CURSO REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Tratamento Constitucional da Política Urbana:
Estatuto da Cidade; Regularização Fundiária
e o Papel do Plano Diretor.
INSTITUTO PÓLIS
2009
► Heliópolis
– São Paulo
Estatuto
da Cidade
O papel do
Plano Diretor
Tratamento
Constitucional
da Política Urbana:
Regularização
Fundiária
Padrão de urbanização
excludente e predatório
► Maior
parte dos moradores urbanos não tem
direito à cidade(precariedade na inserção
física e ambigüidade do ponto de vista da
cidadania – informal/irregular/ilegal
► Ocupação
de áreas periféricas, distantes
e/ou ambientalmente frágeis
Crescimento por expansão
permanente de fronteiras
► Para
os mais pobres – áreas infra-equipadas
e ocupação de áreas com impedimentos
legais, que dificultam a urbanização
► Para
as classes médias – criação
permanente de novos eixos de expansão
deixando para trás vazios e áreas
subutilizadas
Ação do Poder Público
O aparato de planejamento, regulação e
controle do uso e ocupação só dialoga
com a cidade formal
• Os investimentos públicos se concentram
nas áreas centrais, aumentando o valor da
terra nessas áreas
• O resultado é um movimento cíclico
progressivo e auto-alimentado de
periferização irregular em áreas não
urbanizadas e/ou ambientalmente frágeis
•
Equação de insustentabilidade
urbano ambiental
•
•
•
•
•
Ocupação das áreas de preservação
ambiental
Enchentes, erosão
Grande necessidade de deslocamentos
longos moradia/trabalho ( alto custo do
transporte)
Pressão sobre o uso agrícola pouco rentável
nas áreas de fronteira urbano/rural
Insegurança, etc.
Áreas dotadas de infraestrutura esvaziadas
e degradadas
Falta de planejamento?
Zoneamento, Planos Diretores e políticas públicas
definem para as classes médias e altas áreas
devidamente urbanizadas bem maiores do que
podem absorver
►Vazios
Urbanos
►Sub-utilização
►Especulação
►Baixa densidade
►Escassez
de localização
para mercado de baixa
renda
►Revalorização diferencial
e seletivamente planejada
RELAÇÃO PLANEJAMENTO
REGULAÇÃO DO SOLO URBANO E A
URBANIZAÇÃO EXCLUDENTE E
PREDATÓRIA
Apropriação diferencial da
valorização da terra urbana
Demarcação de fronteiras
entre o legal e o ilegal
Produção social e
apropriação privada da
valorização da terra
►
O valor da terra é definido por uma série de investimentos
públicos e privados (exs: realização de obras, alteração dos
parâmetros de uso, ocupação e parcelamento do solo)
►
A valorização da terra urbana é definida também pelos
parâmetros de uso, ocupação e parcelamento do solo
estabelecidos por leis municipais.
►
A valorização decorrente de ações públicas normalmente é
apropriada de forma privada pelo proprietário do imóvel,
sem que haja qualquer retorno à coletividade.
Efeitos políticos da irregularidade
•
De maneira seletiva o poder público implanta
ações de
• Regularização – Urbanização – Infra-estrutura Serviços e equipamentos
No entanto, nunca é eliminada a precariedade
da ocupação, revelando as diferenças sócio
espaciais e a fragmentação do território
urbano
• Essa forma seletiva resulta em alta
rentabilidade política (urbanização como favor
pago com voto)
•
Quem são/foram os interlocutores dos
processos dominantes de planejamento e
regulação do solo até o final dos anos 80?
