Evolução e desafios da política brasileira
de ciência e tecnologia
O papel reservado às empresas
Eduardo B. Viotti
Centro de Desenvolvimento Sustentável (CDS), Universidade de
Brasília (UnB)
Seminário Internacional sobre Avaliação de Políticas de Ciência,
Tecnologia e Inovação, Rio de Janeiro, Brasil, 3 a 5 de Dezembro de
2007, CGEE.
Estrutura da apresentação
1. Evolução da política brasileira de C&T
1ª Fase: Em busca do desenvolvimento via crescimento
(~1950-1980)
(industrialização extensiva)
2ª Fase: Em busca do desenvolvimento via eficiência
(~1980-2000)
3ª Fase: Em busca de um novo tipo de desenvolvimento
(~2000 em diante)
(via inovação?)
2. Algumas evidências de resultados das políticas
3. Desafios para a constituição de uma efetiva política de
inovação
4. Contribuições da avaliação para o enfrentamento dos
desafios atuais
1. Evolução da política brasileira de C&T
1ª Fase: Em busca do desenvolvimento via crescimento
(~1950 – 1980)
(Industrialização extensiva)
Industrialização via substituição de importações
(Proteção à indústria nascente, apoio estatal ao investimento
privado nacional e estrangeiro, empresas públicas…)
(Inspirada na teoria do desenvolvimento formulada pela
CEPAL.)
(A industrialização era vista como uma forma de transferir
tecnologias, relações sociais e instituições modernas para
economias atrasadas. Portanto, a industrialização seria a via
para o desenvolvimento.)
1ª Fase: Via crescimento (Industrialização) (~1950 – 1980)
Política de C&T implícita no modelo de desenvolvimento
- Promoção da industrialização extensiva (i.e., absorção da
capacidade de produção de bens manufaturados).
- Políticos, gestores de política e economistas em geral
compartilhavam a crença ingênua de que a industrialização
(i.e, a assimilação de capacidade de produção) iria trazer
naturalmente a “industrialização” do processo de mudança
técnica (i.e., o desenvolvimento de capacidade de inovação).
1ª Fase: Via crescimento (Industrialização) (~1950 – 1980)
Política de C&T explícita
- Promoção de pesquisa e desenvolvimento (P&D) (criação e
fortalecimento de universidades e instituições de pesquisa,
assim como formação de recursos humanos para P&D).
- Política de C&T ofertista (desarticulada da política industrial)
- Inspirada pelo Modelo Linear de inovação (“science-push”)
1ª Fase: Via crescimento (Industrialização) (~1950 – 1980)
Conseqüências
- Os processos de industrialização e de crescimento
econômico foram bem sucedidos.
- O Brasil foi considerado um “milagre econômico” durante os
anos 1970, de forma similar àquela em que nos dias de hoje
são consideradas a China e a Índia.
- No entanto, a dinâmica do crescimento foi perdida a partir do
final da década de 1970.
- A oferta de conhecimentos parece não haver encontrado sua
demanda.
- A esperada “industrialização” do processo de mudança
técnica foi essencialmente um fracasso.
- A competitividade internacional da indústria brasileira
permaneceu muito baixa.
1ª Fase: Via crescimento (Industrialização) (~1950 – 1980)
- A pobreza e a desigualdade permaneceram muito elevadas.
- Esgotou-se o dinamismo econômico do crescimento
baseado na substituição de importações e enfraqueceu-se a
capacidade de o Estado implementar políticas de
desenvolvimento.
2ª Fase: Em busca do desenvolvimento via eficiência
(~1980 - 2000)
Liberalização
(Privatização, desregulamentação, redução ou remoção de
subsídios e de barreiras tarifárias e não-tarifárias ao comércio
internacional, atração de investimento direto estrangeiro…)
(Inspirada no Consenso de Washington)
Política de C&T implícita no modelo de desenvolvimento
- Expectativa de que a liberalização dos mercados e a
elevação das pressões competitivas compeliriam as empresas
a inovar.
- Expectativa de que abertura do mercado doméstico para
produtos, serviços e capitais estrangeiros contribuiria para a
elevação da intensidade e da velocidade do processo de
transferência de tecnologias para o país.
2ª Fase: Via eficiência (~1980 - 2000)
Política de C&T explícita
- Promoção das atividades de P&D, acompanhada de contido
ou relutante apoio a instituições de pesquisa e ensino públicas.
- Expansão e consolidação da pós-graduação.
- Educação, especialmente educação fundamental, vista como
uma espécie de panacéia universal.
