Tribunal de Contas da União
Secretaria das Sessões
ATA Nº 35, DE 2 DE SETEMBRO DE 2015
- SESSÃO ORDINÁRIA -
PLENÁRIO
APROVADA EM 11 DE SETEMBRO DE 2015
PUBLICADA EM 14 DE SETEMBRO DE 2015
ACÓRDÃOS NºS 2176 a 2196 e 2197 a 2223
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ATA Nº 35, DE 2 DE SETEMBRO DE 2015
(Sessão Ordinária do Plenário)
Presidente: Ministro Aroldo Cedraz
Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin
Secretário das Sessões: AUFC Luiz Henrique Pochyly da Costa
Subsecretária do Plenário: AUFC Marcia Paula Sartori
À hora regimental, a Presidência declarou aberta a sessão ordinária do Plenário, com a presença dos
Ministros Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana
Arraes e Vital do Rêgo, dos Ministros-Substitutos Marcos Bemquerer Costa (convocado para substituir o
Ministro Augusto Nardes), André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira e do Procurador-Geral Paulo
Soares Bugarin. Ausentes os Ministros Augusto Nardes, em missão oficial, e Bruno Dantas, em razão de
participação em evento educacional no exterior, e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, em
férias.
COMUNICAÇÕES (v. inteiro teor no Anexo I a esta Ata)
Da Presidência:
Retificação da Ata nº 32, aprovada pelo Plenário, referente à Sessão Ordinária realizada em 12 de
agosto passado;
Celebração de Acordo de Cooperação com a Associação Brasileira de Agências de Regulação e de
Termo Aditivo ao Acordo de Cooperação com o Supremo Tribunal Federal; e
Participação de visita técnica à sede da empresa de software SAP, considerada a maior fabricante de
sistemas integrados de gestão informatizada.
Do Ministro Benjamin Zymler:
Despacho proferido no TC-027.067/2008-4, que trata da prestação de contas da Petrobras relativa ao
exercício de 2007, determinando a realização de audiência dos responsáveis pelos atos de gestão
considerados irregulares e outras providências.
Do Ministro Vital do Rêgo:
Despacho proferido no TC-005.406/2013-7, que trata da aquisição da Refinaria de Pasadena,
adotando medidas tendentes a uniformizar os procedimentos a serem adotados pelas unidades técnicas
responsáveis pelo cumprimento da medida cautelar de indisponibilidade de bens. Na oportunidade
apresentou propostas, aprovadas pelo Plenário, no sentido de adotar, em processos em que se tenha a
indisponibilidade de bens, até que normativo específico sobre o tema venha a ser aprovado, as medidas
procedimentais referidas no despacho referenciado; encaminhar a matéria à Segecex para apresentar estudos
com intuito de disciplinar o tema e criar, nos sistemas informatizados desta Corte de Contas, o tipo de
processo “indisponibilidade de bens” e determinar ao Serviço de Cobrança Executiva da Segecex que apure
a ocorrência de atrasos, por parte das instituições financeiras, no cumprimento das determinações de
liberação de verba de natureza alimentícia desbloqueada; e
Proposta, aprovada pelo Plenário, de realização de audiência pública com objetivo de tratar de
assuntos relacionados à Previdência Social. A Presidência designou o Ministro Vital do Rêgo para presidir o
evento.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
MEDIDA CAUTELAR CONCEDIDA (v. inteiro teor no Anexo II a esta Ata)
O Plenário referendou, nos termos do disposto no § 1º do art. 276 do Regimento Interno deste
Tribunal, a concessão da medida cautelar exarada no processo nº TC-020.621/2015-9, pelo Ministro
Raimundo Carreiro, para que a Diretoria de Apoio aos Negócios e Operações/Cenop Logística Belo
Horizonte (MG) do Banco do Brasil suspenda a concorrência destinada à contratação dos serviços de
instalação e modernização do sistema de ar condicionado da agência Praça do Carmo, em Fortaleza/CE.
MEDIDAS CAUTELARES REVOGADAS (v. inteiro teor no Anexo II a esta Ata)
O Plenário referendou, nos termos do disposto no § 1º do art. 276 do Regimento Interno deste
Tribunal, a revogação das medidas cautelares exaradas nos processos nºs:
TC-013.560/2015-8, pelo Ministro Raimundo Carreiro, que havia determinado ao Centro de Apoio
aos Negócios e Operações/Cenop Logística Curitiba (PR) do Banco do Brasil a suspensão da concorrência
destinada à execução de obras, reformas e serviços de engenharia em dependências da instituição nos
Estados de Mato Grosso e Rondônia; e
TC-026.060/2014-0, pelo Ministro José Múcio Monteiro, que havia determinado ao Superior Tribunal
de Justiça que não autorizasse novas adesões à ata de registro de preços destinada à aquisição de
equipamentos e programas para a área de tecnologia de informação.
SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS
De acordo com o parágrafo único do artigo 28 do Regimento Interno e nos termos da Portaria da
Presidência nº 9/2011, entre os dias 26 de agosto e 1º de setembro, foi realizado sorteio eletrônico dos
seguintes processos:
Processo: 017.936/2010-1
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: Revisão de ofício - questão de ordem - Ata 33/2006-P
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro VITAL DO RÊGO
Processo: 018.200/2011-7
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: Revisão de ofício - questão de ordem - Ata 33/2006-P
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES
Processo: 022.667/2011-3
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: Revisão de ofício - questão de ordem - Ata 33/2006-P
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro BRUNO DANTAS
Processo: 022.892/2011-7
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: Revisão de ofício - questão de ordem - Ata 33/2006-P
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Relator sorteado: Ministro RAIMUNDO CARREIRO
Processo: 023.402/2011-3
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: Revisão de ofício - questão de ordem - Ata 33/2006-P
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES
Processo: 029.829/2011-9
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: Revisão de ofício - questão de ordem - Ata 33/2006-P
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro ANA ARRAES
Processo: 032.964/2011-0
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: Revisão de ofício - questão de ordem - Ata 33/2006-P
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro AUGUSTO NARDES
Processo: 007.651/2002-0
Interessado: SECRETARIA ESPECIAL DE INFORMÁTICA DO SENADO FEDERAL, FUNDO
DA SECRETARIA ESPECIAL DE INFORMÁTICA DO SENADO FEDERAL
Motivo do sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Recurso: 005.998/2000-8/R001
Recorrente: Francisco Meton Marques de Lima
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 005.998/2000-8/R002
Recorrente: Adão Alves dos Santos
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 009.027/2003-0/R001
Recorrente: Salomão Kiermes Tavares
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: RAIMUNDO CARREIRO
Recurso: 008.278/2004-3/R001
Recorrente: Salomão Kiermes Tavares
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: AUGUSTO NARDES
Recurso: 009.014/2005-8/R001
Recorrente: Salomão Kiermes Tavares
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 005.731/2010-0/R001
Recorrente: Edilberto José da Luz
Motivo do sorteio: Recurso de revisão
Relator sorteado: VITAL DO RÊGO
Recurso: 014.901/2010-2/R003
Recorrente: SERVIC CONSTRUTORA LTDA.
Motivo do sorteio: Recurso de revisão
Relator sorteado: WALTON ALENCAR RODRIGUES
Recurso: 000.767/2011-5/R001
Recorrente: Milton Sergio Silveira Zuanazzi
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: AUGUSTO NARDES
Recurso: 003.670/2011-2/R002
Recorrente: WELLINGTON PEREIRA COSTA
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: VITAL DO RÊGO
Recurso: 005.313/2011-2/R002
Recorrente: Centro de Capacitação e Desenvolvimento Crescimento
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 005.313/2011-2/R004
Recorrente: Anete Alves Fernandes Fidelis
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 005.313/2011-2/R005
Recorrente: Adair Antônio de Freitas Meira
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 005.313/2011-2/R007
Recorrente: Fatima Rosa Naves de Oliveira Santos
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 016.710/2012-6/R001
Recorrente: ODENIR FELIX DA SILVA
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 028.605/2012-8/R001
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Recorrente: Raimundo Jose Almeida de Araujo
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: AUGUSTO NARDES
Recurso: 002.796/2013-9/R001
Recorrente: Neival Alves Trindade
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: AUGUSTO NARDES
Recurso: 015.788/2013-0/R001
Recorrente: AUTORIDADE PÚBLICA OLÍMPICA
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Recurso: 012.187/2014-3/R001
Recorrente: Manoel Messias Sukita Santos
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 014.524/2014-7/R001
Recorrente: Augusto Pontes de carvalho
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: WALTON ALENCAR RODRIGUES
Recurso: 016.288/2014-9/R001
Recorrente: JOSE SILVEIRA GUIMARAES
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: BRUNO DANTAS
Recurso: 022.993/2014-2/R001
Recorrente: MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES (VINCULADOR)
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: WALTON ALENCAR RODRIGUES
Recurso: 027.644/2014-6/R001
Recorrente: FERNANDO AUGUSTO DE LAMONICA FREIRE
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
Recurso: 027.664/2014-7/R001
Recorrente: TANIA MARA LEITE NOGUEIRA
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: WALTON ALENCAR RODRIGUES
Recurso: 027.787/2014-1/R001
Recorrente: GELSON PEREIRA MELLO
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: BENJAMIN ZYMLER
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Recurso: 005.658/2015-2/R001
Recorrente: FIDUCIAL CONSULTORIA E SERVIÇOS FINANCEIROS LTDA.
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: ANA ARRAES
SUSTENTAÇÕES ORAIS
Na apreciação do processo nº TC-028.924/2014-2, cujo relator é o Ministro Benjamin Zymler, a Sra.
Terezinha Aparecida de Araújo Elias não compareceu para produzir sustentação oral em nome da GSA
Comércio e Serviços Ltda.
Na apreciação do processo nº TC-012.611/2006-9, cujo relator é o Ministro-Substituto Marcos
Bemquerer Costa e o revisor, o Ministro Raimundo Carreiro, o Dr. Antonio Alberto do Vale Cerqueira
produziu sustentação oral em nome da Associação Brasileira de Recursos Humanos.
PROSSEGUIMENTOS DE VOTAÇÃO
Com fundamento no § 3º do art. 119 do Regimento Interno, foi reaberta a votação do processo nº TC027.778/2008-6 (Ata nº 33/2014) e o Plenário aprovou, por unanimidade, o Acórdão nº 2199.
REABERTURAS DE DISCUSSÃO
Nos termos do § 5º do art. 112 do Regimento Interno, foi reaberta a discussão do processo nº
TC-032.700/2010-5 (Ata nº 48/2014). Finda a discussão, houve novo pedido de vista, nos termos do
artigo 119, formulado pelo Ministro Vital do Rêgo.
Nos termos do § 5º do art. 112 do Regimento Interno, foi reaberta a discussão do processo nº
TC-024.882/2014-3 (Ata nº 34/2015) e o Tribunal aprovou, por unanimidade, o Acórdão nº
2200/2015.
Nos termos do § 5º do art. 112 do Regimento Interno, foi reaberta a discussão do processo nº
TC-012.611/2006-9 (Ata nº 19/2013) e o Tribunal aprovou, por unanimidade, o Acórdão nº
2198/2015.
PROCESSO TRANSFERIDO PARA A PAUTA DA SESSÃO EXTRAORDINÁRIA
RESERVADA
Foi transferido para a pauta da sessão extraordinária realizada nesta data o processo nº TC014.777/2015-0, cujo relator é o Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
PEDIDOS DE VISTA
Com base no artigo 119 do Regimento Interno, foi suspensa a votação do processo nº TC032.700/2010-5, cujo relator é o Ministro Benjamin Zymler, em função de pedido de vista formulado pelo
Ministro Vital do Rêgo. O relator votou no sentido de julgar irregulares as contas de Cássio Rodrigues da
Cunha Lima e condená-lo em débito e ao pagamento de multa. O relatório, o voto e a minuta de Acórdão
constam do Anexo IV desta Ata.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Com base no artigo 112 do Regimento Interno, foi adiada a discussão do processo nº TC000.773/2015-8, cuja relatora é a Ministra Ana Arraes, em função de pedido de vista formulado pelo
Ministro José Múcio Monteiro.
Com base no artigo 112 do Regimento Interno, foi adiada a discussão do processo nº TC003.632/2015-6, cujo relator é o Ministro Raimundo Carreiro, em função de pedido de vista formulado pelo
Ministro Benjamin Zymler.
PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA
Foram excluídos de Pauta, nos termos do artigo 142 do Regimento Interno, os seguintes processos:
TC-003.957/2014-4, TC-003.993/2014-0, TC-003.997/2013-8, TC-010.227/2013-0 e TC012.735/2007-4, cujo relator é o Ministro Aroldo Cedraz, a pedido do revisor (art. 119) Ministro Walton
Alencar Rodrigues;
TC-021.726/2015-9, cujo relator é o Ministro Raimundo Carreiro;
TC-018.515/2014-2, cuja relatora é a Ministra Ana Arraes;
TC-002.099/2008-8 e TC-016.312/2015-5, cujo relator é o Ministro Bruno Dantas;
TC-007.346/2013-1, cujo relator é o Ministro Vital do Rêgo; e
TC-023.205/2012-1, cujo relator é o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO
O Tribunal Pleno aprovou as relações de processos a seguir transcritas e proferiu os Acórdãos de nºs
2176 a 2196.
RELAÇÃO Nº 37/2015 – Plenário
Relator – Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES
ACÓRDÃO Nº 2176/2015 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso III e V, “a”, 169, inciso V, e 250, inciso I, do
Regimento Interno/TCU, em considerar cumprida a determinação contida no item 9.1 do Acórdão
137/2013-TCU-Plenário, dando-se ciência desta deliberação à Companhia das Docas do Estado da
Bahia, e promovendo-se, em seguida, o arquivamento dos autos, de acordo com o parecer emitido pela
Seinfra:
1. Processo TC-031.372/2013-9 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)
1.1. Apensos: 031.191/2013-4 (SOLICITAÇÃO); 003.037/2015-0 (SOLICITAÇÃO);
017.840/2014-7 (SOLICITAÇÃO)
1.2. Interessado: Congresso Nacional (vinculador)
1.3. Órgão/Entidade: Companhia das Docas do Estado da Bahia
1.4. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e
Ferroviária (SeinfraHid).
1.7. Advogado constituído nos autos: não há.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ata n° 35/2015 – Plenário
Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 43/2015 – Plenário
Relator – Ministro BENJAMIN ZYMLER
ACÓRDÃO Nº 2177/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso III, 243 e 250, inciso I, do Regimento Interno, em
considerar cumpridas as determinações constantes dos itens 9.3 e 9.4 do Acórdão 122/2014-Plenário, e
em encerrar o presente feito mediante o seu apensamento definitivo ao TC 031.937/2013-6, após dar
ciência desta deliberação aos interessados, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-009.900/2015-2 (MONITORAMENTO)
1.1. Órgão/Entidade: Hospital Federal dos Servidores do Estado
1.2. Relator: Ministro Benjamin Zymler
1.3. Representante do Ministério Público: não atuou
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro (SECEX-RJ).
1.5. Advogado constituído nos autos: não há.
1.6. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 2178/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento no art. 1º, inciso II, da Lei 8.443/92, c/c os arts. 143, inciso V, alínea
“a”, e 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU, em fazer a seguinte determinação e em ordenar o
arquivamento do processo a seguir relacionado, por ter atingido sua finalidade, de acordo com os
pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-006.396/2012-7 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)
1.1. Responsáveis: Antonio Máximo da Silva Filho (022.328.803-97); Sylvio Barbosa Cardoso
Junior (073.218.643-91)
1.2. Interessado: Congresso Nacional (vinculador) ()
1.3. Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
1.4. Relator: Ministro Benjamin Zymler
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária (SeinfraRod).
1.7. Advogado constituído nos autos: não há.
1.8. Determinar à SeinfraRodovias que constitua processo específico de representação,
composto pela instrução constante à peça 56, além dos elementos que julgar necessários, com o
objetivo de tratar dos indícios de irregularidade identificados nas obras de revitalização – Crema 2ª
Etapa – da BR-316/MA, segmento km 424,6 – km 620,90.
ACÓRDÃO Nº 2179/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 143,
inciso III, 237, inciso III e parágrafo único, e 250, inciso I, do Regimento Interno, quanto ao processo a
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
seguir relacionado, em conhecer da representação, considerá-la improcedente e determinar o seu
arquivamento, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-008.762/2015-5 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Órgão/Entidade: Advocacia-geral da União
1.2. Relator: Ministro Benjamin Zymler
1.3. Representante do Ministério Público: não atuou
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Pernambuco (SECEX-PE).
1.5. Advogado constituído nos autos: não há.
1.6. Determinações/Recomendações/Orientações:
1.6.1. encaminhar cópia deste acórdão e da instrução da unidade técnica (peça 6-7) à Advocacia
Geral da União e ao Juízo da 14ª Vara da Justiça Federal, Seção Judiciária de Pernambuco.
ACÓRDÃO Nº 2180/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento no art. 43, I, da Lei nº 8.443/1992 e nos arts. 143, III; 235; 237,
parágrafo único, e 250, I, todos do Regimento Interno do TCU, em não conhecer da presente
representação, e determinar o seu arquivamento, dando-se ciência à representante, de acordo com os
pareceres emitidos nos autos.
1. Processo TC-010.990/2015-1 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Órgão/Entidade: Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
1.2. Relator: Ministro Benjamin Zymler
1.3. Representante do Ministério Público: não atuou
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de
Janeiro (SecexEstat).
1.5. Advogado constituído nos autos: não há.
1.6. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 2181/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 143,
inciso III, 169, inciso II, 237, inciso III e parágrafo único, do Regimento Interno e art. 106, § 3o, I, da
Resolução TCU 259/2014, quanto ao processo a seguir relacionado, de acordo com os pareceres
emitidos nos autos, em:
1. Processo TC-020.459/2014-9 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Interessado: Roberto Gil Leal Faria (889.618.007-44)
1.2. Órgão/Entidade: Agência Nacional de Telecomunicações
1.3. Relator: Ministro Benjamin Zymler
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Espírito Santo (SECEX-ES).
1.7. Advogado constituído nos autos: não há.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações:
1.8.1. conhecer da presente representação;
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.8.2. encaminhar, considerando não haver alto risco, materialidade ou relevância nos atos
noticiados na representação, cópia do processo à Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL e à
sua Auditoria Interna;
1.8.3. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado das instruções às peças 9-11, ao
representante;
1.8.4. arquivar o presente processo.
Ata n° 35/2015 – Plenário
Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 39/2015 – Plenário
Relator – Ministro RAIMUNDO CARREIRO
ACÓRDÃO Nº 2182/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea "d",
do Regimento Interno/TCU, c/c o enunciado nº 145 da Súmula da Jurisprudência predominante do
Tribunal de Contas da União, ACORDAM, por unanimidade, em retificar, por inexatidão material o
Acórdão nº 1863/2015-TCU-Plenário, Sessão de 29/7/2015, relativamente ao Relatório, de modo a
suprimir de seu cabeçalho a passagem “Vinculação: Ministério de Minas e Energia - MME”,
mantendo-se inalterados os demais termos da deliberação retificada, de acordo com os pareceres
emitidos nos autos pela Secex-MT e pelo Ministério Público junto a este Tribunal.
1. Processo TC-028.227/2013-1 (RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO)
1.1. Apensos: 029.098/2012-2 (MONITORAMENTO)
1.2. Responsáveis: Júlio Cezar Modesto Santos (600.810.661-04); Marco Aurelio Bertulio das
Neves (405.581.851-34)
1.3. Órgão/Entidade: Secretaria de Saúde de Mato Grosso – SES/MT (CNPJ 03.507.381/000198); Mato Grosso Secretaria de Administração – SAD/MT (CNPJ 03.507.472/0001-23), atual
Secretaria de Estado de Gestão (SEGES/MT).
1.4. Relator: Ministro Raimundo Carreiro
1.5. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Mato Grosso (SECEX-MT).
1.7. Advogado constituído nos autos: não há.
ACÓRDÃO Nº 2183/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto o processo abaixo relacionado, com
fundamento no art. 27 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 218 do Regimento Interno,
ACORDAM, por unanimidade, em dar quitação ao responsável Sr. Átila Pinheiro de Souza (CPF:
625.001.042-49), ante o recolhimento integral da multa que lhe foi imposta pelo Acórdão 3.019/2014TCU-Plenário, arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inc. V do Regimento Interno do
TCU, e em atendimento ao item 9.10 do mesmo Acórdão.
1. Processo TC-012.583/2011-1 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)
1.1. Responsáveis: Caixa Econômica Federal (00.360.305/0001-04); Eduardo Nunes Vieira
(255.820.030-53); Liliam de Paula Dias (434.333.591-72); Átila Pinheiro de Souza (625.001.042-49)
1.2. Interessado: Congresso Nacional (vinculador) ()
12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.3. Órgão/Entidade: Caixa Econômica Federal; Departamento Penitenciário Nacional; Governo
do Estado do Acre
1.4. Relator: Ministro Raimundo Carreiro
1.5. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e
Silva
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb).
1.7. Advogado constituído nos autos: Cíntia Tashiro (OAB/DF 18.050) e outros
ACÓRDÃO Nº 2184/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo abaixo relacionado que trata
de Representação da empresa licitante Fóton Informática S.A., contra ratificação, ocorrida no processo
2014/2196 – Pregão Eletrônico 2015/035, realizada pelo Comitê Gestor da Superintendência de
Logística do Banco do Nordeste, da decisão da Pregoeira Sra. Maria Ivone Torres Portugal Araújo de
cancelar na aceitação o certame por não haver propostas válidas, e da homologação da decisão pela
autoridade competente, Sr. William Araújo de Sousa, Gerente de Ambiente.
Considerando que o Pregão Eletrônico 2015/035 objetivava a aquisição de solução de software
de automação bancária multicanal e foi iniciado em 5/5/2015 e encerrado em 20/5/2015. O valor
estimado para a contratação totalizou R$ 35.724.628,64. Participaram do certame duas empresas:
Procomp Indústria Eletrônica Ltda. e Fóton Informática S/A. A empresa Procomp apresentou preço
5,14% inferior ao valor estimado, mas foi desclassificada por não ter comprovado as exigências de
qualificação técnica do edital. A empresa representante Fóton apresentou preço 53,51% superior ao
valor estimado, sendo desclassificada por manter preço excessivo. Dessa forma, a licitação foi
declarada fracassada;
Considerando que em síntese, a empresa representante alega que o BNB utilizou o preço global
estimado, não incluso no edital, como critério de desclassificação, o que estaria em desacordo com o
Acórdão 392/2011-TCU-Plenário, requerendo, ao final, a anulação do ato administrativo que a
desclassificou e o prosseguimento do certame a partir da fase de julgamento da proposta;
Considerando que tendo em vista que os argumentos expendidos pela representante não lograram
êxito em comprovar o seu direito.
ACORDAM, com fundamento nos arts. 143,III, 235 e 237, VII, do RI/TCU, em:
a) conhecer da presente Representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos
arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 113, § 1º, da Lei
8.666/1993, para, no mérito, considerá-la improcedente;
b) dar ciência ao representante e ao Banco do Nordeste do Brasil S.A. do inteiro teor deste
Acórdão;
c) Determinar ao BNB que caso venha lançar outro certame encaminhe ao TCU toda a
documentação, e
d) arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.
1. Processo TC-017.445/2015-9 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Responsável: Maria Ivone Torres Portugal Araujo (081.473.703-00)
1.2. Representante: Fóton Informática e Serviços Ltda (38.022.174/0001-28)
1.3. Órgão/Entidade: Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB)
1.4. Relator: Ministro Raimundo Carreiro
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará (SECEX-CE).
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.7. Advogados constituídos nos autos: Rodrigo Badaró de Castro, OAB/DF 2.221-A, Antonio
Carlos G. Gonçalves (OAB/DF 33.766 e OAB/SP 195.691) e outros
Ata n° 35/2015 – Plenário
Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 39/2015 – Plenário
Relator – Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
ACÓRDÃO Nº 2185/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com fundamento
no art. 143, inciso V, alínea "d", do Regimento Interno/TCU, c/c o Enunciado nº 145 da Súmula da
Jurisprudência predominante do Tribunal de Contas da União, ACORDAM, por unanimidade, em
retificar, por inexatidão material, o Acórdão 1570/2015 – TCU – Plenário, prolatado na Sessão de
24/6/2015, Ata nº 24/2015, relativamente ao subitem 9.5, para que, onde se lê “aos cofres da
Superintendência de Trens Urbanos de Maceió/AL da Companhia Brasileira de Trens Urbanos”, leiase “aos cofres da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU)”, mantendo-se os demais termos do
acórdão ora retificado, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-009.514/2010-4 (PRESTAÇÃO DE CONTAS - Exercício: 2009)
1.1. Apensos: 015.020/2009-3 (REPRESENTAÇÃO)
1.2. Responsáveis: Adeilson Teixeira Bezerra, ex-superintendente, CPF 494.355.744-91;
Clodomir Batista de Albuquerque, ex-gerente de manutenção, CPF 377.900.644-87; José Lúcio
Marcelino de Jesus ex-gerente de administração e finanças, CPF 287.087.844-34; Valber Paulo da
Silva, ex-membro da comissão de licitação, CPF 470.063.584-34; Damião Fernandes da Silva, exmembro da comissão de licitação, CPF 140.143.604-82; Bergson Aurélio Farias, ex-gerente de
administração, CPF 218.079.144-53; espólio de José Zilto Barbosa Júnior, ex-gerente operacional,
CPF 371.174.404-49; José Queiroz de Oliveira, ex-gerente de administração e finanças, CPF
140.494.905-44; Gilmar Cavalcante Costa, ex-funcionário do almoxarifado, CPF 208.038.184-91;
Horácio Rafael de Albuquerque Aguiar, ex-membro da comissão de licitação, CPF 134.306.704-97;
Carlos Roberto Ferreira Costa, ex-pregoeiro, CPF 417.980.074-87; Jefferson Calheiros da Rocha
Júnior, funcionário da CBTU/AL, CPF 420.755.054-20; Hidramec Engenharia e Manutenção Ltda.
(CNPJ 07.167.080/0001-13); MCC Manutenção, Comércio e Construção Ltda. (CNPJ
00.400.963/0001-82); Prática Engenharia e Construções Ltda. (CNPJ 01.722.421/0001-99); Salinas
Construções e Projetos Ltda. (CNPJ 05.559.104/0001-54); P. I. Construções Ltda. (CNPJ
01.655.218/0001-47); LOG Logística, Comercial e Representações Ltda. (CNPJ 04.463.080/0001-72);
Nelma Industrialização de Madeiras Ltda. (CNPJ 03.721.182/0001-88); Terceirizadora Santa Clara
Ltda. (CNPJ 04.963.564/0001-80); e Silva & Cavalcante Ltda. (CNPJ 03.924.817/0001-44)
1.3. Unidade: Superintendência de Trens Urbanos de Maceió/AL da Companhia Brasileira de
Trens Urbanos (CBTU/AL)
1.4. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
1.5. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Alagoas (SECEX-AL).
1.7. Advogados constituídos nos autos: Gustavo Igor Vasconcelos Lopes Calheiros – OAB/AL
9393, Fabrício Silva Ramos - OAB/AL 6986, Maria Edite Barreto Fantini - OAB/PE 14070-D, José
Eduardo Barros Correia - OAB/AL 3875, Aristênio de Oliveira Juca Santos - OAB/AL 3148, Carlos
Henrique Barbosa de Sampaio - OAB/AL 1626, Sandra de Almeida Silva - OAB/AL 6521, Reinaldo
Cavalcanti Moura - OAB/AL 1972 e Fabrycya Parlla Rodrigues Lucas - OAB/AL 5798
14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 2186/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com fundamento
no art. 143, inciso V, alínea "d", do Regimento Interno/TCU, c/c o Enunciado 145 da Súmula da
Jurisprudência predominante do Tribunal de Contas da União, ACORDAM, por unanimidade, em
retificar, por inexatidão material, o Acórdão 1.670/2015 – Plenário, prolatado na Sessão de
08/07/2015, Ata 27/2015, relativamente ao preâmbulo, para que seja acrescida à fundamentação legal a
menção ao art. 57 da Lei 8.443/1992, lastro para a aplicação das multas descritas no item 9.2 da
referida decisão, mantendo-se os demais termos do acórdão ora retificado, de acordo com os pareceres
emitidos nos autos:
1. Processo TC-017.973/2011-2 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)
1.1. Apenso: TC-006.654/2008-7 (REPRESENTAÇÃO)
1.2. Responsáveis: Egilmário Silva Bezerra (CPF: 396.340.604-63) e Inácio Roberto de Lira
Campos (CPF: 686.893.574-91), ex-prefeitos; Construtora Harpan Ltda. (CNPJ: 05.811.893/0001-79)
e seus sócios, José Pereira de Carvalho (CPF: 250.703.714-87) e Carlos Antônio Amaral Soares (CPF:
241.012.905-63); Ji Construções Civis Ltda. (CNPJ 07.149.739/0001-09), e seus sócios, Ivanaldo
Alves dos Santos (CPF: 022.565.214-51) e Jailton Silva de Almeida (CPF: 070.501.244-19)
1.3. Unidade: Prefeitura Municipal de Cacimba de Areia/PB
1.4. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
1.5. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira
1.6. Unidade Técnica: Secex/PB
1.7. Advogado constituído nos autos: João Lopes de Sousa Neto (OAB/PB 11.996)
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há
ACÓRDÃO Nº 2187/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com fundamento
no art. 143, inciso V, alínea "d", do Regimento Interno/TCU, c/c o Enunciado 145 da Súmula da
Jurisprudência predominante do Tribunal de Contas da União, ACORDAM, por unanimidade, em
retificar, por inexatidão material, o Acórdão 1.620/2013 – Plenário e o Acórdão 1.764/2014 – Plenário,
prolatados, respectivamente, na Sessão Extraordinária de 26/06/2013 e na Sessão Ordinária de
09/07/2014, relativamente ao item 9.2 do primeiro e ao preâmbulo do segundo, para que, onde se lê
“Alberto Jorge Madeiro”, leia-se “Alberto Jorge Madeiro Leite”, mantendo-se os demais termos dos
acórdãos ora retificados, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-008.608/2006-7 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)
1.1. Responsáveis: Alberto Jorge Madeiro Leite (CPF: 366.156.414-53), ex-Oficial Médico;
Athos Costa de Faria (CPF: 014.329.661-20), ex-Secretário de Segurança Pública; Pedro José Ferreira
Tabosa (CPF: 046.829.393-00), ex-Comandante-Geral da PMDF; Renato Fernandes de Azevedo
(CPF: 191.721.090-68), ex-Comandante-Geral da PMDF; Francisco José de Resende (CPF:
114.687.931-87), ex-Diretor de Saúde da PMDF; Luiz Augusto Penna (CPF: 346.857.407-00), exDiretor de Apoio Logístico da PMDF; Márcio Augusto Cunha do Amaral Correia (CPF: 461.939.87720), Presidente de Comissão de Licitação; Mário Celso Manente (CPF: 338.536.309-87), Presidente de
Comissão de Licitação; Antônio da Costa e Silva (CPF: 221.034.811-00), José Dierson Ricardo (CPF:
415.316.716-91), Marcus Vinicius Oliveira Sampaio (CPF: 373.608.091-34), Nilton Gomes da Rocha
(CPF: 227.133.791-72) e Reginaldo Albuquerque Lima (CPF: 145.381.563-53), membros das
15
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Comissões de Licitação; Eliarlan Lima Oliveira (CPF: 316.897.523-00), Oficial Médico; Citolab
Laboratório Ltda. (CNPJ: 01.835.645/0001-07); Hospital Santa Juliana Ltda. (CNPJ: 05.471.135/000159) e Hospital de Especialidades Medicas Ltda. (CNPJ: 03.187.690/0001-28)
1.2. Unidades: Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) e Polícia Militar do Distrito
Federal (PMDF)
1.3. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança
Pública (SecexDefesa)
1.6. Advogado constituído nos autos: Ailton Sebastião da Silva (OAB/DF 13.928)
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há
Ata n° 35/2015 – Plenário
Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 21/2015 – Plenário
Relatora – Ministra ANA ARRAES
ACÓRDÃO Nº 2188/2015 - TCU - Plenário
Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, de acordo com os pareceres emitidos nos autos e com fundamento no art. 143, inciso V,
alínea "d", do Regimento Interno, c/c a súmula TCU 145, em retificar, por inexatidão material, o item
3, do acórdão 2161/2013-Plenário, para que onde se lê: “3. Responsáveis (...) Izabel Maria Madeira de
Loureiro Maior (CPF 427.348.257-20) (...)."; leia-se: “3. Responsáveis (...) Izabel Maria Madeira de
Loureiro Maior (CPF 427.348.357-20) (...).”, mantendo-se os demais termos da deliberação ora
retificada.
1. Processo TC-026.281/2011-2 (PRESTAÇÃO DE CONTAS - Exercício: 2010)
1.1. Classe de Assunto: II.
1.2. Responsáveis: Carmen Silveira de Oliveira (CPF 272.638.190-15); Fabio Feitosa da Silva
(CPF 904.984.617-34); Fauze Martins Chequer (CPF 150.807.811-49); Herbert Borges Paes de Barros
(CPF 768.144.831-49); Izabel Maria Madeira de Loureiro Maior (CPF 427.348.357-20); Jose
Armando Fraga Diniz Guerra (CPF 928.018.115-72); Jose Rafael Miranda (CPF 283.907.176-20);
Lena Vânia Carneiro Peres (CPF 189.287.652-34); Marcia Ustra Soares (CPF 612.133.650-15); Paulo
de Tarso Vannuchi (CPF 872.345.138-68); Perly Cipriano (CPF 675.282.287-53); Rogério Sottili
(CPF 277.854.400-34).
1.3. Unidade: Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República.
1.4. Relatora: ministra Ana Arraes.
1.5. Representante do Ministério Público: subprocurador-geral Lucas Rocha Furtado.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado
(SecexAdmin).
1.7. Advogado: não há.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Ata n° 35/2015 – Plenário
Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária
16
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
RELAÇÃO Nº 36/2015 – Plenário
Relator – Ministro VITAL DO RÊGO
ACÓRDÃO Nº 2189/2015 - TCU - Plenário
Trata-se de solicitação formulada pelo responsável Laerte de Lima Rimoli, onde requer, por
intermédio de sua procuradora, a devolução dos valores recolhidos a título de débito imputado pelo
item 9.3 do Acórdão 3.350/2012-TCU-Plenário, que julgou irregulares as suas contas.
Considerando que o acordão mencionado foi alterado pelo Acórdão 3220/2014-TCU-Plenário,
para julgar as contas desse responsável regulares com ressalva, extinguindo, portanto, a obrigação
anteriormente apontada;
Considerando que os procedimentos com vistas à restituição de valores recolhidos a maior ou
indevidamente ao Tribunal de Contas da União são regulamentados internamente pela Portaria
Conjunta Segecex-Segedam 01/2014, na qual restou consignado que é necessário constar
expressamente em acórdão do TCU o reconhecimento dos créditos em favor do responsável;
Considerando que o responsável recolheu, indevidamente ao Tesouro Nacional, em decorrência
do débito imposto pelo Acórdão 3.350/2012-TCU-Plenário, a importância de R$ 70.378,67 (setenta
mil, trezentos e setenta e oito reais e sessenta e sete centavos), conforme demonstrativos acostados na
peça 286;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
na Portaria Conjunta Segecex/Segedam 1/2014 e de acordo com os pareceres emitidos nos autos, em:
a) reconhecer, a favor do Sr. Laerte de Lima Rimoli (CPF 130.627.351-04), o crédito decorrente
do pagamento indevido da importância imputada pelo Acórdão 3.350/2012-TCU-Plenário, no valor de
R$ 70.378,67 (setenta mil, trezentos e setenta e oito reais e sessenta e sete centavos), conforme consta
no demonstrativo acostado na peça 286;
b) informar ao responsável que a devolução dos valores pode ser requerida ao TCU, por meio de
petição administrativa, com a indicação dos dados bancários para o respectivo depósito, na forma da
Portaria Conjunta Segecex/Segedam 1/2014.
1. Processo TC-012.905/2005-0 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)
1.1. Apensos: 008.793/2010-7 (Solicitação).
1.2. Responsáveis: Adeildo Máximo Bezerra (162.037.554-00); Amir Galdino de Oliveira
(009.749.601-44); Estanislau da Costa Sa Junior (375.425.084-15); Infinity Consultorias Empresariais
e Serviços Ltda. (00.808.841/0001-20); Isabel Cristina Tanese (006.235.338-12); Jose Julio de
Siqueira Sartori (763.914.698-49); José Lincoln Daemon (315.031.017-20); Júlio César de Oliveira de
Albuquerque Pereira (311.739.691-87); Laerte de Lima Rimoli (130.627.351-04); Noel Dorival
Giacomitti (150.481.369-34); Smp&b Comunicação Ltda. (01.332.078/0001-95); Walter Batista
Alvarenga (033.379.011-15).
1.3. Órgão: Ministério do Esporte; Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração
– MJ.
1.4. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
1.5. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado
(SecexAdmin).
1.7. Advogado constituído nos autos: Maria Cristina da Costa Fonseca (OAB/DF 14.974).
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 2190/2015 - TCU – Plenário
17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Trata-se de monitoramento do Acórdão 1.316/2014-TCU-Plenário, proferido na sessão de
21/5/2014, que deliberou sobre a regularidade da acumulação de cargos públicos, dos atos de remoção
de servidores e redistribuição de cargos praticados pela instituição, da seleção das beneficiárias do
Programa Nacional Mulheres Mil e do aproveitamento de candidatos aprovados em concursos públicos
promovidos por outros órgãos e/ou entidades, no âmbito do Instituto Federal de Educação, Ciência e
Tecnologia do Acre – IFAC.
Considerando que a unidade jurisdicionada adotou as providências determinadas no subitem
9.1.1.1 do decisum, resultando na regularização dos casos de acumulação ilícita de cargos públicos,
mediante opção e desvinculação para os servidores de matrículas Siape 1794699, 1908184 e 1324219;
Considerando que o servidor de matrícula Siape 1794699 solicitou a exoneração do outro
vínculo, e que os servidores de matrícula Siape 1908184 e 1324219 não exerceram outras atividades
remuneradas concomitante com o exercício do cargo de professor em regime de dedicação exclusiva;
Considerando que a unidade jurisdicionada adotou as providências determinadas no subitem
9.1.1.3, por meio das quais o servidor de matrícula Siape 1860481 apresentou pedido de exoneração do
IFAC, e o servidor de matrícula Siape 1796778 comprovou seu desligamento do outro vínculo;
Considerando que a unidade jurisdicionada comunicou à Procuradoria da República no Acre os
casos nos quais restaram configurados indícios de falsidade em declarações de não acumulação de
cargos públicos;
Considerando o novo arranjo institucional para a seleção das beneficiárias do Programa
Mulheres Mil, que atribuiu esta tarefa aos órgãos municipais responsáveis pela Assistência Social.
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo abaixo relacionado,
ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso III, 243, 250, inciso I, do
Regimento Interno/TCU, de acordo com os pareceres emitidos nos autos, em:
a) considerar cumpridas as determinações constantes dos subitens 9.1.1.1, 9.1.1.3 e 9.1.1.4 do
Acórdão 1.316/2014-TCU-Plenário;
b) considerar não cumprida, porém justificada, a determinação desta Corte constante do subitem
9.1.1.2 do Acórdão 1.316/2014-TCU-Plenário;
c) tornar insubsistente a determinação expedida por meio do subitem 9.1.1.5 do Acórdão
1.316/2014-TCU-Plenário;
d) dar ciência deste Acórdão ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Acre IFAC, nos termos do art. 169, § 1º, do Regimento Interno do TCU;
e) apensar em definitivo os presentes autos ao TC 022.807/2012-8, procedendo-se ao seu
encerramento, nos termos do art. 169, inciso V, e § 2º, do Regimento Interno do TCU.
1. Processo TC-013.509/2015-2 (MONITORAMENTO)
1.1. Responsável: Rosana Cavalcante dos Santos (411.788.742-49).
1.2. Interessado: Secretaria de Controle Externo/AC (00.414.607/0027-57).
1.3. Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Acre.
1.4. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Acre (Secex-AC).
1.7. Advogado constituído nos autos: não há.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 2191/2015 - TCU - Plenário
Trata-se de representação da Secex-RS, autuada a partir do Ofício SEC/1ª T 32/2015, de
1º/7/2015, encaminhando pelo Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região.
18
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Considerando a informação apresentado pelo citado expediente, no sentido de que a 1ª Turma do
Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região, em processo trabalhista, reconheceu responsabilidade
subsidiária do Instituto Nacional do Seguro Social por obrigações trabalhistas descumpridas por
empresa contratada para a prestação de serviços de Vigilância e Segurança Ltda.;
Considerando que a matéria tratada na documentação encaminhada é de competência do
Tribunal, referindo-se a responsável sujeito a sua jurisdição, acompanhando o indício concernente à
irregularidade ou ilegalidade.
Considerando que o valor da condenação foi provisoriamente arbitrado em R$ 8.000,00 pela
sentença de primeiro grau e que, o referido processo transitou em julgado em 23/7/2015;
Considerando que o acórdão proferido no âmbito do TRT-4 acresceu à condenação o pagamento
de indenização por dano moral no valor de R$ 3.000,00 e de honorários assistenciais fixados em 15%
sobre o valor bruto da condenação;
Considerando, todavia, que o valor total atribuído à condenação, bem assim o caráter meramente
subsidiário da condenação imposta ao INSS, apresenta reduzida materialidade comparativamente ao
orçamento gerido pelo Instituto;
Considerando se tratar de caso isolado, referente a poucos meses de prestação de serviços, sem
indícios de ilicitude na terceirização dos serviços, tampouco se fazem presentes os requisitos de risco
ou relevância para a unidade.
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
nos arts. 143, inciso III, 235, e 237, inciso VI e parágrafo único, do Regimento Interno/TCU, em:
a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no
Regimento Interno deste Tribunal, para, no mérito, considerá-la procedente;
b) encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada da instrução da unidade técnica, ao
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e ao respectivo órgão de controle interno, conforme
determinado pelo art. 106, § 3º, I, da Resolução-TCU 259/2014;
c) arquivar os presentes autos, dando ciência à Secretaria da 1ª Turma do Tribunal Regional do
Trabalho da 4ª Região, nos termos do art. 106, § 4º, da Resolução-TCU 259/2014.
1. Processo TC-016.616/2015-4 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Responsável: Instituto Nacional do Seguro Social (29.979.036/0001-40).
1.2. Interessado: Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região/RS (02.520.619/0001-52).
1.3. Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social.
1.4. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul (SecexRS).
1.7. Advogado constituído nos autos: não há.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Ata n° 35/2015 – Plenário
Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 31/2015 – Plenário
Relator – Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER COSTA
ACÓRDÃO Nº 2192/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
no art. 27 da Lei n. 8.443/1992, c/c o art. 218 do Regimento Interno/TCU, em expedir quitação à
19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Empresa Fidens Engenharia S.A., ante o recolhimento do débito e da multa que lhe foram imputados,
de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-008.530/2005-4 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)
1.1. Responsáveis: Sérgio Yoshio Nakamura, Diretor-Geral do Deracre, CPF n. 004.641.628-58;
Domingos Sávio de Medeiros, Engenheiro do Deracre/Fiscal da Obra, CPF n. 161.643.504-68; Júlio
Augusto Miranda Filho, Coordenador-Geral da 22ª UNIT/DNIT RO-AC, CPF n. 826.270.968-34; e
Fidens Engenharia S.A., CNPJ n. 05.468.184/0001-32.
1.2. Órgão/Entidade: Departamento Estadual de Estradas de Rodagem do Acre – Deracre.
1.3. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa
1.4. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Acre (SECEX-AC).
1.6. Advogados constituídos nos autos: Alexandre Aroeira Salles, OAB/MG n. 71.947; Marina
Hermeto Corrêa, OAB/MG n. 75.173; Patrícia Guércio Teixeira, OAB/MG n. 90.459; Renata
Aparecida Ribeiro Felipe, OAB/MG n. 97.826; Francisco de Freitas Ferreira, OAB/MG n. 89.353;
Tathiane Vieira Viggiano Fernandes, OAB/MG n. 101.379; Cynthia Póvoa de Aragão, OAB/DF n.
22.298; Érlon André de Matos, OAB/MG n. 103.096; Vitor Magno de Oliveira Pires, OAB/MG n.
6.089-E; Vanessa Drumond Patrus Ananias, OAB/MG n. 8.381-E; Nayron Sousa Russo, OAB/MG n.
8.534-E; Mariana Barbosa Miraglia, OAB/MG n. 8.140-E; Simone Castro Feres de Melo, OAB/MG n.
9.038-E; Mariana do Espírito Santo Costa, OAB/MG n. 11.770-E; Rodrigo Oliveira Freitas, OAB/DF
n. 6.456-E; João Paulo Machado Baumotte, OAB/DF n. 21.756; Olívia Tonello Mendes Ferreira,
OAB/DF n. 21.776; e Fernando Daniel Faria da Conceição, OAB/AC n. 2.535.
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Quitação relativa aos subitens 9.3 e 9.4 do Acórdão n. 2.334/2008, proferido pelo Plenário, em Sessão
de 22/10/2008, Ata n. 43/2008.
Valor original do débito: R$ 282.517,82 Data de origem do débito: 19/12/2003
Valores recolhidos:
Datas dos recolhimentos:
R$ 25.000,00 8/8/2012
R$ 25.000,00 10/9/2012
R$ 25.125,90 8/10/2012
R$ 25.269,60 6/11/2012
R$ 25.414,68 5/12/2012
R$ 25.529,70 8/1/2013
R$ 25.600,00 8/2/2013
R$ 25.848,43 5/3/2013
R$ 26.022,03 8/4/2013
R$ 26.135,83 7/5/2013
R$ 26.350,55 10/6/2013
R$ 26.477,01 5/7/2013
R$ 26.781,03 9/8/2013
R$ 26.823,55 6/9/2013
R$ 27.161,01 8/10/2013
R$ 27.256,00 6/11/2013
R$ 27.468,18 5/12/2013
R$ 25.674,54 7/1/2014
R$ 26.055,77 6/2/2014
R$ 26.041,56 6/3/2014
R$ 26.238,10 8/4/2014
20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
R$ 26.440,54 7/5/2014
R$ 26.672,47 6/6/2014
R$ 26.919,91 7/7/2014
R$ 27.158,93 7/8/2014
R$ 27.438,07 5/9/2014
R$ 27.697,28 7/10/2014
R$ 28.225,55 6/11/2014
R$ 28.241,16 5/12/2014
R$ 28.508,83 7/1/2015
R$ 29.067,98 5/2/2015
R$ 29.095,48 6/3/2015
R$ 29.095,48 7/4/2015
R$ 29.982,01 6/5/2015
R$ 29.674,79 9/6/2015
R$ 30.259,58 6/7/2015
Valor original da multa: R$ 30.000,00 Data de origem da multa: 22/10/2008
Valores recolhidos:
Datas dos recolhimentos:
R$ 1.020,00
8/8/2012
R$ 1.014,00
10/9/2012
R$ 1.018,28
8/10/2012
R$ 1.024,08
6/11/2012
R$ 1.030,50
5/12/2012
R$ 1.036,88
9/1/2013
R$ 1.150,00
8/2/2013
R$ 1.051,04
5/3/2013
R$ 1.055,35
8/4/2013
R$ 1.060,50
7/5/2013
R$ 1.066,56
10/6/2013
R$ 1.070,67
5/7/2013
R$ 1.073,90
9/8/2013
R$ 1,073,00
6/9/2013
R$ 1.076,64
8/10/2013
R$ 1.080,41
6/11/2013
R$ 1.086,86
5/12/2013
R$ 1.093,03
7/1/2014
R$ 1.103,09
6/2/2014
R$ 1.110,11
6/3/2014
R$ 1.118,25
8/4/2014
R$ 1.129,22
7/5/2014
R$ 1.137,33
6/6/2014
R$ 1.142,96
7/7/2014
R$ 1.147,91
8/8/2014
R$ 1.148,04
5/9/2014
R$ 1.151,20
7/10/2014
R$ 1.157,76
6/11/2014
R$ 1.164,05
5/12/2014
R$ 1.170,84
7/1/2015
R$ 1.181,49
5/2/2015
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
R$ 1.203,07
R$ 1.203,07
R$ 1.249,03
R$ 1.262,33
R$ 1.281,02
6/3/2015
7/4/2015
6/5/2015
9/6/2015
6/7/2015
ACÓRDÃO Nº 2193/2015 - TCU - Plenário
Considerando que se examinam, nesta oportunidade, embargos de declaração opostos ao
Acórdão 1.077/2015-TCU-Plenário pelo Sr. Augusto Rodrigues Coutinho de Melo, na condição de
Deputado Federal;
Considerando que a legitimidade prevista no art. 237, inciso III, do Regimento Interno do TCU
(RITCU), em se tratando de autoridade parlamentar, como é o caso, limita-se ao processo de
representação, espécie do gênero “fiscalização”;
Considerando que o processo em questão é de acompanhamento de desestatização, de rito
próprio, disciplinado pela Instrução Normativa TCU 27/1998;
Considerando que o interesse recursal arguido pelo embargante se fundamenta, em essência, em
conexão havida entre a matéria deste processo e a do TC 012.687/2013-8 – representação de sua
autoria acerca de supostas irregularidades na Portaria SEP-PR 38/2013, que autorizou a Empresa
Brasileira de Projetos S.A. (EBP) “a desenvolver estudos para subsidiar a preparação de
procedimentos licitatórios de concessões de portos organizados e de arrendamentos portuários” –, bem
como que a omissão suscitada, neste julgado embargado, refere-se à questão de fundo daquele
processo;
Considerando que este Tribunal já deliberou naqueles autos por intermédio do Acórdão
1.555/2014-TCU-Plenário, pelo qual autorizou, quanto ao mérito, o prosseguimento dos atos
decorrentes da Portaria SEP-PR 38/2013 – sem prejuízo de determinações dirigidas à Secretaria
Especial de Portos –, após ter rejeitado pedido de suspensão cautelar dos certames à época em
andamento;
Considerando que, conquanto se reconheça ponto de conexão entre os processos, a decisão
prolatada no TC 012.687/2013-8 (Acórdão 1.555/2014-TCU-Plenário) não conflita com a deste feito
(Acórdão 1.077/2015-TCU-Plenário); pelo contrário, com esta é compatível;
Considerando que, mesmo na hipótese de superado o óbice decorrente da natureza do processo,
em termos de legitimidade originária, o embargante, nesta etapa de admissibilidade recursal, em vista
dos fundamentos acima, não demonstra razão legítima para intervir no processo, carecendo, portanto,
de interesse recursal, condição necessária à sua habilitação no processo, nos termos do art. 146 c/c o
art. 282 do RITCU;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,
ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 1º, inciso I, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de
1992, c/c os arts. 15, inciso II, 143, inciso V, alínea “f”, do Regimento Interno do TCU, aprovado pela
Resolução nº 155, de 4 de dezembro de 2002, ante as razões expostas pelo Relator, em não conhecer
dos embargos de declaração interpostos pelo Sr. Augusto Rodrigues Coutinho de Melo, na condição de
Deputado Federal.
1. Processo TC-029.083/2013-3 (DESESTATIZAÇÃO)
1.1. Apensos: 003.225/2015-1 (SOLICITAÇÃO); 029.652/2013-8 (DESESTATIZAÇÃO);
004.181/2015-8 (SOLICITAÇÃO); 032.950/2013-6 (REPRESENTAÇÃO); 029.596/2013-0
(DENÚNCIA); 002.988/2014-3 (REPRESENTAÇÃO); 031.834/2013-2 (REPRESENTAÇÃO)
1.2. Recorrente: Augusto Rodrigues Coutinho de Melo (331.556.234-20)
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.3. Interessados: Advocacia-geral da União (); Agência Nacional de Transportes Aquaviários
(04.903.587/0001-08); Secretaria de Portos (08.855.874/0001-32)
1.4. Órgão/Entidade: Agência Nacional de Transportes Aquaviários; Secretaria de Portos
1.5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa
1.6. Representante do Ministério Público: não atuou
1.7. Relator da deliberacao recorrida: Ministro Aroldo Cedraz
1.8. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Fiscalização de
Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária (SeinfraHid).
1.9. Advogado constituído nos autos: não há.
1.10. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 2194/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União ACORDAM, por unanimidade, com fundamento
no art. 27 da Lei n. 8.443/1992, c/c o art. 218 do Regimento Interno/TCU, em dar quitação aos Srs.
Antônio Augusto de Camargo Neves, Carlos Anselmo e Silva, Luiz Armando Vasconcelos Soares
Júnior e Tiago Brasileiro Coelho, ante o recolhimento das multas que lhes foram imputadas, de acordo
com o parecer da SeinfraUrbana:
1. Processo TC-000.279/2010-2 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)
1.1. Apensos: TC-014.619/2011-3 (Solicitação); TC-017.400/2011-2 (Solicitação).
1.2. Responsáveis: Antônio Augusto de Camargo Neves, CPF 539.065.198-72; Carlos Anselmo
e Silva, CPF 018.264.093-00; Everton Luís Gurgel Soares, CPF 613.294.953-49; José Ricardo
Carneiro da Cunha Meira, CPF 267.853.154-68; Luiz Armando Vasconcelos Soares Júnior, CPF
072.869.293- 72; Paulo Sérgio de Castro Nogueira, CPF 117.814.833-53; Tiago Brasileiro Coelho,
CPF 792.986.993-87; e Victor Hugo Cabral de Morais, CPF 273.161.907-44.
1.3. Interessado: Congresso Nacional.
1.4. Órgão/Entidade: Ministério das Cidades – MICI, Caixa Econômica Federal – CAIXA,
Município de Fortaleza e Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza – Habitafor.
1.5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa
1.6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira
1.7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana).
1.8. Advogados constituídos nos autos: Adam Luiz Alves Barra, OAB/DF 19.786; Alanna
Castelo Branco Alencar, OAB/CE 6.854; Alexandre Wagner Vieira da Rocha, OAB/DF 17.510; Aline
Lisboa Naves Guimarães, OAB/DF 22.400; Ana Cecília Costa Ponciano, OAB/DF 22.260; Anastácia
de Barros Barbosa, OAB/DF 18.539; Anna Maria Marques de Almeida, OAB/DF 4.045; Augusto
Silveira de Almeida Junior, OAB/DF 13.297; Bruna Carneiro Tavares Nunes, OAB/DF 27.680; Carla
Beatriz Hamu Silva Cherulli, OAB/DF 17.041; Carlos Antônio Silva, OAB/DF 10.293; Carlos
Henrique Bernardes Castello Chiossi, OAB/SP 157.199; Ceres de Jesus Silva Araujo, OAB/MA 3.396;
Christiane Barozi Porto, OAB/DF 17.596; Cintia Tashiro, OAB/DF 18.050; Claudia Lourenco Midosi
May, OAB/DF 7.833; Daniel Aquino Schneider, OAB/DF 20.829; Eder Pessoa da Costa, OAB/SP
186.327; Edson Pereira da Silva, OAB/DF 5.100; Eduardo Pereira Bromonschenkel, OAB/DF 28.207;
Elga Lustosa de Moura Nunes, OAB/DF 17.788; Elisia Sousa Xavier, OAB/DF 6.591; Estanislau
Luciano de Oliveira, OAB/MG 62.564; Eugenia Costeski Crosati, OAB/DF 24.512; Fabiana Calviño
Marques Pereira, OAB/DF 16.226; Fernando José Azalim Piantavini, OAB/DF 18.404; Flavio
Adalberto Ramos Giussani, OAB/SP 42.217; Frederico Gazolla Rodrigues Renno, OAB/MG 81.176;
Gilson Costa de Santana, OAB/DF 19.557; Girlana Granja Peixoto Moreira, OAB/DF 18.405; Gisela
Ladeira Bizarra Morone, OAB/DF 5.794; Giselle D´Avila Honorato Furtado, OAB/MG 81.996;
Guilherme Lopes Mair, OAB/SP 241.701; Gustavo Anderson Ferreira de Barros, OAB/PE 15.576;
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Helena Sirimarco Moreira Guedes, OAB/DF 29.026; Iran Neves Brito Junior, OAB/DF 15.856;
Isabella Gomes Machado, OAB/DF 10.482; Janiele Queiroz Mendes, OAB/DF 18.871; José Antônio
Martins Lacerda, OAB/MG 80.450; José Linhares Prado Neto, OAB/DF 18.806; José Nicodemos
Rodrigues Varela, OAB/DF 13.187; Jose Oscar Cruvinel de Lemos Couto, OAB/MG 98.128; José
Oswaldo Fernandes Caldas Morone, OAB/SP 64.911; e OAB/DF 32.192; Júlio Vitor Greve, OAB/DF
7.677; Leonardo da Silva Patzlaff, OAB/DF 16.557; Leonardo Groba Mendes, OAB/DF 16.291;
Leonardo Pinto Fontes, OAB/RJ 122.499; Leonardo Tostes dos Santos, OAB/DF 19.481; Ligia
Carolina Bortoloni Ide, OAB/MG 96.654; Lyanna Magalhães Castelo Branco, OAB/CE 17.841; Luiz
Eduardo Alves Rodrigues, OAB/DF 18.176; Marcelo Frossard Pincinato, OAB/DF 21.768; Marcos
Antônio Silva, OAB/DF 27.933; Marcos Ulhoa Dani, OAB/MG 83.645; Maria Angelica Silva de
Souza Maia, OAB/DF 22.439; Maria de Fátima Vieira de Vasconcelos, OAB/DF 9.253; Maria Isabel
da Cruz, OAB/DF 7.216; Maria Laura Domingues O Alcoforado, OAB/PE 8.895; Marília Regueira
Dias, OAB/DF 18.461; Mario Luiz Machado, OAB/DF 4.848; Mauricio de Oliveira Ramos, OAB/DF
22.441; Mauro José Garcia Pereira, OAB/DF 9.482; Meire Aparecida de Amorim, OAB/DF 19.673;
Natanael Lobão Cruz, OAB/PE 19.050; Neiva de Fátima Pereira, OAB/MG 56.865; Osival Dantas
Barreto, OAB/DF 15.431; Paulo Alexandre Vieira Moço, OAB/DF 23.859; Rafael Resende de
Andrade, OAB/SE 5.201; Renata Costa Silva Brandão, OAB/MG 73.532; Salvador Congentino Neto,
OAB/SP 158.736; Samir Nacim Francisco, OAB/DF 1.640; Satiro Lazaro da Cunha, OAB/DF 5.286;
Sérgio Luiz Guimarães Farias, OAB/DF 8.540; Tiago Ribeiro Rebouças, OAB/CE 22.745; Wanessa
Rosa Oliveira Mendes, OAB/DF 22.527 e Wesley Cardoso dos Santos, OAB/DF 16.752.
1.9. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
Antônio Augusto de Camargo Neves
Quitação relativa ao subitem 9.2, do Acórdão n. 185/2015, proferido pelo Plenário, em Sessão de
4/2/2015, conforme Ata n. 4/2015.
Valor original da multa: R$ 5.000,00 Data de origem da multa: 4/2/2015
Valor recolhido: R$ 5.000,00 Data do recolhimento: 10/3/2015
Carlos Anselmo e Silva
Quitação relativa ao subitem 9.2, do Acórdão n. 185/2015, proferido pelo Plenário, em Sessão de
4/2/2015, conforme Ata n. 4/2015.
Valor original da multa: R$ 5.000,00 Data de origem da multa: 4/2/2015
Valor recolhido: R$ 5.000,00 Data do recolhimento: 9/3/2015
Luiz Armando Vasconcelos Soares Júnior
Quitação relativa ao subitem 9.2, do Acórdão n. 185/2015, proferido pelo Plenário, em Sessão de
4/2/2015, conforme Ata n. 4/2015.
Valor original da multa: R$ 5.000,00 Data de origem da multa: 4/2/2015
Valor recolhido: R$ 5.000,00 Data do recolhimento: 5/3/2015
Tiago Brasileiro Coelho
Quitação relativa ao subitem 9.2, do Acórdão n. 185/2015, proferido pelo Plenário, em Sessão de
4/2/2015, conforme Ata n. 4/2015.
Valor original da multa: R$ 5.000,00 Data de origem da multa: 4/2/2015
Valor recolhido: R$ 5.000,00 Data do recolhimento: 12/3/2015
Ata n° 35/2015 – Plenário
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 30/2015 – Plenário
Relator – Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
ACÓRDÃO Nº 2195/2015 - TCU - Plenário
Considerando que, por meio do Acórdão 276/2010-TCU-Plenário, prolatado em 24/2/2010, o
Tribunal decidiu julgar irregulares as contas, dentre outros, dos Srs. Paulo Afonso Romano e Frederico
Alberto de Andrade, aplicando-lhes individualmente a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei nº
8.443/1992, no valor de R$ 10.000,00;
Considerando que, em 6/3/2013, o TCU decidiu, por meio do Acórdão 400/2013-TCU-Plenário,
conhecer do recurso de reconsideração interposto, dentre outros, pelo Paulo Afonso Romano, para, no
mérito, negar-lhes provimento, mantendo-se inalterados os termos do Acórdão 276/2010-TCUPlenário, ratificado pelo Acórdão 1.468/2010-TCU-Plenário;
Considerando que, por meio do Acórdão 1.374/2014-TCU-Plenário, de 28/5/2014, o TCU
decidiu expedir quitação, dentre outros, aos Srs. Frederico Alberto de Andrade e Paulo Afonso
Romano, ante o recolhimento integral das multas que lhes foram imputadas por meio do Acórdão
276/2010-TCU-Plenário, Sessão Ordinária de 24/2/2010;
Considerando que o item 1.7 do Acórdão 1.374/2014-TCU-Plenário o Tribunal expediu
determinação à Secex/CE para que informasse ao Sr. Paulo Afonso Romano sobre crédito seu perante
a Fazenda Pública, no valor de R$ 8.929,49, em face de suposto recolhimento a maior do valor da
multa a ele aplicada por meio do Acórdão 276/2010-TCU-Plenário;
Considerando o requerimento de restituição de crédito juntado aos autos pelo Sr. Paulo Afonso
Romano em face da aludida manifestação do TCU;
Considerando que o minucioso exame da documentação necessária à instrução do processo
administrativo em atenção ao pleito formulado pelo responsável constatou-se que houve equívoco na
análise dos valores recolhidos pelo responsável em questão, indicando que os recolhimentos
considerados na instrução que embasou a decisão prolatada por meio do item 1.7 do Acórdão
1.347/2014-Plenário não dizem respeito à multa aplicada pelo TCU no Acórdão 276/2010-TCUPlenário, mantido inalterado pelo Acórdão 400/2013-TCU-Plenário, e sim ao processo judicial 962271.2012.4.01.3800, conforme atesta documento juntado à Peça nº 190;
Considerando que o expediente intitulado recurso de reconsideração apresentado pelo Sr. Paulo
Afonso Romano nesta fase processual se opõe à retificação de inexatidão material promovida pelo
Acórdão 3.181/2014-TCU-Plenário, o qual excluiu o seu nome do Acórdão 1.374/2014-TCU-Plenário;
Considerando que não existe amparo legal ou regimental para o conhecimento da irresignação
apresentada pelo responsável;
Considerando que, em face disso, a Serur e o MPTCU pugnaram por que o aludido expediente
seja tratado como mera petição no âmbito da Secretaria de Recursos (Peças nos 208 e 210);
Considerando que se mostram pertinentes as considerações expendidas pelo MPTCU no sentido
de que os documentos apresentados pelo responsável dizem respeito ao Processo Judicial nº 962271.2012.4.01.3800, e não à TCE em epígrafe, não podendo, portanto, levar à declaração de quitação da
sua dívida;
Considerando, ainda, que se mostram pertinentes as ponderações do MPTCU no sentido de que,
em vista do error in procedendo caracterizado pela informação equivocada de quitação do débito
pelo Sr. Paulo Afonso Romano, o mais apropriado processualmente teria sido a declaração de nulidade
do Acórdão 1.374/2014-TCU-Plenário, que lhe deu quitação, consoante decidido pelo Tribunal em
caso análogo, no âmbito do Acórdão 199/2012-1ª Câmara, e não o mero apostilamento do
aludido decisum, por meio do Acórdão 3.181/2014-TCU-Plenário;
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Considerando, por fim, que pode se aplicar ao presente caso a decisão prolatada pelo TCU no
precedente apontado pelo MPTCU;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, de acordo com o parecer emitido pelo Ministério Público, com fundamento nos arts. 143,
inciso V, do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução nº 246/2011, em:
a) declarar nulo o Acórdão 3.181/2014-TCU-Plenário;
b) declarar nulo o Acórdão 1.374/2014-TCU-Plenário em relação aos Srs. Frederico Alberto de
Andrade e Paulo Afonso Romano, bem como o seu item 1.7;
c) autorizar, nos termos do art. 217 do Regimento Interno do TCU, o pagamento parcelado da
dívida do Sr. Paulo Afonso Romano em 36 (trinta e seis) parcelas mensais e consecutivas, fixando-lhe
o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar perante o Tribunal
o recolhimento da primeira parcela, e de 30 (trinta) dias, a contar da parcela anterior, para comprovar o
recolhimento das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal, a atualização monetária,
na forma prevista na legislação em vigor; e
d) fazer a seguinte determinação:
1. Processo TC-425.130/1998-3 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)
1.1. Apensos: TC-024.502/2014-6 (COBRANÇA EXECUTIVA); TC-024.504/2014-9
(COBRANÇA EXECUTIVA) e TC-024.505/2014-5 (COBRANÇA EXECUTIVA).
1.2. Responsáveis: Alberto Carvalho de Souza (CPF 141.574.541-20); Eldan Veloso (CPF
011.017.813-00); Eugênia Lemos Barros Bárbara (CPF 306.411.876-53); Frederico Alberto de
Andrade (CPF 004.487.452-91); José Reynaldo da Cunha Santos Arozo Vieira da Silva
(CPF 002.185.373-87); José Rogério Salles (CPF 160.426.389-04); Nicolau Zaiden Neto
(CPF 336.302.671-49); Omar José Silva da Encarnação (CPF 005.091.592-49) e Paulo Afonso
Romano (CPF 006.561.276-00).
1.3. Órgão/Entidade: Município de Rondonópolis/MT.
1.4. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
1.5. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará (Secex/CE).
1.7. Advogados constituídos nos autos: José Pereira da Silva Neto (OAB/MT 3.273) e Letícia de
Alarcão Vaz Antunes (OAB/DF 18.104).
1.8. Determinar à Secex/CE que envie cópia do presente Acórdão aos Srs. Frederico Alberto de
Andrade e Paulo Afonso Romano.
Ata n° 35/2015 – Plenário
Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária
RELAÇÃO Nº 18/2015 – Plenário
Relator – Ministro-Substituto WEDER DE OLIVEIRA
ACÓRDÃO Nº 2196/2015 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com fundamento
no art. 1º, XXIV, e na forma do art. 143, V, 'a', ambos do RI/TCU, de acordo com os pareceres
convergentes emitidos nos autos ACORDAM, por unanimidade, em conhecer da presente
representação, para, no mérito, considerá-la procedente, revogar a medida cautelar concedida, por
perda de objeto, e arquivar os autos, dando-se ciência desta decisão, bem como da instrução da
unidade técnica (peça 14), ao representante, ao Conselho Federal de Biblioteconomia e à empresa
Icomunicação Integrada - Eireli - EPP, fazendo-se as determinações sugeridas.
26
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. Processo TC-017.219/2015-9 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Representante: Ideorama Comunicação Ltda. – EPP (CNPJ 07.402.534/0001-93).
1.2. Entidade: Conselho Federal de Biblioteconomia.
1.3. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou.
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
1.6. Advogado constituído nos autos: não há.
1.7. Determinações/Recomendações/Ciências:
1.7.1. determinar ao Conselho Federal de Biblioteconomia, com fundamento no art. 250, II, do
RI/TCU, que adote, no prazo de quinze dias a contar do recebimento da notificação, providências com
vistas a garantir que os serviços já executados pela Icomunicação Integrada – Eireli – EPP
anteriormente à anulação do contrato decorrente do pregão presencial CFB 2/2015, sejam aproveitados
pela autarquia para a consecução dos objetivos a que se propôs, sendo excluídos da nova licitação
eventualmente realizada para os mesmos fins, de modo a evitar duplicidade na contratação dos
serviços, o que geraria despesas indevidas, em contrariedade ao princípio da economicidade previsto
no art. 70 da CF/1988, informando ao TCU, no mesmo prazo, o planejamento (cronograma,
modalidade adotada, tipo de licitação) referente à licitação pretendida em substituição ao pregão
presencial 2/2015 e as medidas adotadas para dar cumprimento à presente determinação;
1.7.2. dar ciência ao Conselho Federal de Biblioteconomia sobre as seguintes impropriedades,
relativas ao pregão presencial CFB 2/2015, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à
prevenção de ocorrência de outras semelhantes:
1.7.2.1. utilização de tipo de licitação (“técnica e preço”) inadequado ao pregão, já que essa
modalidade de licitação se destina à seleção com base, unicamente, no quesito menor preço, nos
termos do que impõe o art. 4º , X, da Lei 10.520/2002.
1.7.2.2. ausência de motivação para a conjunção em um único item de todos os serviços
licitados, com as devidas análises a respeito dos impactos na economicidade e competitividade da
licitação, não obstante, pela especificidade inerente a cada serviço, a análise preliminar aponte para a
viabilidade do parcelamento, para o melhor aproveitamento dos recursos e ampliação da
competitividade, sem perda de economia de escala, nos termos do que dispõe o art. 23, § 1º , da Lei
8.666/1993.
1.7.2.3. utilização do pregão presencial, quando obrigatória a adoção do pregão eletrônico,
conforme o art. 4º, caput, do Decreto 5.450/2005 e a jurisprudência do TCU, a exemplo dos acórdãos
2292/2012, 2733/2010 e 1700/2007, todos do Plenário, já que não demonstrada a inviabilidade do
emprego desse modelo licitatório.
1.7.2.4. supressão indevida da fase de lances do pregão presencial, que contou com apenas duas
participantes, o que afrontou o art. 4º, IX, da Lei 10.520/2002 que dispõe que, não havendo pelo menos
três ofertas com preços até 10% superiores à de menor valor, poderão os autores das melhores
propostas, até o máximo de três, oferecer novos lances verbais e sucessivos, quaisquer que sejam os
preços oferecidos.
Ata n° 35/2015 – Plenário
Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária
PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Por meio de apreciação unitária de processos, o Plenário proferiu os Acórdãos de nºs 2197 a 2223, a
seguir transcritos e incluídos no Anexo III desta Ata, juntamente com os relatórios e os votos em que se
fundamentaram.
ACÓRDÃO Nº 2197/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC nº 028.924/2014-2.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Representante: GSA Comércio e Serviços Ltda.
4. Órgão: Ministério da Integração Nacional.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação, com pedido de cautelar inaudita altera
pars, encaminhada pela empresa GSA Comércio e Serviços Ltda., a respeito de irregularidades
supostamente ocorridas no âmbito do Pregão Eletrônico nº 24/2014, conduzido pelo Ministério da
Integração Nacional,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante
das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, em razão de terem sido preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, VII e parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal e
no art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, para, no mérito, considera-la improcedente;
9.2. indeferir o pedido de concessão de medida cautelar formulado pela Representante, tendo em vista
a inexistência dos requisitos necessários para sua adoção;
9.3. dar ciência ao Ministério da Integração Nacional que:
9.3.1. os requisitos de habilitação econômico-financeira, quando o objeto licitado estiver dividido em
lotes, devem ser exigidos individualmente, não em relação ao total de lotes cumulativamente, conforme
estabelecidos nos Acórdãos nº 484/2007 e nº 2.895/2014 - Plenário;
9.3.2. a empresa licitante pode participar da disputa de todos os lotes, desde que o edital estabeleça
critérios objetivos a fim de assegurar que somente serão adjudicados a uma mesma empresa os lotes para os
quais ela apresente os requisitos mínimos necessários para garantir o cumprimento das obrigações
assumidas, conforme disposto nos Acórdãos nº 868/2007 e nº 2.895/2014 - Plenário;
9.4. enviar ao Ministério da Integração Nacional e à representante cópia deste Acórdão, bem como do
Relatório e do Voto que o fundamentaram;
9.5. arquivar os presentes autos após as devidas comunicações processuais, nos termos do art. 169, II,
do Regimento Interno do TCU.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2197-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler
(Relator), Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
28
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACÓRDÃO Nº 2198/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC-012.611/2006-9.
2. Grupo: I; Classe de Assunto: IV – Prestação de Contas.
3. Responsáveis: Homero Alves Pereira, CPF 726.065.098-20; Antônio Carlos Carvalho de Sousa,
CPF 345.997.201-78; João Conceição Alencastro, CPF 048.802.421-87; Benedito Francisco de Almeida,
CPF 005.682.398-30; Celso Luiz Lima, CPF 395.569.211-68; Edivaldo José da Silva, CPF 047.827.801-25;
José Ribeiro da Silva, CPF 316.258.358-68; José Almir da Silva, CPF 154.941.870-04; Romildo Adelino
Greselle, CPF 243.013.299-00; Duílio Mayolino Filho, CPF 100.981.437-00.
4. Entidade: Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – Administração Regional no Estado de Mato
Grosso – Senar/MT.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
7. Unidade Técnica: Secex/MT.
8. Advogados constituídos nos autos: Maria Letícia Tamer Godinho, OAB/DF n. 15.755; Maria de
Fátima Carneiro, OAB/DF n. 1.194-A; George Macêdo Pereira, OAB/DF n. 14.339; Eustáquio Inácio de
Noronha Neto, OAB/MT n. 12.548; Ricardo da Cunha Borges, OAB/MG n. 71.258; Antônio Sagrilo,
OAB/DF n. 14.380; Luis Eduardo Mendonça Borges, OAB/DF n. 26.140; Antonio Égiton Vargas, OAB/DF
n. 31.109; Marcelo dos Santos Barbosa, OAB/MT n. 4.886; Diego Ricardo Marques, OAB/DF n. 30.782;
Thiago Groszewicz Brito, OAB/DF n. 31.762; Paulo Cochrane, OAB/RJ n. 68.901; Thiago Groszewicz,
OAB/DF 31.762; Valéria Bittar Elbel, OAB/DF 35.733; Paulo Emilio Catta Preta de Godoy, OAB/DF n.
13.520; Antonio Alberto do Vale Cerqueira, OAB/DF n. 15.106; Erick Dantas Caldas, OAB/DF n. 31.587;
Luiz Antonio Almeida Cortizo, OAB/DF n. 30.837.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Prestação de Contas do Serviço Nacional de
Aprendizagem Rural – Administração Regional no Estado de Mato Grosso – Senar/MT, referente ao
exercício de 2005.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, diante das
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. julgar irregulares as contas dos Srs. Homero Alves Pereira, ex-Presidente do Conselho
Administrativo do Senar/MT, e Antônio Carlos Carvalho de Sousa, ex-Superintendente do Senar/MT, nos
termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas c e d, e 19, caput, da Lei n. 8.443/1992;
9.2. julgar, com fulcro nos arts. 16, inciso I, e 17 da Lei n. 8.443/1992, regulares as contas dos demais
responsáveis constantes do item 3 acima, conferindo-lhes quitação plena;
9.3. condenar o espólio do Sr. Homero Alves Pereira, na pessoa de seu inventariante, ou, caso tenha
havido a partilha de bens, os seus herdeiros, até o limite do patrimônio transferido, solidariamente com os
responsáveis abaixo indicados ao pagamento das importâncias especificadas, atualizadas monetariamente e
acrescidas de juros de mora a partir das datas discriminadas até a efetiva quitação do débito, para que
comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do RI/TCU), no prazo de 15 (quinze) dias a
contar da notificação, o recolhimento das referidas quantias aos cofres do Senar/MT, na forma da legislação
vigente:
9.3.1. Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa:
Valor
Data
R$ 42.121,90
07/11/2005
R$ 13.341,10
1º/12/2005
R$ 23.084,60
20/12/2005
R$ 7.794,80
22/12/2005
29
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.3.2. Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas, CNPJ 37.114.485/0001-54:
Valor
Data pagamento
R$ 327.210,00
06/05/2005
9.3.3. Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento – Fubras, CNPJ 00.531.541/000146:
Valor
R$ 128.397,60
Data pagamento
08/06/2005
9.4. aplicar aos responsáveis a seguir indicados, individualmente, a multa prevista nos arts. 19, caput,
e 57 da Lei n. 8.443/1992, nos valores seguintes discriminados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a
contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento
Interno/TCU), o recolhimento das referidas quantias ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente
desde a data do presente Acórdão até a do efetivo pagamento, se forem pagas após o vencimento, na forma
da legislação em vigor:
9.4.1. Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa, R$ 10.000,00 (dez mil reais);
9.4.2. Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas, R$ 45.000,00 (quarenta e cinco
mil reais);
9.4.3. Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento – Fubras, R$ 18.000,00 (dezoito
mil reais);
9.5. aplicar as multas individuais do art. 58, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, à Sra. Marilene Mendes
da Silva, CPF 370.509.406-82, Assessora Jurídica do Senar/MT; aos Srs. Silvano Carvalho, CPF
699.594.801-78, e Luciano Alves, CPF 798.174.679-53, membros da comissão de licitação da entidade; à
Sra. Irene Alves Pereira, CPF 306.941.599-72, Gerente Administrativa e Financeira; e ao Sr. Cícero Rainha
de Oliveira, CPF 139.523.311-04, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), fixando-lhes o prazo de quinze
dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres
do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente Acórdão até a do efetivo
recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.6. aplicar a multa do art. 58, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, à Sra. Neísa Monteiro Cardozo,
presidente da Comissão de Licitação, CPF 340.389.061-91, no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais),
fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o
recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente Acórdão
até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.7. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, o parcelamento das dívidas
constantes deste Acórdão em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e sucessivas, informando aos
responsáveis que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo
devedor (art. 217, § 2º, do Regimento Interno do TCU), sem prejuízo das demais medidas legais;
9.8. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas a que se referem os subitens anteriores, nos
termos do art. 28, inciso II, da Lei n. 8.443/1992;
9.9. declarar, nos termos do art. 46 da Lei n. 8.443/1992, inidôneas para participar de licitação na
Administração Pública Federal, as seguintes empresas/entidades:
Empresas/entidades/CNPJ
Prazo
LK Editora e Comércio de Bens Editoriais e Autorais Ltda., CNPJ
Cinco anos
02.327.950/0001-50
Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas, CNPJ
Cinco anos
37.114.485/0001-54
Associação Brasileira de Recursos Humanos – ABRH/DF, CNPJ
Três anos
03.659.059/0001-84
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Instituto Brasileiro de Estudos Especializados – Ibrae, CNPJ 97.491.476/000104
Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda., CNPJ 21.884.184/0001-70
Excelência Gráfica Ltda., CNPJ 05.927.759/0001-38
Photo Image Gráfica e Fotolitos Ltda., CNPJ 03.325.541/0001-88
Três anos
Três anos
Três anos
Três anos
9.10. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, à
Controladoria Geral da União – CGU para que promova as medidas necessárias ao impedimento para licitar
de que trata o subitem 9.9 supra, com o registro das mencionadas entidades no Cadastro Nacional de
Empresas Inidôneas e Suspensas – CEIS, criado por meio da Portaria/CGU 516/2010, e no Cadastro
Nacional de Empresas Punidas – CNEP, de que trata o art. 22 da Lei 12.846/2013;
9.11. remeter cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam, à
Procuradoria da República no Estado do Mato Grosso, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei n. 8.443/1992 c/c
art. 209, § 7º, do Regimento Interno do TCU.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2198-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro (Revisor), José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Aroldo Cedraz (Presidente).
13.3. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
13.4. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2199/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 027.778/2008-6.
1.1. Apenso: 004.790/2010-3
2. Grupo I – Classe I – Assunto: Recurso de revisão (Tomada de Contas Especial)
3. Recorrente: Rainel Barbosa Araújo (251.593.721-72).
4. Entidade: Prefeitura Municipal de Miracema do Tocantins - TO.
5. Relator: Ministro José Jorge
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Valmir Campelo.
6. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo no Estado de
Tocantins (Secex-TO).
8. Advogado constituído nos autos: Elísio de Azevedo Freitas (OAB/DF 18.596)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pela Secretaria
Especial de Direitos Humanos da Presidência da República contra o Sr. Rainel Barbosa Araújo, ex-prefeito
de Miracema do Tocantins/TO, em razão de rejeição parcial da prestação de contas do Convênio 21/2004,
celebrado entre os partícipes com vistas à aquisição de equipamentos e material de consumo para
implantação do Conselho Municipal da Pessoa Portadora de Deficiência, em que se aprecia recurso de
revisão contra o Acórdão 7.374/2009-TCU-1ª Câmara, mantido pelo Acórdão 5.441/2012-TCU-1ª Câmara.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
31
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1. com fundamento nos artigos 32, inciso III, e 35, inciso III, da Lei 8.443, de 1992, conhecer do
recurso de revisão para, no mérito, negar-lhe provimento.
9.2. dar ciência desta deliberação ao recorrente.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2199-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro que votou em 27/8/2014: José Jorge (Relator).
