Reforma Tributária: a proposta governista e
discussões alternativas
Guilherme Blanski Küster
1 INTRODUÇÃO
Há anos, discute-se, no Brasil, a necessidade de reformas estruturais fundamentais para o
desenvolvimento da economia do país. Destacamos, como uma das mais urgentes e necessárias, a
reforma tributária. O sistema tributário brasileiro vigente é regressivo por tributar, excessivamente, os mais
pobres em proporção à sua renda do que os ricos e ineficientes por não oferecer uma contrapartida
proporcional à elevada carga tributária e por gerar distorções econômicas em sua aplicação como a
guerra fiscal, promovendo impactos diretos em todos os segmentos da sociedade.
Com a estabilização da economia brasileira, conquistada a partir dos anos 90 com o plano Real, a
possibilidade de realização de uma reforma passou a ser mais concreta, devido à forma irracional e
regressiva que o sistema tributário nacional adquiriu e às perdas de eficiência da economia brasileira,
cada vez mais visíveis com o sistema tributário atual e, especialmente, com a recente boa fase da
conjuntura econômica vivida pelo Brasil e pelo mundo a partir do início do século XXI.
Este artigo visa analisar as características do sistema tributário atual, informar sobre o projeto de
emenda constitucional do governo para reformulação dos tributos federais, em discussão no Congresso
Nacional, e apontar possíveis caminhos alternativos apresentados em outros projetos estudados em meio
a esse importante debate nacional.
2 SISTEMA TRIBUTÁRIO ATUAL
A estrutura tributária vigente em nossa economia é complexa e redundante, devido a impostos que
incidem sobre a mesma base ou de forma cumulativa. De acordo com um estudo do Banco Mundial,
nosso país é o recordista mundial em tempo gasto pelas empresas para cumprimento das obrigações
tributárias.
O sistema tributário brasileiro é regressivo, pois concentra a renda ao tributar em maior proporção
as classes trabalhadoras. Os dados a seguir esclarecem tal afirmação. Da receita disponível dos tributos
nacionais, 47% são destinados à união, 33% aos estados e 20% aos municípios. Das bases tributárias,
21,30% são sobre a renda, somente 3,16% incidem sobre a propriedade, enquanto que 75,54% se
aplicam ao consumo, punindo as classes trabalhadoras. Todavia, nos Estados Unidos e na União
Européia, a arrecadação sobre a renda é de, respectivamente, 48,4 e 34%.
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HAULY, Luis Carlos. Reforma tributária – simplificação radical. 2003. Disponível em: <http://www.trf4.
jus.br/trf4/upload/arquivos/inst_emagis/reforma_tributaria-dep_hauly_2_outubro.ppt>. Acesso em:
26 ago. 2008.
Vitrine da Conjuntura, Curitiba, v.1, n.9, dezembro 2008
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Analisando o sistema tributário atual, percebemos que os tributos incidentes, indiretamente, sobre
os bens e serviços, na esfera federal, são quatro, sob três regimes tributários distintos. O IPI (Imposto
sobre Produtos Industrializados), que incide sobre a importação e produção de produtos industrializados,
com alíquotas variando de 0 a 330%, de acordo com o produto, e está sob a esfera dos impostos nãocumulativos. O PIS (Programa de Integração Social) e o Cofins (Contribuição para o Financiamento da
Seguridade Social), que incidem sobre a importação, produção e comercialização de bens e serviços, com
alíquotas de 0,65 e 3%, respectivamente, e são de regimes mistos. A Cide-Combustíveis (Contribuição de
Intervenção no Domínio Econômico) incidente sobre as operações realizadas com combustíveis, sobre a
importação e comercialização de petróleo, gás natural e derivados, com valores fixos por m³ de acordo
com a classe de produto. Classifica-se no regime cumulativo.
Entende-se por imposto cumulativo o que incide em todas as etapas intermediárias dos processos
produtivo e/ou de comercialização de determinado bem, inclusive sobre o próprio imposto/tributo
anteriormente pago, da origem até o consumidor final. Dessa forma, o imposto cumulativo influencia na
composição de seu custo e, em conseqüência, na fixação de seu preço final.
O imposto cumulativo gera organização ineficiente da estrutura produtiva, aumento dos custos dos
investimentos e exportações e favorece as importações. Além da Cide, temos o ISS, de caráter municipal,
que se apresenta no mesmo regime. Estima-se que a incidência cumulativa de impostos na economia
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brasileira alcance aproximadamente 2% do PIB (Produto Interno Bruto) , levando-se em conta também os
créditos não compensados pelas empresas de ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços), PIS e Cofins.
