Pró-Reitoria de Graduação
Curso de Direito
Trabalho de Conclusão de Curso
O IMPACTO DOS CEPAC`S NO DIREITO URBANÍSTICO
FRENTE A ESPECULAÇÃO IMOBILIÁRIA
Autora: Mírley Estanislau Oliveira Alves
Orientador: Prof. Dr. Heglehyschynton Valério Marçal
Brasília – DF
2013
MÍRLEY ESTANISLAU OLIVEIRA ALVES
O IMPACTO DOS CEPAC`S NO DIREITO URBANÍSTICO FRENTE A
ESPECULAÇÃO IMOBILIÁRIA
Artigo
apresentado
ao
curso
de
Graduação em Direito da Universidade
Católica de Brasília, como requisito
parcial para a obtenção do título de
Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Heglehyschynton
Valério Marçal
Brasília
2013
Artigo de autoria de Mírley Estanislau Oliveira Alves, intitulado “O IMPACTO DOS
CEPAC`S NO DIREITO URBANÍSTICO FRENTE A ESPECULAÇÃO IMOBILIÁRIA”,
apresentado como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito da
Universidade Católica de Brasília, em XX de maio de 2013, defendido e aprovado
pela banca examinadora abaixo assinada:
____________________________________
Prof. Dr. Heglehyschynton Valério Marçal
Orientadora
Curso de Direito - UCB
____________________________________
Professor ......................................................
Examinador Interno
Curso de Direito - UCB
Brasília
2013
AGRADECIMENTOS
À Deus, pelo dom da vida e o que dela tudo podemos extrair.
Aos meus pais, razão do meu viver e a quem devo toda minha essência.
Ao meu irmão Mírcio Filho, pelo carinho e cuidado que sempre teve comigo.
Ao Marçal, pela atenção e companheirismo nessa jornada.
“Determinação coragem e autoconfiança
são fatores decisivos para o sucesso. Se
estamos possuídos por uma inabalável
determinação conseguiremos superá-los.
Independentemente das circunstâncias,
devemos ser sempre humildes, recatados
e despidos de orgulho.”
Dalai Lama
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O IMPACTO DOS CEPAC`S NO DIREITO URBANÍSTICO FRENTE A
ESPECULAÇÃO IMOBILIÁRIA
MÍRLEY ESTANISLAU OLIVEIRA ALVES
Resumo:
Os CEPAC`S surgem com o propósito de promover benfeitorias locais, as quais
podem vir a atuarem de maneira muito restrita, sem uma maior observância de uma
perspectiva mais global. Ou seja, as áreas que recebem tais adicionais devem ser
promovidas e remanejadas de modo a promover melhorias em todo o contexto a que
está inserida. Também deve haver uma maior aplicabilidade e extensão deste
conceito para com regiões de maior carência sócio-econômica de fato. Não há que
se vigorar apenas com o intuito da promoção imbuída de interesses particulares,
posto em razão de sua atuação em áreas de grande especulação econômica em
detrimento de áreas que realmente necessitem da atuação governamental para
desenvolverem-se. Para tanto é necessário o levantamento de estudos de casos
que elucidam a realidade dos CEPAC´S posto as suas intervenções. Assim,
observa-se que há uma inversão da promoção pública que corrobora para a
maximização dos valores regionais de maneira inversa: os CEPAC´S emergem,
primeiramente a supervalorizar determinado setor junto ao mercado imobiliário, ao
que deveria promover-se a valorização de uma realidade regional por meio da
observância e aplicabilidade de elementos urbanos que venham a agregar valor a
região e, consequentemente, ao imóvel. Aspectos inerentes a malha urbana,
equipamentos urbanos, como necessidades de maiores incrementos junto aos
meios de transporte, à segurança, saúde e educação; interferências ao meio
ambiente local devem ser prioridades estatais para a verdadeira aplicabilidade das
medidas políticas/ legislativas já existentes e que devem sair do plano idealizador
para o plano real.
Palavras-chave: Direito Urbanístico. CEPAC. Operações Urbanas Consorciadas.
INTRODUÇÃO
O presente artigo trata do Direito Urbanístico com o intuito de demonstrar sua
importância, sua contextualização e sua relevância social, posto que os adicionais
urbanos importam em estudos interdisciplinares, tais como os sociais, econômicos,
políticos, legislativos de modo a promover a aplicação de tais medidas que esteiem
a promoção do bem estar coletivo. Desta forma, as legislações que abarcam o
direito urbano são elucidadas, desde sua preceituação constitucional, até as
legislações locais imersas ao Plano Diretor. Para tanto, ressalta-se a significância do
aparato legal para a contextualização do meio urbano, como interdisciplina mister a
legislação esteia toda a atuação junto as cidades.
Neste contexto, este artigo é tido pela inovação trazida pelos CEPAC´S, suas
especificidades junto a sua criação, seu amparo legal e proposições. Inerente a
conjuntura dos CEPAC´S, vislumbra-se a questão atinente ao cenário do mercado
imobiliário, posto à contraposição existente à premissa maior estadual que é a
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promoção do bem estar social. Demonstra-se que tais acréscimos surgem como
meio da especulação imobiliária, que de maneira desenfreiada, subsidiada pela
legislação, promovem alterações ao plano urbanístico de modo a acrescer a área
pré-destinada, corroborada pela venda de "títulos" pelo município. Desta sorte,
ressalta-se a sobreposição dos interesses imobiliários nas áreas de proteção
ambiental.
O objetivo do artigo é questionar quais sejam os aspectos positivos e
negativos do uso dos CEPAC`S, através da demonstração da existência ou não de
aplicações prósperas dos CEPAC´S. Assim, questionamentos acerca das
consequências dos impactos das alterações de gabarito/ uso do solo posto pelos
CEPAC´S são apontados, bem como as consequências da especulação imobiliária
quando posta sobre os interesses comuns.
Almeja-se demonstrar a situação da problemática da urbanização e o falso
milagre dos adicionais urbanos: a exemplo de tais problemas, ressalta-se aqueles
inerentes a malha urbana, equipamentos urbanos, como necessidades de maiores
incrementos junto aos meios de transporte, à segurança, à saúde e à educação.
METODOLOGIA
A metodologia utilizada é a explicativa, pois trouxe a inserção que conceitos
referentes ao tema, explicitando e justificando a propositura dos adicionais de
construção e suas consequências ao meio local.
A pesquisa é aplicada, visto que o tema aplica-se a uma realidade,
constatando uma ocorrência social.
A pesquisa é qualitativa, ao passo que não se trata de técnica estatística e
sim, apresentará características descritivas, ao que incumbe elucidar a importância e
as complicações inerentes as alterações urbanísticas desenfreadas.
Os procedimentos técnicos são tido por estudo de caso, posto que comporta
a exploração de uma realidade inerente a aplicação dos adicionais de construção e
suas complexidades locais, suas vicissitudes e consequências.
O método de abordagem é o dialético, ao se prontificar em identificar a
realidade sócio-urbana existente e as contradições envolvidas na análise do
problema.
Sugere-se uma identificação dos pares dialéticos: a permissitude da lei e sua
aplicabilidade versus a realidade local e suas reais necessidades frente ao que o
Direito Urbano deve se portar.
Propõe-se a análise da antítese existente entre os meios a que se constituem
e ao que se deveria realizar, vislumbrando chegar-se a compreensão da realidade: a
síntese para a promoção de um alerta ao futuro que se almeja edificar.
Destarte o método de procedimento é o comparativo, ao se identificar as
condições reais, as condições ideais, frente ao que a conduta atual irá promover ao
futuro.
A comparação esclarecerá as particularidades do objeto de estudo e sua
relevância social.
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O DIREITO URBANÍSTICO EM RELAÇÃO AOS CEPAC´S
O Direito Urbanístico1 verifica-se no conjunto de normas que tem por objetivo
organizar os espaços habitáveis, com o pressuposto de prover melhorias às
condições de vida ao homem em seio coletivo, sendo seu trato relacionado aos
aspectos fundamentais para o bem-estar das pessoas, que são os relativos ao meio
ambiente construído. Direito Urbanístico, como ciência, tem seu ramo no direito
público que tem por objeto demonstrar, traduzir e sistematizar as normas e princípios
disciplinadores dos espaços habitáveis.