13.3. Ministro que não participou da votação: Vital do Rêgo.
13.4. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.5. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2200/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC 024.882/2014-3.
2. Grupo II – Classe V – Relatório de Acompanhamento.
3. Responsáveis: Mário Povia (CPF 052.473.918-88) e Edson Edinho Coelho Araújo (CPF
496.630.038-04).
4. Unidades: Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) e Agência Nacional de
Transportes Aquaviários (Antaq).
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
5.1. Revisor: ministro Vital do Rego.
6. Representante do Ministério Público: subprocuradora-geral Cristina Machado da Costa e Silva.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária
(SeinfraHidroferrovias).
8. Advogado: não há.
9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido este acompanhamento realizado com o objetivo de avaliar os
procedimentos adotados pela Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) e pela Agência
Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) em relação à prorrogação antecipada de contratos de
arrendamentos portuários, instituída pelo art. 57 da Lei 12.815/2013.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1°,
inciso XV, e 250, incisos II e III, do Regimento Interno e com os arts. 11 e 12 da IN-TCU 27/1998, em:
9.1. determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) que:
9.1.1. estabeleça, nos termos aditivos de prorrogação antecipada a serem firmados a partir da ciência
da presente deliberação:
9.1.1.1. cláusula resolutiva condicionando a validade jurídica do termo aditivo à observância de termo
(prazo determinado) para a efetiva implementação do plano de investimentos;
9.1.1.2. cláusulas contratuais específicas para, na forma de regulamentação a ser elaborada pela
SEP/PR, aplicar sanções às arrendatárias no caso de atrasos injustificados na implementação das
intervenções pactuadas;
9.1.1.3. cláusula contratual que atribua ao arrendatário os riscos decorrentes das exigências impostas
pelos órgãos ambientais no licenciamento dos empreendimentos que compõem o plano de investimentos;
32
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.2. ao estabelecer os indicadores de desempenho – e suas condições de revisão e atualização – em
cada pedido de prorrogação antecipada de contrato de arrendamento, evidencie, de forma expressa e
fundamentada, sua aderência aos objetivos insculpidos na Lei 12.815/2013 e, também, que os índices de
produtividade definidos proporcionarão ganhos de eficiência comprovados, à exceção, quanto a este último
aspecto, dos casos em que os investimentos propostos não oferecerão de imediato nenhum incremento dessa
variável, para os quais deverão restar demonstrados os outros benefícios que serão obtidos com a dilação de
prazo;
9.1.3. previamente à celebração dos termos aditivos relativos aos pedidos de prorrogação antecipada
apresentados após a ciência da presente deliberação, inclua, na regulamentação das prorrogações
antecipadas (Portaria SEP/PR 349/2014):
9.1.3.1. regras gerais de revisão e atualização dos parâmetros de desempenho, evidenciando
expressamente diretrizes de modernização e aperfeiçoamento que irão nortear essas alterações;
9.1.3.2. a obrigação de essas regras constarem entre as cláusulas dos termos aditivos que serão
firmados;
9.1.4. inclua em todos os termos aditivos de prorrogação antecipada firmados a partir da ciência da
presente deliberação a exigência de registro das operações dos respectivos terminais em demonstrativos
contábeis próprios, submetidos a auditoria independente, conforme diretrizes a serem estabelecidas pela
Antaq;
9.1.5. apresente a este Tribunal, em 30 dias, plano de ação, contendo cronograma, atividades
detalhadas e responsáveis, que preveja a elaboração de regulamentação específica acerca das medidas
sancionatórias aplicáveis nos casos de atrasos injustificados na implementação das intervenções pactuadas
nas prorrogações antecipadas;
9.2. determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) que:
9.2.1. em relação aos pedidos de prorrogação antecipada apresentados após 60 dias da ciência da
presente deliberação, somente aprove os EVTEA que obedeçam a sistemática estabelecida em regulamento
específico a ser desenvolvido pela agência, no qual estejam registradas as metodologias para análise dos
estudos, incluindo a definição de critérios baseados em relevância, risco e materialidade para balizar a
avaliação, a circularização das informações apresentadas pela arrendatária, a aferição de custos e da
eficiência (presente e futura) dos terminais e o exame detalhado das premissas que embasaram a elaboração
dos respectivos EVTEA;
9.2.2. no prazo de trinta dias, encaminhe a este Tribunal plano de ação contemplando cronograma,
atividades detalhadas e responsáveis, para a elaboração de manual de contabilidade próprio para o setor
portuário, contendo plano de contas, com vistas a disciplinar e uniformizar os critérios para o registro
contábil das operações dos arrendamentos portuários;
9.2.3. em relação aos pedidos de prorrogação antecipada apresentados após a ciência da presente
deliberação, somente aprove os projetos executivos que obedeçam a sistemática estabelecida em
regulamento específico a ser desenvolvido pela agência, no qual estejam registrados:
9.2.3.1. os elementos que deverão constar do projeto executivo previsto no art. 19 da Portaria-SEP/PR
349/2014;
9.2.3.2. metodologia para análise dos projetos executivos;
9.2.3.3. metodologia e padrões de acompanhamento da execução das obras previstas nos processos de
prorrogação antecipada;
9.3. recomendar à Secretaria de Portos da Presidência da República que avalie a conveniência e
oportunidade de incluir nos aditivos de prorrogação antecipada cláusula contendo a obrigatoriedade de a
arrendatária instituir Sociedade de Propósito Específico, constituída de acordo com a lei brasileira, por prazo
indeterminado, com a finalidade exclusiva de explorar o arrendamento;
9.4. recomendar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) que regulamente, por meio
de normativo específico, a aplicação dos parâmetros de desempenho nos termos aditivos de prorrogação
antecipada, contemplando regras relacionadas, entre outras, à definição, à revisão, à atualização dos índices
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de eficiência e às penalidades aplicáveis em casos de descumprimento, observadas as diretrizes de
modernização e aperfeiçoamento a serem previstas na Portaria SEP/PR 349/2014;
9.5. dar ciência à Secretaria de Portos da Presidência da República e à Agência Nacional de
Transportes Aquaviários, a fim de subsidiar o exame dos próximos processos de prorrogação antecipada, de
que:
9.5.1. na análise dos estudos de viabilidade apresentados pela ADM do Brasil e pela CSN foram
constatados indícios de ausência de avaliação objetiva de componentes dos respectivos EVTEA, em
prejuízo às diretrizes do novo marco regulatório insculpidas no art. 3º da Lei 12.815/2013;
9.5.2. na análise técnica da agência dos estudos de viabilidade apresentados pela CSN e pelo Terminal
de Contêineres de Paranaguá e Santos, foram verificados indícios de ausência de adequação dos respectivos
EVTEA às diretrizes do novo marco regulatório, em afronta ao art. 3º da Lei 12.815/2013;
9.5.3. nos exames realizados pela agência acerca dos estudos de viabilidade apresentados pelos
terminais de contêineres da Santos Brasil, de Paranaguá e pela CSN, não foram identificadas medidas de
confirmação e circularização de informações relevantes apresentadas pelas interessadas, em afronta ao art. 3º
da lei 12.815/2013 e ao art. 16, § 1º, da Resolução-Antaq 3.585/2014;
9.5.4. nas análises dos estudos de viabilidade da Santos Brasil, ADM e CSN, foram constatados
indícios de informalidade excessiva na análise dos respectivos EVTEA, em afronta aos princípios da
impessoalidade e da transparência e aos requisitos da motivação e do formalismo moderado, insculpidos no
art. 2º da Lei 9.784/1999;
9.6. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que, no prazo de 90 dias a contar da
ciência do presente acórdão, em conjunto e com o apoio de suas unidades subordinadas, considerando, entre
outros, os critérios amostrais próprios de auditoria, baseados em risco, relevância e materialidade, estabeleça
rotinas de exame dos processos de prorrogação antecipada de contratos de concessões portuárias;
9.7. enviar cópia desta deliberação à Secretaria de Portos da Presidência da República e à Agência
Nacional de Transportes Aquaviários;
9.8. arquivar os autos, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2200-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes (Relatora) e Vital do Rêgo (Revisor).
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2201/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 004.068/2014-9.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V Monitoramento.
3. Responsáveis: Francisco de Assis Leme Franco (Presidente).
4. Órgão: Casa da Moeda do Brasil.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
34
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de monitoramento das determinações do Acórdão
2296/2012 – TCU – Plenário, referente à auditoria que avaliou os controles adotados pela Casa da Moeda
como suporte à gestão e ao uso do sistema integrado de gestão ERP (Enterprise Resource Planning), do
fabricante Totvs;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. considerar cumpridas as deliberações 9.1.1, 9.1.4 a 9.1.6, 9.1.9, 9.1.10, 9.2.1 a 9.2.3, 9.2.10,
9.2.19 e 9.2.23; em cumprimento as deliberações 9.1.11, 9.2.4, 9.2.6 a 9.2.9, 9.2.11, 9.2.13 a 9.2.18, 9.2.20,
9.2.22 e 9.2.24; parcialmente cumpridas as deliberações 9.1.2, 9.1.3, 9.1.8 e 9.2.5; e não cumpridas as
deliberações 9.1.7, 9.2.12 e 9.2.21, todas do Acórdão 2296/2012 – TCU – Plenário;
9.2. determinar à Casa da Moeda, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do
TCU, que elabore e encaminhe ao TCU, em trinta dias, plano de ação contendo ações a serem tomadas,
responsáveis pelas ações e prazos para implementação referentes às deliberações do Acórdão 2296/2012 –
TCU – Plenário consideradas em cumprimento, parcialmente cumpridas e não cumpridas, listadas no item
9.1 deste acórdão;
9.3. apensar os autos deste processo ao TC 015.574/2011-3.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2201-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues (Relator),
Benjamin Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2202/2015 – TCU – 1ª Câmara
1. Processo nº TC 016.114/2010-8.
2. Grupo I – Classe de Assunto: IV - Aposentadoria
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessados: Alfredo de Oliveira Filho (033.441.855-00); Devanice Ribeiro Guimarães
(101.189.425-49); Dinorah D Araujo Berbert de Castro (035.706.575-15); Francisco Lopes de Ávila
(033.106.205-49); Jose Ulisses Ferreira Junior (217.913.685-49); José Neiva Eulálio (046.974.135-04); José
Raimundo Fernandes dos Santos (063.610.305-63); Laudélio Santos Fonseca (053.842.735-34); Maria
Dajuda Melo Guimarães (073.566.255-04); Maria Emilia Coelho Pereira (211.769.815-87); Pedro Paim
Vieira (094.283.805-04); Suzana Maria Pimentel Ribeiro (101.782.365-00); Urania Oliveira Lima
(112.705.435-04); Vera Lucia Lima de Santana (104.951.935-34); Zenia Pinto Vieira Rosa (192.426.46504).
4. Órgão/Entidade: Universidade Federal da Bahia.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (SEFIP).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de revisão do ato de concessão de
aposentadoria ao Sr. Pedro Paim Vieira (Acórdão 5.357/2010-TCU-1ª Câmara), determinada pelo Acórdão
2.753/2013-TCU-Plenário.
35
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 71, inciso III, da Constituição Federal, 1º, inciso
V, e 39, inciso II, da Lei 8.443/1992 e 260, § 2º, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União e
Súmula TCU nº 106, em:
9.1. tornar insubsistente, nos termos do § 2º do art. 260 do Regimento Interno/TCU, o Acórdão
5.357/2010-TCU-1ª Câmara, constante da Relação nº 21/2010, Ata nº 31/2010, de 31/8/2010, no tocante à
concessão de Pedro Paim Vieira;
9.2. considerar ilegal a concessão de aposentadoria a Pedro Paim Vieira, recusando o registro;
9.3. dispensar o ressarcimento das quantias indevidamente recebidas de boa-fé pelo inativo, até a data
da ciência pela Universidade Federal da Bahia deste acórdão, conforme o Enunciado 106 da Súmula da
Jurisprudência do TCU;
9.4. determinar à Universidade Federal da Bahia, com base no art. 261 do Regimento Interno, que
adote medidas para:
9.4.1. dar ciência, no prazo de quinze dias, do inteiro teor desta deliberação ao interessado, alertando-o
de que o efeito suspensivo proveniente da interposição de eventuais recursos perante o TCU não o exime da
devolução dos valores percebidos indevidamente após a respectiva notificação, caso esses não sejam
providos;
9.4.2. fazer cessar, no prazo de quinze dias, o pagamento decorrente do ato considerado ilegal, sob
pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa;
9.4.3. encaminhar ao Tribunal, no prazo de trinta dias contados da ciência da decisão, documento apto
a comprovar que o interessado teve conhecimento do acórdão;
9.5. esclarecer à unidade jurisdicionada que a concessão considerada ilegal poderá prosperar,
mediante emissão de novo ato livre da irregularidade apontada;
9.6. determinar à Sefip que adote medidas para monitorar o cumprimento da determinação relativa à
cessação de pagamentos decorrente da concessão considerada ilegal, representando ao Tribunal em caso de
não atendimento.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2202-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues (Relator),
Benjamin Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2203/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 006.588/2009-8.
1.1. Apenso: 004.476/2010-7
2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Relatório de levantamento (embargos de declaração em pedido
de reexame)
3. Embargante: Petróleo Brasileiro S.A.
4. Órgão/Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR);
36
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
8. Advogado constituído nos autos: Raphaela Cristina de Magalhães Nascimento (OAB/RJ 129.398) e
Michelle Taveira Mendes de Vasconcellos (OAB/RJ 110.128)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos em face do Acórdão
2.145/2013-Plenário, proferido em sede de pedido de reexame,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. nos termos dos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer dos presentes embargos de
declaração, para, no mérito, acolhê-los parcialmente de forma a dar a seguinte redação ao subitem
2.145/2013-Plenário:
9.3.1. de acordo com o princípio da publicidade, nos futuros contratos redigidos em língua estrangeira,
providencie a tradução do instrumento para a língua portuguesa nas seguintes hipóteses:
9.3.1.1. quando houver solicitação nesse sentido efetuada por órgão de controle interno ou externo;
9.3.1.2. quando houver solicitação nesse sentido efetuada por interessado que tiver acesso ao contrato
com fulcro na Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação);
9.2. dar ciência ao recorrente do teor desta deliberação.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2203-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler (Relator), José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2204/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 007.498/2010-1
1.1. Apensos: TC 019.083/2011-4; TC 035.560/2011-8; TC 015.972/2011-9; TC 034.268/2014-6; TC
035.562/2011-0; TC 008.003/2015-7; e TC 035.561/2011-4
2. Grupo I – Classe de Assunto: I - Pedido de reexame (em Relatório de Auditoria)
3. Recorrentes: Luiz Antonio Pagot (CPF: 435.102.567-00), ex-Diretor-Geral do Dnit; Hideraldo Luiz
Caron (CPF: 323.497.930-87), ex-Diretor de Infraestrutura Rodoviária; e Luis Munhoz Prosel Júnior (CPF:
459.516.676-15), ex-Coordenador-Geral de Construção Rodoviária
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Raimundo Carreiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidades Técnicas: Serur e SeinfraRod
8. Advogado constituído nos autos: João Gabriel Perotto Pagot (OAB/MT 12.055)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, que tratam, neste estágio, de pedidos de reexame
interpostos por Luiz Antônio Pagot, ex-Diretor-Geral do Dnit, Hideraldo Luiz Caron, ex-Diretor de
Infraestrutura Rodoviária, e Luis Munhoz Prosel Júnior, ex-Coordenador-Geral de Construção Rodoviária,
em face do Acórdão 2.233/2013 - Plenário,
37
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com
fundamento nos arts. 32, 33 e 48 da Lei 8.443/92 e diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos pedidos de reexame, para, no mérito, negar-lhes provimento;
9.2. dar ciência deste acórdão, juntamente com o relatório e voto que o subsidiam, aos recorrentes.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2204-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), José Múcio Monteiro (Relator), Ana
Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2205/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 015.041/2015-8
2. Grupo II - Classe I – Embargos de Declaração (em Agravo)
3. Embargante: Sindicato dos Engenheiros do Estado do Rio Grande do Sul – Senge/RS
4. Unidades: Ministério de Minas e Energia e Agência Nacional de Energia Elétrica
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
5.1. Relator da Decisão Recorrida: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: não atuou
8. Advogados constituídos nos autos: Angela Von Mühlen (OAB/RS 49.157) e Pedro Inácio Von
Ameln Ferreira e Silva (OAB/RS 69.018)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em fase de embargos de declaração opostos contra o
Acórdão 1.927/2015-Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, com
fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992, e diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer dos embargos de declaração e, no mérito, rejeitá-los;
9.2. dar ciência desta deliberação ao embargante.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2205-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), José Múcio Monteiro (Relator), Ana
Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2206/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 017.061/2005-2
2. Grupo I - Classe I - Recurso de Reconsideração (em Tomada de Contas Especial)
3. Recorrentes: Neudo Ribeiro Campos (CPF 021.097.782-53), ex-Governador do Estado de
Roraima, e Roosevelt Campos da Rocha (CPF 018.318.602-87), ex-Chefe do Setor de Construção/1ª
Unit/Dner-Manaus/AM
38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Benjamin Zymler
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé
7. Unidades Técnicas: 7ª Secex (extinta) e Serur
8. Advogados constituídos nos autos: Cynthia Póvoa de Aragão (OAB/DF 22.298), Jaques Fernando
Reolon (OAB/DF 22.885), Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (OAB/DF 6.546) e Murilo Queiroz Melo Jacoby
Fernandes (OAB/DF 41.796)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, que tratam, nesta fase, de recursos de reconsideração
interpostos Neudo Ribeiro Campos, ex-Governador do Estado de Roraima, e Roosevelt Campos da Rocha,
ex-Chefe do Setor de Construção/1ª Unit/Dner-Manaus/AM, contra o Acórdão 1.225/2013 - Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, em:
9.1. conhecer dos presentes recursos de reconsideração;
9.2. negar provimento ao recurso de Neudo Ribeiro Campos;
9.3 dar provimento ao recurso de Roosevelt Campos da Rocha, tornando insubsistente o item 9.8 do
Acórdão 1.225/2013 - Plenário e alterando-se os itens 9.1, 9.2 e 9.6 dessa mesma decisão, para que passem a
constar com o seguinte teor:
“9.1. acolher as alegações de defesa apresentadas pelos Srs. Roosevelt Campos da Rocha (CPF
018.318.602-87), Edson Moreira Cavalcante (CPF 064.127.002-00) e Wellington Lins de Albuquerque
(CPF 048.452.692-87) e pelo Departamento de Estradas e Rodagem do Estado de Roraima (CNPJ
84.037.761/0001-08), esse último por meio de seu representante legal;
9.2. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Neudo Ribeiro Campos (CPF 021.097.78253);
9.6. com fundamento nos artigos 1º, inc. I; 16, inc. I; e 17 da Lei 8.443/1992, julgar regulares as
contas de Roosevelt Campos da Rocha, dando-lhe quitação plena;”
9.4. notificar os recorrentes.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2206-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), José Múcio Monteiro (Relator), Ana
Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2207/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 020.648/2015-4
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação
3. Representante: Vox Tecnologia da Informação Ltda. (CNPJ: 04.405.765/0001-62)
3.1. Interessada: Vox Eletronics do Brasil Ltda. (CNPJ: 10.205.173/0001-08)
4. Unidade: Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A. (Eletronorte)
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro.
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog)
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
8. Advogados constituídos nos autos: Renata Lôbo Quadros (OAB/BA 19.594), Cândido Emanoel
Viveiros Sá Filho (OAB/BA 8.708) e outros
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de representação formulada pela Vox
Tecnologia da Informação Ltda. em que solicita a suspensão cautelar do Pregão Eletrônico 11/2015,
promovido pela Eletronorte para contratação de sistema de captura, processamento, armazenamento e
reprodução de gravações de voz digital, em face da inabilitação de sua proposta, que teria ocorrido de forma
indevida.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 237, inciso VII, 250, inciso V, e 276 do
Regimento Interno/TCU, em:
9.1. conhecer da presente representação, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade;
9.2. determinar à Eletronorte, cautelarmente, que suspenda os procedimentos administrativos
decorrentes do Pregão Eletrônico 11/2015 (UASG 925149), até que este Tribunal decida sobre o mérito das
questões ora suscitadas;
9.3. determinar a oitiva da Eletronorte, para, no prazo de 15 (quinze) dias, manifestar-se sobre os
fatos apontados nesta representação, indicados no relatório que precede esta decisão;
9.4. realizar a oitiva da empresa Vox Eletronics do Brasil para, no prazo de 15 (quinze) dias,
manifestar-se, se assim desejar, sobre a matéria tratada nesta representação, alertando-a quanto à
possibilidade de o Tribunal vir a determinar a anulação do ato de desclassificação da representante e a
continuidade da licitação a partir desse ponto, ou mesmo a anulação do certame, caso não seja apresentada
manifestação ou esta não seja acolhida;
9.5. dar ciência desta decisão, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam, à representante,
à empresa Vox Eletronics do Brasil e à Eletronorte, remetendo, adicionalmente, aos dois últimos, cópia
integral dos autos, como subsídio ao seu pronunciamento.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2207-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), José Múcio Monteiro (Relator), Ana
Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2208/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC 007.308/2010-8.
2. Grupo I – Classe I – Recurso de reconsideração.
3. Recorrentes: Maria do Perpétuo Socorro dos Santos Rosendo - ME (CNPJ 02.063.075/0001-47) e
Plinio Oliveira Silva (CPF 812.453.353-91).
4. Unidade: Município de Conceição do Lago-Açu/MA.
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
5.1. Relator da deliberação recorrida: ministro José Múcio Monteiro.
6. Representante do Ministério Público: procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos – Serur.
8. Advogados: Antônio Augusto Sousa (OAB/MA 4.847) e outro, Elson Januário Fagundes
(OAB/MA 7.641).
40
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes recursos de reconsideração interpostos por Plínio Oliveira Silva
e pela microempresa Maria do Perpétuo Socorro dos Santos Rosendo contra o acórdão 2.983/2013-Plenário.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das
razões expostas pela relatora e com fundamento nos artigos 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, em:
9.1. não conhecer do recurso interposto por Plínio Oliveira Silva;
9.2. conhecer do recurso interposto pela empresa Maria do Perpétuo Socorro dos Santos Rosendo ME e negar- lhe provimento;
9.3. dar ciência desta deliberação aos recorrentes.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2208-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), José Múcio Monteiro, Ana Arraes
(Relatora) e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2209/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC 020.788/2014-2.
2. Grupo II – Classe V – Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Congresso Nacional.
3.2. Responsáveis: Alexandre Corrêa Abreu (CPF 837.946.627-68) e Eliseu Lemos Padilha (CPF
009.227.730-68).
4. Unidades: Banco do Brasil S.A., Fundo Nacional de Aviação Civil e Secretaria de Aviação Civil.
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações
(SeinfraTel).
8. Advogado: não há.
9. Acórdão:
VISTA, relatada e discutida esta auditoria realizada na Secretaria de Aviação Civil – SAC/PR com o
objetivo de examinar um dos projetos padrão a serem utilizados pelo órgão nas licitações do Programa de
Aviação Regional.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pela relatora e com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 251 do Regimento
Interno, em:
9.1. determinar ao Banco do Brasil que, previamente à utilização dos projetos padrão do tipo M0 nas
licitações do Programa de Aviação Regional:
9.1.1. efetue as correções listadas nos subitens a seguir nas planilhas orçamentárias correspondentes,
de forma a adequá-las à Tabela 3.1.2.1 do achado “Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou
inadequado” registrado no relatório de auditoria à peça 32 deste processo, da seguinte forma:
9.1.1.1. modifique os quantitativos referentes a mão de obra de administração local, itens 2.5 a 2.12 da
planilha orçamentária, considerando para seu cálculo as horas efetivamente trabalhadas no mês, uma vez
que estão sendo empregados os encargos sociais de horistas;
41
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.1.2. substitua o item 16.1 do serviço “fornecimento e execução de vidro laminado com PVB
incolor de 6mm”, com preço unitário de R$ 336,81/m² e quantitativo de 552,16 m², pelo serviço
“fornecimento e execução de vidro laminado duplo, espessura 12 mm (vidro refletivo de 6mm + película
incolor de 0,38 mm + vidro incolor de 6mm)”, com preço unitário de R$ 557,69/m² e quantitativo de 238,57
m²;
9.1.1.3. altere o quantitativo do item 16.2, que corresponde ao serviço de “vidro temperado incolor,
espessura 8mm, fornecimento e instalação, inclusive massa para vedação”, de 28,41 m² para 45,45 m²;
9.1.1.4. exclua o insumo “fibra de prolipropileno monofilamento” da composição do serviço “ESTR0010: Concreto usinado bombeado fck = 20 MPa, com adição de fibra de polipropileno monofilamento,
inclusive lançamento e adensamento”, itens 5.12 e 5.15 e preço unitário de R$ 497,55/m³, modificando a
descrição do serviço para “Concreto usinado bombeado fck = 20 MPa, inclusive lançamento e
adensamento”, e seu preço unitário para R$ 486,06 /m³;
9.1.1.5. modifique o coeficiente do insumo “74138/4: Concreto usinado bombeado fck = 30 MPa,
inclusive lançamento e adensamento” que compõe o serviço “ESTR-001: pavimento rígido em concreto
armado, fck = 30 MPa, com h = 15cm, inclusive locação e base de brita graduada”, item 10.10 da planilha
orçamentária e preço unitário de R$ 210,28/m², de 0,184086 m³/m² para 0,1618 m³/m², consequentemente
modificando o preço unitário do serviço para R$ 199,67 m³/m²;
9.1.1.6. substitua o insumo “87292 - Argamassa traço 1:2:8 (cimento, cal e areia média) para
emboço/massa única/assentamento de alvenaria de vedação, preparo mecânico com betoneira 400 l.
af_06/2014 com coeficiente de consumo de 0,0503 m³/m²”, que compõe o serviço “ARQU-0018: Emboço
com argamassa industrializada, espessura 2,0 cm, preparo manual da argamassa”, item 11.2 da planilha
orçamentária e preço unitário de R$ 50,58/m², para o insumo “87383 - Argamassa industrializada multiuso
para revestimentos e assentamento da alvenaria, preparo com misturador de eixo horizontal de 300 kg.
af_06/2014” com coeficiente de consumo de 0,02 m³/m² e custo unitário de R$ 855,08/m³,
consequentemente modificando o preço unitário do serviço para R$ 52,76/m²;
9.1.1.7. adote BDI único de 27,64% para todos os itens da planilha orçamentária, uma vez que os
serviços e equipamentos nos quais foram empregados BDI diferenciados não se enquadram nos requisitos
estabelecidos na Súmula-TCU 253/2010, pois não são fornecimento de natureza específica e não
representam um percentual significativo do preço global da obra;
9.1.1.8. adote o preço mínimo obtido na pesquisa de mercado para os insumos relacionados nos
subitens listados abaixo, que compõem a faixa A da curva ABC de insumos, visto se tratarem de insumos
fornecidos exclusivamente por um conjunto restrito de empresas, conforme item 9.2 do Acórdão
7.290/2013-TCU-2ª Câmara:
9.1.1.8.1. CMER-ARQU-0003 - Painel em aço zincado pré-pintado com duas faces e miolo em "pir"
para revestimento de fachadas (espessura da chapa metálica: 0,5 mm / densidade eps: 14,50 kg/m³ / peso
próprio: 9,82 kg/m² / espessura do isolante: 50 mm / coeficiente transmissão de calor: 0 - fornecimento e
instalação);
9.1.1.8.2. CMER-INEL-0001 - Grupo gerador diesel 75 kva (principais acessórios inclusos: tanque de
combustível, bateria de partida, amortecedores de vibração, silenciadores e segmento para gases de
descarga);
9.1.1.8.3. CMER-INEL-0003 - Transformador trifásico a seco (potência: 150 kva, tensão primaria:
13,8kv, tensão secundaria: 380/220 v) fornecimento e instalação;
9.1.1.8.4. CMER-ARQU-0004 - Brise modelo celosia C40E liso, cor branco, material aluzinc 0,4mm,
marca Hunter Douglas;
9.1.1.8.5. CMER-INEL-0014 - Quadro de distribuição de baixa tensão QGBTN completo com todos
os componentes conforme indicado no respectivo diagrama unifilar e memorial de especificações - CUT;
9.1.1.8.6. CMER-INEL-0015 - Quadro de distribuição de baixa tensão QGBTNE completo com todos
os componentes conforme indicado no respectivo diagrama unifilar e memorial de especificações - CUT;
42
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.1.9. altere o quantitativo do item 6.5 da planilha orçamentária, que corresponde ao serviço
“ARQU-068 Lã de rocha em painéis semi-rígidos revestidos com soft e paper - fornecimento e instalação”,
de 641,06 m² para 419,39 m²;
9.1.1.10. substitua o serviço “cerca patrimonial: aço galvanizado 5/8" x 1 1/2", h= 240 cm, com
pintura em tinta esmalte na cor branca - fornecimento e instalação”, item 29.1.1 da planilha orçamentária e
preço unitário de R$ 305,88/m, pela cerca patrimonial segundo memorial descritivo do aeroporto de Rio
Grande/RS (pag. 169), com preço unitário de R$ 23,16/m;
9.1.2. efetue as seguintes modificações na modelagem BIM e demais componentes do projeto:
9.1.2.1. modifique a especificação dos montantes metálicos verticais e guias de 90 mm para 70 mm de
espessura e a espessura final das paredes drywall com chapeamento simples em cada face para 135 mm, de
forma a ficar consistente com as recomendações do fabricante;
9.1.2.2. revise todas as cotas, em especial as paredes drywall, das portas e esquadrias de forma a ficar
consistente com a legenda das pranchas e da fase da obra: plantas baixa e cortes para execução de elementos
da obra bruta sendo cotados a partir do “osso” desses, e plantas referentes aos acabamentos sendo cotadas a
partir das superfícies acabadas; e
9.1.2.3. modifique a modelagem dos elementos de parede para que a composição das camadas reflita a
espessura, descrição e código de orçamento dos serviços descritos nos memoriais e planilhas orçamentárias.
9.2. determinar ao Banco do Brasil que corrija, nas outras modelagens de projetos padrão contratadas
(M1, M2 e M3), as incorreções indicadas no presente trabalho que eventualmente sejam reproduzidas
naqueles modelos;
9.3. determinar à SeinfraTel que, logo nos primeiros certames do Programa de Aviação Regional, na
hipótese de utilização do regime de contratação integrada, tendo em vista a existência de projetos executivos
para os terminais de passageiros, avalie a legitimidade das justificativas para adoção do referido regime;
9.4. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do voto e do relatório que o integram, bem como
do relatório de auditoria à peça 32 deste processo, ao Banco do Brasil, à Secretaria de Aviação Civil –
SAC/PR e à Agência Nacional de Aviação Civil - Anac;
9.5. arquivar os autos, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2209-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), José Múcio Monteiro, Ana Arraes
(Relatora) e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2210/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC 024.918/2014-8.
2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria.
3. Responsáveis: Antonio Gustavo Matos do Vale (CPF 156.370.266-53), Guilherme Walder Mora
Ramalho (CPF 294.914.348-29) e Marcelo Pacheco dos Guaranys (CPF 837.440.611-91).
4. Unidades: Agência Nacional de Aviação Civil – Anac, Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroportuária – Infraero e Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República – SAC/PR.
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações –
SeinfraAeroTelecom.
8. Advogado: não há.
43
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9. Acórdão:
VISTA, relatada e discutida esta auditoria operacional referente à qualidade de serviço nos aeroportos
brasileiros, que tem por objetivo avaliar procedimentos adotados pela Secretaria de Aviação Civil
(SAC/PR), pela Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e pela Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroportuária (Infraero) para garantir nível de serviço adequado aos usuários dos aeroportos que integram a
rede nacional de transporte aéreo regular.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pela relatora, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno, em:
9.1. recomendar à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) que:
9.1.1. assegure aos agentes do setor aeroportuário, especialmente à Secretaria de Aviação Civil da
Presidência da República (SAC/PR) e à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero),
oportunidade para que contribuam tanto no processo de elaboração do Regulamento Brasileiro de Aviação
Civil referente a qualidade de serviço na infraestrutura aeroportuária (RBAC 159), quanto nas revisões
previstas, em momentos pertinentes além da audiência pública;
9.1.2. em relação às rotinas de validação dos padrões de desempenho medidos por meio de pesquisa
de satisfação de passageiros: (i) elabore manual de procedimentos, ou instrumento similar, formalizando e
padronizando as rotinas de validação; (ii) estabeleça periodicidade e prazos para as atividades de validação
previstas; (iii) assegure às concessionárias conhecimento tempestivo sobre a adequação ou não das
informações prestadas;
9.1.3. em relação às rotinas de validação dos padrões de desempenho referentes a serviços diretos e
disponibilidade de equipamentos, realize procedimentos adequados e suficientes para:
9.1.3.1. assegurar a confiabilidade dos resultados das análises e validações realizadas e a adequada
identificação dos seus autores, aperfeiçoando os mecanismos de registro e de segurança das informações;
9.1.3.2. dar conhecimento tempestivo às concessionárias sobre a adequação ou não das informações
prestadas; e
9.1.3.3. garantir rastreabilidade, tempestividade e transparência ao processo de validação;
9.1.4. em relação às rotinas de fiscalização demandadas aos Núcleos Regionais de Aviação Civil
(Nuracs) para subsidiar a validação dos padrões de desempenho referentes a serviços diretos e
disponibilidade de equipamentos, defina modelos de registros e procedimentos adequados e suficientes para
demonstrar efetiva realização da ação fiscalizatória planejada e para garantir segurança/ confiabilidade às
informações obtidas;
9.1.5. elabore manual de procedimentos, ou instrumento equivalente, visando ao estabelecimento e à
realização de rotinas adequadas de monitoramento da implementação dos Planos de Qualidade de Serviços
(PQS) e dos planos de ação apresentados pelas concessionárias;
9.1.6. estabeleça prazos internos para avaliação e informação às concessionárias quanto à adequação
do conteúdo dos Planos de Qualidade de Serviços (PQS) e dos planos de ação por elas apresentados;
9.1.7. assegure publicidade e transparência sobre a qualidade e a adequação dos serviços prestados aos
usuários passageiros pelas concessionárias dos aeroportos, prevendo divulgação tempestiva dos indicadores
de qualidade medidos no âmbito da execução contratual e das análises efetuadas, incluindo a comparação
com os respectivos padrões e metas estabelecidos;
9.1.8. providencie para que o corpo técnico do setor responsável por fiscalizar contratos de concessão
esteja devidamente qualificado e habilitado nas áreas compatíveis com as verificações realizadas, a fim de
viabilizar imediata apuração de infrações ou de indícios de sua prática, informando o Tribunal sobre as
medidas adotadas para esse fim, inclusive quanto ao processo de revisão da Instrução Normativa 06/2008 da
Anac;
9.1.9. envide esforços para que a regulamentação sobre dosimetria de sanções administrativas
aplicáveis no âmbito dos contratos de concessão esteja concluída até o segundo trimestre de 2016, conforme
44
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
o cronograma estabelecido para o Tema 47 da Agenda Regulatória 2014-2015, evitando novas
prorrogações;
9.2. dar ciência à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) de que, em descompasso com o princípio
da motivação, a documentação que respalda a minuta da RBAC 159 submetida à Audiência Pública 5/2015
não contém elementos técnicos suficientes para justificar a definição limitada dos indicadores operacionais a
serem aferidos para avaliação da qualidade dos serviços prestados nos aeroportos abarcados pela futura
norma e o prazo de cinco anos pretendido para a revisão desses itens;
9.3. dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentaram, à Secretaria de
Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), à Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), à
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), à Comissão de Serviços de Infraestrutura do
Senado Federal e à Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados;
9.4. considerar cumprida a determinação do item 9.7 do acórdão 548/2014-Plenário para que fosse
verificado se a regulamentação da metodologia de levantamento dos indicadores de qualidade de serviço,
editada pela Anac por meio da Portaria 3401/SIA/SRE, de 26/12/2013, atende às normas legais e aos
objetivos da concessão de garantir níveis de serviço adequado aos usuários;
9.5. autorizar o monitoramento da implementação das medidas indicadas nos subitens 9.1 e 9.2; e
9.6. arquivar os presentes autos, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2210-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), José Múcio Monteiro, Ana Arraes
(Relatora) e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2211/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC 037.600/2011-7.
2. Grupo II – Classe I – Embargos de Declaração.
3. Embargante: Agência Nacional de Saúde Suplementar.
4. Unidades: Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
Ministérios da Justiça, da Integração Nacional, da Educação, da Cultura, da Ciência, Tecnologia e Inovação,
das Comunicações, do Esporte, da Saúde e dos Transportes.
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública –
SecexDefesa.
8. Advogado: não há.
9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido o expediente encaminhado pela Agência Nacional de Saúde
Suplementar, recebido como embargos de declaração contra o acórdão 486/2015 – Plenário, que tratou de
monitoramento dos itens 9.3 e 9.4 do acórdão 3.386/2012 e 9.2 e 9.3 do acórdão 2.018/2013, ambos do
Plenário, os quais determinaram medidas corretivas da gestão dos contratos de prestação de assistência à
saúde suplementar dos servidores públicos do Poder Executivo Federal.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pela relatora e com fulcro nos arts. 32 e 34 da Lei 8.443/1992, em:
45
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1. conhecer do expediente encaminhado pela Agência Nacional de Saúde Suplementar como
embargos de declaração e acolhê-los, com efeitos infringentes, de modo a dar a seguinte redação ao subitem
9.5. do acórdão 3.386/2012 – Plenário:
“9.5. dar ciência à Agência Nacional de Saúde Suplementar de que este Tribunal não constatou a
oferta de planos de saúde na modalidade Coletivo por Adesão que afrontasse o art. 20-D da Resolução ANS
124, de 30/3/2006, fatos ocorridos, a título exemplificativo:”
9.2. dar ciência desta deliberação a Agência Nacional de Saúde Suplementar.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2211-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), José Múcio Monteiro, Ana Arraes
(Relatora) e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2212/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 010.507/2014-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Responsáveis: Fabrício Bittencourt da Cruz (006.749.439-02), Murilo Francisco Barella
(105.876.658-90), Genildo Lins de Albuquerque Neto (007.911.504-70); Eva Chiavon (400.606.759-34).
4. Órgão/Entidade: CNJ – Conselho Nacional da Justiça; DEST/MP – Departamento de Coordenação
e Governança das Estatais; SEGEP/MP - Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão; MD - Ministério da Defesa.
5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (SEFIP).
8. Advogado constituído nos autos: Valleska Guimarães de Lima Magalhães (OAB/DF 21.801).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório consolidado da Fiscalização de Orientação
Centralizada (FOC) envolvendo a realização de auditorias em dezessete organizações públicas com vistas a
avaliar a governança e a gestão de pessoas em órgãos e entidades da administração pública federal;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. recomendar, com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso III, ao
Conselho Nacional de Justiça (§ 4º do art. 103-B da Constituição Federal) que:
9.1.1. adote ações para que as unidades sob sua jurisdição realizem planejamento da gestão de
pessoas, que deverá estar alinhado à estratégia organizacional, assegurar a definição de metas para a área e
ações necessárias para alcançá-las e abranger as principais funções de recursos humanos;
9.1.2. monitore de forma efetiva o cumprimento das diretrizes constantes do art. 10 da Lei
11.416/2006 e do art. 6º, § 2º, da Resolução CNJ 192/2014, estimulando a existência de programas
gerenciais, com ênfase na identificação e desenvolvimento de potenciais líderes para as ocupações críticas
de liderança;
9.1.3. adote medidas com vistas a implementar, no âmbito do Poder Judiciário, a avaliação de
desempenho individual de servidores e gestores, estendendo, no que couber, aos membros da alta
administração, assegurando a sua vinculação com as metas organizacionais e a identificação de suas
necessidades de treinamento e desenvolvimento;
46
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.4. oriente as unidades sob sua jurisdição acerca da importância e da necessidade de definirem o
perfil profissional desejado para posições críticas de liderança e adotarem mecanismos para que o processo
de escolha dos ocupantes dessas posições utilize, preferencialmente, o perfil definido;
9.1.5. oriente as unidades sob sua jurisdição acerca da importância de manterem processo de trabalho
referente ao planejamento da força de trabalho, que deverá abranger: a definição e a atualização, com base
em critérios técnicos, de tabelas de lotação necessária por unidade organizacional, entre outras ações de
gerenciamento dessas tabelas; a análise e o monitoramento de informações sobre a força de trabalho; e a
definição de estratégias de gestão de pessoas com base nas análises realizadas;
9.2. recomendar, com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso III, à
Secretaria de Gestão Pública (art. 23 do Decreto 7.675/2012) que:
9.2.1. adote ações para que as unidades integrantes do Sistema de Pessoal Civil da Administração
Pública Federal (SIPEC) realizem planejamento da gestão de pessoas, que deverá estar alinhado à estratégia
organizacional, assegurar a definição de metas para a área e ações necessárias para alcançá-las e abranger as
principais funções de recursos humanos;
9.2.2. monitore de forma efetiva o cumprimento das diretrizes constantes dos arts. 3º, inciso III, e 6º
do Decreto 5.707/2006, estimulando a existência de programas gerenciais, com ênfase na identificação e
desenvolvimento de potenciais líderes para as ocupações críticas de liderança;
9.2.3. monitore o cumprimento da diretriz constante do art. 140, inciso II, da Lei 11.784/2008, no que
se refere à utilização da avaliação de desempenho como subsídio para o planejamento das ações de
treinamento e desenvolvimento;
9.2.4. adote medidas com vistas a implementar, no âmbito do SIPEC, avaliação de desempenho
individual ou outro mecanismo que possibilite a identificação de necessidades de treinamento e
desenvolvimento dos ocupantes de cargos DAS 4 a 6;
9.2.5. oriente as unidades integrantes do SIPEC acerca da importância de definirem o perfil
profissional desejado para posições críticas de liderança e adotarem mecanismos para que o processo de
escolha dos ocupantes dessas posições utilize, preferencialmente, o perfil definido;
9.2.6. oriente as unidades integrantes do SIPEC acerca da importância de manterem processo de
trabalho referente ao planejamento da força de trabalho, que deverá abranger: a definição e a atualização,
com base em critérios técnicos, de tabelas de lotação necessária por unidade organizacional, entre outras
ações de gerenciamento dessas tabelas; a análise e o monitoramento de informações sobre a força de
trabalho; e a definição de estratégias de gestão de pessoas com base nas análises realizadas;
9.3. recomendar, com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso III, ao
Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (art. 8º, do Anexo I, do Decreto
8.189/2014) que:
9.3.1. adote ações para que as empresas estatais federais realizem planejamento da gestão de pessoas,
que deverá estar alinhado à estratégia organizacional, assegurar a definição de metas para a área e ações
necessárias para alcançá-las e abranger as principais funções de recursos humanos;
9.3.2. oriente as empresas estatais federais acerca da importância de assegurarem a continuidade da
gestão por meio de programas gerenciais, com ênfase na identificação e desenvolvimento de potenciais
líderes para as ocupações críticas de liderança;
9.3.3. oriente as empresas estatais federais acerca da importância de manterem processo de trabalho
referente ao planejamento da força de trabalho, que deverá abranger: a definição e a atualização, com base
em critérios técnicos, de tabelas de lotação necessária por unidade organizacional, entre outras ações de
gerenciamento dessas tabelas; a análise e o monitoramento de informações sobre a força de trabalho; e a
definição de estratégias de gestão de pessoas com base nas análises realizadas;
9.4. recomendar, com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso III, ao
Ministério da Defesa (art. 31 do Decreto 5.201/2004) que adote medidas com vistas a implementar, nos
órgãos das Forças Armadas, no que couber e de acordo com a especificidade de cada Força, a avaliação de
47
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
desempenho individual dos oficiais generais, assegurando a identificação de suas necessidades de
treinamento e desenvolvimento, bem como a formalidade e a periodicidade do processo avaliativo;
9.5. determinar, com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso II, ao
Conselho Nacional de Justiça, à Secretaria de Gestão Pública, ao Departamento de Coordenação e
Governança das Empresas Estatais e ao Ministério da Defesa que encaminhem a este Tribunal, no prazo de
180 (cento e oitenta) dias a contar da ciência deste acórdão, plano de ação especificando as medidas a serem
adotadas em relação às recomendações constantes dos itens anteriores que decidirem implementar, os
respectivos prazos e responsáveis, bem como justificativa a respeito das recomendações que eventualmente
decidirem não implementar;
9.6. determinar à Sefip que, no prazo de 30 dias, elabore plano de ação com a especificação de
iniciativas a serem adotadas para a ampla divulgação das boas práticas identificadas no âmbito da presente
fiscalização de orientação centralizada, a exemplo de seminários e encontros gerais e setoriais, bem como
para o compartilhamento dessas práticas positivas entre as próprias organizações, com o estabelecimento de
prazos e responsáveis pela implementação dessas iniciativas;
9.7. dar ciência das recomendações relativas ao Poder Judiciário à Comissão de Eficiência
Operacional e Gestão de Pessoas do Conselho Nacional de Justiça;
9.8. dar ciência das recomendações relativas às empresas estatais federais ao Grupo Executivo da
Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da
União;
9.9. dar ciência das recomendações relativas à SEGEP/MP ao Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão;
9.10. dar ciência das recomendações relativas ao DEST/MP, à SEGEP/MP, ao Ministério da Defesa e
à Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade vinculada ao Conselho de Governo da
Presidência da República;
9.11. dar ciência à Coestado e à Segecex da determinação realizada à Sefip no item 9.6 supra, para
fins de acompanhamento.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2212-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), José Múcio Monteiro, Ana Arraes e
Vital do Rêgo (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2213/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 019.466/2014-5.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Responsáveis: Jonas Koehler Pinto (591.977.140-20); Sereno Chaise (055.142.230-00).
4. Entidade: Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica.
5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul (SECEX-RS).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a auditoria operacional, no âmbito da
fiscalização de orientação centralizada (FOC) denominada “Gestão de Riscos na Administração Indireta”,
48
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
realizada na Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica (CGTEE), subsidiária da Centrais Elétricas
Brasileiras S/A (Eletrobras), com o objetivo de avaliar a gestão de riscos e mapear o grau de maturidade da
entidade quanto ao ambiente e ao processo de gerenciamento de incertezas;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. recomendar à CGTEE, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso
III, do Regimento Interno do TCU, que, dentro do plano de implementação e operação da gestão de riscos
na entidade, avalie a adoção das seguintes oportunidades de melhoria:
9.1.1. estabelecer cursos de capacitação e treinamento para gestores e funcionários sobre gestão de
riscos, complementados por seminários, workshops e videoconferências, com interação entre o
Departamento de Recursos Humanos e a Assessoria de Controles Internos e Gestão de Riscos;
9.1.2. identificar e avaliar sistematicamente todos os riscos dispostos na Matriz de Riscos da
Eletrobras, nos pilares Estratégico, Financeiro, Operacional e de Conformidade, mediante reuniões
específicas entre a Diretoria Executiva e a Assessoria de Controles Internos e Gestão de Riscos, utilizando as
planilhas fornecidas pela Holding, contendo a descrição dos riscos, fatores de risco, consequências,
proprietários de risco (risk owners), situação atual do controle, melhor prática, avaliação, relevância, status,
dados de impacto e vulnerabilidade, assim como sugestões de melhoria, incorporando a gestão de riscos à
tomada de decisões estratégicas da entidade.
9.1.3. elaborar plano de tratamento de riscos mediante reuniões específicas entre a Diretoria Executiva
e a Assessoria de Controles Internos e Gestão de Riscos, com resposta apropriada para cada risco priorizado;
9.1.4. monitorar a integridade e efetividade da estrutura e do processo de gestão de riscos em
relatórios periódicos da Auditoria Interna e estabelecer práticas para comunicar interna e externamente os
assuntos relacionados à gestão de riscos, com interação entre a Assessoria de Comunicação e a Assessoria
de Controles Internos e Gestão de Riscos;
9.2. determinar à CGTEE, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso
II, do Regimento Interno do TCU, que informe, no próximo relatório de gestão a ser remetido ao Tribunal
para fins de prestação de contas anuais, as medidas adotadas na entidade tendentes a aprimorar a gestão
corporativa de riscos, bem como noticie a eventual implementação de ações recomendadas no item 9.1 deste
acórdão;
9.3. encaminhar cópia desta deliberação à CGTEE e à Eletrobras;
9.4. arquivar os autos, com fundamento no art. 169 do Regimento Interno.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2213-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, José
Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo (Relator).
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2214/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 011.689/2015-3.
2. Grupo I – Classe de Assunto: II – Solicitação do Congresso Nacional.
3. Interessados/Responsáveis: Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos
Deputados (CFFC).
4. Órgãos/Entidades: Ministério das Comunicações, Comando da Aeronáutica do Ministério da
Defesa, Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
49
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações
(SeinfraAeroTelecom).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Solicitação do Congresso Nacional,
autuada a partir de expediente encaminhado a esta Corte oriundo da Comissão de Fiscalização Financeira e
Controle da Câmara dos Deputados (CFFC), por meio do qual foi encaminhada a Proposta de Fiscalização e
Controle 8/2015, de autoria do Deputado Federal Vicente Cândido, que requer ao Tribunal que verifique “se
as empresas que prestam serviços públicos sob a forma de concessão, permissão ou autorização nos setores
de radiodifusão sonora e de sons e imagens, de transporte rodoviário interestadual e internacional de
passageiros e de navegação aérea, aeroespacial e infraestrutura aeroportuária vêm cumprindo as obrigações
legais assumidas, notadamente no que diz respeito à regularidade fiscal no curso da concessão, nos termos
do art. 38, inciso VII, da Lei 8.987/1995”,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente Solicitação, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade
previstos no art. 38, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 232, inciso III, do RI/TCU, e 4º, inciso I, alínea
“b”, da Resolução-TCU 215/2008;
9.2. determinar a realização de inspeção, nos termos da proposta da Secretaria de Fiscalização de
Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações (SeinfraAeroTelecom), no Ministério das Comunicações,
no Comando da Aeronáutica do Ministério da Defesa, na Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e na
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), para que seja verificado se esses órgãos, em relação
aos setores de radiodifusão sonora e de sons e imagens, de navegação aérea, aeroespacial e infraestrutura
aeroportuária, e de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, têm exigido a
comprovação de adimplência de obrigações legais e contratuais assumidas pelos concessionários em relação
à regularidade fiscal, e que medidas foram tomadas nos casos de descumprimento de disposições
contratuais, legais ou de inadimplência para com o fisco, observadas as etapas e datas previstas no
cronograma anexo à instrução da unidade técnica (peça 17); e
9.3. encaminhar ao Exmo. Sr. Deputado Federal Vicente Cândido, Presidente da Comissão de
Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados (CFFC) o cronograma da inspeção ora
determinada, que se encontra anexo à instrução da unidade técnica (peça 17), dando-lhe ciência de que tão
logo sejam concluídos os trabalhos de fiscalização, o Tribunal dará conhecimento dos resultados e das
medidas adotadas.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2214-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, José
Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2215/2015 – TCU – Plenário
50
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. Processo nº TC 017.544/2011-4.
2. Grupo I – Classe III – Consulta.
3. Consulente: Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados
–CTASP.
4. Unidade: Câmara dos Deputados.
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de consulta encaminhada pelo Presidente da
Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados – CTASP, acerca de
dúvidas sobre a incorporação da vantagem dos quintos da Lei nº 8.112/1990.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 1º, inciso XVII, da Lei nº 8.443/1992, e 264, inciso
IV, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno, em:
9.1. conhecer da presente consulta, para responder ao consulente que:
9.1.1. o critério de cálculo da vantagem dos quintos para os Técnicos Legislativos, atribuição de
Adjunto Parlamentar, é o que leva em consideração o valor da função do Secretariado Parlamentar
efetivamente exercida, antes de serem alcançados pelo art. 243, § 1º, do RJU, nos termos dos arts. 62, § 2º,
da Lei nº 8.112/1990, 3º da Lei nº 8.911/1994 e 1º da MP nº 1.480-28/1997, conforme entendimento
firmado pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do MS nº 22.735-4/DF, que declarou, incidenter
tantum, a inconstitucionalidade do caput e parágrafo único do art. 7º da Resolução CD nº 70/1994, cuja
eficácia foi suspensa pela Resolução SF nº 51/1999, publicada no DOU de 25/10/1999;
9.1.2. os efeitos financeiros da incorporação de quintos têm início a partir da data de publicação da Lei
nº 8.911/1994, limitados eventuais pagamentos aos últimos 5 (cinco) anos, salvo se não prescritos, em
consonância com a pacífica jurisprudência desta Corte de Contas e do Poder Judiciário;
9.1.3. o tempo de serviço nas funções do Secretariado Parlamentar pode ser contado para efeito de
quintos desde que o seu ocupante tenha, posteriormente, ingressado em cargo efetivo até 24/11/1995,
véspera de publicação da MP nº 1.195/1995, que passou a exigir a ocupação de cargo efetivo concomitante
ao exercício da função comissionada, para obtenção da vantagem, nos termos do Acórdão nº 514/2007TCU-Plenário;
9.2. dar ciência desta deliberação à Câmara dos Deputados e à Comissão de Trabalho, de
Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados – CTASP; e
9.3. arquivar estes autos.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2215-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, José Múcio Monteiro (Relator), Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO 2216/2015 – TCU – Plenário
51
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. Processo TC 027.900/2009-2.
2. Grupo: I; Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Interessada: Secretaria de Controle Externo no Estado de Pernambuco – Secex/PE.
4. Órgão: Tribunal Regional Eleitoral em Pernambuco – TRE/PE.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade: Secex/PE.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Representação formulada pela Secretaria de Controle
Externo Estado de Pernambuco – Secex/PE, em razão de supostas irregularidades referentes a pagamentos
efetuados pelo Tribunal Regional Eleitoral em Pernambuco a alguns servidores, relativos a juros de mora
das diferenças salariais oriundas da conversão da moeda em URV, ocorrida quando da implantação do
Plano Real.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator em:
9.1. conhecer da presente Representação, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade
estabelecidos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la
improcedente;
9.2. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao
Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco;
9.3. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2216-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e André Luís de
Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO N.2217/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC-045.514/2012-7.
2. Grupo: I – Classe II – Assunto: Solicitação do Congresso Nacional.
3. Interessado: Senado Federal.
4. Entidades: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial/Senai e Serviço Social da Indústria/Sesi.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência
Social – SecexPrevi.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se aprecia a Solicitação do Congresso Nacional
relativa ao Requerimento 1.020/2012, de autoria do Senador Álvaro Dias, encaminhado a este Tribunal pelo
52
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Senado Federal, solicitando o levantamento sobre a arrecadação direta de contribuições pelo Serviço
Nacional de Aprendizagem Industrial/Senai e pelo Serviço Social da Indústria/Sesi.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. considerar, nos termos do art. 17, inciso I, da Resolução/TCU 215/2008, integralmente atendida a
presente Solicitação; e
9.2 arquivar o presente processo.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2217-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e André Luís de
Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2218/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 003.479/2013-7.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessados: Congresso Nacional.
3.2. Responsáveis: Angelo José de Negreiros Guerra (CPF 259.479.743-04); César Augusto Pinheiro
(CPF 638.597.008-63); Giovanni Brigido Bezerra Cardoso (CPF 546.913.463-68).
4. Entidade: Secretaria dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará (SRH/CE).
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária
(SeinfraHid).
8. Advogados constituídos nos autos: Benedicto Pereira Porto Neto OAB 88465/SP) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada, no período de 8/2 a 27/3/2013, no
âmbito do Fiscobras-2013, sobre o Lote 2 da Concorrência Pública nº 20120007/SRH/CCC, relativo às
obras de implantação do 1º trecho Jati/Rio Cariús do projeto Cinturão das Águas do Ceará – CAC,
conduzidas pela Secretaria de Recursos Hídricos do Estado do Ceará (SRH/CE) segundo o Programa de
Trabalho nº 18.544.2051.7L29.0023) inserido no Programa de Aceleração do Crescimento II (PAC II).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar à Secretaria de Recursos Hídricos do Estado de Ceará que observe os limites legais na
assinatura de eventuais termos aditivos ao Contrato 7/SRH/CE/2013 tendentes a alterar o quantitativo dos
itens que possuam preços acima dos referenciais da planilha orçamentária, tendo em vista que os preços
acordados devem ser compatíveis com os preços de referência tratados neste processo e com o percentual de
desconto obtido na licitação, garantindo-se, assim, a manutenção do equilíbrio entre o custo global da obra,
os valores de mercado e o desconto oferecido pela empresa S.A. Paulista de Construções e Comércio em sua
proposta comercial;
53
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.2. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e da Proposta de Deliberação que o
fundamenta, à Secretaria de Recursos Hídricos do Estado de Ceará e à empresa S.A. Paulista de
Construções e Comércio;
9.3. determinar que a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária, com
o apoio, se necessário, da Secex/CE, prossiga com o acompanhamento do empreendimento apreciado nestes
autos e com o monitoramento da determinação contida no item 9.1 deste Acórdão, atentando para a
necessidade de se coibir uma eventual superveniência prática de excedentes sobre o preço, global ou
unitário; e
9.4. arquivar o presente processo.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2218-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho (Relator) e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2219/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 003.480/2013-5.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V - Auditoria
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessados: Congresso Nacional
3.2. Responsáveis: Angelo José de Negreiros Guerra (CPF 259.479.743-04); César Augusto Pinheiro
(CPF 638.597.008-63); Giovanni Brigido Bezerra Cardoso (CPF 546.913.463-68).
4. Entidade: Secretaria dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará (SRH/CE).
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária
(SeinfraHid).
8. Advogados constituídos nos autos:
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada no período de 8/2 a 27/3/2013, no
âmbito do Fiscobras 2013, sobre o Lote 3 da Concorrência Pública nº 20120007/SRH/CCC, relativo às
obras de implantação do 1º trecho Jati/Rio Cariús do projeto Cinturão das Águas do Ceará – CAC,
conduzidas pela Secretaria de Recursos Hídricos do Estado do Ceará (SRH/CE) segundo o Programa de
Trabalho nº 18.544.2051.7L29.0023 inserido no Programa de Aceleração do Crescimento II (PAC II)).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar à Secretaria de Recursos Hídricos do Estado de Ceará que observe os limites legais na
assinatura de eventuais termos aditivos ao Contrato 8/SRH/CE/2013 tendentes a alterar o quantitativo dos
itens que possuam preços acima dos referenciais da planilha orçamentária, tendo em vista que os preços
acordados devem ser compatíveis com os preços de referência tratados neste processo e com o percentual de
desconto obtido na licitação, garantindo-se, assim, a manutenção do equilíbrio entre o custo global da obra,
os valores de mercado e o desconto oferecido pelo Consórcio Águas do Cariri em sua proposta comercial;
54
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.2. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e da Proposta de Deliberação que o
fundamenta, à Secretaria de Recursos Hídricos do Estado de Ceará e ao Consórcio Águas do Cariri;
9.3. determinar que a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária, com
o apoio, se necessário, da Secex/CE, prossiga com o acompanhamento do empreendimento apreciado nestes
autos e com o monitoramento da determinação contida no item 9.1 deste Acórdão, atentando para a
necessidade de se coibir uma eventual superveniência prática de excedentes sobre o preço, global ou
unitário; e
9.4. arquivar o presente processo.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2219-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho (Relator) e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2220/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 014.223/2014-7.
2. Grupo II – Classe de Assunto: III – Consulta.
3. Interessado: Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios – TJDFT.
4. Órgão: Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios - TJDFT.
5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
6. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (SEFIP).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de consulta formulada pelo Presidente do
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT), Desembargador Dácio Vieira, a respeito
“da viabilidade da instituição da ausência ao serviço previamente compensada (APC) como um dos
benefícios institucionais a serem oferecidos por este Tribunal de Justiça no Programa de Reconhecimento
dos Servidores do TJDFT – PontoJus”;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1 não conhecer, com fulcro no art. 265 do Regimento Interno TCU, da presente consulta;
9.2 dar ciência desta deliberação ao consulente; e
9.3 arquivar os autos.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2220-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
55
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACÓRDÃO Nº 2221/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 014.355/2015-9.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Congresso Nacional (vinculador).
4. Órgãos/Entidades: Caixa Econômica Federal; Instituto Estadual do Ambiente; Ministério das
Cidades (vinculador).
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Relatório de Auditoria realizada, no âmbito
do Fiscobras 2015, no Ministério das Cidades (MCidades), na Caixa Econômica Federal e no Instituto
Estadual do Ambiente do Rio de Janeiro (Inea), com o objetivo de fiscalizar as obras de complementação de
intervenções estruturais do projeto de controle de inundações, urbanização e recuperação ambiental das
bacias dos rios Iguaçu, Botas e Sarapuí, no estado do Rio de Janeiro.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional que os indícios de irregularidades graves do tipo IG-P, apontados no Contrato 02/2014-Inea,
relativo às obras de complementação de intervenções estruturais do projeto de controle de inundações,
urbanização e recuperação ambiental das bacias dos rios Iguaçu, Botas e Sarapuí (Projeto Iguaçu), não mais
se enquadram no inciso IV do § 1º do art. 112 da Lei 13.080/2015 (LDO 2015), tendo sua classificação sido
alterada para IG-C (inciso VI do § 1º do art. 112 da mesma Lei), em função de o Inea estar realizando as
tratativas para rescindir o contrato e o Ministério das Cidades já haver assegurado que não serão
direcionados recursos públicos federais para o pagamento de quaisquer valores inerentes a essa avença;
9.2. determinar à SeinfraUrbana/Siob que, em relação à obra de Controle de Inundações nos rios
Iguaçu, Botas e Sarapuí/RJ, reclassifique, no sistema Fiscalis, o achado Projeto básico deficiente ou
desatualizado referente ao Edital de Concorrência Inea 29/2013 e ao Contrato 02/2014-Inea, o qual teve sua
classificação no âmbito do TCU alterada de IG-P para IG-C, em função de o Inea estar realizando as
tratativas para rescindir Contrato e o Ministério das Cidades já haver assegurado que não serão direcionados
recursos públicos federais para o pagamento de quaisquer valores inerentes a essa avença;
9.3. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o
fundamentam, para:
9.3.1. o Ministério das Cidades;
9.3.2. a Caixa Econômica Federal;
9.3.3. o Instituto Estadual do Ambiente do Rio de Janeiro (Inea);
9.4. apensar o presente processo ao TC 003.137/2014-7, com fundamento nos arts. 2º, inciso VIII, e
36 da Resolução-TCU 259/2014.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2221-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
56
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro (Relator), José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2222/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 029.384/2006-4.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão em Tomada de Contas Simplificada,
exercício de 2005.
3. Interessados/Responsáveis/Recorrente:
3.1. Responsáveis: Fabiano Caldasso Chemin (558.925.900-20); Fabio Rebelo da Silva (610.001.08287); Felipe Comiran Caselli (978.613.240-87); Gustavo Firpo Dal Ponte (816.296.640-49); Helio Cardoso
Camara Canto (734.109.187-87); Jairo Divilmar Oliveira Calazans (214.032.449-87); Leonardo Iran
Acevedo Pires (818.770.210-91); Luis Mario Hoffmann (132.692.670-53); Moises Augusto Bolson
(668.742.977-91); Paulo Roberto Pires Feijo (218.108.180-87); Rafael Correa do Espirito Santo
(054.285.037-00); Silvio Carlos Nascimento Lima (734.110.867-34).
3.2. Recorrente: Ministério Público junto ao TCU
4. Órgão/Entidade: 1ª Divisão de Levantamento.
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública
(SecexDefesa).
8. Advogado constituído nos autos: não consta.
9. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos que tratam de recurso de revisão interposto pelo Ministério
Público junto ao TCU contra o Acórdão 2592/2007-TCU-Plenário, constante na Relação 167/2007 — Gab.
do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, inserido na Ata 51/2007, sessão de 5/12/2007, por meio
do qual esta Corte, ao apreciar a tomada de contas, relativa ao exercício de 2005, da 1ª Divisão de
Levantamento, decidiu julgar as referidas contas regulares e dar quitação plena aos responsáveis, de acordo
com os pareceres emitidos nos autos.
Acordam os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento nos arts. 32, III, e 35, III, da Lei 8.443/92, conhecer do recurso de revisão
interposto pelo Ministério Público junto ao TCU contra o Acórdão 2.592/2007-TCU-Plenário, para no
mérito, dar-lhe provimento parcial, tornando o Acórdão 2.592/2007-TCU-Plenário insubsistente no que diz
respeito às contas do Sr. Hélio Cardoso Câmara Canto;
9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Hélio Cardoso Câmara Canto;
9.3. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "c", da Lei 8.443/1992, julgar
irregulares as contas do Sr. Hélio Cardoso Câmara Canto (CPF 734.109.187-87), na função de ordenador de
despesas da 1ª Divisão de Levantamento da Diretoria do Serviço Geográfico do Comando do Exército no
exercício de 2005;
9.4. dar ciência do presente acórdão, assim como do relatório e do voto que o fundamentam, ao
MP/TCU e aos responsáveis.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
57
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2222-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro (Relator), José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 2223/2015 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 033.905/2012-6.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Responsável: Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (00.001.180/0002-07).
4. Órgão/Entidade: Centrais Elétricas Brasileiras S.A.
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro
(SecexEstat).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos que tratam de relatório da auditoria realizada na Centrais
Elétricas Brasileiras S.A - Eletrobras, com o objetivo de verificar os contratos de publicidade, vigentes em
2011 e 2012, quanto à legalidade, aspectos de controle e aferição de resultados.
Acordam os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. dar ciência às Centrais Elétricas Brasileiras S.A - Eletrobras sobre as seguintes impropriedades:
9.1.1. ausência de numeração e rubrica nas páginas que compõem o processo referente ao Contrato
338/2007 e seus aditivos e os processos de pagamentos das ações publicitárias decorrentes de sua execução,
contrariando o disposto no art. 22, § 4º, da Lei 9784/1999;
9.1.2. falta de registro dos valores que compõem o cálculo da remuneração da agência de publicidade
nas notas fiscais das ações publicitárias, no âmbito do Contrato 338/2007, contrariando o princípio
constitucional da Publicidade;
9.2. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2223-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler,
Raimundo Carreiro (Relator), José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
ENCERRAMENTO
Às 16 horas e 34 minutos, a Presidência encerrou a sessão, da qual foi lavrada esta ata, a ser aprovada
pelo Presidente e homologada pelo Plenário.
58
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
MARCIA PAULA SARTORI
Subsecretária do Plenário
Aprovada em 11 de setembro de 2015.
AROLDO CEDRAZ DE OLIVEIRA
Presidente
ANEXO I DA ATA Nº 35, DE 2 DE SETEMBRO DE 2015
(Sessão Ordinária do Plenário)
COMUNICAÇÕES
Comunicações proferidas pela Presidência.
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Na última reunião plenária foram suscitadas dúvidas quanto ao contido em determinado trecho da Ata
da Sessão do dia 12 do mês passado.
No contexto da discussão acerca da realização de nova oitiva da Presidente da República nos autos do
processo que aprecia as contas por ela prestadas, restou consignado na ata o seguinte texto:
“[...] O Relator, Ministro Augusto Nardes, acolheu a sugestão majoritária do Plenário de fixar em
15 dias o prazo para essa providência processual.”
Revendo a Sessão, determinei, para o fiel registro do ocorrido, que se retificasse a mencionada Ata
para que ficasse assim registrado:
“[...] O Relator, Ministro Augusto Nardes, após ouvir as sugestões dos seus Pares, fixou em 15 dias
o prazo para essa providência processual.”
Com efeito, submeto à homologação deste Plenário a presente retificação da Ata nº 32, referente à
Sessão Ordinária realizada em 12 de agosto passado.
Como não há manifestação em sentido contrário, declaro homologada a referida Ata alterada.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 2 de setembro de 2015.
AROLDO CEDRAZ DE OLIVEIRA
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
59
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Comunico a Vossas Excelências, em cumprimento ao art. 4º da Resolução-TCU nº 211/2008, que o
Tribunal celebrou Acordo de Cooperação com a Associação Brasileira de Agências de Regulação (ABAR),
bem como Termo Aditivo ao Acordo de Cooperação com o Supremo Tribunal Federal (STF).
O termo firmado com a ABAR objetiva o intercâmbio de experiências, informações e tecnologias,
visando ao desenvolvimento institucional e da gestão pública, mediante a implementação de ações conjuntas
ou de apoio mútuo, e de atividades complementares de interesse comum.
Já o aditivo celebrado ao Acordo de Cooperação firmado entre o TCU e o STF objetiva dar
continuidade ao esforço conjunto na área de capacitação e desenvolvimento profissional dos servidores das
duas Casas.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 2 de setembro de 2015.
AROLDO CEDRAZ DE OLIVEIRA
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Nos dias 24 e 25 de agosto, na cidade de Palo Alto - Califórnia, participei de visita técnica à sede da
empresa de software SAP, reconhecida mundialmente como a maior fabricante de sistemas integrados de
gestão informatizada (ERP), tendo suas ferramentas instaladas na maioria das grandes corporações
mundiais, assim como em governos, a exemplo da Alemanha e da Austrália.
Acompanhado pelos Secretários Rodrigo Felisdório, da STI, e Fernando Eira, da Seadmin, assisti a
várias apresentações técnicas versando sobre as mais emergentes tecnologias da área. Também, visitei o
laboratório de co-inovação da SAP, ambiente especialmente concebido para proporcionar uma perfeita
integração entre os diversos parceiros daquela empresa.
Portanto, com satisfação, registro que o TCU tem envidado esforços no sentido de celebrar Acordo de
Cooperação Técnica com a SAP para viabilizar transferência de tecnologias de ponta para este Tribunal.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 2 de setembro de 2015.
AROLDO CEDRAZ DE OLIVEIRA
Presidente
Comunicação proferida pelo Ministro Benjamin Zymler.
COMUNICAÇÃO
Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Comunico ao Colendo Plenário que, no dia 31 de agosto de 2015, proferi despacho nos autos do
TC 27.067/2008-4, que trata da prestação de contas ordinária da Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras)
60
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
relativa ao exercício de 2007. Na oportunidade, acolhi proposta da SecexEstatais e determinei a
realização de audiência dos responsáveis pelos atos de gestão considerados irregulares naquele
processo de contas, entre os quais algumas contratações diretas realizadas pela estatal sem que
estivessem configuradas supostas situações emergenciais.
Verifiquei a existência de alguns processos com potencial impacto no exame das contas da
Petrobras daquele ano. Assim, dentre outros processos, estão sobrestando o julgamento das contas o
TC 005.624/2009-1, relativo à auditoria realizada na construção do Centro de Pesquisas da Petrobrás
(Cenpes/RJ), e o TC-005.406/2013-7, referente aos indícios de dano ao erário na aquisição da
Pasadena Refining System Inc., ambos sob a relatoria do eminente Ministro Vital do Rêgo. Nessa
situação, encontra-se também o TC-008.472/2008-3, tratando de indícios de superfaturamento
apurados na terraplanagem da Refinaria Abreu e Lima, no qual atualmente o Ministro Raimundo
Carreiro relata pedido de reexame interposto pelas partes.
Adicionalmente, determinei que a SecexEstatais avaliasse a necessidade de incluir no rol dos
processos sobrestantes, dentre outros, o TC-006.232/2008-8 (Gasoduto Gasene), relatado pelo
Ministro-substituto André Luís de Carvalho; e os processos envolvendo as contratações de obras da
Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar), os quais foram apreciados pelo Tribunal na última Sessão
Plenária, também de relatoria do Ministro André Luís de Carvalho.
Finalmente, ante as novas constatações que têm sido obtidas pela Operação Lava Jato, com
potencial impacto nos processos já encerrados, solicitei o encaminhamento de cópia do meu despacho,
bem como da instrução produzida pela unidade técnica, ao MP/TCU, para que fosse avaliada a
conveniência e a oportunidade de propor a reabertura dos processos arquivados que poderiam ter
influência nas contas da Petrobras, tal como sugerido pelo Ministro André Luís de Carvalho na última
Sessão.
É a comunicação que submeto ao conhecimento deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, 02 de setembro de 2015.
BENJAMIN ZYMLER
Ministro
Comunicações proferidas pelo Ministro Vital do Rêgo.
Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral
QUESTÃO DE ORDEM
Como é de conhecimento de Vossas Excelência, o Tribunal no âmbito do TC-005.406/2013-7, que
trata da aquisição da Refinaria de Pasadena, deliberou por considerar indisponíveis os bens de diversos
responsáveis arrolados nos autos daquele processo.
Desde então, o meu Gabinete, juntamente com a SecexEstatais e a assessoria da Segecex, vem se
debruçando acerca da melhor forma de fazer cumprir esta deliberação, a fim de que haja efetividade da
decisão do Tribunal, sem comprometer direitos dos responsáveis, tais como a certeza de que os recursos
alimentícios não serão abarcados pela indisponibilidade.
61
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Nesses últimos meses, a assessoria do meu Gabinete e auditores da Segecex fizeram diversas reuniões
entre si e, também, com técnicos do Banco Central e da Advocacia-Geral da União para conseguir
operacionalizar a indisponibilização dos bens dos responsáveis.
Sem exagero, após a adoção das primeiras medidas tendentes a dar cumprimento à indisponibilidade
de bens, já foram atravessadas mais de uma centena de peças pelos responsáveis pleiteando alguma
providência deste relator, que vão desde a interposição de agravos até a reclamação de que o bloqueio recaiu
sobre contas em que são depositados os salários ou proventos dos interessados.
Ocorre, no entanto, que a adoção deste tipo de cautelar não é comum no âmbito desta Corte, fazendo
com que, até hoje, não haja qualquer normativo que regulamente a forma de se proceder.
Em razão disso, proferi despacho, em 19/8/2015, cuja cópia anexei a esta questão de ordem, por meio
do qual adotei algumas medidas tendentes a uniformizar os procedimentos a serem adotados pelas unidades
técnicas responsáveis pelo cumprimento da medida cautelar.
Entre os procedimentos adotados, determinei que fossem autuados, para cada responsável alcançado
pela medida cautelar, processos apartados a fim de que todos os novos pleitos sejam examinados nesses
processos. Essa medida objetiva evitar a profusão de peças no processo principal, bem como a tramitação
desses autos toda as vezes em que a inclusão de uma nova peça requeira a decisão deste relator, o que traz
atrasos na apreciação das demais matérias contidas nos autos.
Assim sendo, encaminho questão de ordem ao Tribunal no sentido de que sejam adotadas, doravante,
em processos em que se tenha a indisponibilidade de bens, até que normativo específico sobre o tema venha
a ser aprovado, as medidas procedimentais referidas no despacho acima referenciado, entre elas a formação
de apartado, cujo relator deve ser o mesmo que preside o processo principal.
Proponho, ainda, que a matéria seja encaminhada a Segecex para apresentar estudos com intuito de
disciplinar o tema, bem como criar, nos sistemas informatizados desta Corte de Contas, o tipo de processo
“indisponibilidade de bens”.
Adicionalmente, informo que recebi na tarde de ontem, em audiência, advogado de um dos
responsáveis que tiveram os bens bloqueados, queixando-se da morosidade das instituições financeiras para
atender as determinações emanadas por este relator.
Quando algum responsável solicita o desbloqueio de verba de natureza alimentícia, determino, por
despacho, que sejam adotadas as providências internas para a liberação da quantia. A partir de então, o
Serviço de Cobrança Executiva da Segecex, utilizando-se do sistema BC Correio, solicita ao gerente da
instituição financeira o desbloqueio do valor.
A partir do momento em que a instituição financeira é notificada sobre a liberação do valor, não temos
mais controle sobre a situação. Assim, se houver atraso ou mesmo descumprimento desta determinação, só
teremos notícia do ocorrido se o responsável se queixar por não poder sacar os recursos de natureza
alimentícia.
Em razão dessa situação, proponho ao Plenário que seja determinado ao Serviço de Cobrança
Executiva da Segecex que apure se realmente estão ocorrendo os mencionados atrasos, os seus motivos,
caso sejam confirmados, bem como apresente propostas de medidas que poderão ser adotadas por esta Corte
de Contas para tentar evitá-los.
Por fim, rendo meus elogios ao Secretário-Adjunto de Controle Externo, Dr. Felício Ribas Torres, e a
sua equipe, pela incansável disposição em tentar solver os inúmeros questionamentos apresentados pelos
assessores de meu Gabinete.
TC 005.406/2013-7
Natureza: Representação.
Unidades
Jurisdicionadas:
Petróleo Brasileiro S.A.
DESPACHO
Petrobras América INC. - Petrobras INT. – MME;
62
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Breve Histórico
O processo em epígrafe trata de Representação formulada pelo Procurador do Ministério Público
junto a este Tribunal de Contas da União, Dr. Marinus Eduardo De Vries Marsico, em que apontou
possíveis irregularidades na condução do processo de aquisição da refinaria Pasadena Refining System Inc.
(PRSI) pela Petrobras America Inc. (PAI), subsidiária da Petróleo Brasileiro S.A., perante o grupo belga
Astra Oil Company, cuja aquisição se iniciou no exercício de 2006 e se consumou em 2012.
2.
Na sessão de 23/7/2014, este Tribunal, por meio do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário,
conheceu da representação e, entre outras medidas, decretou cautelarmente, no subitem 9.9 do mencionado
decisum, com fundamento no art. 44, § 2º, da Lei 8.443/1992, a indisponibilidade pelo período de 1 (um)
ano dos bens de todos os agentes arrolados como responsáveis nos subitens 9.3, 9.4, 9.5 e 9.6 da referida
decisão.
Dos procedimentos a serem adotados
3.
Trata-se, nesta oportunidade, dos procedimentos que serão adotados por este Relator nos
presentes autos, considerando os desdobramentos processuais decorrentes da adoção da medida cautelar já
mencionada.
4.
De início, importa mencionar que após a decretação da indisponibilidade de bens no
processo em epígrafe, diversos tem sido os requerimentos dos responsáveis alcançados pela referida medida.
5.
Ocorre que a quantidade excessiva de requerimentos e documentos juntados no processo,
versando sobre pleitos particulares referentes a indisponibilidade dos bens, tem poluído os autos e este fato
certamente impactará a duração do processo caso não sejam adotadas medidas com vistas a minimizar o
problema mencionado.
6.
Em razão dessa situação, buscando dar celeridade na análise de mérito acerca dos fatos que
integram os autos e tendo por princípio norteador a razoável duração do processo, previsto no art. 5º, inciso
LXXVIII da CF/88, entendo ser medida necessária estabelecer um rol mínimo de procedimentos com vistas
a dar transparência às ações adotadas nos autos, preservando, ao mesmo tempo, a individualidade das
situações particulares referentes aos responsáveis alcançados pela cautelar, resguardando também, a
eficiência e a tempestividade na análise de mérito.
7.
Vale mencionar que, no iter percorrido em busca de formular um rol de procedimentos para
o caso dos autos, foram realizadas reuniões da equipe deste gabinete com integrantes do Banco Central do
Brasil e da Advocacia Geral da União.
Padronização de procedimentos processuais
8.
Dito isso, a primeira medida que adotarei no presente processo será determinar a autuação de
processos apartados, um para cada responsável, de forma que, nesses novos autos, sejam tratadas as
questões referentes à indisponibilidade decretada e os respectivos desdobramentos para cada responsável
alcançados pela medida. Tais processos, ao final das apurações, deverão ser apensados aos presentes autos.
9.
Em contrapartida, também determinarei o desentranhamento, dos presentes autos (TC
005.406/2013-7), das peças pertinentes aos diversos requerimentos já apresentados bem como os respectivos
despachos que deram respostas aos pleitos formulados pelos responsáveis. Referidas peças desentranhadas
passarão a integrar os novos processos autuados. Com isso o processo principal poderá fluir sem
interferência de requerimentos particulares que não tenham relação direta com o mérito dos fatos em
apuração.
10.
Em decorrência dessa medida, os eventuais novos recursos que forem interpostos contra os
despachos que vierem a ser proferidos em resposta aos requerimentos deverão ser apresentados nos autos
dos novos processos criados para cada responsável. Quanto aos recursos já apresentados referentes aos
despachos já proferidos, estes serão apreciados no presente processo.
Padronização quanto ao mérito das cautelares
63
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
11.
De início convém asseverar que a medida cautelar prevista no art. 44, § 2º, da Lei
8.443/1992 não se confunde com a penhora de bens, uma vez que objetiva a declaração temporária e com
prazo certo de sua indisponibilidade, a fim de impedir que os responsáveis doem, alienem, hipotequem ou
pratiquem quaisquer outros atos que possam prejudicar eventual ressarcimento ao erário. Portanto, a
impenhorabilidade de determinado bem não afasta a possibilidade de que ele seja declarado indisponível,
uma vez que não há, neste caso, qualquer risco de perda de propriedade.
12.
De mais a mais, tenho por norte o comando previsto na Lei Orgânica, qual seja, poderá o
Tribunal, (...) decretar, por prazo não superior a um ano, a indisponibilidade de bens do responsável,
tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apuração.
13.
Nesse sentido, nos casos em que o valor do eventual dano se mostrar maior que o patrimônio
disponível dos responsáveis alcançados pela medida cautelar, é certo que poderá ser decretada a
indisponibilidade da totalidade dos respectivos bens. Contudo, mesmo a despeito de tal fato, há que se
considerar algumas exceções sobre as quais passo a discorrer.