Outro complicador do sistema de impostos nacional é a tributação onerosa das folhas de salários.
Além do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço), incidem sobre a folha de pagamentos impostos
não relacionados diretamente ao trabalhador. Entre esses estão a contribuição para o Sistema S de
educação básica (3,1%), descontada da folha de pagamento das empresas pertencentes aos setores de
comércio, indústria e transportes, e vinculados às instituições desse sistema, como Sesc, Senac, Senai e
Sesi, e também o Salário Educação (2,5%). Além desses impostos, a folha leva 20% de tributação para
contribuição previdenciária. O alto custo da folha de pagamentos faz com que, hoje, 51% dos ocupados
não contribuam para a previdência, o que estimula a informalidade e piora a competitividade das
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empresas brasileiras .
A ineficiência do sistema tributário nacional tem sido discutida há anos, no âmbito político nacional,
portanto não é privilégio do governo Lula, nem dos congressistas atuais. Há um indicativo forte de que a
partir do segundo semestre de 2008 e, ao longo de 2009, as discussões políticas se concretizem em
mudanças efetivas do sistema tributário.
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LIMA, Luciana. Governo pode criar progressividade de impostos sem depender de reforma, diz
Pochmann. Agência Brasil, 21 out. 2008. Disponível em: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2008/
10/21/materia.2008-10-21.1572795547/view>. Acesso em: 26 ago. 2008.
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BRASIL. Ministério da Fazenda. Cartilha - reforma tributária. Brasília, DF, 28 fev. 2008. Disponível em:
<http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2008/fevereiro/Cartilha-Reforma-Tributaria.pdf>. Acesso em:
28 ago. 2008.
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Quanto à tributação no âmbito estadual, destaca-se o ICMS, que apresenta 27 diferentes
legislações, com diversas formas de apuração e alíquotas na origem e no destino que variam de Estado
para Estado. Essa situação tem estimulado a guerra fiscal entre os Estados, que disputam arduamente a
atração de investimentos. O regime descentralizado do ICMS gera resistência dos estados no
ressarcimento dos créditos acumulados do imposto às empresas exportadoras, pois os Estados
argumentam que teriam que ressarcir um imposto que foi pago em outra unidade da Federação. Isso tem
desestimulado as exportações e investimentos no país. A disputa fiscal generalizada deixou de ser
instrumento de desenvolvimento regional ao se tornar regra geral entre as unidades federativas, tornandose um gerador de incertezas quanto aos investimentos e prejudicando o crescimento do país.
Essa batalha fiscal tem gerado distorções no sistema produtivo, pois, na medida em que incentiva
as importações para recebimento de 100% de ICMS de origem, acarreta desvios de rotas para forçar
passagem de mercadorias por determinados estados e tem gerado cobranças judiciais retroativas a
empresas beneficiárias de incentivos fiscais, assim como levado à não-aceitação de créditos de ICMS de
produtos recebedores de incentivos fiscais em outros estados por parte de várias unidades federativas.
Essa é uma situação extremamente delicada, que se tornou mais um ponto de estrangulamento para o
desenvolvimento econômico nacional.
A boa fase da economia nacional dos últimos anos, com a estabilidade macroeconômica, inflação
baixa, redução da dívida pública e o crescimento constante na arrecadação do governo, tem diminuído a
resistência do governo federal às mudanças no sistema, sem que isto tenha impacto negativo em sua
arrecadação.
3 A PEC 233/2008 DO GOVERNO FEDERAL
Dada a gritante necessidade de uma reforma tributária, após anos e anos de discussão, foi
encaminhada ao Congresso Nacional pelo ministro da Fazenda Guido Mantega, uma proposta de emenda
constitucional da reforma tributária, a PEC233/2008, cujo objetivo é corrigir as distorções dos tributos
sobre os bens e serviços e simplificar o sistema tributário federal e estadual. A PEC busca também
promover a desoneração tributária, eliminar a guerra fiscal entre os estados e aperfeiçoar a política de
desenvolvimento regional do governo.