Logo, citam-se como objetivos principais do direito urbanístico: disciplinar o
ordenamento urbano; disciplinar o uso e ocupação do solo urbano; criar e disciplinar
áreas de interesse especial; coordenar a ordenação urbanística da atividade edilícia;
coordenar a utilização de instrumentos de intervenção urbanística.
Tais objetivos são promovidos em razão das várias instituições do direito
urbanístico2, a que ressaltam-se: planejamento urbanístico; parcelamento do solo
urbano ou urbanizável; zoneamento do uso de solo; ocupação do solo;
reparcelamento.
A inevitável incidência das diversas ciências no estudo e disciplina do
fenômeno urbano denota que o jurista ou arquiteto sozinhos, não mais resolvem as
proposições da cidade, porque convergem, na resolução delas, conhecimentos
sociológicos especializados, geográficos, estatísticos, de engenharia sanitária, de
biologia, de medicina, e sobretudo políticos e econômicos.
O trato urbanístico é, assim, necessariamente interdisciplinar e infinitamente
rico em aspectos. Destarte, no que tange a ciência jurídica, manifesta-se
objetivamente em suas normas, incorpora os conceitos e as abordagens de outras
ciências e cria sobre elas sua própria concepção, aplicando-os ao fenômeno urbano
com o fim de adequá-lo, modificá-lo afim de que atenda as suas prospecções e aos
anseios dos que lhe dão legitimidade.
O Direito Urbanístico, por sua vez, é arrazoado de inúmeros princípios, como:
Princípio do urbanismo como função pública3; Princípio da conformação da
propriedade urbana; Princípio da harmonia das normas urbanísticas; Princípio da
afetação; Princípio da justa distribuição dos benefícios e ônus derivados da atuação
urbanística.
Inerente a propriedade, é intrínseco sua previsão junto á Carta Magna que
traz a garantia ao direito de propriedade, abarcada a sua função social. É Irrefutável
que o Estado é o interventor nas relações jurídicas que estabelecem e condicionam
o exercício do direito de propriedade, preconizado na Constituição Federal (BRASIL,
1988, grifo nosso) em seu art. 5o:
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
1
Meirelles (2007, p. 513), o direito urbanístico é conceituado como "o ramo do direito público
destinado ao estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis,
no seu conjunto cidade-campo.
2
Silva (2008, p. 89) afirma que "o planejamento, em geral, é um processo técnico instrumentado para
transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos".
3
Silva (2008, p. 45), o princípio de que o urbanismo é função pública "fornece ao Direito Urbanístico
sua característica de instrumento normativo, pelo qual o poder público atua no meio social e no
domínio privado, para ordenar a realidade no interesse coletivo, sem prejuízo do princípio da
legalidade”.
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inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:(grifo nosso)
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por
necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e
prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição;
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá
usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização
ulterior, se houver dano;
XXVI - a pequena propriedade rural, assim definida em lei, desde que
trabalhada pela família, não será objeto de penhora para pagamento de
débitos decorrentes de sua atividade produtiva, dispondo a lei sobre os
meios de financiar o seu desenvolvimento.
É Evidente o notório saber de que a norma superior tida pela Carta Magna
rege todo o ordenamento infra constitucional, e para o caso em tela, o Direito
Urbanístico, assegura sua natureza pública, cogente, fruto do poder de polícia
interventor ao exercício do direito de propriedade. Denota-se em razão do artigo
exposto, que o direito a propriedade sujeita-se ao interesse coletivo, posto que
vigora a primazia do interesse público em relação ao particular.
Assim, as limitações administrativas tidas pelo Poder Público, com seu poder
de polícia, encontram escopo no artigo constitucional supra-mencionado. Neste
diapasão, a propriedade urbana é regida por matérias limitativas, estas deverão
conciliar interesses privativos do seu titular e interesses públicos e sociais.
Para tanto, faz-se mister a existência do plano diretor4, o qual pode ser
definido como o conjunto de normas que fixa as diretrizes urbanísticas e de
utilização do solo de determinada cidade.
A Constituição Federal conferiu à Lei Orgânica a competência sobre
organização política, jurídica e administrativa do território municipal, com vistas ao
cumprimento da função social da cidade. Essa competência abrange a definição da
política urbana e sua implantação, pela via de um Plano Diretor, principal
instrumento de política urbana e obrigatório para as cidades com as características
apontadas pelo artigo 41 do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001).
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos
o
previstos no § 4 do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
(Incluído pela Lei nº
12.608, de 2012)
No plano diretor são estabelecidos os objetivos, prazos, atividades,
competências para executar as suas normas, bem como há fixação das diretrizes de
4
O Plano Diretor esta diretamente relacionado a planificação urbana, "o qual ressalta ser o
planejamento urbanístico o instrumento normativo básico para a ordenação urbana, o mecanismo
principal de realização das metas do urbanismo" (RODRIGUES, 2007, p. 75).
9
desenvolvimento. A competência para a elaboração é tida ao Executivo Municipal,
por intermédio dos órgãos de planejamento da Prefeitura, e são aprovados por lei.
No âmbito do artigo 182 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), tem-se que
a política de desenvolvimento urbano é executada pelo Poder Público Municipal, em
razão das diretrizes gerais fixadas em lei. Constitui-se com o propósito de ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
Através do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) tem-se uma série de reflexões
sobre temas em áreas diversas (ambiental, social, econômica e política), de forma a
interligá-las com o intuito de implementar um novo prospecto de desenvolvimento
econômico e social a ser realmente sustentável. Em seu art. 40, § 4º, incisos I a III,
vislumbra-se a garantia de participação dos cidadãos nos processos de elaboração,
fiscalização e implementação do plano diretor.
[...]
§ 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua
implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da
população e de associações representativas dos vários segmentos da
comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações
produzidos.
A participação dos indivíduos, ressalte-se, não se limita a emitir sugestões,
mas sim debater, formular planos, enfim, o cidadão é elemento ativo em
todas as fases do plano diretor.
Dentro do mesmo artigo 182 da CF/88 (BRASIL, 1988), em seu § 1º, há a
preceituação de que o plano diretor será aprovado pela Câmara Municipal, sendo
este obrigatório nas cidades com mais de 20 mil habitantes. Por conseguinte, o
plano diretor traduz-se em instrumento básico da política de desenvolvimento e de
expansão urbana, atinente ao fato de que a propriedade urbana deverá cumprir sua
função social bem como atender às exigências fundamentais de ordenação da
cidade assim por este expressas.
Neste diapasão, colaciona-se a existência do solo criado, que como define
Silva (1997), solo criado são os solos edificáveis artificiais, suportados pelos solos
naturais dos lotes, abrigando seu conceito quatro mecanismos básicos: 1.
coeficiente de aproveitamento único; 2. vinculação a um sistema de zoneamento
rigoroso; 3. transferência do direito de construir; 4. proporcionalidade entre solos
públicos e solos privados. Ainda há que se relacionar ao solo criado, toda
edificação acima do coeficiente único, quer envolva ocupação de espaço aéreo, quer
a de subsolo.
Relativo ao uso do solo, o proprietário tem o direito de usar e dispor de seus
bens e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente os possua - art. 524,
Código Civil (BRASIL, 2002); o que a princípio leva a crer à existência de um direito
absoluto de utilização, contudo inaplicável.
É onisciente que o direito não é absoluto, pois quando o seu exercício passa,
extrapola à terceiros, esbarra-se no direito alheio, ante o seu caráter bilateral, não
indiferente a regra o direito de propriedade. Porquanto, o uso normal da propriedade
atem-se em não extrapolar os seus limites, o que ocorre hodiernamente restrições a
sua utilização, as quais é cabível remanejá-las vastamente em administrativas,
cíveis e ambientais.
10
No concernente administrativo, as limitações são traduzidas pelas imposições
tidas pelo Poder Público no exercício de seu poder de polícia, o qual pode ser muito
amplo, observando que Meirelles (2007), cita entre outros poderes a : policia
sanitária, polícia das construções, polícia das águas, polícia da atmosfera, polícia
das plantas e animais nocivos, polícias dos logradores públicos, polícia de
costumes, polícia de pesos e medidas e polícia das atividades urbanas em geral.
Portanto, a propriedade deve obedecer inúmeras normas e posturas administrativas
para garantia do bem estar público.