► Setores
empresariais que tem o
desenvolvimento urbano como negócio
principal ( loteadores/
construtores/incorporadores/ consultoria)
► Setores técnico/profissionais ligados a este
mundo empresarial
(arquitetos/engenheiros/advogados etc)
► Tecnoburocracia do setor público
► Agentes políticos ( vereadores e gestores
municipais)
Década de 80
Redemocratização
• Crise fiscal do Estado
• Crítica aos modelos de Política e Planejamento
Urbano como objeto técnico e autoritário
•
Fórum Nacional pela Reforma Urbana
Emenda popular de Reforma Urbana
Constituição Federal de 1988
Movimento Nacional pela
Reforma Urbana
Fortalece-se na década de 80, com a
redemocratização
e
a
organização
de
movimentos populares por melhorias urbanas
Durante
o
processo
de
construção
da
Constituição de 1988, agregação intersetorial
Emenda Popular pela Reforma Urbana (131.000
assinaturas)
Inclusão do Capítulo de Política Urbana no Texto
Constitucional (artigos 182 e 183)
Fundamentos Constitucionais
Constituição Federal/ 88
Título II Dos Direitos e Garantias
Fundamentais
Capítulo I Dos Direitos e Deveres
Individuais e Coletivos
Art. 5° - XXIII - a propriedade atenderá
a sua função social;
Regularização é um direito !
Direito de Propriedade
• Antes - direito absoluto do proprietário
• Hoje (CF 88)- condicionado à função social da
propriedade
Função Social da Propriedade
Urbana
Direito de Propriedade
e
Direito de Uso
Função Social da Cidade e da
Propriedade Urbana
A propriedade urbana precisa cumprir uma
função social, ou seja, a terra urbana deve
servir para o benefício da coletividade, e não
apenas aos interesses de seu proprietário.
Fundamentos Constitucionais
Constituição Federal/ 88
►Cidadania
e dignidade da pessoa
humana (fundamentos do Estado
Democrático de Direito – art. 1º, II
e III)
►Erradicação da pobreza e redução
das desigualdades sociais (objetivo
do Estado Brasileiro – art. 3º, III)
►Direito à moradia (direito social art. 6º)
Fundamentos Constitucionais
Constituição Federal/88
Art. 6o São direitos sociais a
educação, a saúde, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à
maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados, na
forma desta Constituição.
(Redação dada pela Emenda Constituc
Componentes do
Direito à Moradia Adequada
•
•
•
•
•
•
•
ADEQUADA HABITABILIDADE (condições de saúde, físicas e de
salubridade adequadas)
SEGURANÇA JURÍDICA DA POSSE (TITULAÇÃO)
DISPONIBILIDADE DE SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA
CUSTO ACESSÍVEL
ACESSIBILLIDADE ( contemplando os grupos vulneráveis)
BOA LOCALIZAÇÃO
ADEQUAÇÃO CULTURAL (respeitando a diversidade cultural)
Art. 6º, CF
Pacto Internacional DESC
Comentário Geral nº 4 do Comitê DESC
Constituição Federal/88
VII Da Ordem Econômica e Financeira Capítulo II Da Política Urbana Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder
público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. § 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no
plano diretor. § 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e
justa indenização em dinheiro. Constituição Federal/88
§ 4º É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para
área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado
que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente,
de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo
no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública
de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de
resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais. Competências em matéria de
direito urbanístico
União – compete editar normas gerais.
Estados e Distrito Federal – suplementar as normas editadas
pela União.
Município (art. 30, CF) – compete legislar sobre assuntos de
interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no
que couber; promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo
urbano
A responsabilidade do Município
Por ser o principal ente federativo
responsável pela promoção da política
urbana e habitacional, que englobam a
regularização fundiária o município
deve, necessariamente, se
responsabilizar pela criação, execução e
manutenção e monitoramento de
programas de regularização fundiária.
