UNIrevista - Vol. 1, n° 2 : (abril 2006)
ISSN 1809-4651
Políticas educacionais: algumas reflexões sobre
a educação superior
Cristiane Backes Welter
Mestranda em Educação. PPGEducação
[email protected]
UNISINOS, RS
Jozilda Berenice Fogaça Lima
Mestranda em Educação, PPG Educação
[email protected]
UNISINOS, RS
Silvia Regina Canan
Doutoranda em Educação, PPG Educação
[email protected]
UNISINOS, RS
Resumo
Este trabalho tem por finalidade refletir sobre a Educação Superior e sua intrínseca relação com as políticas
educacionais. Os elementos norteadores desta discussão são os textos legais que regem as políticas de
Educação no Brasil, entre eles a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei Nº 9.394/96) e o Plano
Nacional de Educação (Lei Nº 10.172/2001). As reflexões são frutos de nossas pesquisas, leituras, análises e
investigações individuais contempladas em parte em nossas propostas de dissertação e tese em andamento
nos cursos de Mestrado e Doutorado em Educação, do Programa de Pós-Graduação em Educação da
UNISINOS, bem como resultado das discussões coletivas propostas no Seminário de Políticas Educacionais,
coordenado pela professora Dra. Berenice Corsetti. As problematizações específicas deste trabalho estão
direcionadas às políticas de Educação Superior, e versam sobre os contrapontos da legislação, à luz dos
debates contemporâneos, perpassados pelas políticas atuais e pelas ideologias vigentes. Neste sentido, o
foco do texto não será um resgate detalhado dos documentos legais acima citados, uma vez que já são de
conhecimento público, mas, trazê-los para o interior da reflexão para que possamos avançar na
compreensão das condições impostas pelas políticas educacionais no cotidiano da Educação Superior no
Brasil.
Palavras-chave: Educação Superior // Legislação // Políticas Educacionais
Introdução
O presente trabalho tem como propósito contribuir com a reflexão sobre a Educação Superior, tendo como
elementos norteadores os textos legais que regem as políticas de Educação no Brasil, entre eles a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei Nº 9.394/96) e o Plano Nacional de Educação (Lei Nº
10.172/2001).
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Políticas Educacionais: algumas reflexões sobre a Educação Superior
Cristiane Backes Welter; Jozilda Berenice Fogaça Lima e Silvia Regina Canan
As reflexões são frutos de nossas pesquisas, leituras, análises e investigações individuais contempladas em
parte em nossas propostas de dissertação e tese em andamento nos cursos de Mestrado e Doutorado em
Educação, do Programa de Pós-Graduação em Educação da UNISINOS, bem como resultado das discussões
coletivas propostas no Seminário de Políticas Educacionais, coordenado pela professora Dra. Berenice
Corsetti.
O mote deste trabalho foi, então, participar das discussões sobre as políticas educacionais brasileiras e, no
caso específico, lançar um olhar direcionado às políticas de Educação Superior, na condição de problematizálas, à luz das políticas contemporâneas.
Neste sentido, o foco do texto não será um resgate detalhado dos documentos legais acima citados, uma
vez que já são de conhecimento público, mas, trazê-los para o interior da reflexão para que possamos
avançar na compreensão das condições impostas pelas políticas educacionais no cotidiano da Educação
Superior no Brasil.
Pontos e contrapontos da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
- 9.394/96
O texto em tela pretende problematizar a Educação Superior no Brasil a partir das políticas contemporâneas.
Consideramos, para isso, fundamental o diálogo com diferentes autores, tanto aqueles que nos
acompanham desde o inicio do seminário, bem como outros que aprofundam os temas propostos. Os
conceitos educacionais são ressignificados com base nos movimentos da sociedade e na postulação de novas
normas, leis, decretos e portarias. Assim, as temáticas específicas abordadas serão contrapontos da
legislação no que tange as modificações no Ensino Superior, propostas pela LDB 9.394/96 em relação à lei
anterior (LDB 5.692/71) e a proposta de avaliação para educação superior.
Consideramos necessária essa problematização, por entendermos que na sociedade atual, o estado está
assumindo uma nova reconfiguração. Percebemos, ao lermos a legislação, que o Estado compreende o
Ensino Superior como um nível de Ensino voltado prioritariamente a prover a continuidade da formação das
lideranças, num “patamar mais elevado”.