No âmbito cível, singularizado, observa-se os limites impostos pela função
social da propriedade (art.5º, XXIII da Constituição Federal), sendo fato que esta
função não traz uma limitação concreta, mas traduz-se à utilidade da propriedade,
que cada vez mais tem que ser participativa, mormente em razão do crescimento da
pobreza, acrescido pelo ao mau gerenciamento administrativo que perpetua há
décadas, fomentando contingentes de desabrigados e, conseqüentemente, grandes
massas populares com intuitos de assentamentos, portanto a transformação da
compreensão da abrangência do conceito de propriedade.
Inerente ao âmbito civil, há que se pontuar as limitações de vizinhança, nos
termos do art. 554 do Código Civil (BRASIL, 2002), que confere ao proprietário o
direito de impedir o mal uso da propriedade vizinha, caso venha a obstar a
segurança, o sossego e a saúde, podendo exigir a demolição ou reparação
mediante ação cominatória ou indenizatória (art. 555) . Já o art. 572 limita o direito
do proprietário de construir em vista do direito dos vizinhos e dos regulamentos
administrativos, podendo ser embargada a obra (art. 573), atentando-se para a
definição de vizinhança, a qual é mais ampla do que se possa perceber,
considerando-se vizinho todo aquele que venha a sofrer danos pelos atos de abuso
do proprietário, não englobando apenas prédios limítrofes, visto que atos de poluição
sonora ou atmosférica, por exemplo, podem atingir grandes distâncias.
Na esfera ambiental, o direito de propriedade sofre limitações em razão das
instituições, inerente ao disposto no art.1º do Código Florestal (Lei 4.771, 15.09.65)
e da constituição da Reserva Legal obrigatória nos imóveis urbanos (arts.16 e 44
Cód. Florestal); tais restrições surgem em proteção e resguardo ao bens de
interesse comum a todos. Portanto, impetram em limitações ao exercício do direito
de propriedade diante da preservação do meio natural.
Destarte, é direito de todos o meio ambiente ecologicamente equilibrado,
posto aos aspectos constitucionais o reconhecimento ao direito de se ter um meio
ambiente sadio (art.225 da Const. Federal), contra a ações poluentes ou atos
abusivos de proprietários irresponsáveis.
Denota-se o direito de propriedade não é absoluto, o proprietário deve utilizálo de modo a atender os fins sociais, sem prejudicar terceiros, bem como sem
promover nenhuma ação poluidora que transgrida o seu vizinho ou a coletividade. É
preciso, ainda, obedecer as restrições e imposições de caráter ambiental,
redundando a expressa necessidade da propriedade observar a sua função
ambiental.
Permeando a todo o exposto, e especialmente a Função ambiental da
propriedade, eis que se revela o marco teórico deste trabalho ao elucidar uma nova
medida pública inerente aos CEPAC`S, que traduzem-se aos CERTIFICADOS DE
POTENCIAL ADICIONAL DE CONSTRUÇÃO, são valores mobiliários emitidos pela
Prefeitura do Município, utilizados como meio de pagamento de contrapartida para a
outorga de Direito Urbanístico Adicional dentro do perímetro de uma Operação
Urbana Consorciada. Cada CEPAC equivale a determinado valor de m² para
11
utilização em área adicional de construção ou em modificação de usos e parâmetros
de um terreno ou projeto. A vinculação de CEPAC serve para assegurar a utilização
do estoque de área adicional de construção.
Os recursos obtidos com a venda de CEPAC são utilizados exclusivamente
para o pagamento das intervenções previstas na Lei da Operação Urbana 5. As
propostas para as intervenções são previamente apresentadas e aprovadas nas
reuniões dos Grupos de Gestão. As intervenções que compõem a Operação Urbana
constam da respectiva Lei Municipal. Cabe ao Grupo de Gestão da Operação
Urbana avaliar as propostas e priorizar as intervenções que farão parte das futuras
distribuições de CEPAC.
Esta medida tem seu lastro legal junto a Lei Federal 10.257/2001 – O Estatuto
das Cidades, que estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências. Esta Lei, em seu Capítulo II, Os Instrumentos Da Política Urbana,
Seção I, Dos instrumentos em geral, ao seu Art. 4o :
o
Art. 4 :Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social;
II– planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões;
III – planejamento municipal, em especial:
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; (grifo
nosso)
A emissão de CEPAC´S é regulada e fiscalizada pela Comissão de Valores
Mobiliários (CVM), e esses títulos podem ser negociados no mercado secundário
pela BM&FBOVESPA.
Outra importante característica dos CEPAC´S é que os recursos só podem
ser usados em obras específicas. O dinheiro é separado do caixa da prefeitura,
assim, além de constituir uma forma de diversificação nos investimentos, os
CEPAC´S contribuem para o desenvolvimento do mercado imobiliário local.
Desta maneira, vislumbra-se a expectativa da especulação imobiliária, a que
por muita das vezes, não aborda projetos mais completos ao desvincilhar-se de toda
a complexidade que possíveis alterações ao projeto urbano possa vir a intervir em
todo o seio local. Há que se pensar em toda a magnitude que envolve o Direito
Urbanístico e sua inferência ao projeto urbano, como exposto anteriormente.
Assim, questões atinentes ao o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e da propriedade urbana devem ser incorporadas ao uso dos CEPAC´S,
como vislumbra o art. 2o da Lei 10.257/2001 (BRASIL, 2001):
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à
terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana,
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras gerações;
[...]
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial
da população e das atividades econômicas do Município e do território sob
5
“Considera-se Operação Urbana Consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas
pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações
urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental” – Estatuto da Cidade, Seção X,
Art. 32, § 1º (BRASIL, 2001).
12
sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou
inadequados em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar
como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura
correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua
subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres.
Estas são apenas algumas das questões a serem estudadas à
implementação dos CEPAC`S, para confrontar-se a realidade atual frente ao que se
propõe para o futuro.
Um primeiro problema dos CEPAC´S é a desvinculação que o título cria entre
a compra do potencial construtivo e a posse do lote. A compra do título pode ser
realizada por qualquer pessoa, independentemente de adquir-se a
posse/propriedade de lote na região, promovendo a variação de seu valor, gera-se
um novo tipo de especulação imobiliária, “financeirizada”.
Em sede de defesa destes adicionais, seus aplicadores dizem que tal
dinâmica não está à mercê do mercado, uma vez que os CEPAC´S serão lançados
sob controle do Poder Público, em operações específicas. Defendem que os
CEPAC´S teriam um “forte componente social”, pois poderiam ser vendidos para
alavancar a reurbanização de favelas ou recuperações de cortiços, e seus recursos
poderiam ser utilizados em melhorias na cidade toda.
Entretanto, o Poder Público possui controle relativo sobre tais operações, pois
os CEPAC´S são vistos apenas como uma fonte de recursos, bem como suas
operações de lançamento. Em razão da necessidade de angariar fundos, a
Prefeitura buscará adotar a lógica de multiplicar ao máximo as operações urbanas.
Nesse diapasão, a especulação imobiliária se institucionaliza, mascarada como
elemento motivador da renovação urbana na cidade.
A conformação de sua projeção é tida alheia a participação da população
sobretudo dos excluídos, configurando-se em função da ação não planejada do
Poder Público e das prioridades urbanas. Vigora o interesse do mercado, que
justificará ou não as operações.
Ora, devem ser partes de um plano maior as parcerias com a iniciativa
privada, em que o Poder Público e a população estabeleçam as necessidades da
área a ser renovada – habitações, parques públicos, passeios – pelas quais haja a
definição das contrapartidas a serem oferecidas à iniciativa privada. Quando as
áreas são escolhidas apenas pelo potencial de gerar dinheiro através dos CEPAC´S,
esquecem-se as condicionantes urbanísticas do espaço público.
Tal proposição tem fundamento junto às operações urbanas consorciadas
que, como esclarece o site da Prefeitura de São Paulo:
são intervenções pontuais realizadas sob a coordenação do Poder Público e
envolvendo a iniciativa privada, empresas prestadoras de serviços públicos,
moradores e usuários do local, buscando alcançar transformações
urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização ambiental.
13
Nesse instrumento, o Poder Público deve delimitar uma área e elaborar um
plano de ocupação, no qual estejam previstos aspectos tais como a
implementação de infraestrutura, nova distribuição de usos, densidades
permitidas e padrões de acessibilidade.
Trata-se, portanto, de um plano urbanístico em escala quase local, através
do qual podem ser trabalhados elementos de difícil tratamento nos planos
mais genéricos (tais como altura das edificações, relações entre espaço
público e privado, reordenamento da estrutura fundiária, etc..)