- Fortalecimento do regime de propriedade intelectual
(internalização do TRIPS).
- Promoção de empreendedorismo e de incubadoras.
- Introdução da “inovação” no discurso da política, mas essa era
vista mais como uma conseqüência do correto conjunto de
incentivos e punições proporcionados pela liberalização do
mercado.
- O Modelo Linear manteve forte influência.
2ª Fase: Via eficiência (~1980 - 2000)
Conseqüências
- A formação de recursos humanos de alto nível – mestres e
doutores, assim como a produção científica, expandiram-se a
taxas muito elevadas.
- Houve elevação da eficiência e produtividade de certos
setores industriais baseada principalmente em estratégias
defensivas, na utilização de insumos importados e na adoção
de novas técnicas de gestão e controle de qualidade.
- A pressão competitiva, a abertura, e o fortalecimento da
propriedade intelectual demonstraram-se incapazes de
efetivamente estimular o desenvolvimento de uma dinâmica
significativa de inovação nas empresas.
- O crescimento agregado e o desenvolvimento tecnológico do
país foram pouco significativos.
2ª Fase: Via eficiência (~1980 - 2000)
- Ocorreu uma especialização regressiva na pauta de
exportações: os produtos intensivos em recursos naturais e em
mão-de-obra voltaram a ganhar participação na pauta.
- Os níveis de pobreza e desigualdade não sofreram redução
significativa e permaneceram muito elevados. (Isso ocorreu
apesar da forte expectativa dos defensores da agenda liberal de
que o contrário é que deveria acontecer com a remoção da
intervenção estatal típica do período de substituição de
importações, que se supunha ser uma das principais razões da
persistência dos elevados níveis de pobreza e desigualdade).
- Desilusão com as promessas do Consenso de Washington
relativamente difundida entre a população.
3ª Fase: Em busca de um novo tipo de desenvolvimento
(~2000 em diante)
(via inovação?)
Paradigma de políticas misto ou indefinido
(Muitos dos fundamentos das políticas inspiradas pela agenda
característica da fase anterior permanecem. Iniciam-se
experimentos na direção do fortalecimento de determinadas
políticas públicas que não se alinham inteiramente com aquela
agenda. Políticas sociais e compensatórias vêm sendo
fortalecidas.)
Política implícita de C&T no modelo de desenvolvimento
- Ainda não é possível discernir a emergência de características
específicas de uma nova política implícita de C&T.
3ª Fase: Um novo tipo (~2000 em diante)
(via inovação?)
Políticas explícitas de C&T
- Uma das características marcantes das atuais políticas de
C&T nacional e estaduais é o experimentalismo, o lançamento
de uma miríade de diferentes programas e instrumentos ainda
que sem estratégias, prioridades e coordenação muito efetivas.
- Parte desse experimentalismo pode ser atribuída ao fato de as
velhas práticas de políticas terem se tornado obsoletas ou
proibidas e de não haver emergido um novo paradigma de
políticas adequado aos tempos de globalização e OMC.
- Parece crescer a consciência de que a crença na emergência
de forte processo de inovação nas empresas, como resultado
natural do processo de abertura, fortalecimento da propriedade
intelectual e ampliação dos investimentos estrangeiros, também
foi ingênua. Assim como o foi a crença semelhante existente no
período de substituição de importações.
3ª Fase: Um novo tipo (~2000 em diante)
(via inovação?)
- Como conseqüência de tal consciência, a adoção de políticas
ativas para promover a inovação assume crescente importância
no debate sobre as políticas econômicas, industriais e de C&T.
A abordagem associada ao Modelo Sistêmico está sendo
absorvida por analistas e formuladores ou executores de
política.
(Entre outras medidas, a nova “Lei de Inovação” autoriza a
participação minoritária do governo federal no capital de
empresas privadas de propósito específico que visem o
desenvolvimento de inovações; assim como a concessão de
recursos financeiros, sob a forma de subvenção econômica,
financiamento ou participação acionária, visando o
desenvolvimento de produtos e processos inovadores.)
3ª Fase: Um novo tipo (~2000 em diante)
(via inovação?)
(A chamada “Lei do Bem” autoriza, por exemplo, a concessão
de subvenções econômicas a empresas que contratarem
pesquisadores, titulados como mestres ou doutores, para a
realização de atividades de P&D e inovação tecnológica.)
(Essas são medidas de política cuja inspiração rompe com o
paradigma do Modelo Linear.)