Verbas alimentares e conta-salário
14.
Em primeiro lugar, não se pode bloquear os rendimentos decorrentes de vencimentos de
trabalho assalariado bem como os proventos de aposentadoria ou pensão. Isto porque tais valores são
considerados verbas alimentares e como tal, objetivam possibilitar, aos responsáveis, prover seu próprio
sustento bem como o de suas respectivas famílias. De outro lado, não seria razoável liberar da medida
cautelar, as contas correntes nas quais as verbas alimentares são depositadas e movimentadas. Isto porque,
em geral, tais contas correntes podem conter outros valores decorrentes de economias dos responsáveis e
nesse caso, tais economias passam a integrar o patrimônio disponível dos interessados, sendo, portanto,
alcançadas pela indisponibilidade de bens.
15.
Diante de tal situação, determinei por meio de despachos direcionados a cada responsável,
que estes passassem a movimentar as verbas de caráter alimentar, caso assim desejassem, em contassalário1, que deveriam ser abertas por iniciativa dos respectivos interessados. Nesse sentido excepcionei do
alcance da cautelar adotada nos autos, as referidas contas-salário, permitindo nestas, a livre movimentação
financeira.
16.
No entanto, para os casos em que o responsável não tiver interesse em providenciar a
abertura da aludida conta-salário, o procedimento que deverá ser adotado pelo interessado será o de
peticionar, mês a mês, no processo específico a ser criado para ele, a liberação para saque, dos valores de
caráter alimentar, depositados nas contas bloqueadas pela medida cautelar, devendo apresentar, junto do
pedido, comprovação hábil da origem dos valores de forma a caracterizá-los como verba alimentar.
17.
Por oportuno, convém, mencionar que, por exclusão, outros recursos financeiros que se
encontrarem na conta bloqueada, tais como fundo de garantia, aplicações em previdência privada entre
outros, escapam do conceito de verba alimentar, razão pela qual, estão alcançados pela indisponibilidade
decretada.
Valores disponíveis em conta corrente bloqueada, aplicados ou não
18.
Outro problema enfrentado nos autos, se refere a pedidos de alguns responsáveis para
reaplicar valores que estavam em investimentos nas contas bloqueadas, com prazo de vencimento
determinado e que venceram recentemente ou vencerão em breve.
19.
Nesse contexto, considerando que interessa tanto aos interessados quanto à União preservar
o poder aquisitivo dos montantes bloqueados, decidi autorizar os gerentes responsáveis pelas contas
bloqueadas, caso seja de interesse do responsável titular, a aplicar eventuais montantes disponíveis na conta
1 A conta salário de que trata a Resolução 3.402, de 6/9/2006, do Banco Central do Brasil é uma conta
aberta por iniciativa e solicitação do empregador (em regra) para efetuar o pagamento de salários aos
seus empregados. Essa conta não é uma conta de depósitos à vista, pois somente pode receber
depósitos do empregador, não sendo admitidos depósitos de quaisquer outras fontes. Pode ser utilizada
também para o pagamento de proventos, soldos, vencimentos, aposentadorias, pensões e similares.
64
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
corrente bem como reaplicar os montantes com prazo de vencimento determinado, desde que tais aplicações
sejam de baixo risco. Tal medida visa minimizar eventual dilapidação do patrimônio e ao mesmo tempo,
permitir a valorização segura do capital financeiro bloqueado.
20.
Contudo, ressalto que a escolha por aplicações de baixo risco é de responsabilidade
exclusiva do titular da conta corrente bloqueada, bem como do gerente responsável.
Conclusão
21.
Conforme prescreve a Lei Orgânica do TCU, a indisponibilidade de bens só perdura por um
ano, razão pela qual, não é desejável que os procedimentos estabelecidos para dar tratamento às demandas
de cada responsável sejam burocráticos e envolvam outros órgãos ou instâncias. Foi essa premissa que
norteou as ações e procedimentos adotados no presente processo.
Encaminhamento e orientações finais
22.
Diante das considerações apresentadas, determino a SecexEstatais que:
22.1
autue, para cada interessado alcançado pela medida cautelar decretada pelo subitem 9.9, do
Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário, processos apartados que deverão conter os novos requerimentos
particulares desses responsáveis. Quanto aos requerimentos já apresentados, estes deverão ser
desentranhados dos presentes autos juntamente com os respectivos despachos de solução, passando a
integrar os novos processos, de acordo com cada interessado;
22.2
oriente e informe a cada responsável alcançado pela indisponibilidade adotada nos presentes
autos que:
a)
foram criados processos específicos para dar tratamento aos requerimentos
particulares que tenham relação direta com a indisponibilidade de bens que os alcança. Tal medida
visa dar agilidade no atendimento dos pleitos futuros bem como preservar a privacidade das informações
contidas nos requerimentos;
b)
a partir do presente despacho, os novos requerimentos acerca da liberação de valores
ou outras solicitações que se relacionem com a cautelar, deverão ser feitos nos respectivos processos
apartados criados para cada responsável;
c)
eventuais recursos dos despachos que vierem a ser proferidos deverão ser
apresentados nos autos dos novos processos. Quanto aos agravos já apresentados, (peças 652, 694 e
761) estes serão apreciados no presente processo;
d)
as verbas de caráter alimentar não estão alcançadas pela indisponibilidade decretada
nos presentes autos. Nesse sentido, consideram-se verbas alimentares, os vencimentos, subsídios,
soldos, salários, remunerações, proventos de aposentadoria, pensões, pecúlios e montepios bem como as
quantias recebidas por liberalidade de terceiro e destinadas ao sustento do devedor e sua família;
e)
as contas-salário estão excepcionadas da medida cautelar adotada dos presentes
autos. Assim, caso os responsáveis alcançados pela cautelar desejem movimentar verbas de caráter
alimentar, poderão fazê-lo livremente por meio de conta-salário, desde que providenciem a abertura de conta
com tais características, nos termos do que prescreve a Resolução 3.402, de 6/9/2006, do
Banco Central do Brasil;
f)
para os responsáveis que não tiverem interesse em providenciar abertura de contasalário, estes deverão peticionar, periodicamente, no respectivo processo a ser criado, pleiteando a
liberação das verbas alimentares depositadas nas contas-correntes alcançadas pela indisponibilidade
decretada, comprovando, por meio de documentos hábeis, que os valores requeridos se enquadram como
alimentares;
g)
os demais recursos financeiros que se encontrarem em contas-correntes alcançadas
pela indisponibilidade decretada nos presentes autos, tais como fundo de garantia, aplicações em
previdência privada entre outros, escapam, em regra, do conceito de verba alimentar, razão pela qual, estão
alcançados pela cautelar decretada;
h)
os recursos disponíveis bem como as aplicações com prazo de vencimento determinado,
vencidas ou a vencer, nas contas bloqueadas, continuam alcançados pela medida de indisponibilidade, no
65
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
entanto, poderão ser objeto de aplicações financeiras desde que sejam de baixo risco. Nesse caso, a escolha
dos investimentos, observada a referida condição, é de responsabilidade exclusiva do titular da conta
corrente bloqueada bem como do gerente responsável pela aplicação.
22.3
após a adoção das medidas acima especificadas, restitua os autos a este relator com a
máxima brevidade para a apreciação dos agravos interpostos nas peças 652, 694 e 761.
À SecexEstatais para as providências a seu cargo.
Brasília, 19 de agosto de 2015.
(Assinado Eletronicamente)
Ministro VITAL DO RÊGO
Relator
Reflexões sobre questões previdenciárias
Trago ao conhecimento de meus pares algumas informações e reflexões acerca dos desafios a serem
enfrentados na área de previdência social.
Eis as principais informações que apresentam um quadro geral do sistema previdenciário brasileiro:
1)
elevação da expectativa de vida: hoje são 22 milhões de idosos e até 2040 esse número deve
triplicar; nos últimos 13 anos, a expectativa de vida subiu 12,4 anos;
2)
aumentos significativos no piso dos benefícios (salário mínimo);
3)
benefício rural não é contributivo;
4)
momento atual de elevação de desemprego e da informalidade, o que deverá gerar tendência
de redução da arrecadação;
5)
elevação substancial, ano a ano, do déficit previdenciário: em 2014, o déficit foi de R$ 120
bi; em 2015, deve ser de R$158 bi; em 2016, deve ser de R$ 195 bi; elevação anual de R$ 40 bi;
6)
o TCU, em 2014, já determinou no FiscPrevidência (Acórdão 3.414/2014-Plenário) que a
Casa Civil deve apresentar plano de ação para atacar as fragilidades identificadas no RGPS.
Aqui no TCU, tive notícias de que estão em tramitação dois processos de grande impacto no sistema
de previdência brasileiro e que já estão nos gabinetes dos relatores.
O primeiro, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, traça uma comparação do sistema de
previdência do Brasil com diversos países que já enfrentaram a difícil situação pela qual o Brasil passa
atualmente.
O segundo, de relatoria do Ministro José Múcio, cuida de amplo diagnóstico acerca dos principais
gargalos enfrentados pela previdência brasileira.
A par disso tudo, percebo que o TCU pode contribuir, junto ao Poder Executivo, para o enfrentamento
desse preocupante cenário previdenciário. As duas decisões, que em breve deverão ser adotadas neste TCU,
indicarão possíveis medidas a serem adotadas pelo Poder Executivo.
Penso que, como forma de bem divulgar essas decisões que serão adotadas, bem como de subsidiar a
Casa Civil na elaboração do plano de ação para atacar as fragilidades do RGPS (Acórdão 3.414/2014Plenário), poderíamos realizar uma audiência pública, nos termos do que já foi especificado no Acórdão
3.414/2014-Plenário, envolvendo diversos atores do cenário nacional (institutos de previdência, servidores
públicos, entes federativos, Ministério da Previdência, acadêmicos, entre outros) para tratar desses temas.
Sugiro, por fim, que a data desse evento ocorra no final do mês de outubro ou início do mês de
novembro.
66
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ministro VITAL DO RÊGO
ANEXO II DA ATA Nº 35, DE 2 DE SETEMBRO DE 2015
(Sessão Ordinária do Plenário)
MEDIDAS CAUTELARES
Comunicações sobre despachos exarados pelo Ministro Raimundo Carreiro.
COMUNICAÇÃO AO PLENÁRIO
Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Representante do Ministério Público,
Na forma do art. 276, § 1º, do Regimento Interno, comunico a este Colegiado que em 28/8/2015,
proferi Decisão nos autos do TC 020.621/2015-9, que trata de expediente encaminhado pela empresa
Primare Engenharia Ltda., com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei n.º 8.666, de 1993, acerca de
supostas irregularidades na Concorrência n.º 2.015/01893(7417) promovida pela Diretoria de Apoio
aos Negócios e Operações (Cenop) Logística Belo Horizonte (MG) do Banco do Brasil.
2. O objeto do certame consiste na execução dos serviços de instalação e modernização do
sistema de ar condicionado da dependência 1605 – Agência Praça do Carmo – Fortaleza (CE), no valor
total orçado de R$ 2.608.908,99.
3. Está presente o fumus boni iuris, tendo em vista que, para a habilitação dos licitantes, foi
feita exigência não constante do edital da concorrência.
4. Quanto ao periculum in mora, a licitação estava em fase de avaliação das propostas dos
concorrentes, na iminência de ser concluída e surtir efeitos.
A situação fática e os fundamentos que embasam a referida cautelar estão postos na Decisão que
fiz distribuir previamente a Vossas Excelências e que acompanha esta comunicação.
TCU, Sala das Sessões em 2 de setembro de 2015.
RAIMUNDO CARREIRO
Ministro
TC 020.621/2015-9
Natureza: Representação
Unidade Jurisdicionada: Banco do Brasil
Interessado: Primare Engenharia Ltda. (CNPJ n.º 72.424.062/0001-31)
DECISÃO
Tratam os autos de Representação (peça 1, p. 1/11), com pedido de medida cautelar, oferecida
pela empresa Primare Engenharia Ltda. a respeito de fatos que reputou irregulares relacionados à
Concorrência n.º 2015/01893(7417) realizada pela Diretoria de Apoio aos Negócios e Operações
(Cenop) Logística Belo Horizonte (MG) do Banco do Brasil, com o objetivo de contratar empresa para
67
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
execução dos serviços de instalação e modernização do sistema de ar condicionado da dependência
1605 – Agência Praça do Carmo – Fortaleza (CE), no valor total orçado de R$ 2.608.908,99.
REPRESENTAÇÃO
2. A representante atribui ao certame o vício de ter-lhe inabilitado indevidamente, sob a alegação
de que o balanço que apresentou não contemplava os termos de abertura e de encerramento do livro
caixa, sem que houvesse essa exigência em qualquer dispositivo no edital.
3. Noticiou que interpusera recurso sobre a decisão sem sucesso, tendo-se pronunciado a
comissão da seguinte forma:
(...) devemos evitar rigorismo excessivos e formalidades inúteis ou mesmo documentos
desnecessários à qualificação dos licitantes, por outro lado, a exibição do Termo de Abertura e
Encerramento do Livro Diário, indubitavelmente, não representa formalismo exacerbado, pois tais
documentos devidamente registrados conferem autenticidade ao balanço patrimonial apresentado pelo
interessado.
4. Pelo que expôs, requereu o julgamento pela procedência da representação, o deferimento de
medida cautelar de suspensão da concorrência e a posterior ratificação da legalidade dos documentos
que apresentou para sua habilitação.
PARECER DA UNIDADE TÉCNICA
2. A unidade técnica entendeu que o representante forneceu elementos suficientes para
caracterizar a fumaça do bom direito e do perigo da demora. Ficou registrado na instrução de peça 21:
[...]
EXAME TÉCNICO
Alegações da representante
9. A representante aponta como irregularidade a sua indevida inabilitação no certame, sob a
alegação de que o balanço apresentado não contemplava o termo de abertura e encerramento, não
obstante inexistir qualquer dispositivo editalício prevendo que a referida demonstração contábil
devesse ser acompanhada de tais termos.
10. Transcreve, à guisa de comprovação do desacerto havido no certame, a malfadada decisão
da comissão de licitação que a inabilitou (peça 6. p. 48):
Descumprimento do item 3.1.1 do anexo 02 do Edital - O balanço apresentado não contém o
termo de abertura e encerramento.
11. Relata que recorreu, sem sucesso, da sua inabilitação, transcrevendo o seguinte trecho do
pronunciamento da comissão da licitação pelo indeferimento do seu recurso (peça 6, p. 5-6 e 9):
(...) devemos evitar rigorismo excessivos e formalidades inúteis ou mesmo documentos
desnecessários à qualificação dos licitantes, por outro lado, a exibição do Termo de Abertura e
Encerramento do Livro Diário, indubitavelmente, não representa formalismo exacerbado, pois tais
documentos devidamente registrados conferem autenticidade ao balanço patrimonial apresentado
pelo interessado.
12. Noticia ainda que persistiu na sua irresignação e, por isso, “interpôs representação junto a
autoridade competente” (peças 4, p.41-47 e 5, 1), bem como que “o termo de abertura e encerramento
do livro diário somente não foram apresentados em vista da ausência de previsão editalícia”.
13. Aproveita o ensejo para, a título de mera comprovação, e “como prova de boa fé e
regularidade contábil da empresa representante”, anexar (peça 1, p. 38-41) “o termo de abertura e
encerramento do livro diário da empresa Primare Engenharia Ltda.”.
Pedido formulado pela representante
14. A representante requer:
68
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a) liminarmente, a imediata suspensão da concorrência pública n. 2015/01893(7417), em face
dos “insubsistentes argumentos expostos na Decisão que manteve a inabilitação da empresa Primare
Engenharia Ltda.”;
b) no mérito, que seja julgada procedente a representação, de modo a permitir sua
participação em todos os atos subsequentes do procedimento licitatório.
15. Invoca como fumus boni iuris o seguinte:
a) o caráter incontroverso da satisfação pela representante das condições necessárias para ser
considerada habilitada no certame, haja vista ter apresentado os documentos exigidos no edital, os
quais se mostram “hábeis, válidos e eficazes para tal fim”;
b) o fato de a decisão da comissão de licitação “em manter a empresa Primare Engenharia
inabilitada estar fundamentada em duas jurisprudências”, as quais respaldam a exigência dos
referidos termos no âmbito licitatório, “que nem de longe guardam similitude com o caso em
questão”, visto que a premissa em que se assentam, a previsão expressa do exigido no instrumento
convocatório, não se aplica na concorrência em apreço;
c) o desrespeito ao princípio da legalidade e ao princípio da vinculação ao instrumento
convocatório que resta configurado com a indevida inabilitação da representante.
16. Já quanto ao periculum in mora, assinala que sua caracterização resulta “ no fato de que a
espera pela decisão meritória certamente acarretará imensuráveis prejuízos à própria Administração
Pública”.
17. Identifica como prejuízo provável, acaso se tenha que esperar por decisão meritória que
venha a invalidar contrato decorrente do certame questionado, os custos advindos com o refazimento
do procedimento licitatório.
Análise do pedido
18. Antes de se adentrar propriamente no exame dos requisitos regimentais para instauração do
incidente de cautelar requerido pela representante, necessário coligir elementos que permitam
subsidiar a aferição da presença de tais requisitos, inclusive, conforme alertado no MMC 25/2013 –
Segecex, no que tange à apuração das circunstâncias referentes à existência de interesse público
capaz de justificar a intervenção do TCU, à configuração de restrição à competitividade do certame
ou a outro princípio de envergadura constitucional, bem como à caracterização de inegável dano à
lisura do procedimento licitatório e à economicidade da contratação.
19. Necessário, outrossim, consoante ressaltado quando da prolação do Acórdão 2082/2014TCU-2ª Câmara, empreender avaliação, acaso viável, da potencial lesão ao erário que a eventual
adoção da cautelar requerida evitaria e das possíveis consequências que resultariam da atuação ou
não do Tribunal, tanto para a Administração Pública quanto para o próprio Tribunal, considerandose os custos processuais com a eventual apuração dos fatos até a decisão final do Tribunal.
20. Para tanto, expediu-se, também para o fito de observar a orientação contida no
Memorando-Circular n. 16/2012-Segecex, email desta unidade técnica (peça 17), dirigido ao
promotor do certame, solicitando os seguintes esclarecimentos e informações:
a) confirmação do estágio atual do procedimento, com informação sobre as próximas etapas
previstas;
b) nome completo e CPF dos integrantes da comissão de licitação responsável pela condução
do procedimento, bem como daquele designado para homologar o certame;
c) manifestação sobre impacto de eventual deliberação do tribunal pela paralisação do
procedimento, com a devida comprovação documental evidenciando tal impacto;
d) medidas eventualmente adotadas, com cópia, se for o caso, do ato de suspensão do
procedimento;
e) outras informações julgadas úteis.
21. A Diretoria de Apoio aos Negócios e Operações/Cenop Logística Belo Horizonte (MG) do
Banco do Brasil respondeu mediante email de peça 19, devidamente acompanhado de 14 anexos com
69
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
os principais eventos ocorridos na concorrência, os quais foram englobados no documento de peça
20.
22. Seguem, abaixo, as respostas da unidade do Banco do Brasil para cada quesito do email da
Secex/RJ:
I) quanto ao estágio atual do procedimento e seus desdobramentos, item a), foi informado que,
atualmente, “o processo encontra-se em análise técnica das propostas apresentadas na nossa Área de
Engenharia, a fim de que seja oportunamente divulgado o resultado do proponente vencedor”;
II) quanto ao item b), foram relacionados os dados dos funcionários do banco envolvidos na
condução do certame:
Comissão de licitação, composta:
Presidente: Max William Nunes da Silva Castro – CPF. 065.599.28632– Matrícula: 7.102.7157
Coordenadora: Wilma Maria de Jesus – CPF. 558.398.00600 – Matrícula: 9.845.731 – 4
Relatora: Adriana de Souza Pereira – CPF. 071.611.78606 – Matrícula: 0.169.1937
Autoridades competentes para homologar o certame:
Carlos Henrique de Souza, CPF 065.594.74852 e Carlos Maurício Patrício de Resende, CPF
520.698.18691
III) acerca do impacto de eventual deliberação do tribunal pela paralisação do procedimento,
item c), pondera-se que a obsoleta estrutura de ar condicionado da agência corre grande risco de
parar de funcionar, acarretando com isso, visto a localidade onde se situa estar sujeita a altas
temperaturas, malefícios à saúde dos funcionários e clientes, sem contar os prejuízos de ordem
econômica e de imagem para o banco;
IV) já no que refere a possível suspensão do andamento do certame pelo próprio banco, item d),
o banco assevera que os “aspectos formais, materiais e, notadamente, legais foram observados na
disputa, motivo pelo qual o certame tem seu regular prosseguimento”;
V) no que respeita às demais informações úteis que o banco pudesse fornecer, item d), foi
apresentado um resumo de todo o andamento do certame, do qual se extraem, devidamente
amparados nos documentos que compõem a peça 20, os seguintes dados:
V.1.) na concorrência houve a participação de 05 (cinco) empresas licitantes, consoante revela
a “ata de abertura de documentos, com data de 24/6/2015” (peça 20, p. 146);
V.2.) foram “inabilitadas 02 (duas) empresas licitantes”, Primare Engenharia Ltda., “pelo
descumprimento do item 3.1.1 do anexo 02 do Edital – O balanço apresentado não contém o termo de
abertura e encerramento”, e Thermus Service Ar Condicionado Ltda., pelo mesmo motivo da empresa
anterior, bem como pelo fato de não ter apresentado “as certidões e declarações exigidas nos itens
1.1.9 do anexo 02 do Edital”, tampouco a declaração “de profissional de nível superior detentor de
acervo técnico”, conforme se verifica na “ata de análise de documentos, com data de 1/7/2015” (peça
20, p. 147);
V.3.) a “empresa Primare Engenharia Ltda., ora representante, em recurso administrativo, ”
pleiteou, em 13/7/2015, a reforma da decisão que a inabilitara (peça 20, p. 151-157);
V.4.) mediante “análise recursal, a Comissão manteve a decisão de inabilitação, e com isso
submeteu a análise da autoridade superior, que a ratificou, em 23 de julho de 2015” (peça 20, p. 159162);
V.5.) notificada do indeferimento, a Primare Engenharia Ltda. “apresentou Representação à
autoridade máxima deste Centro, em 05 de agosto de 2015, utilizando-se dos mesmos fundamentos do
recurso apresentado, e requerendo a suspensão do certame” (peça 20, p. 168-176);
V.6.) “não conhecendo da Representação, por ausência dos requisitos necessários, a Gerência,
em observância aos princípios da legalidade e da autotutela, consignou pela improcedência do feito,
em razão da ausência de ilegalidade ou irregularidade no certame”(peça 20, p. 197-199);
V.7.) como fundamento para rejeição de ambos os recursos, o banco invoca o primado dos
princípios da “legalidade, moralidade, impessoalidade e vinculação do instrumento convocatório”,
70
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ressaltando que não se tratou de apego a formalismos, visto que “a exigência da exibição do termo de
abertura e encerramento do livro diário é determinação legal”, sem contar que tais documentos fazem
parte do “Balanço Patrimonial para o registro em órgão competente, nos termos dos arts. 6° e 7°, do
Decreto Federal n° 64.567/69 c/c arts. 10 e 12, inc. I e II, da Instrução Normativa do DREI n.
11/2013, e Lei Federal n° 8.666/93”, havendo ainda “orientações difundidas em ‘Manual de
Licitações&Contratos Orientações e Jurisprudência do TCU’” acerca disso.
23. Consoante se observa na ata de sessão de abertura dos envelopes proposta (peça 20, p.
148), a melhor oferta na concorrência foi o valor de R$ 2.388.888,00, proposto pela licitante
Sulamericana Engenharia Ltda., CNPJ 003.336.030.0001-61.
24. Obtidos assim os elementos necessários para instruir o requerimento de incidente de
cautelar, cabe adentrar na análise dos pedidos formulados pela representante.
25. O art. 276 do Regimento Interno/TCU dispõe que o Relator poderá, em caso de urgência, de
fundado receio de grave lesão ao Erário, ao interesse público, ou de risco de ineficácia da decisão de
mérito, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, determinando a suspensão do
procedimento impugnado, até que o Tribunal julgue o mérito da questão. Tal providência deverá ser
adotada quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.
26. Analisando os elementos apresentados pela representante, devidamente confrontados com o
que se apurou com as providências preliminares supra, verifica-se a satisfação de ambos os
pressupostos.
27. O exame perfunctório da matéria, próprio do juízo cautelar, resulta na constatação de que
inexistia dispositivo editalício capaz de sustentar a exigência de acompanhamento do balanço
patrimonial com os termos de abertura e encerramento do livro diário, cujo não cumprimento pela
representante culminou com sua inabilitação no certame, privando assim a disputa de concorrente
que, na fase de apreciação de propostas, poderia apresentar a oferta mais vantajosa da concorrência.
28. Ademais, cabe atentar que o próprio banco mencionou, na resposta do email desta unidade
técnica, que tais termos seriam indispensáveis para o devido registro do balanço no órgão
competente. Tendo isso em vista, soa como redundante e impertinente exigir tal documentação, ainda
mais sem o devido respaldo em obrigação estabelecida no edital, de licitante que tenha apresentado
balanço já devidamente registrado na junta comercial competente, como foi o caso da representante,
conforme se verifica no documento de peça 7, p. 24-25.
29. A propósito, o normativo que regula o Sicaf, ao cuidar da validação do nível “Qualificação
Econômico-financeira”, não faz alusão a tais termos, pois dispõe apenas, conforme disposto no art.
19 Instrução Normativa N. 2, de 11/10/2010, com a redação conferida pela Instrução Normativa N. 1,
de 10/2/2012, que o “balanço patrimonial apresentado pelo empresário ou sociedade empresária,
para fins de habilitação no Sicaf, deve ser registrado na Junta Comercial”.
30. Ante o apontado nos itens acima, resta configurado o pressuposto do fumus boni iuris.
31. Já o periculum in mora encontra-se presente na medida em que o banco continua a dar
curso ao andamento do certame, já que considera, conforme resposta (item 22-IV) supra) ao email
desta unidade técnica, demonstrando certa altivez, que o procedimento licitatório estaria isento de
qualquer mácula.
32. Por outro lado, não se vislumbra periculum in mora ao reverso. A informação fornecida
pelo banco, quanto à obsolescência das instalações atuais de ar condicionado da agência beneficiária
dos serviços licitados, não se erige em circunstância suficiente para contraindicar concessão de
medida cautelar pelo TCU.
33. Como o banco não chegou, no seu email, a estimar o horizonte temporal em que se daria a
conclusão do certame, entende-se que não haja tempo hábil para fazer a oitiva prévia do Banco do
Brasil antes de decidir quanto ao incidente de cautelar. Recomendável, portanto, a concessão de
medida cautelar inaudita altera pars suspendendo assim o prosseguimento da concorrência em
71
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
comento, com a consequente realização da oitiva do condutor do certame acerca das irregularidades
noticiadas pela representante.
34. Como a decretação da suspensão pelo TCU pode ocorrer quando já adjudicado o objeto do
certame e concretizada a homologação do resultado da concorrência, cabe sugerir que seja realizada
também a oitiva da licitante declarada vencedora, acaso venha a se confirmar a hipótese aventada.
CONCLUSÃO
35. O documento constante da peça 1 deve ser conhecido como representação, por preencher os
requisitos previstos nos arts. 235 e 237 do Regimento Interno/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei
8.666/1993 (itens 4-8).
36. No que tange ao requerimento de medida cautelar, entende-se que tal medida deve ser
adotada pelo TCU na forma inaudita altera pars, visto que satisfeitos os pressupostos do periculum in
mora e do fumus boni iuris (itens 30-31).
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
37. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos
arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993;
b) determinar, cautelarmente e inaudita altera pars, com base no art. 276, caput, do Regimento
Interno/TCU, ao Banco do Brasil/ Diretoria de Apoio aos Negócios e Operações/Cenop Logística
Belo Horizonte (MG) que suspenda de imediato todos os atos em curso na concorrência n.
2015/01893 (7417), bem como, porventura já concluído o certame, que se abstenha de praticar atos
dele decorrentes, tais como celebração de contrato ou expedição de ordem de serviço para início da
execução contratual, em virtude das razões de interesse público verificadas no pedido formulado pela
empresa Primare Engenharia Ltda., CNPJ 72.424.062/0001-31, alertando-o quanto à possibilidade de
o Tribunal vir a determinar a anulação de todos os atos inquinados como irregulares, sem prejuízo da
devida responsabilização dos agentes que cometeram as irregularidades;
c) determinar, nos termos do art. 276, § 2º, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Banco do
Brasil/ Diretoria de Apoio aos Negócios e Operações/Cenop Logística Belo Horizonte (MG) para, no
prazo de 5 dias úteis, manifestar-se sobre os fatos apontados na representação formulada por Primare
Engenharia Ltda., especialmente quanto ao seguinte:
c.1.) inexistir dispositivo no edital da concorrência n. 2015/01893 (7417) que ampare a decisão
de inabilitar a concorrente Primare Engenharia Ltda. por não fazer acompanhar seu balanço
patrimonial dos termos de abertura e encerramento do livro diário;
c.2.) tampouco ser válido pretender haurir a obrigação de apresentação conjunta do balanço
com os referidos termos de preceitos legais que impõe isso como requisito para o devido registro da
demonstração contábil no órgão competente, visto que, no caso de o licitante apresentar o balanço
devidamente registrado na junta comercial, como foi o caso da empresa inabilitada, tal exigência
seria uma redundância sem sentido;
c.3.) também inexistir, no próprio normativo que regula o Sicaf, no que se refere à validação do
nível “Qualificação Econômico-financeira”, exigência desse jaez, pois o art. 19 Instrução Normativa
N. 2, de 11/10/2010, com a redação conferida pela Instrução Normativa n. 1, de 10/2/2012, dispõe
apenas que o “balanço patrimonial apresentado pelo empresário ou sociedade empresária, para fins
de habilitação no Sicaf, deve ser registrado na Junta Comercial”;
d) autorizar a Secex/RJ a estender a oitiva mencionada acima à vencedora da concorrência no
caso de já terem ocorrido as fases de adjudicação e homologação do certame;
e) encaminhar cópia desta instrução aos envolvidos, que deverá subsidiar as manifestações a
serem requeridas;
f) comunicar à representante a decisão que vier a ser adotada nestes autos.
5. Apresentada a matéria, passo a decidir.
72
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6. Conheço da representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no
art.237, inciso VII, do Regimento Interno, c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666, de 1993.
7. Acompanho o entendimento da unidade técnica. De fato, o edital não foi claro ao estabelecer
obrigação de os licitantes apresentarem seus balanços acompanhados pelos termos de abertura e de
fechamento do livro diário. Além disso, não há na legislação dispositivo que permita fazê-lo.
8. No entanto, não é de todo descabido o argumento trazido pelo Banco do Brasil quando afirma
que o balanço apresentado “na forma da lei”, conforme disposto no art. 31, inciso I, da Lei n.º 8.666,
de 1993, dá maior autenticidade ao termo de abertura e de encerramento do livro em que se encontre.
A exigência de apresentação desses termos poder-se-ia extrair da leitura do livro “Licitações e
contratos – orientações e jurisprudência”, editado por este Tribunal e mencionado pela representante,
conforme o excerto (pág. 349):
Com relação às demais empresas [que não as sociedades anônimas], o balanço patrimonial e as
demonstrações contábeis devem constar das páginas correspondentes do Livro Diário, devidamente
autenticado na Junta Comercial da sede ou do domicílio do licitante (ou em outro órgão equivalente),
com os competentes termos de abertura e de encerramento.
9. Além disso, minha assessoria verificou que essa interpretação é dada por vários sítios da
Internet
especializados
em
assuntos
correlatos
à
matéria,
a
exemplo
de:
http://chenutoliveirasantiago.com/noticias/tcu-estabelece-30-de-abril-como-prazo-maximo-paraapresentacao-de-balanco-patrimonial-em-licitacoes-publicas-inlcusive-para-empresas-que-utilizam-osped/;
http://www.licitacaoecontratacao.net.br/balanco;
http://portaldaslicitacoes.blogspot.com.br/2012/01/exigencia-do-balanco-patrimonial-na.html.
10. Contudo, já se pronunciou de modo diverso sobre o assunto no Acórdão n.º 2.206/2014. O
voto que o fundamenta deixa claro que “[...] a ausência da apresentação dos termos de abertura e
encerramento do livro diário, exigência não contida no respectivo edital, não justificaria a exclusão da
licitante do certame.”. Além disso, existe sentença do Tribunal Regional Federal (TRF) da 5ª Região
que julgou ilegal a exigência, in verbis:
É ilegal a exigência de que o balanço patrimonial esteja acompanhado dos termos de abertura e
encerramento do livro diário registrado na Junta Comercial, uma vez que não há previsão na Lei n.º
8.666/93 nesse sentido.
11. É verdade que tais termos poderiam trazer maior certeza da autenticidade ao balanço, caso se
verificasse algum indício de inconsistência na documentação apresentada, uma vez que devem
registrar informações úteis para esse propósito, como a denominação da entidade a que pertença, o
período a que se refere, a identificação dos livros auxiliares a ele associados, com indicação da
finalidade de cada um e os respectivos números sequenciais. Se necessário, então, aplicar-se-ia o art.
43, § 3º, da Lei n.º 8.666, de 1993, in verbis:
§ 3o É facultada à Comissão ou autoridade superior, em qualquer fase da licitação, a promoção
de diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do processo, vedada a inclusão
posterior de documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta.
12. No presente caso, não vislumbro qualquer indício de inconsistência na documentação
apresentada. Constam do balanço elementos que indicam que é o documento exigido pela Lei de
Licitações, a exemplo da identificação da entidade a quem pertence, do registro na junta comercial
competente e da data em que foi elaborado, que se refere ao último dia do exercício social anterior.
13. Pelo exposto, entendo presente o fumus boni iuris.
14. Quanto ao periculum in mora, este é conferido ao fato de a licitação estar na fase de
avaliação das propostas, podendo ser proferido o resultado da licitação a qualquer momento.
15. Diante do exposto, decido:
15.1. determinar à Diretoria de Apoio aos Negócios e Operações (Cenop) Logística de Belo
Horizonte (MG) do Banco do Brasil, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno, que,
cautelarmente, abstenha-se de dar continuidade aos atos referentes à Concorrência n.º 2015/01893
73
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
(7417) ou decorrentes desta até que o Tribunal decida sobre o mérito das questões suscitadas neste
processo de representação;
15.2. determinar à Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro, que:
15.2.1. notifique a Diretoria de Apoio aos Negócios e Operações (Cenop) Logística de Belo
Horizonte (MG) do Banco do Brasil da medida cautelar ora adotada, alertando-a quanto à
possibilidade de o Tribunal sustar todos os atos inquinados como irregulares, sem prejuízo da devida
responsabilização dos agentes que cometeram as irregularidades;
15.2.2. promova, nos termos do § 2º do art. 276 do Regimento Interno/TCU, a oitiva do
responsável pela Diretoria de Apoio aos Negócios e Operações (Cenop) Logística de Belo Horizonte
(MG) do Banco do Brasil, e do Presidente da Comissão de Licitação, para que, no prazo de 15 (quinze)
dias a contar da notificação, manifestem-se sobre os fatos apontados na representação formulada pela
Primare Engenharia Ltda., em especial quanto a:
15.2.2.1. exigência para habilitação, não constante do edital da Concorrência n.º 2015/01893
(7417), de que o balanço fosse apresentado acompanhado dos termos de abertura e de encerramento do
livro diário, e consequente inabilitação de duas licitantes em decorrência do descumprimento da
mencionada exigência;
15.2.2.2. cabimento da exigência mesmo diante da presença, nos documentos apresentados pela
empresa Primare Engenharia Ltda., de elementos que indicam que estes atenderiam às exigências
constantes das normas cabíveis, inclusive no que se refere ao normativo que regula o Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf) no art. 19 da Instrução Normativa n.º 2, de
11/10/2010, com redação da Instrução normativa n.º 1, de 10/2/2012;
15.2.3. dê ciência à representante e aos demais interessados das medidas ora adotadas,
encaminhando-lhes cópia desta decisão para subsídio às manifestações requeridas;
15.3. autorizar a Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro a estender a oitiva
mencionada à eventual vencedora da Concorrência n.º 2015/01893 (7417), caso adjudicado e
homologado o certame.
À Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro para as providências pertinentes
com a devida urgência.
Brasília, 31 de agosto de 2015.
(Assinado Eletronicamente)
RAIMUNDO CARREIRO
Relator
COMUNICAÇÃO
Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
74
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Nos termos do art. 276, §1º, do Regimento Interno, comunico a este Plenário que, no dia 31 de
agosto de 2015, com fulcro no § 5º do mesmo dispositivo, revoguei a medida cautelar que determinou
a suspensão, pelo Centro de Apoio aos Negócios e Operações Cenop - Logística Curitiba (PR) do
Banco do Brasil, dos atos referentes à Concorrência n.º 2.015/04464 (7419) – Registro de Preços até
que o Tribunal decidisse sobre o mérito das questões suscitadas no TC 013.560/2015-8, que trata de
Representação.
Tal Concorrência tem como objeto “Registro de Preços Referente à Execução de Obras Diversas,
Reformas e Serviços de Engenharia Incluindo Instalação, Relocalização em Dependências do Banco
do Brasil nos Estados de Mato Grosso e Rondônia, Dividida em 06 Lotes”, que alcançam o valor total
de R$ 10.660.339,69.
Minha decisão se deveu à presença de periculum in mora reverso, dado que a suspensão da
licitação poderia atrasar a geração de receitas e traria desvantagens competitivas ao Banco do Brasil
em relação a seus concorrentes de mercado. Demais, considerei que a entidade trouxe elementos aos
autos que parecem afastar o fumus boni iuris.
Sala das Sessões, em 2 de setembro de 2015.
Raimundo Carreiro
TC 013.560/2015-8
Natureza: Representação
Unidade Jurisdicionada: Banco do Brasil S.a..
Interessado: Panatís Construções Ltda (07.467.565/0001-22)
Assunto: Revoga cautelar
DESPACHO
Tratam os autos de Representação (peça 1) formulada pela empresa Penatis Construções Ltda.,
com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei n.º 8.666, de 1993, acerca de possíveis irregularidades na
Concorrência n.º 2015/044644(7419) promovida pelo Centro de Apoio aos Negócios e Operações
(Cenop) – Logística Curitiba (PR) do Banco do Brasil.
2.
O objeto da licitação consistiu no registro de preços referente à execução de obras diversas,
reformas e serviços de engenharia incluindo instalação, relocalização em dependências do banco nos
estados de Mato Grosso e Rondônia, dividida em seis lotes (peça 5), no valor estimado de R$
10.660.339,69 (peça 6).
3.
O representante insurge-se contra o fato de (peça 1):
3.1. as composições de custo unitário não teriam sido apresentadas, descumprindo-se a Súmula
n.º 258 do TCU, os artigos 3º, 6º, 7º, §2º, todos da Lei 8.666/93 e a Constituição Federal;
3.2. os custos com a Administração Local compõe-se apenas da alocação de horas de
engenheiro e encarregado para cada local de obra;
3.3. não seria possível orçar vários itens de serviço com as informações constantes na planilha
de serviços e nas especificações;
3.4. serviços imprescindíveis à execução do objeto não estariam previstos na planilha do
orçamento e o Banco do Brasil justifica esta ausência informando que os custos associados a estes
serviços seriam remunerados por meio da taxa de BDI (peça 1, p. 55, item 12) ignorando as
disposições do Acórdão 2622/2013 - TCU - Plenário;
3.5. alguns serviços teriam seus custos subdimensionados;
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.6. alguns serviços estariam desprovidos de especificações, impossibilitando o cálculo de seus
preços;
3.7. a planilha orçamentária não conteria a assinatura do engenheiro responsável;
3.8. os itens 12.1.7 e o 14.1.2, que tratam do valor do patrimônio líquido exigido para a
habilitação, seriam contraditórios por ausência de clareza nas regras que estabelecem; (ver p. 7: “As
propostas para os lotes não passíveis dos Registros dos preços por insuficiência de Patrimônio Líquido
serão desclassificadas por fato só”).
4.
Na forma do art. 276, § 1º, do Regimento Interno, em 3/7/2015, proferi decisão cautelar
suspendendo o processo licitatório e determinei a oitiva do Cenop – Logística Curitiba (PR).
5.
À época constatei o fumus boni iuris, tendo em vista que: i) havia falhas na especificação
das obras e serviços previstos e de seus custos; ii) era inadequada a realização de contratações de tal
natureza com base em registro de preços, de acordo com o art. 1º do Decreto n.º 7.892, de 2013, ao art.
10º da Lei n.º 8.666, de 1993, e o Acórdão n.º 3.605/2014-Plenário; iii) estavam ausentes projetos
básicos. Quanto ao periculum in mora, a licitação estava em fase de análise da habilitação dos
concorrentes, com iminente perspectiva de que fosse concluída e de que surtisse efeitos.
6.
Ao analisar a resposta fornecida pela entidade, a Secretaria de Controle Externo no Estado
de Santa Catarina (Secex/SC) concluiu que caberia revogar a medida cautelar, diante da constatação de
periculum in mora reverso, conforme registrado na instrução de peça 16, com a anuência do titular da
unidade técnica (peça 18).
8.
Não acompanhei as conclusões apresentadas pela unidade técnica, porque não ficou
caracterizado nos autos que a contratação pretendida pelo Banco do Brasil seria de mesmos moldes
que a analisada pelo Tribunal no âmbito do TC 015.212/2013-0, em que foi proferido o Acórdão
n.º 3.419/2013-Plenário, mencionado pelo Cenop – Logística Curitiba (PR) em defesa da conduta
questionada. Tal processo também tratou de contratação de registro de preços para a contratação de
obras e serviços de reforma. Naquele caso, ficou caracterizado que não haveria ampliação significativa
do objeto da licitação, sendo que as obras, quando necessárias seriam apenas de natureza pontual e
complementar.
9.
Destarte, concedi o prazo improrrogável de 5 (cinco) dias para que a entidade:
9.1. esclarecesse se o objeto da licitação em tela era semelhante ao analisado no processo
mencionado, conforme o Voto que orientou o Acórdão n.º 3.419/2013-Plenário, em especial, se:
9.1.1. “a maior demanda prevista é de serviços de readequação de ambientes, sendo que as
obras, quando necessárias, são apenas de natureza pontual e complementar”;
9.1.2. os serviços não incluirão ampliações; e
9.1.3. “os serviços de reforma previstos, além de materialmente pouco relevantes, estão
decompostos em atividades mais simples, típicas de intervenções isoladas que podem ser
objetivamente definidas, conforme especificações usuais no mercado, e possuem natureza
padronizável e pouco complexa”;
9.1.4. caso contrário, justificasse as irregularidades que ensejaram sua oitiva relacionadas nos
itens 7.2.2 da Decisão de peça 10.
9.2. demonstrasse e quantificasse potenciais prejuízos a serem enfrentados caso os serviços
objeto da licitação não fossem contratados nos prazos estimados.
10. A entidade apresentou sua resposta, que se encontra à peça 15, a qual foi analisada pela
unidade técnica na instrução de peça 23, com a anuência do titular da entidade no despacho de peça 24,
cujo excerto reproduzo abaixo.
HISTÓRICO
2. Ao verificar as supostas irregularidades no edital da licitação em questão, o representante
relata que tentou impugnar administrativamente o edital (peça 1, p. 13), não obtendo sucesso (peça
1).
76
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3. Tendo em vista o referido insucesso, apresentou representação no Tribunal de Contas da
União, gerando o presente feito.
4. No pedido, o representante requereu a adoção de medida cautelar para que fossem apuradas
e sanadas as supostas irregularidades do Edital (peça 1, p. 1).
5. Posteriormente à instrução da Unidade Técnica (peça 7), o Exmº Sr. Ministro-Relator
Raimundo Carreiro determinou que o CENOP – Logística Curitiba (PR) do Banco do Brasil
abstivesse-se de dar continuidade ao certame até decisão de final de mérito, bem como que fosse
realizada a oitiva daquele Centro nos termos do art. 276, §3º, do Regimento Interno/TCU (peça 10).
6. A sessão pública para o recebimento e abertura das propostas estava prevista para ocorrer
em 18/06/2015, às 10h30, e não há notícia de que tenha sido suspensa antes da adoção da medida
cautelar pelo Tribunal.
7. A resposta a oitiva foi apresentada no prazo (peça 15).
8. Na instrução que compõe a peça 16 e no pronunciamento à peça 17, a Secex/SC entendeu que
o periculum in mora reverso seria maior que o direto, razão pela qual propôs a revogação da cautelar
adotada em 3/7/2015, que suspendeu a Concorrência n. 2015/04464 (7419), e nova oitiva, desta vez
com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, para que o Banco do Brasil
apresentasse novos elementos que entendesse pertinentes ao exame de mérito desta representação.
9. Em Despacho contido na peça 19, o Exmº Ministro-Relator concluiu que a sua concordância
com a proposta acima dependeria de do esclarecimento quanto a se:
10.1.1. “a maior demanda prevista é de serviços de readequação de ambientes, sendo que as
obras, quando necessárias, são apenas de natureza pontual e complementar”;
10.1.2. os serviços não incluirão ampliações; e
10.1.3. “os serviços de reforma previstos, além de materialmente pouco relevantes, estão
decompostos em atividades mais simples, típicas de intervenções isoladas que podem ser
objetivamente definidas, conforme especificações usuais no mercado, e possuem natureza
padronizável e pouco complexa”;
10. Determinou também que o Banco do Brasil, em caso de as condicionantes acima não se
confirmassem, justificasse as irregularidades que ensejaram sua oitiva relacionada nos itens 7.2.2 da
Decisão de peça 10, bem como que demonstrasse e quantificasse potenciais prejuízos a serem
enfrentados caso os serviços objeto da licitação não fossem contratados nos prazos estimados.
11. Realizada a oitiva (peça 20), o Banco do Brasil respondeu por meio do documento que
consiste na peça 22.
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
12. Tendo em vista o exame de admissibilidade que constou da peça 7, o feito foi conhecido
como Representação, conforme Despacho do Exmº Sr. Ministro-Relator (peça 10).
EXAME TÉCNICO
13. A resposta foi encaminhada pela Diretoria de Suprimentos e Serviços Compartilhados –
Cenop – Logística Curitiba.
14. Tendo em vista a relevância de todos os dados e argumentos apresentados pelo Banco,
transcreve-se abaixo a resposta na íntegra:
a) esclareça se o objeto da licitação em tela é semelhante ao analisado ºo processo mencionado,
conforme o Voto que orientou o Acordão nº 3.419/2013-Plenário, em especial, se:
a. 1) "a maior demanda prevista é de serviços de readequação de ambientes, sendo que as
obras, quando necessárias, são apenas de natureza pontual e complementar";
Inicialmente esclarecemos que o Banco do Brasil em sua estratégia corporativa possui a
premissa de alugar imóveis prontos de terceiros para seu uso ou, caso seja necessária uma construção
ou ampliação de um imóvel existente, que ela seja realizada pelo investidor ou proprietário
respectivamente. Os serviços de engenharia contratados pelo Banco através SRP visam adequar o
77
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
imóvel para realização de sua atividade e realizar a manutenção do mesmo (benfeitorias relacionadas
ao uso específico) e não construí-lo ou ampliá-lo.
Desta forma, confirmamos que o objeto da licitação em tela é semelhante ao processo da
Concorrência 2013/1245(7419) analisado pelo Voto que orientou o Acordão 3419/2013-Plenário,
conforme esclarecimentos adicionais seguintes.
A maior demanda prevista para os serviços que serão contratados pelo registro de preços tratase de intervenções para adequações e implantações de leiaute em prédios próprios e de terceiros
(imóveis alugados). Essas intervenções são realizadas conforme as necessidades específicas do
Banco, com utilização de padrões definidos previamente para toda rede de dependências da
instituição e para serviços de conservação do imóvel em virtude do desgaste natural do tempo e do
obsoletismo das instalações, como por exemplo: substituição de pisos, substituição de forros,
substituição de luminárias e de instalações de ar condicionado.
Confirmando essa informação, apresentamos a média da distribuição percentual de valor em
relação aos principais itens do orçamento que são contratados pelo Banco do Brasil através do SRP.
DESCRICAO % % ACUMULADO
Instalações Elétricas 33,44% 33,44%
Divisórias e Forros 11,23% 44,67%
Pavimentação 10,32% 54,99%
Instalações de Ar Condicionado 10,32% 65,31%
Administração 8,83% 74,14%
Sinalização 6,60% 80,74%
Serralheria 4,27% 85, 01%
Pintura 3,57% 88,58%
Vidraçaria 3,22% 91,80%
Entre os serviços acima relacionados, vale ressaltar que:
• Instalações Elétricas: o valor substancial desse item refere-se à compatibilização de
infraestrutura de pontos elétricos, lógicos e telefônicos as necessidades de alteração e implantação de
leiaute do local de trabalho dos funcionários objetivando o atendimento do Banco a seus clientes, a
instalação de cabeamento estruturado para transferência de dados inerentes a atividade bancária,
modernização das luminárias; adequação dos pontos de alarme e circuito fechado de TV;
• Divisórias e Forros: substancialmente os valores acionados nesse item referem-se a serviços
de fornecimento e instalação de divisórias e forros de gesso acartonado, de forros de fibra mineral e
de painéis de madeira revestidos com laminado melamínico;
• Pavimentação: substancialmente os valores acionados nesse item referem-se a fornecimento e
instalação de carpete, de pisos cerâmicos e de pisos vinílicos.
• Instalações de Ar Condicionado: o valor substancial desse item refere-se a fornecimento e
instalação de rede de dutos e grelhas para compatibilizar o sistema de ar condicionado com as
adequações de leiaute promovidas;
• Administração de Obra: substancialmente o valor acionado nesse item refere-se a participação
direta do mestre-de-obras e dos engenheiros na condução do serviço contratado;
• Sinalização: trata-se de fornecimento e instalação de letreiros e totens para sinalização
externa e de placas de sinalização interna;
• Serralheria: nesse item, os valores substancialmente acionados tratam-se de serviços de
fornecimento e instalação de guarda-corpo e corrimão metálico em escadas e rampas para adequação
do prédio as Normas de Acessibilidade, de portas metálicas para ambientes de acesso controlado
como Tesourarias e de painéis de alumínio instalados internamente para agregar ambiência;
• Pintura: trata-se do serviço de pintura necessária para manutenção do prédio, ou ainda, para
adequação do padrão visual à marca BB (pinturas nas cores definidas no padrão visual BB);
78
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
• Vidraçaria: substancialmente os valores acionados nesse item tratam-se de divisória retrátil de
vid ro temperado e de divisórias fixas de vidro temperado uti lizadas na adequação de leiaute das
dependências do Banco.
Por outro lado, itens do orçamento que remetem a serviços de construção, como os abaixo
descriminados, representam percentual médio pouco significante de nossas contratações /
acionamentos:
DESCRIÇAO % % ACUMULADO
Fundações 0,37% 0,37%
Estrutura 0,19% 0,56%
Alvenaria 0,10% 0,66%
Cobertura 0,07% 0,73%
Movimento de terra 0,01% 0,74%
Os itens acima são acionados basicamente para execução dos seguintes serviços:
• Execução de base de concreto para fixação de terminais de autoatendimento, cofres,
tesoureiros eletrônicos e equipamentos de ar condicionado;
• Execução de rampas para atendimento das Normas de Acessibilidade;
• Execução de estrutura metálica para sustentação do revestimento em alumínio e da divisória
de vidro retrátil que faz parte do leiaute do Banco para integração da sala de autoatendimento com o
interior da agência permitindo melhorias no atendimento de clientes;
• Vedação de alvenaria em paredes em substituição a divisórias de gesso em ambiente de acesso
restrito como Tesourarias.
Apesar de utilizados em percentual inferior a um por cento em termos de valor, os serviços da
tabela acima em sua grande maioria não representam contratações que configuram obras e sim,
necessidades pontuais, complementares e específicas do Banco, geradas em virtude de adequações de
leiaute, melhorias em aspectos de segurança patrimonial e atendimento as Normas de Acessibilidade.
Os demais serviços que compõem o SRP, representando 7,46%, estão distribuídos da seguinte
maneira: Instalações Contra Incêndio, Instalações de Água, Esgoto, Pluviais, Equipamentos
Sanitários e de Cozinha (2,83%);
Ferragens, Revestimentos e Carpintaria (3,7%); Impermeabilização, Isolamento Térmico e
Acústico, Enceramento, Limpeza e Verificação Final (0,93%).
DESCRIÇAO % % ACUMULADO
Instalações Contra Incêndio, Instalações de Agua, Esgoto, 2,83% 2,83%
Pluviais, Equipamentos Sanitários e de Cozinha
Ferragens, Revestimentos e Carpintaria 3,70% 6,53%
Impermeabilização, Isolamento Térmico e Acústico, 0,93% 7,46%
Enceramento, Limpeza e Verificação Final
Desta forma, a maior demanda relacionada a contratações via SRP são de serviços de
adequações de ambiente, alterações e implantações de leiaute e serviços de manutenção predial
(91,80%) enquanto que os serviços que poderiam ser relacionados a obras de construção ou
ampliação de prédios tem utilização pontual, complementar e de pouca significância (0,74%).
a.2) os serviços não incluirão ampliações;
A Concorrência 2015/4464(7419) não será utilizada para serviços que incluam ampliações de
prédios (ampliação de área construída).
a.3) se "os serviços de reforma previstos, além de materialmente pouco relevantes, estão
decompostos em atividades mais simples, típicas de intervenções isoladas que podem ser
objetivamente definidas, conforme especificações usuais no mercado, e possuem natureza
padronizável e pouco complexa";
Conforme apresentado na resposta do item a1, os acionamentos realizados através do SRP são
tipicamente de serviços de baixa complexidade, que possuem especificações comuns de mercado, e
79
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
que estão atrelados a padrões adotados pela empresa em sua configuração de dependências visando
uniformização dos diversos pontos de atendimento, dos padrões de atendimento ao cliente,
fortalecimento da imagem e identificação visual da empresa.
a.4) caso contrário, justifique as irregularidades que ensejaram sua oitiva relacionadas nos
itens 7.2.2 da Decisão de peça 10.
Conforme os itens anteriores, verificamos e demonstramos a semelhança do presente processo
com o da Concorrência 2013/1245(7419) que foi analisado pelo Voto que orientou o Acordão
3419/2013-Plenário.
b) demostre e quantifique potenciais prejuízos a serem enfrentados caso os serviços objeto da
licitação não sejam contratados nos prazos estimados.
Para os estados do Mato Grosso e Rondônia há, neste momento, uma verba aprovada destinada
a melhorias e manutenções das agências da região no valor de R$ 3.000.000,00 (três milhões de
reais).
A implantação dessas melhorias está atrelada a contratações de serviços que serão acionados
através desse SRP. Estão previstos 54 eventos, sendo 25 para o Estado de Rondônia e 29 para o
Estado do Mato Grosso. A realização de licitação específica para cada um desses eventos geraria um
custo da ordem de R$ 675.000,00, pois, para cada processo licitatório independente o Banco estima
um gasto de R$ 12.500,00. Utilizando o SRP o custo dessas contratações reduz-se para R$
129.000,00, considerando que a CC 2015/4464(7419) possui 6 lotes e para cada acionamento futuro
haverá um gasto estimado de R$ 1.000,00. Assim a adoção do SRP para o objeto em questão, gera
uma economia média no percentual de 81% em se tratando apenas de eventos cujo recurso
orçamentário já está provisionado. Há ainda outros eventos em estudo que poderão ser incluídos
nessa relação.
A não execução dos serviços previstos pelos 54 eventos acima previstos mantém o Banco
exposto a falhas de segurança patrimonial em seus imóveis, ao fechamento das agências por
problemas de climatização insuficiente, e a existência de falhas das instalações elétricas e de
telecomunicações do Banco que podem gerar instabilidade e afetar a continuidade dos serviços
prestados aos clientes e às comunidades.
Além disso, a utilização do SRP confere ao Banco do Brasil uma agilidade maior nas suas
contratações de serviços de engenharia. Isso é relevante para que a empresa, inserida em um
ambiente de mercado competitivo e considerando a velocidade das modificações que ocorrem no setor
bancário, possa entregar à sociedade, em tempo hábil, ambientes de atendimento adequados e em
conformidade com as legislações específicas.
Observamos também que, além dos prejuízos acima quantificados há outros menos tangíveis e
de maior dificuldade de mensuração, relacionados ao aumento do tempo de resposta às necessidades
do Banco.
Diante do exposto, apresentamos os devidos esclarecimentos, para os questionamentos ora
apresentados, e, colocamo-nos à disposição para quaisquer informações adicionais que essa Corte de
Contas entender necessárias.
Análise
15. As informações enviadas pelo Cenop – Logística Curitiba demonstram que o objeto da
licitação realmente é semelhante ao analisado no processo que culminou no Acórdão 3.419/2013TCU-Plenário, não havendo serviços de ampliação.
16. Demonstrou-se, ainda, que os serviços de reforma previstos correspondem a menos de 1%
do valor total do certame e consistem em atividades isoladas, simples e que podem ser objetivamente
definidas, conforme especificações usuais no mercado, possuindo natureza padronizável e pouco
complexa, como por exemplo:
• Execução de base de concreto para fixação de terminais de autoatendimento, cofres,
tesoureiros eletrônicos e equipamentos de ar condicionado;
80
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
• Execução de rampas para atendimento das Normas de Acessibilidade;
• Execução de estrutura metálica para sustentação do revestimento em alumínio e da divisória
de vidro retrátil que faz parte do leiaute do Banco para integração da sala de autoatendimento com o
interior da agência permitindo melhorias no atendimento de clientes;
• Vedação de alvenaria em paredes em substituição a divisórias de gesso em ambiente de acesso
restrito como Tesourarias.
17. Ainda, o Banco do Brasil relacionou eventuais prejuízos na demora da licitação.
A não execução dos serviços previstos pelos 54 eventos acima previstos mantém o Banco
exposto a falhas de segurança patrimonial em seus imóveis, ao fechamento das agências por
problemas de climatização insuficiente, e a existência de falhas das instalações elétricas e de
telecomunicações do Banco que podem gerar instabilidade e afetar a continuidade dos serviços
prestados aos clientes e às comunidades.
18. Desta forma, a Secex/SC mantém a proposta constante da instrução de peça 16, conforme
conclusão e proposta de encaminhamento a seguir.
CONCLUSÃO
19. Após análise dos principais argumentos apresentados pelo Banco do Brasil, concluiu-se
que o periculum in mora reverso é maior que o periculum in mora, pois a suspensão da licitação
poderia atrasar a geração de receitas em dependências do Banco cuja operação dependessem de
reforma, enquanto eventual continuidade do certame, mesmo se comprovado, ao final, que não é
semelhante ao processo licitatório de que trata o TC 015.212/2013-0 e engloba obras complexas e
significativas no seu bojo, não trará prejuízos da mesma monta nem ao Erário nem ao interesse
público.
20. Tendo em vista que o presente exame foi realizado em sede de medida cautelar, propõe-se o
envio desta instrução e do Despacho que vier a ser exarado ao Centro de Apoio aos Negócios e
Operações – Logística Curitiba (PR) do Banco do Brasil para que apresente, em quinze dias,
elementos que entender pertinentes ao exame de mérito desta representação (oitiva prevista no art.
250, inciso V, do Regimento Interno/TCU).
21. Importante ressaltar que tem sido autuados diversos processos na Secex/SC com base nas
mesmas questões tratadas nestes autos, principalmente com relação à ausência de elementos exigidos
na Lei 8.666/1993 nos orçamentos elaborados pelo Banco do Brasil.
22. Desta forma, propõe-se informar ao Cenop – Logística Curitiba que a decisão de mérito
nesse processo poderá ser estendida a todas as licitações semelhantes a serem realizadas pelo Banco
do Brasil.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
23. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) revogar, nos termos do art. 276, §5º, do Regimento Interno/TCU, a medida cautelar adotada
em 3/7/2015, suspendendo a Concorrência n. 2015/04464 (7419) – Registro de Preços publicado pelo
Centro de Apoio aos Negócios e Operações – Logística Curitiba (PR) do Banco do Brasil;
b) determinar, nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Centro
de Apoio aos Negócios e Operações Cenop - Logística Curitiba (PR) do Banco do Brasil, para, no que
se refere à Concorrência Edital n. 2015/04464 (7419) – Registro de Preços, no prazo de 15 dias,
apresente elementos que entender pertinentes ao exame de mérito desta representação quanto às
seguintes questões, alertando-o de que a decisão de mérito neste processo poderá ser estendida a
todas as licitações futuras para objetos semelhantes do Banco do Brasil:
- opção pelo Sistema de Registro de Preços na presente licitação de obras, reformas e serviços
de engenharia, uma vez que não há previsão legal para adoção do Sistema de Registro de Preços para
obras, reformas e serviços de engenharia, em ofensa ao art. 1º do Decreto 7.892/2013 e o art. 10º da
Lei 8.666/93 e em desrespeito à jurisprudência do Acórdão 3605/2014 – TCU – Plenário;
- ausência do Projeto Básico das obras, reformas e serviços de engenharia, contrariando o Art.
81
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6º, IX, e o art. 7º, I, da Lei n° 8.666/93;
- ausência de orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados e demonstrados a partir da definição das soluções e
dos serviços que serão efetivamente executados em cada uma das obras, o que infringe aos art. 6º, IX,
f e 7º, II ambos da Lei n° 8.666/93;
- ausência das composições de custos unitários, violando a Súmula 258 (TCU), o art. 7º, II da
Lei n° 8.666/93, além de vasta jurisprudência do TCU;
- ausência da devida apropriação dos custos de administração local das obras, reformas e
serviços de engenharia em desrespeito ao previsto no item 9.3.2 do Acórdão 2622/2013 – TCU –
Plenário;
c) enviar cópia desta instrução e do Despacho que vier a ser exarado ao Cenop – Logística
Curitiba, como subsídio para a elaboração da sua resposta.
11. Acompanho o posicionamento da unidade técnica e revogo, nos termos do art. 276, §5º, do
Regimento Interno, a medida cautelar adotada suspendendo a Concorrência n.º 2015/04464 (7419) e
determino à Secex/SC que:
11.1. notifique o Centro de Apoio aos Negócios e Operações Cenop - Logística Curitiba (PR) do
Banco do Brasil da revogação da medida cautelar anteriormente adotada e encaminhe-lhe cópia desta
decisão, alertando-o de que a decisão de mérito neste processo poderá ser estendida a todas as
licitações futuras para objetos semelhantes;
11.2. nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno, realize a oitiva do Centro de Apoio
aos Negócios e Operações Cenop - Logística Curitiba (PR) do Banco do Brasil para que, em 15
(quinze) dias a contar da notificação, apresente os esclarecimentos que entender pertinentes sobre as
supostas irregularidades registradas nestes autos, em especial sobre:
11.2.1.1. a opção pelo Sistema de Registro de Preços para a licitação de obras, reformas e
serviços de engenharia sem previsão legal, em afronta ao art. 1º do Decreto n.º 7.892/2013 e ao art. 10º
da Lei n.º 8.666/93 e em inobservância do assente no Acórdão n.º 3.605/2014-Plenário;
11.2.1.2. a ausência de projeto básico das obras, reformas e serviços de engenharia, contrariando
o art. 6º, inciso IX, e o art. 7º, inciso I, da Lei n.º 8.666, de 1993;
11.2.1.3. a ausência de orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimento propriamente avaliados e demonstrados a partir da definição
das soluções e dos serviços que serão efetivamente executados em cada uma das obras, o que afronta o
art. 6º, inciso IX, alínea “f”, e o art. 7º, inciso II, ambos da Lei n.º 8.666, de 1993;
11.2.1.4. a ausência das composições de custos unitários, em afronta a Súmula 258, o art. 7º,
inciso II, da Lei n.º 8.666, de 1993, além de a vasta jurisprudência deste Tribunal;
11.2.1.5. a ausência da devida apropriação dos custos de administração local das obras, reformas
e serviços de engenharia em afronta ao previsto no item 9.3.2 do Acórdão n.º 2.622/2013-Plenário.
Brasília, 31 de agosto de 2015.
(Assinado Eletronicamente)
RAIMUNDO CARREIRO
Relator
Comunicação sobre despacho exarado pelo Ministro José Múcio Monteiro.
TC-026.060/2014-0
Natureza: Auditoria
82
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
COMUNICAÇÃO
Sr. Presidente,
Sra. e Srs. Ministros,
Sr. Procurador-Geral
Comunico a Vossas Excelências que, na última segunda-feira, 31 de agosto, decidi revogar por
despacho uma das medidas cautelares proferidas no âmbito do TC-026.060/2014-0, especificamente com
relação à possibilidade de adesão à Ata de Registro de Preços nº 13/2014, firmada pelo Superior Tribunal de
Justiça com vistas à aquisição de equipamentos e programas para a área de tecnologia de informação.
Considerando que a Lanlink Informática Ltda., contratada no registro de preços, não havia sido
ouvida ainda quanto aos indícios de irregularidades concernentes à menção de marca e à inviabilidade de
aproveitamento por outros órgãos, e tendo em vista que, por outro lado, a ata teria validade apenas até
ontem, sem possibilidade legal de prorrogação, a empresa poderia sofrer prejuízo injusto e irreversível, caso
sua defesa obtivesse êxito no TCU, pois perderia proposta de contrato apresentada pelo Governo do Estado
de Goiás.
Como também não houve indicativo de sobrepreço na referida ata e que não haveria tempo para
outras adesões, a revogação da cautelar não tem nenhuma capacidade de produzir eventual reflexo negativo
para a Administração Pública Federal.
Maiores detalhes podem ser consultados no despacho que fiz incluir no sistema das Sessões.
Diante disso, com base no art. 276, § 1º, do Regimento Interno, submeto a questão à aprovação do
Plenário.
Brasília, 2/9/2015.
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Relator
TC 026.060/2014-0
Natureza: Auditoria
Responsáveis: Antônio Carlos Elteto de Oliveira, Fernando Alberto Santoro Autran Júnior, Miguel
Augusto Fonseca de Campos e Sérgio Almeida Lopes
Unidade: Superior Tribunal de Justiça (STJ)
DESPACHO
Trata-se de auditoria na área de contratações de tecnologia da informação do Superior Tribunal de
Justiça (STJ).
Refiro-me, neste momento, exclusivamente à questão que envolve a Ata de Registro de Preços nº
13/2014, cujo objeto é a “atualização tecnológica e ampliação da Plataforma Computacional IBM do STJ,
composta por equipamentos servidores, equipamentos de armazenamento (storages), switches SAN,
adequação do licenciamento do Banco de Dados DB2, e software de monitoramento e auditoria, incluindo
os serviços de instalação e configuração, bem como a migração dos equipamentos atuais para os
equipamentos adquiridos.”
Conforme o despacho que proferi em 22/12/2014, foi determinado cautelarmente ao STJ que não
autorizasse novas adesões à ARP nº 13/2014, tendo em vista “a restrição dos objetos às condições
específicas dessa Corte de Justiça”, inclusive com indicação de marca.
Na última sexta-feira, 28/8/2015, recebi em audiência representantes da empresa Lanlink Informática
Ltda., contratada na referida ARP, que se disseram surpreendidos com a negativa do STJ em autorizar a
83
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
adesão da Secretaria de Estado de Gestão e Planejamento de Goiás e afirmaram só terem tido ciência do
impedimento nesta ocasião.
De fato, embora o despacho acautelatório tenha aberto prazo para manifestação do STJ, faltou
estender a mesma oportunidade à contratada, circunstância que inegavelmente lhe prejudicou a defesa,
vindo causar reflexos agora, em que existe proposta de contratação por parte do Governo do Estado de
Goiás.
A maneira mais óbvia de se corrigir a situação seria conceder prazo exíguo para que a Lanlink
pudesse se manifestar e priorizar o exame de mérito.
Ocorre que a ARP nº 13/2014 tem vigência apenas até amanhã, 1º/9/2015, o que inviabiliza os
procedimentos de rotina, ainda que fossem acelerados, pois, na hipótese de ser afastado o indício de
irregularidade, a empresa ficaria, de todo modo, impedida de contratar, devido à expiração da ata.
Nesse caso, considerando, ademais, que a ata está à véspera de completar um ano de validade e não
poderá ser prorrogada, nos termos do art. 15, § 3º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993, entendo que a medida
cautelar possa ser desde logo revogada, a fim de liberar a adesão, unicamente, da Secretaria de Estado de
Gestão e Planejamento de Goiás, de maneira a evitar possível dano irreparável à empresa Lanlink.
Observo que não há indicativo de sobrepreço nos produtos registrados pela ARP nº 13/2014 e, por
outro lado, o interesse comprovado do Governo do Estado de Goiás em aderir-lhe sinaliza a compatibilidade
dos equipamentos registrados a projetos de outros órgãos, e não apenas do STJ.
Sendo assim, com base no art. 276, § 5º, do Regimento Interno do TCU, decido revogar a medida
cautelar deferida pelo despacho de 22/12/2014 (peça 87) exclusivamente com relação à Ata de Registro de
Preços nº 13/2014, a fim de possibilitar a adesão pela Secretaria de Estado de Gestão e Planejamento de
Goiás, mantendo integralmente todas as demais providências determinadas no processo.
Brasília, 31 de agosto de 2015.
(Assinado Eletronicamente)
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Relator
ANEXO III DA ATA Nº 35, DE 2 DE SETEMBRO DE 2015
(Sessão Ordinária do Plenário)
PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA
Relatórios e Votos emitidos pelos respectivos relatores, bem como os Acórdãos de nºs 2197 a 2223,
aprovados pelo Plenário.
GRUPO I – CLASSE VII – Plenário
TC nº 028.924/2014-2.
Natureza: Representação.
Órgão: Ministério da Integração Nacional.
Representante: GSA Comércio e Serviços Ltda. (CNPJ nº 09.270.460/0001-04)
Advogado constituído nos autos: não há.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. SUPOSTAS IRREGULARIDADES EM PREGÃO
REALIZADO, PELO MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL, CUJO OBJETO FOI O
REGISTRO DE PREÇOS PARA AQUISIÇÃO EVENTUAL E FUTURA DE MATERIAIS E KITS
EMERGENCIAIS. AÇÕES DE SOCORRO A PESSOAS QUE ESTEJAM SOB RISCO IMINENTE
DE DESASTRES NATURAIS OU JÁ TENHAM SIDO AFETADAS POR ELES. PEDIDO DE
84
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR. INEXISTÊNCIA DAS ALEGADAS IRREGULARIDADES.
AUSÊNCIA DO REQUISITO DO FUMUS BONI IURIS. NÃO CONCESSÃO DA CAUTELAR.
PEDIDO DE SUSTENTAÇÃO ORAL. REPRESENTAÇÃO CONHECIDA E JULGADA
IMPROCEDENTE. ARQUIVAMENTO DOS AUTOS.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de representação, com pedido de cautelar inaudita altera pars, encaminhada
pela empresa GSA Comércio e Serviços Ltda., a respeito de irregularidades supostamente ocorridas no
âmbito do Pregão Eletrônico nº 24/2014, conduzido pelo Ministério da Integração Nacional.
2. O objeto desta licitação foi o Registro de Preços para aquisição eventual e futura de materiais
e kits emergenciais para assistência humanitária e operação logística integrada de transporte e entrega,
com o intuito de viabilizar a realização de ações de socorro a pessoas que estejam sob risco iminente
de desastres naturais ou já tenham sido afetadas por eles. Nesse contexto, estão previstas atividades de
recebimento de pedidos, expedição, embarque de carga, transporte, entrega nos locais previstos e
gerenciamento de todo o processo, conforme as especificações constantes do edital de abertura e de
seus anexos (peça 2, p. 9).
3. O valor total estimado para a contratação desse objeto foi de R$ 794.609.101,35 (setecentos e
noventa e quatro milhões, seiscentos e nove mil, cento e um reais e trinta e cinco centavos - peça 2, p.
31).
4. Após analisar os documentos acostados aos autos, a unidade técnica preliminarmente ressaltou
que:
a) a presente representação preenche os requisitos de admissibilidade constantes nos arts. 235 e
237, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, haja vista a matéria ser de competência do
Tribunal, referir-se a responsável sujeito a sua jurisdição, estar redigida em linguagem clara e objetiva,
conter nome legível, qualificação e endereço do representante, bem como encontrar-se acompanhada
dos indícios concernentes a irregularidades que envolvem o interesse público. Além disso, a empresa
GSA Comércio e Serviços Ltda. possui legitimidade para representar ao TCU, em virtude do previsto
no art. 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal e no art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993;
b) dessa forma, a presente representação pode ser conhecida, com o fim de verificar sua
procedência, nos termos do art. 234, § 2º, segunda parte, do Regimento Interno do TCU;
5. Em relação ao mérito desta representação, a unidade técnica salientou que:
- Argumentos apresentados pela representante
a) manifestou-se contrariamente às regras de contratação/execução do objeto previstas no edital
do Pregão nº 24/2014, tendo alegado que, quando da última contratação realizada pelo Ministério da
Integração Nacional – MI para o mesmo objeto, ocorreram falhas que culminaram em diversas
representações e pedidos de reequilíbrio por parte das empresas contratadas, o que resultou no
aumento dos valores desembolsados pela Administração Pública;
b) apesar disso, o MI não promoveu as alterações devidas para evitar a repetição das ocorrências
verificadas na execução contratual anterior;
c) o Ministério realizou uma audiência pública, no entanto, ele se limitou a apresentar as
condições de contratação, não tendo permitido que as empresas apresentassem os pontos controversos.
Posteriormente, encaminhou um documento formal para repassar os fatos, contudo, seu conteúdo foi
completamente ignorado;
d) existiriam as seguintes falhas no edital:
- o fato de o Sistema de Registro de Preços (SRP) não garantir uma contratação mínima do
objeto faz com que surja uma tendência de que as empresas contratadas não estejam preparadas para
atender tempestivamente à demanda;
85
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
- na formação dos preços, o MI não exigiu a especificação do valor do frete, custo que se mostra
relevante, pois as entregas poderiam ser feitas em qualquer um dos municípios do território nacional;
- com base na execução efetuada em 2013, percebe-se que os quantitativos previstos no Anexo I
(peça 2, p. 60) do edital do Pregão Eletrônico nº 24/2014 estão subestimados;
- não previsão da utilização de índices de preços para corrigir os valores estabelecidos nos
contratos, o que gera problemas tendo em vista que a maioria dos itens que compõem o objeto são
commodities e, por via de consequência, apresentam grande variação de preços no decorrer do ano;
- impossibilidade logística de que as empresas cumpram o prazo de 96 horas, a contar da data do
recebimento dos documentos relativos aos itens exigidos, para entregar o objeto no local devido;
- o edital não exige que as empresas participantes comprovem possuir estrutura operacional
suficiente para adimplir o objeto, que apresenta alta complexidade;
- a forma de apresentação das propostas de preços não discrimina todos os custos relativos à
montagem dos kits e às demais operações necessárias para entrega;
- possibilidade de o MI transferir para estados e municípios os recursos para pagar às
contratadas, o que poderia isentar o Ministério de qualquer responsabilidade em virtude de eventual
inadimplemento por parte daqueles entes;
- ausência de prazo específico para a recusa de determinado item não aprovado na conferência;
e) diante dessas considerações, solicitou que o Tribunal adotasse medida cautelar para suspender
o andamento do certame em tela e determinasse ao MI, se fosse o caso, a correção das impropriedades
verificadas e a marcação de nova data para apresentação das propostas de preço. Por fim, faz pedido de
sustentação oral.
- Análise pela unidade técnica desses argumentos
- Considerações iniciais da Selog
a) o objeto foi dividido inicialmente em seis kits/grupos (alimentos, higiene pessoal, dormitório,
limpeza, infantil e idoso/portador de deficiência) e três itens (água mineral, cama e colchão). A
referida divisão buscou agrupar os materiais e os insumos demandados com maior frequência,
possibilitando maior celeridade no levantamento e na formalização do pedido quando da ocorrência da
calamidade (peça 2, p. 10). Além disso, o MI estabeleceu sete regiões, abrangendo os 26 estados da
Federação mais o Distrito Federal, a fim de facilitar a execução do objeto (peça 2, p. 66);
b) dessa forma, conforme exposto no Anexo III do edital (peça 2, pp. 103 a 137), o objeto da
licitação contempla um total de 42 kits (6 x 7) e 21 itens (3 x 7). Assim sendo, podem ser formalizadas
ao término do certame até 63 (42 + 21) atas de registro de preços, a depender do número de empresas
vencedoras. Cabe destacar que o edital faculta ao licitante a participação em quantos grupos/itens
forem de seu interesse (peça 2, p. 10);
c) a Selog realizou reunião com a equipe do MI responsável pelo certame, com o intuito de
esclarecer alguns pontos específicos do objeto e do respectivo processo de contratação. Foram
solicitadas ainda algumas informações, que foram encaminhadas por meio do ofício (peça 5);
- Quanto às supostas dificuldades que decorreriam da opção pelo SRP, à alegada
impossibilidade logística de cumprimento do prazo exigido para entrega do objeto e aos quantitativos
previstos que presumidamente estariam subestimados
a) as alegadas dificuldades derivariam de não haver garantia de uma contratação mínima do
objeto, o que, segundo a representante, não daria à empresa contratada a segurança necessária para
realizar uma aquisição prévia de parte do objeto antes da formalização da demanda. A empresa aduziu
que um armazenamento prévio do objeto é necessário devido à exiguidade do prazo fixado de 96 horas
para entrega do objeto, o qual seria insuficiente para a realização de todas as etapas necessárias
(acionamento, embalagem, montagem, distribuição, entre outras);
b) não se vislumbra que a adoção do SRP para o presente caso seja prejudicial à execução
contratual. O objeto está diretamente relacionado ao atendimento de situações de calamidade pública,
as quais, por natureza, não possibilitam definir previamente um quantitativo a ser demandado;
86
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) realizar uma estimativa prévia e a partir daí efetivar um processo licitatório, no qual são
definidas quantidades exatas a serem adquiridas, não se mostra razoável, pois provavelmente tais
quantidades não serão adequadas quando da ocorrência das situações de calamidade. Em contraponto,
poder-se-ia argumentar que, neste caso, a Administração contratante poderia se valer da prerrogativa
de alterar unilateralmente os contratos firmados a fim de se adaptar à situação concreta. Contudo, há
limites percentuais de alteração, conforme disposto no art. 62, § 2º, da Lei nº 8.666/1993, de modo que
os quantitativos adquiridos podem ficar acima ou abaixo da real necessidade;
d) outra hipótese seria efetuar a contratação direta por dispensa com amparo no inciso IV do art.