A simplificação se propõe por meio da eliminação do PIS, Cofins, Cide e contribuição da folha de
pagamento para o Salário Educação e da criação de um novo imposto, o IVA-F (Imposto sobre Valor
Agregado – Federal). Para que esse novo tributo tenha alíquotas simplificadas, o IPI se mantém na
proposta do governo, devido a suas funções regulatórias, como as de tributação seletiva (caso de bebidas
e fumo), ou como instrumento de políticas industrial e de desenvolvimento regional. Essa regulamentação
seguiria o exemplo respectivo da lei de informática e dos benefícios da zona franca de Manaus.
A respeito do ICMS, a proposta de Mantega visa estabelecer uma única legislação e mesma
abrangência de mercadorias e serviços atuais, porém com alíquotas estabelecidas pelo Senado, e
enquadramento dos bens e serviços efetuado pelo Confaz (Conselho Nacional de Política Fazendária) e
aprovada pelo Senado. As exceções seriam alguns produtos especificados por lei complementar, os quais
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são estipulados pelos estados. Isso para não haver perdas de receitas e elevação da carga tributária,
devido às alíquotas atualmente muito diferenciadas, como por exemplo, a do óleo diesel.
Essa medida centralizadora visa acabar com a guerra fiscal entre os estados, através da transição
da forma atual de cobrança para a tributação somente no estado de destino. O objetivo do governo é que,
a partir de 2010, as alíquotas atuais de origem que variam de 12 a 7% sejam gradualmente reduzidas até
chegarem ao nível estável de 2% em 2016. Esse valor não justificaria a guerra fiscal.
Para sanar eventuais perdas de receitas do ICMS aos estados, propõe-se a criação do Fundo
Equalizador de Receitas (FER), o qual seria uma garantia aos estados. Com o objetivo de desestimular os
estados na continuidade da guerra fiscal, além do FER, a PEC determina a suspensão das transferências
do Fundo de Participação dos Estados (valor da arrecadação do governo federal em impostos como o IR,
que são repassados aos Estados) em casos de concessões de novos incentivos fiscais.
A desoneração da folha de pagamentos também foi contemplada, e a intenção do governo é reduzir
de 20% para 14% a contribuição dos empregadores para a previdência social, implementando essa
redução gradualmente em 1% ao ano e eliminando a contribuição para o Salário Educação. Essas
medidas desonerariam em 8,5% o custo da folha de salários, alavancando a formalidade no mercado de
trabalho, ou seja, estimulando a criação de mais postos de trabalho com carteira assinada.
A proposta não tem um planejamento detalhado de como seria feita a desoneração dos itens da
cesta básica, porém aponta para esse caminho na medida em que reconhece seus efeitos diretos na
distribuição de renda. A PEC também explicita que serão criados dispositivos para garantir a manutenção
da carga tributaria durante a transição.
Os efeitos esperados, ao se aprovar a proposta governista, são a desoneração total das
exportações através da quebra de resistência dos estados no ressarcimento de créditos de ICMS às
empresas exportadoras, da redução significativa na cumulatividade no sistema tributário pela extinção da
Cide e da eliminação de restrições à apropriação de créditos do novo ICMS e do IVA-F, além do fim dos
incentivos às importações geradas pela guerra fiscal.
Com o fim da disputa fiscal, o governo também almeja um aperfeiçoamento da política de
desenvolvimento regional com o estabelecimento de créditos dos fundos de financiamento do Nordeste
(FNE), Norte (FNO) e Centro-Oeste (FCO), advindos da destinação de 3% da receita do IPI e do IR. Na
mesma direção, a PEC inclui a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional como elemento
da já existente Política de Desenvolvimento Regional, com aumento da proporção de recursos do IR e IPI
de 4,1% para 4,8%, assim como a garantia de que 60% dos recursos aplicados serão destinados a
financiamentos, enquanto o restante será aplicado em investimentos de infra-estrutura locais.
Com as mudanças propostas, o sistema de partilhas atual seria modificado de forma que o novo
sistema tributário não altere nas proporções dos fundos destinados ao Fundo de Participação dos Estados
e dos Municípios, fundos constitucionais de financiamento, e de programas como a FAT (Fundo de
Amparo ao Trabalhador), BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) e outros.
A proposta de reforma tributária do governo espera beneficiar as empresas com a simplificação das
obrigações tributárias, a desoneração das exportações e da folha de pagamentos, a redução dos custos
para investimentos e a redução da cumulatividade. Almeja-se, também, beneficiar os trabalhadores com
desoneração da cesta básica, aumento da formalização do mercado de trabalho e da cobertura
previdenciária e maior transparência no custo tributário das mercadorias com o novo IVA-F e ICMS. Para
os estados e municípios, a proposta visa diminuir a sonegação e aumentar a arrecadação, aprimorar as
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políticas de desenvolvimento regional, ampliar a base de partilha dos tributos federais e garantir o
ressarcimento de eventuais perdas pelo fundo de equalização de receitas.