Contudo, a prática tem mostrado que é mais fácil estabelecer
objetivos, justificativas e políticas de C&T inspiradas pela
abordagem sistêmica, do que executá-las efetivamente sem
deixar que as práticas tradicionais (inspiradas pelo Modelo
Linear) acabem por influenciar ou dominar a implementação de
políticas.
O Modelo Linear não foi substituído ou deslocado inteiramente.
3ª Fase: Um novo tipo (~2000 em diante)
(via inovação?)
Algumas outras tendências ou características que merecem
atenção
- O interesse de estados e municípios pela inovação como
ferramenta de desenvolvimento regional ou local tem crescido
de maneira significativa.
- A atenção dedicada pela mídia brasileira a assuntos
relacionados a ciência, tecnologia e inovação tem aumentado.
- O novo conceito de Arranjos Produtivos Locais (APL’s), apesar
dos usos indevidos ou abusos, é uma nova ferramenta de
grande utilidade para análise e intervenção no processo de
mudança técnica e inovação. Pode vir a se consolidar como
uma das formas de se viabilizar práticas que rompam de
maneira efetiva com o paradigma de políticas inspiradas no
Modelo Linear e que tornem mais efetiva a abordagem
sistêmica.
3ª Fase: Um novo tipo (~2000 em diante)
(via inovação?)
- A emergência de um segmento específico da política voltado
para a promoção da C&T a serviço da inclusão social aparece
como uma novidade importante. Apesar de incipiente e de estar
mais dedicado à educação, difusão de práticas ou tecnologias e
à capacitação em C&T, do que à inovação propriamente dita,
sua importância não pode ser desconsiderada.
(É possível criticar o estágio atual de formulação dessa política
e questionar sua eficácia como ferramenta de inclusão social.
Contudo, sua própria existência coloca a necessidade de ser
enfrentado o debate - sempre adiado - sobre quais e quantos
são os beneficiados pelos resultados da política de C&T em
contraposição à questão da neutralidade da C&T e da liberdade
de pesquisa.)
2. Algumas evidências de resultados das políticas
Qual foi a evolução do padrão de vida da população
brasileira durante as fases do desenvolvimento
brasileiro?
Renda Real Per Capita
1950-2003
35.000
30.000
EUA
25.000
20.000
Taiwan
15.000
Coréia
10.000
México
5.000
Brasil
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
0
Fonte: Viotti 2006.
Notes: Renda real medida como PIB per capita computado (a preços de mercado) em 1990 e convertido para dólares norte-americanos de 1990 convertidos
para PPC (“Geary-Khamis”).
Qual é a relação disso com C&T?
Produtividade do Trabalho
(EUA = 100) - 1962-2002
80
70
Taiwan
60
Coréia
50
% 40
México
30
Brasil
20
10
Fonte: Viotti 2006.
Notes: Produtividade do trabalho medida em termos de PIB real dividido por pessoa empregada. PIB computado (a preços de mercado) em 1990 e
convertido para dólares norte-americanos de 1990 convertidos para PPP (“Geary-Khamis”).
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
0
• Nem o crescimento da renda per capita e da
produtividade ocorrido durante a primeira fase, nem a
perda posterior desse dinamismo, podem ser atribuídas
apenas à política explícita de C&T.
• Contudo, estão certamente relacionados com a evolução
dos processos de absorção, aperfeiçoamento e geração
de tecnologias ou inovações por parte das empresas
produtivas brasileiras.
Seria a baixa produtividade brasileira resultado do fato
de a política de C&T não haver sido bem sucedida?
Doutores Titulados no Brasil 1987-2006
Número Total e Proporção em Relação aos EUA (%)
40.0
10.000
9.000
35.0
8.000
30.0
7.000
25.0
20.0
20.7
19.9
20.5
5.000
19.3
17.2
4.000
15.0
14.8
12.9
3.000
11.8
10.0
8.5
9.3
2.000
7.0
5.0
6.0
3.1
3.0
3.3
3.9
4.7
4.5
4.7
1.000
4.9
0.0
0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Brasil/EUA (%)
Brasil (Nº)
(Nº)
(%)
6.000
Participação de Publicações e Patentes Brasileiras no Mundo
1963 / 2006 (%)
2.0
1.8
1.6
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
Patentes
Publicações
Fontes: OECD, Main Science and Technology Indicators 2006-2 e MCT (Elaboração Renato Viotti).
Nota: 2005 ou ano mais recente.