24 da Lei nº 8.666/1993. Entretanto, devido à celeridade requerida no atendimento da situação, existe o
risco de os preços contratados superarem os valores correntes de mercado, uma vez que não haveria
tempo hábil para realizar uma ampla pesquisa de preços;
e) a contratação por dispensa também não se alinha aos princípios da governança pública, pois
situações de calamidade ocorrem todos os anos no país, de modo que se mostra imperiosa uma
programação prévia por parte dos órgãos públicos responsáveis;
f) a utilização do SRP no caso presente assegura, a princípio, que a Administração possa
realizar, dentro dos valores de mercado, a aquisição dos kits/materiais nos quantitativos exatamente
necessários para sanar as consequências dos desastres;
g) aquisição anual por região (Anexo I – Peça 2, p. 60) foi estimada com base na quantidade
média de pessoas que ficaram desabrigadas ou desalojadas em decorrência dos desastres ocorridos nos
anos de 2012 e 2013 (peça 2, p. 26). Assim sendo, não há razão para supor que esse quantitativo esteja
subestimado, como alegou a representante;
h) a representante alegou que nenhuma empresa brasileira teria capacidade suficiente para
cumprir o prazo de entrega de 96 horas exigido pelo edital. Para justificar sua posição, citou seu
próprio caso, pois estando situada na região central do país não conseguiria atender, por exemplo, uma
demanda na região norte em um prazo inferior a quinze dias. Cabe frisar que a representante fez uma
mera suposição, pois não apresentou qualquer elemento de prova que permitisse concluir pela
veracidade de sua afirmação;
i) o processo de licitação tem por objetivo, além de contratar por um preço vantajoso ao erário,
selecionar empresas que possam adimplir o objeto avençado nas condições estabelecidas. Ademais, o
fato de uma licitante não possuir a estrutura necessária para atender ao disposto no edital não justifica
a apresentação de uma proposta de alterá-lo. No caso vertente, a Administração busca a melhor forma
de atender ao interesse público, que consiste no atendimento a necessidades imediatas em regiões que
se encontram em situação de calamidade pública. Portanto, não é cabível admitir o aumento dos prazos
de atendimento com o único intuito de adequar o edital ao interesse das empresas licitantes;
j) cumpre salientar que o MI inseriu no edital regras visando evitar atrasos no fornecimento do
objeto. Nesse sentido, por exemplo, foram previstas a possibilidade de várias empresas serem
contratadas e a divisão regional para atendimento (peça 2, p. 10). Nesse contexto, as licitantes podiam
avaliar de antemão se seriam capazes de executar os objetos dos contratos nos moldes propostos no
edital;
- Quanto à alegação de que as propostas de preços não discriminariam o valor do frete e dos
demais custos necessários à execução
a) segundo a representante, as empresas participantes do certame não colocaram em suas
propostas todos os custos necessários à consecução do objeto licitado, pois só foram discriminados os
valores relativos aos produtos, não tendo sido especificados, por exemplo, o valor do frete e da
confecção dos kits. Ademais, não havia previsão de declaração formal por parte da empresa, por meio
da qual seria atestada a ciência quanto aos demais custos envolvidos na execução da avença;
b) a empresa destacou o valor do frete, considerado expressivo uma vez que os kits e materiais
podem ser entregues em qualquer município do território nacional. Caberia considerar, ainda, que esse
87
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
custo apresenta valores consideravelmente diferenciados, pois depende da modalidade que será
utilizada (terrestre, fluvial, aéreo) e também da localização exata do município beneficiado;
c) o item 8.2. do edital prevê que a proposta de preços apresentada deve conter todas as despesas
incidentes sobre o objeto (peça 2, p. 13), verbis:
“8.2. As propostas deverão conter todas as despesas incidentes sobre o objeto deste Pregão,
com transporte, frete, tributos, diárias, passagens, salários, horas extraordinárias, seguros, materiais,
utensílios, equipamentos, custos administrativos, custos de equipamentos, softwares e demais
encargos de qualquer natureza, nada mais sendo lícito pleitear a esse título.”
d) dessa forma, apesar de o modelo de proposta comercial inserido no edital não prever um
campo específico para as referidas despesas (peça 2, p. 68), elas devem ser incluídas pela empresa
licitante na cotação dos preços dos produtos, tendo o Anexo II do Edital exigido declaração expressa
de que os valores apresentados consideram tais despesas (peça 2, p. 67);
e) quando da pesquisa de preços realizada junto aos fornecedores, foi solicitado que os valores
da proposta de orçamento abrangessem todas as despesas relacionadas ao objeto (peça 6). Cumpre
salientar que os resultados dessa pesquisa foram utilizados, juntamente com dados extraídos do
Sistema de Preços Praticados na Administração Pública (SISPP) ou divulgados pela mídia
especializada, para calcular o valor estimado para a contratação;
- Quanto à alegada ausência da previsão de utilização de índices de preços para corrigir os
valores firmados nos contratos
a) a representante argumentou que a maior parte dos itens que constituem o objeto licitado são
commodities, que apresentam uma grande variação de preços durante o ano e, por via de consequência,
geram a necessidade de realizar vários ajustes nos preços firmados. Diante disso, sugeriu que fosse
adotado um índice de preços que permitisse a correção mensal dos valores constantes das propostas
vencedoras;
b) essa alegação da representante não merece ser acolhida, pois o edital prevê a readequação dos
preços registrados nas atas em conformidade com o disposto nos arts. 17 a 19 do Decreto nº
7.892/2013 (peça 2, p. 27);
- Quanto à questionada possibilidade de o Ministério da Intregação Nacional transferir a
estados e municípios os recursos para pagar as contratadas
a) a representante criticou a possibilidade de o Ministério transferir recursos financeiros aos
estados e municípios para que eles emitam as ordens de pagamento após a execução do objeto.
Segundo a empresa, determinados entes federados, em razão de sua má administração ou influência
política, podem não realizar os pagamentos na forma devida, sendo que, neste caso, o MI estaria isento
de qualquer responsabilidade, uma vez que não poderia ser cobrado pelo inadimplemento de outro
ente;
b) após consultar os termos do edital, a Selog afirmou não ter detectado qualquer disposição que
autorizasse o MI a transferir recursos financeiros para outro ente, com o objetivo de atribuir a esse
último a responsabilidade pelos pagamentos devidos;
c) o edital prevê a possibilidade de ocorrerem adesões às atas de preço, por qualquer órgão ou
entidade governamental que não tenha participado do certame, condicionadas à anuência do órgão
gerenciador, no caso o próprio MI. Nesse sentido, assim dispõe o edital (peça 2, p. 25):
“19.3. A Ata de Registro de Preços, durante sua validade, poderá ser utilizada por qualquer
órgão ou entidade da administração pública que não tenha participado do certame licitatório,
mediante anuência do órgão gerenciador, desde que devidamente justificada a vantagem e
respeitadas, no que couber, as condições e as regras estabelecidas na Lei nº 8.666, de 1993, no
Decreto nº 7.892, de 2013 e no Decreto nº 8.250, de 2014.”
d) portanto, a realização pelos entes federados de pagamentos decorrentes da execução do objeto
avençado só ocorrerá em caso de adesão às atas de preço formalizadas em decorrência do pregão em
análise. Aliás, não só os pagamentos, mas também todos os demais atos, haja vista que estarão
88
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
relacionados a contratos firmados entre as empresas fornecedoras e os citados entes;
- Quanto à alegação de que o edital não exigia que as empresas participantes comprovassem
possuir estrutura operacional suficiente para executar o objeto
a) segundo a empresa, não era exigido que os licitantes comprovassem possuir uma estrutura
adequada para atender às exigências do edital, o que poderia acarretar dois malefícios para a
Administração: contratação de empresas que talvez não cumpririam os ajustes firmados e eliminação
de concorrentes realmente qualificadas. Acrescentou, ainda, que as seguintes informações poderiam ter
sido solicitadas às licitantes: declaração de que possuem instalações próprias nas bases (locais)
discriminadas, demonstração da estrutura de transporte, apresentação de plano de trabalho e declaração
de ciência de todas as condições do edital;
b) a Selog contraditou tais argumentos, tendo afirmado, em primeiro lugar, que o edital exigia
que a empresa licitante declarasse ter tido ciência, que concordava com as condições do certame e que
atendia plenamente aos requisitos de habilitação (peça 2, p. 22);
c) a sugerida exigência de que as licitantes possuíssem instalações próprias nas bases
discriminadas afronta as condições de isonomia expostas no art. 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/1993,
verbis:
“I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que
comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades
cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou
domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o
específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5o a 12 deste artigo e no art. 3o da Lei
no 8.248, de 23 de outubro de 1991”;
d) também não se mostra necessário obrigar a licitante a elaborar um plano de trabalho para a
execução do objeto;
e) apesar de não ter sido questionado pela ora representante, a Selog trouxe à baila o critério de
habilitação econômico-financeira previsto no item 14.7. do edital (peça 2, p. 20), a saber:
“14.7. As empresas cadastradas ou não no SICAF que apresentarem resultado inferior ou igual
a 1 (um), em qualquer dos índices de Liquidez Geral (LG), Solvência Geral (SG) e Liquidez Corrente
(LC), deverão comprovar Patrimônio Líquido mínimo correspondente a 10% do valor estimado para
esta contratação, devendo a comprovação ser feita à data da apresentação da proposta, na forma da
lei, admitida a atualização para esta data através de índices oficiais.”
f) pela literalidade do item em tela, o cálculo do PL mínimo, se for o caso, será feito com base
no valor total estimado da contratação, o que não se alinha à Jurisprudência do TCU. Consoante
disposto nos Acórdãos nº 484/2007 e nº 2.895/2014, ambos do Plenário, os requisitos de habilitação
econômico-financeira, quando o objeto estiver dividido em lotes, devem ser exigidos individualmente,
não em relação ao total, pois as condições para a referida habilitação visam assegurar que a empresa
contratada cumprirá as obrigações advindas da avença. Dessa forma, só é cabível exigir requisito que
esteja estritamente relacionado à parcela do objeto passível de ser executada pela empresa licitante;
g) aduz-se que, em sede de embargos de declaração, que foram julgados pelo Acórdão nº
868/2007 - Plenário, esta Corte decidiu que, com a intenção de ampliar a competitividade do certame,
a empresa licitante pode participar da disputa de todos os lotes, desde que o edital estabeleça critérios
objetivos a fim de assegurar que somente serão adjudicados a uma mesma empresa os lotes para os
quais ela atenda aos requisitos mínimos necessários para garantir o cumprimento das obrigações
assumidas;
h) diante disso, propõe-se dar ciência ao Ministério da Integração Nacional dos entendimentos
do TCU expostos nos dois itens acima;
i) cabe frisar, ainda, que, no certame em análise, não foi necessário o cálculo do PL mínimo,
visto que todas as empresas habilitadas apresentaram índices de liquidez e solvência superiores a 1
(peça 7);
89
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
- Quanto à alegada ausência de prazo específico para a recusa de determinado item não
aprovado na conferência
a) segundo a representante, não teria sido estabelecido um prazo para a eventual recusa de um
item não aprovado na conferência, somente um limite para a respectiva substituição;
b) entretanto, segundo dispõe o item 3.15.2. do Termo de Referência (Peça 2, p. 41), a recusa
ocorrerá no momento da conferência pelo responsável pelo recebimento. Já o prazo de substituição foi
fixado no item 12.2. da minuta da Ata de Registro de Preços (peça 2, p. 148), verbis:
“12.2. Substituir, reparar ou corrigir, às suas expensas, em até 72 (setenta e duas) horas, o
objeto com avarias ou defeitos de fabricação ou por manuseio inadequado no carregamento,
transporte, descarregamento ou processo de unitização.”
6. Com fulcro nessas considerações, a Selog asseverou que os pressupostos para a concessão de
cautelar não se mostram presentes. Dessa forma, propôs o indeferimento do pedido formulado pela
representante.
7. Quando ao pedido de sustentação formulado pela empresa (peça 1, p. 13), a unidade técnica
salientou que:
a) nos termos do art. 168 do Regimento Interno do TCU a sustentação oral é prerrogativa
assegurada às partes no processo;
b) a Jurisprudência do TCU, por sua vez, dispõe que os representantes não são automaticamente
considerados interessados nos processos cuja instauração provocam, pois, em princípio, seu papel
consiste em provocar a ação fiscalizatória do Tribunal. Nesse sentido, podem ser citados os Acórdãos
nº 773/2004, nº 320/2006, nº 2.323/2006, nº 1.855/2007 e nº 519/2008, todos do Plenário;
c) assim sendo, o autor da representação não detém a prerrogativa de comparecer aos autos para
defender seus pontos de vista, a menos que, consoante disposto no art. 146 do Regimento Interno do
TCU, demonstre de forma clara e objetiva razão legítima para intervir no processo. Todavia, isso não
acontece no presente caso, visto que não se vislumbra possibilidade de lesão a direito subjetivo próprio
da ora representante;
d) ressalta-se que o fato de ser licitante não constitui razão legítima para intervir nos autos,
consoante posição majoritária deste Tribunal exposta no voto relator proferido pela Ministra Ana
Arraes no Acórdão nº 1.881/2014 - Plenário:
“3. Conforme destacado na decisão embargada, o representante não é considerado,
automaticamente, parte processual. Uma vez protocolada a representação, cabe ao TCU assumir a
ação fiscalizatória e o representante é apenas comunicado do resultado das apurações.
4. O reconhecimento do representante como parte é situação excepcional e, além do pedido de
ingresso nos autos como interessado, depende da demonstração de legítima e comprovada razão para
intervir no processo.
5. Conforme jurisprudência majoritária deste Tribunal, esse reconhecimento não decorre da
simples participação como licitante em certame sobre o qual se alegam indícios de irregularidades.
De fato, o reconhecimento de terceiro como interessado, parte no processo, fica, em regra,
condicionado à possibilidade concreta de lesão a direito subjetivo seu em decorrência de eventual
deliberação que venha a ser adotada pelo Tribunal.”
e) dessa forma, o pedido de sustentação de defesa oral deve ser indeferido.
8. Diante do acima exposto, o auditor propôs:
a) conhecer da presente representação, em razão de terem sido preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, VII e parágrafo único, do Regimento Interno deste
Tribunal e no art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, para, no mérito, considera-la improcedente;
b) indeferir o pedido de concessão de medida cautelar formulado pela Representante, tendo em
vista a inexistência dos elementos necessários para sua adoção;
90
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) indeferir o pedido de sustentação oral formulado, haja vista a ausência de razão legítima para
que a Representante possa intervir no processo, consoante disposto no art. 146 do Regimento Interno
do TCU;
d) dar ciência ao Ministério da Integração Nacional que:
d.1) os requisitos de habilitação econômico-financeira, quando o objeto licitado estiver dividido
em lotes, devem ser exigidos individualmente, não em relação ao total de lotes cumulativamente,
conforme estabelecidos nos Acórdãos nº 484/2007 e nº 2.895/2014 - Plenário;
d.2) a empresa licitante pode participar da disputa de todos os lotes, desde que o edital
estabeleça critérios objetivos a fim de assegurar que somente serão adjudicados a uma mesma empresa
os lotes para os quais ela apresente os requisitos mínimos necessários para garantir o cumprimento das
obrigações assumidas, conforme disposto nos Acórdãos nº 868/2007 e nº 2.895/2014 - Plenário;
e) comunicar ao Ministério da Integração Nacional e à representante a decisão que vier a ser
adotada, acompanhada de cópia da presente instrução; e
f) arquivar os presentes autos após as devidas comunicações processuais, nos termos do art. 169,
II, do Regimento Interno do TCU.
9. O Diretor da 1ª Diretoria da Selog e o titular daquela unidade técnica manifestaram sua
concordância com essa proposta (peças 9 e 10).
É o Relatório.
VOTO
I – Introdução
Trata-se de representação, com pedido de cautelar inaudita altera pars, formulada pela empresa
GSA Comércio e Serviços Ltda., a respeito de irregularidades supostamente ocorridas no âmbito do
Pregão Eletrônico nº 24/2014, conduzido pelo Ministério da Integração Nacional - MI.
2. O objeto desta licitação foi o Registro de Preços para aquisição eventual e futura de materiais
e kits emergenciais para assistência humanitária e operação logística integrada de transporte e entrega,
com o intuído de viabilizar a realização de ações de socorro a pessoas que estejam sob risco iminente
de desastres naturais ou já tenham sido afetadas por eles. Nesse contexto, estão previstas atividades de
recebimento de pedidos, expedição, embarque de carga, transporte, entrega nos locais previstos e
gerenciamento de todo o processo, conforme as especificações constantes do edital de abertura e de
seus anexos.
3. O valor total estimado para a contratação desse objeto foi de R$ 794.609.101,35 (setecentos e
noventa e quatro milhões, seiscentos e nove mil, cento e um reais e trinta e cinco centavos).
II – Análise da admissibilidade e do mérito desta representação
4. Preliminarmente, saliento que a presente representação preenche os requisitos de
admissibilidade constantes nos arts. 235 e 237, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, haja
vista a matéria nela tratada ser de competência do Tribunal, referir-se a responsável sujeito a sua
jurisdição, estar redigida em linguagem clara e objetiva, conter nome legível, qualificação e endereço
do representante, bem como encontrar-se acompanhada dos indícios concernentes a irregularidades
que envolvem o interesse público. Além disso, a empresa GSA Comércio e Serviços Ltda. possui
legitimidade para representar ao TCU, em conformidade com o disposto no art. 237, VII, do
Regimento Interno deste Tribunal e no art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993.
91
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5. Quanto ao mérito deste processo, concordo com a análise empreendida pela unidade técnica, a
qual incorporo desde já às minhas razões de decidir, no sentido de que a presente representação deve
ser julgada improcedente. Contudo, entendo necessário tecer algumas considerações adicionais, o que
passo a fazer.
6. A representante alegou que existiriam as seguintes falhas no edital ora questionado:
6.1. o fato de o Sistema de Registro de Preços (SRP) não garantir uma contratação mínima do
objeto faz com que surja uma tendência de que as empresas contratadas não estejam preparadas para
atender tempestivamente à demanda;
6.2. na formação dos preços, o MI não exigiu a especificação do valor do frete, custo que se
mostra relevante, pois as entregas poderiam ser feitas em qualquer um dos municípios do território
nacional;
6.3. com base na execução efetuada em 2013, percebe-se que os quantitativos previstos no
Anexo I do edital do Pregão Eletrônico nº 24/2014 estão subestimados;
6.4. não previsão da utilização de índices de preços para corrigir os valores estabelecidos nos
contratos, o que gera problemas tendo em vista que a maioria dos itens que compõem o objeto são
commodities e, por via de consequência, apresentam grande variação de preços no decorrer do ano;
6.5. impossibilidade logística de que as empresas cumpram o prazo de 96 horas, a contar da data
do recebimento dos documentos relativos aos itens exigidos, para entregar o objeto no local devido;
6.6. o edital não exige que as empresas participantes comprovem possuir estrutura operacional
suficiente para adimplir o objeto, que apresenta alta complexidade;
6.7. a forma de apresentação das propostas de preços não discrimina todos os custos relativos à
montagem dos kits e às demais operações necessárias para entrega;
6.8. possibilidade de o MI transferir para estados e municípios os recursos para pagar às
contratadas, o que poderia isentar o Ministério de qualquer responsabilidade em virtude de eventual
inadimplemento por parte daqueles entes;
6.9. ausência de prazo específico para a recusa de determinado item não aprovado na
conferência.
7. Antes de analisar essas alegações, esclareço que o objeto foi dividido inicialmente em seis kits
(alimentos, higiene pessoal, dormitório, limpeza, infantil e idoso/portador de deficiência) e três itens
(água mineral, cama e colchão). A referida divisão buscou agrupar os materiais e os insumos
demandados com maior frequência, possibilitando maior celeridade no levantamento e na formalização
do pedido quando da ocorrência de uma eventual calamidade. Além disso, o Ministério da Integração
Nacional - MI estabeleceu sete regiões, que abrangem os 26 estados da Federação mais o Distrito
Federal, a fim de facilitar a execução do objeto.
8. Em obediência a essas regras, observa-se que o objeto da licitação contempla um total de 42
kits (6 x 7) e 21 itens (3 x 7), o que implica dizer que podem ser formalizadas ao término do certame
até 63 (42 + 21) atas de registro de preços, a depender do número de empresas vencedoras. Cabe
destacar que o edital faculta ao licitante a participação em quantos grupos/itens forem de seu interesse.
9. Em apoio à alegação 6.1., a representante aduziu que a inexistência da garantia de uma
contratação mínima do objeto não daria à empresa contratada a segurança necessária para realizar uma
aquisição prévia de parte do objeto antes da formalização da demanda. Ainda segundo a empresa, no
caso vertente um armazenamento prévio do objeto seria necessário devido à exiguidade do prazo
fixado de 96 horas para entrega, o qual seria insuficiente para a realização de todas as etapas
necessárias (acionamento, embalagem, montagem, distribuição, entre outras).
10. Entendo que essa alegação não deve prosperar, uma vez que a utilização do Sistema de
Registro de Preços é adequada em situações como a que se encontra sob comento, ou seja, quando a
demanda é incerta, seja em relação a sua ocorrência, seja no que concerne à quantidade de bens a ser
demandada. Afinal, não faria sentido realizar uma estimativa prévia e, com base nela, efetivar um
processo licitatório, no qual tenham sido definidas quantidades exatas a serem adquiridas, sem saber
92
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
nem se essas aquisições serão efetivamente necessárias. Num cenário bastante plausível, poderia haver
a compra de bens que não seriam necessários.
11. Com espeque nessas considerações, julgo que a utilização do SRP no caso presente assegura
que a Administração possa realizar, dentro dos valores de mercado, a aquisição dos kits/materiais nos
quantitativos necessários para prestar o auxílio necessários às vítimas dos desastres naturais.
12. No que concerne à alegação 6.2., a empresa asseverou que as licitantes não colocaram em
suas propostas todos os custos necessários à consecução do objeto licitado, pois só foram
discriminados os valores relativos aos produtos, não tendo sido especificados, por exemplo, o valor do
frete e da confecção dos kits. Aduziu que não foi exigida uma declaração de que as participantes do
certame tinham ciência de todos os custos envolvidos na execução da avença.
13. Especificamente em relação ao valor do frete, a representante ressaltou sua expressividade,
uma vez que os kits e matérias podem ser entregues em qualquer município do território nacional. Por
fim, salientou que esse custo apresenta variações sensíveis, de acordo com a modalidade de transporte
utilizada (terrestre, fluvial, aéreo) e com a localização do município que receberá os bens.
14. Entendo que não assiste razão à representante. Afinal, o item 8.2. do edital prevê que a
proposta de preços apresentada deve conter todas as despesas relacionadas com o objeto contratado,
verbis:
“8.2. As propostas deverão conter todas as despesas incidentes sobre o objeto deste Pregão,
com transporte, frete, tributos, diárias, passagens, salários, horas extraordinárias, seguros, materiais,
utensílios, equipamentos, custos administrativos, custos de equipamentos, softwares e demais
encargos de qualquer natureza, nada mais sendo lícito pleitear a esse título.”
15. Por via de consequência, apesar de o modelo de proposta comercial inserido no edital não
prever um campo específico para o registro das referidas despesas, elas devem ser incluídas pela
empresa licitante na cotação dos preços dos produtos.
16. Por fim, saliento que o Anexo II do Edital exigiu que os licitantes entregassem uma
declaração expressa de que os valores apresentados consideram tais despesas.
17. Em relação ao argumento 6.3., friso que o Ministério estimou a quantidade passível de ser
adquirida em cada região com base no quantitativo de pessoas que ficaram desabrigadas ou
desalojadas em decorrência dos desastres ocorridos nos anos de 2012 e 2013. Logo, ao contrário do
que foi alegado pela representante, não há indícios de que esse quantitativo tenha sido subestimado.
18. A alegação 6.4., relativa à suposta inexistência de previsão para a correção dos valores
previstos nos contratos, também não merece acolhimento, uma vez que o edital prevê a readequação
dos preços registrados nas atas em conformidade com o disposto nos arts. 17 a 19 do Decreto nº
7.892/2013, a seguir transcritos:
“Art. 17. Os preços registrados poderão ser revistos em decorrência de eventual redução dos
preços praticados no mercado ou de fato que eleve o custo dos serviços ou bens registrados, cabendo
ao órgão gerenciador promover as negociações junto aos fornecedores, observadas as disposições
contidas na alínea “d” do inciso II do caput do art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.
Art. 18. Quando o preço registrado tornar-se superior ao preço praticado no mercado por
motivo superveniente, o órgão gerenciador convocará os fornecedores para negociarem a redução
dos preços aos valores praticados pelo mercado.
§ 1º Os fornecedores que não aceitarem reduzir seus preços aos valores praticados pelo
mercado serão liberados do compromisso assumido, sem aplicação de penalidade.
§ 2º A ordem de classificação dos fornecedores que aceitarem reduzir seus preços aos valores
de mercado observará a classificação original.
Art. 19. Quando o preço de mercado tornar-se superior aos preços registrados e o fornecedor
não puder cumprir o compromisso, o órgão gerenciador poderá:
93
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
I - liberar o fornecedor do compromisso assumido, caso a comunicação ocorra antes do pedido
de fornecimento, e sem aplicação da penalidade se confirmada a veracidade dos motivos e
comprovantes apresentados; e
II - convocar os demais fornecedores para assegurar igual oportunidade de negociação.
Parágrafo único. Não havendo êxito nas negociações, o órgão gerenciador deverá proceder à
revogação da ata de registro de preços, adotando as medidas cabíveis para obtenção da contratação
mais vantajosa.”
19. Na sua alegação 6.5, a representante afirma que nenhuma empresa disporia das condições
necessárias para cumprir o prazo de 96 horas, a contar do recebimento dos documentos relativos aos
itens exigidos, para entregar os referidos itens no local devido. Na tentativa de melhor embasar seu
argumento, a empresa informou que, em determinadas situações, só poderia disponibilizar os bens em
15 dias.
20. Quanto a essa alegação, saliento, em primeiro lugar, que não foram apresentados documentos
aptos a comprovar a inexistência de empresas com capacidade logística suficiente para cumprir o
mencionado prazo. Aduzo que o fato de a representante não deter tal capacidade, por si só, não
justifica a realização de mudanças no edital.
21. Ademais, deve-se ter em mente que, no caso vertente, o interesse público consiste no
atendimento em caráter de urgência das necessidades das pessoas que foram vítimas dos desastres
naturais. Dessa constatação deriva a conclusão no sentido de que deve ser privilegiada a entrega
tempestiva dos bens adquiridos (que representa o interesse público) em detrimento da aceitação da
demanda da representante (que equivale à defesa de um interesse privado).
22. Por fim, saliento que o Ministério da Integração Nacional, prevendo a existência das
dificuldades apontadas pela representante, estipulou a divisão do país em regiões e do objeto
contratado em kits e materiais, além da possibilidade de serem contratadas empresas diferentes para
cada um desses lotes. Assim sendo, aquele órgão estipulou uma solução adequada para essa questão.
23. Em seguida (alegação 6.6), a representante afirmou que o edital não exige que as empresas
participantes comprovem possuir estrutura operacional suficiente para adimplir o objeto, que apresenta
alta complexidade. Por via de consequência, poderia ocorrer a contratação de empresas despreparadas
e a eliminação da disputa de empresas devidamente qualificadas. Com o fito de sanar essa suposta
falha, a representante sugeriu que fosse solicitada das participantes do certame a apresentação dos
seguintes documentos: declaração de que possuem instalações próprias nas bases (locais)
discriminadas, demonstração da estrutura de transporte, apresentação de plano de trabalho e declaração
de ciência de todas as condições do edital.
24. Entendo que também essa alegação não merece acolhimento. A uma, porque o edital já exige
que as licitantes declarem terem tido ciência das condições do certame e que aceitam tais condições. A
duas, porque a exigência de instalações próprias em locais definidos, aventada pela representante,
afronta o disposto nos arts. 3º, § 1º, I, e 30, § 6º, ambos da Lei nº 8.666/1993, a seguir transcritos:
“Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da
isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do
desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos
que lhes são correlatos.
§ 1o É vedado aos agentes públicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que
comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades
cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou
domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o
94
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5º a 12 deste artigo e no art. 3º da Lei nº
8.248, de 23 de outubro de 1991;”
“Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:
(...)
§ 6º As exigências mínimas relativas a instalações de canteiros, máquinas, equipamentos e
pessoal técnico especializado, considerados essenciais para o cumprimento do objeto da licitação,
serão atendidas mediante a apresentação de relação explícita e da declaração formal da sua
disponibilidade, sob as penas cabíveis, vedada as exigências de propriedade e de localização prévia.”
25. Em sua alegação 6.7, a representante afirma que as propostas de preços não discriminam
todos os custos relativos à montagem dos kits e às demais operações necessárias para entrega, em
especial no que concerne ao custo do frete. Assim sendo, só estaria prevista a discriminação dos
valores relativos aos produtos.
26. Preliminarmente, saliento que o item 8.2. do edital prevê que a proposta de preços
apresentada deve conter todas as despesas incidentes sobre o objeto, verbis:
“8.2. As propostas deverão conter todas as despesas incidentes sobre o objeto deste Pregão,
com transporte, frete, tributos, diárias, passagens, salários, horas extraordinárias, seguros, materiais,
utensílios, equipamentos, custos administrativos, custos de equipamentos, softwares e demais
encargos de qualquer natureza, nada mais sendo lícito pleitear a esse título.”
27. Assim sendo, embora o modelo de proposta comercial inserido no edital efetivamente não
preveja um campo específico para a discriminação das referidas despesas, elas devem ser incluídas
pela empresa licitante na cotação dos preços dos produtos.
28. Aduzo que, no Anexo II do edital, é exigida uma declaração expressa de que os valores
apresentados pela licitantes incluem tais despesas.
29. Por fim, esclareço que, quando da pesquisa de preços junto aos fornecedores, foi solicitado
que os valores da proposta de orçamento abrangessem todas as despesas relacionadas ao objeto.
30. A oitava alegação se refere à suposta possibilidade de o MI transferir para estados e
municípios os recursos para realizar os pagamentos às empresas contratadas, o que poderia isentar o
Ministério de qualquer responsabilidade em virtude de eventual inadimplemento por parte daqueles
entes federados.
31. Após ler o edital de abertura, não detectei qualquer disposição que autorize o MI a transferir
recursos financeiros para outro ente da Federação, os quais devessem ser utilizados para pagar as
empresas fornecedoras dos bens.
32. Por outro lado, constatei que o item 19.3 do referido edital, a seguir transcrito, prevê a
possibilidade de ocorrerem adesões às atas de preço, por qualquer ente governamental que não tenha
participado do certame, desde que haja a anuência do órgão gerenciador, no caso o próprio MI:
“19.3. A Ata de Registro de Preços, durante sua validade, poderá ser utilizada por qualquer
órgão ou entidade da administração pública que não tenha participado do certame licitatório,
mediante anuência do órgão gerenciador, desde que devidamente justificada a vantagem e
respeitadas, no que couber, as condições e as regras estabelecidas na Lei nº 8.666, de 1993, no
Decreto nº 7.892, de 2013 e no Decreto nº 8.250, de 2014.”
32. Caso ocorram tais adesões, a responsabilidade pelo pagamento às empresas contratadas será
dos entes contratantes. Contudo, isso não significa dizer que tal procedimento seja irregular, uma vez
que as avenças serão firmadas pelas entidades fornecedoras dos bens em tela e pelos citados entes.
33. Diante do exposto, entendo que essa alegação também deve ser afastada.
34. A nona e última alegação se refere à suposta ausência de um prazo específico para a recusa
de determinado item não aprovado na conferência. Ocorre que, segundo disposto no item 3.15.2. do
Termo de Referência, a referida recusa deverá ocorrer no momento da conferência pelo responsável
pelo recebimento dos bens adquiridos. Assim sendo, esse argumento não deve ser aceito pelo Tribunal.
95
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
III – Considerações finais
35. A representante solicitou a concessão de medida cautelar. Esta matéria se encontra
disciplinada no art. 276 do Regimento Interno do TCU, verbis:
“Art. 276. O Plenário, o relator, ou, na hipótese do art. 28, inciso XVI, o Presidente, em caso
de urgência, de fundado receio de grave lesão ao erário, ao interesse público, ou de risco de
ineficácia da decisão de mérito, poderá, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar,
com ou sem a prévia oitiva da parte, determinando, entre outras providências, a suspensão do ato ou
do procedimento impugnado, até que o Tribunal decida sobre o mérito da questão suscitada, nos
termos do art. 45 da Lei nº 8.443, de 1992.”
36. Consoante exposto acima neste Voto, entendo que, no caso vertente, não existe risco de lesão
ao erário ou ao interesse público. Assim sendo, tendo em vista a ausência do fumus boni iuris, julgo
que o pleito em questão deve ser indeferido.
37. Finalizando este voto, registro que a Selog apontou a existência de falhas formais, que, no
presente caso, não produziram qualquer impacto real. Nesse contexto, entendo ser adequada e
conveniente a proposta formulada pela unidade técnica, que visa sanar essas falhas e prevenir sua
repetição, no sentido de dar ciência ao Ministério da Integração Nacional de que:
a) os requisitos de habilitação econômico-financeira, quando o objeto estiver dividido em lotes,
devem ser exigidos individualmente, não em relação ao total dos lotes, conforme foi estabelecido nos
Acórdãos nº 484/2007 e nº 2.895/2014, ambos do Plenário;
b) a empresa licitante pode participar da disputa de todos os lotes, desde que o edital estabeleça
critérios objetivos a fim de assegurar que somente serão adjudicados a uma mesma empresa os lotes
para os quais ela apresente os requisitos mínimos necessários para garantir o cumprimento das
obrigações assumidas, consoante disposto nos Acórdãos nº 868/2007 e nº 2.895/2014, ambos do
Plenário.
Diante do acima exposto, em linha de concordância com a unidade técnica, voto por que o
Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste Plenário.
ACÓRDÃO Nº 2197/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC nº 028.924/2014-2.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Representante: GSA Comércio e Serviços Ltda.
4. Órgão: Ministério da Integração Nacional.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação, com pedido de cautelar inaudita
altera pars, encaminhada pela empresa GSA Comércio e Serviços Ltda., a respeito de irregularidades
supostamente ocorridas no âmbito do Pregão Eletrônico nº 24/2014, conduzido pelo Ministério da
Integração Nacional,
96
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, em razão de terem sido preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, VII e parágrafo único, do Regimento Interno deste
Tribunal e no art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, para, no mérito, considera-la improcedente;
9.2. indeferir o pedido de concessão de medida cautelar formulado pela Representante, tendo em
vista a inexistência dos requisitos necessários para sua adoção;
9.3. dar ciência ao Ministério da Integração Nacional que:
9.3.1. os requisitos de habilitação econômico-financeira, quando o objeto licitado estiver
dividido em lotes, devem ser exigidos individualmente, não em relação ao total de lotes
cumulativamente, conforme estabelecidos nos Acórdãos nº 484/2007 e nº 2.895/2014 - Plenário;
9.3.2. a empresa licitante pode participar da disputa de todos os lotes, desde que o edital
estabeleça critérios objetivos a fim de assegurar que somente serão adjudicados a uma mesma empresa
os lotes para os quais ela apresente os requisitos mínimos necessários para garantir o cumprimento das
obrigações assumidas, conforme disposto nos Acórdãos nº 868/2007 e nº 2.895/2014 - Plenário;
9.4. enviar ao Ministério da Integração Nacional e à representante cópia deste Acórdão, bem
como do Relatório e do Voto que o fundamentaram;
9.5. arquivar os presentes autos após as devidas comunicações processuais, nos termos do art.
169, II, do Regimento Interno do TCU.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2197-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler (Relator), Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
GRUPO I – CLASSE IV – Plenário
TC-012.611/2006-9
Natureza: Prestação de Contas.
Entidade: Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – Administração Regional no Estado de
Mato Grosso – Senar/MT.
Responsáveis: Homero Alves Pereira, CPF 726.065.098-20; Antônio Carlos Carvalho de Sousa,
CPF 345.997.201-78; João Conceição Alencastro, CPF 048.802.421-87; Benedito Francisco de
Almeida, CPF 005.682.398-30; Celso Luiz Lima, CPF 395.569.211-68; Edivaldo José da Silva, CPF
047.827.801-25; José Ribeiro da Silva, CPF 316.258.358-68; José Almir da Silva, CPF 154.941.87004; Romildo Adelino Greselle, CPF 243.013.299-00; Duílio Mayolino Filho, CPF 100.981.437-00.
SUMÁRIO: PRESTAÇÃO DE CONTAS. EXERCÍCIO DE 2005. MONTAGEM DE
PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS. FRAUDE. GASTOS SEM A CORRESPONDENTE
COMPROVAÇÃO OU RELAÇÃO COM AS ATIVIDADES FINALÍSTICAS DA ENTIDADE.
DESVIOS E MÁ APLICAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO.
97
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
MULTA. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR COM A ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL.
1. Julgam-se irregulares as contas dos responsáveis, com aplicação de débito e multa, quando se
constatam desvios e má gestão de recursos públicos, bem como gastos sem a correspondente
comprovação ou relação com as atividades finalísticas da entidade.
2. Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará a inidoneidade
do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de certame na Administração Pública
Federal.
RELATÓRIO
Tratam os autos da Prestação de Contas do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural –
Administração Regional no Estado de Mato Grosso – Senar/MT, referente ao exercício de 2005.
2. A Secretaria Federal de Controle Interno certificou a regularidade das contas dos agentes
arrolados nos autos (fl. 68), havendo a autoridade ministerial tomado conhecimento dessa conclusão
(fl. 73).
3. Inicialmente, as presentes contas foram diferidas com base no art. 195 do Regimento
Interno/TCU c/c Portaria/TCU n. 171/2001.
4. Após, decidiu-se retirá-las do diferimento para que fossem examinadas com maior
minudência, tendo em vista a hipótese de as irregularidades ocorridas no exercício anterior –
verificadas quando da inspeção efetivada por este Tribunal para subsidiar a instrução das contas do
Senar/MT de 2004 (TC-012.829/2005-6, Acórdão n. 3.341/2010 – 1ª Câmara) – trazerem reflexos às
contas de 2005.
5. Como medida preliminar, foi expedida diligência ao Senar/MT para que enviasse documentos
referentes a pagamentos, licitações, diárias, relação de servidores da unidade, bem como cópia de
alguns normativos da entidade (fls. 76/79). Em atenção à diligência, o Senar/MT encaminhou a
documentação que compõe o anexo 1 dos autos.
6. Considerando que os elementos trazidos ao descortino do Tribunal não eram suficientemente
esclarecedores, entendeu-se que deveria ser realizada inspeção na entidade a fim de verificar a
regularidade das licitações e dos pagamentos levados a cabo pelo Senar/MT no ano de 2005 (fl. 85).
7. Entretanto, a fiscalização restou inviabilizada porquanto a Polícia Federal desencadeou a
Operação Cartilha, iniciada em 25 de fevereiro de 2010, apreendendo grande parte da documentação
que deveria ser encaminhada à unidade técnica em atendimento ao oficio de requisição de fls. 127/128.
8. Diante desse contexto, a 1ª Câmara desta Corte determinou à Controladoria Geral da União –
CGU (que participava da Operação Cartilha em conjunto com a Polícia Federal) que encaminhasse ao
Tribunal, tão logo ultimasse os referidos trabalhos no Senar/MT, cópia das conclusões e dos relatórios
elaborados, bem como os documentos e apontamentos pertinentes. Ainda foi determinado à Secex/MT
que sobrestasse o presente processo até o recebimento da aludida documentação e que suspendesse a
inspeção em curso (Acórdão n. 2.118/2010 – 1ª Câmara, Rel. n. 10/2010 do Gab. Min-Subst. Marcos
Bemquerer Costa, Ata n. 13/2010, sessão 27/04/2010).
9. A CGU enviou a documentação que compõe o anexo 6 deste processo e o CD-Rom acostado à
fl. 181, contendo o Relatório Preliminar da referida operação, do qual foram reproduzidos os
elementos constantes das fls. 192/215 do v. p., vol. 1.
10. Após analisar os resultados da Operação Cartilha, a unidade técnica sugeriu realizar citação e
audiência de diversos responsáveis (fls. 258/301, v. p., vol. 1), proposta que foi acolhida quando
despachei nos autos (fl. 304, v. p., vol. 1), oportunidade em que determinei a realização de oitivas das
empresas e entidades arroladas nos autos.
11. A Secex/MT, em derradeira manifestação neste processo, examinou os elementos de defesa
98
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
trazidos pelos responsáveis, nos termos adiante reproduzidos com os ajustes de forma pertinentes (fls.
656/691, v. p., vol. 3):
“III.
DAS
OCORRÊNCIAS/IRREGULARIDADES
QUE
ENSEJARAM
AS
AUDIÊNCIAS, AS CITAÇÕES E AS OITIVAS
(...)
Da Operação Cartilha
3.2. A Operação Cartilha teve origem em fiscalização da Controladoria Geral da União no
Estado de Mato Grosso, iniciada em 2009, para apurar irregularidades nos processos licitatórios e
contratações realizadas pelo Senar/MT, nos anos de 2002 a 2010, para aquisição de cartilhas relativas
ao Programa Agrinho e Programa de Formação Rural e Promoção Social (fls. 170/172 do volume
principal).
3.3. Conforme apurado na referida operação, o esquema articulado entre empregados/dirigentes
do Senar/MT, entidades sem fins lucrativos e empresários consistia em contratar instituições por
dispensa de licitação, com base no art. 9º, inciso VIII, do Regulamento de Licitações e Contratos da
entidade (vigente à época dos fatos), como forma de acobertar a contratação indireta de uma
determinada empresa. Em outros casos, quando se realizava o devido processo licitatório, havia
conluio entre os participantes (e terceiros envolvidos), os membros da comissão de licitação e gestores
daquele órgão paraestatal com o fito de restringir a competição e direcionar o certame.
3.4. No exercício de 2005, foram apontadas irregularidades na Dispensa de Licitação nº
003/2005, Dispensa de Licitação nº 005/2005 e no Convite nº 07/2005. Diante dessas ocorrências, no
âmbito deste Tribunal, após análise dos fatos, foram promovidas as audiências, citações e oitivas dos
envolvidos.
3.5. Cabe informar que o Ministério Público Federal, Procuradoria da República em Mato
Grosso, propôs Ação de Improbidade Administrativa (Processo n. 17030-98.2010.4.01.3600 da 2ª Vara
Federal/TRF 1ª Região/Seção Judiciária do Mato Grosso) em desfavor dos responsáveis pelos crimes
apurados na Operação Cartilha (fls. 243/250 do volume principal, v. 1).
Dos Convênios
3.6. Conforme apontado na instrução precedente (fls. 278-284 do v. 1 do principal), foram
solicitados ao Senar/MT documentos referentes aos convênios firmados por essa entidade no exercício
em apreço, com o fito de apurar se em 2005 estavam ocorrendo as mesmas irregularidades verificadas
na prestação de contas da entidade em 2004 (TC nº 012.829/2005-6, prestação de contas apreciada
mediante o Acórdão nº 3.341/2010-TCU-1ª Câmara), quais sejam: formalização de termo de
cooperação/convênios sem estudos prévios, planos de trabalho, projetos ou planilhas de cálculo que
justificassem os valores repassados; não estabelecimento de procedimentos para se cumprir o dever de
prestar contas, contemplando prazos e a forma; e ausência de previsão de sanções em caso de
descumprimento do pactuado.
3.6.1. Cumpre esclarecer que para este Tribunal as entidades que compõem o Sistema ‘S’, ao
celebrarem convênios, não estão sujeitas à IN/STN nº 1/97, pois, o art. 1º daquele normativo situa o
seu campo de incidência obrigatório nos órgãos e entidades da administração pública federal, direita
ou indireta, da qual não fazem parte essas entidades (Acórdão 742/2009-Primeira Câmara; Acórdão
1.511/2010, Acórdão 1.825/2010 e Acórdão 2.912/2010, todos da Segunda Câmara). Contudo, pela
natureza pública dos recursos que arrecada, tais entes precisam observar certas formalidades na forma
como os despende, de modo a tornar possível o controle dos gastos, conferindo transparência e
publicidade a essas operações. Desse modo, o exame dos atos referentes aos convênios firmados pelo
Senar/AR/MT, no exercício 2005, foi feito com base nesse entendimento.
3.7. Após analisar os elementos que compõem o anexo 2 do presente processo, relativos ao
Convênio nº 014/2005 (assinado em 23 de julho de 2005) e ao Convênio nº 022/2005 (assinado em 25
de agosto de 2005), firmados entre o Senar-AR/MT e a Federação da Agricultura e Pecuária do Estado
do Mato Grosso – Famato (para a realização da ‘Bienal dos Negócios da Agricultura’, no período de
99
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
24 a 26 de agosto de 2005 em Cuiabá/MT), identificou-se, assim como nas contas de 2004, que a
prestação de contas dos recursos repassados nessa avença apresentavam diversas irregularidades, tais
como: despesas realizadas antes da assinatura do convênio; despesas sem correlação com o objeto da
avença; e pagamentos referentes a transportes e hospedagens sem descrição dos beneficiários, períodos
das viagens/hospedagens etc. Verificou-se ainda a ausência de atesto nas notas fiscais/faturas
apresentadas e falta de pareceres sobre a aprovação ou não de tais contas.
3.8. As mesmas ocorrências acima foram apontadas no Convênio nº 001/2005, firmado entre o
Senar/MT e a Fundação de Apoio a Pesquisa Agropecuária de Mato Grosso, objetivando a realização
do evento Dias de Campo de Soja 2005.
3.9. Na instrução anterior, com base no Acórdão 3.341/2010-TCU-1ª Câmara (referente
manifestação do Exmo. Ministro Marcos Bemquerer ao apreciar a prestação de contas da entidade do
exercício de 2004, mais especificamente em relação aos convênios firmados pelo Senar/MT),
concluiu-se que não havia, nos presentes autos, indícios de malversação dos recursos repassados,
portanto não havia débito. Todavia, considerou-se que as ocorrências apontadas nos itens anteriores,
relativas ao Convênio nº 014/2005, ao Convênio nº 022/2005 e ao Convênio 01/2005, configuravam
irregularidades graves, capazes de macular a gestão dos envolvidos.
3.10. Diante disso, foram realizadas as audiências do Sr. Homero Alves Pereira, Presidente do
Conselho Administrativo do Senar/MT no exercício 2005; e do Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa,
Superintendente no exercício em apreço.
Do Contrato n. 012/Senar/AR/MT/2005
3.11. O referido contrato, oriundo do Convite nº 09/2005, foi celebrado entre o Senar/MT e a
empresa América do Sul-Táxi Aéreo Ltda., em 20/10/2005, tendo como objeto o fornecimento pela
contratada de 145 (cento e quarenta e cinco) horas/voo.
3.12. Na instrução inicial dos presentes autos (fls. 83/85 do volume principal), entendeu-se que
era necessária uma análise mais detalhada dessa contratação, uma vez que ‘também geram suspeitas de
que não esteja atendendo às finalidades essenciais do órgão paraestatal’ (Item 11 da instrução de fl.
83/85).
3.13. Ao analisar a documentação referente a essa avença, na peça de fl. 258-301 do v.1 do
principal (itens 4.1 a 4.5), foi verificado que não havia elementos que comprovassem que os serviços
foram utilizados em viagens que atendiam às finalidades do Senar/MT; faltavam documentos que
justificassem a utilização desse meio de transporte (custo/benefício, urgência das viagens); não havia
relatórios das viagens; inexistia relação com os nomes dos passageiros dos voos realizados; e não
constavam as datas das viagens e destinos.
3.14. Em face dessas ocorrências, foi realizada citação solidária do Sr. Homero Alves Pereira,
Presidente do Senar/MT; e do Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa, Superintendente, para que
recolhessem aos cofres da entidade a quantia de R$ 86.342,40 (devidamente acrescida dos encargos
legais) ou apresentassem suas alegações de defesa, por terem efetuado pagamentos à América do Sul
Táxi Aéreo Ltda., referentes às despesas com táxi aéreo, sem que fosse comprovado que esses serviços
atendiam ao interesse da entidade. Naquela ocasião, entendeu-se que a citação solidária da empresa
não era cabível, visto que não se questionava eventual falta de realização dos serviços, mas sim sua
desvinculação ao princípio da finalidade, motivação e interesse público, entre outros.
IV. DAS COMUNICAÇÕES PROCESSUAIS E RESPONSÁVEIS REVÉIS
4.1. Realizou-se a citação (solidária) e audiência do Sr. Homero Alves Pereira, Presidente do
Conselho Administrativo do Senar/MT no exercício 2005, respectivamente, mediante o ofício de fls.
305 e fls. 310-313 do volume principal. No expediente de fls. 560-585 e fls. 614-646 (datados de
30/5/2011 e 16/8/2011), que se refere a alegações de defesa e razões de justificativa de diversos
responsáveis, incluiu-se o nome desse gestor. Contudo, a procuração aos respectivos advogados que
subscrevem a peça foi apresentada posteriormente e com data de 25/8/2011(fls. 37-40 do anexo 5).
Esta Secretaria informou aos interessados do vício na representação da parte (fls. 648-649 do v. 3 do
100
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
principal), que não se manifestaram em relação à questão. Nesse caso, o Sr. Homero poderia ser
considerado revel, no entanto, em homenagem ao princípio do contraditório, da ampla defesa e do
formalismo moderado que regem o rito processual desta Corte de Contas, entende-se que é de bom
alvitre receber a defesa apresentada e dar curso normal ao presente processo de contas.
4.1.1. Faz-se necessário informar que, em 2/9/2011, os advogados Sr. Romildo Olgo Peixoto
Júnior e Sr. Marcos de Araújo Cavalcanti renunciaram aos poderes conferidos pelo Sr. Homero Alves
Pereira a estes no presente processo (fl. 41 do anexo 5). Sendo que permanecem representando esse
responsável os advogados Sr. Diego Ricardo Marques e Sr. Thiago Groszewicz Brito, os quais
subscrevem as peças de fls. 560-585 e 614-646 do v. 3 do principal.
4.2. Foram efetivadas a citação (solidária) e a audiência do Sr. Antônio Carlos Carvalho de
Sousa, Superintendente do Senar/MT no exercício 2005, mediante os ofícios de fls. 307 e 314-316 do
v. 1 do principal. Esse responsável, mediante seus advogados devidamente constituídos aos autos (fl.
25 do anexo 5), apresentou suas alegações de defesa e razões de justificativa por meio dos expedientes
de fls. 560-585 e 614-646 do v. 3 do principal e anexo os documentos que compõem o anexou 12.
4.3. A citação e a oitiva da Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior-Abeas,
entidade contratada pela Dispensa de Licitação nº 3/2005, foram realizadas por intermédio dos ofícios
de fls. 308 e 328 do principal. A entidade apresentou as justificativas e alegações de defesa às fls. 480488 do v. 2 do principal.
4.4. Foi realizada a citação e a oitiva da Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e
Desenvolvimento-Fubras por meio dos ofícios de fls. 309 e 327 do v. 1 do principal. Em resposta,
foram apresentadas as informações de fls. 355-357 do v. 1 do principal.
4.5. A audiência da Sra. Marilene Mendes da Silva, Assessora Jurídica do Senar/MT, foi
realizada por intermédio do ofício de fl. 317 do v. 1 do principal, postado em 24/11/2010 e entregue
em 26/11/2010 (fls. 339 e 346 do v. 1 do principal). Essa responsável solicitou dilação do prazo para
apresentar suas razões de justificativa por duas vezes (fls. 381-382 e 519-520 do v. 2 do principal). E,
por intermédio de seus advogados devidamente constituídos aos autos (fl. 21 do anexo 11),
intempestivamente, quando o presente processo já se encontrava em instrução, apresentou suas razões
de justificativa. Inobstante a intempestividade da defesa, em nome dos princípios do contraditório e da
ampla defesa, entende-se que as justificativas apresentadas por essa responsável podem ser acolhidas
por este Tribunal.
4.6. Realizou-se audiência do Sr. Silvano Carvalho e do Sr. Luciano Alves, membros da
comissão de licitação do Senar/MT em 2005, mediante os ofícios de fls. 318-319 e 322-323 do v. 1 do
principal. Todos solicitaram, por duas vezes, prorrogação do prazo para apresentarem suas razões de
justificativa (fls. 377-378 e 387-388, 511-512 e 530-531 do v. principal), as quais foram atendidas por
este Tribunal (fls. 394-395, 474, 534-535 e 541). Mediante seus advogados regularmente constituídos
nos autos (fl. 27 e 33 do anexo 5), esses responsáveis apresentaram intempestivamente suas razões de
justificativa quando o presente processo já se encontrava em instrução (fls. 614-646 do v. 3 do
principal e elementos que compõem o anexo 12). Não obstante a intempestividade da defesa, em nome
dos princípios do contraditório e da ampla defesa, entende-se que as justificativas apresentadas por
esses responsáveis podem ser recebidas por este Tribunal.
4.7. Foi realizada a audiência do Sr. Cícero Rainha de Oliveira mediante o ofício de fl. 320 do v.
1 do principal, postado em 24/11/2010 (fl. 339) e entregue em 25/11/2010 (fl. 347). O responsável
solicitou, por duas vezes, prorrogação de prazo para apresentar suas razões de justificativa (fls. 379380 e 515-516 do principal), o que foi deferido por este Tribunal (fl. 541 do v. principal). E, outorgou
procuração para que advogados o representassem (fl. 23 do anexo 5). Mas, não apresentou suas razões
de justificativa, devendo ser considerado revel para todos os efeitos legais.
4.8. A audiência da Sra. Irene Alves Pereira, Gerente Administrativa e Financeira do Senar/MT
no exercício 2005, foi realizada por meio do ofício de fls. 324-325. Essa comunicação foi postada em
24/11/2010 (fl. 340) e entregue em 25/11/2010 (fl. 348). A responsável solicitou, por duas vezes,
101
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
dilação do prazo para apresentar suas razões de justificativa, o que foi deferido por este Tribunal (fls.
385-386, 394-395, 526-529, 534-535, 541). E, apresentou (mediante seus advogados constituídos aos
autos, fl. 32 do anexo 5) intempestivamente suas razões de justificativa (fls. 614-646 do v. 3 do
principal e elementos que compõem o anexo 12), quando os presentes autos já se encontravam em
instrução. Inobstante a intempestividade da defesa, em nome dos princípios do contraditório e da
ampla defesa, entende-se que as justificativas apresentadas por esses responsáveis podem ser acolhidas
por este Tribunal.
4.9. Realizou-se a oitiva da empresa LK Editora e Comércio de Bens Editoriais e Autorais Ltda.
por meio do ofício de fl. 326 do v. 2 do principal. Em resposta, mediante seus advogados devidamente
constituídos aos autos (fls. 12-14 do anexo 5), foram apresentadas as justificativas de fls. 397-410 do
v. 2 do principal e anexados os documentos de fls. 411-461 do mesmo volume.
4.10. Foi realizada a oitiva da Associação Brasileira de Recursos Humanos – ABRH/DF (fls. 330
do v. 1 do principal). As justificativas apresentadas por essa associação, por meio de advogados
constituídos aos autos (fl. 34 do anexo 5), encontram-se às fls. 466-473 do v. 2 do principal.
4.11. A oitiva da União Brasileira de Desenvolvimento Social e do Voluntário do Meio
Ambiente – Unibras foi realizada por intermédio do ofício de fl. 331 do v. 1 do principal. Em resposta,
a responsável apresentou suas justificativas por meio do expediente de fls. 475-476 do volume 2 do
principal.
4.12. Realizou-se a oitiva do Instituto Brasileiro de Estudos Especializados – Ibrae (fls. 332 e
350 do v. 1 do principal). Preliminarmente, em resposta à oitiva, em 13/12/2010, a entidade enviou a
mensagem eletrônica de fl. 365-366 do v. 1 do principal. E, somente enviou o documento original em
22/6/2011, portanto fora do prazo estabelecido no inc. III do art. 9º da Resolução TCU nº 170/2004
(fls. 610-612 do v. 3 do principal). Entretanto, em nome do princípio do contraditório e da ampla
defesa, entende-se que as justificativas apresentadas por essa entidade podem ser recebidas por este
Tribunal.
4.13. Por intermédio do oficio de fl. 337 do v. 1 do principal foi realizada a oitiva da
Confederação das Federações de Engenheiros Agronômos do Brasil – Confaeb. Essa entidade solicitou
dilação de prazo (fls. 392) para apresentar suas justificativas, o que foi autorizado por este Tribunal
(fls. 394-395 e 474). As justificativas foram apresentadas intempestivamente a este Tribunal, quando
os presentes autos já haviam sido distribuídos para instrução (fls. 586-603 do v. 3 do principal).
Todavia, em nome dos princípios do contraditório e da ampla defesa, entende-se que as justificativas
apresentadas por essa entidade podem ser recebidas por este Tribunal.
4.14. Foram realizadas ainda as oitivas das empresas Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda.,
Excelência Gráfica Ltda., e Photo Image Gráfica e Fotolitos Ltda. (fls. 333, 335 e 336 do v. 1 do
principal). As empresas apresentaram, respectivamente, as justificativas de fls. 359-361, 362-364 e 367
do v. 1 do principal.
V. DO EXAME DAS CITAÇÕES, AUDIÊNCIAS E OITIVAS
Responsável: Homero Alves Pereira
Ocorrências: Subitens 6.1.1 (letras ‘a’ a ‘o’) e 6.1.16 a 6.1.18 da instrução de fls. 258-301 do v.
1 do principal.
Responsável: Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa, Superintendente do Senar/MT no exercício
2005.
Ocorrência: Subitens 6.1.2 (letras ‘a’ a ‘f’) e 6.1.16 da instrução de fls. 258-301 do v. 1 do
principal.
Responsável: Marilene Mendes da Silva
Ocorrências: Subitens 6.1.3 (letras ‘a’ a ‘e’) da instrução de fls. 258-301 do v. 1 do principal
Responsáveis: Luciano Alves e Silvano Carvalho
Ocorrências: Subitem 6.1.4 (letras ‘a’ a ‘g’) da instrução de fls. 258-301 do v. 1 do principal
Responsável: Irene Alves Pereira
102
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ocorrências: Subitens 6.1.5 (letras ‘a’ a ‘c’) da instrução de fls. 258-301 do v. 1 do principal
Responsável: Silvano Carvalho
Ocorrências: Subitem 6.1.4 (letras ‘a’ a ‘g’) da instrução de fls. 258-301 do v. 1 do principal
5.1. Preliminarmente, antes de adentrar o exame das audiências e citações promovidas, faz-se
necessário tecer alguns comentários em relação às razões de justificativa e alegações de defesa
apresentadas pelos advogados que representam o Sr. Homero Alves Pereira, o Sr. Antônio Carlos
Carvalho de Sousa, a Sra. Irene Alves Pereira, o Sr. Luciano Alves, a Sra. Marilene Mendes da Silva e
o Sr. Silvano Carvalho.
5.2. Primeiro, esses advogados apresentaram a este Tribunal duas peças distintas relativas a este
processo de contas (fls. 560-585 e 614-646 do v.3 do principal).
5.3. Segundo, no expediente de fls. 560-585 do v. 3 do principal, foram incluídos nomes de
gestores que fazem parte do rol de responsável na presente prestação de contas, mas, que não foram
chamados a apresentarem alegações de defesa e razões de justificativa, ou seja, não foram
responsabilizados pelas irregularidades tratadas nestes autos. E, no expediente de fls. 614-646 do v. 3
do principal, incluiu-se o nome do Sr. Normando Corral e do Sr. Clóvis Antônio Pereira Forte que não
fazem parte da presente relação processual.
5.4. Terceiro, no instrumento de defesa às fls. 560-585 do v. 3, nota-se que grande parte das
justificativas e alegações apresentadas não tem relação com os objetos das audiências e citações dos
responsáveis arrolados nos presentes autos e representados pelos advogados Diego Ricardo Marques
(OAB/DF nº 30.782) e Thiago Groszewicz Brito (OAB/DF nº 31.762). Apenas duas, dentre as
justificativas e alegações, guardam certa relação com as irregularidades tratadas neste processo (por
isso, serão analisadas nesta instrução), quais sejam: ‘Da inexistência do Excesso das Despesas com
viagens (táxi aéreo) e outros adiantamentos’, e ‘Da transferência de recursos à Famato’.
5.5. Além disso, no expediente encaminhado pelos procuradores supracitados, em 17/8/2011,
foram incluídos os nomes dos responsáveis mencionados no item 5.1 acima. Contudo, observa-se que,
na verdade, nessa peça as justificativas relativas a irregularidades na Dispensa 3/2005 e Dispensa
5/2005 são apresentadas especificamente para itens da audiência encaminhada ao Sr. Homero Alves
Pereira. Uma vez que o Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa, a Sra. Irene Alves Pereira, o Sr.
Luciano Alves, a Sra. Marilene Mendes da Silva e o Sr. Silvano Carvalho respondem por
irregularidades nesses procedimentos licitatórios e foram incluídos na defesa acostada às fls. 614-646,
para todos os efeitos, as justificativas apresentadas naquela peça também serão consideradas para esses
responsáveis.
5.6. Cumpre informar ainda que, como a defesa aparentemente se equivocou na primeira defesa
apresentada mediante o instrumento de fls. 560-585 do v. 3 do principal, já que as irregularidades ali
apontadas são referentes à prestação de contas da entidade do exercício de 2004 (TC nº 012.829/20056, julgado mediante o Acórdão nº 3.341/2010 1ª Câmara), o exame das razões de justificativa e
alegações de defesa dos respectivos responsáveis será feita, principalmente, com base no último
expediente enviado a este Tribunal pelos defendentes (fls. 614-646 do v. 3 do principal).
5.7. Feitas essas considerações, prossegue-se com a análise das defesas apresentadas pelos
responsáveis em comento, seguindo a mesma estrutura da peça de defesa acostada às fls. 614-646 do v.
3 do principal.
Razões de justificativa e alegações de defesa (fls. 560-585 do v. 3 do principal e fls. 614-646
do v. 3 do principal)
5.8. Em preliminar, os defendentes requerem o sobrestamento dos presentes autos, como base
nos seguintes argumentos:
a) que esta Unidade Técnica baseou suas ‘alegações exclusivamente nos materiais colhidos na
Operação Cartilha, ignorando, assim, os demais documentos acostados aos autos’;
103
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) que as supostas irregularidades apontadas pela Unidade Técnica são respaldadas em meras
suposições da Polícia Federal e do Ministério Público Federal, entidades que possuem como principal
função acusar e buscar condenações a qualquer custo;
c) que os fatos debatidos neste processo são os mesmos da ação penal que tramita perante a
Justiça Federal e no Inquérito n° 3115, em andamento no Supremo Tribunal Federal;
d) que é cediço que a regra da independência e autonomia entre as instâncias afirma que uma
conduta pode ser classificada ao mesmo tempo como ilícito penal, civil e administrativo; contudo,
apontam que há exceções nas quais haverá vinculação entre as instâncias, o que significa que uma
pessoa não poderá ser condenada na esfera civil ou administrativa quando for absolvida na esfera penal
por: inexistência de fato e negativa de autoria;
e) que a medida mais adequada a ser tomada no presente caso é o sobrestamento do presente
processo até o trânsito em julgado da ação penal ajuizada pelo Ministério Público Federal contra os
responsáveis; e
f) que a Lei 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU) e o Regimento Interno do TCU são omissos a
respeito do sobrestamento do feito em razão da instauração de processo na esfera criminal. E, que por
essa razão, deve-se socorrer ao art. 298 do RI/TCU e aplicar as normas processuais civis que versam
sobre o tema (mencionam o art. 110 do Código de Processo Civil).
5.9. Finalizam, em sede preliminar, enfatizando que no presente caso o sobrestamento do feito se
torna a medida mais adequada, posto que os fatos apontados na instrução da Secex/MT são os mesmos
objetos da denúncia ofertada pelo Parquet. E, que caso de sentença absolutória dos responsáveis na a
esfera penal, por inexistência de fato e/ou negativa de autoria, os responsáveis não poderão ser
condenados na esfera administrativa.
Análise
5.10. Quanto às preliminares suscitadas, relativas à suposta necessidade de sobrestamento do
presente processo, enquanto não transitada em julgado a ‘ação penal ajuizada pelo Ministério Público
Federal contra os responsáveis’ (Inquérito n. 3115), cabe esclarecer que este Tribunal não precisa
aguardar o deslinde de demandas judiciais para se pronunciar sobre matéria de sua competência, haja
vista as independência destas instâncias (Acórdão 455/2011, Acórdão 688/2011, Acórdão 848/2011,
Acórdão 851/2011 e Acórdão 1.257/2011, todos do Plenário – TCU).
5.11. Ademais, cumpre salientar que os elementos produzidas na Operação Cartilha, juntamente
com outros obtidos em inspeção e diligências realizadas por esta Unidade Técnica (por exemplo, os
elementos que compõem os anexos 1 e 7 a 10 dos presentes autos), são provas contundentes das
irregularidades nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT relativos à aquisição de
cartilhas. Portanto, nada obsta o prosseguimento regular do feito nesta Corte de Contas.
5.12. Assim, os argumentos apresentados preliminarmente pela defesa, requerendo a suspensão
deste processo de contas com fundamento na existência de ação judicial relativa ao mesmo objeto, não
merecem ser acolhidos por este Tribunal.
Razões de justificativa e alegações de defesa relativas à Dispensa 3/2005 e Dispensa 5/2005
5.13. Antes de adentrar o mérito da defesa, os defendentes tecem comentários sobre a não
submissão do Senar à Lei 8.666/1993, bem como apresentam jurisprudência pertinente ao tema,
inclusive do TCU (Acórdão n°. 1192/2010-Plenário).
5.14. Em seguida, apontam as razões de justificativa para alguns itens da audiência encaminhada
ao Sr. Homero Alves Pereira, conforme narrado a seguir.
Ocorrências
a) por ter dado prosseguimento normal ao processo de Dispensa de Licitação n 3/2005, com base
em propostas viciadas as quais deram suporte inidôneo à contratação indireta da empresa LK Editora,
caracterizando burla ao dever de licitar;
104
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) por ter dado prosseguimento normal ao processo de Dispensa de Licitação 5/2005, com base
em propostas viciadas as quais deram suporte inidôneo à contratação indireta da empresa LK Editora,
caracterizando burla ao dever de licitar;
5.15. Para ambas as ocorrências foram apresentadas as mesmas razões de justificativa, por isso,
as respostas serão relatadas conjuntamente.
5.16. Quanto à ocorrência de semelhança das propostas apresentadas, esclareceram que o uso de
expressões comuns é algo corriqueiro entre os licitantes, uma vez que expressões pouco usuais e
formais podem dar margens a interpretações equivocadas, ‘pelo simples fato dos membros da
Comissão de Licitação não conhecerem o seu real significado’. Segundo os defendentes, o que poderia
caracterizar uma possível prática de conluio, acarretando vício nas propostas, seria o fato de serem
apresentadas expressões semelhantes e pouco usuais por um ‘homem médio’ (citam exemplos).
5.17. Apontam que a CGU e esta Secretaria de Controle Externo simplesmente alegaram que
houve utilização de expressões comuns, mas, não demonstraram de forma direta e quais foram (as
expressões) utilizadas e sua localização. Portanto, segundo a defesa, não há como alegar que existem
irregularidades capazes de manchar a gestão dos responsáveis.
5.18. Argumentam que todas as empresas (entidades) apresentaram propostas semelhantes
(colocando o valor global, forma de pagamento, prazo e validade das propostas, todos nessa ordem) e
que isso é perfeitamente justificável, já que em ‘negociações é comum primeiro se propor o valor para
depois discutir as formas de pagamento e, por fim, o prazo e a validade das propostas’. Acrescentam
que a inversão lógica dessas informações é que configuraria vício na formação das propostas.
5.19. Explicam ainda que o fato de as propostas comerciais não apresentarem um relato
detalhado de como seriam feitos os trabalhos (número de fotos e redações ou ilustrações) também é
uma justificativa plausível, posto que até o momento da apresentação das propostas as empresas não
sabiam como as cartilhas seriam formadas. Ressaltam que essas seriam decisões a serem tomadas na
fase de execução do projeto, e não na fase de elaboração de propostas.
5.20. No caso da Dispensa nº 05/2005, os defendentes acrescentam que, se houve fraude ou
conluio por parte dos participantes do certame, essa prática não contou com a participação dos
membros do Senar/MT. Transcrevem trechos da denúncia oferecida pelo Ministério Público tentando
comprovar que os empresários agiram sem participação dos membros do Senar-MT.
5.21. Ainda no que tange à questão acima, apontam que na denúncia do Ministério Público
Federal pode se verificar que as imputações são dirigidas aos empresários participantes do certame, os
quais foram acusados de supostamente terem burlado a concorrência (dispensa) ora analisada. E,
asseveram que isso (burla a concorrência), sem dúvida, ‘viola todos os princípios constitucionais e
dispositivos normativos que regem as licitações do Senar-AR/MT’.
5.22. Enfatizam que não há falar em participação do Sr. Homero Alves Pereira ou de qualquer
outro empregado do Senar-AR/MT na falaciosa ‘organização criminosa’ formada pelas empresas que
participavam do certame licitatório, pois, segundo a defesa, inexiste nos autos qualquer documento que
possa comprovar a conivência desse gestor com a organização, uma vez que todas as decisões tomadas
por esse responsável foram baseadas em pareceres técnicos.
5.23. Frisam que inexiste qualquer documento nos autos que comprove, de forma cristalina, que
o Sr. Homero Alves Pereira ou qualquer outro servidor do Senar-AR/MT possam ter obtido qualquer
vantagem ilícita com a adjudicação dos contratos, fruto dos processos licitatórios em que as empresas
fraudavam.
5.24. Ao final das justificativas pertinentes à Dispensa 5/2005, alegam que o fato de a Fubras e
Unibras terem apresentado propostas com valores próximos não pode revelar possível ajuste de preço,
‘posto que serviços cotados eram semelhantes’. Frisam que irregularidades e favorecimento de uma
empresa somente estariam evidentes se uma das entidades licitantes apresentasse valores infinitamente
mais elevados para serviços semelhantes. E, aduzem que a pequena diferença entre as propostas
apresentadas evidenciam a regularidade de todo o processo licitatório.
105
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ocorrências (cont.)
c) por ter ratificado a Dispensa de Licitação 3/2005, o que levou a consequente contratação
direta da Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior - Abeas, com base no art. 9º, inc. VIII,
do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar/MT, não obstante a ausência de comprovação da
efetiva capacidade técnica e experiência da associação para executar o objeto Contrato de Prestação de
Serviços 3/2005, caracterizando, no contexto dos presentes autos, mero artificio para a contratação
indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao dever de licitar;
d) por ter ratificado a Dispensa de Licitação 5/2005, o que levou a consequente contratação
direta da Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento - Fubras, com base no art. 9°,
inc. VIII, do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar/MT, não obstante a ausência de
comprovação da efetiva capacidade técnica e experiência da associação para executar o objeto do
Contrato de Prestação de Serviços 6/2005, caracterizando, no contexto dos presentes autos, mero
artificio para a contratação indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao dever de licitar;
5.25. No que concerne às ocorrências acima, os defendentes voltam a mencionar que o Senar não
está submetido à Lei 8.666/93.
5.26. Argumentam que o art. 9º, inciso VIII, do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar,
autoriza a dispensa de licitação quando se tratar de ‘entidades sem fins lucrativos especializadas no
desenvolvimento de pesquisa, de ensino ou de desenvolvimento institucional, cientifico ou
tecnológico, desde que devidamente justificadas’.
5.27. Asseveram que a Fubras e a Abeas atenderam aos requisitos legais supramencionados.
Como forma de comprovar essa afirmação, transcrevem excerto do estatuto social dessas entidades.
5.28. Alegam que, nos procedimentos licitatórios em exame, restou comprovado que os
servidores (empregados) do Senar/MT fundamentaram a contratação da Abeas e da Fubras,
demonstrando, assim, a boa-fé, a preocupação com a boa e regular aplicação dos recursos públicos e a
obediência ao referido regulamento (transcreve excerto das justificativas apresentadas pela comissão
de licitação).
5.29. Justificam que os empregados do Senar (comissão de licitação) obedeceram o art. 11 do
Regulamento de Licitações e Contratos do Senar-AR ao utilizarem como fundamento o fato de a
Fubras e a Abeas tradicionalmente desenvolverem trabalhos semelhantes ao objeto licitado a outras
entidades.
5.30. Ressaltam ainda que a assessora jurídica do Senar/MT emitiu parecer favorável à
contratação direta da Abeas e da Fubras, assim como a comissão de licitação (transcrevem excerto do
parecer da assessoria jurídica).
5.31. Diante dessas considerações, os defendentes concluem que o Sr. Homero, ao ratificar as
referidas dispensas, baseou sua decisão em pareceres devidamente fundamentados e elaborados por
pessoas diferentes. Apontam que esse responsável não agiu de forma deliberada ou confrontou
qualquer parecer contrário à ratificação do certame, uma vez que todo o processo de dispensa de
licitação ora analisado aconteceu em conformidade com a legislação aplicável ao caso em tela.
Portanto, para os defendentes, não há falar em irregularidades.
Ocorrências (cont.)
e) por ter celebrado o Contrato de Prestação de Serviços n. 3/2005 prevendo o pagamento
antecipado de 40% do total contratado, a título de ‘verba de mobilização’, sem que fosse demonstrado
que essa antecipação era condição imprescindível para a boa realização dos serviços;
f) por ter celebrado o Contrato de Prestação de Serviços n. 6/2005, prevendo o pagamento
antecipado de 50% do total contratado, a título de ‘verba de mobilização’, sem que fosse demonstrado
que essa antecipação era condição imprescindível para a boa realização dos serviços;
5.32. Em relação às ocorrências acima, inicialmente, os defendentes apontam que, ao contrário
do que afirma a CGU e esta Secretaria de Controle Externo (Secex/MT), o pagamento antecipado do
106
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
valor total repassado (contratado), a título de verba de mobilização, era sim imprescindível para a boa
realização dos serviços.
5.33. Argumentam que nesses casos o pagamento antecipado era indispensável para a boa e
regular execução do objeto contratado, uma vez que a entidade vencedora do certame necessitava de
tais valores para realizar a contratação dos melhores profissionais da área para a elaboração das
cartilhas e para honrar com o pagamento dos direitos autorais das fotos, ilustrações e demais
informações utilizadas na produção das cartilhas, evidenciando o caráter de excepcionalidade da
medida adotada pelo Senar/MT.
5.34. Apontam que o pagamento antecipado é uma prática comum na área privada. E, para
confirmar a legalidade do pagamento antecipado no setor público, mencionam diversos dispositivos
legais.
5.35. Asseveram que este Tribunal tem admitido a possibilidade de pagamento antecipado em
situações especiais, sempre mediante previa e explícita previsão no edital (transcreve excerto do TC
235.456/96-8).
5.36. Voltam a alegar que o pagamento antecipado em ambos os casos (que estava previsto no
contrato) era imprescindível para a boa realização dos serviços contratados.
5.37. Em uma interpretação distorcida da última instrução elaborada por esta Unidade Técnica,
os defendentes apontam que, quanto à necessidade de pagamento antecipado no edital, esta Secretaria
teria reconhecido o seu atendimento quando afirmou às fls. 266 e 273 que o contrato permitia o
pagamento antecipado (transcrevem excerto da referida instrução).
5.38. Diante disso, concluem que se o contrato (que é parte integrante do edital) autorizava o
pagamento antecipado, ‘o edital, por consequência, também permitia tal pagamento para que a
confecção das cartilhas ocorresse da melhor forma possível’. Concluem também que se havia previsão
contratual para pagamento antecipado e esse foi realizado, tal fato não deve ser utilizado para macular
a gestão dos responsáveis.
Ocorrências (cont.)
g) por não ter tomado providências em punir a Abeas, haja vista que essa entidade subcontratou
integralmente o objeto do Contrato de Prestação de Serviços 3/2005, sem que houvesse cláusula
contratual que permitisse subcontratação, conforme estabelecido no art. 27 do Regulamento de
Licitações e Contratos do Senar.
h) por não ter tomado providências em punir a Fubras, haja vista que essa entidade subcontratou
integralmente o objeto do Contrato de Prestação de Serviços 6/2005, sem que houvesse cláusula
contratual que permitisse subcontratação, conforme estabelecido no artigo 27 do Regulamento de
Licitação e Contratos do Senar.
5.39. Quanto à subcontratação, afirmam os defendentes que a LK Editora foi subcontratada pela
entidade Abeas e pela Fubras para auxiliar nos serviços de elaboração, impressão e entrega de cartilhas
(serviço de postagens dos Correios), o que teria atendido as exigências legais, conforme autoriza o
artigo 72, da Lei n° 8.666/93 e o art. 28 do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar.
5.40. Apontam que tanto a doutrina quanto a jurisprudência dos Tribunais (STJ e TCU, v. g.)
negam a natureza personalíssima (intuito personae) aos contratos administrativos, admitindo que não
haja no sistema jurídico pátrio vedação a priori à subcontratação (transcrevem doutrina).
5.41. Alegam que para o TCU a subcontratação de serviços contratados não necessita ter
expressa previsão no edital ou no contrato. Acrescentam que basta apenas que não haja expressa
vedação no contrato ou na norma editalícia (citam o Acórdão 5.532/2010-1ª Câmara).
5.42. Justificam que nos casos em tela, ‘o que concerne à subcontratação, esta não foi vedada, ou
mesmo permitida no edital da licitação’.
5.43. Ressaltam que não havia qualquer impedimento de eventual subcontratação no contrato
celebrado entre o Senar/MT e as entidades Fubras e Abeas, uma vez que ‘o objeto adjudicado tinha de
ser executado pelo contratado com vistas a obtenção de seu produto final’. Alegam ainda que era
107
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
irrelevante, no caso específico, os meios pelos quais a empresa o faria, seja por meios próprios ou por
via de terceirização.
5.44. Finalizam apontando que o Senar/MT ao contratar os serviços da Fubras e da Abeas
procurou um resultado, exigindo-se apenas a qualidade e eficiência de sua execução. ‘Exigiu-se, como
dito, a melhor execução do serviço’.
Análise
5.45. Antes de prosseguir com o exame das demais razões de justificativa e alegações de defesa
apresentadas pelos responsáveis em questão, deve-se fazer previamente a análise das justificativas
pertinentes à Dispensa 3/2005 e Dispensa 5/2005.
5.46. Inicialmente, cumpre informar que a defesa apresentou exemplares de algumas cartilhas
objetos das contratações oriundas das dispensas retromencionadas, os quais foram juntados ao anexo
12 dos presentes autos.
5.47. Quanto aos fatos apontados, deve-se ressaltar que as irregularidades na realização desses
procedimentos licitatórios não devem ser analisadas de forma isolada, mas, em seu conjunto.
5.48. Muito embora a defesa tenha alegado a regularidade da subcontratação dos serviços por
parte da Abeas e da Fubras (mencionando indevidamente acórdãos deste Tribunal que tratam de
subcontratação parcial e que não se referem a casos de contratação por dispensa de licitação), cumpre
registrar que, no contexto dos presentes autos, essas subcontrações configuraram burla ao dever de
licitar, pelas razões expostas a seguir.
5.49. Como já apontado no item 3.3 desta instrução, a Operação Cartilha revelou um esquema
articulado entre empregados/dirigentes do Senar/MT, entidades sem fins lucrativos e empresários que
consistia em contratar instituições por dispensa de licitação, com base no art. 9º, inciso VIII, do
Regulamento de Licitações e Contratos da entidade (vigente à época dos fatos), como forma de
acobertar a contratação indireta da empresa LK Editora.
5.50. No caso da Dispensa 3/2005, antes de ser deflagrada a referida operação, a CGU realizou
fiscalização no Senar/MT e apontou indícios de fraude a esse procedimento licitatório, quais sejam:
a) expressões comuns em algumas propostas;
b) forma de apresentação das propostas aconteceu de forma semelhante (colocando-se o valor
global, forma de pagamento, prazo e validade da proposta, todas nessa ordem);
c) a ABRH-DF (participante) enviou ao mesmo tempo, pelo seu presidente, duas propostas com
redações diferentes;
d) não obstante a subjetividade do trabalho, nenhuma das instituições relatou como seriam feitos
os trabalhos relativos a fotos, redações ou ilustrações; itens estes que poderiam influenciar no preço
das cartilhas;
e) nenhuma das instituições colocou o preço unitário das cartilhas; e
f) a assinatura do presidente da Abeas, José Geraldo Vasconcelos Baracuhy, na proposta
apresentada, encontrava-se diferente da assinatura comumente utilizada por esse gestor (fl. 210 do
volume principal, V.1).
5.51. Já no âmbito da Operação Cartilha, restou evidenciado que houve a montagem desse
processo licitatório de forma a favorecer a contratação da Abeas.
5.52. Após ser contratada por dispensa de licitação, com base no art. 9º, inciso VIII, do
Regulamento de Licitações e Contratos do Senar, vigente à época (texto consolidado pela Resolução nº
40/2001, alterada pela Resolução nº 43/2002, fls. 232/242 do volume principal), essa associação
subcontratou a LK Editora (fls. 181/182 do anexo 6, V.1) para executar integralmente o objeto do
Contrato de Prestação de Serviços nº 03/2005. Na verdade, a Abeas foi utilizada como mera
intermediária (agenciadora) para a efetiva contratação dessa editora (LK Editora).
5.53. Como apontado pela CGU, o Sr. Leon Enrique Kalinowski Olivera, Sócio Administrador
da empresa LK Editora, tinha total ingerência nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar para
aquisição de cartilhas. Durante a Operação Cartilha foram apreendidos diversos documentos na
108
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
residência desse empresário (fls. 75-83 do anexo 6), entre eles, um CD-R com arquivos relativos às
propostas das entidades que participaram da Dispensa 3/2005 (Abeas, ABRH, Confaeab e Fubras).
5.54. Segundo o Controle Interno (CGU), o fato acima evidenciava a ‘montagem e
direcionamento do processo licitatório para aquisição de cartilhas, com vistas a frustrar seu caráter
competitivo’. A CGU ressaltou que as entidades que apresentaram propostas haviam sido indicadas
pelo Sr. Geraldo Gontijo Ribeiro, então Secretário Executivo do Senar Administração Central, o que
indicava que esse dirigente também era conivente com essa fraude (fls. 75-83 do anexo 6).
5.55. Em relação ao sócio-proprietário da LK Editora, Sr. Leon Enrique, foram apontados ainda
os seguintes comentários (fls. 214 do volume principal):
‘O Sr. Leon, proprietário da empresa LK, trabalhou por cerca de 12 anos no Senar, o que
provavelmente fez com que conhecesse toda a forma de compra de cartilhas pelo órgão.
Por ter relacionamentos com diversos servidores do Senar, é possível que ele, através da LK
Editora, esteja trabalhando da forma na qual quem deveria fazer era o próprio Senar-MT, ou seja,
conseguir modelos de cartilhas de outros Senar's e fazer apenas adaptações ou reproduzir
integralmente essas cartilhas, tendo custo apenas com a impressão.
5.56. Ainda no que concerne à Dispensa 3/2005, os trabalhos da CGU, em conjunto com a
Polícia Federal, revelaram:
a) subcontratação pela entidade Abeas da empresa LK Editora Ltda. (para executar integralmente
o objeto contratado) pelo valor de R$ R$ 1.170.000,00, portanto um valor inferior aquele pago pelo
Senar/MT à associação para executar tais serviços (fls. 180/182 do anexo 6, V.1);
b) possíveis pagamentos de comissões à Abeas para intermediação dos contratos entre o SenarMT e a LK Editora, envolvidos no esquema (fls. 187-188 e 224-228 do anexo 6, V.1);
c) indicação da Fubras, Abrh e Confaeab como entidades que deram cobertura à contratação
indevida da LK Editora; e
d) relações entre o sócio da empresa LK Editora e empregados/dirigentes do Senar, quais sejam
o Sr. Geraldo Gontijo Ribeiro (Senar Central), Sra. Febiane Lopes Dias (Senar-DF), Sr. Homero Alves
Pereira e Sr. Otávio Bruno Nogueira (Senar-MT) - fls. 291, 299-300 e 355 do v.1 do anexo 6.