Os analistas do governo e a própria iniciativa privada estimam que a reforma tributária incentive o
crescimento da economia brasileira com um aumento direto no PIB, na ordem de 0,5% ao ano,
acumulando, dessa forma, até o final da transição, um crescimento de 10,9% a 12,2% no PIB.
4 PROPOSTA E DISCUSSÕES ALTERNATIVAS
No Congresso Nacional, a proposta governista foi recebida pela oposição e até mesmo por
membros da situação com precaução e ressalvas.. Os diferentes pontos de vista dos congressistas e as
incertezas dos impactos e da aplicabilidade dela têm gerado preocupação, atrasado o avanço do debate
e, conseqüentemente, sua aprovação.
A proposta de redução de 20 para 14% feita pelo relator da proposta, Sandro Mabel (PR/GO), sem
uma contrapartida financeira explícita para o sustento da seguridade social, enfrenta resistência de
governistas, encabeçados pelo deputado Pepe Vargas (PT/RS). Esse grupo não vê necessidade de
especificação de alíquotas no texto da reforma e opina que os valores devem ser estipulados por leis
complementares. Também há resistência quanto ao prazo de sete anos para transição do sistema,
querendo alguns prolongar para nove anos.
Por outro lado, a bancada paulista, liderada pelo governo de José Serra (PSDB), sugere prazo de
cinco anos e alíquota final do ICMS de origem estabelecida em 4%.
Uma proposta mais radical, a PEC 45, apresentada anteriormente ao Congresso pelo deputado
Luis Carlos Hauly (PSDB/PR), sugere uma simplificação ampla do sistema tributário brasileiro. A proposta
prevê um imposto de renda mais progressivo, ampliando-se as faixas de rendas de tributação, a criação
de um imposto sobre movimentação financeira e o imposto seletivo monofásico, ou seja, que incide uma
única vez sobre o preço final da mercadoria ou serviço, sobre energia elétrica, combustíveis,
comunicações, cigarros, bebidas, veículos, pneus, autopeças, eletro-eletrônicos, eletrodomésticos,
saneamento e armas de fogo. Esses impostos seletivos seriam introduzidos em contrapartida da extinção
do ICMS, IPI, IOF, ISS e Cofins.
A PEC 45 isentaria em torno de quatrocentos mil itens, com destaque para toda a cadeia alimentar,
bens do ativo fixo (bens patrimoniais ou ativos imobilizados), remédios, produtos hospitalares, vestuários,
calçados, materiais de construção, móveis e utensílios domésticos. Essa proposta sugere, ainda, a
criação de um imposto seletivo federal, um imposto seletivo estadual e a manutenção da Cide, PIS/Pasep
e FGTS. A CPMF seria reimplantada em caráter permanente, de forma dedutível da contribuição
previdenciária patronal e sua alíquota reduzida à metade.
Dos impostos sobre a propriedade, a proposta de Hauly manteria o IPVA ( Imposto sobre a
Propriedade de Veículos Automotores), IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), ITBI (Imposto sobre
Transmissão de Bens Imóveis), ITCD (Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer
Bens ou Direito) e o ITR (Imposto Territorial Rural), sendo esses administrados pela esfera municipal. A
reforma também visa elevar a proporção de arrecadação de impostos sobre a renda dos atuais 21,31%
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para 31,96%. O Fundo de Participação dos Estados e Municípios seria aumentado de 25 para 30% pela
substituição do ISS e ICMS pelo Imposto Seletivo Estadual.
Esse movimento de maior representatividade dos tributos na esfera estadual e municipal é uma
forma de trazer maior progressividade dos impostos sem tanta dependência do Congresso Nacional, de
acordo com o presidente do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada). Para ele, o poder executivo,
inclusive, já tem, atualmente, poder para elevar a tributação sobre a propriedade e renda, através de
impostos como o IPTU,por exemplo.