Na lógica do estado neoliberal, nossa legislação parece estar propondo ações em consonância com os
interesses reguladores do mercado e das instituições financiadoras, exercendo um papel regulador e
reforçando políticas de avaliação com a preocupação de pontuar para qualificar as instituições de ensino.
Desta forma, possibilita destinar financiamentos e melhorias àquelas ditas melhores e assim configuradas no
“ranking” nacional, gerando um sentimento de competitividade, cujos desdobramentos não se dão,
exclusivamente, no Ensino Superior, mas também, nos demais níveis de ensino.
Conforme Santos (2002, p.26) os processos de globalização englobam todas as dimensões da vida humana,
interagindo com todas as suas diferenciações, pois é um “fenômeno multifacetado com dimensões
econômicas, sociais, políticas, culturais, religiosas e jurídicas interligadas de um modo complexo”.
Compreender esses processos, incluindo neles a Educação Superior, é fundamental para nos inserirmos na
luta contra essa lógica homogeneizadora que impede de vermos que, a educação, assim posta, está
reduzida a ser mais uma variável econômica, na qual as diretrizes e ações devem ser reconfiguradas, para
que o Estado, ao invés de eximir-se de suas responsabilidades, possa assumir seu papel frente à educação,
contrariando a idéia vigente de que a sociedade tem responsabilidades sobre ela.
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Algumas inovações da LDB 9.394/96 em relação à LDB 5.692/71
Apesar das inúmeras críticas que tem sofrido a LDB 9.394/96, por não ter contemplado muitas das
bandeiras de luta dos educadores brasileiros, em seu texto ela apresenta, também, avanços significativos
em relação a Lei 5.692/71.
A releitura da LDB 9.394/96 instigou a retomada de conceitos, entre eles o de educação superior. Em seu
artigo 43, propõe que a “educação superior deve suscitar o desejo permanente de aperfeiçoamento cultural
e profissional”. Além disso, apresenta avanços como o de permitir que alunos com extraordinário
aproveitamento nos estudos abreviem seus cursos, entre outros. Mas o mais significativo é que pela
primeira vez a Educação Superior, não foi esquecida da lei que dá as diretrizes e as bases da educação
nacional, tendo um capítulo dedicado exclusivamente a ela.
Quando da aprovação da LDB 9.394/96, Pedro Demo, escreveu em seu livro “A Nova LDB: ranços e
avanços” que “talvez não fosse exagero aventar que a parte mais caduca da LDB é a sua visão de Educação
Superior” (DEMO, 1997, p. 15). A afirmação de Pedro Demo inicia nossa reflexão sobre a inclusão da
Educação Superior na Lei 9.394/96. Destacamos aqui a inclusão, no texto da lei, de um capítulo sobre a
Educação Superior, haja visto que na lei 5.692/71 que a antecede, não havia menção alguma à Educação
Superior. A LDB 5.692/71 origina-se da necessidade de um ampla reforma no Ensino Fundamental, já que a
Lei 4.024/61 havia sofrido uma grande reformulação no que dizia respeito ao Ensino Superior dando origem
a lei 5.540/68, sendo que nessa reforma apenas se redefiniu o Ensino Superior. Diante de um quadro de
grande incompatibilidade entre a lei e a realidade, o governo federal, no uso de suas atribuições, opta por
uma profunda alteração na estrutura e funcionamento dos ensinos primário e médio. Nascia aí a idéia da
reforma dos graus de escolaridade, que antecedem o superior, justificando a omissão do Ensino Superior na
lei 5.692/71.
Aparece também a justificativa de que se reformulado o Ensino Superior haveria que se redefinir o acesso
desse grau de ensino pelos que são egressos dos cursos secundários, reforçando, neste ponto à idéia de o
Ensino Médio ter como objetivo principal preparar para o vestibular. Mas, afinal, o que muda em relação à
legislação anterior que rege o Ensino Superior (Lei 5.540/68)?
A inclusão de um capítulo sobre a Educação Superior, embora na leitura de alguns autores tenha trazido
mudanças que foram mais de caráter nominal do que de conteúdo propriamente dito, conforme Demo e
mudam “os rótulos permanecem os números” (1997, p.117), acentua as diferenças. Porém ainda trazem um
avanço pois esta modalidade de ensino compõe a legislação que se refere a educação formando uma
unidade.