5.57. No que tange à Dispensa de Licitação 5/2005, consoante exposto na instrução precedente
(269-270 do v. principal), a comissão de licitação fundamentou as justificativas para a escolha dessa
entidade com base na capacidade técnica e operacional da Fubras para executar o objeto contratado.
Todavia, essas capacidades não foram comprovadas. Não há no processo de dispensa nenhum
elemento que corrobore a justificativa apresentada pela comissão de licitação.
5.58. Ademais, a CGU apontou indícios de montagem desse procedimento licitatório, tais como:
a) propostas apresentadas pelas Unibras e Fubras bastantes semelhantes, ocorrendo expressões e
erros idênticos em ambas (quadro às fls. 197/199 do volume principal);
b) a Unibras e a Fubras apresentaram propostas com valores bem próximos, respectivamente R$
286.000,00 e R$ 283.976,00, revelando possível ajuste de preço; e
c) o Senar/MT realizou cotação de preços somente com entidades fora de Cuiabá/MT.
5.59. Conforme contrato acostado às fls. 253/256 do anexo 6, V.1, a Fundação Franco Brasileira
de Pesquisa e Desenvolvimento/Fubras (assim como a Abeas) subcontratou a empresa LK Editora para
produzir as cartilhas objeto da Dispensa nº 5/2005, agindo, portanto, como mera agenciadora para
efetiva contratação dessa empresa (LK Editora).
5.60. Além dos fatos narrados até o momento, na instrução precedente, apontou-se que nessas
contratações houve pagamento antecipado (40% no caso da Abeas e 50% no caso da Fubras), sem que
fosse demonstrado que essa antecipação era condição imprescindível para a boa realização dos
serviços. Irregularidade essa que não pode ser afastada pelas justificativas apresentadas pela defesa.
5.61. Ante o exposto, as razões de justificativa apresentadas pelos defendentes, relativas às
ocorrências de irregularidades nesses procedimentos licitatórios, não devem ser acolhidas por este
Tribunal. E, diante disso, propõe-se aplicar a Sra. Irene Alves Pereira, ao Sr. Luciano Alves, a Sra.
109
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Marilene Mendes da Silva e ao Sr. Silvano Carvalho; empregados do Senar/MT que não fazem parte
do rol de responsáveis da entidade, não tendo, portanto, contas a serem julgadas por este Tribunal; a
multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei 8.443/92.
5.62. Quanto ao Sr. Homero Alves Pereira e ao Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa, entendese que as irregularidades em comento são graves o suficiente para macular a gestão desses
responsáveis, por essa razão, suas contas devem ser julgadas irregulares. Pesam, ainda, contra esses
responsáveis, as ocorrências que serão analisadas adiante nesta instrução.
5.63. Ainda no que tange à Dispensa de Licitação 3/2005 e Dispensa de Licitação 5/2005, devese registrar que não foram apresentadas razões de justificativa para diversos itens das audiências
encaminhadas aos responsáveis em tela.
5.64. Ademais, o Sr. Homero Alves Pereira não apresentou alegações de defesa para o objeto da
citação, referente à sobrepreço final nessas contratações. Por esse motivo, propõe-se também condenar
esse responsável, solidariamente com a Fubras e com a Abeas, ao pagamento, respectivamente, do
valor de R$ 128.397,60 (sobrepreço final no Contrato de Prestação de Serviços 6/2005) e de R$
327.210,00 (sobrepreço final no Contrato de Prestação de Serviços 3/2005).
Do Convite n. 7/2005
5.65. Em relação a essa licitação, a defesa se ateve a apresentar contrarrazões em relação a um
único item do objeto da audiência encaminhada ao Sr. Homero Pereira, ao Sr. Antônio Carlos
Carvalho de Sousa, ao Sr. Silvano Carvalho e ao Sr. Luciano Alves, qual seja:
‘ausência de justificativas, por parte da comissão permanente de licitação, para o fato de ter dado
prosseguimento normal ao Convite nº 07/2005 sem que houvesse propostas de no mínimo 5 empresas
do ramo, conforme estabelecido no § 2º, inc. I, alínea ‘a’, no § 3º e caput do art. 5º do Regulamento de
Licitações e Contratos do Senar, vigente à época do certame’.
5.66. A defesa afirma que de fato apenas três empresas responderam à carta-convite,
apresentando orçamento para o serviço de impressão das cartilhas. Mas, ressaltam que isso não poderia
ser apontado como irregularidade capaz de macular a gestão dos responsáveis, uma vez que a comissão
permanente de licitação enviou a carta convite para 5 (cinco) empresas, conforme impõe o
Regulamento de Licitações e Contratos do Senar.
5.67. Como base em uma interpretação completamente distorcida da instrução de fls. 258/301,
apontam que esta Unidade Técnica reconheceu que o Senar/MT enviou o convite para cinco empresas,
conforme prevê o artigo 5º, inciso II, do Regulamento de Licitações do Senar/MT, e transcreve excerto
da referida peça.
5.68. Aduzem que não é compatível com o Regulamento (de Licitações e Contratos) o
entendimento de que o número mínimo de cinco licitantes deveria ser apurado em relação às propostas
válidas.
5.69. Alegam que a inexistência de cinco potenciais interessados ou o não comparecimento de
licitantes em tal número mínimo não se constitui em causa de invalidação do procedimento licitatório.
Apresentam argumentação pertinente à questão e concluiu que: ‘em suma, a expressa referência à
figura do convite, contida no artigo 48, § 3°, impõe o raciocínio de que a licitação deve continuar
normalmente quando existir pelo menos uma proposta válida e formalmente aceitável’.
5.70. Por fim, acrescentam que o artigo 5°, § 2°, inciso I, do Regulamento de Licitação e
Contratos do Senar-AR/MT, afirma que a ausência de apresentação de cinco propostas, por si só, não
invalidará o certame realizado na modalidade de convite.
Análise
5.71. Inicialmente se deve registrar que não foram apresentadas razões de justificativa para as
demais irregularidades identificadas nesse certame e imputadas ao Sr. Homero Alves Perereira e aos
demais responsáveis, principalmente no que tange à comprovada fraude a essa licitação (vide subitens
2.6.1 a 2.6.22 da instrução precedente, fls. 274 a 278).
110
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5.72. Ao contrário do que alega a defesa, o Senar/MT não enviou convite para cinco empresas do
ramo. Como se verifica às fls. 4-8 do anexo 10, a entidade solicitou orçamento de cinco empresas,
certamente para balizar os preços licitados. Mas não há nenhum elemento que comprove que tais
empresas tenham sido convidadas a apresentarem propostas.
5.73. Assiste razão a defesa de que a ausência de cinco propostas não invalidaria o procedimento
licitatório. Todavia, cabia à comissão de licitação apresentar justificativas para o fato de terem dado
prosseguimento ao certame quando havia apenas três propostas, consoante previsto no art. 5°, § 2°,
inciso I, do Regulamento de Licitação e Contratos do Senar-AR/MT.
5.74. A ocorrência em questão, por si só, poderia não ser considerada suficiente para macular a
gestão dos responsáveis, tampouco para apenar qualquer responsável pela falha. Contudo, como será
exposto adiante nesta instrução (itens 2.187 a 5.193), as três empresas participantes do certame,
juntamente com empregados do Senar/MT, mediante ajuste prévio, agiram de forma a restringir a
competitividade dessa licitação e favorecer a vencedora.
5.75. Portanto, as razões de justificativa apresentadas quanto a essa irregularidade não devem ser
acolhidas por este Tribunal. Sendo esse um agravante para aplicar ao Sr. Silvano Carvalho e ao Sr.
Luciano Alves às sanções propostas no item 5.61 desta instrução. E, quanto ao Sr. Homero Pereira e ao
Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa, as ocorrências identificadas na condução desse certame
também devem ser consideradas para qualificar como irregular a gestão desses responsáveis.
5.76. Ressalta-se que a Sra. Irene Pereira Alves e a Sra Marilene Mendes da Silva também foram
responsabilizadas por irregularidades nesse certame (vide itens 2.6.11 a 2.6.14, 2.6.20 e 2.6.22 da
instrução precedente, fls. 275/278). Uma vez que a defesa não apresentou justificativas capazes de
afastar as ocorrências imputadas especificamente a essas responsáveis, relativas ao Convite 7/2005,
entende-se que esse é mais um agravante para aplicar a ambas a multa sugerida no item 5.61 desta
instrução.
Do Contrato n. 12/Senar-AR/MT/2005 (Despesas com táxi aéreo)
Ocorrência:
a) pagamentos efetuados à America do Sul Táxi Aéreo Ltda., referentes a despesas com táxi
aéreo, sem que fosse comprovado que os serviços executados atendiam ao interesse daquela entidade,
contrariando-se os princípios da legalidade, da moralidade, da finalidade, da legitimidade, da
impessoalidade e da motivação.
5.77. No que tange à ocorrência, os defendentes alegam, inicialmente, que os destinos e tempo
de deslocamento são levados em conta, juntamente com os horários disponíveis e tarifas cobradas
pelas companhias aéreas, para o planejamento das viagens a serviço dos funcionários e dirigentes do
Senar/MT.
5.78. Aduzem que essa contratação (impugnada) se revestiu do caráter da mais absoluta
excepcionalidade. Apontam ainda que tanto ‘é que a única ocorrência dessa natureza aferida no Senar
pela CGU quanto pela SECEX é esta’ (não há nenhuma constatação da CGU quanto a essa questão nas
presentes contas).
5.79. Argumentam que essa contratação foi uma medida de urgência encontrada pelo Senar/MT
para levar o corpo de dirigentes a diversas reuniões extraordinárias com as lideranças rurais da região.
5.80. Asseveram que a análise feita por esta Secretaria (apontando a inexistência de relatórios
das viagens, relação com os nomes dos passageiros dos voos realizados, datas das viagens e destinos)
está ignorando os documentos acostados (aos autos), bem como as justificativas remetidas à CGU,
quando da prestação de contas anual da entidade paraestatal, juntamente com o respectivo plano de
providências solicitado (não apresentou tal documento).
5.81. Defendem que os documentos oriundos da companhia operadora do táxi aéreo atestam que
a parte significativa dos membros do corpo-dirigente do Senar-MT (‘Presidente e membros do
Conselho Administrativo do Senar-AR/MT - anexo 11, fls. 03 e ss’ (sic)) utilizaram os serviços
prestados. E alegam que nenhuma pessoa estranha aos quadros desta entidade se fez presente.
111
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5.82. Informam que o ‘fato de ida e volta de muitos voos terem ocorrido no mesmo dia torna
mais evidente a realização da reunião’. E, aduzem que caso se tratasse de finalidade estranha aos
objetivos institucionais do Senar, ‘não seria justamente o corpo de dirigentes reunido naquele voo’.
5.83. Explicam que na análise do aspecto da economicidade (imputado negativamente pela
Secex-MT) deve ser levado em consideração não o montante global de R$ 86.342,40, mas sim o valor
individual de R$ 696,46 por hora de voo. Para a defesa, analisando sob essa perspectiva, não se
percebe relevante desproporcionalidade com os valores que seriam cobrados por companhias aéreas
nos trechos de ida e volta em aviões de carreira.
5.84. Alegam que se esses deslocamentos houvessem sido realizados em linhas aéreas comuns,
‘nenhum questionamento seria feito por parte dos órgãos de controle, fossem quantos fossem’. E, no
que toca à matéria, complementam ‘que só fato de o transporte ter sido realizado por meio de
fretamento aéreo já é suficiente para esta SECEX presumir a má-fé do responsável pelo ato’. Para os
defendentes, existe um senso-comum de que táxi aéreo é sempre uma despesa antieconômica, o que
não é verdade. Dizem que tal aspecto há de ser analisado diante do caso concreto.
5.85. Informam que no anexo 11 dos presentes autos consta a relação de voos contratados pelo
Senar, o tempo de duração, a data de realização dos voos e o destino.
5.86. Voltam a mencionar que essa contratação foi uma medida de urgência encontrada pela
entidade para levar o corpo de dirigentes a diversas reuniões com as lideranças rurais da região onde
atua e, bem como, para possibilitar a participação do Presidente e do Conselho Administrativo em
diversos eventos de grande relevância para o Senar, realizados no interior do estado.
5.87. Ainda no que tange à contratação em exame, no expediente de fls. 560-585, os defendentes
argumentaram que todas as despesas (menciona os documentos do anexo 11 aos autos) foram
realizadas ‘em datas próximas’ e para cidades onde o Senar/MT patrocinava ou acompanhava o
desenvolvimento de palestras, seminários e cursos diretamente ligados à área de desenvolvimento
rural. Acrescenta que todos os recursos destinados ao custeio de viagens (táxi aéreo, diárias, reembolso
e adiantamentos) foram devidamente empregados, ‘haja vista a clara e inequívoca comprovação, por
intermédio da prestação de contas realizadas pelos membros que se utilizaram dos recursos’
Análise
5.88. Preliminarmente, deve-se esclarecer que, no Relatório de Auditoria Anual de Contas nº
176088, a CGU não apontou nenhuma constatação relativa a despesas do Senar/MT com táxi aéreo.
Por isso, certamente não há o referido plano de providências mencionado pela defesa para o exercício
de 2005.
5.89. Ao contrário do que argumentam os defendentes, não se identifica, nos documentos
relativos a essa contratação (anexo 11), elementos suficientes para comprovar que esses serviços foram
utilizados em viagens que atendiam às finalidades do Senar/MT. Faltam documentos que justifiquem a
utilização desse meio de transporte (custo/benefício, urgência das viagens); não há relatórios das
viagens; inexiste relação com os nomes dos passageiros dos voos realizados; e não constam as datas,
horas das viagens e os destinos.
5.90. Os elementos do anexo 11, mencionados pela defesa, relativos a tempo, data e destino dos
voos, referem-se a eventos realizados em 2006 (fls. 4-7 do anexo 11) e não permitem fazer nenhuma
relação com os pagamentos efetuados em 2005 à empresa América do Sul Táxi Aéreo (fls. 9-12, 1416, 18-20, 22-26 do anexo 11).
5.91. A defesa apresentou ainda, nesta fase processual, por meio do CD-R anexado à fl. 9 do
anexo 12, outros elementos referentes a pagamentos à empresa America do Sul Táxi Aéreo Ltda. mas
que não são capazes de afastar o débito em tela, senão vejamos:
a) verifica-se que foram juntados documentos relativos a viagens e pagamentos efetuados à
referida empresa entre os meses de maio a junho de 2005, os quais não foram objeto de exame no
presente processo; e
112
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) o Contrato n. 12/Senar-AR/MT/2005 foi firmado em outubro de 2005 (fls. 177-185 do anexo
3), sendo que os pagamentos impugnados se referem aos meses de novembro e dezembro de 2005.
5.92. Destarte, as alegações de defesa e razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Antônio
Carlos Carvalho de Sousa e pelo Sr. Homero Alves Pereira não devem ser acolhidas por este Tribunal
e suas contas devem ser julgadas irregulares.
5.93. Ademais, propõe-se condenar esses responsáveis, solidariamente, ao débito de R$
86.342,40, referente aos pagamentos efetuados à empresa America do Sul Táxi Aéreo Ltda., sem que
fosse comprovado que os serviços executados (táxi aéreo) atendiam ao interesse do Senar.
Transferências de recursos à Federação da Agricultura e Pecuária do Estado do Mato
Grosso – Famato
5.94. Quanto às transferências de recursos à Famato (objeto da audiência), na primeira peça de
defesa apresentada pelo Sr. Homero Alves Pereira e pelo Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa (os
quais respondem por irregularidades nessas transferências), os defendentes se limitaram a alegar que
os ‘fatos apontados na instrução de fls. 83/105 apontam fatos do ano de 2004 e que estão sendo
debatidos em outro processo’. Como apontado no item 5.4 desta instrução, pode-se inferir que houve
equívoco por parte da defesa ao considerar irregularidades tratadas nas contas do exercício 2004 do
Senar/MT.
5.95. No expediente de fls. 614-646 do v. 3 do principal, os defendentes não se manifestaram em
relação às irregularidades identificadas nas transferências de recursos à Famato, por meio de convênio.
Apenas enviaram, anexo à peça de defesa, o CD-R anexado às fls. 9 do anexo 12, no qual constam
documentos referentes ao Convênio 22/2005, firmado entre o Senar/MT e a Famato. Essa
documentação é a mesma que já havia sido apresentada pelo Senar/MT em atendimento à diligência
deste Tribunal e que consta do anexo 2 dos presentes autos, sendo que não há elementos novos a serem
analisados.
5.96. Desta forma, não foram apresentadas justificativas capazes de afastar as irregularidades
concernentes ao Convênio 14/2005, ao Convênio 22/2005 (firmados entre o Senar/MT e a Famato) e
ao Convênio 1/2005 (firmado entre o Senar/MT e a Fundação de Apoio à Pesquisa Agropecuária de
Mato Grosso).
5.97. Destarte, haja vista que essas irregularidades maculam a gestão dos responsáveis, propõese julgar irregulares as contas do Sr. Homero Alves Pereira e do Sr. Antônio Carlos Carvalho de
Sousa.
Responsável: Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas
Ocorrências:
a) por ter participado da fraude ao processo de Dispensa de Licitação 3/2005, referente produção
de cartilhas para o Programa de Formação Profissional Rural e Promoção Social 2005 do Senar/MT,
haja vista o conluio havido entre essa associação, o Sr. Leon Enrique (Sócio proprietário da empresa
LK Editora) e os funcionários do Senar/MT, com o intuito de beneficiar/acobertar a contratação
indireta da LK Editora para executar os serviços em questão (produção de cartilhas), descumprindo-se
os princípios da moralidade e da legalidade; consoante demonstrado em fiscalização realizada pela
Controladoria Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição
das referidas cartilhas no exercício 2005;
b) por ter firmado o Contrato de Prestação de Serviços 3/2005 com o Senar/MT, mesmo sabendo
que não possuía condições de adimplir o objeto contratado, caracterizando mero artifício para
favorecer a contratação indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao dever de licitar e prática de
subcontratação vedada pelo art. 27 do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar (vigente à
época), com infringência aos princípios da legalidade, da impessoalidade e da legitimidade.
c) sobrepreço de R$ 327.210,00 no Contrato de Prestação de Serviços nº 03/2005, uma vez que a
Abeas subcontratou a empresa LK Editora para executar integralmente o objeto da Dispensa nº
03/2005 (produção de cartilhas) pelo valor de R$ 1.170.000,00, portanto um valor inferior aquele pago
113
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pelo Senar/MT à associação para executar tal serviço (R$ 1.497.210,00), com infringência aos
princípios da legalidade e da moralidade, consoante demonstrado em fiscalização realizada pela
Controladoria Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição
e impressão das referidas cartilhas no exercício 2005.
Justificativas (fls. 480-488 do v. 2 do principal).
5.98. Inicialmente a defesa discorre acerca da sua experiência e estrutura organizacional.
5.99. Dentre as justificativas apresentadas pela entidade, que têm certa relação com o objeto da
oitiva e da citação encaminhadas à associação, destacam-se as seguintes:
a) que para o projeto com o Senar, a Abeas realizou inúmeras visitas técnicas, com realização de
oficinas para obter o melhor produto. Acrescenta que consultorias foram realizadas, com deslocamento
de técnicos para a seleção da melhor equipe, que todos os produtos finais foram estudados, que foi
emitido parecer técnico, corrigidos e adequados para serem entregues e que isso consequentemente
gerou custos normais à associação;
b) que o objeto do ‘projeto’ (com o Senar) envolvia 50 subtemas e a coordenação geral dessa
tarefa envolveu muito trabalho;
c) que tudo foi feito dentro do principio da boa-fé. E, que no ‘projeto’ com o Senar todos os
objetivos foram atendidos com a nítida participação da associação na coordenação, acompanhamento
técnico e pedagógico de todo o projeto;
d) que todo o processo de responsabilidade da Abeas na entrega do produto no prazo previsto,
com todo objeto do contrato (meia centena de subprojeto/produto) foi perfeitamente atendido e aceito
pelo Senar/MT;
e) que a atuação de outras empresas nos projetos abraçados pela associação é de cunho indireto,
uma vez que a atividade principal que é a elaboração, organização, fiscalização e conteúdo é de total
responsabilidade da Abeas. E, alega que inexiste qualquer irregularidade que possa comprometer os
contratos firmados e cumpridos com excelência pela referida instituição.
5.100. Em alguns pontos as justificativas são confusas e não é possível inferir se a defesa está se
referindo à contratação (subcontratação) objeto da oitiva, a exemplo do seguinte trecho: ‘o fato
também de ter sido terceirizado com a empresa citada, motivou-se que uma parceria com a referida
empresa já havia sido realizada com sucesso pela diretoria anterior, não existindo dúvidas que esta não
atendesse ao objetivo do trabalho’. Aparentemente, esses esclarecimentos são referentes à
subcontratação da LK Editora para executar o objeto do contrato oriundo da Dispensa nº 03/2005.
Análise
5.101. Os argumentos apresentados pela Abeas (na pessoa do seu representante legal) não são
capazes de afastar a responsabilidade dessa entidade nos presentes autos, especificamente no que tange
às irregularidades na Dispensa de Licitação 3/2005, consoante exposto nos itens 5.50 a 5.56 desta
instrução e resumidos abaixo:
a) montagem do procedimento licitatório de forma a favorecer a contratação da Abeas e posterior
subcontratação da LK Editora, configurando fraude e burla ao dever de licitar;
b) subcontratação pela entidade Abeas da empresa LK Editora Ltda. (para executar integralmente
o objeto contratado) pelo valor de R$ R$ 1.170.000,00, portanto um valor inferior aquele pago pelo
Senar/MT à associação para executar tais serviços (fls. 180/182 do anexo 6,V.1);
c) possíveis pagamentos de comissões à Abeas para intermediação dos contratos entre o SenarMT e a LK Editora e a envolvidos no esquema (fls. 187-188 e 224-228 do anexo 6, V.1); e
d) indicação das empresas Fubras, ABRH e Confaeab como empresas que deram cobertura à
justificativa da escolha da Abeas na Dispensa de Licitação 3/2005.
5.102. Considerando que restou demonstrado nos presentes autos a participação da Associação
Brasileira de Educação Agrícola Superior - Abeas na fraude à Dispensa de Licitação 3/2005, não
afastada pelas justificativas apresentadas por essa entidade, propõe-se que este Tribunal declare a
114
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
inidoneidade dessa associação para participar de licitação na Administração Pública Federal, nos
termos do art. 46 da Lei 8.443/1992.
5.103. Propõe-se ainda a condenação dessa associação, solidariamente com o Sr. Homero Alves
Pereira, ao pagamento do valor de R$ 327.210,00, uma vez que a Abeas subcontratou a empresa LK
Editora para executar integralmente o objeto da Dispensa n. 3/2005 (produção de cartilhas) pelo valor
de R$ 1.170.000,00, portanto um valor inferior aquele pago pelo Senar/MT à associação para executar
tal serviço (R$ 1.497.210,00).
5.104. No que se refere à penalidade prevista do art. 46 da Lei 8.443/92, sugerida no item 5.102
acima, entende-se que, ainda que os Serviços Sociais Autônomos não integrem a administração
pública federal (consoante reiterada jurisprudência deste Tribunal), as empresas e entidades declaradas
inidôneas por este Tribunal, com base no referido dispositivo legal, também não podem licitar e
contratar com tais as entidades do Sistema ‘S’. Caso contrário, haveria ofensa aos princípios elencados
no art. 37 da Constituição Federal, entre eles, o da moralidade.
5.105. Faz-se necessário também esclarecer que para este Tribunal a dispensa de licitação é
considerada um procedimento licitatório, pois, objetiva a contratação da empresa que oferecer a
melhor proposta. Assim, nos casos de comprovada fraude em dispensas de licitação, aplica-se às
licitantes que participaram da fraude a penalidade prevista no art. 46 da Lei 8.443/92 (Acórdãos
100/2003, 1.293/2011 e 1.312/2006 todos do Plenário e 690/2005 2ª Câmara).
Responsável: Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento – Fubras
Ocorrências:
a) por ter participado do processo de Dispensa de Licitação 3/2005, referente produção de
cartilhas para o Programa de Formação Profissional Rural e Promoção Social 2005 do Senar/MT; haja
vista o conluio havido entre essa entidade, o Sr. Leon Enrique Kalinowski (Sócio proprietário da
empresa LK Editora) e funcionários do Senar/MT, com o intuito de dar suporte inidôneo (mediante a
apresentação de propostas e orçamentos viciados) à justificativa da escolha/contratação direta da
Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas, para executar os referidos serviços
(produção de cartilhas), em desrespeito aos princípios da legalidade e da moralidade, consoante
demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos procedimentos
licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição das referidas cartilhas no exercício 2005;
b) por ter participado da fraude ao processo de Dispensa de Licitação 5/2005, referente produção
de cartilhas para o Programa Agrinho 2005 do Senar/MT, haja vista os indícios de conluio havido
entre essa fundação, o Sr. Leon Enrique Kalinowski (Sócio proprietário da empresa LK Editora) e os
funcionários do Senar/MT com o intuito de beneficiar/acobertar a contratação indireta da LK Editora
para executar os serviços em questão, descumprindo-se os princípios da moralidade e da legalidade;
consoante demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos
procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição das referidas cartilhas no exercício
2005;
c) por ter firmado o Contrato de Prestação de Serviços 06/2005 com o Senar/MT, mesmo
sabendo que não possuía condições de adimplir o objeto contratado, caracterizando mero artifício para
favorecer a contratação indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao dever de licitar e prática de
subcontratação vedada pelo art. 27 do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar (vigente à
época), com infringência aos princípios da legalidade, da impessoalidade e da legitimidade; e
d) sobrepreço de R$ 128.397,60 no Contrato de Prestação de Serviços 6/2005, uma vez que a
Fubras subcontratou a empresa LK Editora para executar integralmente o objeto da Dispensa nº
05/2005 (produção de cartilhas) pelo valor de R$ 155.578,40, portanto um valor inferior aquele pago
pelo Senar/MT à Fundação para executar tal serviço (R$ 283.976,00), com infringência aos princípios
da legalidade e da moralidade, consoante demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria
Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição e impressão
das referidas cartilhas no exercício 2005.
115
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Justificativas (fls. 355-358 do v. principal)
5.106. Por meio dos documentos acostados às fls. 355-358, o administrador judicial da Fubras
informa que a fundação está em processo de ‘liquidação judicial’. Informa ainda que após a
regularização da sua ‘representação processual’, comunicaria à assessoria jurídica (da entidade) para as
providências de vistas ao processo de apuração do débito, objetivando inclusive os ‘procedimentos da
habilitação no quadro geral de credores’.
Análise
5.107. Até a presente data o responsável pela entidade não apresentou informações adicionais a
este Tribunal.
5.108. As ocorrências relativas à Dispensa de Licitação nº 05/2005 foram analisadas nos itens
5.56 (letra ‘c’), 5.57 e 5.58 desta instrução, resumidas a seguir:
a) indícios fortes de que a Fubras tenha dado cobertura à contratação indevida da LK Editora,
uma vez que apresentou propostas e orçamentos viciados para justificativa da escolha/contratação
direta da Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas na Dispensa de Licitação
3/2005 (que subcontratou a LK Editora para executar o contrato oriundo da Dispensa 3/2005);
b) indícios fortes de montagem e fraude ao procedimento licitatório Dispensa de Licitação
5/2005 com a efetiva participação da Fubras (vide também itens 5.163 a 2.172 desta peça, referentes
razões de justificativa do Ibrae);
c) a Fubras subcontratou a empresa LK Editora, sem respaldo contratual, para executar
integralmente o objeto do Contrato de Prestação de Serviços 6/2005 pelo valor de R$ 155.578,40,
portanto um valor inferior aquele pago pelo Senar/MT à fundação para executar tal serviço (R$
283.976,00).
5.109. Uma vez que o Sr. Sérgio Araújo de Amorim, enquanto administrador judicial, tinha
poderes para atuar em nome da Fubras e não apresentou justificativas capazes de afastar o débito em
questão e as irregularidades imputadas a essa entidade, propõe-se a condenação dessa Fundação,
solidariamente com o Sr. Homero Alves Pereira, ao pagamento da importância de R$ 128.397,60, uma
vez que essa Fundação subcontratou a empresa LK Editora para executar integralmente o objeto do
Contrato de Prestação de Serviços 6/2005, oriundo da Dispensa de Licitação 5/2005 (produção de
cartilhas) pelo valor de R$ 155.578,40, portanto um valor inferior aquele pago pelo Senar/MT à
Fundação para executar tal serviço (R$283.976,00).
5.110. Não obstante os indícios fortes da fraude à Dispensa de Licitação 5/2005, com a efetiva
participação dessa Fundação, deixa-se de propor que este Tribunal aplique a Fubras a penalidade
prevista no art. 46 da Lei 8.443/92 (declaração de idoneidade), haja vista que essa entidade se encontra
sob intervenção judicial e em processo de liquidação (Processo nº 2006.01.1.017817-7, nº
2010.01.1.134562-6 e 2010.01.1.136800-9, que tramitam na Décima Quinta Vara Cível do TJDFT).
Responsável: LK Editora e Comércio de Bens Editoriais e Autorais Ltda.
Ocorrência: por ter agido (por intermédio do Sr. Leon Enrique Kalinowski) em conluio com
funcionários/representantes do Senar/MT e entidades sem fins lucrativos, com o intuito de fraudarem
os processos de Dispensa nº 03/2005 e Dispensa nº 05/2005 de forma a favorecer a referida empresa,
via contratação indireta, burlando o dever de licitar, descumprindo-se os princípios da moralidade e da
legalidade; consoante demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos
procedimentos licitatórios realizados pelo SenarR/MT para aquisição de cartilhas do Programa
Agrinho e do Programa de Formação Rural e Promoção Social no exercício 2005.
Justificativas (fls. 397/410 do v. 2 do principal)
5.111. Inicialmente a defesa alega que o presente processo deve ser suspenso, com fundamento
no art. 265, inc. III, do CPC, até o julgamento de mérito da Ação de Improbidade nº 1703098.2010.4.01.3600-2ª Vara Federal, ajuizada pelo Ministério Público Federal, sob pena de confronto
processual de julgamento entre a esfera administrativa (TCU) e a esfera judicial (TRF 1).
116
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5.112. Em seguida, aduz que o Senar, por possuir natureza de entidade associativa privada, não
está ‘incluída entre o rol de competência do TCU, previsto no art. 71 da Constituição Federal’.
5.113. Argumenta que o produto (cartilhas) fornecido por essa editora ‘não está disponível no
mercado, ou seja, há ausência de mercado concorrencial’ (inexigibilidade de licitação).
5.114. Ressalta que as cartilhas colocadas no mercado por essa empresa são de desenvolvimento
e produção exclusiva no Brasil pela metodologia instrucional do conteúdo, por isso, ocorre a
‘impossibilidade jurídica de instaurar um processo de licitação, pois, não existirão outros licitantes
com capacidade TÉCNICA, para atender as necessidades do Senar/MT, em face de disposição da lei,
que a Administração Pública não pode pretender a melhor proposta quando apenas um é proprietário
do bem desejado pela entidade licitante’.
5.115. Em outro tópico, a defesa alega que a Lei 8.666/93 não se aplica aos procedimentos
(licitatórios) realizados pelas entidades do Sistema S, entre essas o Senar. E, apresenta doutrina e
jurisprudência pertinente ao tema.
5.116. Em relação à Dispensa de Licitação nº 3/2005 e Dispensa de Licitação nº 5/2005,
apresenta as seguintes alegações:
a) que se verifica inconsistência da única prova material das acusações (relatório CGU), tendo
em vista que as prestações de contas do Senar/MT, dos exercícios 2002 a 2005 tiveram parecer pela
regularidade;
b) que todas as alegações do presente processo foram baseadas ‘exclusivamente’ no relatório
unilateral elaborado pelos técnicos da CGU;
c) que o relatório da CGU foi elaborado de forma unilateral, a revelia dos princípios do
contraditório e da ampla defesa (transcreve excerto do relatório no qual a CGU menciona que não foi
solicitado ‘nenhum tipo de justificativa dos fatos apontados’);
d) que no relatório da CGU não houve critério técnico científico e lastro documental que
fundamentasse o mencionado sobrepreço e direcionamento do certame, o que, segundo a defesa,
estaria ferindo o direito de defesa dos defendentes.
5.117. No que tange à subcontratação da empresa LK Editora para executar os objetos dos
contratos oriundos das dispensas supracitadas, alega que foram feitas dentro da legalidade, conforme
dispõe o art. 72 da Lei 8.666/93 e art. 28 do Regulamento de Licitação e Contratos do Senar. E
acrescenta que a subcontratação da defendente pela Abeas e Fubras demonstra ainda mais a sua
especialidade técnica exclusiva na elaboração de determinados materiais, especialmente por dispor de
produtos únicos e exclusivos no mercado editorial.
5.118. Por fim, requer, além da suspensão do trâmite deste processo (como exposto no item
5.111 desta instrução), que sejam declaradas improcedentes as ‘alegações’ constantes desse processo e
que seja determinado o seu arquivamento. Requer, ainda, que todas as publicações sejam efetuadas em
nome dos advogados que representam a defendente.
Análise
5.119. Por oportuno, registra-se que a LK Editora não foi citada por débito oriundo de
sobrepreço na Dispensa de Licitação 3/2005 e Dispensa 5/2005. Por isso, as justificativas apresentadas
pela defendente quanto a essa questão são impertinentes.
5.120. Quanto à alegação da empresa de que o Senar não está na jurisdição deste Tribunal,
cumpre registrar que as entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado que recebem
contribuições parafiscais, tais como aquelas integrantes do Sistema ‘S’, por arrecadarem e gerenciarem
recursos públicos dessa natureza (parafiscal), estão sim sujeitas à fiscalização do TCU, consoante
jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdãos 2.469/2008-1a Câmara, 1.461/2006-Plenário,
1.364/2008-1a Câmara, 328/2007-Plenário, 3.782/2007-1a Câmara, 850/2008-Plenário, 1.513/2008-1a
Câmara, 1.578/2007-1a Câmara e 155/2008-1a Câmara).
5.121. No que concerne ao pedido de suspensão do trâmite deste processo enquanto pendente de
julgamento da Ação Civil de Improbidade Administrativa n. 17030-98.2010.4.01.3600, que tramita na
117
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2ª Vara Federal da Seção Judiciária de Mato Grosso, consoante já exposto nesta instrução, registra-se
que este Tribunal possui jurisdição e competência próprias, conforme previsto na Constituição Federal
e na sua Lei Orgânica (Lei nº 8.443/1992). Assim, segundo jurisprudência deste Tribunal, nada impede
o prosseguimento deste processo em paralelo ao judicial, versando sobre o mesmo assunto, dada a
independência das instâncias (Decisão 1.499/2002 - Plenário, Acórdão 455/2011, Acórdão 688/2011P,
Acórdão 848/2011, Acórdão 851/2011 e Acórdão 1.257/2011 todos do Plenário– TCU e Acórdão
3.020/2011 - Segunda Câmara, entre outros).
5.122. Em relação ao eventual cerceamento do direito de defesa (por parte da CGU), ressalta-se
que no âmbito deste Tribunal foi realizada a oitiva dessa empresa, na pessoa do seu representante
legal, oportunidade que teve para se manifestar sobre as irregularidades que lhe fora imputadas.
5.123. Não procedem os argumentos de que a subcontratação dessa empresa pela Abeas e pela
Fubras ocorreu ‘dentro da legalidade’. Conforme já exposto nesta instrução, essa subcontratação
consistia em burla ao dever de licitar, já que o Senar/MT contratava entidades sem fins lucrativos, por
dispensa de licitação, com base no art. 9º, inciso VIII, do Regulamento de Licitações e Contratos da
entidade (vigente à época dos fatos) que posteriormente subcontratava a LK Editora.
5.124. Soma-se a isso o fato de que o Sr. Leon Enrique, sócio proprietário da LK Editora,
participou ativamente da fraude perpetrada na Dispensa de Licitação 3/2005, com o intuito de
favorecer a contratação direta dessa entidade (vide itens 5.50 a 5.56 desta instrução).
5.125. Diante disso, as justificativas apresentadas pela LK Editora, na pessoa do seu
representante legal, não devem ser acolhidas. E, este Tribunal deve declarar essa empresa inidônea
para licitar, com base no art. 46 da Lei 8.443/1992.
5.126. Cabe informar que para este Tribunal o sujeito ativo da conduta prevista no art. 46 da Lei
8.443/92 não é somente o licitante vencedor, mas todo aquele licitante que porventura participar da
fraude, seja vencedor do certame ou não (Acórdão 984/2009 – Plenário). No presente caso, ainda que a
LK Editora não tenha apresentado propostas na Dispensa de Licitação 3/2005 e Dispensa de Licitação
5/2005, essa empresa, na pessoa do seu sócio, participou ativamente das fraudes a esses procedimentos
licitatórios e foi a principal beneficiada nesse esquema. Por isso, entende-se que empresa deve ser
penalizada por este Tribunal com base no referido dispositivo legal.
Responsável: Associação Brasileira de Recursos Humanos – ABRH-DF (fls. 467-473)
Ocorrência: Participação no processo de Dispensa de Licitação nº 03/2005, referente produção
de cartilhas para o Programa de Formação Profissional Rural e Promoção Social 2005 do Senar/MT,
com indícios de conluio havido entre essa entidade, o Sr. Leon Enrique Kalinowski (Sócio proprietário
da empresa LK Editora) e funcionários do Senar/MT, com o intuito de dar suporte inidôneo (mediante
a apresentação de propostas e orçamentos viciados) à justificativa da escolha/contratação direta da
Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas para executar os referidos serviços
(produção de cartilhas), em desrespeito aos princípios da legalidade e da moralidade, consoante
demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos procedimentos
licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição das referidas cartilhas no exercício 2005.
Justificativas (fls. 467-473 do v. 2 do principal)
5.127. As justificativas apresentadas pela associação foram, basicamente, no sentido de que a sua
participação no certame (Dispensa de Licitação nº 03/2005) se deu apenas quanto à apresentação de
proposta (no valor de R$ 1.600.000,00) para a realização do objeto contratual.
5.128. Assevera, em diversos trechos da defesa, que não agiu em conluio com o Sr. Leon
Enrique e empresas licitantes. E, alega que se isso ocorreu (conluio) foi entre as demais licitantes, sem
envolvimento da ABRH.
5.129. Aduz que a associação ofertou a proposta em conformidade com a ‘legislação pertinente’.
5.130. Defende que se deve afastar qualquer penalidade à justificante, em razão da não
caracterização de má-fé, ‘para qual se requer a demonstração de enriquecimento ilícito e prejuízo ao
118
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
erário, quando em possível apuração se tal ato se deu, foi arquitetado por terceiro e a este é que se deve
imputar a penalidade intentada’.
5.131. Alega que não houve perda de competitividade no ‘mercado de produção impressa’ e que
foram convidadas (para participar da dispensa de licitação) empresas com forte conceituação no
mercado. Ressalta que houve a devida publicidade e a realização do embate de preços, consagrando-se
ao final uma vencedora.
5.132. Aponta que presentes todos os requisitos e cumpridas todas as exigências legais, nada
impede a contratação direta com pessoa jurídica de inquestionável reputação ético-profissional.
5.133. Tece diversos comentários em relação à contratação por dispensa de licitação.
5.134. Aponta que a contratação direta dessa instituição poderia ser legítima, já que em seu
estatuto/regimento está previsto expressamente que constitui objetivo dessa dedicação da pesquisa,
ensino ou desenvolvimento institucional, bem como não objetiva o lucro.
5.135. Menciona que no presente caso não restou configurado o favorecimento dessa licitante em
detrimento da coisa pública. E que não locupletou de valores dos cofres públicos, menos ainda com
fins de se obter vantagem por associação criminosa.
5.136. Por fim, a justificante requer que sejam acatadas as justificativas apresentadas, eximindose as penalidades (à entidade) previstas em lei, em especial quanto à declaração de inidoneidade.
Análise
5.137. Quanto à responsabilidade da ABRH, o fato de essa entidade não ter se sagrado vencedora
do procedimento licitatório, sabidamente fraudada, não exclui sua responsabilidade no presente caso.
5.138. Como apontado no item 5.50 desta instrução, as propostas apresentadas pelas
participantes da Dispensa nº 3/2005 indicavam montagem do processo licitatório, haja vista as
seguintes ocorrências:
a) expressões comuns em algumas propostas;
b) forma de apresentação das propostas aconteceu de forma semelhante (colocando-se o valor
global, forma de pagamento, prazo e validade da proposta, todas nessa ordem);
c) a ABRH-DF (participante) enviou ao mesmo tempo, pelo seu presidente, duas propostas com
redações diferentes;
d) não obstante a subjetividade do trabalho, nenhuma das instituições relatou como seriam feitos
os trabalhos relativos a fotos, redações ou ilustrações. Itens estes que podem influenciar no preço das
cartilhas; e
e) nenhuma das instituições colocou o preço unitário das cartilhas.
5.139. Já no âmbito da Operação Cartilha, restou evidenciado que ocorreu ajuste prévio entre as
licitantes de forma a favorecer a contratação por dispensa de licitação da Abeas, que posteriormente
subcontratou a LK Editora (vide itens 5.51 a 5.56 desta instrução).
5.140. O sócio proprietário da empresa LK Editora, Sr. Leon Enrique Kalinowski Olivera, era
um dos principais responsáveis pela fraude. Ao examinar materiais apreendidos na residência desse
empresário, a CGU identificou arquivos relativos às propostas que seriam apresentadas pelas
participantes ao Senar/MT. Ou seja, na verdade era esse empresário quem elaborava as propostas e
cabia à participante fazer alguns ajustes e apresentarem a proposta definitiva ao ente licitante, no caso
o Senar/MT, apenas para dar cobertura/suporte à justificativa da escolha/contratação da Abeas.
5.141. Diante disso, as justificativas apresentadas pela ABRH não podem ser acolhidas. E
propõe-se que este Tribunal declare essa entidade inidônea para participar de licitação, com base no
art. 46 da Lei 8.443/92.
Responsável: União Brasileira de Desenvolvimento Social e do Voluntário do Meio
Ambiente – Unibras
Ocorrência: Participação no processo de Dispensa de Licitação 5/2005, referente produção de
cartilhas para o Programa Agrinho 2005 do Senar/MT, com indícios de conluio havido entre essa
entidade, o Sr. Leon Enrique Kalinowski (Sócio proprietário da empresa LK Editora) e funcionários do
119
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Senar/MT, com o intuito de dar suporte inidôneo (mediante apresentação de propostas e orçamentos
viciados) à justificativa da escolha/contratação direta da Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e
Desenvolvimento/Fubras para executar os referidos serviços (produção de cartilhas), em desrespeito
aos princípios da legalidade e da moralidade, consoante demonstrado em fiscalização realizada pela
Controladoria Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição
das referidas cartilhas no exercício 2005.
Justificativas (fls. 475-476 do v. 2 do principal)
5.142. A defesa alega que recebeu do Senar/MT oficio solicitando orçamento para elaboração de
material didático-pedagógico e metodologia para o Programa Agrinho.
5.143. Informa que remeteu a proposta conforme solicitado, com os valores praticados no
mercado, considerando que os serviços seriam executados no município de Águas Lindas de Goiás/GO
e posteriormente remetidos a Mato Grosso.
5.144. Aduz que a instituição jamais manteve qualquer tipo de vínculo, contato, contrato ou
qualquer forma de relacionamento com a LK Editora, com o sócio dessa empresa (Sr. Leon Enrique), e
muito menos com qualquer funcionário do Senar/MT. E que refuta totalmente a acusação de qualquer
tipo de conluio com os citados no processo, ‘não recebendo qualquer tipo de vantagem materiais ou
financeiras’.
5.145. Alega que a Unibras, associação civil sem fins lucrativos, sempre prestou contas
conforme legislação vigente e que nunca houve nada que desabonasse sua conduta perante os órgãos
governamentais e às pessoas atendidas ao longo de quase 20 anos de atuação.
5.146. Menciona declarações do Ministério Público do Estado de Goiás e certidão de prestação
de contas do Ministério da Justiça (elementos esses que não foram juntados aos autos, conforme
mencionado pelo defendente).
Análise
5.147. Como apontado nesta instrução (item 5.57), ao analisar as propostas apresentadas pelas
entidades, a CGU apontou indícios de fraude na dispensa em análise, haja vista as seguintes
ocorrências: a) propostas apresentadas pelas Unibras e Fubras bastantes semelhantes, ocorrendo
expressões e erros idênticos em ambas (quadro às fls. 197/199 do volume principal); b) a Unibras e a
Fubras apresentaram propostas com valores bem próximos, respectivamente R$ 286.000,00 e R$
283.976,00, revelando possível ajuste de preço; e c) o Senar/MT realizou cotação de preços somente
com entidades fora de Cuiabá/MT.
5.148. No contexto dos presentes autos, verifica-se que a Unibras participou do procedimento
licitatório, apresentando proposta viciada, para dar cobertura à justificativa da escolha/contratação da
Fubras, que subcontratou a empresa LK Editora para executar integralmente os serviços contratados,
concretizando assim o esquema de favorecimento a essa empresa (LK Editora), como já narrado nesta
instrução.
5.149. Desse modo, as justificativas apresentadas pela Unibras não devem ser acolhidas por este
Tribunal. E, uma vez que há indícios fortes de que essa entidade apresentou ao Senar/MT
orçamentos/propostas com o intuito de dar suporte inidôneo (mediante apresentação de propostas e
orçamentos viciados) à justificativa da escolha/contratação direta da Fundação Franco Brasileira de
Pesquisa e Desenvolvimento/Fubras, este Tribunal deve declarar essa entidade inidônea para participar
de licitação, nos termos do artigo 46 da Lei nº 8.443/92.
Responsável: Confederação das Federações de Engenheiros Agrônomos do Brasil –
Confaeab.
Ocorrência: Participação no processo de Dispensa de Licitação nº 03/2005, referente produção
de cartilhas para o Programa de Formação Profissional Rural e Promoção Social 2005 do Senar/MT;
com indícios de conluio havido entre essa entidade, o Sr. Leon Enrique Kalinowski (Sócio proprietário
da empresa LK Editora) e funcionários do Senar/MT, com o intuito de dar suporte inidôneo (mediante
apresentação de propostas e orçamentos viciados) à justificativa da escolha/contratação direta da
120
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas, para executar os referidos serviços
(produção de cartilhas), em desrespeito aos princípios da legalidade e da moralidade, consoante
demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos procedimentos
licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição das referidas no exercício 2005;
Justificativas (fls. 586-590 do v.3 do principal).
5.150. As justificativas apresentadas pela entidade foram, em síntese, no sentido de que a
participação da Confederação das Federações de Engenheiros Agrônomos do Brasil – Confaeab no
procedimento licitatório Dispensa de Licitação nº 3/2005 ocorreu sem o consentimento e sem o
conhecimento do presidente da entidade à época dos fatos.
5.151. Segundo a defesa, o Sr. Gilmar Nardeli, responsável pelo envio da proposta em nome da
confederação, não tinha poderes para representar a entidade, tendo em vista que era Secretário
Administrativo, embora tenha assinado o documento como Consultor. Por esse motivo, assevera a
defesa, o ato realizado em nome da confederação é nulo de pleno direito.
5.152. Alega que o presidente da entidade à época dos fatos, ‘verdadeiro responsável para falar
em nome da Confaeab ...’, não teve conhecimento da proposta enviada pelo Sr. Gilmar Nardelli, e nem
da participação da entidade na licitação e que só recentemente (da participação da entidade no
procedimento licitatório) tive ciência após ‘receber intimação’ deste Tribunal.
5.153. Aduz que se ocorreu tentativa de fraudar e direcionar o certame ‘seguramente a
CONFAEAB’ não participou. E, ressalta que os diretores da entidade nunca autorizaram a participação
da entidade no certame e não tomaram conhecimento da licitação. Menciona novamente que a entidade
em momento algum esteve legitimamente representada no certame, ‘de modo que lhe imputar
‘conluio’, o que demonstra ser uma afirmação, com o devido respeito, equivocada, destituída de
amparo jurídico’.
5.154. Aponta que o Sr. Gilmar Nardelii ‘não apareceu mais para trabalhar no inicio de 2008 e
coincidentemente, com ele diversos documentos e objeto da entidade também desapareceram’ (enviou
em anexo o boletim de ocorrência de fl. 591 do v. 3 do principal).
5.155. Frisa que existe ainda a possibilidade de um terceiro ter se utilizado de algum documento
timbrado da Confaeab e apresentado proposta em nome dessa entidade, com assinatura talvez, falsa em
nome do Sr. Gilmar Nardelli.
5.156. Em outro tópico, esclarece que as finalidades da Confaeab não coadunam com o objeto do
procedimento licitatório em questão (Dispensa 3/2005). E, ressalta que informar, orientar, qualificar o
profissional de modo a elevar o nível cultural (finalidade da confederação) é diferente de produzir e
publicar cartilhas, tendo em vista que essa produção implica também a impressão gráfica, parte que
foge completamente à finalidade da entidade. Afirma ainda que a entidade era tecnicamente incapaz de
atender e cumprir o objeto proposto, tendo em vista que não possuía máquinas apropriadas para
imprimir as cartilhas.
5.157. Aponta que a gravidade do caso em tela requer a instauração imediata de processo
administrativo (pela entidade). Mas, alega que pelo fato de ser um caso antigo, torna-se prejudicado tal
procedimento (processo administrativo).
5.158. Ao final, pede que este Tribunal receba a presente manifestação com as justificativas e
pede escusa pelo atraso já informado e acolhimento das justificativas apresentadas.
Análise
5.159. Preliminarmente, deve-se registrar que a Confaeab apresentou intempestivamente a
resposta à oitiva, quando este processo já havia sido distribuído para instrução. Todavia, considerando
o principio do contraditório e da ampla, ainda que intempestivas, entende-se que as justificativas
podem ser recebidas por este Tribunal.
5.160. De fato, as propostas apresentadas ao Senar/MT pela Confaeab estão assinadas pelo Sr.
Gilmar José Nardelli, ‘consultor da Confaeab’.
121
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5.161. Assiste razão a defesa de que o Sr. Gilmar Nardelli, estatutariamente, não tinha poderes
para representar a instituição, como se verifica no estatuto da entidade às fls. 63-74 do anexo 8.
5.162. Considerando que não há nos autos elementos que comprovem ou indiquem a
participação de dirigentes da Confaeab na fraude perpetrada na Dispensa de Licitação nº 3/2005,
entende-se que as justificativas apresentadas por essa entidade devem ser acolhidas por este Tribunal.
Responsável: Instituto Brasileiro de Estudos Especializados – Ibrae
Ocorrência: Participação no processo de Dispensa de Licitação 05/2005, referente produção de
cartilhas para o Programa Agrinho 2005 do Senar/MT com indícios de conluio havido entre essa
entidade, o Sr. Leon Enrique Kalinowski (Sócio proprietário da empresa LK Editora) e funcionários do
Senar/MT, com o intuito de dar suporte inidôneo (mediante a apresentação de propostas e orçamentos
viciados) à justificativa da escolha/contratação direta da Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e
Desenvolvimento/Fubras para executar os referidos serviços (produção de cartilhas), em desrespeito
aos princípios da legalidade e da moralidade, consoante demonstrado em fiscalização realizada pela
Controladoria Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição
das referidas cartilhas no exercício 2005;
Justificativas (fls. 365-366 e 606-612 do v. principal)
5.163. Em relação à participação do instituto na dispensa de licitação para produção de cartilhas
do Programa Agrinho 2005, a defesa informa que foi procurada pelo Sr. Francisco Alves de Sá, então
Presidente da Fubras (vencedora da Dispensa 05/2005), que ‘estimulou’ a participação dessa entidade
no referido procedimento licitatório, pois, anteriormente a entidade já havia ‘atuado em serviços
similares para terceiros’.
5.164. Aponta que após ‘uma análise atenta da referida licitação’ a entidade decidiu participar
(do processo) apresentando proposta. Informa ainda que encaminhou a proposta formal em face de já
ter mantido com a Fubras cooperação técnica e haja vista a informação (verbal) passada de que a
entidade teria reais chances de vencer a referida licitação, em função de sua ‘reconhecida experiência e
qualificação técnica, qualidades estas que estariam superando as outras duas empresas concorrentes
...’.
5.165. Acrescenta que deixou claro à Fubras (com quem já mantido cooperação técnica na
execução de outros projetos) a ‘sua disposição efetiva de vir a ser selecionada e contratada para a
execução do serviço proposto, para qual considerava-se plenamente habilitado’. Menciona que em
contatos verbais com a referida fundação enfatizou que tal condição (classificação e contratação) seria
básica e fundamental para sua aceitação da sugestão recebida (de participar da referida licitação), com
total independência e autonomia. Informa também que desconhecia, à época, o nome da terceira
instituição inscrita na licitação.
5.166. Menciona que pelo fato da Fubras estar mais inteirada do referido processo (entre outros
motivos), decidiu encaminhar àquela Fundação a proposta a ser apresentada ao órgão licitante,
‘procedendo, se necessário, eventuais compatibilizações e adequações no documento apresentado’.
5.167. Volta a alegar que ao adotar tal procedimento em nenhum momento participou de nenhum
tipo de conluio com a Fubras ou com terceira empresa.
5.168. Alega que caso tivesse ‘ganho a referida licitação’, todo o serviço pertinente teria sido
integralmente executado pelo menos sem a participação ou parceria com outras duas empresas, com
havia esclarecido à Fubras.
5.169. Aponta novamente que pediu à Fubras (devido ao curto prazo, disponível à época para
formalização de proposta) ‘a titulo meramente de colaboração’, para que apresentasse ao órgão
licitante a proposta, desde que preservada a total independência e autonomia com referência aos
demais participantes, incluindo a própria fundação.
5.170. Informa que o Sr. Dorival Correia Bruni não reconhece como sua as assinaturas apostas ‘à
fls. 14 do referido processo’. E, acrescenta que essas assinaturas foram colocadas por terceiros, com
122
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘total desconhecimento do IBRAE’. Ressalta que não tem condições de informar se ocorreu algum
outro tipo de alteração ou adulteração na proposta original formulada pelo instituto.
5.171. Assinala que o instituto, após o envio das propostas, não recebeu nenhuma comunicação
do resultado da ‘referida licitação’. E, que só agora, com o ofício de oitiva, tomou conhecimento dos
desdobramentos ocorridos no procedimento licitatório.
5.172. Reitera, na conclusão, que o Ibrae, ao longo da sua existência, sempre pautou sua atuação
pela fiel observância de rígidos princípios éticos e pelo permanente respeito aos princípios da
legalidade e moralidade que regem o seu trato com as coisas públicas e privadas.
Análise
5.173. As justificativas apresentadas pelo Ibrae é uma confissão do esquema perpetrado para
fraudar a Dispensa nº 03/2005. Além de comprovar o estreito relacionamento entre essa participante e
a Fubras.
5.174. Quanto à alegação de que o Sr. Dorival Correia Bruni não reconhece como sua a
assinatura da proposta apresentada (fl. 79 do anexo 9), deve-se esclarecer que a CGU, ao analisar
outros processos licitatórios do Senar/MT realizados para a aquisição de cartilhas, constatou que a
assinatura dos responsáveis pela proposta apresentada pela Fubras na Dispensa de Licitação nº
004/2006 e do Ibrae na Dispensa nº 05/2005 eram bastante semelhantes (pag. 13 e 14 do documento
eletrônico 46.422.838.5). Isso pode indicar que foi a Fubras quem efetivamente elaborou a proposta do
Ibrae a ser apresentada ao Senar/MT.
5.175. Não obstante a dúvida quanto à assinatura em tal proposta, as justificativas apresentadas
pela entidade revelam que o nome e documentos da Ibrae foram fornecidos, com consentimento de
dirigentes da entidade, para acobertar a escolha da Fubras no procedimento licitatório em questão.
5.176. Diante disso, as justificativas apresentadas pela Ibrae, na pessoa do seu representante
legal, não podem ser acolhidas por este Tribunal. E, essa entidade deve ser declarada inidônea para
participar de licitação, com base no art. 46 da Lei 8.443/92.
Responsáveis: Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda. e Excelência Gráfica Ltda.
Ocorrência:
a) Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda.: participação na fraude ao procedimento
licitatório Convite n. 07/2005, realizado no âmbito do Senar/MT (tendo como objeto a impressão de
cartilhas do Programa Agrinho 2005), haja vista o ajuste prévio entre essa empresa, a Photo Image, a
Excelência Gráfica Ltda. e o Sr. Leon Enrique Kalinowski, com o intuito de direcionar o certame,
favorecendo, desse modo, a sua contratação, descumprindo-se os princípios da legalidade e da
moralidade; consoante demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos
procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição e impressão das referidas cartilhas
no exercício 2005;
b) Excelência Gráfica Ltda.: participação no processo licitatório Convite 07/2005, realizado
pelo Senar/MT para contratar empresa especializada para impressão de cartilhas do Programa Agrinho
2005, com indícios de conluio havido entre essa empresa, o Sr. Otamir Tomaz Ferreira Júnior
(representante da empresa vencedora do Convite nº 07/2005) e membros da comissão permanente de
licitação e outros funcionários do Senar/MT, com o intuito de dar suporte inidôneo (mediante a
apresentação de propostas e orçamentos viciados) para que a Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda.
se sagrasse vencedora da referida licitação, em desrespeito aos princípios da legalidade e da
moralidade; consoante demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos
procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição e impressão das referidas cartilhas
no exercício 2005.
Justificativas (fls. 359-364 do v. 1 do principal)
5.177. Ambas as empresas outorgaram procuração para o mesmo advogado e apresentaram as
mesmas justificativas (em expedientes distintos). Por isso, as respostas às oitivas serão analisadas
conjuntamente.
123
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5.178. Alegam as defendentes que supostas semelhanças tipográficas, eventuais coincidências
cronológicas ou mesmo suposições de ligação entre as partes da licitação não podem e não devem, ‘de
plano e presumidamente’, ser entendidas como fraude.
5.179. Rechaçam qualquer insinuação de conluio, visando à obtenção de privilégios na licitação,
negam as suposições extraídas e declaram que jamais obtiveram para si ou para outrem privilégios ou
vantagens nesta ou em outras licitações públicas.
5.180. Mencionam que é notório e óbvio que empresas e pessoas que atuam no mesmo segmento
empresarial e no mesmo nicho de mercado se encontrem frequentemente disputando concorrências e
licitações.
5.181. Argumentam que o fato de se investigar o Senar e eventualmente se constatar
irregularidades, ‘nas diversas e inúmeras relações negociais realizadas’, não quer dizer e não pode
contaminar por completo e presumidamente todas as pessoas que mantiveram algum contato com a
entidade.
5.182. Alegam que os fatos apontados não possuem nenhuma ligação direta com a empresa. E
que não existe nenhuma prova robusta e contundente de materialidade e autoria nos autos que possa
servir de suporte para imputar qualquer irregularidade ou cometimento de ilícito de qualquer natureza
às manifestantes na participação do Convite nº 007/2005.
5.183. Apontam que eventuais sugestões (de qualquer conduta irregular ou ilícita), se existentes,
não foram aceitas e muito menos implementadas. Acrescenta que supostas manipulações de valores de
referência, se existentes, em nenhum momento foram implementadas, o que, segundo a defesa, pode
ser verificada em análise do processo licitatório, onde as propostas feitas pelas empresas participantes
possuem valores e datas totalmente diversos e distantes de suposta sugestão ou manipulação, ‘o que
indiscutivelmente derruba de plano a elencada suposição infundada’.
5.184. Salientam que não existe ‘preocupação justificada’ ou ilicitude presumida em se fornecer
orçamentos ou planilhas de custos a quem quer que seja, ‘ao contrário, é parte importante da
estratégica de vendas, essencial para a viabilidade de qualquer negócio’.
5.185. Aduzem que investigações e ‘acusações’ desta natureza atingem de forma ‘danosa e
irreparável a imagem e credibilidade de qualquer empresa e por consequência seus negócios e suas
finanças’.
Análise
5.186. Preliminarmente, deve-se registrar que a empresa Gráfica Brasil Editora e Marketing
Ltda. (com sede em Uberlândia/MG) foi a vencedora do Convite nº 007/2005. A Excelência Gráfica
Ltda. (também com sede em Uberlândia), por usa vez, participou do certame (juntamente com a
empresa Photo Image Gráfica e Fotolitos Ltda.) como se concorrente fosse, contudo, somente com o
fito de acobertar a vencedora do convite.
5.187. Assim como nos casos das dispensas de licitações analisadas nesta instrução, os trabalhos
da Operação Cartilha revelaram a ingerência do Sr. Leon Enrique (sócio proprietário da empresa LK
Editora) também na organização do Convite nº 07/2005, sobretudo no que tange a intenção de
restringir a competitividade e consequente direcionamento (fls. 186/187 do anexo 6, V.1), conforme
evidências relatadas nos itens a seguir.
5.188. Ao analisar materiais apreendidos durante a operação supracitada, a CGU identificou uma
mensagem eletrônica (fl. 187 do anexo 6), datada de 29/6/2005, sete dias antes da abertura do convite
em questão, por meio da qual a Sra. Marilene Mendes da Silva, Assessora Jurídica do Senar-AR/MT,
solicita ao Sr. Leon Enrique que analise a minuta dessa licitação e faça as alterações necessárias. No
mesmo e-mail, a assessora solicita ainda ao empresário que:
‘Os envelopes devem ser subscritos conforme modelo de preenchimento contido no edital, a
documentação deve ser toda rubricada pelos licitantes entre si, ou seja, cada um rubrica a sua própria
documentação e a do outro participante, isso facilitará o trabalho da Comissão, pois aqui chegando
124
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
somente eles (Comissão) terão que rubricar, evitando-se assim a devolução do processo todo para essa
providência’
5.189. A situação acima revela que houve ajuste/combinação entre a assessora jurídica do
Senar/MT e o proprietário da LK Editora com objetivo de frustrar o caráter competitivo do
procedimento licitatório.
5.190. Ressalta-se que a mensagem eletrônica retro foi encaminhada em 29/6/2005, porém, o
edital do Convite 07/2005 está datado de 24/6/2005, o que evidencia ainda mais a montagem desse
processo licitatório (fls. 21/30 do anexo 10).
5.191. Além disso, segundo apontado pela Controladoria Geral da União, o Sr. Leon Enrique, via
mensagem eletrônica, solicitou ao Sr. Otamir Tomaz Ferreira Júnior, então representante da empresa
vencedora do Convite 07/2005, Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda. (fls. 10 e 42 do anexo 10,
proposta assinada por esse responsável), que fossem providenciados e encaminhados à comissão de
licitação do Senar/MT documentos das empresas Photo Image Gráfica e Excelência Gráfica Ltda.
(únicas empresas participantes do certame, além da vencedora). O empresário requereu ao Sr. Otamir
que também encaminhasse à comissão de licitação três orçamentos de impressão, com valores
próximos de R$ 225.000,00, sugerindo a manipulação dos valores de referência. Conforme ressaltou a
CGU, o Sr. Leon frisou que tais orçamentos deveriam ser datados do período entre 15 e 17 de junho de
2005, data anterior a do e-mail, de 6/7/2005 (fls. 178 do anexo 6, v. 1).
5.192. Desta forma, fica evidente que houve conluio entre os empresários supracitados e os
funcionários/representantes do Senar/MT com o intuito de fraudar o procedimento licitatório Convite
nº 07/2005, simulando uma disputa inexistente.
5.193. Portanto, as justificativas apresentadas pelas empresas Gráfica Brasil Editora e Marketing
Ltda. e Excelência Gráfica Ltda. não podem ser acolhidas por este Tribunal. E, diante da comprovada
fraude ao Convite nº 07/2005, com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/92, propõe-se que este Tribunal
declare tais empresas inidôneas para participarem de licitação.
Responsável: Photo Image Gráfica e Fotolitos Ltda. (fl. 367 do v. 1 do principal)
Ocorrência: Participação no processo licitatório Convite 07/2005, realizado pelo Senar/MT para
contratar empresa especializada para impressão de cartilhas do Programa Agrinho 2005, com indícios
de conluio havido entre essa empresa, o Sr. Otamir Tomaz Ferreira Júnior (representante da empresa
vencedora do Convite 07/2005) e membros da comissão permanente de licitação e outros funcionários
do Senar/MT, com o intuito de dar suporte inidôneo (mediante a apresentação de propostas e
orçamentos viciados) para que a Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda. se sagrasse vencedora da
referida licitação, em desrespeito aos princípios da legalidade e da moralidade; consoante demonstrado
em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados
pelo Senar/MT para aquisição e impressão das referidas cartilhas no exercício 2005.
Justificativas (fl. 367 do v. 1 do principal)
5.194. Inicialmente a defesa informa que atende a um grande número de clientes, privados e
públicos e que é convidada, muitas vezes, a participar de licitações ‘dos muitos modos presentes na Lei
8.666/93, dentro da mais completa transparência possível, atitude esta que tem no seu dia a dia e que
jamais se envolveu em qualquer caso ilícito’.
5.195. Com relação ao Convite nº 07/2005, informa que participou e enviou seus documentos
sem conluio ou associação com outras empresas. E esclarece que não foi vencedora no certame mesmo
tendo apresentado preços de acordo com o mercado ‘como é de costume’.
Análise
5.196. Considerando o exposto nos itens 5.187 a 5.193 desta instrução, há evidências de que a
empresa Photo Image e Excelência Gráfica Ltda. figurou, no procedimento licitatório Convite nº
07/2005, como se concorrente fosse. Todavia, sua participação no certame, por meio de proposta
fraudulenta, tinha como intuito dar suporte inidôneo para que a Gráfica Brasil Editora e Marketing
Ltda. se sagrasse vencedora.
125
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5.197. Assim, as razões de justificativa apresentadas pela Photo Image, na pessoa do seu
representante legal, não podem ser acolhidas. E, propõe-se que este Tribunal declare essa empresa
inidônea para licitar, com base no art. 46 da Lei 8.443/1992.
Das irregularidades/ocorrências identificadas no TC nº 012.829/2005-6 (processo de contas
do Senar/MT, exercício 2004)
5.198. Como mencionado no item 2.16 desta instrução, no Despacho acostado às fls. 86 o Exmo.
Ministro Relator dos presentes autos, Marcos Bemquerer Costa, determinou a realização das
audiências e citações de que tratam os ofícios às fls. 106/108 do volume principal. Essas medidas
foram propostas por esta Unidade Técnica ao constatar irregularidades na prestação de contas do
Senar-AR/MT no exercício 2004 (TC nº 012.829/2005-6). Por considerar que as ocorrências apontadas
por esta Secex/MT, naquela ocasião, foram praticadas em 2005, o Ministro Relator entendeu que as
citações e audiências sugeridas deveriam ser implementadas na presente prestação de contas.
5.199. Mediante o expediente de fls. 123-124, o Sr. Homero Alves Pereira, Presidente do
Senar/MT e a Sra. Neísa Monteiro Cardozo, Presidente da Comissão Permanente de Licitação,
apresentaram suas razões de justificativa para o objeto da audiência. O Sr. Homero também apresentou
suas alegações de defesa, relativas ao débito de R$ 13.281,98.
5.200. O objeto da audiência foi o fato de esses responsáveis terem se utilizado do subterfúgio do
temo aditivo para contratarem a empresa KCM para imprimir novas cartilhas sem a realização do
competente processo licitatório, infringindo o art. 37, XXI, da Constituição Federal, o art. 2º da Lei
8.666/93, bem como o art. 1º do Regulamento de Licitações do Senar/MT.
5.201. Já o motivo da citação, encaminhada ao Sr. Homero Alves Pereira, foi a realização de
pagamento adiantado e integral relativamente à totalidade (44.000) das cartilhas impressas por meio do
Processo Licitatório Convite 03/2004, sendo que elas estavam sendo entregues de forma parceladas (e
até à época da inspeção realizada por este Tribunal, em maio de 2007, ainda faltavam cerca de 12.000
cartilhas a serem entregues), ‘infringindo o art. 62, c/c o art. 63, § 2º, inc. II, da Lei nº 4.320/64, bem
como causando prejuízo ao erário, uma vez que se os pagamentos fossem feitos de acordo com as
entregas, os recursos poderiam ser alocados em aplicações financeiras bancárias que renderiam juros
ao Senar-AR/MT’.
Razões de justificativa e alegações de defesa
5.202. Quanto ao objeto da audiência, os responsáveis justificaram, em síntese, que o valor
aditado estava dentro da limitação prevista nas normas do Senar (art. 30 do Regulamento de Licitações
e Contratos do Senar), bem como no art. 65, § 1º, da Lei de Licitações (8.666/93). E menciona que
‘neste último caso, o Contratado fica obrigado a aceitar’.
5.203. Já no que tange à citação, o Sr. Homero Alves Pereira alega que houve liquidação e
pagamento das despesas com base estritamente no contrato pactuado entre as partes. Aduz ainda que
na cópia do processo licitatório (fls. 137-218 do v.1 do anexo 7) há ofícios das solicitações à
contratante para que fosse entregue ao Senar as cartilhas para atender os cursos ministrados no
período.
Análise
5.204. Em relação ao objeto da audiência, nota-se que na cláusula primeira do primeiro termo
aditivo se incluiu a impressão de novas cartilhas, o que elevou o contrato em R$ 46.162,60,
correspondente a 20,53% do valor inicial contratado (R$ 224.772,00).
5.205. Uma vez que o objeto principal da contratação (impressão de cartilha) foi mantido e
considerando que o valor aditado não ultrapassou o limite (25%) previsto no art. 30 do Regulamento
de Licitações e Contratos do Senar (Resolução nº 001/CD, de 22/2/2006, vigente à época), as razões de
justificativa apresentadas pelos responsáveis podem ser acolhidas por este Tribunal.
5.206. Concernente ao objeto da citação, nos autos do TC nº 012.829/2005-6 (instrução acostada
aos presentes autos às fls. 87-105 do principal) foi apontado o seguinte:
126
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
55. Além da total ausência de previsão legal para este tipo de prática e de todos os riscos que
dela podem advir para o erário (a empresa pode falir, pode simplesmente não entregar a mercadoria,
posto que já recebeu o dinheiro, enfim, uma infinidade de riscos desnecessários), a situação fica ainda
mais grave quando verificamos que inexiste qualquer tipo de controle de entrada e saída dessas
cartilhas no almoxarifado do órgão paraestatal. Ou seja, as mercadorias podem ser entregues em
quantidades menores do que a estabelecida, por total falta de controle administrativo. E, embora esse
prejuízo não possa ser computável, existe outro que o é.
56. Ao realizar o pagamento integral e antecipado por cartilhas que até hoje não foram entregues
completamente, o Senar-AR/MT causou prejuízo ao erário, na medida em que estes recursos poderiam
estar rendendo juros em aplicação financeira bancária. Por outro lado, esta prática causou
enriquecimento sem causa à KCM, uma vez que estes juros foram indevidamente incorporados ao
patrimônio da empresa. É de se notar que o novo Regimento Interno do TCU permite o cálculo do
débito por estimativa, desde que, ‘por meios confiáveis, apurar-se quantia que seguramente não
excederia o real valor devido’ (art. 210, II).
57. Assim, para apurar o débito, a opção que a equipe de auditoria considera mais legítima, é
calcular os juros apenas sobre as 12.000 cartilhas que comprovadamente ainda não foram entregues
(como se todas as outras 32.000 cartilhas tivessem sido entregues no dia do pagamento do contrato),
mesmo sabendo que o fato de muitas delas terem sido entregues durante a duração do contrato iria
aumentar o valor do débito. Os juros calculamos com base em 80% da Taxa Selic de hoje (mais uma
vez para reduzir o valor do débito, uma vez que a taxa de juros em 2004 era maior do que a atual),
critério utilizado tendo em vista que 20% da remuneração da eventual aplicação de renda fixa que o
Senar-AR/MT poderia manter seria destinado ao pagamento de imposto de renda.
58. Deste modo, considerando o pagamento realizado em março de 2005, temos 26 meses de
juros simples até maio de 2007, o que daria um prejuízo de pouco mais de R$ 13 mil, conforme se vê
abaixo:
12.000
12.5%
Pr ejuízo 
 ( R$224.772) 
 0,8  26  R$13.281,98
44.000
12
5.207. Data vênia, no presente caso, eventual rendimento financeiro que o Senar/MT poderia
obter com a aplicação dos valores pagos antecipadamente à empresa KCM Editora & Distribuidora
Ltda. não caracteriza débito, já que não há certeza desse prejuízo.
5.208. Contudo, diante do risco a que se submeteu o Senar/MT, nos termos apontados no excerto
transcrito acima, as alegações de defesa apresentadas pelo responsável devem ser parcialmente
acatadas, sendo que a irregularidade deve ser considerada grave o suficiente para julgar irregular a
gestão desse responsável, afastando o débito então imputado.”
12. Após as instruções meritórias, a Secex/MT sugere ao Tribunal o seguinte encaminhamento
(691/704, v. p., v. 3 ):
“6.1.1. não acatar as alegações de defesa e razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Homero
Alves Pereira (CPF nº 726.065.098-20), ex-Presidente do Conselho Administrativo do Senar/MT; e
julgar irregulares suas contas, nos termos dos art. 1º, inciso I; e art. 16, inciso III, alíneas ‘b’ e ‘c’ da
Lei 8.443/92, em razão das seguintes irregularidades:
a) por ter dado prosseguimento normal aos processos de Dispensa de Licitação 003/2005 e
Dispensa de Licitação 05/2005, com base em propostas viciadas, com o intuito de favorecer a
contratação indireta da empresa LK Editora e Comércio de Bens Editoriais e Autorais Ltda. (CNPJ
02.327.950/0001-50), infringindo os princípios da moralidade, da impessoalidade e da legalidade;
consoante demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos
procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição de cartilhas do Programa Agrinho
e do Programa de Formação Rural e Promoção Social no exercício 2005;
b) por ter ratificado a Dispensa de Licitação 03/2005, o que levou a consequente contratação
direta da Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior - Abeas, com base no art. 9º, inciso
127
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
VIII, do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar/MT (vigente à época), não obstante a
ausência de comprovação da efetiva capacidade técnica e experiência da associação para executar o
objeto do Contrato de Prestação de Serviços 03/2005, caracterizando mero artifício para a contratação
indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao dever de licitar, contrariando-se os princípios da
motivação e da impessoalidade;
c) por ter celebrado o Contrato de Prestação de Serviços 03/2005 com cláusula prevendo o
pagamento antecipado de 40% do valor total contratado, a título de ‘verba de mobilização’, sem que
fosse demonstrado que essa antecipação era condição imprescindível para a boa realização dos
serviços, o que contraria os princípios da legalidade, motivação, moralidade, legitimidade e
indisponibilidade do interesse público;
d) por não ter tomado providências para punir a Associação Brasileira de Educação Agrícola
Superior – Abeas, haja vista que essa entidade subcontratou integralmente o objeto do Contrato de
Prestação de Serviços 03/2005, sem que houvesse cláusula contratual que permitisse subcontratação,
conforme exigência do art. 27 do Regulamento de Licitação e Contratos do Senar (Texto consolidado
pela Resolução n. 40/2001, alterada pela Resolução nº 43/2002), vigente à época dos fatos;
e) por ter ratificado a Dispensa de Licitação 05/2005, o que levou a consequente contratação
direta da Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento – Fubras, com base no art. 9º,
inciso VIII, do Regulamento de Licitações e Contratos do Senar/MT, vigente à época, não obstante a
ausência de comprovação da efetiva capacidade técnica e experiência da fundação para executar o
objeto do Contrato de Prestação de Serviços 06/2005, caracterizando mero artifício para a contratação
indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao dever de licitar, contrariando-se os princípios da
motivação e da impessoalidade;
f) por ter celebrado o Contrato de Prestação de Serviços 06/2005 com cláusula prevendo o
pagamento antecipado de 50% do valor total contratado, a título de ‘verba de mobilização’, sem que
fosse demonstrado que essa antecipação era condição imprescindível para a boa realização dos
serviços, o que contraria os princípios da legalidade, motivação, moralidade, legitimidade e
indisponibilidade do interesse público;
g) por não ter tomado providências em punir a Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e
Desenvolvimento – Fubras, haja vista que essa entidade subcontratou integralmente o objeto do
Contrato de Prestação de Serviços 06/2005, sem que houvesse cláusula contratual que permitisse
(Texto consolidado pela Resolução n. 40/2001, alterada pela Resolução n. 43/2002), vigente à época
dos fatos;
h) por ter firmado o Primeiro Termo Aditivo ao Contrato de Prestação de Serviços 06/2005, no
valor de R$ 56.595,00, correspondente a 19,92% do referido contrato, sem que houvesse pesquisas ou
cotações de preços que justificassem o valor ajustado, infringindo-se o principio da motivação;
i) por ter firmado injustificadamente o Primeiro Termo Aditivo ao Contrato de Prestação de
Serviços 06/2005, no valor de R$ 56.595,00, para que a Fubras acompanhasse a execução do objeto do
procedimento licitatório Convite 07/2005, referente impressão de cartilhas, sendo que cabe ao próprio
Senar/MT acompanhar e fiscalizar seus contratos, contrariando-se os princípios da indisponibilidade
do interesse público, da legalidade e da impessoalidade;
j) por ter dado prosseguimento normal ao Convite 07/2005 (sendo responsável pela homologação
da licitação e adjudicação do objeto), não obstante a existência de vícios insanáveis no referido
procedimento licitatório, tais como:
j.1) não apresentação de justificativas, por parte da comissão permanente de licitação, para o fato
de ter dado prosseguimento normal ao Convite 07/2005 sem que houvesse propostas de no mínimo 5
empresas do ramo, conforme estabelecido no § 2º, inc. I, alínea ‘a’, no § 3º e caput do art. 5º do
Regulamento de Licitações e Contratos do Senar, vigente à época do certame;
j.2) conluio havido entre o Sr. Leon Enrique, o Sr. Otamir Tomaz Ferreira Júnior (representante
da empresa vencedora do Convite 07/2005), membros da comissão permanente de licitação e outros
128
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
empregados do Senar/MT, com o objetivo de fraudar o processo licitatório Convite 07/2005, haja vista
o teor da mensagem eletrônica extraída de material apreendido na sede da empresa LK Editora (de
propriedade do Sr. Leon Enrique), da qual se pode inferir que: 1) os valores de referência foram
manipulados; 2) os orçamentos datados de junho, efetivamente só foram apresentados ao Senar/MT a
partir de 06/7/2005; e 3) os proponentes a Sra. Maria Lúcia Tomaz (representante da Excelência
Gráfica Ltda.), o Sr. Carlos Henrique Melo Garcia (representante da Photo Imagem Gráfica e
Fotolitos. Ltda.) e o Sr. Otamir Tomaz Ferreira (representante da Gráfica Brasil Editora e Marketing
Ltda.) não estavam presentes na sessão de abertura e julgamento das propostas, conforme registrado na
respectiva ata, infringindo-se os princípios da legalidade, da moralidade e da impessoalidade;
j.3) ajuste e combinação entre a Sra. Marilene Mendes, Assessora Jurídica do Senar/MT, e o Sr.
