EXCELENTÍSSIMO
JUVENTUDE
DESEMBARGADOR
COORDENADOR
DA
INFÂNCIA
E
DA
AUDIÊNCIA CONCENTRADA – AÇÃO DETERMINADA PELO
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA PARA A REVISÃO DA
SITUAÇÃO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES EM PROGRAMAS
DE ACOLHIMENTO – ESTABELECIMENTO DE PROTOCOLO
RECOMENDATIVO PARA SUA REALIZAÇÃO
Tratam os presentes autos da implementação de determinação ditada pelo
Conselho Nacional de Justiça de realização de audiências concentradas para revisão da
situação de crianças e adolescentes inseridos em programas de acolhimento familiar ou
institucional, conforme previsão do art. 19, §1º, do ECA e que contou com a aprovação
dos Coordenadores da Infância e da Juventude reunidos em Brasília, em abril.
A data prevista para início das audiências será no dia 27 de julho, havendo
proposição desta Coordenadoria para que se estendam pelo período de um mês.
Para preparação das Varas da Infância e da Juventude do Estado para tal ação,
entendeu-se necessária a recomendação de procedimentos uniformes para alcançar
melhores resultados.
Como todo ato emanado desta Coordenadoria, esta recomendação não tem
caráter vinculante e deverá ser considerada como uma orientação aos magistrados, dos
quais se espera, tanto quanto possível, sua integral aplicação, observadas as condições
locais.
Trata-se, portanto, de ação visando o cumprimento do papel institucional das
Coordenadorias da Infância e da Juventude de dar suporte aos magistrados, aos
servidores e às equipes multiprofissionais visando à melhoria da prestação jurisdicional
(art. 2º, II, da Resolução 94 do Conselho Nacional de Justiça). Esta recomendação deve,
neste contexto, ser vista dentro de um conjunto de atos desta Coordenadoria, tanto na
esfera propriamente estrutural das Varas da Infância e da Juventude, dos quais se
destaca o aditamento ao planejamento estratégico do Tribunal de Justiça do Estado para
melhor estruturação dos recursos humanos e materiais das Varas, como de articulação
em rede ou de aprimoramento procedimental.
Neste sentido, esta Coordenadoria elaborou, paralelamente a este parecer, um
plano de ação de suporte aos magistrados e que será implementado em parceria com o
Centro de Apoio Operacional do Ministério Público e o Núcleo da Infância e da
Juventude da Defensoria Pública, além de outros atores do Sistema de Garantia de
Direitos.
É o relatório. Passo a opinar.
A prevalência do direito de crianças e adolescentes de serem criadas no seio de
sua família natural (art. 19 do ECA), incluindo sua família extensa (art. 25 e parágrafo
único, do Estatuto) e a excepcionalidade da medida de acolhimento, ditada pelo art. 101,
§ 1º, do ECA, fez com que o legislador não só colocasse sob responsabilidade da
autoridade judiciária a aplicação da medida de acolhimento, como ainda determinasse
um acompanhamento estrito pelas Varas da Infância e da Juventude para que o prazo
máximo de dois anos de permanência de crianças e adolescentes nesses programas fosse
respeitado (art. 19, § 2º do ECA).
A superação da situação de privação do direito à convivência familiar e
comunitária será realizada pelo cumprimento de um plano individual de atendimento
(art. 101, §4º, do ECA), que deve ser realizado de forma interdisciplinar e
interinstitucional, nos termos do art. 86 do Estatuto.
Seu caráter regente neste processo de efetivação de direitos tanto à criança ou
adolescente e sua família demanda não apenas um controle judicial mais efetivo, como
sobretudo a informação e participação dos sujeitos diretamente interessados, as crianças
e adolescentes e seus familiares, tanto na elaboração, como na consolidação e execução
desse plano.
Embora a lei não tenha definido um procedimento detalhado tanto para a
aprovação como para a revisão dos planos individuais de atendimento, a realização de
audiências para esta finalidade é decorrência de diversos princípios legais, notadamente
a obrigação de prestar informação a todos (art.101, parágrafo único, XI, do ECA), a
oitiva obrigatória e participação da criança e do adolescente (art. 101, parágrafo único,
XII, do ECA, e art. 12 da Convenção sobre os direitos da criança), mas também a
responsabilização primária e solidária do poder público e a parental (art. 101, parágrafo
único, III e IX, do ECA) para que sejam partícipes deste processo.