União e os Estados – relação com
o Município
O Município deve se articular com os Estados e a União
para facilitar a regularização das terras públicas
Estaduais e Federais
A União e os Estados devem proceder a
regularização de seus bens e podem realizar
transferências das terras da União e dos
Estados para o Município para que este
proceda à regularização
Projeto de Lei 181/89
Projeto de autoria do Senador Pompeu de Souza (PMDB)
Origem do Estatuto da Cidade
Aprovado no Senado em 1990
Início da tramitação na Câmara em Dezembro de 1990 (projeto
5.788/90)
Oposição de setores ligados aos proprietários urbanos
Paralisação da tramitação (1990-1997
Pressão permanente do Fórum Nacional Pela Reforma Urbana
Aprovação no Congresso em Junho de 2001
Sanção Presidencial em Julho de 2001
Anos 90 – o desafio da construção
de uma nova ordem urbanística,
redistributiva e includente
Estatuto da Cidade / Plano Diretor
O Estatuto regulamenta os artigos 182 e 183
da Constituição Federal
• Na Constituição já está designado o Plano
Diretor como documento que DEFINE O
CONTEÚDO das funções sociais da cidade e
da propriedade, para cada um dos municípios
• Implica em mudanças no conteúdo do plano
e na metodologia de elaboração
•
ESTATUTO DA CIDADE
Lei nº 10.257, de 10 de
julho de 2001
UM NOVO CONCEITO E UMA
NOVA METODOLOGIA DE PLANO
DIRETOR
Novo Marco Jurídico Urbanístico
Trazido pelo Estatuto da Cidade
►A
partir da reflexão sobre o processo de
urbanização brasileira e sua relação com as
práticas vigentes de planejamento urbano
► Contexto
sócio-econômico – grande
contingente de pobres; classe média
pequena; grande concentração de renda e
de poder
Estatuto da Cidade/ plano diretor
►
FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE o
plano diretor explicita esta função para a os próximos
10 anos
►
GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE o plano diretor
incorpora a totalidade dos segmentos que compõem a
cidade na definição e implementação de seu destinoplano como pacto sócio territorial
►
DIREITO À MORADIA o plano diretor reconhece a
cidade real produzida pelos mais pobres e constrói as
condições de superação da dualidade formal/informal
legal/ilegal– REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
ESTATUTO DA CIDADE
Art 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
►
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como
o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental,
à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos,
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
►
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da
distribuição espacial da população e das atividades econômicas
do Município e do território sob sua área de influência, de
modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio ambiente
ESTATUTO DA CIDADE
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente
natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico,
paisagístico e arqueológico;
►
XIV – regularização fundiária e urbanização de
áreas ocupadas por população de baixa renda
mediante o estabelecimento de normas
especiais de urbanização, uso e ocupação do
solo e edificação, consideradas a situação
socioeconômica da população e as normas
ambientais;
► XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e
ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a
redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades
habitacionais
O que é regularização fundiária?
“É o processo de intervenção pública, sob os
aspectos jurídico, físico e social e registrário,
que objetiva legalizar a permanência de
populações moradoras de áreas urbanas
ocupadas em desconformidade com a lei para
fins de habitação, implicando melhorias no
ambiente urbano do assentamento, no resgate
da cidadania e da qualidade de vida da
população beneficiária”.
Plano Diretor
Plano Diretor
• Lei aprovada pelos Vereadores, A PARTIR DE
PROCESSO PARTICIPATIVO
• Instrumento básico da política de desenvolvimento
e expansão urbana
•Abrange a totalidade do município, incluindo as
zonas urbanas e rurais
•Influencia os orçamentos subsequentes
A política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais das cidades.(Art. 182 CF)
Principal Instrumento - Plano Diretor: Garantir o Direito à Cidade
(artigo 2º Estatuto da Cidade)
Direito à
Moradia
Direito ao
Transporte
Público
Direito ao
Lazer e Cultura
Direito ao
Meio
Ambiente
Direito à
Cidade
Direito à
Educação
Direito ao
Saneamento
Básico
Direito ao
Trabalho
Direito à
Saúde
O Plano Diretor é o principal instrumento da
política de desenvolvimento urbano e deve
viabilizar a democratização do acesso à terra
urbanizada e a políticas habitacionais e de
regularização fundiária para a baixa renda
Instrumentos do
Estatuto da Cidade