Leon Enrique, com objetivo de frustrar o caráter competitivo do procedimento licitatório Convite
07/2005, contrariando ao objetivo da licitação de observância do principio constitucional da isonomia
e seleção da proposta mais vantajosa para a administração, haja vista o teor da mensagem eletrônica
(extraída de material apreendido pela Polícia Federal na Operação Cartilha) encaminhada por essa
assessora ao referido empresário para o endereço [email protected], em 29 de junho de 2005, às
10:07 h.
l) por ter autorizado pagamento em favor da empresa Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda.
sem que houvesse cobertura contratual, caracterizando contratação verbal e não vinculação ao edital,
uma vez que foi estabelecido no subitem 11.2 do edital do Convite 07/2005 que a adjudicação do
objeto da licitação seria efetivado mediante contrato a ser celebrado entre o Senar/MT e a empresa
vencedora do certame, contrariando-se os princípios da impessoalidade, legalidade e vinculação ao
instrumento convocatório;
m) em face das irregularidades no Convênio n. 001/2005, firmado entre o Senar/MT e a
Fundação de Apoio a Pesquisa Agropecuária de Mato Grosso, que maculam os princípios da
legalidade e da motivação, quais sejam:
m.1) ausência de elementos que justifiquem e embasem os valores repassados;
m.2) pactuação de convênio sem a definição de regras claras sobre a forma de prestação de
contas, o que contraria, além dos princípios listados acima, os princípios da publicidade e da
indisponibilidade do interesse público, permitindo-se a execução de despesas com características
inapropriadas, tais como:
m.2.1) as despesas foram pagas com cheques de terceiros (‘Convênio Fundação MT FACUAL’)
e não da convenente;
m.2.2.) comprovantes de despesas que não permitem estabelecer correlação com o objeto do
convênio (NF 004861, NF 20942, NF 20912, NF 30814, NF 25531, NF 26087, NF 7290, NF
0041.308, NF 00904, NF 427, NF 25113, NF 2006, NF 058590, NF 058654, NF 2901, NF 0056.729,
NF 0056.728, NF 1677,NF 13752,NF 45264, NF 540, NF 1226, NF 1146, NF 793, NF 00380, NF
000884);
m.2.3) apresentação de documento que não tem valor probatório em sede de prestação de contas
(Recibo 078/05);
m.2.4) comprovantes emitidos em nome de terceiros, sem que fosse possível estabelecer
correlação entre as despesas e o objeto do convênio (NF 030879, NF 8364, NF 031052);
m.2.5) pagamentos referentes hospedagem, totalizando R$ 35.175,00, dois meses após o término
do evento Dia de Campo (objeto do convênio), sem que as despesas fossem comprovadas com
documentos hábeis.
n) em face das irregularidades no Convênio n. 014/2005, firmado entre o Senar/MT e a
Federação da Agricultura e Pecuária do Estado do Mato Grosso – Famato para realização da ‘Bienal
dos Negócios’, que maculam os princípios da legalidade e da motivação, quais sejam:
n.1) ausência de elementos que justifiquem e embasem os valores repassados;
129
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
n.2) pactuação de convênio sem a definição de regras claras sobre a forma de prestação de
contas, o que contraria, além dos princípios listados acima, os princípios da publicidade e da
indisponibilidade do interesse público, permitindo-se a execução de despesas com características
inapropriadas, tais como:
n.2.1) comprovantes de despesas que não permitem estabelecer correlação com o objeto do
convênio (NF 001744, NF 000212, NF 004014 e NF 003998);
n.2.2) despesas realizadas antes da vigência do convênio (NF 3555, NF 3519 e NF 3520, NF.
004212 e NF 003915);
n.2.3) ausência de diversos elementos essenciais à comprovação da realização das despesas com
passagens aéreas, tais como: comprovação das viagens, justificativas para a concessão das viagens,
período das viagens, cartão de embarque/desembarque e bilhetes de passagens aéreas (Faturas n.
018391, n. 018390, n. 18375, n. 18374, n. 18200, n. 18199, n. 18465 e n. 18464);
o) em face das irregularidades no Convênio 022/2005, firmado entre o Senar/MT e a Federação
da Agricultura e Pecuária do Estado do Mato Grosso – Famato para realização da ‘Bienal dos
Negócios’, que maculam os princípios da legalidade e da motivação, quais sejam:
o.1) ausência de elementos que justifiquem e embasem os valores repassados;
o.2) pactuação de convênio sem a definição de regras claras sobre a forma de prestação de
contas, o que contraria, além dos princípios listados acima, os princípios da publicidade e da
indisponibilidade do interesse público, permitindo-se a execução de despesas com características
inapropriadas, tais como:
o.2.1) pagamentos da fatura 18899, no valor de R$ 60.435,95, sem a comprovação das despesas
com hospedagem; ausência de diversos elementos essenciais à comprovação da realização das
despesas com passagens aéreas, tais como: comprovação das viagens, justificativas para a concessão
das viagens, período das viagens, cartão de embarque/desembarque e bilhetes de passagens; não
comprovação das despesas com transporte;
o.2.2) despesas realizadas antes da vigência do convênio (NF 3505, NF 000139, NF 0008, NF
00100, NF 578, NF 570, NF 427, NF 174, NF 00079, NF 000281, NF 000282 e NF 000283);
o.2.3) comprovantes de despesas que não permitem estabelecer correlação com o objeto do
convênio (NF 1956 e NF 568).
p) realização de pagamento adiantado e integral relativamente à totalidade (44.000) das cartilhas
impressas por meio do Processo Licitatório Convite 03/2004, sendo que o material foi entregue ao
Senar/MT de forma parcelada;
q) pagamentos efetuados à empresa America do Sul Táxi Aéreo Ltda, referentes às despesas com
táxi aéreo, sem que fosse comprovado que os serviços executados atendiam ao interesse daquela
entidade, contrariando-se aos princípios da legalidade, da moralidade, da finalidade, da legitimidade,
da impessoalidade e da motivação;
r) por ter celebrado o Contrato de Prestação de Serviços 3/2005 com sobrepreço final, uma vez
que a Abeas subcontratou a empresa LK Editora para executar integralmente o objeto da Dispensa
03/2005 (produção de cartilhas) pelo valor de R$ 1.170.000,00, portanto um valor inferior aquele pago
pelo Senar/MT à Associação para executar tal serviço (R$ 1.497.210,00), com infringência aos
princípios da legalidade e da moralidade, consoante demonstrado em fiscalização realizada pela
Controladoria Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição
e impressão das referidas cartilhas no exercício 2005;
s) por ter celebrado o Contrato de Prestação de Serviços 06/2005 com sobrepreço final, uma vez
que a Fubras subcontratou a empresa LK Editora para executar integralmente o objeto da Dispensa
05/2005 (produção de cartilhas) pelo valor de R$ 155.578,40, portanto um valor inferior aquele pago
pelo Senar/MT à Fundação para executar tal serviço (R$ 283.976,00), com infringência aos princípios
da legalidade e da moralidade, consoante demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria
130
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição e impressão
das referidas cartilhas no exercício 2005
6.1.2. rejeitar as alegações de defesa e razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Antônio
Carlos Carvalho de Sousa (CPF 345.997.201-78), ex-Superintendente do Senar/MT; e julgar
irregulares suas contas, nos termos dos art. 1º, inciso I; art. 16, inciso III, alíneas, ‘b’ e ‘c’ da Lei
8.443/92; em face das irregularidades relacionadas abaixo:
a) por ter dado prosseguimento normal ao Processo Administrativo 003/2005 (Dispensa de
Licitação 03/2005), aceitando orçamentos/propostas viciados, que deram suporte inidôneo à
contratação direta da Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas, caracterizando
mero artifício para a contratação indireta da LK Editora, portanto burla ao dever de licitar, infringindo
os princípios da moralidade, da impessoalidade e da legalidade; consoante demonstrado em
fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo
Senar/MT para aquisição de cartilhas do Programa Agrinho e do Programa de Formação Rural e
Promoção Social no exercício 2005;
b) por ter dado prosseguimento normal ao Processo Administrativo 005/2005 (Dispensa de
Licitação 05/2005), aceitando orçamentos/propostas viciados, que deram suporte inidôneo à
contratação direta da Fubras, caracterizando mero artifício para a contratação indireta da LK Editora,
portanto burla ao dever de licitar, infringindo os princípios da moralidade, da impessoalidade e da
legalidade; consoante demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos
procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição de cartilhas do Programa Agrinho
e do Programa de Formação Rural e Promoção Social no exercício 2005;
c) por ter dado prosseguimento normal ao Convite 07/2005, não obstante a existência de vícios
insanáveis no referido procedimento licitatório, tais como:
c.1) não apresentação de justificativas, por parte da comissão permanente de licitação, para o fato
de ter dado prosseguimento normal ao Convite 07/2005 sem que houvesse propostas de no mínimo 5
empresas do ramo, conforme estabelecido no § 2º, inc. I, alínea ‘a’, no § 3º e caput do art. 5º do
Regulamento de Licitações e Contratos do Senar, vigente à época do certame;
c.2) conluio havido entre o Sr. Leon Enrique, o Sr. Otamir Tomaz Ferreira Júnior (representante
da empresa vencedora do Convite nº 07/2005), membros da comissão permanente de licitação e outros
empregados do Senar/MT, com o objetivo de fraudar o processo licitatório Convite 07/2005, haja vista
o teor da mensagem eletrônica extraída de material apreendido na sede da empresa LK Editora (de
propriedade do Sr. Leon Enrique), da qual pode se inferir que: 1) os valores de referência foram
manipulados; 2) os orçamentos datados de junho, efetivamente só foram apresentados ao Senar/MT a
partir de 06/7/2005; e 3) os proponentes a Sra. Maria Lúcia Tomaz (representante da Excelência
Gráfica Ltda.), o Sr. Carlos Henrique Melo Garcia (representante da Photo Imagem Gráfica e
Fotolitos. Ltda.) e o Sr. Otamir Tomaz Ferreira (representante da Gráfica Brasil Editora e Marketing
Ltda.) não estavam presentes na sessão de abertura e julgamento das propostas, conforme registrado na
respectiva ata, infringindo-se os princípios da legalidade, da moralidade e da impessoalidade;
c.3) ajuste e combinação entre a Sra. Marilene Mendes, Assessora Jurídica do Senar/MT, e o Sr.
Leon Enrique, com objetivo de frustrar o caráter competitivo do procedimento licitatório Convite
07/2005, contrariando ao objetivo da licitação de observância do princípio constitucional da isonomia
e seleção da proposta mais vantajosa para a administração, haja vista o teor da mensagem eletrônica
(extraída de material apreendido pela Polícia Federal na Operação Cartilha) encaminhada por essa
assessora ao referido empresário para o endereço [email protected], em 29 de junho de 2005, às
10:07 h.
d) em face das irregularidades no Convênio n. 001/2005, firmado entre o Senar/MT e a Fundação
de Apoio a Pesquisa Agropecuária de Mato Grosso, que maculam os princípios da legalidade e da
motivação, quais sejam:
d.1) ausência de elementos que justifiquem e embasem os valores repassados;
131
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
d.2) pactuação de convênio sem a definição de regras claras sobre a forma de prestação de
contas, o que contraria, além dos princípios listados acima, os princípios da publicidade e da
indisponibilidade do interesse público, permitindo-se a execução de despesas com características
inapropriadas, tais como:
d.2.1) as despesas foram pagas com cheques de terceiros (‘Convênio Fundação MT FACUAL’) e
não da convenente.
d.2.2) comprovantes de despesas que não permitem estabelecer correlação com o objeto do
convênio (NF 004861, NF 20942, NF 20912, NF 30814, NF 25531, NF 26087, NF 7290, NF
0041.308, NF 00904, NF 427, NF 25113, NF 2006, NF 058590, NF 058654, NF 2901, NF 0056.729,
NF 0056.728, NF 1677,NF 13752,NF 45264, NF 540, NF 1226, NF 1146, NF 793, NF 00380, NF
000884);
d.2.3) apresentação de documento que não tem valor probatório em sede de prestação de contas
(Recibo 078/05);
d.2.4) comprovantes emitidos em nome de terceiros, sem que fosse possível estabelecer
correlação entre as despesas e o objeto do convênio (NF 030879, NF 8364, NF 031052);
d.2.5) pagamentos referentes hospedagem, totalizando R$ 35.175,00, dois meses após o término
do evento Dia de Campo (objeto do convênio), sem que as despesas fossem comprovadas com
documentos hábeis.
e) em face das irregularidades no Convênio n. 014/2005, firmado entre o Senar/MT e a
Federação da Agricultura e Pecuária do Estado do Mato Grosso-Famato para realização da ‘Bienal dos
Negócios’, que maculam os princípios da legalidade e da motivação, quais sejam:
e.1) ausência de elementos que justifiquem e embasem os valores repassados;
e.2) pactuação de convênio sem a definição de regras claras sobre a forma de prestação de
contas, o que contraria, além dos princípios listados acima, os princípios da publicidade e da
indisponibilidade do interesse público, permitindo-se a execução de despesas com características
inapropriadas, tais como:
e.2.1) comprovantes de despesas que não permitem estabelecer correlação com o objeto do
convênio (NF 001744, NF 000212, NF 004014 e NF 003998);
e.2.2) despesas realizadas antes da vigência do convênio (NF 3555, NF 3519 e NF 3520, NF
004212 e NF 003915);
e.2.3) ausência de diversos elementos essenciais à comprovação da realização das despesas com
passagens aéreas, tais como: comprovação das viagens, justificativas para a concessão das viagens,
período das viagens, cartão de embarque/desembarque e bilhetes de passagens aéreas (Faturas n.
018391, n. 018390, n. 18375, n. 18374, n. 18200, n. 18199, n. 18465 e n. 18464).
f) em face das irregularidades no Convênio n. 022/2005, firmado entre o Senar/MT e a
Federação da Agricultura e Pecuária do Estado do Mato Grosso-Famato para realização da ‘Bienal dos
Negócios’, que maculam os princípios da legalidade e da motivação, quais sejam:
f.1) ausência de elementos que justifiquem e embasem os valores repassados;
f.2) pactuação de convênio sem a definição de regras claras sobre a forma de prestação de
contas, o que contraria, além dos princípios listados acima, os princípios da publicidade e da
indisponibilidade do interesse público, permitindo-se a execução de despesas com características
inapropriadas, tais como:
f.2.1) pagamentos da fatura 18899, no valor de R$ 60.435,95, sem a comprovação das despesas
com hospedagem; ausência de diversos elementos essenciais à comprovação da realização das
despesas com passagens aéreas, tais como: comprovação das viagens, justificativas para a concessão
das viagens, período das viagens, cartão de embarque/desembarque e bilhetes de passagens; não
comprovação das despesas com transporte.
f.2.2) despesas realizadas antes da vigência do convênio (NF 3505, NF 000139, NF 0008, NF
00100, NF 578, NF 570, NF 427, NF 174, NF 00079, NF 000281, NF nº 00028 e NF 000283);
132
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
f.2.3) comprovantes de despesas que não permitem estabelecer correlação com o objeto do
convênio (NF 1956 e NF 568).
g) pagamentos efetuados à empresa America do Sul Táxi Aéreo Ltda., referentes às despesas
com táxi aéreo, sem fosse comprovado que os serviços executados atendiam ao interesse daquela
entidade, contrariando-se aos princípios da legalidade, da moralidade, da finalidade, da legitimidade,
da impessoalidade e da motivação.
6.1.3. julgar regular as contas dos demais responsáveis arrolados às fls. 3a/4 do volume
principal, dando-lhes quitação plena, em conformidade com os art. 16, inc. I, art. 17 e art. 23, inc. I, da
Lei 8.443/92;
6.1.4. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Marilene Mendes da Silva (CPF
370.509.406-82), Assessora Jurídica do Senar/MT; e aplicar-lhe a multa prevista no inc. II do art. 58
da Lei 8.443/92, haja vista as seguintes irregularidades:
a) por ter emitido parecer favorável à contratação direta da Associação Brasileira de Educação
Agrícola Superior – Abeas, com base no art. 9º, inciso VIII, do Regulamento de Licitações e Contratos
do Senar/MT, não obstante a ausência de comprovação da efetiva capacidade técnica e experiência da
associação para executar o objeto Contrato de Prestação de Serviços 03/2005, caracterizando mero
artifício para a contratação indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao dever de licitar;
b) por ter emitido parecer favorável à contratação direta da Fundação Franco Brasileira de
Pesquisa e Desenvolvimento – Fubras, com base no art. 9º, inciso VIII, do Regulamento de Licitações
e Contratos do Senar/MT, não obstante a ausência de comprovação da efetiva capacidade técnica e
experiência da associação para executar o objeto Contrato de Prestação de Serviços 06/2005,
caracterizando mero artifício para a contratação indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao
dever de licitar;
c) por ter elaborado o Contrato de Prestação de Serviços 003/2005, no qual foi estabelecido o
pagamento antecipado de 40% do valor total contratado, a título de ‘verba de mobilização’, sem que
fosse demonstrado que essa antecipação era condição imprescindível para a boa realização dos
serviços, o que contraria os princípios da legalidade, motivação, legitimidade, moralidade e
indisponibilidade do interesse público;
d) por ter elaborado o Contrato de Prestação de Serviços 006/2005, no qual foi estabelecido o
pagamento antecipado de 50% do valor total contratado, a título de ‘verba de mobilização’, sem que
fosse demonstrado que essa antecipação era condição imprescindível para a boa realização dos
serviços, o que contraria os princípios da legalidade, motivação, legitimidade, moralidade e
indisponibilidade do interesse público;
e) por sua participação em atos fraudulentos ocorridos durante a condução do Convite 07/2005,
com o intuito de frustrar o caráter competitivo do procedimento licitatório, tendo em vista o teor da
mensagem eletrônica encaminhada por essa assessora ao Sr. Leon Enrique Kalinowski, para o
endereço [email protected], em 29 de junho de 2005, às 10:07 h, descumprindo os princípios da
legalidade, moralidade e impessoalidade.
6.1.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Silvano Carvalho (CPF
699.594.801-78) e pelo Sr. Luciano Alves (CPF 798.174.679-53), empregados do Senar-AR/MT e
membros da comissão de licitação no exercício 2005; e aplicar-lhes a multa prevista no inc. II do art.
58 da Lei 8.443, em face das seguintes irregularidades:
a) por promoverem justificativas para a contratação direta (Dispensa de Licitação 03/2005) da
Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas com base em propostas e orçamentos
viciados, caracterizando mero artifício para a contratação indireta da empresa LK Editora, portanto
burla ao dever de licitar, infringindo os princípios da moralidade, da impessoalidade e da legalidade;
consoante demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos
procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição de cartilhas do Programa Agrinho
e do Programa e Programa de Formação Rural e Promoção Social no exercício 2005;
133
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) por terem promovido justificativas inconsistentes para contratação direta (Dispensa de
Licitação 03/2005) da Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas, haja vista que
não restou comprovada a capacidade técnica e tampouco a experiência/notória especialização da
associação para executar o objeto do Contrato de Prestação de Serviços 03/2005, caracterizando mero
artifício para a contratação indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao dever de licitar;
c) por promoveram justificativas para a contratação direta da Fundação Franco Brasileira de
Pesquisa e Desenvolvimento – Fubras (Dispensa 05/2005), com base em propostas viciadas,
caracterizando mero artifício para a contratação indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao
dever de licitar, infringindo os princípios da moralidade, da impessoalidade e da legalidade; consoante
demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos procedimentos
licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição de cartilhas do Programa Agrinho e do Programa
e Programa de Formação Rural e Promoção Social no exercício 2005;
d) por terem promovido justificativas inconsistentes para contratação direta da Fubras, haja vista
que não restou comprovada a capacidade técnica e operacional, tampouco a experiência/notória
especialização, da fundação para executar o objeto contratado, caracterizando mero artifício para a
contratação indireta da empresa LK Editora, portanto burla ao dever de licitar, infringindo-se os
princípios da motivação e da impessoalidade;
e) não apresentação de justificativas para o fato de terem dado prosseguimento normal ao
Convite 07/2005 sem que houvesse propostas de no mínimo 5 empresas do ramo, conforme
estabelecido no § 2º, inc. I, alínea ‘a’, no § 3º e caput do art. 5º do Regulamento de Licitações e
Contratos do Senar, vigente à época do certame;
f) por terem julgado o Convite 07/2005 em favor da empresa Gráfica Brasil Editora e Marketing
Ltda., com base em propostas sabidamente fraudulentas, infringindo os princípios da moralidade, da
impessoalidade e da legalidade; consoante demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria
Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição de cartilhas do
Programa Agrinho e do Programa e Programa de Formação Rural e Promoção Social no exercício
2005;
g) por terem agido em conluio com o Sr. Enrique, com o Sr. Otamir Tomaz Ferreira Júnior
(representante da empresa vencedora do Convite 07/2005) e com outros empregados do Senar/MT,
com o objetivo de fraudar o processo licitatório Convite 07/2005, haja vista o teor da mensagem
eletrônica extraída de material apreendido na sede da empresa LK Editora (de propriedade do Sr. Leon
Enrique), da qual pode se inferir que: 1) os valores de referência foram manipulados; 2) os orçamentos
datados de junho, efetivamente só foram apresentados ao Senar/MT a partir de 06/7/2005; 3) e os
proponentes a Sra. Maria Lúcia Tomaz (representante da Excelência Gráfica Ltda.), o Sr. Carlos
Henrique Melo Garcia (representante da Photo Imagem Gráfica e Fotolitos. Ltda.) e o Sr. Otamir
Tomaz Ferreira (representante da Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda.) não estavam presentes na
sessão de abertura e julgamento das propostas, conforme registrado na respectiva ata, infringindo-se os
princípios da moralidade, da legalidade e da impessoalidade.
6.1.6. não acolher as razões de justificativa apresentadas pela Sra.. Irene Alves Pereira (CPF
306.941.599-72), Gerente Administrativa e Financeira; e aplicar-lhe a multa prevista no inc. II do art.
58 da Lei 8.443/92, em razão das irregularidades apontadas abaixo:
a) por ter dado prosseguimento normal ao Processo Administrativo 003/2005 (Dispensa de
Licitação 03/2005), aceitando orçamentos viciados, os quais deram suporte inidôneo à contratação
direta da Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas, caracterizando mero artifício
para a contratação indireta da LK Editora, portanto burla ao dever de licitar, infringindo os princípios
da moralidade, da impessoalidade e da legalidade; consoante demonstrado em fiscalização realizada
pela Controladoria Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para
aquisição de cartilhas do Programa Agrinho e do Programa e Programa de Formação Rural e
Promoção Social no exercício 2005;
134
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) por ter dado prosseguimento normal ao Processo Administrativo 005/2005 (Dispensa de
Licitação 05/2005), aceitando orçamentos viciados, os quais deram suporte inidôneo à contratação
direta da Fubras, caracterizando mero artifício para a contratação indireta da LK Editora, portanto
burla ao dever de licitar, infringindo os princípios da moralidade, da impessoalidade e da legalidade;
consoante demonstrado em fiscalização realizada pela Controladoria Geral da União nos
procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição de cartilhas do Programa Agrinho
e do Programa e Programa de Formação Rural e Promoção Social no exercício 2005;
c) por ter dado prosseguimento normal ao Convite 07/2005, aceitando orçamentos viciados,
conforme evidenciado pelos seguintes fatos:
c.1) conluio havido entre o Sr. Leon Enrique, o Sr. Otamir Tomaz Ferreira Júnior (representante
da empresa vencedora do Convite 07/2005), membros da comissão permanente de licitação e outros
empregados do Senar/MT, com o objetivo de fraudar o processo licitatório Convite 07/2005, haja vista
o teor da mensagem eletrônica extraída de material apreendido na sede da empresa LK Editora (de
propriedade do Sr. Leon Enrique), da qual se pode inferir que: 1) os valores de referência do certame
foram manipulados; 2) os orçamentos datados de junho, efetivamente só foram apresentados ao
Senar/MT a partir de 06/7/2005, infringindo-se os princípios da legalidade, da moralidade e da
impessoalidade;
c.2) ajuste e combinação entre a assessora jurídica do Senar/MT e o Sr. Leon Enrique, com
objetivo de frustrar o caráter competitivo do procedimento licitatório Convite 07/2005, contrariando ao
objetivo da licitação de observância do principio constitucional da isonomia e seleção da proposta mais
vantajosa para a administração, haja vista o teor da mensagem eletrônica (extraída de material
apreendido pela Polícia Federal na Operação Cartilha), encaminhada por essa assessora ao referido
empresário para o endereço [email protected], em 29 de junho de 2005, às 10:07 h.
6.1.7. considerar revel, para todos os efeitos legais, com fundamento no § 3º do art. 12 da Lei
8.443/92, o Sr. Cícero Rainha de Oliveira (CPF 139.523.311-04) e aplicar-lhe a multa prevista no
inciso II do art. 58 da Lei 8.443/92, haja vista as irregularidades apontadas nas letras ‘a’ a ‘g’ do
subitem 6.1.5 desta proposta de encaminhamento;
6.1.8. rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa LK Editora e Comércio de Bens
Editoriais e Autorais Ltda. (CNPJ 02.327.950/0001-50); e, com fundamento no art. 46 da Lei nº
8.443/1992, declarar essa empresa inidônea para participar de licitação na Administração Pública
Federal, bem como em licitações realizadas pela administração pública de estados e municípios
(quando houver recursos federais, a exemplo do que ocorre em convênios, acordos, ajustes, termos de
parceria e outros instrumentos congêneres de que a União seja parte) e pelas entidades que compõem o
Sistema ‘S’;
6.1.9. rejeitar as justificativas e alegações de defesa apresentadas pela Fundação Franco
Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento - Fubras (CNPJ 00.531.541/0001-46);
6.1.10. rejeitar as alegações de defesa e justificativas apresentadas pela Associação Brasileira de
Educação Agrícola Superior – Abeas (CNPJ 37.114.485/0001-54) e, com fundamento no art. 46 da Lei
nº 8.443/1992, declarar a Abeas inidônea para participar de licitação na Administração Pública
Federal, bem como em licitações realizadas pela administração pública de estados e municípios
(quando houver recursos federais, a exemplo do que ocorre em convênios, acordos, ajustes, termos de
parceria e outros instrumentos congêneres de que a União seja parte) e pelas entidades que compõem o
Sistema ‘S’;
6.1.11. rejeitar as justificativas apresentadas pela empresa Gráfica Brasil Editora e Marketing
Ltda. (CNPJ 21.884.184/0001-70) e declarar essa empresa inidônea para participar de licitação na
Administração Pública Federal, bem como em licitações realizadas pela administração pública de
estados e municípios (quando houver recursos federais, a exemplo do que ocorre em convênios,
acordos, ajustes, termos de parceria e outros instrumentos congêneres de que a União seja parte) e
pelas entidades que compõem o Sistema ‘S’, com base no art. 46 da Lei 8.443/92;
135
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6.1.12. rejeitar as justificativas apresentadas pela Associação Brasileira de Recursos Humanos –
ABRH-DF (CNPJ 03.659.059/0001-84) e declarar essa entidade inidônea para participar de licitação
na Administração Pública Federal, bem como em licitações realizadas pela administração pública de
estados e municípios (quando houver recursos federais, a exemplo do que ocorre em convênios,
acordos, ajustes, termos de parceria e outros instrumentos congêneres de que a União seja parte) e
pelas entidades que compõem o Sistema ‘S’, com base no art. 46 da Lei 8.443/92;
6.1.13. rejeitar as justificativas apresentadas pela União Brasileira de Desenvolvimento Social e
do Voluntariado do Meio Ambiente – Unibras (CNPJ 37.290.194/0001-17) e pelo Instituto Brasileiro
de Estudos Especializados – Ibrae (CNPJ 97.491.476/0001-04); e declarar essas entidades inidôneas
para licitarem com a administração pública federal, bem como em licitações realizadas pela
administração pública de estados e municípios (quando houver recursos federais, a exemplo do que
ocorre em convênios, acordos, ajustes, termos de parceria e outros instrumentos congêneres de que a
União seja parte) e pelas entidades que compõem o Sistema ‘S’, com base no art. 46 da Lei 8.443/92;
6.1.14. acolher as justificativas apresentadas pela Confederação das Federações de Engenheiros
Agrônomos do Brasil – Confaeab (CNPJ 61.755.260/0001-61);
6.1.15. rejeitar as justificativas apresentadas pelas empresas Excelência Gráfica Ltda. (CNPJ
05.927.759/0001-38) e Photo Image Gráfica e Fotolitos Ltda. (CNPJ 03.325.541/0001-88); e declarar
essas empresas inidôneas para participarem de licitação na administração pública federal, bem como
em licitações realizadas pela administração pública de estados e municípios (quando houver recursos
federais, a exemplo do que ocorre em convênios, acordos, ajustes, termos de parceria e outros
instrumentos congêneres de que a União seja parte) e pelas entidades que compõem o Sistema ‘S’, nos
termos do art. 46 da Lei 8.443/92;
6.1.16. condenar o Sr. Homero Alves Pereira (CPF 726.065.098-20), solidariamente com o Sr.
Antônio Carlos Carvalho de Sousa (CPF 345.997.201-78), com base no art. 16, § 2º; e art. 19, caput,
da Lei 8.443/92, ao pagamento dos valores abaixo indicados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias,
a contar da notificação, para comprovarem, perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do
Regimento Interno/TCU), o recolhimento das dívidas aos cofres do Serviço Nacional de
Aprendizagem Rural – Administração Regional em Mato Grosso, atualizadas monetariamente e
acrescidas dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas no quadro abaixo (data dos
pagamentos), até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:
Origem do débito: pagamentos efetuados à empresa America do Sul Táxi Aéreo Ltda., referentes
às despesas com táxi aéreo, sem que fosse comprovado que os serviços executados atendiam ao
interesse daquela entidade, contrariando-se aos princípios da legalidade, da moralidade, da finalidade,
da legitimidade, da impessoalidade e da motivação.
Documento fls.
Valor
Data pagamento
NF 001011, fls. 11/13 do anexo 11
R$ 42.121,90
07/11/2005
NF 001015, fls. 15/17 do anexo 11
R$ 13.341,10
1º/12/2005
NF 001016, fls. 19/21 do anexo 11
R$ 23.084,60
20/12/2005
NF 001018, fls. 23/27 do anexo 11
R$ 7.794,80
22/12/2005
6.1.17. condenar o Sr. Homero Alves Pereira (CPF 726.065.098-20), solidariamente com a
Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas (CNPJ 37.114.485/0001-54), com base
no art. 16, § 2º; e art. 19, caput, da Lei 8.443/92, ao pagamento da importância de R$ 327.210,00,
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante este
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres
do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – Adminsitração Regional em Mato Grosso, atualizadas
monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir de 6/5/2005 (data da assinatura do
Contrato de Prestação de Serviços 03/2005), até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na
legislação em vigor:
136
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Origem do débito: celebraram o Contrato de Prestação de Serviços 3/2005 com sobrepreço, uma
vez que a Abeas subcontratou a empresa LK Editora para executar integralmente o objeto da Dispensa
03/2005 (produção de cartilhas) pelo valor de R$ 1.170.000,00, portanto um valor inferior aquele pago
pelo Senar/MT à Associação para executar tal serviço (R$ 1.497.210,00), com infringência aos
princípios da legalidade e da moralidade, consoante demonstrado em fiscalização realizada pela
Controladoria Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição
e impressão das referidas cartilhas no exercício 2005;
6.1.18. condenar o Sr. Homero Alves Pereira (CPF 726.065.098-20), solidariamente com a
Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento/Fubras (CNPJ 00.531.541/0001-46), com
base no art. 16, § 2º; e art. 19, caput, da Lei 8.443/92, ao pagamento da importância de R$ 128.397,60,
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante este
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres
do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – Administração Regional em Mato Grosso, atualizadas
monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir de 8/6/2005 (data da assinatura do
Contrato de Prestação de Serviços 06/2005), até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na
legislação em vigor:
Origem do débito: celebraram o Contrato de Prestação de Serviços 06/2005 com sobrepreço
final, uma vez que a Fubras subcontratou a empresa LK Editora para executar integralmente o objeto
da Dispensa 05/2005 (produção de cartilhas) pelo valor de R$ 155.578,40, portanto um valor inferior
aquele pago pelo Senar/MT à Fundação para executar tal serviço (R$ 283.976,00), com infringência
aos princípios da legalidade e da moralidade, consoante demonstrado em fiscalização realizada pela
Controladoria Geral da União nos procedimentos licitatórios realizados pelo Senar/MT para aquisição
e impressão das referidas cartilhas no exercício 2005;
6.1.19. aplicar à Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento - Fubras (CNPJ
00.531.541/0001-46), à Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior - Abeas (CNPJ
37.114.485/0001-54), ao Sr. Homero Alves Pereira e ao Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa a multa
prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação,
para comprovarem, perante este Tribunal (art. 214, inc. III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o
recolhimento da referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada desde a data do Acórdão
que vier a ser proferido por este Tribunal até a do efetivo pagamento, se for quitada após o
vencimento, na forma da legislação em vigor;
6.1.20. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inc. II, da Lei 8.443/92, a cobrança judicial
das multas e débitos, caso não atendidas as notificações;
6.1.21. encaminhar à administração central de todos os entes que compõem o Sistema ‘S’ relação
contendo as empresas e entidades declaradas inidôneas por este Tribunal nos presentes autos;
6.1.22. solicitar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que providencie junto à
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação a inserção, no portal de compras ‘Comprasnet’, da
declaração de inidoneidade das empresas e entidades referidas nos itens anteriores;
6.2.23. enviar cópia da deliberação que vier a ser proferida, bem como do relatório e voto que a
fundamentaram, ao Procurador-chefe da Procuradoria da República no Estado de Mato Grosso.”
13. O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Subprocurador-Geral Paulo Soares
Bugarin, assim se manifestou (fls. 705/706, v. p., v. 3):
“13. Não há reparos a fazer na proposta de encaminhamento sugerida pela unidade técnica,
exceto quanto ao acolhimento das razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Homero Alves
Pereira, ex-Presidente do Senar/MT, e pela Sra. Neísa Monteiro Cardozo, presidente da Comissão
Permanente de Licitação, em razão da contratação da empresa KCM por meio de aditivo contratual, o
que caracteriza fuga ao processo licitatório. A Secex/MT argumenta que nova contratação elevou o
contrato original em menos de 25% do valor inicialmente contratado, mas ocorre que esse valor foi
executado por outra empresa, ou seja, não foi uma questão envolvendo a limitação para o acréscimo
137
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
contratual, mas a contratação de nova empresa sem licitação, de modo não ser possível o acolhimento
das justificativas apresentadas.
14. Ante todo o exposto, este representante do Ministério Público manifesta-se de acordo com as
propostas de fls. 691/702, exceto uma, sugerindo, nesse caso, que sejam rejeitadas as razões de
justificativa do Sr. Homero Alves Pereira, ex-Presidente do Senar/MT, e da Sra. Neísa Monteiro
Cardozo, presidente da Comissão Permanente de Licitação, em razão da contratação irregular da
empresa KCM por meio da celebração de termo aditivo ao contrato original, aplicando-lhes a multa
prevista no art. 58, II, da Lei nº 8.443/92.”
14. Após a manifestação do Parquet especializado e estando os autos sob pedido de vista do
Ministro Raimundo Carreiro com base no art. 112 do Regimento Interno/TCU, foram acostados ao
processo, entre outros documentos, Certidão de Óbito do Sr. Homero Alves Pereira e memoriais
oferecidos pela Associação Brasileira de Recursos Humanos – ABRH/DF.
É o Relatório.
VOTO
Nesta oportunidade, examina-se a Prestação de Contas do Serviço Nacional de Aprendizagem
Rural – Administração Regional no Estado de Mato Grosso – Senar/MT, referente ao exercício de
2005.
2. Preliminarmente, registro que trouxe este feito ao conhecimento do Plenário no dia
29/05/2013 com minuta de Acórdão. Naquela sessão, o Ministro Raimundo Carreiro pediu vista dos
autos com base no art. 112 do Regimento Interno/TCU. O processo retornou ao meu Gabinete em
17/08/2015.
3. Conforme visto no Relatório precedente, as contas em análise foram diferidas com base no art.
195 do Regimento Interno/TCU.
4. Apesar do diferimento, a Secex/MT analisou as contas de que trata este processo à guisa mais
minudente ante a hipótese de as irregularidades ocorridas no exercício anterior – verificadas quando da
inspeção efetivada por este Tribunal para subsidiar a instrução das contas do Senar/MT de 2004 (TC012.829/2005-6, Acórdão n. 3.341/2010 – 1ª Câmara) – mergulharem raízes nas contas de 2005, uma
vez que, nas contas de 2004, foi constatado que a entidade estava falhando na detecção de erros e/ou
fraudes, além de haver indícios de que possuía um ambiente de controle pouco eficiente, apresentando
diversas irregularidades graves, a saber: indícios de fraude a licitações, desvio de recursos,
superfaturamento, prática de nepotismo, dentre outras.
5. Anote-se que foi protocolada Denúncia nesta Corte acerca de irregularidades ocorridas na
condução da Concorrência n. 005/2007 (TC-016.958/2007-8) pelo Senar/MT, a qual foi considerada
parcialmente procedente, nos termos do Acórdão n. 1.622/2010 – Plenário.
6. Diante desse contexto, a Secex/MT, no início de 2010, propôs a realização de inspeção no
Senar/MT para colher mais informações e documentos que permitissem melhor avaliar a gestão
relativa ao exercício de 2005. Todavia a inspeção restou inviabilizada porquanto, na mesma época, foi
deflagrada a Operação Cartilha da Polícia Federal, em ação concertada com a Controladoria Geral da
União – CGU, que apreendeu uma série de documentos na entidade e resultou na proposição pela
Procuradoria da República no Estado do Mato Grosso de ação de improbidade contra os dirigentes do
Senar/MT.
7. Mediante proposta da unidade técnica, a 1ª Câmara deste Tribunal determinou à CGU que
encaminhasse ao Tribunal, tão logo ultimasse os trabalhos no Senar/MT, cópia das conclusões e dos
relatórios elaborados. Foi determinado ainda à Secex/MT que sobrestasse o presente processo até o
recebimento da documentação da CGU e que suspendesse a inspeção em curso (Acórdão n.
138
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2.118/2010 – 1ª Câmara, Rel. n. 10/2010 do Gab. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, Ata n.
13/2010, sessão 27/04/2010).
8. Esclareço que a Operação Cartilha apurou irregularidades nos processos licitatórios e
contratações entabuladas pelo Senar/MT, no interregno de 2002 a 2010, para aquisição de cartilhas
relativas ao Programa Agrinho e Programa de Formação Rural e Promoção Social.
9. Conforme constatado na aludida Operação, havia um esquema articulado entre
empregados/dirigentes do Senar/MT, entidades sem fins lucrativos e empresários em que eram
contratadas instituições mediante dispensa de certame, e essas instituições subcontratavam
integralmente o objeto que lhes fora adjudicado para uma determinada empresa. Em outros casos,
quando se realizava o torneio licitatório, havia conluio entre os participantes (e terceiros envolvidos),
os membros da comissão de licitação e gestores do Senar/MT, no desígnio de restringir a competição e
direcionar a disputa.
10. Noutras palavras, os relatórios elaborados pela CGU registram irregularidades nos processos
de aquisição de cartilhas, a exemplos de: dispensa indevida de licitação, subcontratação,
direcionamento dos certames, pagamento antecipado sem garantia de entrega dos serviços contratados,
sobrepreço/superfaturamento, fraude em processos licitatórios com participação de empregados do
Senar/MT, entre outras.
11. Especificamente na gestão de 2005, foram identificadas irregularidades nos processos de
Dispensa de Licitação ns. 003/2005 e 005/2005 e no Convite n. 007/2005.
12. A unidade técnica propôs audiências e citações dos responsáveis em vista das ocorrências
encontradas, as quais foram autorizadas. Examinados os elementos de defesa trazidos aos autos, a
Secex/MT sugeriu acolher apenas as razões de justificativa oferecidas pela Confederação das
Federações de Engenheiros Agrônomos do Brasil – Confeab, uma vez que os argumentos apresentados
pelos demais responsáveis não foram capazes de elidir as irregularidades que lhes foram imputadas.
13. Passo a examinar algumas dessas irregularidades, notadamente aquelas que permearam os
processos de Dispensa de Licitação ns. 003/2005 e 005/2005 e o Convite n. 007/2005.
14. O processo de Dispensa n. 3/2005 foi realizado para criação de novas cartilhas para o
Programa de Formação Profissional Rural e Promoção Social. Nesse procedimento, a CGU constatou
indícios de fraude e direcionamento da disputa.
15. Os fatos que levaram à interpretação de que houve indícios de fraude podem ser assim
resumidos: a) expressões comuns em algumas propostas; b) estrutura de apresentação de propostas
ocorreu de modo semelhante (apondo-se nos documentos o valor global, forma de pagamento, prazo e
validade da proposta, todas nessa ordem); c) a Associação Brasileira de Recursos Humanos –
ABRH/DF (participante) enviou, ao mesmo tempo, pelo seu presidente, duas propostas com redações
diferentes; d) nenhuma das instituições relatou como seriam feitos os trabalhos relativos a fotos,
redações ou ilustrações, itens esses que poderiam influenciar no preço das cartilhas; e) todas as
participantes do procedimento deixaram de cotar os preços unitários das cartilhas; f) a assinatura do Sr.
José Geraldo Vasconcelos Baracuhy, presidente da Associação Brasileira de Educação Agrícola
Superior – Abeas (contratada), na proposta apresentada, estava diferente da sua assinatura habitual
utilizada após o ajuste contratual posteriormente firmado (fls. 204/210 v. p., v. 1).
16. Do procedimento de dispensa em foco, resultou a contratação da Abeas por um valor de R$
1.497.210,00. Ocorre que a referida associação subcontratou a empresa LK Editora e Comércio de
Bens Editoriais e Autorais Ltda. para executar integralmente o objeto do Contrato de Prestação de
Serviços n. 03/2005, sob o valor de R$ 1.170.000,00. (fls. 181/182, anexo 6, v. 1).
17. Assim, a Abeas atuou como intermediária para contratação da editora mencionada no item
precedente e percebeu para tanto a quantia de R$ 327.210,00 (R$ 1.497.210,00 - R$ 1.170.000,00 = R$
327.210,00).
18. Ainda com relação ao procedimento de Dispensa n. 3/2005, a CGU entende que restou
evidenciada a prática de “montagem e direcionamento do processo licitatório para aquisição de
139
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
cartilhas, com vistas a frustrar seu caráter competitivo”, pois, segundo a Controladoria, as entidades
que apresentaram propostas – Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior (Abeas);
Confederação das Federações de Engenheiros Agrônomos do Brasil (Confaeab); Fundação Franco
Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento (Fubras), Associação Brasileira de Recursos Humanos
(ABRH/DF) – haviam sido indicadas pelo Sr. Geraldo Gontijo Ribeiro, então Secretário Executivo do
Senar Administração Central.
19. Também foi ressaltado pela CGU que o Sr. Leon Enrique Kalinowski Olivera, Sócio
Administrador da empresa LK Editora e Comércio de Bens Editoriais e Autorais Ltda., e exempregado do Senar/MT, tinha total ingerência nos procedimentos licitatórios realizados pelo
Senar/MT para aquisição de cartilhas, haja vista que durante a Operação Cartilha foram apreendidos
diversos documentos e equipamentos na residência do Sr. Leon Enrique Kalinowski Olivera (fls. 75-83
do anexo 6), entre os quais um CD-R com arquivos referentes às propostas das entidades que
participaram da Dispensa n. 3/2005 (Abeas, ABRH, Confaeab e Fubras).
20. Relativamente ao procedimento de Dispensa n. 005/2005, sobressai dos autos que a comissão
de licitação do Senar/MT motivou a contratação direta da Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e
Desenvolvimento – Fubras (responsável pela criação e entrega das cartilhas) com base na capacidade
técnica e operacional dela para executar o objeto ajustado. Ocorre que no referido procedimento de
dispensa não consta elemento algum que comprove a retrocitada qualificação da Fundação.
21. Após ser contratada pelo Senar/MT pela sua capacidade técnica e operacional, a Fubras
subcontratou a execução dos serviços integralmente para empresa LK Editora e Comércio de Bens
Editoriais e Autorais Ltda. (v. Contrato às fls. 253/256, anexo 6, v. 1), igualmente ao que ocorreu com
a Abeas. Para empreender essa intermediação, a Fundação recebeu o quantum de R$ 128.397,60 (R$
283.976,00 – R$ 155.578,40), uma vez que o Senar/MT pagou à Fubras a quantia de R$ 283.976,00 e
desse montante R$ 155.578,40 foram carreados à empresa subcontratada.
22. Também com relação à Dispensa n. 005/2005, a CGU registrou indícios de direcionamento
devido aos seguintes fatos: a) propostas apresentadas pela União Brasileira de Desenvolvimento Social
e do Voluntário do Meio Ambiente – Unibras e pela Fubras foram bastante semelhantes, grafadas com
expressões e erros idênticos em ambas (fls. 197/199, v. p.); b) a Unibras e a Fubras ofereceram
propostas com valores próximos, respectivamente R$ 286.000,00 e R$ 283.976,00, com possível ajuste
de preço; c) o Senar/MT realizou cotação de preços somente com entidades fora de Cuiabá/MT.
23. Outra irregularidade versando sobre indícios de conluio foi constatada no Convite n.
07/2005, conduzido pelo Senar/MT para fins de contratação de empresa especializada para impressão
de cartilhas do Programa Agrinho em 2005. Participaram desse certame as firmas: Gráfica Brasil
Editora e Marketing Ltda.; Excelência Gráfica Ltda.; e Photo Image Gráfica e Fotolitos Ltda. (todas
com sede em Uberlândia/MG). A empresa que se sagrou vencedora da disputa foi a Gráfica Brasil
Editora e Marketing Ltda.
24. Os trabalhos fiscalizatórios decorrentes da Operação Cartilha detectaram vícios nesse torneio
licitatório, conforme trecho colhido do Relatório precedente que reproduzo para fins de melhor
compreensão:
“5.187. Assim como nos casos das dispensas de licitações analisadas nesta instrução, os
trabalhos da Operação Cartilha revelaram a ingerência do Sr. Leon Enrique (sócio proprietário da
empresa LK Editora) também na organização do Convite n. 07/2005, sobretudo no que tange a
intenção de restringir a competitividade e consequente direcionamento (fls. 186/187 do anexo 6, V.1),
conforme evidências relatadas nos itens a seguir.
5.188. Ao analisar materiais apreendidos durante a operação supracitada, a CGU identificou uma
mensagem eletrônica (fl. 187 do anexo 6), datada de 29/6/2005, sete dias antes da abertura do convite
em questão, por meio da qual a Sra. Marilene Mendes da Silva, Assessora Jurídica do Senar-AR/MT,
solicita ao Sr. Leon Enrique que analise a minuta dessa licitação e faça as alterações necessárias. No
mesmo e-mail, a assessora solicita ainda ao empresário que:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘Os envelopes devem ser subscritos conforme modelo de preenchimento contido no edital, a
documentação deve ser toda rubricada pelos licitantes entre si, ou seja, cada um rubrica a sua própria
documentação e a do outro participante, isso facilitará o trabalho da Comissão, pois aqui chegando
somente eles (Comissão) terão que rubricar, evitando-se assim a devolução do processo todo para essa
providência’
5.189. A situação acima revela que houve ajuste/combinação entre a assessora jurídica do
Senar/MT e o proprietário da LK Editora com objetivo de frustrar o caráter competitivo do
procedimento licitatório.
5.190. Ressalta-se que a mensagem eletrônica retro foi encaminhada em 29/6/2005, porém, o
edital do Convite 07/2005 está datado de 24/6/2005, o que evidencia ainda mais a montagem desse
processo licitatório (fls. 21/30 do anexo 10).
5.191. Além disso, segundo apontado pela Controladoria Geral da União, o Sr. Leon Enrique, via
mensagem eletrônica, solicitou ao Sr. Otamir Tomaz Ferreira Júnior, então representante da empresa
vencedora do Convite 07/2005, Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda. (fls. 10 e 42 do anexo 10,
proposta assinada por esse responsável), que fossem providenciados e encaminhados à comissão de
licitação do Senar/MT documentos das empresas Photo Image Gráfica e Excelência Gráfica Ltda.
(únicas empresas participantes do certame, além da vencedora). O empresário requereu ao Sr. Otamir
que também encaminhasse à comissão de licitação três orçamentos de impressão, com valores
próximos de R$ 225.000,00, sugerindo a manipulação dos valores de referência. Conforme ressaltou a
CGU, o Sr. Leon frisou que tais orçamentos deveriam ser datados do período entre 15 e 17 de junho de
2005, data anterior a do e-mail, de 6/7/2005 (fls. 178 do anexo 6, v. 1).”
25. A situação fática delineada no contexto acima demonstra que houve uma ação concertada de
empresários e de empregados do Senar/MT com o desígnio de fraudar o procedimento licitatório em
foco (Convite n. 07/2005).
26. Outra questão apurada nos autos refere-se às despesas realizadas com táxi aéreo sob a égide
do Contrato n. 12/Senar-AR/MT/2005, tendo como objeto o fornecimento de 145 (cento e quarenta e
cinco) horas/voo. Os pagamentos foram efetuados à empresa contratada, América do Sul Táxi Aéreo
Ltda., sem que fosse comprovado que os serviços executados atendiam às finalidades institucionais do
Senar/MT, o que resultou em débito quantificado nos autos pela unidade técnica.
27. Essas são as principais irregularidades que sobressaem dos autos. E sobre elas e outras, os
responsáveis foram instados a se manifestar. Entretanto, a maioria das alegações de defesa e das razões
de justificativa trazidas à apreciação do Tribunal não foram acolhidas tanto pela Secex/MT quanto pelo
Parquet especializado.
28. Destaco alguns argumentos de defesa oferecidos pelos responsáveis arrolados nos autos. Em
essência, asseveram que: a) o processo deveria ser sobrestado com vistas a aguardar o trânsito em
julgado de ação penal ajuizada pelo Ministério Público Federal; b) o Senar não está submetido à Lei n.
8.666/1993; c) as supostas irregularidades apontadas pela Secex/MT são respaldadas em meras
suposições da Polícia Federal e do Ministério Público Federal, “órgãos que possuem como principal
função acusar e buscar condenações a qualquer custo”; d) não havia qualquer impedimento à
subcontratação e não há necessidade de previsão no edital e no contrato para que o objeto seja
subcontratado; e) a análise empreendida pela unidade técnica referente às despesas com táxi aéreo
ignora a documentação acostada aos autos.
29. Relativamente ao sobrestamento, vale registrar que, neste caso, a deliberação a ser prolatada
noutro juízo não vincularia esta Corte, pois incide na espécie o princípio da independência das
instâncias pacificado no magistério jurisprudencial desta Corte sob a intelecção de que não haveria
litispendência entre processos em curso neste Tribunal e outros em andamento no Poder Judiciário,
conforme trecho a seguir reproduzido do Voto condutor do Acórdão n. 347/2001 – 2ª Câmara: “O
TCU tem jurisdição própria e privativa sobre as pessoas e matérias sujeitas a sua competência, de
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
modo que a proposição de qualquer ação no âmbito do Poder Judiciário não obsta que esta Corte
cumpra sua missão constitucional.”
30. Ademais, a tese da independência de instâncias tem sido sufragada pelo próprio Poder
Judiciário (v. Mandados de Segurança ns. 21.948-RJ, 21.708-DF e 23.625-DF, todos do STF; MS
7080-DF, MS 7138-DF e MS 7042-DF, do STJ).
31. Sobre a alegação de que o Senar não está submetido à Lei n. 8.666/1993, a jurisprudência do
TCU tem assentado entendimento nesse sentido. Reconhece-se que os Serviços Sociais Autônomos
não se encontram sujeitos à estrita observância da Lei n. 8.666/1993 (por não estarem incluídos na lista
de entidades enumeradas no parágrafo único do art. 1º dessa lei), mas nem por isso estão isentos de
qualquer regulamentação quanto ao tema, pois devem obediência aos seus regulamentos próprios
devidamente publicados, os quais tem de se pautar pelos princípios gerais do processo licitatório e
consentâneos ao contido no art. 37, caput, da Constituição da República e, ainda, seguir os postulados
gerais relativos à Administração Pública, em especial os da legalidade, da moralidade, da
impessoalidade, da isonomia e da publicidade.
32. Acerca de afirmação de que as supostas irregularidades examinadas pela Secex/MT estão
baseadas em suposições da Polícia Federal e do Ministério Público Federal, “órgãos que possuem
como principal função acusar e buscar condenações a qualquer custo”, entende-se que tal assertiva
carece de fundamentação fática e jurídica não devendo prosperar, porquanto as ocorrências estão
fundamentadas em arcabouço probatório sustentado por extensa documentação acostada aos autos,
cuja autenticidade e veracidade das informações não se pode contestar. Acrescente-se que muitos
desses documentos foram coletados pela CGU e pela Secex/MT.
33. Quanto ao quesito subcontratação, sustentam os defendentes que não é necessário haver
previsão no edital e no contrato para que o objeto seja subcontratado, citando, no ponto, o Acórdão n.
5.532/2010 – da 1ª Câmara desta Corte como fundamento de suas alegações. Entretanto, deixo bem
vincado que o precedente retro refere-se à subcontratação parcial, e não à subcontratação total como a
que foi constatada nestes autos, conforme a ementa do Acórdão precitado que transcrevo em parte:
“REPRESENTAÇÃO.
RECURSOS
DO
FUNDEF.
TRANSPORTE
ESCOLAR.
CONTRATAÇÃO DE EMPRESA QUE NÃO ERA DO RAMO COMPATÍVEL COM O OBJETO
LICITADO. SUBCONTRATAÇÃO DOS SERVIÇOS ADJUDICADOS. REALIZAÇÃO DE
LICITAÇÃO SEM ORÇAMENTO BÁSICO. PAGAMENTO ANTECIPADO. CONTRATAÇÃO
DIRETA DE LOCAÇÃO DE VEÍCULOS. NÃO ATENDIMENTO A DILIGÊNCIA DO
TRIBUNAL. PROCEDÊNCIA PARCIAL. ACOLHIMENTO DE PARTE DAS RAZÕES DE
JUSTIFICATIVA. MULTA. COMUNICAÇÃO.
1. A subcontratação parcial de serviços contratados não necessita ter expressa previsão no edital
ou no contrato, bastando apenas que não haja expressa vedação nesses instrumentos, entendimento que
se deriva do art. 72 da Lei 8.666/1993 e do fato de que, na maioria dos casos, a possibilidade de
subcontratação deve atender a uma conveniência da administração.”
34. Ademais, a subcontratação verificada nos autos está inserida em um contexto de fuga ao
dever geral de licitar, de fraude e de ocorrência de débito, pois as avenças decorrentes de
procedimentos de dispensa de licitação firmadas entre o Senar/MT, nas quais a Abeas e a Fubras foram
contempladas, culminaram na subcontratação da empresa LK Editora e Comércio de Bens Editoriais e
Autorais Ltda., que, sem participar de qualquer certame, efetivamente executou os serviços
pretendidos pela entidade.
35. Rememora-se ainda que a subcontratação em foco gerou dano ao erário relativo à diferença
entre os valores percebidos pela Abeas e Fubras e o que foi pago à empresa LK Editora e Comércio de
Bens Editoriais e Autorais Ltda., consoante já demonstrado alhures.
36. A respeito da alegação de que a análise produzida pela unidade técnica referente às despesas
com táxi aéreo teria ignorado a documentação coligida aos autos, entendo que tal assertiva não pode
ser acolhida, porquanto a documentação, acostada ao anexo 11, não comprova que os serviços foram
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
utilizados em viagens que atendiam às finalidades do Senar/MT. Como ressaltou a Secretaria
instrutiva, não há relatórios das viagens, inexiste relação com os nomes dos passageiros dos voos
realizados e, ainda, não constam as datas, horas dos deslocamentos e os destinos dos itens impugnados.
37. Compulsando o anexo 11, verifico que os elementos relativos aos quesitos comprobatórios
tempo, data e destino dos voos, são referentes a eventos ocorridos em 2006 (fls. 4/7, anexo 11) não
apresentando nexo de causalidade com os pagamentos efetuados à empresa América do Sul Táxi
Aéreo na gestão de 2005 (fls. 9/12, 14/16, 18/20, 22/26, anexo 11).
38. Como se vê, os fatos delineados nos autos demonstram que houve falta de controle da gestão
ora em exame, com ocorrência de inúmeras irregularidades envolvendo a montagem de procedimentos
licitatórios, gastos sem a correspondente comprovação ou relação com as atividades finalísticas do
Senar/MT, levando a desvios e má aplicação de recursos públicos. Em meio às ilegalidades verificadas
na gestão, está a empresa LK Editora e Comércio de Bens Editoriais e Autorais Ltda. que era, à guisa
contumaz, subcontratada para prestar serviços relativos à elaboração e impressão de cartilhas e que
possui como proprietário um ex-empregado do Senar/MT, o Sr. Leon Enrique Kalinowski Olivera.
39. Sobre as demais ocorrências que deram causa às citações, audiências e oitivas dos
responsáveis, adoto como razões de decidir a análise produzida pela unidade técnica, com os ajustes
sugeridos pelo MP/TCU. Entendo ainda que as responsabilidades dos agentes arrolados nos autos estão
adequadamente definidas, as sanções estão proporcionalmente ajustadas à reprovabilidade de suas
condutas e correspondem à gravidade dos fatos que permearam as contas de 2005 do Senar/MT.
40. Como registrado inicialmente, este processo estava sob pedido de vista do ministro
Raimundo Carreiro. Nesse ínterim, dois documentos relevantes foram acostados aos autos: um foi o
expediente que encaminhou a Certidão de Óbito (ocorrido em 20/10/2013) do Sr. Homero Alves
Pereira e o outro refere-se aos memoriais oferecidos pela Associação Brasileira de Recursos Humanos
– ABRH/DF.
41. Relativamente ao primeiro, vale registrar que a obrigação de reparar dano ao erário
permanece após o falecimento do responsável, podendo ser estendida aos sucessores até o limite do
valor do patrimônio transferido, haja vista que a imputação de débito possui natureza jurídica
indenizatória, não constituindo penalidade. Ao revés, a multa não perpassa aos sucessores do agente
falecido, ante seu caráter personalíssimo, sendo causa de extinção da punibilidade a morte ocorrida em
data anterior à prolação do acórdão condenatório.
42. Dessarte, em vista do decesso sofrido pelo Sr. Homero Alves Pereira, o débito de
responsabilidade desse agente deve ser imputado ao seu espólio, na pessoa de seu inventariante, ou,
caso tenha havido a partilha de bens, aos seus herdeiros, até o limite do patrimônio herdado.
43. Acerca dos memoriais oferecidos pela ABRH/DF, a associação traz ao descortino desta Casa
de Contas que:
a) há somente 01 (uma) suposta prova de participação da defendente no procedimento de
dispensa de licitação 03/2005 do Senar/MT, e nada mais;
b) essa prova foi obtida pelo Sr. Leon Henrique Kalinowski mediante digitalização dos
documentos originais no próprio Senar/MT, o que elimina a sua verossimilhança, pois o Sr. Leon não
recebeu proposta da defendente para patrocinar cobertura em procedimento de dispensa de certame;
c) ocorre, na espécie, prescrição quinquenária para punição administrativa com base na Lei
9.784/1999 e no Decreto 20.910/1932;
d) deve a prestação de contas ser convertida em tomada de contas especial "quando se for apurar
responsabilidade por ilícito" e para que os envolvidos sejam instados a apresentar suas "razões de
defesa", sob pena de violação do devido processo legal e do direito ao contraditório e à ampla defesa;
e) as provas colhidas na casa do Sr. Leon Henrique Kalinowski pela Polícia Federal são ilícitas
porque foram autorizadas por juiz incompetente (Juiz Federal), sendo a matéria de competência de
Justiça Estadual, tanto é que no Habeas Corpus 52479-53.2010.4.01.0000/MT, em que o paciente
José Antônio de Ávila fora denunciado pelo Ministério Público Federal como incurso nas sanções dos
143
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
art. 89 e 90 da Lei 8.666/1993 e art. 288 do Código Penal, foi concedida a ordem de habeas corpus
para anular todos os atos decisórios praticados por juiz federal na Operação Cartilha, determinando-se
a remessa dos autos à Justiça Estadual.
44. Por fim, requer, caso seja acolhido o encaminhamento de declarar inidônea a ABRH/DF, que
tal pena ocorra pelo prazo sugerido de 6 (seis) meses.
45. Sobre a assertiva de que há somente 01 (uma) suposta prova de participação da ABRH/DF
no procedimento de dispensa de certame 03/2005, conduzido pelo Senar/MT, vale ressaltar que se trata
de diversos indícios de conluio conforme resumido no item 15 acima.
46. Para que não reste dúvidas, rememoro os aludidos indícios de fraude: a) expressões comuns
em propostas; b) estrutura de apresentação de propostas ocorreu de modo semelhante (apondo-se nos
documentos o valor global, forma de pagamento, prazo e validade da proposta, todas nessa ordem); c)
a Associação Brasileira de Recursos Humanos – ABRH/DF (participante) enviou, ao mesmo tempo,
pelo seu presidente, duas propostas com redações diferentes; d) nenhuma das instituições relatou como
seriam feitos os trabalhos relativos a fotos, redações ou ilustrações, itens esses que poderiam
influenciar no preço das cartilhas; e) todas as participantes do procedimento deixaram de cotar os
preços unitários das cartilhas; f) a assinatura do Sr. José Geraldo Vasconcelos Baracuhy, presidente da
Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas (contratada), na proposta apresentada,
estava diferente da sua assinatura habitual utilizada após o ajuste contratual posteriormente firmado.
47. Quanto à afirmação de que a prova foi obtida pelo Sr. Leon Henrique Kalinowski mediante
digitalização dos documentos originais no próprio Senar/MT, e que esse fato subtrairia a
verossimilhança da prova alegada, entendo que as assertivas não devem prosperar, a uma porquanto a
ABRH/DF, em manifestação anterior nos autos, confirmou sua participação no procedimento de
dispensa de licitação 03/2005, apresentando proposta no valor de R$ 1.600.000,00 (fls. 467-473 do v.
2 do principal), a duas porque se trata de meras alegações desacompanhadas de qualquer prova.
48. A respeito da incidência da prescrição quinquenária, importa ressaltar que a regra na busca
do ressarcimento de dano ao erário é a imprescritibilidade, com base no art. 37, § 5º, da Constituição
Federal, assentada pelo Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurança 26.210-9/DF e neste
Tribunal nos termos do Acórdão 2.709/2008 – Plenário.
49. Especialmente quanto à pretensão punitiva, entendo apropriado que se utilize a tese
atualmente adotada neste Tribunal, apurada nos termos do Código Civil. Nessa esteira de raciocínio,
considerando o prazo geral estabelecido no Código Civil (art. 205), observa-se não ter havido
a prescrição do exercício da pretensão punitiva do TCU na hipótese vertente, porquanto se passaram
menos de dez anos desde a data das irregularidades (2005) e as citações, audiências e oitivas realizadas
(2010).
50. Sobre a assertiva de que a presente prestação de contas deve ser convertida em tomada de
contas especial "quando se for apurar responsabilidade por ilícito" e para que os envolvidos sejam
instados a apresentar suas "razões de defesa", novamente entendo que essa linha de exegese não
merece guarida.
51. A providência alegada pela ABRH/DF é desnecessária e vai de encontro à ideia de
racionalidade administrativa e economia processual, porquanto a Lei 8.443/1992 confere competência
e legitimidade normativa ao Tribunal para proferir decisões definitivas (isto é, quando a Corte julga as
contas regulares, regulares com ressalva, ou irregulares) tanto em processo de tomada quanto de
prestação de contas (art. 10 c/c § 2º do mesmo artigo). Verificada irregularidade nas contas, o Relator
ou o Tribunal definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão inquinado e, se
houver débito, ordenará a citação do responsável (art. 12, incisos I e II). Após, o Tribunal julgará as
"tomadas ou prestações de contas" (art. 14), e, ao julgar, decidirá se estas são regulares, regulares com
ressalva, ou irregulares (art. 15), imputando débito (de taxonomia indenizatória) e/ou aplicando
sanções de natureza personalíssima, com viés pedagógico e punitivo.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
52. Observa-se que as providências de ordem processual e material e ainda as medidas
sancionatórias a serem adotadas por esta Corte na sua competência legal de apreciar a responsabilidade
de gestores públicos e entidades não diferem no caso de prestação ou tomadas de contas.
53. Quanto à suposta necessidade de deflagrar tomada de contas especial (ou de converter
processo de contas em TCE) no presente caso, para que os arrolados fossem instados a se manifestar
nos autos, trata-se de medida protelatória sem previsão no ordenamento de regência (Lei 8.443/1992),
pois todo processo de contas ora em análise, e especialmente os atos impugnados, foram submetidos, à
saciedade, aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, com extensa
oportunidade de os responsáveis se manifestarem nos autos.
54. De mais a mais, como antes mencionei, tal medida vai contra a racionalidade administrativa
e está em oposição à economia e à celeridade processuais que devem nortear a condução dos feitos em
todos os tribunais do Brasil.
55. Quanto à alegação de prova ilícita, vale ressaltar que as provas que dão supedâneo à
proposta de apenação dos responsáveis decorreram de fiscalização empreendida pela CGU, e não
somente da Operação Cartilha da Polícia Federal. Transcrevo trecho do Relatório antecedente que bem
elucida a questão (grifos acrescidos):
“5.50. No caso da Dispensa 3/2005, antes de ser deflagrada a referida operação, a CGU
realizou fiscalização no Senar/MT e apontou indícios de fraude a esse procedimento licitatório,
quais sejam:
a) expressões comuns em algumas propostas;
b) forma de apresentação das propostas aconteceu de forma semelhante (colocando-se o valor
global, forma de pagamento, prazo e validade da proposta, todas nessa ordem);
c) a ABRH-DF (participante) enviou ao mesmo tempo, pelo seu presidente, duas propostas com
redações diferentes;
d) não obstante a subjetividade do trabalho, nenhuma das instituições relatou como seriam feitos
os trabalhos relativos a fotos, redações ou ilustrações; itens estes que poderiam influenciar no preço
das cartilhas;
e) nenhuma das instituições colocou o preço unitário das cartilhas; e
f) a assinatura do presidente da Abeas, José Geraldo Vasconcelos Baracuhy, na proposta
apresentada, encontrava-se diferente da assinatura comumente utilizada por esse gestor (fl. 210 do
volume principal, V.1).
5.51. Já no âmbito da Operação Cartilha, restou evidenciado que houve a montagem desse
processo licitatório de forma a favorecer a contratação da Abeas.”
56.
Nota-se que os atos impugnados nesta prestação de contas não advieram somente da
Operação Cartilha, mas de elementos de prova apurados pela CGU em momento processual anterior à
aludida Operação.
57.
A Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça divisa bem essas situações em casos
semelhantes, verbis:
ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AUDITOR FISCAL
DA RECEITA. DEMISSÃO/CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. PROVEITO PRÓPRIO E DE
OUTREM EM RAZÃO DO CARGO. AUSÊNCIA DE NULIDADES NO PAD. PROVA ILÍCITA
POR DERIVAÇÃO. FONTES AUTÔNOMAS. AUSÊNCIA DE PARCIALIDADE. RETIFICAÇÃO
DE SANÇÃO POSSÍVEL. ORDEM DENEGADA.
(...)
7. A instauração do PAD não se deu com base em prova declarada ilícita (interceptação
telefônica), mas em outros tantos elementos extraídos das mais de cinco mil laudas do processo (v.g.,
os processos administrativos fiscais conduzidos pelo acusado).
8. "Se, no entanto, o órgão da persecução penal demonstrar que obteve, legitimamente, novos
elementos de informação a partir de uma fonte autônoma de prova - que não guarde qualquer relação
145
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de dependência nem decorra da prova originariamente ilícita, com esta não mantendo vinculação
causal -, tais dados probatórios revelar-se-ão plenamente admissíveis, porque não contaminados pela
mácula da ilicitude originária" (STF, RHC 90.376/RJ, Segunda Turma, Relator Min. Celso de Mello,
j. 3.4.2007; cfr. Ainda APn 266/RO, Corte Especial, Rel. Ministra Eliana Calmon, DJe 20.8.2010). (...)
13. Segurança denegada. (MS 16.418/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO,
julgado em 08/08/2012, DJe 24/08/2012)
58. Como se percebe, as questões trazidas pela ABRH/DF por meio de memoriais não alteram o
juízo acerca da matéria analisada nos autos.
Ante o exposto, voto por que seja adotada a Deliberação que submeto a este Colegiado.
ACÓRDÃO Nº 2198/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC-012.611/2006-9.
2. Grupo: I; Classe de Assunto: IV – Prestação de Contas.
3. Responsáveis: Homero Alves Pereira, CPF 726.065.098-20; Antônio Carlos Carvalho de
Sousa, CPF 345.997.201-78; João Conceição Alencastro, CPF 048.802.421-87; Benedito Francisco de
Almeida, CPF 005.682.398-30; Celso Luiz Lima, CPF 395.569.211-68; Edivaldo José da Silva, CPF
047.827.801-25; José Ribeiro da Silva, CPF 316.258.358-68; José Almir da Silva, CPF 154.941.87004; Romildo Adelino Greselle, CPF 243.013.299-00; Duílio Mayolino Filho, CPF 100.981.437-00.
4. Entidade: Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – Administração Regional no Estado de
Mato Grosso – Senar/MT.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
7. Unidade Técnica: Secex/MT.
8. Advogados constituídos nos autos: Maria Letícia Tamer Godinho, OAB/DF n. 15.755; Maria
de Fátima Carneiro, OAB/DF n. 1.194-A; George Macêdo Pereira, OAB/DF n. 14.339; Eustáquio
Inácio de Noronha Neto, OAB/MT n. 12.548; Ricardo da Cunha Borges, OAB/MG n. 71.258; Antônio
Sagrilo, OAB/DF n. 14.380; Luis Eduardo Mendonça Borges, OAB/DF n. 26.140; Antonio Égiton
Vargas, OAB/DF n. 31.109; Marcelo dos Santos Barbosa, OAB/MT n. 4.886; Diego Ricardo Marques,
OAB/DF n. 30.782; Thiago Groszewicz Brito, OAB/DF n. 31.762; Paulo Cochrane, OAB/RJ n.
68.901; Thiago Groszewicz, OAB/DF 31.762; Valéria Bittar Elbel, OAB/DF 35.733; Paulo Emilio
Catta Preta de Godoy, OAB/DF n. 13.520; Antonio Alberto do Vale Cerqueira, OAB/DF n. 15.106;
Erick Dantas Caldas, OAB/DF n. 31.587; Luiz Antonio Almeida Cortizo, OAB/DF n. 30.837.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Prestação de Contas do Serviço Nacional de
Aprendizagem Rural – Administração Regional no Estado de Mato Grosso – Senar/MT, referente ao
exercício de 2005.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, diante
das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. julgar irregulares as contas dos Srs. Homero Alves Pereira, ex-Presidente do Conselho
Administrativo do Senar/MT, e Antônio Carlos Carvalho de Sousa, ex-Superintendente do Senar/MT,
nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas c e d, e 19, caput, da Lei n. 8.443/1992;
9.2. julgar, com fulcro nos arts. 16, inciso I, e 17 da Lei n. 8.443/1992, regulares as contas dos
demais responsáveis constantes do item 3 acima, conferindo-lhes quitação plena;
146
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.3. condenar o espólio do Sr. Homero Alves Pereira, na pessoa de seu inventariante, ou, caso
tenha havido a partilha de bens, os seus herdeiros, até o limite do patrimônio transferido,
solidariamente com os responsáveis abaixo indicados ao pagamento das importâncias especificadas,
atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora a partir das datas discriminadas até a efetiva
quitação do débito, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do RI/TCU),
no prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação, o recolhimento das referidas quantias aos cofres
do Senar/MT, na forma da legislação vigente:
9.3.1. Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa:
Valor
Data
R$ 42.121,90
07/11/2005
R$ 13.341,10
1º/12/2005
R$ 23.084,60
20/12/2005
R$ 7.794,80
22/12/2005
9.3.2. Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas, CNPJ 37.114.485/0001-54:
Valor
Data pagamento
R$ 327.210,00 06/05/2005
9.3.3. Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento – Fubras, CNPJ
00.531.541/0001-46:
Valor
Data pagamento
R$ 128.397,60 08/06/2005
9.4. aplicar aos responsáveis a seguir indicados, individualmente, a multa prevista nos arts. 19,
caput, e 57 da Lei n. 8.443/1992, nos valores seguintes discriminados, fixando-lhes o prazo de 15
(quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III,
alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das referidas quantias ao Tesouro Nacional,
atualizadas monetariamente desde a data do presente Acórdão até a do efetivo pagamento, se forem
pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor:
9.4.1. Sr. Antônio Carlos Carvalho de Sousa, R$ 10.000,00 (dez mil reais);
9.4.2. Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas, R$ 45.000,00 (quarenta e
cinco mil reais);
9.4.3. Fundação Franco Brasileira de Pesquisa e Desenvolvimento – Fubras, R$ 18.000,00
(dezoito mil reais);
9.5. aplicar as multas individuais do art. 58, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, à Sra. Marilene
Mendes da Silva, CPF 370.509.406-82, Assessora Jurídica do Senar/MT; aos Srs. Silvano Carvalho,
CPF 699.594.801-78, e Luciano Alves, CPF 798.174.679-53, membros da comissão de licitação da
entidade; à Sra. Irene Alves Pereira, CPF 306.941.599-72, Gerente Administrativa e Financeira; e ao
Sr. Cícero Rainha de Oliveira, CPF 139.523.311-04, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), fixandolhes o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal, o
recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do
presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na forma da
legislação em vigor;
9.6. aplicar a multa do art. 58, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, à Sra. Neísa Monteiro Cardozo,
presidente da Comissão de Licitação, CPF 340.389.061-91, no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais),
fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o
recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente
Acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em
vigor;
147
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.7. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, o parcelamento das
dívidas constantes deste Acórdão em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e sucessivas, informando
aos responsáveis que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do
saldo devedor (art. 217, § 2º, do Regimento Interno do TCU), sem prejuízo das demais medidas legais;
9.8. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas a que se referem os subitens anteriores,
nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n. 8.443/1992;
9.9. declarar, nos termos do art. 46 da Lei n. 8.443/1992, inidôneas para participar de licitação na
Administração Pública Federal, as seguintes empresas/entidades:
Empresas/entidades/CNPJ
Prazo
LK Editora e Comércio de Bens Editoriais e Autorais Ltda., CNPJ Cinco anos
02.327.950/0001-50
Associação Brasileira de Educação Agrícola Superior – Abeas, CNPJ Cinco anos
37.114.485/0001-54
Associação Brasileira de Recursos Humanos – ABRH/DF, CNPJ Três anos
03.659.059/0001-84
Instituto Brasileiro de Estudos Especializados – Ibrae, CNPJ Três anos
97.491.476/0001-04
Gráfica Brasil Editora e Marketing Ltda., CNPJ 21.884.184/0001-70
Três anos
Excelência Gráfica Ltda., CNPJ 05.927.759/0001-38
Três anos
Photo Image Gráfica e Fotolitos Ltda., CNPJ 03.325.541/0001-88
Três anos
9.10. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, à
Controladoria Geral da União – CGU para que promova as medidas necessárias ao impedimento para
licitar de que trata o subitem 9.9 supra, com o registro das mencionadas entidades no Cadastro
Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas – CEIS, criado por meio da Portaria/CGU 516/2010, e
no Cadastro Nacional de Empresas Punidas – CNEP, de que trata o art. 22 da Lei 12.846/2013;
9.11. remeter cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam, à
Procuradoria da República no Estado do Mato Grosso, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei n.
8.443/1992 c/c art. 209, § 7º, do Regimento Interno do TCU.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2198-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, Raimundo Carreiro (Revisor), José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Aroldo Cedraz (Presidente).
13.3. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
13.4. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
GRUPO I – CLASSE IV – Plenário
TC 027.778/2008-6
Apenso: TC 004.790/2010-3
Natureza: Recurso de Revisão (Tomada de Contas Especial)
Recorrente: Rainel Barbosa Araújo (251.593.721-72)
Entidade: Prefeitura Municipal de Miracema do Tocantins - TO (02.070.357/0001-71)
Advogado constituído nos autos: Elísio de Azevedo Freitas (OAB/DF 18.596).
148
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. APROVAÇÃO PARCIAL DA
PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO. INEXECUÇÃO PARCIAL DO OBJETO
CONVENIADO.
CONTAS
IRREGULARES.
DÉBITO.
MULTA.
RECURSO
DE
RECONSIDERAÇÃO. NEGATIVA DE PROVIMENTO. RECURSO DE REVISÃO. CONHECER E
NEGAR PROVIMENTO.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Recursos do Tribunal,
cujas conclusões foram endossadas tanto pelo corpo dirigente da unidade quanto pelo Ministério
Público junto TCU (peças 42-44):
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de recurso de revisão (peça 36) interposto por Rainel Barbosa Araújo, ex
Prefeito do Município de Miracema do Tocantins (TO) no período 2001-2004, contra o Acórdão
7374/2009 – TCU – 1ª Câmara (peça 8, p. 28-29), combatido por recurso de reconsideração, não
provido pelo Acórdão 5441/2012–TCU–1ª Câmara (peça 20, p. 61).
1.1. A deliberação originalmente recorrida apresenta o seguinte teor (destaque para os itens
atacados):
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da Primeira
Câmara, com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alínea ‘c’; 19, caput; e 23, inciso III,
alínea ‘a’, todos da Lei nº 8.443/92; c/c o art. 214, inciso III, alínea ‘a’ do Regimento Interno do
Tribunal, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. julgar as presentes contas irregulares e em débito o responsável, Sr. Rainel Barbosa
Araújo, ex-prefeito (CPF nº 251.593.721-72), condenando-o ao pagamento da importância original de
R$ 29.835,17 (vinte e nove mil, oitocentos e trinta e cinco reais, e dezessete centavos), atualizada
monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculada a partir de 28/6/2004, até a efetiva quitação
do débito, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, para que comprove, perante o Tribunal, o
recolhimento da referida importância ao Tesouro Nacional;
9.2. aplicar ao responsável acima identificado, a multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/92, no
valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da
notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da multa ao Tesouro Nacional,
atualizada monetariamente desde a data do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, se for
paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.3. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei
nº 8.443/92, caso não atendidas às notificações;
9.4. autorizar, desde logo, o pagamento da dívida em até 24 (vinte e quatro) parcelas mensais e
consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei nº 8.443/92, c/c art. 217 do Regimento Interno, caso
solicitado pelo responsável, fixando-se o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias, a
contar do recebimento da notificação, e o das demais a cada trinta dias, devendo incidir sobre cada
parcela os encargos legais devidos;
9.5. alertar o responsável de que o não recolhimento de qualquer das parcelas importa no
vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do parágrafo único do art. 26 da Lei
nº 8.443/1992, c/c o art. 217, § 2º, do Regimento Interno do TCU; e
9.6. remeter cópia do presente acórdão, acompanhada de cópia do relatório e voto que o
fundamentam, à Procuradoria da República no Estado do Tocantins/TO, com vistas à adoção das
ações cabíveis, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei nº 8.443/92, c/c o art. 209, § 6º, do Regimento
Interno do Tribunal.
149
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
HISTÓRICO
2. Trata este feito de tomada de contas especial (peça 7, p. 22-29) instaurada pela Secretaria
Especial de Direitos Humanos da Presidência da República (SEDH/PR) em decorrência da aprovação
parcial da prestação de contas de recursos repassados no âmbito do Convênio 021/2004, celebrado
entre a União e o município de Miranda do Tocantins (TO), em 23/6/2004, tendo por objeto a
aquisição de equipamentos e material de consumo para implantação do conselho municipal da pessoa
portadora de deficiência.
2.1. O ajuste envolvia a capacitação de conselheiros, consoante plano de trabalho (peça 1, p. 26). O município arcaria com a importância de R$ 1.500,00 (contrapartida), e a União com
R$ 30.000,00, perfazendo o total de R$ 31.500,00.
2.2. Na fase externa da TCE, perante este Tribunal de Contas, o responsável foi citado (peça 7,
p. 51-52) em razão de irregularidades na aplicação e/ou falta de comprovação da correta execução
dos recursos recebidos, no valor histórico de R$ 29.835,17.
2.3. Diante do silêncio do responsável, malgrado o deferimento de prorrogação de prazo por
duas vezes para apresentação de alegações de defesa, configurou-se a revelia e foi prolatado o
Acórdão 7374/2009 – TCU – Plenário (peça 8, p. 28-29) .
2.4. Contra o decisum insurgiu-se o recorrente, interpondo peça nominada recurso de revisão
(peça 10, p. 1-4), o qual, não obstante intempestivo, foi acolhido pelo Ministro Relator (peça 10, p.
47) como recurso de reconsideração, em virtude da existência de fatos novos com possível efeito sobre
o deslinde do feito.
2.5. Ato contínuo, o Tribunal, acompanhando posicionamento do titular da Serur (peça 10, p.
58-59) e do Ministério Público de Contas (peça 10, p. 0-64), negou provimento ao recurso, por
intermédio do Acórdão 5441/2012 – TCU – 1ª Câmara (peça 20, p. 61), com base nos seguintes
fundamentos:
a) não comprovação da execução do objeto do convênio, com fulcro em relatórios de visita do
Conselho Estadual da Pessoa Portadora de Deficiência/TO – Coede e de fiscalização realizada pela
Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência – Corde;
b) dispêndio quase integral dos recursos do convênio e aquisição de parcela mínima e
indefinida dos bens previstos, sem prova de que esses bens tenham, de alguma forma, beneficiado o
Município de Correntina (BA);
c) falta de evidências da implantação tempestiva do conselho municipal da pessoa portadora de
deficiência no referido município.
2.6. Desta forma, o recorrente retorna aos autos, guerreando os Acórdãos prolatados, pela
interposição de recurso de revisão, acostado à peça 36.
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
2.7. O Exmo. Ministro Relator, em Despacho à peça 41, conheceu do recurso de revisão, com
fundamento no arts. 32, III, e 35, III, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 288, inciso III, do Regimento
Interno, restituindo os autos a esta Serur para exame de mérito, consoante o exame de admissibilidade
(peça 38), e posterior encaminhamento para o Ministério Público para pronunciamento.