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Essa proposta prevê que a arrecadação perdida em diversos itens e em mais de seis milhões de
empresas isentas seria compensada pelos impostos seletivos, aumento da tributação sobre a renda e
propriedades e pelo imposto sobre movimentações financeiras. Dessa forma, a renda dos assalariados se
elevaria significativamente, pois a renda disponível cresceria substancialmente com a eliminação da
maioria dos impostos sobre o consumo, inibiria a guerra fiscal, ao eliminar o atual ICMS, assim como a
proposta governista, e também se reduziria a sonegação e se satisfariam os propósitos já expostos
anteriormente como desoneração da folha de pagamentos, redução do custo de investimentos, aumento
da formalização do mercado de trabalho e, principalmente, desconcentração de renda.
5 CONCLUSÃO
A necessidade urgente de uma reforma tributária é de conhecimento de todos os setores da
sociedade. Sua implementação já foi discutida, mas nunca implementada de forma a gerar, inclusive,
certo ceticismo por parte da população e mesmo dos agentes políticos. As características do sistema
tributário brasileiro atual contribuem para a manutenção da concentração de renda elevada de nosso país
e desvirtuam a trajetória de desenvolvimento regional e crescimento econômico, devido às suas
distorções neste artigo mencionadas.
O sistema tributário brasileiro precisa de mudanças mais significativas do que as propostas
atualmente pelo governo. São necessárias medidas menos tímidas, que encerrem de uma vez os tributos
cumulativos, reduzam a alíquota dos tributos diretos em detrimento de um aumento da proporção de
arrecadação de impostos sobre a renda e propriedade, que distribuam maior parte da arrecadação aos
Estados e Municípios e que eliminem de forma mais rápida o ICMS atual e a guerra fiscal.
Uma reforma mais radical, como a PEC 45, traria efeitos positivos mais rápidos e visíveis para a
economia brasileira. Porém, se a reforma mais amena proposta pelo governo federal já necessita de
grande articulação política no contexto atual do Congresso Nacional para sua aprovação, uma reforma
mais ampla seria de difícil aceitação e consenso. Cada detalhe da reforma tributária é palco para
prolongadas discussões e negociações entre todas as bases políticas, de forma que uma reestruturação
mais ampla do sistema tributário nacional seja de difícil aprovação e implementação num curto prazo.
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WORLD BANK. Paying taxes – the global picture. Washington, D.C. 2006. p.9. Disponível em:
<http://www. doingbusiness.org/documents/DB_Paying_Taxes.pdf>. Acesso em: 29 ago.2008.
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Por outro lado, a despeito de a reforma tributária proposta pelo governo não atingir por completo as
mudanças necessárias na forma de arrecadação e distribuição dos recursos tributários do país, podemos
entendê-la como um primeiro passo para mudanças mais significativas no sistema tributário nacional. A
crise econômica internacional emergente nos últimos meses tem sensibilizado o congresso nacional a
uma maior colaboração para a aprovação de medidas preventivas para a economia do país e, nesse
contexto, o governo vê a reforma tributária como um sinal aos investidores estrangeiros do comprometimento do Brasil com a melhoria das condições para os investimentos no país.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério da Fazenda. A reforma tributária e o desenvolvimento. (Apresentação do Ministro
da Fazenda Guido Mantega em 27 de fevereiro de 2008). Disponível em: <http://www.fazenda.gov.br/
portugues/documentos/2008/fevereiro/p270208.pdf>. Acesso em: 29 ago. 2008.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Cartilha - reforma tributária. Brasília, DF. 28 fev. 2008. Disponível
em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2008/fevereiro/Cartilha-Reforma-Tributaria.pdf>.
Acesso em: 28 ago. 2008.
HAULY, Luis Carlos. Reforma tributária – simplificação radical. 2003. Disponível em:
<http://www.trf4.jus.br/trf4/upload/arquivos/inst_emagis/reforma_tributaria-dep_hauly_2_outubro.ppt>
Acesso em: 26 ago. 2008.
LIMA, Luciana. Governo pode criar progressividade de impostos sem depender de reforma, diz
Pochmann. Agência Brasil, 21 de Outubro de 2008. Disponível em: < http://www.agenciabrasil.gov.br/
noticias/2008/10/21/materia.2008-10-21.1572795547/view>. Acesso em: 26 ago. 2008.
WORLD BANK. Paying taxes – the global picture. Washington, D.C. 2006. p.9. Disponível em:
<http://www.doingbusiness.org/documents/DB_Paying_Taxes.pdf>. Acesso em: 29 ago. 2008.
Vitrine da Conjuntura, Curitiba, v.1, n.9, dezembro 2008
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