Por esse motivo, as operações urbanas possuem grande potencial de
qualificação espacial para as cidades, na medida em que permitem
tratamento quase arquitetônico dos espaços urbanos. Tal tratamento é
dificilmente obtido apenas pelo Plano Diretor e pelo zoneamento,
principalmente em cidades grandes.
A necessidade de o Poder Público resolver problemas pontuais que
dificilmente seriam resolvidos no Plano Diretor Estratégico do Município é
que foi criada a Lei das Operações Urbanas. É através das Operações
Urbanas que essas situações podem ser definidas e trabalhadas
individualmente, com maior nível de detalhamento que no Plano Diretor.
Nessa operação, o Poder Público, por sua parte, oferece à iniciativa privada
a concessão de aumento do Coeficiente de Aproveitamento ou de
modificação dos usos permitidos para o local. Dessa forma, essas regalias
podem ser concedidas aos proprietários privados em troca de uma
contrapartida, que pode ser financeira ou de outra natureza como a criação
de espaços públicos ou de habitação de interesse social (SÃO PAULO,
[199-?]).
É evidente que o mercado só se interessa por áreas que vislumbrem certa
valorização que justifique a compra do potencial construtivo adicional. Nesta lógica,
os recursos arrecadados com os CEPAC´S servirão para investimentos públicos
essencialmente nas áreas de interesse do mercado, em detrimento da periferia,.
Esse é o raciocínio das operações urbanas, que constituem em fazer com que a
iniciativa privada financie a recuperação da própria área da operação, vendendo-lhe
o direito adicional de construção.
O CEPAC enaltece essa lógica, pois sendo um título, ele só funciona se for
valorizado. Assim, os títulos só podem ser lançados em áreas que interessem ao
mercado. Além disso, a prefeitura terá que investir pesadamente em obras que
potencializem sempre mais a valorização dessas áreas, e portanto dos CEPAC´S a
elas relacionados.
Em São Paulo, onde ocorre esta aplicação, as Operações Urbanas Faria Lima
(que tentou lançar os CEPAC´S) e Água Espraiada são exemplos do descrito acima.
O interesse de empreendedores por áreas mais vantajosas da cidade fomentam o
acerto das parcerias entre o município e tais investidores. Tal área se transformou
em ícone da São Paulo globalizada, enquanto as periferias permaneceram em
esquecimento, alheias aos investimentos públicos.
É nesse seio que emergem críticas aos CEPAC´S, que constituem-se num
disfarce ideológico que vende uma imagem de modernidade com propósitos
supostamente sociais, em contrapartida, são empregados como um instrumento
jurídico controverso. Eis o alerta a que o trabalho visa empreender: uma visão que
contesta os efeitos desfavoráveis que acarretam à maior parte da população, em
detrimento ao benefício de poucos, o que acaba por elucidar a solução tentadora de
arrecadação em tempos de crise fiscal.
14
A URBANIZAÇÃO E O FALSO MILAGRE DOS CEPAC´S
Seguem as palavras de Maricato e Ferreira (2001, p. 8), para uma leitura
crítica dos CEPACs:
Um primeiro problema dos CEPACs é a desvinculação que o título cria entre
a compra do potencial construtivo e a posse do lote. Como qualquer um
pode comprar o título, tendo ou não lote na região, e seu valor – como com
qualquer título financeiro – pode variar, gera-se um novo tipo de
especulação imobiliária, „financeirizada‟.
Os defensores dessa idéia dizem que tal dinâmica não está à mercê do
mercado, já que os CEPACs serão lançados em operações específicas, sob
controle do Poder Público. Além disso, os CEPACs teriam um „forte
componente social‟, pois poderiam ser vendidos para alavancar a
reurbanização de favelas ou recuperações de cortiços, e seus recursos
poderiam ser utilizados em melhorias na cidade toda.
O „controle‟ do Poder Público é relativo, pois os CEPACs – e
consequentemente as operações urbanas em que serão lançados – são
encarados apenas como uma fonte de recursos. Como a Prefeitura precisa
de dinheiro, buscará, se adotar essa lógica, multiplicar ao máximo as
operações urbanas. Nesse caso, institucionaliza-se a especulação
imobiliária como elemento motivador da renovação urbana na cidade. A
conformação de seu desenho não se dá em função da ação planejada do
Poder Público e das prioridades urbanas que ele estabeleça a partir da
demanda participativa da população (sobretudo dos 70% excluídos), mas se
subordina ao interesse do mercado, que justificará ou não as operações.
Ora, parcerias com a iniciativa privada devem ser parte de um plano maior,
em que o Poder Público e a população estabeleçam as necessidades da
área a ser renovada – habitações, parques públicos, passeios – e somente
a partir daí se definam as contrapartidas a oferecer à iniciativa privada.
Quando as áreas são escolhidas apenas pelo potencial de gerar dinheiro
através dos CEPACs, esquecem-se as condicionantes urbanísticas do
espaço público.
Quanto aos recursos arrecadados com os CEPACs, eles servirão para
investimentos públicos essencialmente nas áreas de interesse do mercado,
em detrimento da periferia.
Essa já é a lógica das operações urbanas: fazer a iniciativa privada financiar
a recuperação da própria área da operação, vendendo-lhe o direito adicional
de construção. É evidente que o mercado só se interessa por áreas nas
quais vislumbrem certa valorização que justifique a compra do potencial
construtivo adicional. O CEPAC exacerba essa lógica, pois sendo um título,
ele só funciona se for valorizado. Senão, torna-se um „mico‟. Ou seja, os
títulos só podem ser lançados em áreas que interessem ao mercado, ou
alguém imagina que a iniciativa privada compraria CEPACs no Jd. Ângela
ou em Guaianazes? Além disso, a prefeitura terá que investir pesadamente
em obras que potencializem sempre mais a valorização dessas áreas, e
portanto dos CEPACs a elas relacionados.
Os CEPACs, neste diapasão, revelam o teor das operações urbanas
consorciadas no que tange a captação de valores no mercado, em que o Estado
visa a geração de renda ao fomentar certa localidade em uma cidade. É importante
elucidar as transformações promovidas em certas municipalidades advindas do
lançamento no mercado, de títulos municipais (um parente dos CEPACs). Tem-se
que a valorização imobiliária é a força que movimenta os CEPACs, assim, a
valorização dos certificados de adicional de construção é maior a medida que
aumenta-se a distância da área da operação frente a moradia social. Traduz-se em
15
manter a população de menor renda a distância da área da operação, para que não
se interrompa o processo de valorização.
OPERAÇÕES URBANAS COMO INSTRUMENTOS DO CAPITAL IMOBILIÁRIO: O
CASO DE SÃO PAULO
Em São Paulo, as operações urbanas foram concebidas por meio de
parcerias público-privadas, com o propósito de fomentar o pagamento de
contrapartidas, possibilitando viabilizar o custeio de aberturas de avenidas as quais
eram interessantes ao setor imobiliário. Politicamente, justificou-se que tais
operações permitiriam a realização de obras viárias de singular relevância, a serem
realizadas com a ausência de custos para o Poder Público. Assim, a Operação
Urbana Faria Lima elucida e referida postura.
Esse posicionamento acerca da operação urbana revela conceitos a serem
questionados:
A priori, vislumbra-se que um plano urbanístico mais abrangente e elaborado
não foi o meio condutor dessas operações urbanas por parte do Poder Público.
Inerente aos conceitos abordados neste artigo, é clara a necessidade de que o
Poder Público atenda aos anseios da sociedade civil, de modo elementar,
sobrepondo-se aos interesses de particulares. Contudo, vigora-se ao caso em tela,
que a revitalização urbana implementada atendeu primeiramente e simplesmente as
demandas específicas do setor imobiliário.
Assim, justifica-se a ocorrência da maior mobilização social contra uma
Operação Urbana, especialmente por parte da classe média, em razão das
aplicações em Pinheiros e Vila Olímpia Vivos, bem como à Faria Lima.Portanto,
verifica-se que o combustível da operação urbana traduz-se ao fomento do mercado
imobiliário, com o respaldo do Poder Público.