EXAME DE MÉRITO
3. Delimitação
3.1. Constitui objeto do presente recurso definir, a título de preliminares:
a) Se ocorreu vício na citação inicial, em função de supostos fundamentos genéricos, a
inviabilizar a defesa;
b) Se os fundamentos para condenação do recorrente são diversos daqueles utilizados na
citação, ensejando ofensa às garantias do contraditório e da ampla defesa;
150
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) Se, na espécie, incidiria a hipótese de litisconsórcio passivo necessário a afastar a
solidariedade, com a consequente nulidade do acórdão condenatório.
3.2. Quanto ao mérito:
a) Se há provas nos autos de que os materiais foram entregues e da instalação do Conselho para
a Proteção da Pessoa Portadora de Deficiência desde 2006, a afastar a imputação de débito ao
recorrente;
b) Se há viabilidade da juntada aos autos, pelo Tribunal, de relatório de vistoria realizada em
27/10/2004, citado no Parecer SEDH/CORD 60/2004 (peça 2, p. 48);
c) Se o desvio de finalidade praticado na gestão do sucessor, mencionado no Relatório à peça 6,
p. 14, inviabilizou a comprovação, pelo recorrente, da total aquisição dos materiais com recursos do
convênio;
4. Da existência de vício na citação inicial, em função de supostos fundamentos genéricos a
inviabilizar a defesa.
4.1. O defendente argumenta que o ofício de citação foi lavrado com fundamentação insuficiente
e genérica, a impedir a consecução do pleno contraditório por parte do responsável e.
consequentemente, a ensejar a nulidade do acórdão (peça 36, p. 7-9):
a) Afirma que os dispositivos legais e constitucionais utilizados como fundamentação para as
irregularidades versam sobre o dever de comprovar a boa e regular aplicação dos recursos e que o
art. 71 da Constituição Federal não possui o mencionado parágrafo único (peça 36, p. 7).
b) Assevera que a citação foi genérica, ao não especificar as irregularidades na ‘aplicação e/ou
comprovação dos recursos recebidos para execução do objeto do Convênio 021/2004’, sobre as quais
o recorrente teria que apresentar suas alegações de defesa, o que impediu o responsável de reunir os
elementos necessários à sua defesa.
Afirma que a condenação foi proposta por ‘ato de gestão ilegítimo ou antieconômico’,
inviabilizando a defesa, e acosta excerto do Acórdão 365/2001 – TCU – 2ª Câmara para sustentar sua
tese.
Análise:
4.2. Desassiste razão ao defendente na preliminar suscitada, porquanto o Ofício de citação
55/2008-TCU/SECEX-TO (peça 7, p. 51-52), em seu item 4, informava ao responsável que o Tribunal
colocava-se à disposição para prestar esclarecimentos e conceder vista e cópia dos autos, caso
requeridos.
4.3. Nesse sentido, o próprio recorrente declarou que obteve vista dos autos, com todas as
informações concernentes às fiscalizações realizadas, bem como dos relatórios e razões de decidir do
Tribunal, conforme se depreende do requerimento à peça 9, p. 3.
4.4. O aresto mobilizado pelo recorrente é inservível como paradigma, porquanto os elementos
de convicção existentes naqueles autos eram insuficientes para ensejar o contraditório e a ampla
defesa, a exemplo do relatório de tomada de contas especial e o relatório de auditoria de gestão, que
apresentaram as irregularidades de forma genérica, sem especificações e sem indicação de cada
responsável.
4.5. Não é a hipótese do presente processo, porquanto foram perfeitamente delineados os
fundamentos da decisão atacada, a qual sustentou-se em pareceres técnicos, relatórios de visita à
Prefeitura, relatórios de fiscalização in loco, além dos próprios elementos carreados pelo responsável
a título de prestação de contas, evidências essas analisadas e colimadas nas instruções técnicas
pertinentes, bem como no relatório e voto do Acórdão 7374/2009 – TCU – 1ª Câmara, sendo tudo
acostado aos autos e disponibilizado para consulta do interessado, inclusive de forma eletrônica.
4.6. Esta Corte tem considerado atendidos os princípios do contraditório e da ampla defesa, ao
oportunizar aos responsáveis a plena concessão de vista dos autos com os respectivos elementos de
convicção e de fundamentação das decisões do Tribunal. Nesse sentido, manifestou-se esta Corte nos
151
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
autos dos Acórdãos 864/2010 – TCU – Plenário, 3962/2009 – TCU – 2ª Câmara e 1074/2012 – TCU –
1ª Câmara, extraindo-se deste último o seguinte excerto:
Quanto à irregularidade mencionada no item ‘b’ do primeiro parágrafo desta proposta de
deliberação, entendem os responsáveis que as citações teriam sido feitas de forma genérica, sem
especificar uma irregularidade que possibilitasse o regular exercício da ampla defesa e do
contraditório. Nota-se, a esse respeito, que os ofícios 988/2011-TCU/SECEX-BA e 989/2011TCU/SECEX-BA, além de especificarem irregularidades apontadas pelo Ministério da Integração
Nacional, e expressa e claramente informaram aos responsáveis que o Tribunal colocava-se à
disposição para prestar esclarecimentos e conceder vista e cópia dos autos, dispondo dos meios
necessários para exercer amplamente o direito de defesa. Nesse ponto, rejeito as alegações de defesa.
4.7. Não comporta provimento, pois, a preliminar suscitada pelo recorrente.
5. Fundamentos para condenação do recorrente diversos daqueles utilizados na citação,
ensejando ofensa às garantias do contraditório e da ampla defesa.
5.1. O recorrente argumenta ter havido indevida inovação das causas de condenação do
responsável, em sede de recurso de reconsideração, fundamentos esses sobre os quais o recorrente
nunca teria sido chamado a se pronunciar (peça 36, p. 9-10):
a) Sustenta que, ao analisar o recurso de reconsideração, o TCU declarou que o recorrente não
executou o objeto do convênio, tendo rejeitado documentos pela ausência de nexo de causalidade
entre os bens adquiridos e os recursos transferidos e acentuou a falta de esclarecimento sobre os
materiais de consumo (peça 36, p. 9-10).
b) No entender do defendente, são fatos sobre os quais o responsável nunca teria sido chamado
a se pronunciar e, ao inovar nos fundamentos da condenação em sede recursal, o Tribunal teria
subtraído do responsável a possibilidade de rediscuti-los em sede de recurso de reconsideração, uma
vez que essa espécie recursal já se encontrava preclusa, o que feriria, por conseguinte, o devido
processo legal (peça 36, p. 10).
Análise:
5.2. Oportuno apontar que a fundamentação jurídica para responsabilização do recorrente foi
devidamente indicada, tanto no relatório de prestação de contas (peça 7, p. 22-29) como na instrução
preliminar da Secex/TO (peça 7, p. 43-46), nas quais se identificou a violação ao inciso II do art. 38
da IN STN n° 01/97, art. 84 do Decreto-Lei 200/67 e dos arts. 66 e 148 do Decreto n° 93.872/86, bem
como a incidência do art. 71 da CF/88, além da aplicação ao caso do art. 12, § 3°, da Lei n° 8.443/92
(revelia) e da alínea ‘c’ do inciso III do art. 16 da Lei n° 8.443/92, estes explicitados no Relatório e no
Voto do Acórdão vergastado.
5.3. Cumpre esclarecer que o recorrente foi sim chamado a se pronunciar sobre a inexecução
quase total do convênio, não tendo a análise do recurso de reconsideração senão rejeitado os
argumentos apresentados, por considerá-los insuficientes para comprovar a correta aplicação dos
recursos federais recebidos bem como a implantação e funcionamento do conselho municipal da
pessoa portadora de deficiência.
5.4. Nessa vertente, o Ministro Relator manifestou-se no sentido da não execução do convênio
bem como da não implantação do referido conselho municipal (peça 20, p. 60), conclusão essa que
representa o consectário lógico das evidências colhidas nos autos, a infirmarem as declarações do
responsável, de que o objeto do convênio fora realizado e o respectivo conselho municipal teria sido
implantado.
5.5. Não há que se falar, portanto, em condenação extra petita oriunda de suposta divergência
entre o escopo da tomada de contas especial e os fundamentos da sanção infligida pelo Tribunal e do
não provimento do recurso de reconsideração, motivo pelo qual não merece acolhida a preliminar de
divergência.
6. Hipótese de litisconsórcio passivo necessário a afastar a solidariedade imputada ao
recorrente com a consequente nulidade do Acórdão condenatório.
152
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6.1. O recorrente alega, em preliminar, a incidência do art. 47 do Código Processual Civil
pátrio, de aplicação subsidiária nesta Corte de Contas, para exigir o chamamento ao processo de
contas de terceiro responsável, declarando nulo o acórdão atacado, caso em que se estaria dando
pleno cumprimento aos pressupostos da ampla defesa e do contraditório (peça 36, p. 10-17):
a) Reproduz os argumentos exarados na proposta da auditora da Serur à peça 48-56, não
acolhida pelo titular da unidade e pelo Tribunal, afirmando que a solidariedade só é opção do credor
se não houver prejuízo para a defesa da parte, ainda que o Tribunal não possa ser considerado como
parte (peça 36, p. 10-12);
b) para o recorrente, o chamamento do município aos autos provaria que o desvio de finalidade
foi promovido por terceiros e que a própria Prefeitura teria dado finalidade devida aos bens,
instalando o conselho municipal (peça 36, p. 13);
c) afirma o defendente que Rainel Araújo tinha um sonho: fazer com que o Conselho das
Pessoas Portadoras de Deficiência funcionasse em prédio autônomo, destinado especificamente a esse
fim e para ele reformado, o que teria sido prejudicado pela escassez de recursos, corriqueira em
pequenos municípios (peça 36, p. 13);
d) reproduz novos excertos da instrução técnica da Serur não acolhida, para demonstrar que os
equipamentos e materiais teriam sido adquiridos e que o prefeito sucessor é que não lhes deu a devida
aplicação (peça 36, p. 13-16).
Análise:
6.2. Nessa linha, a aferição de eventual violação do princípio constitucional do devido processo
legal requer o exame da circunstância concreta, porquanto as garantias de natureza processual
destinam-se a proteger pessoas de valores reais e não constituem fim em si mesmas. Dito isto, a
impugnação de atos decisórios do TCU, com fundamento na violação dos consectários da ampla
defesa e do contraditório dependeria da demonstração de ter havido intransponível obstáculo à
incidência do direito objetivo ou material, com prejuízo ao interessado.
6.3. Merece citação o fato de que o litisconsórcio necessário tem a ver com a indispensabilidade
de formação do polo passivo por todos os sujeitos do processo, caso em que, seja por disposição de lei
ou pela natureza da relação jurídica, ao autor não reste opção que não a da formação do
litisconsórcio.
6.4. De outra quadra, facultativo é o litisconsórcio que pode ou não se formar, a juízo do autor.
O litisconsórcio unitário, por sua vez, designa o mister de o julgador ter de decidir a lide de modo
uniforme para todos os que figuram no mesmo polo da relação processual. É simples, por fim, o
litisconsórcio quando o julgador puder decidir a lide de modo diferente para os litisconsortes.
6.5. No caso vertente, não se vislumbra a hipótese de litisconsórcio necessário, porquanto
perfeitamente individualizada a conduta do responsável, ante os recursos que foram repassados ao
município em 30/6/2004, bem como o cheque relativo ao pagamento das notas fiscais à peça 6, p. 4244, compensado em 22/7/2004, exigindo a evidenciação da correta entrega dos equipamentos, à
exceção daqueles eventualmente defeituosos, evidenciação essa perfeitamente realizável no prazo de 6
meses restante até o final do mandato do recorrente.
6.6. Ainda que se fizesse necessária, a conduta de outros responsáveis, como eventualmente o
prefeito sucessor, em relação ao recurso em questão poderia ser apurada mediante a formação de
novas relações processuais, sem implicar nulidade dos atos praticados no presente feito, nos termos
do entendimento assentado no Acórdão 1238/2006 – TCU – 1ª Câmara e 3354/2011 – TCU – 1ª
Câmara, extraindo-se deste último o seguinte excerto:
33. Quanto à alegação de cabimento de imputação de sucessivas responsabilidades, vigora, no
processo instaurado no âmbito do TCU, o princípio da indisponibilidade do interesse público, por
força do disposto no art. 71, II, da Constituição Federal, que guarda semelhança com o princípio da
indisponibilidade da ação penal pública incondicionada, pelo qual o Ministério Público deve interpor
ação contra todos, mesmo que em momentos diferentes, se houver provas. Isso denota que a
153
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
imputação de responsabilidade a eventuais responsáveis no processo pode ser feita em momentos
diversos e não induz a nulidade do procedimento.
34. Cumpre ressalvar que não constitui nulidade processual o fato de não constarem do pólo
passivo todos os responsáveis solidários, pois não há no processo no âmbito do TCU, tal qual não há
no processo penal decorrente de ação pública, a figura do litisconsórcio passivo necessário.
6.7. Na mesma linha, outros importantes precedentes desta Corte auxiliam no descortino da
questão:
10. No que pertine à legitimidade para responder pelo ato irregular em discussão, o Tribunal
agiu de acordo com a legislação de regência. Primeiro, porque o Recorrente era efetivamente o gestor
dos recursos, tendo restado comprovado nos autos que foram integralmente despendidos durante sua
gestão. E segundo, porque o Tribunal pode, como bem demonstrou a Unidade Técnica, cobrar o
débito de um ou de todos os responsáveis que concorreram para o dano, não havendo que se falar, na
hipótese dos autos, em litisconsórcio passivo necessário. (Acórdão 6874/2012 – TCU – 2ª Câmara,
Relator Ministro Raimundo Carreiro)
Assim, não há fundamento para o alegado litisconsórcio necessário ou unitário. O eventual
envolvimento de outros agentes nos desvios de recursos praticados não tem condão de interferir na
gravidade da ilicitude da conduta do recorrente, e, portanto, não teria como interferir nos aspectos da
sua condenação. Caracterizar-se-ia, dessa forma, mero litisconsórcio facultativo, com exercício sob o
alvitre do credor, no caso a União, pois a solidariedade passiva é instituto que busca beneficiar o
credor e não o devedor. (Acórdão 245/2012 – TCU – Plenário)
11. Ademais disso, é de se considerar, em relação à alegada solidariedade passiva, que tal
instituto existe, por assim dizer, para facilitar a vida do credor, na medida em que possibilita a
cobrança do crédito a mais de um devedor, indistintamente. Nesse diapasão, a probabilidade de êxito
do credor recrudesce substancialmente, pois que a capacidade de pagamento de muitos é, na absoluta
maioria das vezes, maior que a capacidade de pagamento de apenas uma pessoa.’ (Acórdão
5.274/2010 - TCU - 1ª Câmara, Relator Min. Augusto Nardes)
Mesmo fazendo analogia com o processo civil, veja-se que também não se trata aqui de hipótese
de nulidade, pois a eventual existência de solidariedade entre devedores não caracteriza litisconsórcio
necessário (art. 47 do CPC), mas sim mera autorização para que o devedor demandado chame ao
processo os demais responsáveis solidários (art. 77, III, do CPC). Essa hipótese, destaco, apenas por
argumentar, sequer se aplica na atual situação destes autos - em grau de recurso (art. 78 do CPC).
(Acórdão 620/2010 – TCU – 2ª Câmara, Relator Min. Benjamim Zymler)
6.8. Quanto ao ‘sonho’ do então primeiro gestor da Prefeitura de ver o conselho municipal em
funcionamento, verifica-se que não se tornou realidade, pelo menos não até este momento, conforme
se depreende da análise do conjunto dos fatos e evidências. Quanto às alegações de que os
equipamentos e materiais foram adquiridos e que competia exclusivamente ao prefeito sucessor a sua
aplicação, trata-se de matéria de mérito à qual se procede a análise a seguir.
7. Haveria provas nos autos de que os materiais foram entregues e da instalação do Conselho
para a Proteção da Pessoa Portadora de Deficiência desde 2006, a afastar a imputação de débito ao
recorrente.
7.1. Assevera o recorrente que no processo há provas de que o responsável prestou contas e que
os bens foram encontrados armazenados aguardando o término da reforma do prédio que abrigaria o
conselho municipal (peça 36, p. 17-18):
a) Afirma que o restante dos bens foi objeto de cobrança junto à empresa Global Net, porquanto
desconformes com o objeto efetivamente adquirido (peça 36, p. 17);
b) Aduz que as contas foram igualmente exigidas do prefeito sucessor, a ele sendo concedida
prorrogação de prazo, devendo ser-lhe imputada a culpa pela não implantação do conselho
municipal, mesmo tendo recebido bens de seu antecessor (peça 36, p. 17);
154
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) Afirma que o órgão concedente mandou excluir a inadimplência na prestação de contas do
convênio, uma vez que as contas teriam sido prestadas (peça 36, p. 17);
d) A execução do objeto conveniado teria sido objeto de constatação da própria Serur, em sua
análise técnica preliminar (peça 36, p. 18);
e) Afirma que o Conselho para a Proteção da Pessoa Portadora de Deficiência está
comprovadamente instalado desde 2007, havendo fortes indícios de instalação desde 2006, e que a
não instalação em 2005 deu-se por culpa exclusiva do prefeito sucessor (peça 36, p. 18).
f) O defendente somente agora teve acesso a documentos (peça 36, p. 22-25), que comprovariam
que o conselho municipal funcionava na sede da Prefeitura ao menos desde 2007 (peça 36, p. 6).
Análise:
7.2. Preliminarmente, cumpre destacar que boa parte dos argumentos aduzidos pelo recorrente
já foram analisados por esta Corte, seja em sede de alegações de defesa ou no intempestivo recurso de
reconsideração. No entanto, e em penhor da máxima eficácia dos princípios da ampla defesa e do
contraditório, desconsiderando divergências em torno do efeito devolutivo pleno do recurso de
revisão, passa-se à análise integral do arrazoado meritório.
7.3. No que concerne à alegação de que os bens previstos no instrumento de convênio foram
entregues, a única evidência que se destaca dos autos é a de que alguns equipamentos estavam em
depósito na Prefeitura, sem utilização e que outros estariam sendo utilizados pelos servidores
municipais, em atividades diversas, conforme se depreende dos relatórios de visita Relatório de visita
do Conselho Estadual da Pessoa Portadora de Deficiência (peça 5, p. 27-28) e do Conselho Estadual
de Fiscalização realizado pela Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de
Deficiência – Corde (peça 6, p. 13-21).
7.4. Este último arrazoado acosta ainda material fotográfico onde se verifica o estado de
abandono dos locais que supostamente seriam destinados à implantação do conselho municipal, que
funcionaria junto à atual Casa dos Idosos no município.
7.5. Na verdade, tal argumento já havia sido objeto de exaustiva análise dos órgãos de controle
interno e do titular nesta unidade recursal (peça 10, p. 58-59), corroborada pelo Ministério Público
junto ao TCU (peça 10, p. 60-64), não tendo o recorrente acrescido outras evidências que pudessem
indicar a aplicação, mesmo que parcial, dos recursos na consecução dos trabalhos do referido
conselho municipal da pessoa portadora de deficiência.
7.6. Impende acrescentar, no entanto, que ainda que parte dos recursos houvesse sido utilizada
em benefício da Prefeitura, hipótese que se aventa apenas para reforço do posicionamento adotado
pelos julgados a quo, a jurisprudência desta Corte tem pacificado o entendimento da inexistência de
débito quando os recursos repassados tiverem sido aplicados na mesma área, em prol da comunidade.
7.7. Ou seja, caso aqueles equipamentos que supostamente foram recebidos pela Prefeitura,
tivessem sido utilizados pela área de assistência social do município, poder-se-ia, hipoteticamente,
admitir o desvio de objeto na aplicação de recursos, mas não o desvio de finalidade, o que afastaria o
débito e a irregularidade imputados ao defendente.
7.8. Entretanto, nem mesmo essa hipótese remota pode ser admitida no caso vertente, uma vez
que os elementos novos acostados pelo recorrente, aos quais supostamente somente agora o
defendente obteve acesso, emitidos pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público de
Defesa dos Direitos dos Idosos e Pessoas com Deficiência – AMPID (peça 36, p. 22-25), não se
prestam a infirmar o posicionamento adotado pelo TCU.
7.9. Referido documento não consiste senão em reprodução de página da internet, datada de
15/11/2009, na qual estão listados os endereços dos conselhos municipais de direitos das pessoas com
deficiência no Brasil. Ao identificar o suposto endereço do Conselho Municipal de Miracema do
Tocantins, constata-se que o logradouro ali indicado é o da sede da Prefeitura Municipal, assim como
o telefone ali informado, fato esse constatado em contato telefônico realizado no dia 29/5/2014, no
155
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
qual as atendentes, questionadas sobre a localização e o telefone do referido conselho municipal,
informaram desconhecer tal entidade.
7.10. Ainda que o referido Conselho tenha efetivamente funcionado anteriormente, desde 2007,
e posteriormente desativado, o recorrente não acostou qualquer evidência nos autos desse fato, o que
impossibilita o acolhimento das razões recursais, neste ponto.
8. Viabilidade da juntada aos autos de relatório de vistoria realizada em 27/10/2004, citado no
Parecer SEDH/CORD 60/2004.
8.1. O recorrente protesta pela juntada aos autos da vistoria realizada no dia 27 de outubro de
2004, pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República, citado no Parecer
SEDH/CORD 60/2004 (peça 2, p. 48), e que poderia justificar a ausência de materiais na relação de
bens recebidos pelo prefeito sucessor (peça 36, p. 19):
a) Afirma que o referido parecer menciona a vistoria realizada, para verificação da execução do
objeto conveniado, e que o então prefeito teria apresentado alguns equipamentos, que estavam
encaixotados, aguardando a reforma das instalações do Conselho, e que faltava ainda ao fornecedor
entregar o restante dos equipamentos que foram trocados por defeito de fabricação (peça 36, p. 19);
b) Destaca ainda que, segundo o parecer, o objeto do convênio teria sido executado, e que
segundo informações do Prefeito, os equipamentos seriam instalados em 10/12/2004.
Análise:
8.2. Embora tenha protestado pela possibilidade de juntar a estes autos peças concernentes à
referida vistoria in loco, o recorrente não o fez até o presente momento, mesmo decorridos quase 10
anos desde a emissão do Parecer da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República.
8.3. Tais documentos, aliás, poderiam também ter sido apresentados quando das citações do
responsável ou, ainda, juntamente com a peça recursal em tela. Impende alertar que, em instância
recursal, existem prazos para a interposição do recurso adequado à matéria que se pretende
impugnar.
8.4. Entretanto, no que tange à possibilidade da juntada de documentos novos, vale ressaltar
que, conforme no art. 8º, § 2º, da Resolução TCU nº 36/1996, esse é um direito que pode ser
exercitado pelo responsável a qualquer tempo, desde que o processo não esteja incluído em pauta
para julgamento.
8.5. Contudo, não há garantia de que o acréscimo de documentos posteriormente e a qualquer
tempo ensejará o conhecimento destes como elemento recursal. Nesse sentido, dentre outros, o
Acórdão 510/2003 - TCU – 2ª Câmara e Acórdão 688/2002 – TCU – 1ª Câmara.
8.6. Tal regra não prejudica, ainda, o direito do recorrente de distribuir, após inclusão do
processo em pauta, memorial aos ministros e representante do Ministério Público, nos termos do §3º,
do art. 160 do RI/TCU.
8.7. Ressalte-se, todavia, que a eventual apresentação do referido relatório de vistoria, não faria
senão corroborar o precitado Parecer SEDH/CORD 60/2004 (peça 2, p. 48), permanecendo
insolvente a questão da destinação dos referidos equipamentos e da falta de bens adquiridos e pagos
pela Prefeitura.
8.8. Por último, relembre-se de que as regras do direito civil e penal somente são utilizadas no
processo de controle externo quando haja lacuna nas regras disciplinadoras, por intermédio da
analogia e de forma subsidiária.
8.9. Neste particular, cumpre esclarecer que esta Corte de Contas há muito consolidou o
entendimento de que constitui ônus do gestor a produção das evidências necessárias para comprovar
o adequado uso dos recursos públicos, não cabendo a este Tribunal realizar diligência para obtenção
das provas.
8.10. Tal orientação encontra guarida no artigo 70, parágrafo único, da CF/88 e artigo 93 do
Decreto-Lei 200/1967 c/c o art. 66 do Decreto 93.872/1986, dos quais se conclui que quaisquer
156
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
documentos ou fatos novos com efeito sobre as decisões recorridas deverão ser acostados pelos
recorrentes.
8.11. Registre-se ainda que essa vertente foi assentada pelo Supremo Tribunal Federal em sede
de Mandado de Segurança (MS 20.335/DF, de 12/10/1982 da Relatoria do Ministro Moreira Alves), e
consolidada nesta Corte de Contas, conforme se depreende dos Acórdãos 2233/2014–TCU–2ª
Câmara, 1620/2013TCU-1ª Câmara, 4869/2010-TCU-1ª Câmara, 2665/2009-TCU/Plenário,
5798/2009-TCU-1ª Câmara, 5858/2009-TCU-2ª Câmara, 1098/2008-TCU-2ª Câmara, 1599/2007TCI-Plenário, 611/2007-TCU-1ª Câmara, 903/2007-TCU-1ª Câmara e 1.656/2006-TCU-Plenário.
8.12. Desse modo, não há como acolher as razões recursais, neste ponto.
9. Se o desvio de finalidade praticado na gestão do sucessor, mencionado no Relatório à peça
6, p. 14, inviabilizou a comprovação, pelo recorrente, da total aquisição dos materiais com recursos
do convênio.
9.1. O recorrente argumenta que a declaração da Secretaria de Direitos Humanos da
Presidência da República, acostada à peça 6, p. 14-15, de que o material de consumo e os
equipamentos adquiridos no âmbito do convênio estariam sendo utilizados pelos funcionários da
Prefeitura de Miracema do Tocantins, inviabilizaria a plena defesa do recorrente (peça 36, p. 1920):
a) Assevera ainda o recorrente que o material de consumo, adquirido com recursos do convênio,
teria sido comprado além do estabelecido no detalhamento orçamentário do projeto, o que resultaria
no recebimento, pelo prefeito sucessor, de recursos a maior e não aquém do previsto no plano de
trabalho (peça 36, p. 19);
b) Dessa forma, conclui que o valor residual a que teria sido imputado não seria factível, e sim
inferior ao valor mínimo para a instauração da tomada de contas especial, o que somado aos vícios
processuais, impediriam a comprovação dos itens adquiridos, passados mais de 10 anos dos fatos
(peça 36, 20);
c) Acosta julgado do TCU, no qual o Tribunal ordena o trancamento de contas consideradas
iliquidáveis, em virtude da impossibilidade de defesa por parte do responsável (peça 3, p. 20);
Análise:
9.2. O argumento do recorrente de que o material foi adquirido em volume superior ao
contratado baseia-se tão somente em afirmação da então Secretaria Municipal de Trabalho e
Assistência Social da gestão sucessora (peça 6, p. 13), em depoimento registrado no Relatório de
Visita de Fiscalização da Presidência da República, e diz respeito somente a material de consumo. A
mesma ex secretária teria afirmado, nos mesmo relatório, que os equipamentos estavam incompletos.
9.3. Portanto, trata-se apenas de depoimento colhido em relatório de fiscalização, sem que fosse
feito qualquer levantamento de custos dos equipamentos e materiais para compatibilizá-los com as
notas fiscais, bem como não se evidenciou, afinal, que destinação esses bens tiveram dentro da
Prefeitura, após serem retirados do depósito onde se encontravam.
9.4. A única constatação da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência, com efeito, é de
que o material de consumo e os equipamentos estavam sendo utilizados pelos funcionários da
Prefeitura (peça 6, p. 15), sem que se indicassem quais funcionários, de que setor, ao menos para
constatar o desvio de objeto ou de finalidade dos recursos.
9.5. Esse fato, por si só, já indicaria eventual corresponsabilidade do prefeito sucessor na má
gestão dos recursos recebidos para instalação e implementação do Conselho Municipal da Pessoa
Portadora de Deficiência. Contudo, nesta sede recursal, descabe falar em chamamento ao processo de
terceiros responsáveis que deveriam ter sido citados na fase de instrução.
9.6. Mais uma vez, tal fato não afasta a responsabilidade individualizada do recorrente,
perfeitamente delineada nos autos, uma vez que o cheque para pagamento das notas fiscais foi
compensado em 22/7/2004, ou seja, já tendo ultrapassado a fase de liquidação e pagamento da
157
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
despesa pública, e o recorrente teve ainda o prazo de 6 meses, dentro do período de sua gestão, para
colacionar todos os materiais e equipamentos.
9.7. Caso o prefeito sucessor ficasse realmente com a responsabilidade pela implantação do
conselho municipal, em virtude de reformas e adequações físicas necessárias, deveria o antecessor ter
feito inventário detalhado dos bens apartados para essa finalidade, entregando-os ao sucessor, a fim
de isentar-se deste múnus que lhe foi imputado.
9.8. O recorrente mobiliza ainda julgado do TCU que refere-se a tomada de contas especial tida
como iliquidável, por transcurso do prazo de que trata o art. 30, § 1º da IN STN 01/1997,
inviabilizando a defesa dos responsáveis no Acórdão 851/2007 – TCU – 2ª Câmara.
9.9. Contudo, tal decisum não se amolda ao caso vertente, porquanto o prazo de 5 (cinco) anos
preconizado pela referida Instrução Normativa diz respeito à manutenção, em arquivo, dos
documentos comprobatórios das despesas contados da aprovação da prestação da prestação ou
tomada de contas, hipótese que não se observou nestes autos.
9.10. A jurisprudência deste Tribunal vinha considerando algumas contas especiais iliquidáveis,
em face da mora desarrazoada e injustificada por parte do órgão de controle e (ou) dos órgãos
repassadores no exame de documentos relativos às prestações de contas, mas que por alguma falha
tardiamente apontada, eram ao final rejeitadas.
9.11. Nesses casos, entendia-se que o longo tempo decorrido entre a prestação de contas e a sua
rejeição pelo órgão repassador trazia prejuízos sensíveis à defesa do responsável, que não seriam
decorrentes de sua própria conduta, mas da Administração, restando violado o pleno exercício da
ampla defesa e do contraditório.
9.12. No caso vertente, os recursos foram gastos em 28/6/2004, as contas deveriam ter sido
apresentadas até 29/11/2004, dentro ainda, portanto, do período de gestão do recorrente à frente da
Prefeitura. Diversas diligências e vistorias foram realizadas, ainda no ano de 2004, que culminaram
na instauração da tomada de contas especial em 2008, com a consequente citação do responsável.
9.13. Não se verificou, desse modo, o ‘lapso temporal excessivo’, a justificar eventual ausência
de pressupostos de desenvolvimento válido e regular do processo, pelo cerceamento de defesa. Foram
oportunizadas todas as ocasiões para manifestação do responsável, incluindo dois pedidos de
prorrogação de prazo ainda na fase de instrução, passando pelo intempestivo recurso de
reconsideração contra o Acórdão vergastado e culminando neste recurso de revisão, conhecido pelo
Tribunal.
9.14. Desse modo, não se aplicam ao presente caso as circunstâncias descritas nos arts. 20 e 21
da Lei 8.443/1992 para considerar as contas iliquidáveis.
CONCLUSÃO
10. Das análises anteriores, pugna-se pelo não provimento do presente recurso de revisão,
considerando que:
a) A inexistência de vício na citação inicial, em função de supostos fundamentos genéricos, a
inviabilizar a defesa;
b) Os fundamentos para condenação do recorrente não são diversos daqueles utilizados na
citação, ensejando ofensa às garantias do contraditório e da ampla defesa;
c) Não incidem, no caso vertente, a hipótese de litisconsórcio passivo necessário a afastar a
solidariedade, com a consequente nulidade do Acórdão condenatório;
d) Não há provas nos autos de que os materiais foram devidamente entregues e de que o
Conselho para a Proteção da Pessoa Portadora de Deficiência foi implantado desde 2006;
e) Quanto à viabilidade da juntada aos autos de relatório de vistoria realizada em 27/10/2014,
constitui ônus do gestor a produção das evidências necessárias para comprovar o adequado uso dos
recursos públicos.
158
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
f) Eventual desvio de finalidade na aplicação dos materiais e equipamentos adquiridos,
praticado na gestão do sucessor, não impediu a comprovação, pelo recorrente, da total aquisição dos
bens com recursos do convênio, ainda no período de sua gestão.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se, com fundamento
no art. 35, I, da Lei 8.443/1992, conhecer do recurso de revisão e, no mérito, negar-lhe provimento.”
É o relatório.
VOTO
Trago à apreciação do Plenário recurso de revisão interposto por Raniel Barbosa Araújo, exprefeito de Miracema do Tocantins/TO, contra o Acórdão 7.374/2009-TCU-1ª Câmara.
2. Por meio da referida deliberação o Tribunal apreciou tomada de contas especial instaurada
pela Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República em decorrência da rejeição
parcial da prestação de contas dos recursos repassados no bojo do Convênio 21/2004. O ajuste,
celebrado entre o mencionado órgão federal e o Município de Miracema do Tocantins, almejou a
aquisição de equipamentos e material de consumo para implantação do Conselho Municipal da Pessoa
Portadora de Deficiência (CMPPD).
3. Conforme restou apurado na fase instrutória do processo de contas, não houve a plena
execução do objeto avençado, a uma porque o conselho municipal não chegou a ser implantado, e, a
duas, porquanto não foram apresentados documentos hábeis a comprovar o liame necessário entre os
recursos repassados e os materiais e equipamentos previstos no ajuste supostamente adquiridos.
4. Em razão de tais irregularidades, o Tribunal proferiu o Acórdão 7.374/2009-TCU-1ª Câmara,
nos termos do qual julgou irregulares as contas do Sr. Raniel Barbosa Araújo, condenando-o em
débito, no valor histórico de R$ 29.835,17, e multa, de R$ 4.000,00.
5. Posteriormente, os fundamentos dessa condenação foram atacados mediante recurso de
reconsideração. No entanto, a pretensão recursal apresentada foi rejeitada por esta Corte, nos termos
do Acórdão 5.441/2012-TCU-1ª Câmara.
6. Diante desse cenário, alegando a existência de documento novo com eficácia sobre a prova
produzida, comparece novamente aos autos o ex-prefeito de Miracema do Tocantins para apresentar
recurso de revisão contra o acórdão que, inicialmente, julgou suas contas irregulares.
7. Conforme exposto no relatório precedente, ao apreciar o novo pleito recursal, tanto a
Secretaria de Recursos quanto o Ministério Público junto ao TCU posicionaram-se pela negativa de
provimento, uma vez que os argumentos apresentados revelaram-se insuficientes para comprovar a
adequada aplicação dos recursos federais repassados ao ente municipal.
8. Feita essa breve retrospectiva do que consta dos autos, passo a decidir.
9. Primeiramente, no que toca ao juízo de admissibilidade, o presente recurso merece ser
conhecido, uma vez presentes os requisitos exigidos pelos artigos 32, inciso III, e 35, inciso III, da
Lei 8.443, de 1992.
10. Passando ao exame de mérito, vejo que os argumentos apresentados pelo recorrente nesta
oportunidade pouco inovam com relação àqueles outrora por ele trazidos aos autos. Nada obstante,
tenho que a unidade instrutiva foi precisa em refutar, em sua integralidade, tais argumentos, motivo
pelo qual incorporo os lídimos fundamentos de seu parecer às minhas razões de decidir.
159
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
11. Com efeito, não merecem prosperar os argumentos apresentados no sentido de invalidar a
citação promovida pelo Tribunal. Como bem assentou a Secretaria de Recursos, posteriormente ao ato
citatório, o responsável obteve vista e cópia dos autos, oportunidade em que teve acesso a todos os
documentos e relatórios que fundamentaram as irregularidades que lhe foram atribuídas.
12. Igualmente incabível se revela a alegação de nulidade do julgado combatido em razão da
ausência de citação do ente municipal para responder solidariamente pelo débito apurado, uma vez que
não restou demonstrada hipótese de litisconsórcio necessário. Prevalece no Tribunal o entendimento de
que a solidariedade passiva constitui benefício do credor, que pode exigir de um ou de todos os
devedores a integralidade da dívida. Não é, de modo algum, direito subjetivo do devedor. Nesse
sentido são várias as deliberações desta Corte de Contas, a exemplo dos Acórdãos 789/2012-TCUPlenário, 9.694/2011, 5.297/2013 e 368/2014, esses últimos da 2ª Câmara. Assim, não há que se falar
em qualquer vício processual na deliberação atacada
13. Corroboro o entendimento da unidade técnica, mais uma vez, ao afastar o efeito infringente
decorrente do “documento novo” apresentado pelo recorrente nesta etapa processual. Com efeito, a
mera apresentação de página da internet, retirada do sítio da Associação Nacional dos Membros do
Ministério Público de Defesa dos Direitos dos Idosos e Pessoas com Deficiência (AMPID), datada de
mais de quatro anos após o ajuste, arrolando um suposto endereço do CMPPD em Miracema do
Tocantins não é suficiente para alterar o juízo firmado anteriormente nestes autos. Nesse sentido,
reproduzo o seguinte excerto da judiciosa análise promovida pela Serur:
“7.8. Entretanto, nem mesmo essa hipótese remota pode ser admitida no caso vertente, uma vez
que os elementos novos acostados pelo recorrente, aos quais supostamente somente agora o
defendente obteve acesso, emitidos pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público de
Defesa dos Direitos dos Idosos e Pessoas com Deficiência – AMPID (peça 36, p. 22-25), não se
prestam a infirmar o posicionamento adotado pelo TCU.
7.9. Referido documento não consiste senão em reprodução de página da internet, datada de
15/11/2009, na qual estão listados os endereços dos conselhos municipais de direitos das pessoas com
deficiência no Brasil. Ao identificar o suposto endereço do Conselho Municipal de Miracema do
Tocantins, constata-se que o logradouro ali indicado é o da sede da Prefeitura Municipal, assim como
o telefone ali informado, fato esse constatado em contato telefônico realizado no dia 29/5/2014, no
qual as atendentes, questionadas sobre a localização e o telefone do referido conselho municipal,
informaram desconhecer tal entidade.
7.10. Ainda que o referido Conselho tenha efetivamente funcionado anteriormente, desde 2007,
e posteriormente desativado, o recorrente não acostou qualquer evidência nos autos desse fato, o que
impossibilita o acolhimento das razões recursais, neste ponto.”
14. Ainda com relação aos novos documentos que teriam o condão de alterar a cognição já
assentada sobre os fatos narrados nestes autos, registro que, embora o recorrente tenha mencionado
existir relatório do órgão concedente, datado de 27 de outubro de 2004, que poderia justificar a
ausência de alguns materiais supostamente adquiridos com recursos do ajuste, ele deixou de acostá-lo
ao processo, o que inviabiliza o seu cotejo com as demais provas colhidas na fase instrutória. Ante essa
omissão, não há como aferir a veracidade de seu argumento.
Em face dessas considerações, e tendo em vista os fundamentos trazidos pela unidade técnica,
VOTO por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação do Colegiado.
ACÓRDÃO Nº 2199/2015 – TCU – Plenário
160
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. Processo nº TC 027.778/2008-6.
1.1. Apenso: 004.790/2010-3
2. Grupo I – Classe I – Assunto: Recurso de revisão (Tomada de Contas Especial)
3. Recorrente: Rainel Barbosa Araújo (251.593.721-72).
4. Entidade: Prefeitura Municipal de Miracema do Tocantins - TO.
5. Relator: Ministro José Jorge
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Valmir Campelo.
6. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e
Silva.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo no Estado
de Tocantins (Secex-TO).
8. Advogado constituído nos autos: Elísio de Azevedo Freitas (OAB/DF 18.596)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial instaurada pela
Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República contra o Sr. Rainel Barbosa
Araújo, ex-prefeito de Miracema do Tocantins/TO, em razão de rejeição parcial da prestação de contas
do Convênio 21/2004, celebrado entre os partícipes com vistas à aquisição de equipamentos e material
de consumo para implantação do Conselho Municipal da Pessoa Portadora de Deficiência, em que se
aprecia recurso de revisão contra o Acórdão 7.374/2009-TCU-1ª Câmara, mantido pelo Acórdão
5.441/2012-TCU-1ª Câmara.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento nos artigos 32, inciso III, e 35, inciso III, da Lei 8.443, de 1992, conhecer
do recurso de revisão para, no mérito, negar-lhe provimento.
9.2. dar ciência desta deliberação ao recorrente.
10. Ata n° 35/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/9/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2199-35/15-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro que votou em 27/8/2014: José Jorge (Relator).
13.3. Ministro que não participou da votação: Vital do Rêgo.
13.4. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.5. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
GRUPO II – CLASSE V – PLENÁRIO
TC 024.882/2014-3
Natureza: Relatório de Acompanhamento.
Unidades: Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) e Agência Nacional de
Transportes Aquaviários (Antaq).
Advogado: não há
SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO DOS PROCEDIMENTOS PARA PRORROGAÇÃO
ANTECIPADA DE CONTRATOS DE CONCESSÕES PORTUÁRIAS. CONSTITUCIONALIDADE
DO INSTITUTO E LEGALIDADE DOS INSTRUMENTOS DE NORMATIZAÇÃO.
161
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
FRAGILIDADES NO PROCESSO DE ANÁLISE. OBRIGATORIEDADE DE INSTITUIÇÃO DE
MECANISMOS DE GARANTIA DA REALIZAÇÃO DOS INVESTIMENTOS. NECESSIDADE
DE APRIMORAMENTO E SISTEMATIZAÇÃO DAS METODOLOGIAS DE AVALIAÇÃO DOS
ESTUDOS DE VIABILIDADE E DOS PROJETOS EXECUTIVOS. MEDIDAS PARA DEFINIÇÃO
DE PARÂMETROS DE EFICIÊNCIA AO LONGO DO NOVO PRAZO DE CONCESSÃO E
INDIVIDUALIZAÇÃO DAS INFORMAÇÕES CONTÁBEIS DE CADA ARRENDAMENTO.
DETERMINAÇÕES CORRETIVAS. RECOMENDAÇÕES DE APERFEIÇOAMENTO. CIÊNCIA.
ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de relatório de acompanhamento realizado pela Secretaria de Fiscalização de
Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária – SeinfraHidroferrovias para avaliar os procedimentos
instituídos pela Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) e pela Agência Nacional de
Transportes Aquaviários (Antaq) em relação à prorrogação antecipada de contratos de arrendamentos
portuários, instituída pelo art. 57 da Lei 12.815/2013.
2. Inicialmente, em razão da relevância e ineditismo da matéria sob exame, submeti o processo à
manifestação do Ministério Público junto ao TCU, notadamente para apreciação de questões jurídicas
essenciais à compreensão dos dispositivos legais e normativos relacionados à prorrogação antecipada.
Transcrevo a seguir, parte essencial do exame realizado pelo Parquet (peça 84):
“4. Neste tópico, avalia-se a constitucionalidade do mencionado art. 57 da Lei n.º 12.815/2013.
Para maior clareza da análise, transcrevem-se a seguir o caput e os §§ 1.º e 3.º desse artigo:
Art. 57. Os contratos de arrendamento em vigor firmados sob a Lei n.º 8.630, de 25 de fevereiro
de 1993, que possuam previsão expressa de prorrogação ainda não realizada, poderão ter sua
prorrogação antecipada, a critério do poder concedente.
§ 1.º A prorrogação antecipada de que trata o caput dependerá da aceitação expressa de
obrigação de realizar investimentos, segundo plano elaborado pelo arrendatário e aprovado pelo poder
concedente em até 60 (sessenta) dias.
§ 2.º (VETADO)
§ 3.º Caso, a critério do poder concedente, a antecipação das prorrogações de que trata o caput
não seja efetivada, tal decisão não implica obrigatoriamente na recusa da prorrogação contratual
prevista originalmente.
5. Vem a propósito ressaltar que, por disposição expressa, a norma abrange apenas os contratos
de arrendamentos firmados sob a vigência da Lei n.º 8.630/1993, integralmente revogada pela nova Lei
dos Portos, não englobando contratos celebrados antes disso e que eventualmente ainda estejam em
vigor.
6. Nessa esteira, vale rememorar que a Lei n.º 8.630/1993 tratou da possibilidade de prorrogação
dos contratos de arrendamento no art. 4.º, § 4.º, inciso XI, o qual incluía, dentre as cláusulas essenciais
desses contratos, as relativas ‘ao início, término e, se for o caso, às condições de prorrogação do
contrato, que poderá ser feita uma única vez, por prazo máximo igual ao originalmente contratado,
desde que prevista no edital de licitação e que o prazo total, incluído o da prorrogação, não exceda a
cinquenta anos’ (grifo acrescido).
7. Ademais, por força do disposto nos arts. 4.º, inciso I, e 5.º dessa lei, é de se pressupor que os
contratos de arrendamento cuja prorrogação antecipada ora se examina tenham sido decorrentes de
procedimentos licitatórios. Nesse contexto, oportuno registrar nosso entendimento de que é indevida a
prorrogação de eventuais contratos de arrendamento portuário que tenham sido celebrados após
a Lei n.º 8.630/1993 mas sem o devido procedimento licitatório, uma vez que tais avenças são
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
maculadas por insanável vício de origem, que as contamina por toda sua vigência e que não pode ser
convalidado pelo mecanismo da renovação de prazo.
8. Pode-se dizer, então, que a realização de licitação para a celebração dos contratos de
arrendamento portuário originais é pressuposto para a efetivação das prorrogações contratuais de que
ora se trata. A Portaria-SEP/PR n.º 349/2014 alinha-se a esse entendimento ao estabelecer a obrigação
de que seja encaminhada cópia do processo administrativo referente ao procedimento licitatório do
contrato de arrendamento (art. 8.º, parágrafo único, inciso I).
9. Na sequência, assinala-se que o instituto da prorrogação de contratos administrativos não é
inédito no nosso ordenamento jurídico. É de se observar que a própria Constituição Federal de 1988,
em seu art. 37, inciso XXI, estabelece a licitação como regra geral a ser observada nos processos de
contratação pública, mas prevê a possibilidade de afastamento da incidência dessa regra, nas hipóteses
previstas em lei. Veja-se, ainda, que a prorrogação de contratos de concessão ou permissão de serviço
público, prevista nas Leis n.º 8.987/1995 e n.º 9.074/1995, encontra amparo expresso no texto da Carta
Magna.
10. Nessa seara, cabe observar que os contratos de concessão de serviço público apresentam
particularidades que legitimam a opção do poder concedente pela prorrogação contratual como forma
de viabilizar a satisfação do interesse público. A previsão em abstrato da possibilidade de prorrogação
desses contratos se justifica mormente por razões de eficiência e de continuidade dos serviços
prestados por conta e risco do contratado, bem como pela demanda de investimentos de grande vulto,
que necessitam de longos prazos para serem amortizados com as receitas advindas de tarifas que se
pretende sejam módicas. O juízo de conveniência da Administração quanto à prorrogação de contrato
de concessão de serviço público – ao qual muito se assemelha o contrato de arrendamento de terminal
portuário – pressupõe, por óbvio, a avaliação do serviço prestado pela contratada, em termos de
qualidade e preços cobrados dos usuários.
11. A nosso ver, essa é a razão para que, a despeito das significativas mudanças promovidas no
arcabouço jurídico do setor portuário – as quais serão oportunamente abordadas neste parecer –, a
mens legis do novo marco legal tenha sido a de manter a possibilidade de prorrogação dos contratos de
arrendamento portuário pactuados à luz da Lei n.º 8.630/1993. Tanto a Medida Provisória n.º
595/2012, como o projeto de conversão que culminou na Lei n.º 12.815/2013, dispunham
expressamente sobre essa questão.
12. Na exposição de motivos da referida Medida Provisória, assinala-se o estabelecimento de
‘regras de direito intertemporal [...], com vistas a garantir novos investimentos e conferir segurança
jurídica aos contratos de arrendamento, contratos de adesão e aos termos de autorização’. Nesse
sentido, a MP previa a possibilidade de prorrogação dos contratos de arrendamento então vigentes,
desde que prevista expressamente no instrumento contratual e ‘condicionada à revisão dos valores do
contrato e ao estabelecimento de novas obrigações de movimentação mínima e investimentos’. A Lei
n.º 12.815/2013 manteve essa mesma concepção, acrescentando a possibilidade de antecipação da
prorrogação.
13. Em outras palavras, a envergadura das alterações promovidas pela novel legislação não
implica, automaticamente, a impossibilidade de prorrogação dos contratos de arrendamento já
firmados; mas a decisão da Administração pela prorrogação ou não desses contratos deve, por óbvio,
avaliar se as cláusulas contratuais se mantêm compatíveis com as modificações legislativas ocorridas.
14. Cabe, aqui, fazer uma digressão para salientar que o projeto de conversão da mencionada MP
em lei previa expressamente a possibilidade de prorrogação dos novos contratos de concessões e
arrendamentos portuários, nos seguintes termos:
Art. 5.º, § 1.º Os contratos de concessão e arrendamento terão prazo de até 25 (vinte e cinco)
anos, contado da data da assinatura, prorrogável uma única vez, até atingir o prazo máximo de 50
(cinquenta) anos, desde que o concessionário ou arrendatário, conforme o caso, promova os
investimentos necessários para a expansão e modernização das instalações portuárias.
163
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
15. Tal item foi integralmente vetado apenas devido à impossibilidade de veto parcial, tendo por
razões de veto:
‘A alteração realizada no texto excluiu a expressão ‘a critério do Poder Concedente’. Assim,
pretendeu criar um mecanismo de prorrogação automática das concessões e dos arrendamentos, que
dependeria apenas da realização dos investimentos previstos em contrato. Tal modificação retira do
Poder Executivo a prerrogativa de avaliar a conveniência e a oportunidade de cada prorrogação,
prejudicando a sua capacidade de planejamento e gestão do setor portuário e violando o princípio
constitucional da Separação de Poderes.’
16. Conforme se depreende da mensagem de veto presidencial acima transcrita, não houve, na
novel Lei dos Portos, revogação sob o enfoque material do mecanismo de prorrogação dos contratos de
arrendamento. Afigura-se desprovida de qualquer sentido a hipótese de o novo marco regulatório
recepcionar a prorrogação de contratos firmados sob a égide do marco legal anterior, mas deixar de
fazê-lo em relação aos produzidos ao seu abrigo. Corroboram e reforçam esse entendimento tanto a
possibilidade de antecipação da prorrogação, como a de prorrogação no tempo ordinário, no caso de
não efetivação da prorrogação antecipada (previstas no art. 57, caput e § 3.º, da Lei, respectivamente).
17. Voltando ao núcleo do tema, observa-se que a exegese do multicitado art. 57 da Lei n.º
12.815/2013 mostra-se compatível com o entendimento consolidado na doutrina e jurisprudência no
sentido de que a prorrogação contratual não constitui direito adquirido do contratado, sendo decisão
discricionária da Administração Pública, sujeita ao juízo de conveniência e oportunidade e às seguintes
condições: i) a possibilidade de prorrogação deve ter constado do edital de licitação e do termo do
contrato original, a bem dos princípios da isonomia e da impessoalidade; e ii) sua efetivação não é
automática, pois demanda a demonstração prévia e inequívoca de que as condições do contrato em
vigor permanecem vantajosas para a Administração, quando comparadas com o que se poderia obter
no mercado por meio de nova licitação.
18. Outrossim, diante da juridicidade da prorrogação dos contratos de arrendamento portuário,
não se vislumbram óbices legais à antecipação temporal da implementação dessas prorrogações,
condicionada à realização de investimentos previamente aprovados pela Administração. A antecipação
de investimentos cuja amortização seria inviável apenas no prazo contratual remanescente foi um dos
mecanismos previstos pelo novo marco legal para impulsionar o processo de modernização e
ampliação de oferta de serviços portuários, ao lado das licitações de novos arrendamentos e de
autorizações de novos terminais privativos.
19. No caso específico de que ora se trata, o benefício ao interesse público devido à antecipação
das prorrogações no tempo reside essencialmente na realização pelos atuais arrendatários, de novos
investimentos no curto prazo, após a devida anuência do poder concedente. A assunção de tal
obrigação pelos contratados deve ser entendida, então, como uma condição qualificadora da
prorrogação contratual antecipada.
20. Diante de todo o exposto, entende-se que a disposição transitória estipulada no art. 57 da
novel lei portuária é compatível com o ordenamento jurídico pátrio, inclusive no plano constitucional,
sem que se vislumbre a ocorrência de vícios formais ou materiais de constitucionalidade.
III
21. Passa-se a examinar a questão atinente à inadequação da regulamentação do comando legal
em comento apenas por meio de portaria ministerial (Portaria-SEP/PR n.º 349/2014), uma vez que não
foi editado decreto presidencial para regulamentar esse dispositivo. Outrossim, analisa-se se a portaria
mencionada veio atribuir novas competências à Antaq, a qual, por ser autarquia em regime especial,
deve ter seu leque de atribuições fixado em lei.
22. Sem embargo, nos termos do art. 84, inciso IV e parágrafo único, da Constituição Federal, o
poder regulamentar é faculdade privativa e indelegável que detém o chefe do Poder Executivo para
expedir decretos e outros atos regulamentares de caráter geral e de efeitos externos, com vistas a
orientar a fiel execução das leis.
164
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
23. Veja-se, contudo, que a atividade normativa do Poder Executivo não se limita à edição de
regulamentos pela autoridade máxima desse Poder. A Constituição Federal autoriza que os Ministros
de Estado expeçam instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos, bem como outros
atos administrativos para orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades a ele vinculados
(art. 87, parágrafo único e incisos I e II). Foi no exercício dessa competência que o Ministro de Estado
da Secretaria de Portos editou a Portaria-SEP/PR n.º 349/2014.
24. Importa consignar que os regulamentos emitidos pelo chefe do Executivo têm alcance geral,
enquanto os atos regulamentares expedidos pelas demais autoridades administrativas têm o condão de
estabelecer normas de alcance limitado ao âmbito de atuação do órgão expedidor. Ambos os tipos de
atos regulamentares não podem contrariar nem inovar em relação à lei, sob pena de ofensa ao princípio
da legalidade. Ambos se sujeitam a controle de legalidade pelo Congresso Nacional – que pode sustar
os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegação legislativa –, e a controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.
25. Cabe, então, detalhar o conteúdo da Portaria-SEP/PR n.º 349/2014. O Capítulo I explicita os
objetivos almejados com a edição desse regulamento, e o Capítulo II dispõe sobre a repartição das
atribuições da SEP/PR, da Antaq e da Autoridade Portuária no processamento dos pedidos de
antecipação de prorrogação de contratos de arrendamento portuário – à Antaq compete subsidiar a
tomada de decisão pela SEP/PR, por meio da análise e deliberação acerca dos Estudos de Viabilidade
Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA) que fundamentam o plano de investimentos e do projeto
executivo subsequente, bem como pela aferição da adimplência financeira da arrendatária perante a
Agência. No Capítulo III, são apresentados os requisitos de admissibilidade a serem atendidos, os
quais, vale dizer, constam do art. 57 da Lei n.º 12.815/2013.
26. Nos Capítulos IV a VII, explicitam-se os critérios e procedimentos a serem observados na
apreciação dos pedidos de antecipação de prorrogação formulados pelas arrendatárias interessadas,
balizando o exercício da competência discricionária do poder concedente quanto ao deferimento ou
não desses pleitos.
27. Observa-se, de início, que o alcance da regulamentação veiculada por meio da Portaria em
discussão abrange, diretamente, a Secretaria de Portos, a Antaq, autarquia a ela vinculada, e as
Autoridades Portuárias, e, indiretamente, as arrendatárias interessadas em antecipar as prorrogações de
seus respectivos contratos de arrendamento. Vê-se, pois, que o alcance da mencionada portaria se
limita a atores envolvidos na exploração de portos organizados.
28. Nesse sentido, apesar de se tratar de matéria suscetível de ser regulamentada por decreto
presidencial, pode-se dizer que a Portaria-SEP/PR n.º 349/2013 se coaduna com o exercício da
competência atribuída pelo art. 87, inciso I, da Constituição Federal a Ministro de Estado para expedir
instruções com o objetivo de orientar a execução de lei.
29. Por fim, resta analisar a adequação de se atribuir competência à Antaq, por meio da
multicitada portaria, para analisar e deliberar sobre os EVTEA e projetos executivos dos novos
investimentos, incumbência essa que de fato não encontra respaldo direto em nenhuma das atribuições
conferidas à Agência por meio de sua lei instituidora (Lei n.º 10.233/2001).
30. Constata-se, da leitura da Nota Técnica n.º 101/2014/DOUP/SPP/SEP/PR, que culminou na
regulamentação do art. 57 da Lei n.º 12.815/2013 por meio da Portaria (peça 20), que a SEP/PR se
baseou no instituto da delegação de competência previsto no art. 12 da Lei n.º 9.784/1999 para
promover descentralização administrativa, nos termos dos arts. 10 a 12 do Decreto-Lei n.º 200/1967.
31. Tendo em conta a especialização técnica dos quadros das agências reguladoras, a nosso ver, a
delegação pela SEP/PR à Antaq da incumbência de analisar e decidir sobre os EVTEA e projetos
executivos coaduna-se com o princípio da eficiência, uma vez que os exames de tais produtos
demandam conhecimentos aprofundados sobre fluxo de receitas e despesas, projeção de demandas,
parâmetros de desempenho esperados, preços de mercado de equipamentos e intervenções civis
propostas. Ademais, não se vislumbra risco relevante de que a atuação da Agência reguladora na fase
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de análise técnica e aprovação de estudos e projetos possa ensejar eventual comprometimento da
independência da autarquia no posterior exercício de sua competência fiscalizatória dos contratos.
32. Pelo exposto, não se vê inadequação formal na regulamentação do art. 57 da Lei n.º
12.815/2013 por meio da Portaria-SEP/PR n.º 349/2014, nem atribuição indevida de competência à
Antaq por meio do referido regulamento.
IV
33. Passa-se a analisar, na sequência, os riscos associados à opção pelo mecanismo da
antecipação de prorrogação de contratos de arrendamento portuário em vigor, em detrimento da
realização de novas licitações, tendo em vista a amplitude das recentes modificações implementadas
no arcabouço jurídico-normativo do setor.
34. Nessa linha, importa para a presente análise destacar duas das principais alterações
promovidas pela Lei n.º 12.815/2013 com o objetivo de promover maior competitividade ao setor
portuário: a eliminação da distinção entre carga própria e de terceiros, no que se refere à operação dos
denominados Terminais de Uso Privativo (TUP), e a alteração do processo licitatório a ser observado
para concessões de portos e arrendamentos de terminais em áreas de portos organizados.
35. A distinção estabelecida pela Lei n.º 8.630/1993 entre dois tipos de terminais privados (TUP
exclusivo, para movimentação de carga própria, e TUP misto, para movimentação de cargas próprias e
de terceiros, ambos podendo ser implantados em áreas dentro ou fora do porto organizado, mediante
autorização concedida pelo poder concedente, desde que o requisitante demonstrasse o domínio útil do
terreno) suscitava diversos questionamentos por parte dos demais arrendatários nos portos
organizados. Isso porque, ao poderem movimentar cargas de terceiros sob condições normativas mais
flexíveis, os terminais privados atuariam em ambiente concorrencial assimétrico, capturando parte das
demandas que seriam supridas pelos terminais públicos e ocasionando, por conseguinte, desequilíbrio
econômico-financeiro nos respectivos contratos de arrendamento.
36. Tal discussão jurídica, que chegou às raias do STF por meio da Ação Direta de
Inconstitucionalidade 929/DF, de 1993, e da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental
139/DF, de 2008, perdeu o objeto com a edição da Lei n.º 12.815/2013. O novo regramento não mais
diferencia carga própria e carga de terceiros para efeito de autorização de terminais privados, e permite
a implantação de terminais privados apenas em áreas fora do porto organizado. A localização
geográfica passa a ser o parâmetro de diferenciação quanto ao regime jurídico aplicável aos terminais
portuários: os terminais situados dentro da área do porto organizado constituem instalações portuárias
de uso público – assemelhadas, pois, a concessões de serviço público –, e os terminais não abrangidos
pela linha poligonal do porto são instalações regidas eminentemente por normas de direito privado,
submetidas a regime de direito público apenas no que se refere ao poder de polícia estatal. A nova Lei
dos Portos, portanto, buscou harmonizar o arcabouço normativo para que os operadores de terminais
privativos atuem no mesmo campo comercial dos terminais públicos dos portos organizados, com
vistas a atrair mais investimentos privados e estimular a concorrência.
37. Também com o objetivo de fomentar investimentos no setor, a nova legislação promoveu
alterações nos procedimentos licitatórios. As licitações, antes conduzidas pelas autoridades portuárias
de cada porto, passam a ser realizadas pela Antaq – o que resulta em maior transparência e controle
dos certames – e sob novo regime licitatório, que incorporou os procedimentos do Regime
Diferenciado de Contratações Públicas de inversão das fases de julgamento das propostas e habilitação
da licitante vencedora, de fase única de recursos, e de realização de leilão após a abertura das
propostas.
38. Mas a modificação de maior relevo quanto a esse aspecto consiste na adoção de critérios de
julgamento que privilegiam a eficiência, em detrimento do critério único de maior valor de outorga
adotado nas licitações realizadas sob a égide da lei anterior, completamente desvinculado de metas de
desempenho.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
39. Nos termos do art. 6.º da Lei n.º 12.815/2013, ‘serão considerados como critérios para
julgamento, de forma isolada ou combinada, a maior capacidade de movimentação, a menor tarifa
ou o menor tempo de movimentação de carga, e outros estabelecidos no edital, na forma do
regulamento’. Um ou mais desses critérios podem ou não ser associados a critérios de maior valor de
investimento, de menor contraprestação do poder concedente, de melhor proposta técnica ou de maior
valor de outorga, estipulados no art. 9.º do Decreto n.º 8.033/2013. Assim, sendo a eficiência fator
determinante para a seleção da melhor proposta, é razoável esperar que os concorrentes nas próximas
licitações de arrendamentos portuários, com o intuito de sagrarem-se vencedores, tenderão a incorporar
em suas ofertas níveis de produtividade próximos aos níveis máximos que lhes sejam possíveis.
40. A propósito desse ponto, cabe ligeira digressão para destacar que o 9.º do Decreto n.º
8.033/2013 passou por recente alteração (por meio do Decreto n.º 8.464/2015), que incluiu o critério
de julgamento de maior valor de outorga, e também alterou a redação original do regulamento de sorte
a eliminar a precedência dos supracitados critérios de eficiência, estipulados em lei, em relação aos
previstos no decreto. A nosso ver, a eliminação da importância relativa dos critérios de julgamento,
pondo os critérios estabelecidos no regulamento no mesmo patamar de relevância dos critérios legais
de eficiência, contraria frontalmente o disposto no caput do art. 6.º da Lei n.º 12.815/2013, transcrito
no item precedente. Diante de tal antinomia, a aplicação do referido dispositivo regulamentar deve,
forçosamente, se sujeitar aos contornos fixados na norma legal.
41. De volta à temática central, vê-se que o cenário concorrencial em que foram celebrados os
contratos de arrendamento portuário cuja prorrogação ora se discute é bastante distinto do que o que se
delineia após a promulgação da nova lei.
42. A essa altura, cabe delimitar a discussão. Como o objetivo almejado pelo Governo Federal é
a antecipação de investimentos nos terminais portuários, as alternativas a serem comparadas são a
prorrogação antecipada ou a extinção do contrato de arrendamento vigente e subsequente
licitação da área portuária, garantindo-se ao arrendatário atual a indenização quanto a investimentos
eventualmente ainda não amortizados. Não é demais observar que outra decisão possível é por não se
prorrogar antecipadamente determinado contrato de arrendamento e manter-se sua execução tal como
pactuado. Nesse caso, não há a desejada antecipação de investimentos, mas não há impedimento para
que, ao final do respectivo prazo de vigência, se venha a efetivar sua prorrogação ordinária,
acompanhada de novos investimentos para justificar o segundo prazo de vigência contratual, conforme
se depreende do art. 57, § 3.º, da Lei n.º 12.815/2013.
43. Com efeito, assim como a prorrogação contratual ordinária, a prorrogação antecipada nada
mais é do que uma repactuação, cuja natureza voluntária pressupõe a existência de vantagens para
ambas as partes. O benefício para o arrendatário consiste na garantia da exploração do terminal
portuário no maior prazo permitido por lei, sem ter de se submeter à concorrência com outras
empresas. Em contrapartida, o Poder Público espera a realização de investimentos no menor tempo
possível, de modo a estimular a ampliação da infraestrutura, o ganho de eficiência nas operações
portuárias e a redução de custos aos usuários. Há de se convir, entretanto, que, no atual momento, em
que ainda não se conhecem os efeitos práticos que advirão das mudanças estruturais promovidas com a
nova Lei dos Portos, a vantagem relativa para o contratado pode se sobrepor ao proveito para a
coletividade.
44. Dito isso, vale trazer a lume os principais argumentos sustentados pela SEP/PR para
justificar a antecipação das prorrogações contratuais, consignados na Nota Técnica n.º
101/2014/DOUP/SPP/SEP/PR (peça 20). Em apertada síntese, o órgão ministerial aduz ser impossível,
na prática, aferir em termos quantitativos a vantajosidade das prorrogações antecipadas em relação à
alternativa de se promoverem novas licitações, pois não há como prever o resultado futuro de
eventuais certames com o nível de certeza necessário para fundamentar uma análise comparativa
adequada.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
45. Nesse contexto, a defesa da alternativa da prorrogação antecipada baseia-se essencialmente
em argumentos qualitativos. A licitação de áreas arrendadas sob o novo regime legal demandaria a
extinção dos contratos vigentes, comprometendo recursos orçamentários para fazer frente às
indenizações devidas aos arrendatários e apresentando maior risco de restrição na oferta ou de
descontinuidade na prestação de serviços portuários. Além disso, tendo em conta a relevância das
alterações no arcabouço normativo promovidas pela nova lei de portos, eventual decisão nesse sentido
poderia ser percebida pelo mercado não como uma estratégia para resguardar o interesse público, mas
como um elemento de insegurança jurídica na condução a longo prazo de políticas públicas,
prejudicando, em última análise, a atratividade do setor aos investimentos privados.
46. É de se ressaltar, por um lado, que não há nos autos informação quanto a levantamentos e
valoração dos investimentos em bens reversíveis que ainda não tenham sido totalmente amortizados ou
depreciados, a serem indenizados pela União na hipótese de se decidir pela extinção dos contratos
atuais para posterior licitação. Por outro lado, tendo em vista as relevantes mudanças promovidas no
marco jurídico do setor, há de se reconhecer que o instrumento das prorrogações antecipadas dos
arrendamentos vigentes pode de fato impulsionar novos investimentos no setor sem prejudicar o
ambiente econômico em que se realizarão as licitações dos novos arrendamentos portuários. Não é
despropositado assinalar que a instabilidade normativa resulta em riscos e incertezas que são
invariavelmente precificados pelo mercado, aumentando as taxas mínimas de retorno para o capital a
ser investido. Esse efeito é amplificado no ambiente econômico portuário, caracterizado por vultosos
investimentos que têm maturação e retorno no longo prazo.
47. Entretanto, não se pode perder de vista que o setor portuário é especialmente marcado pela
assimetria de informação, pois tanto o poder concedente como o agente regulador não têm acesso
pleno aos dados reais atinentes ao negócio dos agentes regulados, relativos a custos e receitas efetivos,
valores reais dos investimentos realizados, capacidade ociosa das instalações, produtividade etc. E,
como bem destacou a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária
(SeinfraHidroferrovia) em seu Relatório de Acompanhamento à peça 78, uma das formas de mitigar os
efeitos da assimetria de informação consiste em fomentar a competição pela infraestrutura por meio da
realização de licitações, que é justamente o que se está a afastar com a prorrogação antecipada de
contratos de arrendamento atuais.
48. Forçoso reconhecer, então, que as vantagens qualitativas das prorrogações antecipadas
podem não subsistir na prática, tendo em vista as diversas fragilidades do processo de condução de tais
prorrogações, bem mapeadas pela SeinfraHidroferrovia. As constatações da Unidade Técnica denotam
que os riscos intrínsecos à tomada de decisão em ambiente fortemente marcado pela assimetria
informacional são majorados por limitações técnicas-operacionais das instituições envolvidas no
processo decisório pelo lado do poder concedente, e podem comprometer o atendimento dos objetivos
colimados no novo marco legal, de aumento da eficiência e da qualidade na prestação dos serviços
portuários e de redução dos custos aos usuários. A propósito, em que pese se ter constatado a adoção
de providências tendentes a melhor instrumentalizar a atuação da SEP/PR, da Antaq e das Autoridades
Portuárias em face dos pedidos de prorrogação antecipada, por meio da capacitação técnica e da
ampliação do corpo funcional, deve-se ter em conta que os benefícios efetivos advindos de tais
medidas não são imediatos e podem não se materializar no prazo e do modo esperados.
49. Os potenciais prejuízos ao interesse público disso decorrentes não são de se menosprezar,
especialmente quando se tem em conta que existem cerca de 120 arrendatários em condições de
pleitear a prorrogação antecipada de seus contratos, em contraposição ao planejamento de processos
licitatórios para 159 novos arrendamentos, divididos em 4 blocos – conforme estudos realizados pela
Estruturadora Brasileira de Projetos S.A para a SEP/PR, cujo 1.º estágio foi aprovado por meio do
Acórdão n.º 3.661/2013-TCU-Plenário, alterado pelo Acórdão n.º 1.077/2015-TCU-Plenário, que deu
provimento parcial a pedido de reexame interposto pela SEP.
168
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
50. Entretanto, por maiores que sejam os riscos associados às prorrogações antecipadas, não se
entende cabível eventual atuação cautelar por parte da Corte de Contas no sentido de afastar a
aplicação do respectivo comando legal. Não se pode olvidar que a opção do legislador foi, à vista de
tal cenário institucional, a de manter o instituto da prorrogação dos contratos de arrendamento, bem
como por conferir ao Poder Executivo a prerrogativa de decidir, a seu critério, sobre antecipar ou não
os contratos de arrendamento em vigor com vistas a acelerar a realização de investimentos privados no
setor portuário e de dar concreção às diretrizes estabelecidas no novo marco legal. Não é demais
lembrar que refoge às competências da Corte de Contas questionar in abstrato a legitimidade de
dispositivos legais.
51. Nesse contexto, revela-se extremamente oportuno o trabalho prospectivo realizado pela
SeinfraHidroferrovia no sentido de mapear deficiências na regulamentação das ditas prorrogações
antecipadas, de modo a mitigar parte dos riscos incidentes sobre o processo decisório,
consubstanciando a atuação ex ante do TCU em face dessa questão. Ademais, nada impede que o
Tribunal venha a se debruçar sobre pormenores do juízo discricionário do Executivo em cada caso
concreto, e a determinar os ajustes porventura necessários.
52. Convém, então, discorrer sobre os principais riscos envolvidos na antecipação das
prorrogações dos arrendamentos portuários em vigor. Tendo em vista a evolução do marco regulatório
no sentido de privilegiar a eficiência das operações portuárias, é de se esperar que os contratos de
arrendamento portuário cuja prorrogação ora se discute sejam distintos do que os que virão a ser
celebrados após a promulgação da nova lei e a edição de sua regulamentação. Há, em tese, o risco de
que a repactuação desses contratos, para compatibilizá-los aos novos regramentos, implique alterações
de tal monta que acabem por transfigurar os contratos originais, configurando, assim, burla à licitação.
53. Além disso, especialmente sob a ótica do desempenho das arrendatárias, forçoso concluir que
a prorrogação antecipada de contratos de arrendamento portuário em vigor consiste, na prática, em
uma repactuação contratual fundada apenas em expectativas. Isso porque, consoante já se anotou neste
parecer, não se tem noção, ainda, dos efeitos reais que advirão das alterações promovidas pela nova
Lei de Portos, em termos de aumento na eficiência e na qualidade na prestação de serviços pelas
arrendatárias.
54. Tais questões não escaparam ao olhar analítico da equipe de fiscalização da
SeinfraHidroferrovia. Conforme consignado em seu relatório à peça 78, na elaboração dos fluxos de
capital contratual e marginal necessários para demonstrar a viabilidade econômico-financeira das
prorrogações antecipadas, será aplicada aos novos investimentos a mesma taxa de desconto estipulada
para a licitação dos novos arrendamentos portuários, ao passo que aos investimentos realizados no
passado, aplica-se o custo médio do capital na época em que se deram os respectivos aportes (ou a taxa
interna de retorno, caso tenha sido estabelecida no contrato original). Busca-se resguardar, assim, dois
princípios basilares de regência dos contratos administrativos: a manutenção das condições
econômicas e financeiras inicialmente pactuadas e a isonomia entre os atuais arrendatários e os que
virão a celebrar novos contratos de arrendamento com o poder público.
55. As fragilidades apontadas pela SeinfraHidroferrovia na metodologia de reequilíbrio
econômico-financeiro dos contratos a serem prorrogados referem-se, em síntese: i) à dificuldade
prática de se separarem as receitas e despesas originalmente previstas no contrato daquelas que serão
resultantes dos novos investimentos; ii) ao risco de que os dados de receitas e despesas informados no
EVTEA elaborado pela arrendatária não reflitam a realidade, tanto no que se refere aos dados do
passado, oriundos de demonstrações contábeis elaboradas pela própria contratada, quanto no que se
refere às projeções futuras de receitas e desembolsos, que tendem a ser conservadoras de modo a se
obter uma taxa de retorno superior ao custo de oportunidade do capital mas associada ao mínimo risco
possível do projeto. Quanto à análise de custos operacionais e de investimentos, constatou-se, também,
a ausência de parâmetros confiáveis para atestar a aderência dos valores informados inicialmente no
EVTEA e, depois, no projeto executivo, aos valores efetivamente praticados no mercado.
169
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
56. Ademais, há indefinição acerca do processo de acompanhamento, pelas autoridades
portuárias, da implantação in loco dos investimentos (periodicidade da fiscalização, pontos a serem
necessariamente observados, forma de evidenciação de eventuais descumprimentos contratuais etc.).
Veja-se que tal etapa é de fundamental importância para se garantir o cumprimento das obrigações
pactuadas no bojo das prorrogações contratuais.
57. Como já se asseverou, a realização de licitação, em tese, contribuiria para a mitigação de tais
riscos, uma vez que os concorrentes incorporariam em suas propostas os ganhos de produtividade
eventualmente não considerados pelo poder concedente. Afastado o crivo do mercado, e tendo em
vista a assimetria informacional desfavorável ao agente regulador, é grande o risco de serem aceitas
projeções de demanda facilmente superáveis ou investimentos com custos sobreavaliados, criando-se
ambiente favorável a que o arrendatário aufira receitas além das estimadas ou desembolse valores
menores que os declarados, sem resultar no almejado benefício da redução de tarifas cobradas dos
usuários.
58. No intuito de mitigar tais riscos, a SeinfraHidroferrovia propõe que se determine à SEP/PR e
à Antaq, cada uma em sua esfera de atribuições, a adoção de medidas tendentes a: i) conferir maior
fidedignidade aos registros das operações dos terminais em demonstrativos contábeis individualizados,
uniformizados com base em plano de contas próprio para o setor portuário e submetidos à auditoria
independente; ii) submeter à consulta pública informações referentes a cada processo de antecipação
de prorrogação pendente de deliberação, relativas à descrição dos investimentos propostos, ganhos de
produtividade, cronograma de aplicação, impactos socioambientais, dentre outras, e iii) regulamentar a
análise dos EVTEA e dos projetos executivos, bem como o conteúdo mínimo a constar desses projetos
e o processo de acompanhamento da execução dos investimentos propostos.
59. No que concerne ao risco de as prorrogações antecipadas virem a comprometer o atingimento
do objetivo de maior eficiência das operações portuárias, cabe registrar que não há metas objetivas de
desempenho a condicionar a aceitação da prorrogação antecipada. Os contratos de arrendamento serão
aditados de modo a incorporar-lhes parâmetros mínimos de capacidade, desempenho e movimentação,
a serem estipulados com base nas regras contratuais vigentes, na projeção de movimentação total de
cargas e no desempenho de terminais semelhantes.
60. A esse respeito, cumpre ressaltar que as referências até agora disponíveis para balizar a
definição desses parâmetros de desempenho são as constantes do Programa de Arrendamentos
Portuários, cujo 1.º estágio de desestatização foi aprovado pelo TCU (TC 029.083/2013-3) mas ainda
não submetido ao mercado. A metodologia adotada no referido Programa mereceu críticas por parte do
Tribunal, devido à adoção da premissa não comprovada de que os portos brasileiros são, em média,
eficientes. Há, portanto, o risco de se repactuarem os contratos de arrendamento tomando por base
índices baixos de eficiência.
61. As propostas de determinação alvitradas pela SeinfraHidroferrovia quanto a esse aspecto são
no sentido de se determinar: i) a evidenciação, para cada pedido de prorrogação, a aderência dos
indicadores de desempenho propostos aos objetivos insculpidos na Lei n.º 12.815/2013, demonstrando
os ganhos de eficiência associados aos novos investimentos ou, caso não haja incremento em termos
de eficiência, os benefícios que a dilação de prazo proporcionará; bem como ii) a inserção, dentre as
cláusulas essenciais dos termos aditivos a serem firmados, de regras a serem observadas para a revisão
e atualização desses indicadores de desempenho. Tais providências, a nosso ver, são essenciais para
minimizar o risco de prejuízos decorrentes da pactuação de níveis de eficiência aquém dos possíveis.
62. Outro ponto que merece ser abordado consiste nas salvaguardas cabíveis de serem adotadas
pelo poder concedente para mitigar o risco de atraso ou inexecução dos investimentos propostos, o
qual, se materializado, acaba por esvaziar a almejada vantagem associada à antecipação das
prorrogações dos arrendamentos atuais.
63. Sob esse prisma, pertinente a proposta da SeinfraHidroferrovia de se determinar à SEP/PR
que exija das arrendatárias a comprovação da viabilidade ambiental das intervenções previstas no
170
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
EVTEA, por meio de documentos emitidos pelo órgão licenciador competente, bem como de se
recomendar a esse órgão que a celebração dos termos aditivos seja condicionada à apresentação da
Licença Prévia pertinente. O benefício de tais condicionantes reside em diminuir o efeito prejudicial ao
poder concedente associado à assimetria de informação, uma vez que a arrendatária, interessada em
renovar o contrato, usará de seus conhecimentos privilegiados acerca de seu negócio para elaborar
projetos mais completos e factíveis, bem como trabalhará pela obtenção da viabilidade junto ao órgão
ambiental. Com efeito, sendo inviáveis, sob o aspecto ambiental, os investimentos planejados para
justificar a prorrogação antecipada do contrato de arrendamento – ou sendo as medidas mitigatórias
dos impactos ambientais de tal monta que resultem na inviabilidade econômico-financeira do projeto –
, não há porque submeter tal proposta ao crivo do poder concedente.
64. Nessa mesma linha, vem a propósito ressaltar a relevância do cronograma de execução física
das intervenções propostas no Plano de Investimento e no EVTEA, cuja aprovação pelo poder
concedente permite a celebração do termo aditivo da prorrogação antecipada. Consoante disposto na
Portaria-SEP/PR n.º 349/2014, esse termo aditivo conterá cláusulas relativas ‘às obrigações de
investimento, de capacidade, de desempenho e de movimentação mínima, em conformidade com o
Plano de Investimentos e seus prazos’ (art. 16, inciso I, grifo acrescido). É por meio do cronograma de
implantação das intervenções propostas que se demonstrará, de forma mais clara e objetiva, o efetivo
ganho de tempo na realização de novos investimentos, que é o que se almeja obter com as
prorrogações antecipadas.
65. Conforme consignado por técnicos da Antaq em análises relativas a pedidos de prorrogação
antecipada já protocolados, a consequência advinda de eventuais atrasos nos aludidos cronogramas de
execução resumem-se à repactuação dos contratos, de modo a preservar o equilíbrio econômicofinanceiro ajustado no bojo do termo aditivo das prorrogações.
66. Nesse contexto, presume-se que tais atrasos serão vistos como meros descumprimentos de
obrigação contratual, que poderão ensejar ou não a aplicação de sanções, a depender das justificativas
apresentadas pela arrendatária. Diante do silêncio da portaria regulamentadora acerca desse ponto, bem
como da já destacada importância de se observarem os prazos propostos na formalização da
prorrogação antecipada, afigura-se conveniente a estipulação de sanções contratuais específicas e
suficientemente gravosas para coibir a atuação morosa por parte do arrendatário nesse mister. Entendese cabível, inclusive, a inserção de cláusula resolutiva no termo aditivo, de modo a condicionar a
validade jurídica desse instrumento ao efetivo início de implantação dos novos investimentos em
determinado prazo mínimo de tempo, cujo descumprimento configuraria a inércia da arrendatária em
adimplir a obrigação pactuada e ensejaria a anulação da prorrogação antecipada do contrato.