México
Argentina
Polônia
Grécia
Turquia
Portugal
Af. do Sul
Brasil
2.0
Hungria
Espanha
Fed. Russa
Itália
Irlanda
China
Noruega
R. Unido
Holanda
Austrália
Bélgica
Canadá
França
Áustria
Taiwan
Alemanha
Dinamarca
EUA
Suíça
Coréia
Japão
Finlândia
Suécia
Israel
Dispêndio Interno Bruto em P&D
(% PIB) Países Selecionados
6.0
5.0
4.0
3.0
0,91
1.0
0.0
Dispêndio Interno Bruto em P&D Financiado pelo Governo
(% PIB) Países Selecionados
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
0,54
1.0
Fontes: OECD, Main Science and Technology Indicators 2006-2 e MCT (Elaboração Renato Viotti).
Nota: 2005 ou ano mais recente.
México
Grécia
Argentina
Af. do Sul
Polônia
China
Turquia
Irlanda
Espanha
Bélgica
Portugal
Hungria
Brasil
R. Unido
Japão
Holanda
Fed. Russa
Canadá
Suíça
Dinamarca
Coréia
Austrália
Noruega
Alemanha
França
Taiwan
EUA
Áustria
Finlândia
Suécia
0.0
Israel
0.5
0.0
Argentina
México
Polônia
Grécia
Portugal
Turquia
Fed. Russa
Hungria
Brasil
1.0
Af. do Sul
Espanha
Irlanda
R. Unido
Noruega
China
Holanda
Canadá
Austrália
França
Áustria
Bélgica
Dinamarca
Taiwan
Alemanha
EUA
Suíça
Coréia
Japão
Finlândia
Suécia
Israel
Dispêndio Interno Bruto em P&D Financiado pelas Empresas
(% PIB) - Países Selecionados
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
0,38
0.5
Dispêndio em P&D Interno
Percentagem do Faturamento das Empresas Industriais com Atividade
Inovadora, 2000 – Países Selecionados
3.0%
2.7%
2.5%
2.5%
2.2%
2.1%
2.0%
1.5%
1.2%
1.0%
0.8%
0.7%
0.6%
0.5%
0.4%
Fonte: Viotti et al. (2005)
Portugal
Dinamarca
Brasil
Espanha
Itália
Bélgica
Holanda
França
Alemanha
0.0%
Resultado das políticas
• A política de C&T foi um sucesso em termos dos principais
objetivos que ela buscou de forma direta: oferecer
recursos humanos para a pesquisa e conhecimentos
científicos.
• A política de C&T foi um fracasso em termos de seu
principal objetivo indireto: estimular a ocorrência de um
processo significativo de inovação nas empresas (que
muitos de seus formuladores e executores esperava
viesse a ocorrer naturalmente).
3. Desafios para a constituição de uma efetiva política
de inovação
• A política de C&T conseguiu criar uma base significativa de
formação de recursos humanos para pesquisa e de
produção de conhecimentos científicos.
• Essa é uma conquista muito importante que precisa ser
preservada e aperfeiçoada.
• Contudo, seu maior desafio atual é o de efetivamente
integrar a empresa ao sistema de C&T, transformar o
sistema brasileiro de C&T em um verdadeiro sistema
nacional de inovação.
• É preciso reconhecer isso e é preciso fazer com que a
política brasileira reflita a consciência dessa realidade.
• É preciso romper com a tradição ofertista, baseada no
Modelo Linear, e avançar efetivamente na direção de uma
verdadeira política de inovação, informada pelo Modelo
Sistêmico.
• Porém, é preciso ir muito além da adaptação da política de
C&T a essa necessidade de integrar a empresa.
• É preciso fazer da inovação o motor da nova política de
desenvolvimento.
• O primeiro obstáculo a superar é a velha e persistente
inconsistência entre as políticas macroeconômicas e o
objetivo de estimular a inovação.
• O País parece estar passando por uma oportunidade
histórica na qual é possível construir uma convergência de
políticas implícitas e explícitas em favor da construção de um
novo modelo de desenvolvimento baseado na inovação.
Muitos dos obstáculos estruturais, que impediram a
ocorrência dessa convergência no passado, parecem ter
sido removidos ou podem ser superados.
Inflação, déficits fiscal e de balanço de pagamentos foram
controlados.
Há condições para a redução das taxas de juros e da
sobre-valorização da moeda nacional.
O Estado está recuperando sua capacidade de financiar
políticas públicas.
Está sendo superada a ideologia ou doutrina econômica
paralizante, que supunha desnecessária ou
desaconselhável a a existência de políticas de
desenvolvimento.
O País já possui uma significativa base científica e de
recursos humanos.
• Como visto na primeira seção, já há claros movimentos da
política de C&T recente na direção de uma política de
inovação.
• Contudo, tais movimentos ainda são insuficientes.