Ademais, a oralidade é princípio do direito processual brasileiro e a imediatidade
do contato e celeridade das providências, um específico do direito da criança e do
adolescente.
Partindo-se então desta premissa da necessidade de realização de audiências
nestes casos, o que se reforça pelo entendimento ditado pelo próprio Conselho Nacional
de Justiça, parecem-nos necessárias ações para adequação processual em dois grandes
campos.
Com efeito, a realização dessas audiências demandará, de um lado, a
regularização de processos nas comarcas que ainda não as tenham feito para aprovação
dos planos individuais de atendimento. Neste sentido, esta Coordenadoria divulgará
plenamente modelos de planos individuais de atendimento para serem observados pelos
magistrados.
De outro lado, é recomendável a adoção de procedimento uniforme nas distintas
comarcas para que seja possível alcançar resultados mais satisfatórios pelo Estado de
São Paulo, que deverá, por intermédio da Coordenadoria da Infância e da Juventude,
apresentar relatório de suas atividades ao Conselho Nacional de Justiça.
A Coordenadoria da Infância e da Juventude está atenta à diversidade de
condições de articulação das Varas da Infância e da Juventude no Estado com os demais
atores do Sistema de Garantia de Direitos, bem como à quantidade de programas de
acolhimento sob responsabilidade de uma mesma Vara, especialmente na Capital e nas
comarcas de entrância final.
Por isso, à exemplo do que já ocorre no Estado do Rio de Janeiro, abre-se a
possibilidade para que as audiências se realizem tanto no fórum, como nos próprios
programas de acolhimento, desde que haja condições de respeito à privacidade das
crianças e adolescentes e seus familiares (art. 101, parágrafo único, inc. V, do ECA).
Dentre as ações complementares a este parecer, elaboradas para as grandes
comarcas, está a busca de designação de juiz auxiliar para o período das audiências
concentradas. De todo modo, em casos extremos de dificuldade de realização das
audiências em relação a todas as crianças e adolescentes em programas de acolhimento
na comarca, especialmente naquelas dotadas de muitas unidades, sugere-se a seleção de
alguns abrigos e a realização de audiências em relação a todas as crianças e adolescentes
ali acolhidas. Sugere-se também que, nesta seleção, sejam escolhidos tanto programas
de acolhimento públicos como conveniados. Visa-se, com isto, estabelecer padrões de
excelência de atendimento que possam servir de referência a todos os atores do Sistema
de Garantia de Direitos da comarca para sua progressiva aplicação a todos os programas
de acolhimento do município. Trata-se de um cenário que esta Coordenadoria entende
passível de ser alcançado uma vez aprovada a proposta de adequação do planejamento
estratégico do Tribunal.
Dividem-se, portanto, as recomendações em dois grandes blocos.
O primeiro, voltado à aplicação da medida de acolhimento e à aprovação do
plano individual de atendimento, seguindo-se o modelo das audiências concentradas.
O segundo, direcionado às audiências de revisão da situação de crianças e
adolescentes inseridos em programas de acolhimento.
Consigne-se que, conforme orientação de Vossa Excelência, estas diretrizes
foram previamente discutidas com o Centro de Apoio Operacional do Ministério
Público do Estado de São Paulo e o Núcleo da Infância e da Juventude da Defensoria
Pública do Estado.
Diretrizes procedimentais para a aplicação da medida de acolhimento e
para a aprovação dos planos individuais de atendimento por comarcas de
entrância inicial e intermediária:
1) observância de processo contencioso, nos termos do art. 153, parágrafo único,
do ECA, para a determinação da medida de acolhimento, com o ajuizamento de
ação por parte do Ministério Público pedindo a aplicação da medida, com
citação dos pais ou responsável, garantia do direito à ampla defesa e de efetiva
participação da criança, adolescente, que devem ser informados e ouvidos, nos
termos do art. 100, parágrafo único, XII, do Estatuto da Criança e do
Adolescente. O rito a ser observado é o do art. 194 e seguintes do Estatuto da
Criança e do Adolescente. Não devem ser utilizados os vetustos procedimentos
verificatórios ou de providências em um regime de respeito ao princípio da
proteção integral. As principais peças desses processos, se existentes, podem
instruir os processos contenciosos nesta fase de adequação legal,
recomendando-se em seguida seu arquivamento.
2) A medida de acolhimento pode ser deferida em sede de liminar ou ao cabo do
processo, deverá expedida a guia prevista no parágrafo 3º. Se o acolhimento foi
determinado liminarmente, a ação de acolhimento deve ter sua instrução
consumada, tramitando os procedimentos relativos ao plano individual de
atendimento nos autos de execução da medida.