Instrumentos de Indução do
Desenvolvimento Urbano
Instrumentos de Regularização Fundiária
Instrumentos de Democratização da
Gestão urbana
Instrumentos de Financiamento da
Política Urbana
Plano Diretor
► Deve
definir Políticas
► Deve estabelecer os instrumentos de
Regularização Fundiária
► Deve definir as zonas (ZEIS) onde serão
aplicados
► Deve prever a assistência técnica e jurídica
gratuita
► Deve mapear as áreas irregulares e vazios
urbanos
Plano Diretor
► Deve
definir as áreas para onde serão
relocadas famílais que residem em áreas
de risco e de preservação ambiental
► Deve vincular a regularização fundiária a
políticas de geração de renda e
sanemaneto ambiental
► Deve estar vinculado a lei orçamentária
Etapas do Plano Diretor
1. Leitura técnica do território e da legislação, e leitura
comunitária
2. Confrontação dos dados obtidos na primeira etapa, e
construção de eixos estruturantes do Plano Diretor
3. Discussão dos eixos estruturantes nos vários segmentos
da sociedade
4. Elaboração de uma proposta de macrozoneamento, e
sua discussão nos diversos segmentos da sociedade
5. Redação do Projeto de Lei e de um texto base de
apresentação do Plano
6. Realização de um Congresso da Cidade, para discussão
final e legitimação da proposta
7. Envio do Plano à Câmara Municipal, onde deve ser
realizada audiência pública
Etapas da participação
popular no Plano Diretor
• Leitura Comunitária como parte da análise do território
•Discussão coletiva da análise da realidade local e dos eixos
estruturantes do Plano
•Pactuação dos instrumentos e parâmetros do Plano
•Discussão e legitimação pública das propostas (Conferência
da Cidade)
•Participação na Implementação da estrutura de gestão
participativa do Plano (Conselho de Desenvolvimento
Urbano)
•Monitoramento e controle social da implementação do Plano
•Participação na avaliação e revisão do Plano
Instrumentos de
Regularização
Fundiária
Instrumentos de Regularização
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
Plano Diretor
ZEIS
Usucapião especial de imóvel urbano
Concessão especial para fins de moradia (CEFM)
Concessão de direito real de uso (CDRU)
Direito de Superfície
Cessão de Posse (6766/79)
Autorização de uso
Assistência técnica e jurídica gratuita para as
comunidades e grupos sociais menos favorecidos
Demarcação urbanística para fins de regularização
fundiária (MP 459)
Legitimação de posse (MP 459)
Mapas participativos – A cidade pelos cidadãos: Piracicaba
TERRENOS VAZIOS
LUGARES PARA
PRESERVAÇÃO
USOS QUE INCOMODAM
PRESERVAÇÃO DA
MEMÓRIA
COMÉRCIO E SERVIÇOS
INDUSTRIA
LUGAR DE DIFÍCIL ACESSO
LUGARES QUE AS PESSOAS
USAM BICICLETAS
Fonte: Mapas participativos da O.P.
Vazios urbanos: Piracicaba
Vazios Urbanos
Uso Rural: cana de açúcar
pastagem
Maciços Vegetais
Fonte:Semuplan
Lei Federal 6.766/79
► Art.
40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito
Federal quando for o caso, se desatendida pelo
loteador a notificação, poderá regularizar o
loteamento ou desmembramento não autorizado
ou executado sem observância das determinações
do ato administrativo de licença, para evitar lesão
aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na
defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.
Inovações em Regularização Fundiária de Interesse Social
segundo a MPV 459/PLV 11/2009
PAPEL DO MUNICÍPIO NO LICENCIAMENTO
O município poderá dispor sobre o procedimento de Regularização
Fundiária em seu território (art. 49)
A regularização poderá ser promovida também:
- pela União
- pelos Estados
- pelo Distrito Federal
- Municípios e;
- seus beneficiários, individual ou coletivamente, ou;
- cooperativas habitacionais, associações de moradores ou outras
associações civis.
Inovações em Regularização Fundiária de Interesse Social
segundo a MPV 459/PLV 11/2009
PAPEL DO MUNICÍPIO NO LICENCIAMENTO
O município definirá os requisitos para a elaboração do projeto
de Regularização no que se refere aos desenhos, ao memorial
descritivo e ao cronograma físico de obras e serviços.
Na Regularização fundiária de assentamentos consolidados
anteriormente à publicação desta MP, o Município poderá
autorizar a redução do percentual de áreas destinadas ao uso
público e da área mínima dos lotes definidos na legislação do
parcelamento do solo urbano (art. 52)
Inovações em Regularização Fundiária de Interesse Social segundo a MPV
459/PLV 11/2009
PAPEL DO MUNICÍPIO NO LICENCIAMENTO
A aprovação municipal corresponde:
-
Licenciamento ambiental
Licenciamento urbanístico
DESDE QUE O MUNICÍPIO TENHA CONSELHO DE MEIO AMBIENTE E
ÓRGÃO AMBIENTAL CAPACITADO (art. 53 § único)
Inovações em Regularização Fundiária de Interesse Social segundo a MPV
459/PLV 11/2009
- O Município poderá dispor sobre o procedimento de
regularização fundiária em seu território.