• Será necessário enfrentar o desafio de tornar a política de
inovação mais consistente e articulada com as políticas
industrial, ambiental, social, educacional, de saúde e defesa.
• Para tudo isso acontecer, as políticas de CT&I precisam
deixar o gueto acadêmico (privilegiado no Modelo Linear) e
ampliarem suas bases de apoio ou interesse, incorporando
outros segmentos da sociedade.
• É fundamental estabelecer processos de definição de
agendas de pesquisa que compatibilizem o interesse
científico (a competência ou excelência) com sua relevância
para o processo de inovação e para as demais políticas.
• Cientístas puros e duros podem ser cooptados para essa
nova agenda de pesquisas orientada pelo conceito de
“pesquisas estratégicas”, que simultâneamente contribuem
para o avanço do conhecimento e levam em consideração
possíveis aplicações.
• (Essa é a forma, ensinada por Stokes, de evitar a armadilha
da classificação convencional que divide as pesquisas em
duas categorias excludentes: pesquisa básica X pesquisa
aplicada.)
• No entanto, a política precisa mover-se para muito além dos
limites de uma política de P&D, passando a incluir, em
especial, ações voltadas para a criação e o fortalecimento da
capacidade de empresas e instituições (públicas) absorverem
e gerarem inovações.
• (Ações voltadas para a promoção de aperfeiçoamento e
adaptação de tecnologias; extensão tecnológica; assistência
técnica; demonstração e difusão; redes de produtores,
fornecedores e laboratórios; assim como o benchmarking,
também precisam ser consideradas como elementos
essenciais da política de CT&I.)
• O envolvimento de empresas requer o desenho de uma
política específica para as empresas estrangeiras (que
ocupam posições estratégicas na liderança dos setores
tecnológicos mais dinâmicos da economia brasileira).
4. Quais são as principais contribuições que o processo
de avaliação pode dar ao enfrentamento dos desafios
atuais?
• O principal desafio identificado anteriormente é muito mais
ambicioso do que algo que possa ser simplesmente
associado ao aumento da eficiência dos instrumentos de
política existentes.
• Por isso, não se deve concentrar a atenção na avaliação de
projetos, mas sim em políticas e instituições (inclusive
empresas) e em suas relações no âmbito do sistema nacional
de inovação.
• A avaliação também deve ser sistêmica.
• Processos de avaliação que buscam avaliar projetos
individuais de maneira genérica, reduzindo-os a mínimos
denominadores comuns, expressos em indicadores
quantitativos, correm o risco de favorecer a adoção de
métricas que se tornem mais facilmente reféns de indicadores
de excelência (“papers”, por exemplo) e que esquecem a
relevância, que pode requerer indicadores diferentes para
projetos diferentes.
• Avaliações convencionais de projetos podem acabar dando
sinais trocados. Projetos bem avaliados na ótica estreita,
podem ser projetos que pouco contribuem para o sistema.
• A visão estreita focada no aumento de resultados (“fins”),
dados recursos escassos (“meios”), corre o risco de
desconsiderar as economias externas, I.e., as contribuições
para o sistema.
• Por outro lado, o processo de avaliação poderá se beneficiar
sobremaneira se for inteiramente separado de processos de
controle e fiscalização, que podem e devem ser realizados
com procedimentos e equipes diferentes dos envolvidos na
avaliação de políticas, programas e instituições.
• As instituições de pesquisa estão sendo cada vez mais
financiadas por projetos de pesquisadores individuais ou de
grupos ou por editais. Tal tendência contribui para a entropia
interna e sistêmica das instituições. Essa é mais uma razão
da necessidade e importância da avaliação de instituições.
• A ótica da gestão de programas e projetos é importante, mas
é preciso fortalecer a avaliação de resultados e, nesse
sentido, a empresa – agente por excelência da inovação –
deve receber atenção privilegiada de processos de avaliação.
• Por exemplo, é inadiável a incorporação de aspectos
referentes às necessidades do mercado de trabalho nos
processos de avaliação da pós-graduação, assim como da
formação de recursos humanos pelas universidades.
• A avaliação deve ser parte de um processo sistemático e
permanente de “police learning”, ou seja, ela deve informar e
ter conseqüências para a política e para as instituições, assim
como deve envolver seus agentes.
• Nesse sentido, um dos papéis mais importantes que a
avaliação poderia prestar para a transformação almejada
seria contribuir para a redução dos graus de empirismo,
experimentalismo e descoordenação de políticas,
instrumentos e programas, que caracterizam as atuais
políticas de CT&I nacional e estaduais.