3) A guia é o título executivo que embasa o pedido do Ministério Público para
execução da medida de acolhimento, pelo tempo mínimo necessário visando a
reintegração familiar ou a colocação da criança ou adolescente em família
substituta, buscando, sempre, velar por seu direito à convivência familiar e
comunitária.
No entanto, como a compreensão acerca do modo da garantia desse direito e da
observância do princípio da provisoriedade é sempre passível de uma pluralidade de
interpretações, os pais devem ser citados para acompanhamento do processo e
nomeado advogado para representar os direitos da criança ou do adolescente, que
garanta efetivamente a expressão de seu direito à participação, conforme princípio
estatuído no art. 100, parágrafo único, XII, e do disposto nos arts. 141 e 206 do
ECA. Procura-se, com isso, jurisdicionalizar os procedimentos, observando-se o
devido processo legal e o respeito ao contraditório.
4) É fundamental compreender que o Ministério Público age em nome do que
entende ser o interesse superior da criança ou adolescente, devendo interpretá-lo
nos termos em que compreendemos esse princípio. Todavia, a criança ou
adolescente podem ter uma interpretação diversa do que seja seu interesse,
tendo este direito de manifestar sua opinião e velar para que ela seja
devidamente considerada, nos termos do art. 12 da Convenção sobre os Direitos
da Criança. Portanto, o advogado/defensor da criança/adolescente deverão ouvila e procurar defender seus direitos a partir da expressão que a criança e o
adolescente querem ver expressa, representando, assim, a voz da criança ou
adolescente.
5)
O procedimento é necessariamente contraditório, nos termos do art. 153,
parágrafo único, do Estatuto. Por isso, todos os antigos processos verificatórios
ou de providências, que existiam para acompanhamento de crianças e
adolescentes em regime de acolhimento, devem ser arquivados, adequando-se o
acompanhamento processual, sob pena de nulidade. Recomenda-se a extração
de cópias desses processos verificatórios para instrução dos novos processos,
não os instaurando mais doravante.
6)
Formados os autos de execução dessa medida de acolhimento com a guia
expedida e com os estudos existentes, o programa deverá ser intimado para
apresentar o plano individual de atendimento, observando-se prazo razoável,
mas célere, para sua elaboração. Tenha-se presente que os programas de
acolhimento devem receber não apenas a guia mas também as peças necessárias
que instruíram a ação de acolhimento para que possam elaborar o plano.
Recomenda-se que os magistrados da infância e da juventude reúnam-se com os
dirigentes dos programas de atendimento e com o coordenador do Centro de
Referência Especializado em Assistência Social (CREAS) para, de comum
acordo, estabelecer prazo viável para apresentação do plano.
7)
Recomenda-se a realização de audiência com a presença da criança ou
adolescente, de seu advogado; dos pais ou membros da família extensa e de seus
advogados; do representante do Ministério Público; do dirigente do programa de
acolhimento; de representante do CREAS, de profissional da equipe
interprofissional judicial que tenha acompanhado o caso, além de outros
profissionais que a situação demande (representantes de outras secretarias
municipais envolvidas no plano, tais como saúde, habitação, trabalho, dentre
outras). A articulação interinstitucional prevista no art. 86 do ECA é também
para cada caso e favorecerá o efetivo cumprimento das propostas para um mais
efetivo encaminhamento.
8)
Uma das principais preocupações da audiência é avaliar se a criança ou
adolescente tem efetivo conhecimento do que foi proposto no plano e do qual
ela já deveria ter participado no programa, bem como se ela está de acordo com
o que ali foi contemplado. No mesmo sentido, a participação dos pais e da
família extensa.
9)
O plano tem primordialmente como objetivo a reintegração familiar, devendose, para tanto, avaliar se toda a família extensa e a rede social de apoio da
criança e adolescente foi identificada, se suas potencialidades foram
identificadas e as necessidades equacionadas por diversos programas
governamentais e não-governamentais, sempre sob coordenação do CREAS. No
termo de audiência, devem ser sintetizadas as obrigações assumidas por cada
parte, especialmente pelo poder público (que tem responsabilidade primária e
solidária para superação da situação, nos termos do art. 101, parágrafo único,
inc. III, do ECA), dos pais e responsável, do programa de acolhimento e,
também, da própria criança e adolescente. Deve-se, também, estabelecer-se
prazo para cumprimento das obrigações e mecanismos de aferição. Este plano
servirá de base para a execução.