De outro ponto, algumas alterações são passíveis de estudo. Embora não pretendamos aprofundá-las,
acenamos para a necessidade de serem retomadas e discutidas no âmbito das políticas da Educação
Superior , senão vejamos:
• A lei 5.540/68 trata dos objetivos do Ensino Superior, já na Lei 9.394/96 os objetivos se transformam em
fins. Apesar dessa diferença, na essência, ambos os textos trazem a formação profissional, a integração
ensino, pesquisa e extensão, a possibilidade de desenvolver o conhecimento difundido, além de preservar e
ampliar o patrimônio cultural da humanidade.
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• A LDB1 em vigor consagra a avaliação periódica dos cursos e instituições, assim as universidades passam
a ter um controle externo pelo MEC, através, especialmente, do INEP (Instituto Nacional de Estudos
Pedagógicos), órgão criado pelo Ministério da Educação que passa a exercer a função de coordenar essas
avaliações.
• O processo de escolha dos dirigentes universitários é omitido do texto da lei 9.394/96, o que pode tornar
mais democrática essa escolha.
• Fortalece-se, na nova lei o papel dos colegiados, fator importante no sentido de apontar para uma
descentralização nas decisões.
Embora incipientes, essas análises nos remetem a buscarmos outros aspectos importantes a serem
analisados e comparados entre a Lei 5.692/71 e a Lei 9.394/96.
Educação superior versus ensino superior
Além dos pontos apontados anteriormente a LDB atual2 nos traz uma outra questão a ser analisada no que
diz respeito ao conceito de ensino e educação. A lei, segundo Demo (1997, p.68), faz uma “salada
terminológica”, pois aborda de forma equivocada as terminologias Ensino e Educação.
O conceito de ensino é entendido como treinamento, capacitação, reciclagem, com forte conotação ao
conceito de qualidade. Identificamos, ao longo das releituras e discussões, que a palavra ensino está sendo
relacionada à idéia de quantidade estando, intimamente ligada a questão de um ensino básico, voltado para
as questões profissionalizantes, ao passo em que educação é vista como uma possibilidade de proporcionar
a reconstrução do conhecimento.
Neste sentido, apresentaremos, a partir de Demo (1997), a conceituação de ensino e educação.
Por ensino ele entende a aula como protótipo da educação escolar; ensino - aprendizagem separação entre
aquele que ensina e aquele que aprende; aprendizagem como resultado de uma atividade chamada de
ensino; treinamento (de fora para dentro – de cima para baixo); qualidade referida ao ensino; conhecimento
adquirido; Professor que vende ou repassa conhecimento; aluno que adquire o conhecimento; aluno que se
submete a uma intervenção externa; acúmulo de conhecimentos; subserviência ao modelo reprodutivo;
freqüência obrigatória às aulas.
Já por educação, entende o esforço reconstrutivo do aluno; a orientação crítica do professor; o professor
como pesquisador-reconstrutor de seu conhecimento em parceria com o aluno; a intervenção; o
conhecimento e habilidade enquanto elementos que podem ser construídos e não adquiridos; o saber
pensar; o aprender a aprender; a reconstrução constante; a aprendizagem emancipatória e a pesquisa;
Segundo o autor a lei não estabelece tal diferenciação o que é um indicativo
de desconhecimento de
terminologias, apontando o descaso e a desqualificação de quem a elaborou e a aprovou, fala ainda que tal
“miscelânea” terminológica satisfaz a visão “retrógrada” do banco mundial. A dita “salada terminológica”
nessa análise se intensifica a começar pelo título do capitulo IV que se refere: Da Educação Superior,
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Lei 5.692/71
Lei 9.394/96
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enquanto que nos capítulos anteriores refere-se a Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio. Já
a terminologia “Sistemas de Ensino” vai aparecer em todas as classificações organizadas na LDB.
Neste sentido e referindo a este cenário, Demo (1997) nos premia com uma grande questão: Afinal nosso
sistema é de ensino ou é de educação?
Ensino versus pesquisa
Como já apontamos anteriormente, a LDB prima pelo ensino, pelo “dar aulas”, contrapondo-se ao conceito
de pesquisa. Vejamos como isso se constitui em algumas das finalidades da Educação Superior apresentada
na Lei 9.394/96.
Se
entendermos educação como
compromisso
com a
capacidade
de reconstrução
constante
do
conhecimento, estamos aí pensando na pesquisa avançada em todas às instâncias da educação, no entanto
a lei é clara: a pesquisa aparece como terceira finalidade vinculada ao desenvolvimento da ciência e da
tecnologia. O texto não apresenta nenhum indicativo para a relevância educativa da pesquisa. Na verdade
não podemos nos surpreender, pois percebemos que o conceito explícito de aquisição de conhecimento,
portanto quem vai receber não precisa buscar.