Nesse contexto, o relatório de impacto ambiental (RIMA), elaborado pela
Tetraplan para a Operação Urbana Faria Lima trouxe como justificativa desta
operação:
esta região da cidade passou a atrair bancos e escritórios, que por sua vez
propiciaram a implantação de outras unidades de comércio e serviços
complementares [...]. Nos últimos anos, cada vez mais esses bairros
apresentam vantagens para localização de novos edifícios, comerciais e
residenciais, tendo em vista situarem-se entre dois pólos geradores de
emprego, já consolidados como a Faria Lima e a Berrini (TETRAPLAN,
1994, p. 12)
O interesse do mercado pela região da Marginal Pinheiros, ao longo das
avenidas Faria Lima e Água Espraiada é bem conhecido e tem relação com a
movimentação da iniciativa privada na criação de uma “nova centralidade
globalizada” (e segregada, evidentemente) na capital paulista (FRÚGOLI, 2000;
NOBRE, 2000).
O Poder Público foi pressionado por um grupo composto por arquitetos,
inclusive por aqueles que fizeram planos urbanísticos e projetos arquitetônicos para
o local, bem como por aqueles que exerciam, concomitantemente, funções de
assessoria na prefeitura. Fato que frisa a situação da perda do caráter urbanísticosocial do instrumento da operação urbana, revelando sua prioridade junto ao meio
imobiliário.
16
A justificativa técnica da operação, politicamente, não era o interesse de
mercado, e sim objetivar o complemento de um mini anel viário que se propunha
descongestionar o tráfego local. A situação atual revela que esse propósito não foi
atingido, ao passo que o trânsito não descongestionou como prometido. Ademais, os
dados da Operação Urbana Faria Lima revelam que a dupla motivação “construção
de avenida” e “geração de oportunidades imobiliárias” supera em muito qualquer
suposta demanda por melhorias urbanas mais diversas.
Assim, dos 150 milhões de dólares previstos no custo inicial da operação, 120
milhões se destinavam exclusivamente ao pagamento das desapropriações
necessárias à abertura da avenida! (PMSP, 2001). Em estudo sobre a Operação
Urbana Faria Lima, Barone (1994, apud MARICATO; FERREIRA, 2002, p. 10)
mostra a ênfase dada à questão viária nas operações paulistanas:
A obtenção de espaços qualificadores quase não aparece no programa de
operações urbanas. Os projetos de lei, quando fazem menção a „melhorias
públicas‟, referem-se quase exclusivamente a projetos viários, tratando com
pouca ênfase de espaços públicos de convivido que podem ser criados.
O resultado dessa empreitada traduz-se em um desenho urbano da região,
tida pela operação, de qualidade questionável. A expectativa era de que o montante
angariado vislumbrasse maior cuidado quanto ao projeto dos espaços públicos
absorvidos pela operação. Tal questionamento justifica-se pela possibilidade de
definição das normas edilícias por parte do Poder Público.
A exigência da Operação Urbana Faria Lima à aplicação de marquises em
toda a frente do lote, e recuos significativos, todavia, padece de uma
regulamentação mais rígida quanto a que resultasse a efetivação de caminhos para
pedestres. Tem-se como paisagem resultante:grades, muros ou plantas espinhosas
demarcando o lote privado junto à via pública, jardins elevados que dificultam o
acesso, praças “de esquina” completamente cercadas e intransitáveis a não ser a
partir de dentro do lote, calçadas estreitas e sem acessibilidade para deficientes ou
espaço para bancas, pontos de ônibus, lixeiras e outros equipamentos, poucos ou
nenhum edifício com espaços térreos públicos. Desta sorte, conclui-se que a mera
menção na lei não significa a garantia do alcance de seu objetivo, o de democratizar
o uso e a apropriação do espaço público.
Ressalta-se, em segundo ponto, que a geração de fundos inerente as
operações urbanas para financiar-se obras viárias, através do setor privado,
“pressupõe a existência de algum interesse do mercado imobiliário” (FIX, 2001).
Assim, a venda de solo-criado em áreas de alta valorização, inferem as
operações urbanas a restrição de investimentos por parte da iniciativa privada aos
setores em que haja altos patamares de lucratividade. O resultado dessa parceria
público-privada é que dificilmente há viabilidade para a efetivação de operações
urbanas em áreas periféricas, as quais excluídas do mercado, não oferecem
interesse de investimento ao setor privado em pagar-se por um potencial construtivo
adicional.
Nesse contexto, ocorre uma maior concentração de volume de investimentos,
sejam eles públicos ou privados, em áreas já valorizadas e beneficiadas por infraestrutura, consideravelmente abastadas, em que observa-se o fomento da
valorização imobiliária, tem-se por exemplo o caso da operação urbana da Faria
Lima (MARTYNYCHEN, 2011, p. 2)
O segundo fator, talvez o mais chamativo, corresponde ao valor do metro
quadrado na região. Questiona-se: por que o preço do metro quadrado é tão
17
mais elevado do que em outros setores da cidade? Será que tal aumento
deve-se tão somente à sofisticação dos projetos arquitetônicos? Afinal,
executivos bem remunerados chegam a pagar mais de R$ 2 milhões (dois
milhões de reais) por um loft com pouco mais de 100 (cem) metros
quadrados. Salienta-se que „nos últimos cinco anos, o preço médio do metro
quadrado na avenida Faria Lima subiu 188% em termos nominais e 46% já
descontando a inflação‟ (D‟Ambrosio, 2011 apud MARTYNYCHEN, 2011, p.
2). Talvez, por esta razão, a área é o objeto de desejo de muitas
construtoras e incorporadoras.
Por exemplo, um dos projetos que mais chama a atenção é o edifício
HORIZONTE JK, com 39 (trinta e nove) andares, 266 (duzentas e sessenta
e seis) unidades residenciais e 80 (oitenta) salas comerciais, a ser
6
construído na Avenida Juscelino Kubitschek, 1545, no Bairro Itaim .
Seguindo os padrões „mixed use‟, este projeto é empreendido por três
7
empresas: Emoções Incorporadora , AAM Incorporadora e, por fim, a
8
Toledo Ferrari Construtora e Incorporadora . A comercialização será de
responsabilidade da Lopes Consultoria de Imóveis. O valor ainda não foi
divulgado, mas acredita-se que o metro quadrado ficará entre R$ 17
(dezessete) mil e R$ 20 (vinte) mil reais. Apenas para se ter uma noção dos
valores investidos, estima-se que entre publicidade, estande e apartamento
decorado já foram gastos quase R$ 10 (dez) milhões de reais. Assim, não
causa surpresa verificar que para consolidar este projeto, a incorporadora
Toledo não apenas adquiriu um terreno originalmente alugado para uma
antiga concessionária de carros, ampliando substancialmente a área do
empreendimento, mas também se valeu da utilização de um mecanismo
inédito concebido pioneiramente pelo Município de São Paulo,
consubstanciado na compra de títulos mobiliários denominados CEPACs –
Certificados de Potencial Adicional de Construção, que representam o
chamado „direito urbanístico adicional‟, para assim maximizar a utilização da
sua área e regularizar sua situação diante dos limites de zoneamento
fixados no Plano Diretor do Município de São Paulo. [...]
Ocorre, contudo, que o processo de renovação urbana não é tão simples.
Ainda mais em São Paulo. Isto porque o relato acima não está completo. os
números e as estatísticas narradas permitem tratar a Avenida Faria Lima
como um setor econômico estratégico. Todavia, mencionados dígitos
deixam de demonstrar que referido setor estratégico está inserido no
contexto econômico brasileiro, repleto de desigualdades e contradições.
Isto posto e conforme demonstra o ANEXO 1, revela-se a prática da
especulação imobiliária junto as áreas mais valorizadas em detrimento das áreas
periféricas, de fato, em que requerem maior prioridade de investimento. Deste modo,
a lógica dos CEPACs, enaltece o raciocínio de investimento à áreas com potencial
valorização titular. A terceira questão engloba essa conjuntura em que revela-se a
perpetuação de uma sociedade de raízes arcaicas, em que o interesse público
acaba por atuar em favor das elites.
6
D‟Ambrosio (2011 apud MARTYNYCHEN, 2011, p. 2) esclarece que o JK não é o único
empreendimento nestes moldes. Existem outros exemplos, tal como o “F.L.”. Trata-se de um projeto
imobiliário, com um valor geral de vendas de R$ 250 (duzentos e cinquenta) milhões de reais de
apartamentos que variam entre 30 (trinta) a 100 (cem) metros quadrados. Possui, ainda, salas
comerciais de 50 (cinquenta) metros quadrados, que podem, em conjunto chegar a 1 mil metros
quadrados (no caso de um andar inteiro). A faixa de preços é de R$ 12 (doze) a R$ 13 (treze) mil o
metro quadrado residencial e de R$ 15 (quinze) a R$ 17 (dezessete) mil o comercial. A responsável é
a STAN. A Gafisa foi a primeira a investir neste novo conceito. A um quarteirão da região mais nobre
da Faria Lima lançou empreendimento a R$ 13 mil o metro quadrado. Foi um sucesso.