10) Não sendo possível a reintegração familiar, deve-se buscar a colocação em
família substituta na modalidade de guarda e, sendo impossível, cabe ao MP
avaliar o cabimento de ajuizamento de ação de destituição do poder familiar,
devendo-se para tanto ser observada a regra do art. 101, § 9º, do ECA. Dentre as
obrigações passíveis de serem contempladas neste campo está a busca de
pessoas da família extensa ou da rede social de apoio, o que deve ser feito não
apenas pelo CREAS, como pelos meios de praxe utilizados pela Justiça.
11) Nos casos em que esta colocação seja mais difícil, sobretudo pela idade de
adolescentes, o foco deve ser a promoção de sua autonomia, devendo-se
contemplar aspectos relacionados ao aprendizado de gestão domiciliar, inclusive
economia doméstica; profissionalização, seja como aprendiz (a partir dos 14
anos de idade) ou como trabalhador formal (a partir dos 16 anos), além do
favorecimento de laços sociais que fortaleçam a inserção comunitária dos
adolescentes. Modalidades de acolhimento para adultos, como previstos na
Resolução 109 do Conselho Nacional de Assistência Social devem ser
contempladas por ocasião da maioridade, devendo-se oficiar ao MP para tomada
de providências caso esses programas não existam no município ou na região.
Para as cidades de menor porte, o serviço deve ser regionalizado, nos termos do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
12) Aprovado o plano individual de atendimento, o programa poderá, a qualquer
tempo, sugerir a reintegração familiar da criança ou adolescente, nos termos do
art. 101, § 8º, do Estatuto da Criança e do Adolescente, em observância do
cumprimento do
segundo princípio inerente ao acolhimento: o da
provisoriedade. Os pais ou a própria criança ou adolescente também têm o
direito de, a qualquer tempo, requerer a reavaliação da medida e a reintegração à
família, daí a importância de serem assistidos por advogados.
Audiências de revisão da situação de crianças e adolescentes inseridos em
programa de acolhimento, institucional ou familiar
1) As audiências de revisão do acolhimento devem ser feitas para avaliação do
efetivo cumprimento do plano e do suporte prestado pelo Poder Público,
notadamente da Assistência Social, da Saúde e da Habitação, que também
devem enviar relatórios periódicos à Justiça durante o processo de execução.
Deve-se ter presente que a política de atendimento é municipalizada, não
incumbindo à equipe técnica das Varas assumir o papel de atendimento das
famílias, como ocorria na doutrina anterior. A atuação sistêmica preconizada
pelo art. 86 do ECA determina, pelo contrário, que a Justiça, por sua equipe e
pelos operadores do direito (Juiz(a), Promotor(a) de Justiça e Defensor(a)
Público(a)), avaliem se efetivamente os direitos individuais e sociais das
crianças, adolescentes e suas famílias estão sendo garantidos e se os programas,
tanto de acolhimento como municipais, apresentam índices de sucesso na
reintegração familiar (art. 90, § 3º, inc. III, do ECA)1.
2) para preparação das audiências concentradas, deve o magistrado requisitar com
antecedência o encaminhamento dos seguintes relatórios:
 os relatórios periódicos do programa de acolhimento sobre o cumprimento do
plano individual de atendimento (art. 92, §2º, e 101, § 5º, do ECA)
 os relatórios periódicos dos demais programas municipais que deverão dar
suporte complementar à família e à criança e adolescente (previstos todos no
plano individual de atendimento e fruto de medidas de proteção
complementares, como se vê pelo art. 101, §§ 7º e 9º, do ECA)
 o relatório do Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente
sobre os índices de sucesso do programa (porque a criança, adolescente e a
família não podem ser penalizadas pela inoperância do Poder Público), nos
termos do art. 90, §3º, inc. III, do ECA
 o relatório do Conselho Tutelar, que deve continuar a monitorar a situação, nos
termos dos arts. 95 e 136 do ECA;
 a avaliação, pela equipe interprofissional da Vara não apenas da família, mas –
importante - também dos programas municipais de atendimento, tanto o de
acolhimento como outros envolvidos no plano (tornando-se fundamental que
estes profissionais sejam capacitadas para um entendimento compreensivo das
1
O Ministério de Desenvolvido Social elaborou Orientações Técnicas para os serviços de acolhimento,
que devem ser consultadas quanto aos requisitos para seu funcionamento, sejam estruturais, sejam
humanos, inclusive quanto à capacitação. Foi editada também a Resolução 109 do Conselho Nacional de
Assistência Social, regulamentando os serviços socioassistenciais. Por fim, o UNICEF desenvolveu
indicadores para serviço de atendimento institucionalizado (Manual for the measurement of indicators fot
children in formal care). Todos podem ser consultados pela internet.