- A ausência da regulamentação Municipal não obsta a
implementação da regularização fundiária.
(Art. 49)
Inovações em Regularização Fundiária de Interesse Social segundo a MPV
459/PLV 11/2009
A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas
jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à
regularização de assentamentos irregulares e à titulação de
seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à
moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da
propriedade urbana e o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado.
(Art. 46)
Inovações em Regularização Fundiária de Interesse Social segundo a MPV
459/PLV 11/2009
III – demarcação urbanística:
•Demarcação de imóvel de domínio público ou privado (definindo
limites, área, localização e confrontantes)
•Finalidade identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o
tempo das respectivas posses
IV – legitimação de posse:
•Destinado a conferir título de reconhecimento de posse de
imóvel objeto de demarcação urbanística:
-identificação do ocupante do tempo e natureza da posse.
(Art. 47)
Inovações em Regularização Fundiária de Interesse Social segundo a MPV
459/PLV 11/2009
V – Zona Especial de Interesse Social - ZEIS:
parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida
por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia
de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de
parcelamento, uso e ocupação do solo;
VI – Assentamentos irregulares: ocupações inseridas em
parcelamentos informais ou irregulares, localizadas em áreas
urbanas públicas ou privadas, utilizadas predominantemente para
fins de moradia;
(Art.47)
Inovações em Regularização Fundiária de Interesse Social
segundo a MPV 459/PLV 11/2009
CONDIÇÕES PARA A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INT.
SOCIAL
Assentamentos irregulares:
-ocupações em parcelamentos informais ou irregulares
Que podem estar localizados em:
-áreas públicas
-utilizadas predominantemente para fins de moradia
-ocupados predominantemente por população de baixa
renda
SÃO
PASSÍVEIS
DE
REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA
INTERESSE SOCIAL(art. 47, parágrafos e incisos)
DE
Inovações em Regularização Fundiária de Interesse Social
segundo a MPV 459/PLV 11/2009
Inicialmente a MPV trata a Regularização Fundiária de
Assentamentos Urbanos como:
- medidas jurídicas
- medidas urbanísticas
- medidas ambientais
- medidas sociais
Que visem à regularização de assentamentos urbanos e à titulação de
seus ocupantes (art. 46)
GARANTINDO O DIREITO SOCIAL À MORADIA, AS FUNÇÕES SOCIAIS DA
PROPRIEDADE E O DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO
Inovações em Regularização Fundiária de Interesse Social
segundo a MPV 459/PLV 11/2009
Princípios da regularização fundiária :
I – ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, com
prioridade para sua permanência na área ocupada, assegurados o nível adequado de
habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística, social e
ambiental;
II – articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de
saneamento básico e de mobilidade urbana, nos diferentes níveis de governo e com as
iniciativas públicas e privadas, voltadas à integração social e à geração de emprego e
renda;
III – participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização;
IV – estímulo à resolução extrajudicial de conflitos; e
V – concessão do título preferencialmente para a mulher.
VI – assentamentos irregulares: ocupações inseridas em parcelamentos informais ou
irregulares, localizadas em áreas urbanas públicas ou privadas, utilizadas
predominantemente para fins de moradia;
!
Os programas de regularização
fundiária não podem estar
dissociados de um
conjunto de políticas ,
diretrizes de planejamento e
estratégias de gestão
urbana destinadas a reverter o atual
padrão excludente
de crescimento urbano !
●
●
●
Programas de regularização
fundiária devem se inserir dentro de
uma política de Reforma Urbana que
envolve:
Democratização do acesso à terra: política
habitacional para baixa renda + indução do
cumprimento da função social da propriedade
Políticas de geração de renda, capacitação
profissional, apoio ao cooperativismo etc.
Fiscalização e prevenção a ocupação de áreas de
risco e preservação ambiental
A regularização
fundiária é um direito
da população de
baixa renda