A quarta finalidade da educação superior também ilustra com clareza a forma como se apresenta a pesquisa
no texto da LDB, pois nos fala em divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos. Queremos
destacar o termo divulgar que denuncia a forma empírica com que a lei compreende a pesquisa, ou seja, a
concepção de ensinar ao outro que nada sabe.
Novamente na quinta finalidade somos premiados com a expressão (...) integrando os conhecimentos que
vão sendo adquiridos numa estrutura intelectual sistematizadora do conhecimento de cada geração. Aqui,
além do termo aquisição também somos contemplados com o acúmulo do conhecimento através das
gerações, apontando para uma visão totalmente obsoleta de educação.
Lamentavelmente a lei, praticamente, em nada contempla a pesquisa, por compreender que a educação é
algo que damos a alguém.
Avaliação da educação superior
A segunda temática trazida para a problematização, surge no decorrer do primeiro capítulo, quando a
legislação traz a tona o papel regulador do estado no que tange ao Ensino Superior. Embora não tendo
definido no texto da lei as formas de avaliação das instituições, ressaltada a necessidade de sua realização.
A primeira contraposição da avaliação na legislação se refere aos critérios estabelecidos para a qualidade
que são definidos, principalmente, pelo mercado ou pela ênfase nos produtos e resultados do desempenho
dos alunos, ou ainda por uma avaliação externa, não articulada à auto-avaliação da Educação Superior como
um todo.
A legislação pode ser considerada pobre em termos de compromisso com a avaliação por dois motivos: 1)
falta de tratamento específico; 2) insistência em relação a autonomia universitária e ao estatuto jurídico
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especial, não estando acoplada com a necessária avaliação externa e interna; 3) falta de exigência de
avaliação para a carreira docente.
Aparece duas vezes a avaliação como: a) processo regular para autorização e reconhecimento de cursos,
bem como credenciamento e recredenciamento de instituições e nos casos de atribuição de autonomia
universitária e instituições ulteriores.
Os exames nacionais de cursos, conhecidos como “Provão”, foram instituídos pela legislação, visando
contemplar a exigência da Legislação e oportunizar a constante busca pela qualidade nos cursos oferecidos
no Ensino Superior, tanto público como privado. Neste sentido Saviani (1998), pontua que os resultados do
“provão” evidenciaram que os cursos das instituições públicas de ensino superior estavam melhor
preparados, quando comparados aos cursos da privadas. O Ministério da Educação e Cultura esperou um
certo equilíbrio no desempenho das instituições públicas e privadas, o que não e comprovou e “talvez se
constituiria em mais um argumento para se procurar demonstrar a conveniência da redução de
investimentos na manutenção de uma rede pública de ensino superior” (1998, p.10).
Também o Plano Nacional de Educação não assinala a responsabilidade da União quanto à manutenção
deste nível de ensino, somente a sua função estratégica, reguladora e avaliativa.
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Enquanto na primeira versão do PNE se explicava que os dois asteriscos “indicam as metas que caberiam
prioritariamente à União”, agora, na versão oficial, se explica que os dois asteriscos indicam “metas que
exigem a colaboração da União com outros setores governamentais e não-governamentais”. Entende-se,
4
assim, a repentina “prodigalidade” do MEC
no uso dos dois asteriscos para assinalar as metas do seu Plano
Nacional de Educação. Com efeito, sua política de contenção financeira está assegurada uma vez que o que
se exige dele é a colaboração com outros setores governamentais e não-governamentais e não a
responsabilidade prioritária na viabilização daquelas metas assinaladas com dois asteriscos (SAVIANI,
1998).
Fator de atenção contínua para as instituições de ensino superior é a autorização e reconhecimento dos
cursos, cujos prazos são sempre limitados e sujeitos a processos periódicos de avaliação.
Se forem identificadas deficiências, é concedido um prazo para saneamento e posterior reavaliação, cujo
resultado, se negativo, poderá acarretar na desativação de cursos e habilitações, em intervenção na
instituição, na suspensão temporária de prerrogativas da autonomia, ou no descredenciamento da instituição
(MARTIN, 2004, p. 64).
Algumas características evidenciadas nas leis e suas complementações apontam a competitividade como
parâmetro para a garantia de melhor desempenho dos alunos e das escolas. Assim, a avaliação é vista como
reguladora e controla ações dos professores mediante desempenho dos alunos nas avaliações anuais.
