Anteprojeto de Lei Geral de
Transação Tributária
Impactos sobre a
Administração Tributária
Marcelo Lettieri Siqueira
AFRFB
O Processo de discussão da
Lei Geral de Transação



Em 18/08/2008, foi enviado à equipe de transição
da RFB um conjunto de atos legais que estavam na
Casa Civil para serem encaminhados ao Congresso
Nacional.
Entre eles, o Anteprojeto de Lei Geral de
Transação (EM Nº 00078/2008 – MF, de 21 de
maio de 2008).
Por solicitação da Secretária da RFB, o Sr.
Ministro da Fazenda deu vistas ao projeto à nova
administração e determinou que um grupo
paritário formado por AFRFB e PFN examinasse o
anteprojeto em epígrafe. Desde 08/09/2008 foram
realizadas diversas reuniões.
Aspectos Analisados
Grupo Paritário
I – Incompatibilidades com o ordenamento
jurídico;
II – Impactos sobre a Administração Tributária:
a) Fragilização do sistema formal de arrecadação tributária;
b) Expectativa de eficácia;
c) Comprometimento da imagem pública da administração
tributária;
d) Riscos intrínsecos;
e) Alternativas possíveis.
III – Questões Pontuais – Algumas observações
A Lei Geral de Transação
Proposta Original da PGFN
Art. 1º. Esta Lei estabelece as condições e os
procedimentos que a União, por meio da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional –
PGFN e os sujeitos passivos de obrigação
tributária, deverão observar para a realização de
transação e arbitragem, as quais importarão em
composição de conflitos ou terminação de litígio,
para extinção do crédito tributário, nos termos
dos arts. 156, inciso III, e 171, da Lei nº 5.172, de
25 de outubro de 1966 - Código Tributário
Nacional.
Transação no CTN
“Art. 156. Extinguem o crédito tributário:
(...)
III - a transação;”
“Art. 171. A lei pode facultar, nas condições
que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo
da obrigação tributária celebrar transação
que, mediante concessões mútuas, importe
em terminação de litígio e conseqüente
extinção de crédito tributário.
Restrições Constitucionais
“Art. 146. Cabe à lei complementar:
...
III - estabelecer normas gerais em matéria
de legislação tributária, especialmente sobre:
...
b)
obrigação,
lançamento,
crédito,
prescrição e decadência tributários;”
Restrições Constitucionais
“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias
asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
...
§ 6.º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base
de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia
ou remissão, relativos a impostos, taxas ou
contribuições, só poderá ser concedido mediante
lei específica, federal, estadual ou municipal, que
regule exclusivamente as matérias acima enumeradas
ou o correspondente tributo ou contribuição, sem
prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.”
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de
1993)
Fragilização do Sistema Formal de
Arrecadação Tributária do País
A
arrecadação tributária espontânea atinge
aproximadamente 96% da arrecadação total
da União;
Ou
seja, para maior parte da arrecadação não
há conflitos ou litígios;
Tal espontaneidade decorre de inúmeras
medidas que foram adotadas nos últimos anos.