7
Nova empresa do Grupo RC, do cantor Roberto Carlos.
8
A Toledo foi fundada em 2000, é responsável, atualmente, pela construção de 1,2 milhões de metros
quadrados, seja de uso comercial ou residencial, todos de alto padrão, totalizando cerca de R$ 2,5
bilhões. Trata-se de uma das quinze maiores empreiteiras do Brasil.
18
Como lembra Fix (2001), ao escolher uma área para efetivar uma operação
urbana, o município terá de ter certeza que essa área irá de fato interessar ao capital
imobiliário, sem o que a parceria se tornará impossível (ainda mais se forme
lançados CEPACs). Logo, em caso de fracasso da operação, cabe ao Estado o
ônus de assumir os riscos e investir a priori, em melhorias que venham a atrair a
iniciativa particular.
A Operação Urbana Centro (assim como sua antecessora, a Operação
Urbana Anhangabaú), sofre dificuldades em “decolar” embora os investimentos da
Prefeitura e do governo estadual na área. Ocorre um investimento público estadual
em projetos “culturais” que possuem o apoio das empresas que ainda ocupam o
centro, com o intuito de propiciar meios atrativos os quais visem a dinamização das
parcerias ensejadas.
É uma realidade de muitas cidades brasileiras a tendência de construir-se
novas centralidades urbanas que caracterizam-se pela segregação. Assim, tais
esforços para recuperar os centros históricos, são alvos da iniciativa pública e
representam maior vantagem aos investimentos privados. A exemplo dessa
situação, temos as cidades de São Luis, Fortaleza, Recife, Salvador, São Paulo, Rio
de Janeiro, etc. Conforme Maricato e Ferreira (2002, p.11):
No entorno do Rio Pinheiros, onde se situa a Operação Urbana Faria Lima,
uma série de obras „complementares‟, todas no entorno imediato ou mesmo
dentro da área da operação, mas que não entram oficialmente no seu custo,
foram efetivadas antes ou concomitantemente à implantação da operação: a
ponte Bernardo Goldfarb sobre o rio Pinheiros, e o complexo de túneis sob
o mesmo rio e sob o parque do Ibirapuera. No caso da Operação Urbana
Água Espraiada, o córrego do mesmo nome foi canalizado e a avenida
construída antes mesmo do início da operação. Portanto o que prevalece
não é a lógica da operação calcada na parceria público-privada, mas o
procedimento arcaico de sustentar os ganhos privados com o investimento
público, sem considerar qualquer retorno. Essa é a dinâmica histórica do
desenvolvimento urbano no Brasil e é no seu contexto que a operação
urbana é inserida: um instrumento pós-moderno em um quadro arcaico.
Diante do exposto, vislumbra-se que as operações urbanas aplicadas à
cidade de São Paulo, aduz a uma das características mais remotas da sociedade
brasileira, ao passo em que verifica-se o comprometimento estatal de subsidiar a
iniciativa privada. Tal situação revela o quão as operações urbanas podem ser
aplicadas de maneira inadequada, inobservante ao processo regulador tido pelas
instâncias constitucionais atinentes ao principio da função social, dentre outros,
revelando-se em um retrocesso ao conservadorismo.
CONCLUSÃO
O processo de urbanização é um dos fenômenos sociais contemporâneos
mais urgentes no Brasil. Fato este que exige profundos estudos e análises, tais
como planejamentos, reconhecimento de prioridades, execução de obras, controle e
avaliação para conduzir as transformações urbanas.
Destarte, o fenômeno urbanístico engloba várias vertentes e depende da
interrelação de ciências para que atue à vida social de maneira salutar. É nesse
entendimento que a atuação do Poder Público é impreterível para racionalizar a
19
distribuição dos espaços na cidade, a fim de corrigir as distorções do crescimento
irregular urbano e o impacto negativo no meio ambiente.
Desta sorte, não há como desassociar do meio urbano a existência do Plano
Diretor, sua importância ao zoneamento e medida protetiva ao meio ambiente.
Assevera-se, portanto, o respeito e a inerente aplicabilidade aos preceitos
constitucionais, como exemplo ao princípio da função social da propriedade, dentre
outras aplicações legais.
Cuida-se de um tema inerente a função da propriedade, que para alguns
estudiosos como Silva (1997), defendem a posição de obrigação de fazer, posto em
contraposição ao direito conferido a propriedade. Neste diapasão, trata-se de um
dever social, meio de promoção e garantia dos preceitos constitucionais,
especialmente aqueles concernentes ao coletivo, em que estamos diretamente
inseridos e a cada dia provemos alterações, as quais são tidas por muita das vezes
de maneira irracional e imediatista.
Os CEPAC´S, como adicionais urbanos, incorrem em modificações ao Plano
Diretor que contextualizam toda a área em que se situa o empreendimento visado.
Portanto, trata-se de uma novidade ao contexto urbano a qual requer a análise
interdisciplinar, especialmente no que tange ao meio jurídico no lastro projetivo que
permeia os conceitos de solo criado e aquisição/arrecadação fiscal subsidiária à
nova estruturação urbana.
Assim sendo, o presente artigo visou trazer um quadro atual em que os
CEPAC´S abarcam transformações urbanas que prosperam em estudos que
conduzirão a um alerta futuro inerente a fatores como a especulação imobiliária, a
incapacidade e a negligência do Poder Público em fiscalizar e impedir o uso
inadequado e a instalação urbana ilegal; à promoção do Ministério do Meio
Ambiente, ao Ministério Público à executarem políticas de preservação e de
responsabilização ao meio ambiente.
Nota-se, portanto, que, em um processo de renovação urbana, seja
financiado pelo Estado, seja financiado pela iniciativa privada,ocorre o encontro de
três agentes: em primeiro lugar, o ente estatal, por meio do Município (o qual será
responsável não só por emitir os CEPACs, mas também por gerenciar a obra e
inclusive aplicar o montante obtido). Em segundo lugar, o agente privado, ou melhor,
o investidor, o empreendedor que visa, no futuro, ao aumento do seu patrimônio com
a melhoria na região e o cidadão pobre e excluído (o qual esta à margem da
sociedade). É claro que estes três agentes não convertem para o mesmo objetivo, o
que se revela a questão mais latente é o evidente desrespeito aos princípios
Constitucionais.
Tais questões ficam mais complexas frente ao objetivo proposto: a Operação
Urbana Consorciada surge como um mecanismo capaz de obrigar o proprietário
privado a compartilhar com o Estado e a sociedade os ganhos obtidos pela
propriedade em razão da renovação urbana. Contudo, o instrumento eleito para
tanto – CEPAC – corresponde a um valor mobiliário que não está vinculado à terra,
mas sim aos chamados “direitos urbanísticos adicionais”, servindo, inclusive, como
objeto de especulação no mercado de capitais. E dai a resposta: o CEPAC é capaz
de representar uma forma de financiamento de projetos de infraestrutura, entretanto
atua como meio a mascarar o atendimento aos interesses do agente privado
investidor.
THE IMPACT OF CEPACS ON URBAN PLANNING LAW IN TERMS OF REAL
ESTATE SPECULATION
20
Abstract:
CEPAC‟s (Certificates of Additional Construction Capacity) have arisen as a vehicle
for promoting local improvement, though their impact is likely to remain limited unless
a more comprehensive approach is adopted. In other words, areas that receive these
additional construction rights must be developed and reorganised in such a way that
the improvements are felt throughout the area to which they apply. The mechanism
should also be more easily applicable and extendable to socially- and economicallydeprived regions. They should not be applied solely for the purposes of development
that is inspired by private interests, in view of their impact in areas with a high level of
economic speculation, to the detriment of areas that genuinely require Government
intervention for development. Case studies must therefore be used in order to shed
light on the real impact of CEPACs in such intervention. Such case studies reveal a
reversal of public promotion that contributes inversely to the maximisation of regional
value: CEPACs emerge, first and foremost, to increase the value of a given sector in
the real estate market, where the increase in value of a regional reality must be
promoted via the observance and applicability of urban elements that add value to
the region and, hence the property. Aspects that are inherent in the urban
environment, urban facilities, and the need for further growth in modes of transport,
security, health and education; intervention in the local environment must be a
priority for the state if existing political/legislative measures that are yet to be
transformed from ideas into reality are to be effectively applied.