Ensino para o “provão” versus ensino para a construção
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PNE – Plano Nacional de Educação
MEC – Ministério da Educação
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O “Provão” surge no cenário nacional como sinônimo de avaliação qualitativa. Isso provocou uma crescente
corrida pela modificação dos currículos de cursos visando a contemplar os conteúdos e conhecimentos
exigidos o então desenvolvido Exame Nacional de Cursos.
A avaliação, segundo nosso entendimento, é parte de um processo de ensino e está em constante
construção. Somente uma avaliação progressiva das aprendizagens cognitivas dos estudantes é passível de
promover uma qualificação da educação.
Porém, a forma como foi apresentada à sociedade a modalidade de avaliação nacional, transformou-se em
impactos diretos nas vidas dos estudantes, que foram sujeitos a assumir a responsabilidade de bem pontuar
o curso de sua instituição. Afirma Dias Sobrinho (1995, p.135) que “a avaliação passou a ser sinônimo de
‘Provão’”. Nota-se que a avaliação de um curso ou de uma instituição é deslocada para a avaliação de um
indivíduo e, no somatório (fator quantitativo), dos desempenhos individuais dos estudantes, é verificada a
qualidade de um coletivo amplo e diversificado em todo território nacional.
Assim, avaliação e quantidade passam a ser sinônimos, tanto que as universidades e a própria sociedade
passaram a ser reféns de uma avaliação reduzida à lógica de critérios definidos de cima para baixo sem uma
percepção da realidade local. O produto final da avaliação externa é, pois, regulado pelo estado e
fundamenta-se na lógica do mercado, que, por sua vez, é fundada na ideologia neoliberal.
Considerações finais
Ao olharmos para a Educação Superior Brasileira à luz das Políticas de Educação tanto num sentido macro,
quanto no sentido restrito, das políticas internas, próprias do Sistema de Educação Brasileiro, precisamos,
necessariamente, nos reportarmos a duas questões fundamentalmente.
Em primeiro lugar, temos sofrido a incidência das políticas neoliberais que tem determinado fortemente as
políticas educacionais no Brasil, como em outros países. Em razão disso, vivenciamos um quadro um tanto
desolador uma vez que o grande mote apresentado por esse sistema é o da privatização do ensino e da
exclusão cada vez mais rápida do Estado de suas obrigações com a Educação e seu financiamento. Cada vez
mais vemos os organismos internacionais, notadamente o Banco Mundial, financiando nossa educação em
troca da instituição de políticas que interessem ao cada vez mais emergente mercado do capital.
Por este viés podemos inserir as reflexões aqui postas no sentido de olhá-las com um olhar mais crítico a
partir do compromisso que temos, enquanto educadores de conhecermos a realidade para podermos ser
propositivos de novas realidades.
Em segundo lugar, o desalento que às vezes cerca nosso horizonte profissional, mas este precisa ser
substituído pela coragem de estarmos diante de discussões como esta que devem se colocar como
subsidiárias de novas perspectivas para a educação de nosso país. Neste sentido, olharmos para a Educação
Superior é importante uma vez que, a formação dos professores, a avaliação institucional, a definição
conceitual em relação a educação para a pesquisa ou para o mero ensinar, são discussões que não podem
estar distantes de nosso processo de formação. Este é, pois, o propósito desta breve e, ainda, incipiente
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reflexão, estimular o pensar crítico frente a problemática da Educação Superior, na busca sempre
esperançosa de novas possibilidades.
Referências
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SOBRINHO, J. D. 1995. Avaliação Institucional: teoria e experiências. São Paulo, Cortez, p. 180.
LEI de Diretrizes e Bases da Educação Nacional: Lei N°. 9394 de 20.12.1996. São Leopoldo, UNISINOS,
1996. p. 60
MARCHEZAN, N. 2000. Plano Nacional de Educação: parecer (síntese) e substitutivo do relator. Brasília,
Câmara Dos Deputados, p. 135.
MARTIN, C. L. M. 2004. Guia Jurídico do Mantenedor Educacional. São Paulo, Érica, p. 318
SAVIANI, D. 1998. Da Nova LDB ao Novo Plano Nacional de Educação: por uma outra política educacional.
Campinas, Autores Associados, p. 169.
SAVIANI, D. 2000. A Nova Lei da Educação: trajetória, limites e perspectivas. 6. ed. Campinas, Autores
Associados, p. 242.
SANTOS, B. de S. 2002. A globalização e as ciências sociais. 2.ed. São Paulo, Cortez.
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