Fatores Fragilizados
a) Sensação de risco imposto pela presença
fiscal
A realização de uma ação fiscal não tem por finalidade
apenas a recuperação do crédito tributário não pago pelo
contribuinte fiscalizado, mas, principalmente, a promoção
do recolhimento espontâneo dos demais contribuintes.
O projeto pode desqualificar este procedimento como
fator de promoção da arrecadação espontânea, na medida
em que cria expectativa permanente de que todos os seus
efeitos poderão ser mitigados.
Fatores Fragilizados
b) Previsão legal da aplicação de sanções
A existência
das penalidades, por si só, não teria efeito
algum, não fosse a sensação construída ao longo dos anos
de que são inegociáveis.
Eventuais
e
episódicos
programas
de
anistia
já
demonstraram a fragilização deste fator, quando se cria a
expectativa de redução de multas.
O
projeto, na forma como está apresentado, pode criar a
sensação de que NÃO RECOLHER OS TRIBUTOS é
sempre mais vantajoso, contrariando toda a lógica que
sustenta a arrecadação espontânea.
Expectativa de Eficácia
Não
há estudos sobre a qualidade dos créditos tributários e
dos possíveis contribuintes que seriam beneficiados com esta
medida, nem dos impactos de anistias e remissões sobre a
arrecadação.
Vislumbra-se,
no entanto, pela experiência dos programas
REFIS, PAES e PAEX, que há grande possibilidade de que
sejam frustradas as expectativas arrecadatória.
Uma
amostra dos 500 maiores devedores mostra que a
possibilidade de recuperação dos créditos é extremamente
reduzida.
Dados Relevantes
Arrecadação e Programas PAES e PAEX
ANO
ARRECADAÇÃO
TOTAL - Nominal
ARRECADAÇÃO Variação Variação
TOTAL - Real
Nominal Real*
2000
234.256.995
384.375.249
-
-
2001
263.269.220
400.010.000
12,38%
4,07%
2002
2003
317.129.188
455.453.056
356.006.816
447.043.000
20,46%
12,26%
13,86%
-1,85%
2004
418.779.035
492.939.000
17,63%
10,27%
2005
2006
474.649.381
522.961.000
523.357.639
553.668.000
13,34%
10,26%
6,09%
5,87%
2007
602.816.806
615.043.000
15,18%
11,09%
Comprometimento da imagem pública
da administração tributária
O
presente projeto pode criar perante a opinião pública
uma imagem negativa da Administração Tributária, pois
coloca em xeque uma série de institutos, contra os quais
não se apresentou críticas consistentes.
São
inúmeros
procedimentos
que
têm
sido
constantemente aperfeiçoados: fiscalização, consultas,
normatização, julgamentos administrativos nas DRJ
especializadas e nas Câmaras do Conselho de
Contribuintes.
Tais institutos estariam sendo colocados, pelo projeto,
como insuficientes para garantir a segurança jurídica e a
liquidez e certeza do crédito.
Alternativas possíveis
a) Criação de grupo de análise (RFB e PGFN) para
estudar a consistência dos créditos quanto a sua liquidez e
certeza, existência e capacidade de pagamento dos
devedores.
- Identificando os efetivamente recuperáveis e
eliminando os inconsistentes, e instituir, por Lei
específica, programa de recuperação de créditos, com
prazo de vigência limitado, mediante anistia parcial
de penalidade, redução de juros e parcelamentos com
taxas de juros de longo prazo.
- O grupo deve procurar identificar os fatores que
teriam gerado o acúmulo de créditos tributários
incobráveis,
propondo
soluções
para
o
aperfeiçoamento da legislação e procedimentos para
evitar o surgimento de novos passivos.
Alternativas possíveis
b) Aperfeiçoar a legislação que trata da consulta
sobre interpretação da legislação tributária no
sentido de permitir maior participação do
contribuinte e criar a possibilidade da realização
de consultas gerais para dirimir conflitos de
interpretação, com a participação da PGFN.
Premissas da Nova Administração da
RFB
Desejo de participar do processo;
 Discutir a viabilidade da construção de
modalidades tidas por exeqüíveis diante
dos cenários jurídico e econômico;
 Afastar as modalidades tidas como não
exeqüíveis pela RFB;
 Não
burocratizar excessivamente a
estrutura.

Modalidades Exeqüíveis

Transação em Processo Judicial p/ créditos
já encaminhados à PGFN;

Transação em Insolvência Tributária;

Transação Administrativa por Adesão;

Consulta Fiscal Geral (Coletiva).
Modalidades Não Exeqüíveis

Transação Administrativa Preventiva;

Arbitragem;

Transação por Recuperação Tributária.
Questões Pontuais – Considerações

Art. 6°. A transação nas modalidades previstas
nesta Lei poderá dispor somente sobre multas,
de mora e de oficio, juros de mora, encargo de
sucumbência e demais encargos de natureza
pecuniária, bem como valores oferecidos em
garantia ou situações que a interpretação da
legislação relativa a obrigações tributárias seja
conflituosa ou litigiosa.

Obs: muito abrangente, podendo sinalizar a
permissão de transação em qualquer situação.
Questões Pontuais – Considerações

Art. 7°. A transação, ..., não poderá:

(...)

II – implicar negociação do montante do tributo devido.
§ 1º Não constitui negociação do montante dos tributos as
reduções que decorram do procedimento de transação,
quanto à interpretação de conceitos indeterminados do
direito ou à identificação e relevância do fato, aplicáveis
ao caso, cujo resultado seja a redução de parte do crédito
tributário.
Obs: A RFB entende que este parágrafo deve ser
excluído, pois contraria o caput do inciso II ao
possibilitar a redução do tributo que já foi
definitivamente julgado na via administrativa ou
judicial, retardando ainda mais a realização do crédito
tributário e desqualificando todo o contencioso.

Questões Pontuais – Considerações






Art. 23.
(...)
§ 3º A transação:
I - é ato jurídico que se aperfeiçoa e extingue o
crédito tributário após o cumprimento integral
das cláusulas do termo de transação;
(...)
A RFB entende que tal dispositivo fere o CTN. A
transação extingue o crédito, e o mero inadimplemento
das obrigações pactuadas não teria o condão de
promover a restauração do crédito original. Trata-se de
um grave problema que atinge o âmago do instituto.
Um Alerta Necessário


O atual contexto da crise financeira no
epicentro da economia mundial implica um
espectro de cenários macroeconômicos que vão
da nítida desaceleração até a recessão
econômica.
Neste passo, desaconselha-se o relaxamento dos
mecanismos que sustentam o atual patamar da
arrecadação espontânea, visto que todos os
estudos existentes acusam impactos negativos
na arrecadação, sempre que no horizonte dos
agentes econômicos surge a expectativa de
anistias ou remissões.
FIM