Key-words: Urban planning law. CEPAC. Joint Urban Operations.
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<http://www.cvm.gov.br/dados/cepac/RJ-200404752/20130103_Prospecto%20atualizado%20em%2012.2012.pdf>. Acesso em: 5
maio 2013.
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 2. ed., rev. e atual. 2. tir.
São Paulo: Malheiros, 1997.
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5. ed. São Paulo: Malheiros,
2008.
TETRAPLAN. Relatório de Impacto Ambiental – RIMA: operação urbana Faria
Lima. São Paulo,1994.
YAMAGATA, Marcelo. Certificados de potencial adicional de construção. 2010.
27f. Artigo (Especialização)-Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro, Rio
de Janeiro, 2010. Disponível em:
<http://www.emerj.tjrj.jus.br/paginas/trabalhos_conclusao/2semestre2010/trabalhos_
22010/marceloyamagata.pdf>. Acesso em: 26 nov. 2012.
GLOSSÁRIO
Alteração de Uso: Alteração de uso dado a um imóvel, diverso do permitido pela
legislação
vigente
Área Construída Computável : Parcela de área construída de uma edificação
utilizada para o cálculo do Coeficiente de Aproveitamento definida pela legislação
urbanística
Áreas de Intervenção Urbana: Porções do território de especial interesse para o
desenvolvimento urbano, que são objeto de projetos urbanísticos específicos, nas
quais poderão ser aplicados instrumentos de Intervenção, previstos no Estatuto da
Cidade, para fins de regularização fundiária, execução de programas e projetos
habitacionais de interesse social, constituição de reserva fundiária, ordenamento e
direcionamento da expansão urbana, implantação de equipamentos urbanos e
comunitários, criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes, criação de
unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental
CEPAC: Certificados de Potencial Adicional de Construção de emissão de
municípios no âmbito de Operações Urbanas Consorciadas, utilizados como
pagamento de Contrapartida de Outorga Onerosa, e não representativos de dívida
ou crédito
24
Coeficiente de Aproveitamento Básicoe/ou Coeficiente de Aproveitamento:
Índice utilizado para cálculo da relação entre a área construída e a área do terreno
de um imóvel, de acordo com a legislação aplicável
Contrapartida: Valor econômico correspondente ao pagamento pela aquisição de
Direitos
Urbanísticos Adicionais outorgados pela municipalidade
Decreto Urbanístico: Decreto nº 53.094, de 19 de abril de 2012, que regula os
aspectos urbanísticos da Operação Urbana Consorciada Faria Lima
Direitos Urbanísticos Adicionais: Direitos outorgados pelo Município para (i)
aumentar a área construída de imóveis acima do Coeficiente de Aproveitamento
Básico previsto no Plano
Diretor Estratégico; (ii) aumentar a Taxa de Ocupação; (iii) permitir a Modificação do
Uso e a modificação dos Parâmetros Urbanísticos previstos para a região; e (iv)
demais benefícios previstos na Lei da Operação Urbana Consorciada Faria Lima,
para todos os casos, observados os limites máximos 2previstos na Lei da Operação
Urbana Consorciada Faria Lima
Estoque: Limite do Potencial Construtivo Adicional medido em m², definido para a
Operação Urbana e seus setores
Gabarito da Edificação: Distância entre o nível do pavimento térreo da edificação e
o nível do ponto mais alto de sua cobertura, excetuados muretas, peitoris, áticos,
coroamentos e platibandas nos termos do COE
Grupo de Gestão: Instância prevista na Lei da Operação Urbana, que conta com a
participação de órgãos municipais, de entidades representativas da sociedade civil
organizada, coordenada pela SP-Urbanismo, com funções consultivas e
deliberativas para a consecução dos objetivos da Operação Urbana Consorciada
Faria Lima
Instrução CVM 401: Instrução CVM nº 401, de 29 de dezembro de 2003, que
dispõe sobre os
registros de negociação e de distribuição pública dos CEPAC
Intervenção: Conjunto de ações de natureza urbanística praticadas pelo Município
por meio
de obras públicas e desapropriações, sendo que o custo delas inclui todas as
despesas necessárias a sua realização, inclusive os gastos incorridos com projetos,
emissão dos CEPAC, remuneração da SP-Urbanismo e SP-Obras, despesas com
gerenciamento, terceiros contratados e taxas a serem pagas para distribuição
pública dos CEPAC
Lei que criou a Operação Urbana Consorciada Faria Lima: Lei Municipal nº
11.732, de 14 de março de 1995, revogada pela Lei nº 13.769, de 26 de janeiro de
2004
25
Lei da Operação Urbana Consorciada Faria Lima: Lei Municipal nº 13.769, de 26
de janeiro de 2004, alterada pelas Leis nsº 13.871, de 08 de julho de 2004, nº
13.885, de 25 de agosto de 2004 e 15.519, de 29 de dezembro 2011, que
estabelece programa de melhorias para a área de influência definida em função da
interligação da Avenida Brigadeiro Faria Lima coma Avenida Pedroso de Moraes e
com as Avenidas Presidente Juscelino Kubitschek, Hélio Pelegrino, dos
Bandeirantes, Engenheiro Luis Carlos Berrini e Cidade Jardim.
Lei de Uso e Ocupação do Solo: Lei Municipal nº 7.805, de 1 de novembro de
1972 e suas posteriores alterações que estabelece os Coeficientes de
Aproveitamento e parâmetros de
uso e ocupação do solo no Município de São Paulo
Modificação de Uso: Alteração da atividade ou uso que uma edificação abriga
(residencial,
comercial, serviços, etc.). O uso de uma edificação é obrigatoriamente licenciado
pela PMSP e deve ser permitido pela Lei de Uso e Ocupação do Solo
Operação Urbana ou Operação Urbana Consorciada: Instrumento urbanístico que
excepciona a Lei de Uso e Ocupação do Solo e é utilizado para requalificar uma
área da cidade ou para implantar e/ou ampliar infra-estruturas urbanas
Operação Urbana Consorciada Faria Lima: Conjunto integrado de Intervenções
coordenadas pela Prefeitura, através da SP-Urbanismo, com a participação dos
proprietários moradores, usuários e investidores, visando à melhoria e a valorização
ambiental da área de influência definida em função da implantação do sistema viário
de interligação da Avenida Brigadeiro Faria Lima e a Avenida Pedroso de Moraes e
com as Avenidas Presidente Juscelino Kubitschek, dos Bandeirantes, Engenheiro
Luis Carlos Berrini e Cidade Jardim
Outorga Onerosa: Concessão pelo Poder Público de Direitos Urbanísticos
Adicionais, mediante pagamento de Contrapartida
Parâmetros Urbanísticos: Taxa de Ocupação e Gabarito da Edificação, conforme
disposto na Lei da Operação Urbana Consorciada Faria Lima
Plano Diretor Estratégico/PDE: Plano Diretor Estratégico do Município de São
Paulo, estabelecido pela Lei nº
13.430, de 13 de setembro de 2002, o qual consiste em um instrumento global e
estratégico da política de desenvolvimento urbano determinante para todos os
agentes públicos e privados que atuam no município
Potencial Construtivo: Produto resultante da multiplicação da área do terreno pelo
Coeficiente de Aproveitamento
Potencial Adicional de Construção : Área (em m²) que pode ser construída além
do Potencial Construtivo, mediante pagamento da Contrapartida, que é resultante da
diferença entre o
26
Potencial Construtivo máximo previsto na Lei da Operação Urbana Consorciada
Faria Lima e o Potencial Construtivo estabelecido pelo Plano Diretor Estratégico e
pela Lei de Uso e Ocupação do Solo
Taxa de Ocupação: Índice urbanístico através do qual se avalia e pode se limitar a
ocupação dos terrenos pelas construções e é obtido dividindo-se a projeção
horizontal das edificações do imóvel pela área do seu terreno
Uso Misto: Coexistência de um ou mais usos ou atividades em um imóvel
Zoneamento: Procedimento urbanístico destinado a fixar os usos adequados para
as diversas
áreas do solo municipal
ANEXO 1
Fonte: PREFEITURA DA CIDADE DE SÃO PAULO. Prospecto de Registro (o
“Prospecto”) da Operação Urbana Consorciada Faria Lima Disponível em:<
http://www.cvm.gov.br/dados/cepac/RJ-200404752/20130103_Prospecto%20atualizado%20em%2012.2012.pdf> acesso em : 5
maio 2013
A Operação Urbana Consorciada Faria Lima
A Operação Urbana Faria Lima compreende um conjunto integrado de intervenções
coordenadas pela prefeitura, por intermédio da SP Urbanismo, com participação dos
proprietários, moradores, usuários e investidores no geral, na finalidade de alcançar
melhorias viárias e valorização ambiental da área de influencia desta operação.