políticas públicas e de seus indicadores), conforme art. 19, §1º, do ECA,
visando a verificação da responsabilidade primária e solidária do poder público,
nos termos do art. 101, inc. III, do ECA;
3) de posse desses relatórios, designar audiência com a intimação da criança ou
adolescente e de seu advogado; dos pais ou responsáveis e de seu advogado; dos
membros da família extensa ou rede social de apoio envolvidos no processo de
reintegração familiar; de representante do programa de acolhimento; de
representante do CREAS (responsável pela articulação dos programas
municipais de atendimento), do representante do Ministério Público e de
profissional da equipe interprofissional judicial.
4) a realização da audiência visa respeitar o princípio da provisoriedade do
acolhimento e, para que a reavaliação seja fundamentada, deverá ser
devidamente instruída, garantindo-se oportunidade de manifestação de todos os
interessados: Ministério Público, pais ou responsável, contando sempre com a
participação da criança e do adolescente, que têm direito de serem ouvidos (art.
100, parágrafo único, XII, do ECA), assistidos, eles também, por advogado ou
defensor próprio, nos termos do art. 141 e 206 do ECA. Na audiência poderão
ser ouvidas testemunhas, com manifestação jurídica prévia pelo Ministério
Público e Defensoria Pública.
5) Verificado que o plano individual de atendimento não foi adequadamente
cumprido por falha ou omissão do Poder Público, o magistrado deve extrair
cópias e oficiar ao Ministério Público ou à Defensoria Pública para a tomada de
providências para a tutela de direitos individuais ou difusos e coletivos. Neste
caso, os pais ou responsáveis não devem ser penalizados.
6) Se, todavia, os serviços foram prestados com adequação e suficiência e o plano
não foi cumprido por omissão dos pais ou responsáveis, deve-se avaliar se há
possibilidade de correção de sua postura, caso em que, não bastando a mera
advertência, podem ser representados pelo descumprimento de suas obrigações,
nos termos do art. 249 do ECA, seguindo-se o procedimento do art. 194 do
Estatuto da Criança e do Adolescente. Este descumprimento, todavia, a depender
da avaliação por parte do Ministério Público e das entidades de atendimento,
pode ensejar, nos termos do art. 101, §§ 9 e 10, o ajuizamento da ação de
destituição do poder familiar.
Orientação complementar sobre este parecer pela rede da Escola Paulista da
Magistratura para esclarecimento de dúvidas sobre as audiências concentradas
Tem-se clareza do quanto foi profunda a alteração principiológica da lei
12.010/09 nos procedimentos na área da infância e da juventude, sobretudo no campo
protetivo. Por isso, parece que, a despeito dos termos deste parecer, se aprovado por
Vossa Excelência, seria recomendável a realização de aula pela rede da Escola Paulista
da Magistratura, visando esclarecimentos aos magistrados dos pontos que possam
suscitar dúvidas.
Divulgação aos magistrados do plano de ação elaborado por esta Coordenadoria
para suporte de suas ações
Esta Coordenadoria elaborou plano de ação em suporte aos magistrados do
Estado, visando dotá-los de maiores condições para cumprimento desta importante meta
estabelecida pelo Conselho Nacional de Justiça.
Tal plano contempla a realização de atividades pedagógicas sobre as políticas
públicas de assistência social, divulgação de modelos de planos individuais de
atendimento, além de algumas específicas à capital, visando diagnóstico e elaboração de
planos de ação para solução de dificuldades interinstitucionais.
Pelo exposto, proponho, s. m. j., a publicação do presente parecer no Diário
Oficial do Estado, para conhecimento dos Magistrados; a realização em parceria com a
Escola Paulista da Magistratura de atividade de orientação e espaço de interação com os
magistrados pela sua rede e o encaminhamento, por email, do plano de ação
complementar elaborado por esta Coordenadoria a todos os magistrados do Estado.
SUB CENSURA.
São Paulo, 27 de maio de 2010.
Eduardo Rezende Melo
Juiz da Coordenadoria da Infância e da Juventude