A Operação Urbana Consorciada Faria Lima foi inicialmente instituída pela Lei
11.732, de 14 de março de 1995, a qual foi revogada pela Lei nº 13.769, de 26 de
janeiro de 2004. Em julho de 2004, esta última lei foi alterada pela Lei nº 13.871
adequando-se desta vez à Instrução CVM nº 401 de 29 de dezembro de 2003,
regulamentando, desta forma, o CEPAC enquanto um valor mobiliário.
Posteriormente, em 29 de dezembro de 2011, a Lei nº 15.519 dá nova redação ao
“caput” do artigo 8º da Lei nº 13.769.
A emissão dos CEPACs é regida pela Lei nº 13.430, de 13 de setembro de 2002
(Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo), pela Lei nº 13.769, de 26 de
janeiro de 2004 (Lei que regula a Operação Urbana Consorciada Faria Lima, com as
alterações introduzidas pelas Leis nº 13.871, de 8 de julho de 2004, e nº 15.519, de
29 de dezembro de 2011), pelo Decreto Municipal nº 44.844, de 14 de junho de
2004, pelas disposições da Instrução CVM nº 401, de 29 de dezembro de 2003, e
suas alterações posteriores (a “Instrução CVM 401”) e pelas demais disposições
legais e regulamentares aplicáveis. Em 15 de outubro de 2004, a Operação Urbana
Consorciada Faria Lima foi registrada na Comissão de Valores Mobiliários (CVM)
sob o nº 2004/02. A emissão total autorizada pela CVM é de 650.000 (seiscentos e
cinquenta mil) CEPACs. As colocações de CEPAC foram realizadas em três
distribuições públicas, a saber:
27
A 1ª Distribuição Pública ofertou 367.290, dos quais 53.830 foram colocados,
totalizando R$59.213.000,00, em Reais de outubro de 2004. A 2ª Distribuição
Pública ofertou e colocou o restante da 1ª Distribuição Pública, isto é, 313.460
CEPACs, totalizando R$413.662.359,00, em Reais de setembro de 2007. A 3ª
Distribuição Pública ofertou e colocou 269.284 CEPACs, totalizando um montante de
R$711.692.915,00, em Reais de janeiro de 2009.
Além dessas três distribuições públicas, foram realizadas também colocações
privadas de CEPAC3. As colocações privadas referem-se à utilização de CEPAC
para pagamento direto de obras e desapropriações previstas nas intervenções da
Operação Urbana Consorciada.
Evolução recente do mercado imobiliário
O setor de construção civil compreende as duas atividades: i) Edificações, que
engloba obras habitacionais, comerciais, industriais, obras sociais e obras
destinadas a atividades culturais, esportivas e de lazer; e ii) Construções Pesadas,
que engloba vias de transporte, obras de saneamento, de irrigação/drenagem, de
geração e transmissão de energia elétrica, de sistemas de comunicação e de
infraestrutura de forma geral. Este setor possui um papel fundamental na economia
brasileira tendo em vista que tem um enorme efeito multiplicativo na cadeia
produtiva, contribuindo com
o aumento de investimento, emprego e renda.
No final da década de 1990, a construção civil sofria dificuldades devido à incerteza,
elevada taxa real de juros, a falta de investimentos e a redução do poder aquisitivo
da população. Em 1998, a participação da construção no PIB brasileiro foi de 6,2%,
acompanhando a tendência crescente dos anos anteriores. Entretanto, a partir de
1999, esta participação diminui vertiginosamente chegando a 4,7% do PIB no ano de
2003.
Desde 2005, o setor vem apresentando um desempenho expressivo. A crise de
2008 atingiu diretamente o setor imobiliário, que, apesar de manter sua participação
no PIB entre os anos de 2007 e 2009 em 4,9%, registrou uma taxa de crescimento
negativa em 2009. Em 2010, já é possível notar a nítida recuperação da construção
civil que aumentou sua participação no PIB do país para 5,7% e cresceu, em termos
reais, 11,6%, como mostra o gráfico abaixo.
Dentro do cenário da desaceleração da economia ocorrida em 2011, a taxa de
variação da construção civil foi negativa, entretanto, o setor manteve-se
praticamente no mesmo patamar em relação ao PIB.
Efeitos das intervenções sobre os imóveis
Esta seção apresenta análise da variação de preços imobiliários na OUCFL em três
momentos: 2001 (status antes do início da Operação), 2005 (início da Operação) e
2010 (situação mais atual). Inicialmente, esta análise é feita para os setores da
OUCFL nos três períodos supracitados. Em seguida, é comparado o preço médio da
OUCFL ao centro expandido de São Paulo e o município de São Paulo.
Gráfico 1 – Valor médio do metro quadrado de terreno, segundo planta
genérica de valores do Município de São Paulo.
28
Fonte: Secretaria de Finanças do Município de São Paulo. Elaboração: SP Urbanismo.
O gráfico acima mostra o valor médio do metro quadrado de terreno registrado na Planta
Genérica de Valores (PGV)4 em três períodos: 2001, 2005 e 2010.
4A
PGV registra os valores do metro quadrado de Terreno e Edificações que servirão de base para o cálculo do
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). A PGV foi atualizada em 2001 (revisão vigente a partir de janeiro de
2002) e em 2009 (revisão vigente a partir de 2010). As atualizações da PGV baseiam-se em estudos realizados
pela Secretaria de Finanças. Esses estudos são validados pelo Conselho Municipal de Valores Imobiliários e
convertidos em lei, portanto são aprovados pela Câmara Municipal.
Esses valores são apresentados para o município de São Paulo e para duas sub-regiões
definidas para efeito deste estudo: Centro Expandido e OUCFL. Analisando as informações
disponíveis nesses três momentos, verifica-se que o valor médio do metro quadrado de
terreno no município de São Paulo teve uma apreciação expressiva: passou de R$130,00,
em 2001, para R$219,00 em 2005 e chegou a R$380,00 em 2010. Destaca-se que, num
período de aproximadamente dez anos, o valor médio do terreno na cidade de São Paulo
praticamente triplicou, segundo os dados da planta genérica de valores, cabendo aqui frisar
que a fonte é constituída para fins tributários.
Considerando a área do Centro Expandido, também foi registrada uma valorização
significativa do valor médio do metro quadrado, comparando os três anos acima destacados.
Trata-se, porém, de uma região relativamente mais valorizada, o que fica evidente no gráfico
acima, que mostra o valor médio no Centro Expandido sempre superior que o valor médio
de terreno no município e nas outras sub regiões. A valorização registrada no Centro
Expandido foi ligeiramente inferior àquela registrada no município. Entre 2001 e 2010, a
PGV captou uma valorização de cerca de 260% no valor médio de terreno no Centro
expandido que passou de R$339,00 em 2001 para R$530,00 em 2005, chegando a
R$877,00 em 2010.
Em se tratando dos valores médio dos terrenos da Operação Urbana Faria Lima
identificados na planta genérica de valores, há também uma valorização significativa. Desta
forma, identifica-se uma valorização de 76% no primeiro período, passando de R$677,00/m²
o metro quadrado em 2001 para R$1.993,00 em 2005. No segundo período, a região
valorizou 69%, passando para R$2.028,00/m².
Nos anos em que a PGV não é atualizada, em geral, os valores são corrigidos
monetariamente, via decreto.
Gráfico 2 – Valor médio do metro quadrado de terreno (PGV) por setor da
OUCFL.
29
Fonte: Secretaria de Finanças do Município de São Paulo. Elaboração: SP Urbanismo.
Figura 1 - Valor do metro quadrado de terrenos de referência. Planta genérica de valores.
Fonte: Secretaria de Finanças do Município de São Paulo. Elaboração: SP Urbanismo e DIPRO.