VI
67. Diante do exposto, em resposta à audiência com que nos distingue a nobre ministra Ana
Arraes, acerca dos pontos específicos suscitados por Sua Excelência, esta representante do Ministério
Público opina no sentido de que:
- o art. 57 da Lei n.º 12.815/2013 – que dispõe sobre a possibilidade de antecipação das
prorrogações dos contratos de arrendamento portuário celebrados sob a vigência da Lei n.º 8.630/1993
e precedidos de regular procedimento licitatório, desde que condicionada à realização de novos
investimentos – não afronta o princípio de índole constitucional de prévia licitação para a celebração
de contratos;
- é cabível a regulamentação desse dispositivo legal por meio de portaria editada pelo Ministro
de Estado da Secretaria de Portos da Presidência da República (no caso, a Portaria-SEP/PR n.º
349/2014), o qual detém competência para editar atos regulamentares concernentes a assuntos de sua
alçada, bem como para exercitar, em nome da União, as funções cometidas ao poder concedente da
exploração de portos organizados e de instalações portuárias;
171
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
- a atribuição, por meio da aludida portaria, de competência à Antaq para atuar na fase de análise
e aprovação de estudos técnicos associados aos pedidos de antecipação de prorrogação se coaduna com
o instituto da descentralização administrativa e se justifica por questão de eficiência.
68. Complementarmente, no que concerne aos significativos riscos incidentes sobre o processo
decisório das antecipações de prorrogações dos arrendamentos atuais, registramos nossa integral
anuência às análises, conclusões e propostas de encaminhamento oferecidas pela SeinfraHidroferrovia,
sem prejuízo de sugerir que se determine à SEP/PR que adote a estipulação de sanções contratuais
específicas para penalizar as arrendatárias no caso de atrasos injustificados na implementação das
intervenções pactuadas, bem como de cláusula resolutiva no termo aditivo, condicionando sua validade
jurídica à observância de termo (prazo determinado) para a efetiva implementação do plano de
investimentos, uma vez que a vantagem em se optar pela antecipação da prorrogação contratual reside
essencialmente na realização, no curto prazo, de melhoramentos e ampliações nas instalações
portuárias.”
3. Registrada a análise do Ministério Público junto ao TCU, transcrevo a seguir excerto do
relatório de acompanhamento realizado pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária,
Hídrica e Ferroviária (SeinfraHidroFerrovias), que contou com a anuência dos dirigentes daquela
unidade (peça 78 a 80):
“1 - INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de Relatório de Acompanhamento, previsto no art. 241, inciso I, do
Regimento Interno do TCU, com o objetivo de avaliar os procedimentos adotados pela Secretaria de
Portos da Presidência da República (SEP/PR) e pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários
(Antaq) para prorrogações antecipadas dos contratos de arrendamentos portuários previstas no art. 57
da Lei 12.815/2013.
2. O presente trabalho foi autorizado pelo Exmo. Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti,
em substituição à Exma. Ministra Ana Arraes, em despacho à peça 4 do processo TC 020.727/2014-3.
3. Cabe destacar que, de acordo com o art. 1º, parágrafo único, do Decreto 8.033/2013, o Poder
Concedente, no setor portuário, é exercido pela SEP/PR. Já nos termos do art. 20 da Lei 10.233/2001,
a Antaq é incumbida de regular esse setor. O Decreto 8.033/2013, em seu art. 3º, definiu outras
atribuições da Agência, a exemplo de ‘analisar as propostas de realização de investimentos não
previstos nos contratos de concessão ou arrendamento’.
1.1 - Visão geral
4. A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, em seu art. 21, inciso XII, ‘f’, que compete à
União explorar, diretamente ou mediante concessão, autorização ou permissão, os portos marítimos no
país. De acordo com o art. 1º, parágrafo único, do Decreto 8.033/2013, o Poder Concedente será
exercido por intermédio da SEP/PR.
5. O setor portuário escoa cerca de 95% das exportações e importações brasileiras (peça 15, p. 5)
sendo, portanto, de vital importância ao desenvolvimento econômico da nação. Contudo, os portos
brasileiros, há muito tempo, são vistos como gargalos ao escoamento da produção. À medida que o
país se desenvolve e se insere nos mercados internacionais, principalmente no de commodities, as
deficiências do setor portuário se tornam mais agudas e demandam soluções dos agentes públicos
envolvidos.
6. Nesse contexto, foi promulgada a Lei 12.815/2013, conhecida como a nova Lei dos Portos, e
que visa, primordialmente, modernizar o setor e aumentar a competitividade e o desenvolvimento do
Brasil (art. 3°, caput), com foco em sua eficiência, modicidade e atualidade, qualidades alcançadas, em
parte, via aquisição de máquinas, equipamentos e realização de obras de engenharia.
7. Por meio da Nota Técnica 101/2014/DOUP/SPP/SEP/PR, de 19/7/2014 (peça 20, p. 6-7), o
Poder Concedente informou que a novel legislação, com o objetivo de estimular novos investimentos
172
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
no setor portuário, estabelece três mecanismos para favorecer a realização de aportes de capital, a
saber: licitação de novos arrendamentos, autorização de terminais de uso privativo e realização de
prorrogações antecipadas de contratos vigentes. Este último instrumento é o objeto do presente
Acompanhamento e encontra-se previsto no atual marco regulatório nas seguintes condições:
Art. 57. Os contratos de arrendamento em vigor firmados sob a Lei n° 8.630, de 25 de fevereiro
de 1993, que possuam previsão expressa de prorrogação ainda não realizada, poderão ter sua
prorrogação antecipada, a critério do poder concedente.
§ 1o A prorrogação antecipada de que trata o caput dependerá da aceitação expressa de
obrigação de realizar investimentos, segundo plano elaborado pelo arrendatário e aprovado pelo
poder concedente em até 60 (sessenta) dias. (grifos nossos)
8. Do exposto, verifica-se que a ampliação do prazo dos contratos celebrados na vigência da Lei
8.630/1993, com base na prerrogativa prevista no dispositivo retro, deve cumprir 4 requisitos: (i)
possuir previsão expressa de prorrogação ainda não realizada; (ii) apresentar plano de investimento a
ser aprovado pelo Poder Concedente; (iii) estar sujeita ao juízo discricionário do gestor; e (iv) estar
vigente.
9. Observa-se, desse modo, que a prorrogação antecipada buscou ser um dos mecanismos de
‘estímulo à expansão dos investimentos do setor privado’, na medida em que garante ao arrendatário a
existência de prazo adequado para amortizar os valores aplicados na melhoria das atividades
desempenhadas em seu terminal. Contudo, a realização de investimentos, embora pressuposto
essencial, não é suficiente à aprovação dessa dilação contratual, eis que a aplicação desse instrumento
ainda está condicionada ao exame de conveniência e oportunidade do gestor. Tal discricionariedade,
porém, não é ilimitada, uma vez que ‘o poder concedente deve, ao decidir, valer-se de critérios
consistentes e razoáveis que atendam ao fim colimado pela própria lei’, conforme ressalta a própria
SEP/PR na Nota Técnica 101 (peça 20, p. 2).
10. Assim, a análise do tema exige a busca de subsídios nos detalhes da teleologia da própria Lei
12.815/2013. Na exposição de motivos da Medida Provisória 595/2012, posteriormente convertida na
legislação em apreço, consta que o novo marco regulatório busca facilitar a:
(...) expansão da economia brasileira, com ganhos de eficiência (...) [criando um novo] modelo
baseado na ampliação da infraestrutura e da modernização da gestão portuária, no estímulo à expansão
dos investimentos do setor privado e no aumento da movimentação de cargas com redução dos custos
e eliminação de barreiras à entrada (...)
11. Na mesma argumentação, encontra-se expressa a necessidade de resgatar o planejamento do
setor, concentrando na SEP/PR o exercício dessa função ‘em conformidade com as políticas e
diretrizes de logística integrada’, e incumbindo a Antaq de exercer as atividades típicas de fiscalização
e controle. Tais disposições identificam, portanto, que é necessário haver compatibilidade entre as
operações executadas no terminal e as ações programáticas previstas para o setor portuário, entre o
volume do aporte de capital estimado e os níveis de serviço desejados, entre receitas e despesas e,
consequentemente, entre a taxa de retorno e o custo de oportunidade do capital empregado.
12. Nessa linha, novamente traz-se à baila a Nota Técnica 101/2014/DOUP/SPP/SEP/PR (peça
20, p. 16), na qual a SEP/PR considerou que:
No que diz respeito às políticas públicas vigentes, observa-se que a diretriz máxima está
orientada à alavancagem de investimentos no setor, de modo a ampliar a oferta de infraestrutura
portuária, proporcionar eficiência operacional ao setor e reduzir custos aos usuários. Desse modo,
devem ser considerados critérios aptos a caracterizar a conveniência e oportunidade da
prorrogação antecipada dos contratos de arrendamento, entre outros inerentes aos casos
concretos: i) a aderência dos investimentos propostos ao planejamento portuário e à vocação da
área; e ii) a eficiência da arrendatária em si, os quais deverão permear a análise do Plano de
Investimentos (...) (grifo nosso)
13. Tendo em vista as orientações e os objetivos inicialmente delineados para a aplicação das
173
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
prorrogações antecipadas, tanto a SEP/PR, na condição de Poder Concedente, quanto a Antaq, em sua
função de agente regulador, estabeleceram normativos com vistas a instrumentalizar esse vetor de
investimentos previsto pelo art. 57 da Lei 12.815/2013. Sobre isso, merecem destaque a PortariaSEP/PR 349/2014, de 30/9/2014, que regulamenta o referido dispositivo legal, e a Resolução-Antaq
3.220/2014, de 8/1/2014, que dispõe sobre os procedimentos para a elaboração de projetos de
arrendamentos e recomposição do reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de áreas e
instalações portuárias nos portos organizados, a qual é aplicável aos pedidos de prorrogação
antecipada.
14. No que concerne ao objeto deste trabalho, tanto a legislação quanto a regulamentação que a
disciplinam são recentes e, em virtude disso, não existe, até o momento, doutrina e jurisprudência a
respeito do assunto. Trata-se, conforme já ressaltado, de uma novidade no arcabouço jurídico do setor
portuário, que sequer conta com um caso que tenha finalizado todo o trâmite processual previsto, com
apreciação definitiva e assinatura do correspondente termo aditivo (16/12/2014). Mesmo a Lei
8.630/1993, que antecedeu a atual Lei dos Portos, não continha disposição semelhante que possa ser
agora utilizada como parâmetro, ainda que parcialmente, na análise da presente fiscalização.
15. Devido a esse caráter inovador do tema, o exame a ser empreendido nesta oportunidade não
se limitará ao escrutínio de aspectos meramente legais, com a descrição dos correspondentes achados,
mas abrangerá, também, considerações a respeito de aspectos variados sobre o assunto, com enfoque
especial em questões relacionadas a riscos associados, sob o ponto de vista dos princípios e boas
práticas que devem nortear a matéria, assim como em relação aos instrumentos adotados pelo gestor
para promover a avaliação qualitativa dos pedidos, uma vez que o campo da discricionariedade tem
importante influência na condução do processo ora fiscalizado.
16. Por fim, cumpre ressaltar que existem atualmente 22 pedidos de prorrogação antecipada
protocolados, sendo que o Poder Concedente estima que o universo de arrendatários que atendem aos
critérios para solicitar a aplicação dessa prerrogativa prevista no art. 57 da Lei 12.815/2013 pode
chegar a 120 (peça 20, p. 12). De acordo com informações obtidas no endereço eletrônico da própria
SEP/PR, os 22 pedidos de prorrogação antecipada hoje protocolados preveem investimentos da ordem
de R$ 7,3 bilhões nos terminais correspondentes (http://www.portosdobrasil.gov.br/home1/noticias/portaria-regulamenta-prorrogacoes-antecipadas-de-contratos, acesso em 23/10/2014), o que
denota a importância da discussão que o assunto merece.
1.2 – Objetivo e questões de auditoria
17. O presente trabalho tem por objetivo avaliar os procedimentos adotados pela SEP/PR e pela
Antaq para as prorrogações antecipadas dos contratos de arrendamentos portuários previstas no art. 57
da Lei 12.815/2013.
18. Para tanto, foram elaboradas as seguintes questões de auditoria:
a) Os normativos existentes (portarias e resoluções) aplicáveis às prorrogações antecipadas
respeitam os ditames da Lei 12.815/2013, as boas práticas, e as demais leis e princípios que regem a
matéria?
b) Que providências a Antaq, a SEP/PR e as Cias Docas vêm adotando para fazer frente aos
papéis que lhe são atribuídos pelos normativo que regem as prorrogações de prazos e desempenhar a
fiscalização e controle das exigências previstas no termo aditivo de prorrogação?
c) A análise dos pedidos de prorrogação de prazo feita pela SEP/PR e pela Antaq seguiu os
normativos vigentes e determinações específicas do Tribunal quanto ao reequilíbrio para determinados
arrendamentos?
19. A matriz de planejamento foi apresentada em painel de referência realizado em 21/10/2014,
no qual estiveram presentes servidores das unidades, à época, SefidTransporte e SecobHidroFerrovia.
Já a matriz de achados foi apresentada às mesmas unidades em 9/12/2014, e aos gestores em
15/12/2012.
174
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.3 - Metodologia utilizada
20. O acompanhamento foi realizado em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal
de Contas da União e com observância aos Padrões de Auditoria estabelecidos pelo TCU.
21. Ao longo do procedimento de fiscalização, foi promovida reunião com a equipe da Antaq e
da SEP/PR e expedidas diligências para esclarecimento das dúvidas e obtenção de informações
documentais. Com base nas respostas e documentos encaminhados pelos agentes, procedeu-se à
elaboração da matriz de achados de auditoria.
22. A limitação da metodologia utilizada será apresentada de modo mais detalhado adiante. Por
ora, salienta-se que o seu objetivo neste trabalho foi avaliar os procedimentos de prorrogação
antecipada como um todo. Assim, não é possível verificar, de modo detalhado, a conformidade de cada
um dos estudos de viabilidade examinados pela Antaq, considerando-se, ademais, o volume de dados,
informações e premissas constantes de cada um.
23. Os estudos de viabilidade obtidos junto à Agência foram salvos no seguinte endereço da
rede: \\_sarq_prod\Grupos\GT_Regulacao\Prorrogação Antecipada Contratos - SEP\EVTEAs, tendo
natureza sigilosa. Quando citados, far-se-á remissão ao nome do arquivo e à respectiva página. Por
serem arquivos extensos, optou-se por não anexá-los aos autos.
1.4 - Volume de recursos fiscalizados
24. Esta ação de controle objetiva avaliar, de modo geral, os procedimentos adotados pela
SEP/PR e pela Antaq para’ as prorrogações antecipadas, sem ater-se à análise pontual de casos
específicos, os quais, quando citados, têm como objetivo ilustrar determinadas situações e/ou riscos.
Entende-se, assim, que o volume de recursos fiscalizados não se aplica a este processo.
- Benefícios estimados da fiscalização
25. Os benefícios estimados desta fiscalização são o aumento da expectativa de controle da
sociedade (item 66.1 da Portaria Segecex 10/2012) e o incremento da economia, eficiência, eficácia ou
efetividade de órgão e entidade da administração pública (item 42.4 da Portaria Segecex 10/2012),
assim como de programa de governo (item 42.5 da Portaria Segecex 10/2012).
2 – PARTICULARIDADES DO OBJETO DE ACOMPANHAMENTO E LIMITAÇÕES
DA ANÁLISE
26. O presente Acompanhamento, conforme já ressaltado neste relatório, objetiva avaliar os
procedimentos adotados pela SEP/PR e pela Antaq para as prorrogações antecipadas de contratos de
arrendamento vigentes, em conformidade com os termos definidos no art. 57 da Lei 12.815/2013. O
objeto deste trabalho corresponde, em suma, a um instrumento de incentivo à ampliação e à
antecipação de investimentos nos portos brasileiros inexistente na Lei 8.630/1993 – que antecedeu a
novel legislação –, o que o caracteriza como uma inovação trazida pelo atual marco regulatório do
setor portuário.
27. Se a previsão legal sobre a matéria é recente, a sua regulamentação é ainda mais atual, visto
que o Decreto 8.033/2013, de 27/6/2013, publicado com esse objetivo, não trouxe disposições a
respeito das prorrogações antecipadas. O primeiro normativo que contemplou esse instituto foi a
Resolução-Antaq 3.220/2014, de 8/1/2014, que estabeleceu procedimentos para a elaboração de
projetos de arrendamentos e recomposição do reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de áreas
e instalações portuárias nos portos organizados. Tal regramento foi complementado, na sequência, pela
Nota Técnica 7/2014/GRP/SPO/ANTAQ/SEP, de 9/4/2014, que trata da definição de metodologia para
a realização da referida recomposição. Em ambos os casos, os dispositivos infralegais, embora não
adstritos ao mecanismo previsto no art. 57 da Lei 12.815/2013, englobaram o tratamento de aspectos a
ele relacionados.
28. A abordagem jurídica voltada exclusivamente ao objeto deste Acompanhamento se
materializou apenas em 30/9/2014, com o advento da Portaria-SEP/PR 349/2014, que regulamentou o
assunto de forma centralizada, com o objetivo de ‘definir e uniformizar os critérios considerados pelo
175
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
poder concedente para prorrogar antecipadamente os contratos de arrendamento portuário’ (peça 20, p.
2), nos limites estabelecidos pela Lei dos Portos.
29. Vê-se, assim, que a matéria em apreço, em virtude da sua originalidade e do pouco tempo
decorrido desde a publicação da respectiva regulamentação, não foi ainda maturada nos tribunais, nem
devidamente estudada por juristas. Inexistem, portanto, jurisprudência e doutrina que possam ser
utilizadas para embasar a análise a ser empreendida nesta oportunidade.
30. Essa relevante particularidade exigiu, por um lado, a concepção de um relatório de
acompanhamento diferenciado, com o objetivo de contemplar campo específico destinado à descrição
abrangente dos aspectos examinados sobre o assunto – ainda que não correspondam a achados –,
consubstanciado no seu item 3, e, por outro, a ampliação dos critérios que serão empregados para a
sustentação das conclusões. Em relação a este último ponto, ganharam importância como elementos de
referência a exposição de motivos que usualmente acompanha as normas publicadas – no caso em tela,
representada pela Nota Técnica 101/2014/DOUP/SPP/SEP/PR (peça 20) –, assim como princípios e
boas práticas que regem a matéria e, ainda, os esclarecimentos apresentados pelos gestores em
atendimento aos ofícios de requisição expedidos no âmbito desta ação de controle.
31. Outra consequência que se observa em razão da normatização ainda muito incipiente das
prorrogações antecipadas é que, até o envio do relatório preliminar ao gestor, não houve tempo hábil
para que ao menos um pleito formulado junto ao Poder Concedente tenha completado o seu ciclo
processual, com a correspondente assinatura de termo aditivo contendo a dilação de prazo admitida
pelo art. 57 da Lei dos Portos. O estágio no qual se encontra hoje (16/12/2014) o objeto desta
fiscalização confirma esse cenário: do universo de 120 contratos vigentes que cumprem os requisitos
legais para pleitear a antecipação de sua prorrogação, apenas 22 submeteram seus pedidos (peça 20, p.
12), dentre os quais 6 já receberam deliberação conclusiva da Antaq sobre seus estudos de viabilidade
(peça 10, p. 1) e seguiram para a SEP/PR a fim de obter a análise do respectivo Plano de
Investimentos, sendo que deste último grupo, somente 1 se encontra na fase de discussão das cláusulas
que vão integrar o novo ajuste de prazo (peça 60).
32. A situação descrita, por conseguinte, traz uma evidente limitação ao presente trabalho, qual
seja, a impossibilidade do exame de casos concretos de forma completa que, se fosse viável, permitiria
a constatação, na prática, de eventuais riscos identificados em uma análise meramente teórica. Dessa
forma, a avaliação do regramento existente quanto à consecução dos objetivos a que se propõe
alcançar ficará adstrita, neste relatório, ao que é possível observar atualmente como ato consumado: a
verificação dos processos relativos aos pleitos que chegaram até a etapa de escrutínio do seu estudo de
viabilidade pela Antaq, além do único caso que já possui manifestação do Poder Concedente quanto ao
Plano de Investimentos (Ageo Terminais e Armazéns Gerais S.A.).
33. A despeito da restrição, convém assinalar que, por outro lado, a fase atual do processo
apresenta uma vantagem importante: a possibilidade de verificar e sanar problemas antes do fato
consumado que, no caso, corresponde à assinatura de termo aditivo.
34. Dadas as condições gerais da aplicação do instituto das prorrogações antecipadas e, para
melhor entendimento da matéria e dos respectivos achados, os seus aspectos reputados mais
importantes ou críticos serão abordados separadamente neste relatório – de modo a dar maior destaque
às considerações específicas de cada um deles –, que contemplará descrição detalhada dos pontos mais
sensíveis, com remissão ao respectivo achado de auditoria quando for o caso. A seguir, apresenta-se o
resumo de cada item que irá compor essa estrutura de trabalho:
a) Limites da discricionariedade: o art. 57 da Lei 12.815/2013 condiciona a adoção da
prorrogação antecipada em contratos de arrendamento vigentes ao juízo de conveniência e
oportunidade do gestor, condição esta que, por natureza, não assume viés estritamente objetivo, a
merecer atenção especial, dada a necessidade de observar o interesse público subjacente. O próprio
Poder Concedente tomou a iniciativa de delimitar essa discricionariedade por meio da exposição de
motivos que embasa a respectiva regulamentação da matéria (Nota Técnica-SEP/PR 101/2014), de
176
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
modo que se fará um apanhado sobre essa manifestação, com análise à luz da sua aderência ao
regramento a que se vincula (Portaria SEP/PR 349/2014);
b) Fluxograma e competências: descrição do processo de análise e decisão sobre os pedidos de
prorrogação antecipada segundo os termos definidos na respectiva regulamentação, com destaque para
a identificação dos entes envolvidos e as suas competências, assim como a avaliação de eventuais
riscos e deficiências associados à atuação de cada um desses agentes no encadeamento de ações
previstas em normativos;
c) Assimetria de informações: tendo em vista que o processo decisório acerca da pertinência
dos pedidos de prorrogação antecipada pauta-se, em grande medida, em dados fornecidos pela própria
empresa interessada na dilação de prazo do seu contrato, identifica-se risco relevante para o Poder
Público, uma vez que sua avaliação de mérito dever-se-á fundamentar em informações acerca das
quais não detém controle sobre a sua fidedignidade. Dada a sua importância no processo, o assunto
será objeto de considerações gerais neste item, e será aprofundado para tratar de sua interferência em
questões específicas abordadas nos tópicos subsequentes;
d) Investimentos: trata-se de questão central dentro do processo de análise dos pedidos de
prorrogação antecipada, uma vez que a previsão desse instrumento na Lei 12.815/2013 tem como
objetivo a ampliação e a antecipação de investimentos no setor portuário com vistas à expansão da
infraestrutura, melhoria da eficiência operacional e redução do ‘Custo Brasil’. Assim, este item
buscará identificar se a regulamentação da matéria contempla dispositivos que visam assegurar que a
proposta de investimentos submetida ao Poder Concedente guarda relação com o desempenho exigido
para o terminal, possui orçamento razoável e compatível com o EVTEA e projeto executivo. Além
disso, a abordagem contemplará exame quanto à existência de disposições normativas que visem a
mitigação de riscos associados à realização das obras e melhorias previstas no plano que for aprovado
e, ainda, os principais pontos relacionados ao tema nos casos de estudos de viabilidade que já possuem
deliberação conclusiva da Antaq;
e) Parâmetros de desempenho: o incremento da eficiência operacional nos portos brasileiros é
uma das justificativas apresentadas para a previsão das prorrogações antecipadas na Lei 12.815/2013.
Devido a esse objetivo, reputa-se relevante analisar, no âmbito dos dispositivos infralegais, as novas
condições de desempenho que serão cobradas em troca da dilação de prazo contratual, assim como a
correspondente metodologia adotada para a fixação desses parâmetros, com atenção para a observância
da prestação do serviço adequado no que tange à modicidade, eficiência, atualidade e demais diretrizes
legais dispostas no atual marco regulatório.
f) Metodologia de reequilíbrio econômico-financeiro e elaboração do EVTEA: a partir do
que dispõe a Resolução-Antaq 3.220/2014 e a Nota Técnica-SEP/PR-Antaq 7/2014, este item se
debruçará sobre a metodologia de reequilíbrio adotada no âmbito das prorrogações antecipadas, dado
que elas assumem a característica de ser um ajuste contratual entre investimentos passados e futuros
com vistas à dilação de prazo da sua vigência para a continuidade do negócio e a amortização no
tempo dos valores desembolsados. Considerando que os EVTEAs contêm a descrição e identificação
dos elementos necessários à definição do fluxo de caixa a ser construído para se firmar o termo aditivo,
os dois assuntos se complementam e, por isso, serão abordados de forma conjunta neste item;
35. Usualmente, os relatórios de auditoria apresentam seu conteúdo conforme a sequência de
achados detectados, iniciando com aqueles de maior gravidade. Neste caso, porém, a ordem dos
tópicos seguirá a relação de temas antes elencada, tendo em vista que compreende uma sucessão de
assuntos pautada na lógica de ressaltar, primeiramente, aspectos mais abrangentes do processo de
prorrogação antecipada, deixando para depois aqueles que envolvem questões em que há
considerações pontuais sobre casos específicos e, por último, aquele que apresenta abordagem
pertinente aos demais itens apresentados anteriormente.
36. Tendo em vista as considerações apresentadas quanto ao escopo e limitações deste trabalho,
passa-se à exposição dos temas que serão abordados no relatório em conformidade com a estrutura de
177
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
tópicos retro delimitada.
3 – TEMAS ABORDADOS E ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - Limites da discricionariedade prevista no caput do art. 57 da Lei 12.815/2013
37. A Lei 12.815/2013, que trouxe a inovação do instituto da prorrogação antecipada, relacionou,
de forma explícita em seu art. 57, os critérios de admissibilidade que devem ser atendidos para
viabilizar a aplicação desse mecanismo em um determinado contrato de arrendamento. Trata-se de um
rol de quatro condições objetivas a serem observadas: (i) estar o ajuste vigente; (ii) ter sido firmado
sob a vigência da Lei 8.630/1993; (iii) possuir previsão expressa de prorrogação ainda não realizada; e
(iv) apresentar plano de investimento a ser submetido à aprovação do ente público.
38. Ocorre que, além desses pré-requisitos, há ainda importante variável, de natureza subjetiva,
que o legislador previu para completar a avaliação sobre a prerrogativa contida no referido dispositivo:
o juízo discricionário do Poder Concedente.
Art. 57. Os contratos de arrendamento em vigor firmados sob a Lei n° 8.630, de 25 de fevereiro
de 1993, que possuam previsão expressa de prorrogação ainda não realizada, poderão ter sua
prorrogação antecipada, a critério do poder concedente.
39. Vê-se, assim, que a regra legal, ao mesmo tempo que delimita situações fáticas a serem
observadas, confere também poder ao gestor para que avalie a oportunidade e conveniência de fazer
uso da prorrogação antecipada em casos submetidos à sua análise com fundamento no art. 57 da
Lei 12.815/2013. Significa que, mesmo presentes os requisitos legais objetivos, antes elencados, o
Poder Público pode negar o pleito e não firmar o termo aditivo para a dilação de prazo. Esse aspecto,
portanto, corresponde a um ponto bastante sensível do processo e que mereceu tratamento diferenciado
na regulamentação da matéria, mais especificamente no documento Nota Técnica
101/2014/DOUP/SPP/SEP/PR (peça 20), que trata da exposição de motivos referente à PortariaSEP/PR 349/2014 (peça 21).
40. É notório na jurisprudência e doutrina administrativista que a discricionariedade não é
ilimitada e que está essencialmente atrelada à satisfação do interesse público. Nessa linha, a Nota
Técnica 101/2014 destaca, logo de início, os contornos gerais desse juízo ao ressaltar que, quando da
avaliação do pedido de prorrogação antecipada, o Poder Concedente, que detém a prerrogativa, deve
‘valer-se de critérios consistentes e razoáveis que atendam ao fim colimado pela própria lei’ (peça 20,
p. 2).
41. Complementa esse entendimento, na sequência, com a descrição das expectativas delineadas
pelo Governo Federal quando da edição da Medida Provisória – que posteriormente foi convertida na
Lei dos Portos –, as quais, em essência, se voltam para um novo arranjo institucional do setor aliado a
objetivos de ampliação dos investimentos e da segurança jurídica de contratos de arrendamento, de
adesão e de termos de autorização com vistas à redução do ‘Custo Brasil’ no cenário internacional, à
modicidade das tarifas e ao incremento da eficiência das operações portuárias (peça 20, p. 4-6).
42. Observa-se, pelo exposto, a definição de entendimento do próprio gestor quanto à
discricionariedade vinculada à análise dos pleitos de prorrogação antecipada: ela deve limitar-se pela
finalidade da própria lei que instituiu esse instrumento, especialmente quanto aos aspectos
relacionados no parágrafo precedente.
43. Nesse contexto, ao arrolar os três instrumentos existentes na Lei 12.815/2013 para a
alavancagem de investimentos – licitação de novos arrendamentos, terminais de uso privativo e
prorrogações antecipadas –, a SEP/PR conclui que, diante da diversidade das situações fáticas
existentes, existe um espaço de sombreamento que possibilita a realocação de ativos entre os
mecanismos previstos na legislação (peça 20, p. 10):
Inobstante o esforço empreendido na demarcação precisa do universo de arrendamentos em
portos públicos abrangido em cada mecanismo possível, há que se reconhecer, em face da diversidade
das situações fáticas observadas, algum nível de sombreamento, com a possibilidade de realocação de
178
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
alguns ativos entre os mecanismos. É o caso de arrendamentos passíveis de prorrogação
antecipada em que se verifique a conveniência e oportunidade de se realizar nova licitação ou de
arrendamentos inicialmente considerados para efeitos de licitação em que se decida prorrogar
antecipadamente. (grifo nosso)
44. Esse denominado ‘espaço de sombreamento’ mencionado pelo Poder Concedente
circunscreve parte da área de atuação discricionária do gestor e, mais à frente na Nota Técnica
101/2014, é defendido como uma forma encontrada pelo legislador para a alteração gradual do
arcabouço institucional do setor portuário, com vistas a mitigar os riscos e custos de transação
associados, além de eventual restrição de oferta e descontinuidade na prestação do serviço (peça 20, p.
9).
45. Nota-se, pelo descrito, que a percepção do Poder Concedente sobre a inovação contida no art.
57 da Lei 12.815/2013 centra-se na capacidade desse instrumento servir de alternativa ao
equacionamento do déficit de investimento imediato, uma vez que o incremento na capacidade
operacional do setor tende a ficar naturalmente represado na ocorrência de relevantes mudanças no
ordenamento jurídico.
46. Feitas essas considerações iniciais, a Nota Técnica 101/2014 passa a discorrer sobre aspectos
subjetivos que devem ser considerados no juízo de discricionariedade associado à análise dos pedidos
de dilação da vigência de contratos com fundamento no art. 57 da Lei 12.815/2013 (peça 20, p. 12-16).
Trata-se de importante capítulo da exposição de motivos da Portaria-SEP/PR 349/2014, uma vez que
fornece subsídios mais detalhados quanto à avaliação particular do gestor sobre o julgamento de
conveniência e oportunidade no tocante às prorrogações antecipadas.
47. Com vistas à identificação do caminho que se mostra mais vantajoso para a satisfação do
interesse público, a Nota Técnica 101/2014 ressalta que uma análise quantitativa relacionada ao
resultado de nova competição pelo mercado – caso se optasse pela licitação do terminal –, é de difícil
mensuração e não oferece liquidez e certeza necessárias para o cotejo técnico com a alternativa de
prorrogação do atual contrato (peça 20, p. 13). A solução para o caso, segundo defende o Poder
Concedente, passa por uma avaliação qualitativa que engloba quatro diferentes aspectos a serem
observados, a seguir descritos.
48. O primeiro deles que está relatado na exposição de motivos refere-se aos benefícios advindos
com a antecipação de investimentos que somente se justificam com a garantia de uma dilação da
vigência contratual (peça 20, p. 13-14):
36. Frente a esse cenário, poderiam ser consideradas as seguintes iniciativas: a extinção do
contrato, mediante a indenização do arrendatário, com o comprometimento de recursos orçamentários
e execução de uma nova licitação; ou a realização do reequilíbrio econômico-financeiro do contrato
em prazo, por meio de sua prorrogação, com a postergação de uma nova licitação.
37. Tendo em vista (i) os objetivos que norteiam a delegação de uma dada atividade à iniciativa
privada, (ii) as políticas públicas vigentes e (iii) a concomitância com o programa de novos
arrendamentos sob o novo regime jurídico; dentre as iniciativas possíveis, o reequilíbrio em prazo se
apresenta como a alternativa mais factível no caso concreto. (grifo nosso)
49. Na linha do defendido, ao citar trecho da doutrina de Justen Filho (2003), conduz o discurso
na defesa da aplicação do princípio da proporcionalidade, o qual se traduz no equilíbrio, em
determinada situação, de valores conflitantes e ao mesmo tempo consagrados dentro do ordenamento
jurídico. Sob esse prisma, a ampliação do prazo contratual seria uma alternativa para seguir essa
diretriz.
50. No que diz respeito especificamente à antecipação dos investimentos, o Poder Concedente,
ainda sob o ponto de vista da discricionariedade, direciona o seu arrazoado associando-o ao segundo,
terceiro e quarto aspectos qualitativos, quais sejam, a realização das políticas públicas vigentes, a
aderência ao planejamento setorial e a eficiência da arrendatária (peça 20, p. 16):
179
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
41. É, portanto, na possibilidade de antecipação no tempo de investimentos em ampliação da
capacidade e em melhorias operacionais que, em grande parte, reside a vantajosidade da
prorrogação dos contratos. Contudo, não é todo e qualquer investimento considerado apto a
caracterizar essa vantajosidade, mas, tão somente, aqueles cuja antecipação no tempo esteja em
consonância com as políticas públicas vigentes.
42. Portanto, apesar da discricionariedade inicial prevista no art. 57 da Lei n°. 12.815/2013,
eventual decisão acerca da prorrogação antecipada deverá estar necessariamente alinhada às
políticas públicas vigentes. Daí, a obrigatoriedade de que, no seu juízo de conveniência e
oportunidade sobre as prorrogações antecipadas, o poder concedente considere a aderência a
tais políticas.
43. No que diz respeito às políticas públicas vigentes, observa-se que a diretriz máxima está
orientada à alavancagem de investimentos no setor, de modo a ampliar a oferta de infraestrutura
portuária, proporcionar eficiência operacional ao setor e reduzir custos aos usuários.
44. Desse modo, devem ser considerados critérios aptos a caracterizar a conveniência e
oportunidade da prorrogação antecipada dos contratos de arrendamento, entre outros inerentes aos
casos concretos: i) a aderência dos investimentos propostos ao planejamento portuário e à
vocação da área; e ii) a eficiência da arrendatária em si, os quais deverão permear a análise do
Plano de Investimentos, apresentado na seção seguinte. (grifos nossos)
51. É perceptível que, embora a Nota Técnica 101/2014 apresente um importante discurso
esclarecedor quanto à discricionariedade admitida pelo art. 57 da Lei 12.815/2013, sua condição de
exposição de motivos não lhe confere força normativa para assegurar que o gestor aja segundo seus
ditames. Nesse sentido, é oportuno observar o que a Portaria-SEP/PR 349/2014 traz em seus
dispositivos que possa demonstrar a sua aderência aos aspectos qualitativos descritos anteriormente.
52. A par do que já foi comentado neste tópico sobre o assunto, o exame de conveniência e
oportunidade no que diz respeito à realização das políticas públicas vigentes e à aderência ao
planejamento setorial encontra-se disciplinado expressamente no art. 9°, §1° do referido normativo.
53. Relativamente à eficiência da arrendatária (prévia), a exposição de motivos relata que ela
se dará por meio da comparação de indicadores de desempenho da arrendatária com terminais
congêneres (peça 20, p. 21). Trata-se, portanto, de exame qualitativo que levará em conta o
comportamento da atividade operacional do terminal no passado e presente em relação aos operadores
que movimentam cargas iguais. Sua previsão não se encontra expressa na Portaria-SEP/PR 349/2014,
mas implícita como decorrente da averiguação a ser feita quanto ao cumprimento das obrigações
contratuais (art. 8°, incisos I e IV c/c parágrafo único, inciso IV).
54. Adicionalmente, a Portaria-SEP/PR 349/2014 prevê, além dos aspectos qualitativos antes
registrados, o cumprimento de dois outros requisitos alocados sob a responsabilidade da arrendatária
que, juntamente com os critérios de admissibilidade previstos em lei, associam a tomada de decisão do
Poder Concedente sob o viés discricionário a exigências de caráter objetivo: i) a elaboração de estudos
que demonstrem a viabilidade dos investimentos previstos em plano (EVTEA); ii) e, o cumprimento
regular do contrato vigente como requisito para a anuência ao pedido de prorrogação antecipada (art.
8°).
55. Em relação ao primeiro ponto, considera-se ser ele um pressuposto básico do processo, uma
vez que a autorização da prorrogação antecipada de um contrato de arrendamento pauta-se na
formulação, pelo operador privado, de proposta de novos investimentos no seu terminal. É esperado,
portanto, que ele comprove a exequibilidade das melhorias que intenta implementar. Quanto ao
segundo, a despeito de estar implicitamente associado à verificação da eficiência da arrendatária,
conforme antes concluído, seu alcance concedido pelo normativo é mais abrangente. Isso porque
encontra respaldo no fato de que, para aprovar a dilação contratual por prazo significativo, há que se
verificar o histórico de serviços prestados pela empresa e atestar o devido atendimento às obrigações
anteriormente ajustadas.
180
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.1.1 – BOA PRÁTICA 1: Fixação de limites à discricionariedade prevista no art. 57 da
Lei 12.815/2013
56. A margem de escolha associada à discricionariedade, que se justifica na necessidade de
cobrir situações que, pelo alcance e multiplicidade de fatos, não permitem tratamento pleno pelo
ordenamento jurídico-legal, pode, por vezes, em virtude da subjetividade associada, levar a abusos e
interpretações equivocadas daqueles que detêm a prerrogativa de analisar, no mérito, determinado ato
administrativo sob os pressupostos da conveniência e oportunidade. Em tais condições, acaba por se
confundir com o poder arbitrário, este identificado como ação contrária, que excede a lei.
57. Considerando os riscos associados ao exercício do poder discricionário, a expressa
delimitação de seu alcance na regulamentação do art. 57 da Lei 12.815/2013 corresponde a uma
boa prática, a ser assinalada no presente relatório.
58. Embora o exame de conveniência e oportunidade, no caso em tela, esteja relacionado a
aspectos qualitativos, observa-se que assumem, em grande medida, a objetividade desejável nesse
processo. Veja-se que a antecipação dos investimentos, a realização de políticas públicas vigentes, a
aderência ao planejamento setorial e a eficiência da arrendatária são pontos que podem ser avaliados
com espeque no cotejamento racional de informações.
59. Acrescente-se o fato de que a Portaria-SEP/PR 349/2014 prevê ainda mais duas condições,
também objetivas, para que o pedido de prorrogação antecipada possa ser aceito: i) a demonstração da
viabilidade da proposta de novos investimentos (art. 7°, inciso III c/c art. 10); ii) e, o cumprimento
regular das obrigações contratuais por parte da arrendatária pleiteante (art. 7°, inciso I c/c art. 8°).
60. Diante do cenário relatado, verifica-se que o Poder Concedente, via regulamentação –
Nota Técnica 101/2014 e Portaria-SEP/PR 349/2014 –, além de definir contornos claros quanto à
discricionariedade prevista no caput do art. 57 da Lei de Portos, o fez ainda com viés objetivo e
trouxe exigências adicionais que reforçam o caráter impessoal pelo qual se deve orientar a
análise dos pedidos de prorrogação antecipada, especificamente no que diz respeito à avaliação
da conveniência e oportunidade.
61. É evidente que, ao fim do processo decisório, a boa prática que se noticia só poderá ser
confirmada a depender da qualidade da análise empreendida pelos entes públicos competentes, sob o
ponto de vista técnico e, por óbvio, da aderência do exame de conveniência e oportunidade aos
preceitos legais e infralegais associados à matéria. Ademais, há que se considerar a capacidade dos
diferentes partícipes do processo em bem desempenhar as funções essenciais para o alcance desse
resultado – a SEP/PR, na condição de Poder Concedente, a Antaq e as Companhias Docas. A atuação
de cada um desses atores, no âmbito de suas respectivas responsabilidades, é decisiva para que a
aplicação do instituto das prorrogações antecipadas se dê em prol da satisfação do interesse público, de
modo que essa questão, pela sua importância, será abordada no tópico seguinte deste relatório, após
breve descrição do fluxograma de ações previsto na Portaria-SEP/PR 349/2014, para melhor
entendimento da participação dos agentes envolvidos.
3.2 – Fluxograma e competências
62. A Portaria SEP/PR 349/2014 foi elaborada com vistas a uniformizar e padronizar os
parâmetros de análise dos pedidos de prorrogação antecipada, bem como dar publicidade e
transparência aos trâmites e critérios de avaliação desses pleitos (art. 2°, incisos I e II). Portanto, esse
normativo traz as disposições relativas ao rito processual que deve ser seguido para instrumentalizar a
prerrogativa contida no art. 57 da Lei 12.815/2013, o qual será brevemente descrito na sequência.
63. Uma primeira observação que se faz a respeito do processo é que ele tem origem não na
iniciativa do Poder Público, mas na demonstração de interesse do particular que pode usufruir da
prorrogação antecipada. Essa expressão de vontade quanto à dilação de prazo corresponde à
apresentação, ao Poder Concedente, de Plano de Investimento nos termos exigidos pelo art. 9° da
citada Portaria, acompanhado do respectivo estudo de viabilidade e, se for o caso, de outros pedidos de
181
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
reequilíbrio contratual por eventos pretéritos, além de documentação complementar, conforme relação
disposta no art. 11 do mesmo normativo.
64. Apresentada a documentação exigida para pleitear a prorrogação antecipada de determinado
contrato de arrendamento, a SEP/PR faz a verificação do cumprimento dos requisitos de
admissibilidade exigidos pela Lei 12.815/2013 e também a avaliação do Plano de Investimento
encaminhado no que tange à sua conformidade às políticas e às diretrizes públicas, ao planejamento do
setor portuário e à vocação da área arrendada (art. 13 c/c art. 9°, §1°). Ao mesmo tempo, solicita à
Companhia Docas do porto onde se localiza o terminal que encaminhe relatório circunstanciado (art.
12) sobre o cumprimento das obrigações contratuais vigentes pela arrendatária (art. 8°), também para
fins de apreciação. Caso esse exame inicial do Poder Concedente seja pela não aprovação do pedido, a
arrendatária será comunicada, abrindo-se prazo de 5 (cinco) dias da decisão para que interponha
solicitação de reconsideração (art. 13, §2°).
65. Na situação de deferimento preliminar do pedido, a Secretaria de Portos encaminha o
respectivo processo à Antaq (art. 14) para que a entidade analise o EVTEA e eventuais pleitos de
reequilíbrio associados, exame este que pode resultar: i) na aprovação da documentação submetida; ii)
na revisão do Plano de Investimentos, com a solicitação dos ajustes necessários à arrendatária (art. 14,
§1°); iii) na desaprovação dos estudos pela Agência. Na ocorrência desta última hipótese, a
arrendatária será comunicada (art. 14, §2°), cabendo aqui também reconsideração em prazo
regulamentar. Mantida a rejeição, os autos serão arquivados e haverá nova comunicação à interessada
(art. 14, §4°).
66. Na condição de os estudos de viabilidade serem aprovados, o processo será restituído à
SEP/PR para ratificação da aprovação do Plano de Investimentos e celebração do Termo Aditivo,
juntamente com declaração circunstanciada acerca da adimplência financeira da arrendatária e das
pessoas jurídicas, direta ou indiretamente, controladoras, controladas, coligadas ou de controlador
comum com a arrendatária perante a Agência Reguladora (art. 14, §5°).
67. A Figura 1, exibida na página seguinte, apresenta o fluxograma da cadeia de procedimentos
que foi estabelecida pela Portaria-SEP/PR 349/2014 para o referido instituto, antes descrita, o que
permite uma apreensão mais didática das ações necessárias para viabilizar sua aplicação na prática.
68. Descritos os procedimentos para instrumentalizar a prorrogação antecipada, entende-se
importante tecer considerações a respeito dos agentes que deverão operacionalizar esse rito – conforme
as competências distribuídas pela regulamentação –, em virtude dos impactos que a atuação de cada
um pode gerar no bom desempenho de todo o processo.
69. Basicamente, os entes e entidades envolvidos nos procedimentos de prorrogação antecipada
são a SEP/PR, a Antaq e as Autoridades Portuárias. Em essência, a Portaria-SEP/PR 349/2014, em
seus arts. 3º, 4º e 5º, define as atribuições de cada um, como se vê abaixo:
Art. 3º No âmbito da Portaria, compete à Secretaria de Portos da Presidência da República SEP/PR:
I - verificar o cumprimento dos requisitos de admissibilidade;
II - analisar e deliberar sobre o Plano de Investimentos; e
III - celebrar o Termo Aditivo.
Art. 4º Fica atribuída à Agência Nacional de Transportes Aquaviários - Antaq a competência
para:
I - analisar e deliberar sobre os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental - Evtea;
II - aferir a adimplência financeira da arrendatária perante a Agência; e
III - analisar e deliberar sobre o Projeto Executivo.
Art. 5 º Fica atribuído à Autoridade Portuária do porto organizado a competência para:
I - aferir o cumprimento das obrigações contratuais vigentes;
II - acompanhar a execução física do Projeto Executivo; e
III - subsidiar com análises, documentos e informações a SEP/PR e a Antaq.
182
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
70. De acordo com a exposição de motivos da Portaria-SEP/PR 349/2014 (peça 20, p. 24), ‘a
disposição das competências no âmbito da portaria foi estruturada de modo a respeitar as atividades
precípuas de cada uma das organizações, a nova configuração institucional do setor e obter a
conformação mais eficiente’.
(...)
71. Assim, em essência, as competências relativas à formulação do planejamento, diretrizes e
políticas do setor coube à SEP/PR, enquanto à Antaq foi atribuído o papel de assessoramento técnico,
especialmente quanto ‘à análise sobre a realização dos investimentos não previstos no contrato’ (peça
20, p. 25). Frise-se que a competência para a aprovação dos EVTEAs foi uma delegação da SEP/PR à
Agência Reguladora, porquanto o art. 2º, inciso VI, do Decreto 8.033/2013 estabeleceu ser atribuição
do Poder Concedente ‘conduzir e aprovar, sempre que necessários, os estudos de viabilidade técnica,
econômica e ambiental do objeto da concessão ou do arrendamento’.
72. Finalmente, às autoridades portuárias coube a função de verificar a execução do contrato
vigente e acompanhar a execução física do projeto executivo, pois se tratam das entidades mais
próximas da operação e do cotidiano dos arrendamentos. As autoridades portuárias também auxiliarão
a Antaq e o Poder Concedente no que couber. Frise-se que, em eventual caso de descumprimento do
ajuste firmado, as autoridades portuárias reportarão o ocorrido à Antaq (peça 57, p. 19), fiscal dos
contratos nos termos da Lei 10.233/2001.
Fragilidades Institucionais
73. O desempenho adequado das atribuições acima exigirá dos entes envolvidos a estrutura
adequada, mormente no que diz respeito à Agência Reguladora e às Autoridades Portuárias, dada a
natureza técnica das competências de que foram dotadas.
74. No caso da Agência Reguladora, suas carências na área de pessoal vêm sendo apresentadas
ao longo dos processos de contas anuais submetidos a esta Corte. A Controladoria-Geral da União
(CGU) afirmou que, em parte, a escassez de recursos humanos seria consequência de falta de
planejamento (peça 24, p. 17, do TC 023.395/2013-3):
A despeito do pleito oficial [para a realização de concurso], não houve o início de um estudo
detalhado por parte da Agência para se chegar a real necessidade de funcionários decorrente das novas
atribuições trazidas pela MP n° 595. O pleito se resume basicamente a solicitar o preenchimento do
quadro autorizado, que hoje é de 470 servidores, porém, não se baseia na quantidade de horas/homem
necessárias para o desempenho das tarefas da Agência, por exemplo. O não planejamento e
consequente não embasamento do pleito, além de dificultar o convencimento/aprovação por parte do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, implica numa possível contratação ineficiente. Sem
estudo e planejamento adequados, acaba-se contratando servidores para áreas com menor necessidade
em detrimento de outras.
75. No referido processo de contas, ficou evidente que a carência de recursos humanos
dificultava o atendimento das missões institucionais da Agência, ou seja, sua atuação nas áreas de
fiscalização e regulação. Dificilmente tais fragilidades não atingiriam também os processos de
prorrogação antecipada. Como evidenciado no processo do Tecon de Santos, há uma nítida fragilidade
da Agência no exame dos orçamentos e projetos de engenharia. O técnico responsável pela análise
afirmou que (processo Santos Brasil, p. 625):
Ficou definido que na minuta de termo aditivo a ser firmada deverá constar a descrição dos
investimentos autorizados e respectivo cronograma físico-financeiro de implantação. O EVTEA
analisado também deverá ser anexado ao contrato. Isto garantirá que, caso os investimentos não
ocorram na forma do previsto, o contrato seja reajustado novamente.
183
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Esta observação se faz necessária uma vez que além da GPP [Gerência de Portos Públicos]
não possuir equipe própria para análise de projetos de engenharia e orçamentos (a exemplo de
órgãos como o DNIT) esta Gerência irá, na maioria das vezes, se deparar com a projeção de
investimentos baseados em anteprojetos e orçados por métodos expeditos. (grifo nosso)
76. Em relação às autoridades portuárias, o TCU também já detectou algumas deficiências, como
ocorreu no Relatório do Acórdão 1.904/2009-TCU-Plenário, in verbis:
Ao longo das auditorias, foram identificados alguns problemas administrativos estruturais que
geram impactos negativos na gestão das administrações portuárias, prejudicando sua sustentabilidade
financeira. São eles: descontinuidade de gestão; inércia nas atividades jurídica e de cobrança;
descompasso entre o orçamento e a liberação financeira dos recursos federais; e estrutura
organizacional inadequada.
Quanto à descontinuidade de gestão, observada principalmente por fatores políticos na indicação
do corpo diretivo, observa-se que quatro dos 8 portos apontaram que esse fato resultou em
descompromisso com a empresa, ineficiência administrativa e gestões fracas do ponto de vista
operacional
(...)
Sobre o orçamento, foi reclamado explicitamente por quatro das 8 empresas auditadas que o
orçamento das empresas demora a ser aprovado pelo Governo. Segundo os gestores portuários isso
praticamente inviabilizaria a execução orçamentária, pois esse é relativo a todo o ano fiscal, mas só é
aprovado em meados do ano.
A estrutura organizacional deficiente de algumas Docas também foi citada como entrave para se
tornarem auto-sustentáveis. Algumas conseguiram permissão junto à SEP e ao Dest (ex: Codesa) para
se reestruturar, adicionando uma diretoria comercial e/ou agrupando departamentos para reduzir custos
e ganhar eficiência.
77. A SEP/PR, inclusive, reconhecendo as dificuldades de gestão das Companhias Docas,
realizou licitação para a contratação de consultoria visando a ‘modernização dos processos logísticoportuários de portos vinculados às Companhias Docas do Estado de São Paulo – Codesp (Santos), do
Rio de Janeiro – CDRJ (Rio de Janeiro, Niterói, Itaguaí e Angra dos Reis) e do Pará - CDP (Belém,
Vila do Conde e Santarém)’, como evidenciado no TC 000.989/2014-2.
78. Nos presentes autos, algumas Companhias Docas registraram a necessidade de
aprimoramentos para desincumbirem-se satisfatoriamente das suas atribuições, a exemplo da
Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ), segundo a qual:
Evidentemente que, não só o quadro de pessoal precisa ser especializado, como também o
suporte tecnológico para tal. Neste segundo item, ainda há carências especificas na CDRJ,
principalmente no tocante a qualidade dos sistemas de Tecnologia de Informação e sua própria
infraestrutura (peça 51, p. 2).
79. Destarte, os procedimentos de prorrogação antecipada, para que atinjam a meta de melhorar a
eficiência e os custos portuários, não só necessitam de normatização adequada, como também que os
entes e entidades envolvidos – mormente as Autoridades Portuárias e a Agência Reguladora –, tenham
suas necessidades, principalmente de pessoal e de tecnologia de informação, satisfatoriamente
providas.
80. De fato, como será visto, a análise adequada dos estudos de viabilidade, dos respectivos
projetos executivos, e a posterior fiscalização da execução dos investimentos, são essenciais para
mitigar as assimetrias de informação existentes, e, por conseguinte, observar a modicidade tarifária e o
incremento da eficiência do setor portuário. No entanto, o exercício dessas atribuições requer a
existência de pessoal e outros recursos, que, se escassos, podem comprometer os objetivos do novo
marco regulatório do setor portuário.
184
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.2.1 – BOA PRÁTICA 2: Adoção de medidas pela SEP/PR e pela Antaq, dentro de suas
esferas de competência, com vistas a melhorar a estrutura dos atores envolvidos nos
procedimentos de prorrogação antecipada
81. Como visto no tópico anterior, um dos principais riscos envolvidos nos procedimentos de
prorrogação antecipada é a falta de recursos de que dispõem os entes e entidades envolvidos para
fazerem frente às suas atribuições.
82. Embora parte dos recursos necessários seja oriundo de provisão orçamentária, o que não
depende diretamente da atuação dos atores envolvidos, o devido planejamento pode auxiliá-los na
execução de suas atribuições nos procedimentos de prorrogação antecipada.
83. De fato, como ressaltado pela SEP/PR (peça 15, p. 20):
A falta de estrutura, assim como a escassez de recursos, a deficiência de capacitação, a gestão
ineficiente, entre outros fatores, podem prejudicar o desempenho de quaisquer atribuições de uma
instituição. Nesse sentido, o que deve ser discutido são as medidas mitigadoras em curso ou a serem
adotadas para lidar com essas restrições.(...)
84. A equipe de fiscalização verificou que a Antaq, e, principalmente, a SEP/PR, na condição de
órgão de planejamento do setor, estão adotando medidas com vistas a melhorar a atuação de todos os
envolvidos nas prorrogações antecipadas.
85. No caso da Antaq, os gestores assinalaram que (peça 15, p. 21):
(...) no intuito de ampliar as ações da Agência, de modo a promover o acompanhamento mais
direto da operação portuária ocorrida nos portos organizados, além das 14 Unidades Administrativas
Regionais - UARs já devidamente instaladas e distribuídas pelo país, a Antaq criou 13 Postos
Avançados, nos portos de Macapá/AP, Santarém/PA, Itaqui/MA, Suape/PE, Salvador/BA, Aratu/BA,
Rio de Janeiro/RJ, Itagual/RJ, Santos/SP, Itajal/SC, Imbituba/SC, São Francisco do Sul/SC e Rio
Grande/RS, sendo que dois deles (Imbituba e Santos) já se encontram em pleno funcionamento;
medida que inequivocamente amplia o braço fiscalizatório deste ente regulador.
Cumpre ressaltar ainda que recentemente a Agência realizou o seu terceiro concurso público, de
modo que em 2015, há a perspectiva de contratação de 143 novos servidores, um aumento de 40% do
quadro atual. Além do concurso, encontra-se em análise no Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão - MPOG a ampliação do número de cargos comissionados com vistas a reestruturação da
ANTAQ, haja vista que as novas atribuições conferem responsabilidades e competências que precisam
vir acompanhadas de adaptações.
86. Além disso, a Agência Reguladora afirmou que, em seu novo Regimento Interno, criou a
Superintendência de Outorgas (SOG) com vistas a ‘fazer frente às novas atribuições da Agência’ (peça
41, p. 8). Tal superintendência concentraria a maior parte dos novos aprovados no concurso
supramencionado.
87. Na mesma esteira, a Antaq salientou que (peça 48, p. 8-9):
No tocante às iniciativas de capacitação, é de se ressaltar que previamente à publicação da
Portaria SEP n° 349, fora realizado um workshop de treinamento com a participação de técnicos da
ANTAQ e da SEP/PR, visando troca de experiências e alinhamento de procedimentos relativos aos
reequilíbrios econômico-financeiros dos contratos de arrendamento.
(...)
Ademais, o Plano Anual de Capacitação, relativamente à Superintendência de Outorgas, prevê
para o exercício de 2015 a realização de diversos cursos e iniciativas, com vistas à capacitação dos
servidores envolvidos com a matéria.
Ainda nesse quadrante, importante considerar que a Agência está se mobilizando no sentido de
sistematizar a apresentação dos EVTEA, contemplando o cenário anterior e, bem assim, aquele
considerado na novel legislação, com vistas a subsidiar as futuras análises de arrendamentos e
reequilíbrios com maior celeridade.
185
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
No que se refere ao orçamento para o ano de 2015, informo que foram solicitados os montantes
de R$ 56 milhões para custeio, sendo incluídos neste R$ 11 milhões para realização de estudos e R$
11,8 milhões para investimentos, principalmente em TI, com vistas a atender a demanda exigida pelas
novas atribuições da ANTAQ.
88. Dessa feita, é possível verificar que a Agência está adotando medidas com vistas a capacitar
seu corpo funcional ao exercício adequado de suas atribuições.
89. Em relação à SEP/PR, insta frisar que o novo marco regulatório atribuiu-lhe o papel de
‘órgão planejador e formulador de políticas para o setor’ (peça 57, p. 15). Nesse compasso, a
Secretaria concorda que, para o regular desempenho das atribuições de cada ente e entidade nas
prorrogações antecipadas, é mister que existam ‘instrumentos de planejamento setorial, e, por certo,
iniciativas do governo central’ (peça 57, p. 15).
90. Destarte, cabe à SEP/PR auxiliar as Autoridades Portuárias no exercício de suas atribuições.
Com vistas a levantar a visão dessas entidades acerca da estrutura hoje existente para que exerçam suas
competências nos procedimentos de prorrogação antecipada, esta Unidade Técnica diligenciou
algumas delas por amostragem, levando em consideração a localização dos terminais para os quais
havia pedidos de prorrogação antecipada. As selecionadas foram: Companhia Docas do Estado de São
Paulo (Codesp), Companhia Docas do Estado da Bahia (Codeba), Companhia Docas do Rio de Janeiro
(CDRJ), Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina (APPA) e Companhia Docas do Pará
(CDP) (peça 18, p. 2).
91. A Codesp julgou-se habilitada a desempenhar a contento suas atribuições, possuindo unidade
específica para a gestão de contratos de arrendamento (peça 47, p. 1). De maneira semelhante
posicionaram-se a APPA, salientando que se encontra em etapa de reformulação interna (peça 49), e a
Codeba (peça 54). No entanto, a CDP (peça 56) e a CDRJ (peça 51) julgaram-se parcialmente
habilitadas.
92. Destarte, na visão das próprias Autoridades Portuárias, nem todas se encontram plenamente
habilitadas ao desempenho de suas atribuições. O diagnóstico da SEP/PR também foi no sentido de
que seria necessário melhorar a gestão delas, afirmando que a Secretaria ‘tem conduzido inúmeros
projetos orientados a melhoria da sua [das autoridades portuárias] gestão e, por conseguinte, ao
desempenho das atividades que lhe são acometidas’ (peça 15, p. 20).
93. Sobre isso, merece destaque o Sistema de Apoio ao Gerenciamento da Infraestrutura
Portuária (Infraport), que teria um módulo específico voltado à gestão de contratos de arrendamento.
Tal sistema estaria em fase de implementação em sete Companhias Docas, com previsão de utilização
em portos delegados (peça 15, p. 20). Tal ferramenta também seria utilizada pela Antaq, permitindo a
gestão integrada dos contratos e facilitando a supervisão exercida pela SEP/PR, a qual salientou que
(peça 57, p. 17):
O Projeto Infraport objetiva fornecer um sistema de apoio aos gestores da Secretaria de Portos e
das Autoridades Portuárias, por meio da aquisição e implantação de um sistema corporativo integrado
governamental nas respectivas Autoridades Portuárias. O projeto, iniciado em fevereiro de 2012, está
implementado nas sete Companhias Docas vinculadas à SEP/PR, carecendo de adaptações para
consideração dos novos papéis institucionais da SEP/PR, Antaq e Autoridades Portuárias, frente ao
novel marco regulatório.
Tal sistema possui módulo, denominado Gestão de Contratos, que visa concentrar informações
gerenciais dos contratos, contendo dados relativos a tarifas/preços, informações contábeis e
financeiras, estatísticas de movimentação, dentre outros, possibilitando o uso pela Antaq, pelas
Autoridades Portuárias e por esta SEP/PR (...).
94. A Secretaria de Portos ainda contratou consultoria para melhorar a gestão dos portos públicos
sob administração das Companhias Docas federais, cujo trabalho é ‘dirigido à proposição de ações de
modernização da gestão das companhias docas vinculadas a SEP/PR, como mecanismos indutores de
melhorias na competitividade e eficiência’ (peça 15, p. 20).
186
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
95. A CDP e a CDRJ reconheceram a importância desses programas para auxiliá-las no
adequado desempenho de suas atribuições, como se pode ver abaixo (peça 51, p. 2 e peça 56, p. 1):
(...) diante do exposto, no tocante a processos e tecnologia, a CDRJ conta hoje com o projeto de
‘Modernização de Gestão Portuária’ coordenada pela Secretaria de Portos da Presidência da República
e conduzida pela CDRJ e a consultora Deloitte Touche Tohmatsu Consultores, onde se espera conduzir
a reengenharia de processos na instituição, identificando sua modelagem futura, incluindo sistemas de
tecnologia de informação.
(...)
Neste processo de modernização da gestão portuária, após os primeiros achados da
consultoria em referência, a CDRJ vem considerando a contratação expertises para apoia-la nas
questões tecnicamente mais sensíveis da Portaria SEP 349/2014.
(...)
Como é do conhecimento desse Tribunal temos [CDP] em curso a realização de trabalho de
consultoria contratada pela Secretaria de Portos visando a Modernização dos processos logísticos
portuários, a fim também de atender as demandas do novo marco regulatório. (grifo nosso)
96. Conquanto não seja possível afirmar que tais medidas são suficientes para dotar de estrutura
adequada os entes e entidades envolvidas nos processos de prorrogação antecipada, é mister salientar
que a Antaq e a SEP/PR estão envidando esforços nesse sentido, o que deve ser considerado uma boa
prática, pois não só favorece o exame dos EVTEAs, dos projetos executivos e o seu respectivo
acompanhamento, como também o próprio planejamento do setor portuário, sua eficiência e o
desempenho de outras atividades relevantes, como o acompanhamento de preços, tarifas e a gestão
integrada de contratos de arrendamento.
3.3 – Assimetria de informações
97. Nas relações econômicas em geral, é frequente que as informações relevantes não sejam
igualmente distribuídas entre os agentes, gerando desequilíbrios nas relações negociais.
98. As ineficiências advindas da assimetria de informação são particularmente importantes no
campo da regulação, uma vez que o regulado é aquele que mais facilmente obtém as informações
relevantes do negócio, como custos, demanda, produtividade, etc. Desse modo, como afirmado por
Laffont e Tirole,
Os reguladores não podem basear-se em mecanismos regulatórios que dependam de informações
detidas unicamente pelas firmas. As restrições de informação, dessa forma, limitam a eficiência dos
controles exercidos pelo governo sobre as indústrias (LAFFONT/Jean-Jacques e TIROLE/Jean. A
theory of incentives in procurement and regulation, ed. 1, Cambridge (EUA)/Editora MIT Press, 1993,
p. 1, tradução livre).
99. Assim, no seu negócio, existe a tendência de o regulado buscar auferir rendas adicionais
utilizando-se do seu melhor conhecimento acerca dos parâmetros-chave do jogo regulatório. No setor
portuário, por exemplo, a operação de um terminal por uma cadeia verticalizada dificulta o acesso da
Agência ao custo e à receita de operação do arrendamento, uma vez que tais montantes encontram-se
agregados no balanço consolidado da cadeia. Como se verá mais adiante, nos processos de prorrogação
antecipada essa situação foi frequentemente observada. No exemplo, a dificuldade da Agência em
discriminar as receitas e despesas vinculadas ao terminal em apreço pode levar à elaboração de um
fluxo de caixa benéfico à arrendatária, aumentando sua taxa de retorno. O contrário dificilmente seria
observado, pois, caso o fluxo de caixa obtido fosse desfavorável, a interessada tenderia a apresentar
elementos para demonstrar a inadequação dos dados utilizados.
100. Diferentemente dos ganhos advindos com a prestação do serviço, ou até mesmo de receitas
adicionais que podem ser auferidas quando o prestador do serviço incrementa sua eficiência, as rendas
obtidas com a assimetria de informação não são desejáveis, pois decorrem, unicamente, do viés
informacional do mercado, e não do emprego economicamente produtivo do capital.
101. Em que pese a informação assimétrica ser uma falha de mercado geralmente observada em
187
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
todo setor regulado, há formas de mitigar os seus efeitos, como, por exemplo, fomentar a competição
pela infraestrutura por meio de licitações.
102. De fato, nas licitações, as premissas adotadas pelo Poder Concedente nos estudos de
viabilidade, mesmo que indiretamente, são submetidas ao escrutínio do mercado. Os interessados, em
geral, possuem informações mais apuradas do que a Agência acerca de projeções de demanda,
volumes de investimento, custos de operação, etc. Nesse sentido, caso verifiquem oportunidades de
ganhos maiores do que aquelas constantes dos estudos do poder público, ofertarão lances mais
arrojados, de modo que os ganhos advindos da assimetria da informação acabarão sendo partilhados
com os usuários e o Poder Concedente.
103. Quando o serviço é prestado em regime de monopólio/oligopólio, como é o caso do setor
portuário, a concorrência pela infraestrutura pode induzir a empresa a agir como se estivesse em uma
situação competitiva. No caso das prorrogações antecipadas, porém, não haverá a competição pela
infraestrutura. Os EVTEAs, com suas estimativas de custos, investimentos, receitas e níveis de serviço
serão elaborados pela própria arrendatária e deverão ser examinados pela Antaq, a qual, por óbvio,
conhece menos do negócio, sua estrutura e operação, do que a própria arrendatária. Não haverá o filtro
do mercado ou de qualquer tipo de consulta ou audiência pública para mitigar a assimetria da
informação.
104. Nesse sentido, a prorrogação antecipada assemelha-se a um Processo de Manifestação de
Interesse (PMI) em que há um único interessado, justamente aquele que elaborou os estudos.
105. Entende-se, assim, que, no caso das prorrogações antecipadas, o exame das premissas do
EVTEA e do correspondente projeto executivo deve ser feito de modo mais detalhado e acurado do
que no caso de arrendamentos que estarão sujeitos à licitação, situação na qual, ao menos para o Bloco
I da atual rodada de arrendamentos portuários, os estudos de viabilidade serão peças meramente
indicativas.
106. Com efeito, conquanto o art. 57 da Lei 12.815/2013 tenha permitido a prorrogação
antecipada dos contratos firmados sob o marco regulatório anterior, dispensando, assim, a licitação,
isso não exime o gestor de tomar as medidas mitigatórias necessárias para tratar da assimetria de
informação decorrente da opção do legislador, dada a necessidade de observância ao princípio da
modicidade tarifária e eficiência das operações, plasmados na Lei 12.815/2013.
107. Desta feita, caberá aos entes envolvidos nos procedimentos de prorrogação antecipada,
dentro da esfera de competências definidas na Portaria-SEP/PR 349/2014, analisar de modo
aprofundado os itens mais sensíveis à assimetria da informação nos processos de prorrogação
antecipada, quais sejam: (i) montagem dos fluxos de caixa; (ii) orçamentação dos novos investimentos
e a estimativa das receitas e despesas previstas no EVTEA; e (iii) definição dos parâmetros de
desempenho.
108. O papel da assimetria da informação em cada um dos itens acima será descrito de modo
mais detalhado nas seções apropriadas. Por ora, deve ser salientado que, nos três casos acima, a Antaq
irá depender de informações que serão prestadas pela própria arrendatária, o que acentua a
possibilidade de que a concessionária venha a obter ganhos decorrentes da assimetria de informações,
principalmente no caso de a Agência falhar em verificar a adequação dos dados, orçamentos e demais
elementos que serão apresentados.
3.4 – Investimentos
109. A aceitação expressa da obrigação de realizar investimentos, por parte do arrendatário, é a
condição precípua para a prorrogação antecipada dos contratos de arrendamento portuário, conforme o
art. 57, § 1º da Lei 12.815/2013. O mesmo dispositivo legal determina ainda que o próprio arrendatário
elaborará seu plano de investimentos, devendo este ser aprovado pelo Poder Concedente.
110. Por consequência, a análise crítica do referido plano deve considerar as políticas para
expansão da infraestrutura, melhoria da eficiência operacional e redução do ‘Custo Brasil’, objetivos
permanentes da Secretaria de Portos.
188
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
111. O artigo 9º da Portaria-SEP 349/2014 é dedicado ao Plano de Investimentos, apresenta a
definição desse documento e enumera critérios a serem observados na sua elaboração:
Art. 9º O Plano de Investimentos corresponde à descrição simplificada dos investimentos
pretendidos e da capacidade e do desempenho esperados.
§ 1º O Plano de Investimentos deverá ser elaborado em conformidade com as políticas e as
diretrizes públicas, o planejamento do setor portuário e a vocação da área arrendada.
§ 2º A arrendatária poderá apresentar pedido de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato de
arrendamento associado a eventos pretéritos conjuntamente com o Plano de Investimentos.
§ 3º A não apresentação do pedido de que trata o §2º implicará o reconhecimento, em caráter
irrevogável e irretratável, pela arrendatária, do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de
arrendamento.
§ 4º O Plano de Investimentos é considerado, para todos os fins, investimento mínimo. (grifos
nossos)
112. Já a Lei 11.518/2007 (lei de criação da SEP/PR), em seu artigo 3º, elenca as competências
da Secretaria de Portos:
À Secretaria Especial de Portos compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da
República na formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de
portos e terminais portuários marítimos e, especialmente, promover a execução e a avaliação de
medidas, programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da infraestrutura e da superestrutura dos
portos e terminais portuários marítimos, bem como dos outorgados às companhias docas. (grifo nosso)
113. Os instrumentos voltados ao planejamento do setor portuário nacional estão previstos no art.
1º da Portaria-SEP 3/2014, de 7 de janeiro de 2014, a saber:
I - O Plano Nacional de Logística Portuária - PNLP - instrumento de Estado de planejamento
estratégico do setor portuário nacional, que visa identificar vocações dos diversos portos, conforme o
conjunto de suas respectivas áreas de influência, definindo cenários de curto, médio e longo prazo com
alternativas de intervenção na infraestrutura e nos sistemas de gestão, garantindo a eficiente alocação
de recursos a partir da priorização de investimentos, evitando a superposição de esforços e
considerando as disposições do Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte - CONIT.
II - O Plano Mestre - instrumento de planejamento de Estado voltado à unidade portuária,
considerando as perspectivas do planejamento estratégico do setor portuário nacional constante do
Plano Nacional de Logística Portuária - PNLP, que visa direcionar as ações, melhorias e investimentos
de curto, médio e longo prazo no porto e em seus acessos.
III - O Plano de Desenvolvimento e Zoneamento - PDZ - instrumento de planejamento
operacional da Administração Portuária, que compatibiliza as políticas de desenvolvimento urbano dos
municípios, do estado e da região onde se localiza o porto, visando, no horizonte temporal, o
estabelecimento de ações e de metas para a expansão racional e a otimização do uso de áreas e
instalações do porto, com aderência ao Plano Nacional de Logística Portuária - PNLP e respectivo
Plano Mestre.
IV - O Plano Geral de Outorgas - PGO - instrumento de planejamento de Estado que consiste em
um plano de ação para a execução das outorgas de novos portos ou terminais públicos e privados,
reunindo a relação de áreas a serem destinadas à exploração portuária nas modalidades de
arrendamento, concessão, autorização e delegação, com respectivos horizontes de implantação,
tomando como base o planejamento do Poder Concedente, das Administrações Portuárias e da
iniciativa privada.
114. À exceção do Plano de Desenvolvimento e Zoneamento (PDZ), cuja elaboração está a cargo
da respectiva Autoridade Portuária, os demais planos têm a própria SEP/PR como responsável pela
elaboração. Cabe destacar que o PDZ é o instrumento que compatibiliza o planejamento estratégico do
setor portuário com as políticas de desenvolvimento urbano dos municípios onde se localiza o porto,
identificando as áreas apropriadas para a expansão das atividades portuárias, por natureza de carga,
189
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
assim como recomendando realocações de instalações existentes. Assim, um dos aspectos a serem
observados na elaboração do Plano de Investimentos para prorrogação antecipada de contratos, a
vocação da área arrendada, está consubstanciado no PDZ.
115. Como visão geral do processo, pode-se concluir que a análise a ser efetivada pela SEP/PR
nos planos de investimentos deverá verificar se as propostas apresentadas pelas arrendatárias estão
aderentes aos quatro instrumentos de planejamento citados.
116. O art. 11 da Portaria-SEP 349/2014 determina que o arrendatário interessado em antecipar a
prorrogação do contrato deverá apresentar, além do Plano de Investimentos, o estudo de viabilidade
técnica, econômica e ambiental (EVTEA) relativo às intervenções pretendidas. Embora a citada
portaria delegue a análise do EVTEA à Antaq, o normativo traz poucas considerações acerca deste
estudo, in verbis:
Art. 10. O Evtea observará:
I - o Plano de Investimentos; e
I - os normativos vigentes que regulamentem a matéria.
§ 1º Na hipótese de a arrendatária apresentar pedido de reequilíbrio econômico-financeiro do
contrato de arrendamento associado a eventos pretéritos conjuntamente com a prorrogação antecipada,
o Evtea o considerará, para todos os efeitos.
§ 2º O investimento indicado no Plano de Investimentos cujo prazo de amortização, nos termos
do Evtea, exceder o prazo da prorrogação não ensejará recomposição do equilíbrio econômicofinanceiro.
§ 3º O Evtea não é vinculativo, mas, após aprovado pela Antaq, será utilizado para a definição de
elementos do Termo Aditivo.
117. Os normativos que regulamentam a matéria empregados pela Antaq para análise dos
EVTEAs são a Resolução 3.220, de 8 de janeiro de 2014 (peça 36), e a Nota Técnica
7/2014/GRP/SPO/ ANTAQ/SEP, de 9 de abril de 2014 (peça 37). Cabe destacar que estas normas
foram primariamente elaboradas visando a análise de pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro de
contratos de arrendamento, e não pedidos de prorrogação antecipada. O conjunto de documentos e
informações que devem constar do EVTEA é discriminado no art. 3º da Resolução-Antaq 3.220/2014.
118. Da análise da metodologia de trâmite e aprovação dos planos de investimentos e EVTEAs,
foram identificados alguns riscos relevantes aos quais a Administração pode estar sendo exposta. Os
riscos referentes à assimetria de informações entre a arrendatária e o poder público, à projeção de
cenários futuros e à definição dos parâmetros de desempenho estão sendo tratados em tópicos
específicos deste relatório.
119. Nesta seção serão abordados os riscos potenciais identificados no processo de análise dos
EVTEAs, referentes à imprecisão na estimativa dos investimentos decorrentes das intervenções
propostas (Capex – capital expenditure) e dos custos e despesas operacionais resultantes (Opex –
operational expenditure). Tais informações devem constar do EVTEA, segundo as alíneas VIII e IX
do art. 3º da Resolução-Antaq 3.220/2014.
120. Quanto à previsão dos investimentos a título de Capex, a Nota Técnica
7/2014/GRP/SPO/ANTAQ/SEP tece algumas considerações (peça 37, p.8):
32. O modelo do EVTEA deverá contemplar os investimentos e, quando couber, os dispêndios
de manutenção necessários para a movimentação e armazenagem dos fluxos de carga e/ou passageiros
previstos para o projeto.
33. As expansões de capacidade mencionadas no item VII deverão ser baseadas nos
investimentos necessários para implementar tais expansões de capacidade ao longo do tempo.
Investimentos em manutenções também deverão ser explicitados na modelagem econômico-financeira.
34. Para as obras civis, a estimativa de custo deverá ser detalhada adequadamente de acordo com
as exigências para o projeto de arrendamento, no mínimo em linha com o modelo apresentado no
Anexo C, com custos unitários referenciados em sistemas de custos homologados por órgãos ou
190
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
entidades da administração pública federal.
121. Analisando-se a tabela constante do Anexo C à Nota Técnica (peça 37, p. 13), verifica-se
que os itens trazidos como exemplo não estão subdivididos em serviços unitários conforme os sistemas
de custos referenciais existentes. Os itens abarcam grandes grupos de serviços, tais como: Píer + Base
Carregador, incluindo fundação; Dolfins de atracação e amarração; Acesso Ferroviário/Rodoviário;
Equipamentos e Sistemas; Utilidades; Contingências.
122. Assim, constata-se incoerência do disposto no § 34 da Nota Técnica com o modelo de
planilha apresentado, bem como não se verifica no normativo qualquer especificação referente ao item
‘Contingências’ elencado na tabela.
123. Em resposta ao Ofício de Requisição 1-570/2014, a Antaq afirmou que o exame do Capex
será realizado mediante verificação do índice de BDI e comparação dos preços apresentados pela
arrendatária com os constantes de banco de dados próprio (Sicport) e com os custos do Programa de
Arrendamento Portuários. In verbis (peça 10, p. 4):
11. Essa análise terá o condão de verificar o impacto dos investimentos do projeto de expansão
na equação econômica financeira contratual [comparação de preços de custos referenciados pelo
Governo Federal se houver, verificação da aderência das taxas estabelecidas de Benefícios e Despesas
Indiretas (BDI) em relação àquelas aprovadas pelo Tribunal de Constas da União - TCU, equivalência
dos preços apresentados em comparação àqueles constantes do banco de dados da ANTAQ SICPORT - e aos custos do Programa de Arrendamento Portuários], a fim de aferirmos a viabilidade
econômica de toda a equação contratual.
124. Neste ponto, é importante considerar que, embora o item 9.3.2 do Acórdão 1.807/2008TCU-Plenário tenha recomendado à SEP/PR a formação de um banco de dados de preços praticados
em obras portuárias, tal sistema de custos referenciais ainda não se encontra difundido e
disponibilizado à consulta pública. Além disso, inexiste banco oficial de dados referente a preços de
equipamentos empregados no setor, que compõem parcela considerável dos investimentos de Capex
apresentados pelas arrendatárias.
125. De fato, no presente processo de acompanhamento, perceberam-se dificuldades dos técnicos
da Antaq em compatibilizar os preços apresentados pelas arrendatárias com fontes de referências
oficiais. Do parecer final no processo que analisou a prorrogação do contrato da ADM no Porto de
Santos, extrai-se (processo ADM, p. 1648):
32. Assim, como a apresentação dos investimentos vieram originalmente sem atendimento pleno
das disposições do art. 34 da Nota Técnica 7/2014/GRP/SPO/ANTAQ/SEP, além de estarem
desacompanhados de orçamentos/propostas que os embasassem, foi solicitado à ADM essa
complementação em 03/07/2014. (...)
34. O atendimento se deu parcialmente em 11/07/2014, estando de acordo com o anexo C da
Nota Técnica 7, que veio acompanhada de várias propostas de fornecedores e prestadores de serviços
para os itens de investimento (..) Porém faltou demonstrar o referenciamento dos preços em sistemas
de custos homologados por órgãos ou entidades da administração pública federal. Em 29/07/2014 foi
reiterada a solicitação para complementação, cuja resposta da ADM não foi no sentido de atendimento
ao referenciamento de preços, mas de expressar entendimento que os preços SINAPI e SICRO não
seriam indicados para o setor portuário.
126. Já na análise dos investimentos propostos pela CSN, o técnico da Antaq concluiu (processo
CSN, p. 3258):
164. Por fim, pontua-se que estes valores projetados podem variar significativamente após a
contratação e execução das obras e serviços (muitos projetos não estão suficientemente detalhados
ainda). Desta forma, entendo ser prudente incluir cláusula contratual que disponha sobre eventual
alteração nos valores e projetos após a sua execução visto que esse fato poderá implicar em novo
procedimento de reequilíbrio deste contrato.
127. De forma semelhante, na conclusão do exame dos valores apresentados pela Santos Brasil,
191
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
que previu o valor total de R$ 3,162 bilhões de investimento, o especialista em regulação da Antaq
ponderou (processo Santos Brasil, p. 880):
33. Lembro neste momento que a aplicação de recursos em valores menores que os declarados
neste Estudo de Viabilidade Técnico Econômico e Financeira- EVTE e/ou o atraso no cronograma de
investimentos irá necessariamente ensejar um novo reequilíbrio econômico e financeiro do contrato,
fato este que deverá ser apurado posteriormente pelas fiscalizações ordinárias do contrato de
arrendamento.
128. No intuito de minimizar essas fragilidades, a Portaria/SEP 349/2014, em seus arts. 19 e 20,
prevê que a arrendatária entregue projeto executivo referente aos investimentos autorizados, doze
meses após assinatura do termo aditivo de prorrogação antecipada do contrato.
Art. 19. A arrendatária deverá apresentar à SEP/PR, no prazo de até doze meses contados da data
da assinatura do Termo Aditivo, Projeto Executivo referente ao Plano de Investimentos aprovado com
a respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) do profissional competente, na forma da
regulamentação vigente.
§ 1º O Projeto Executivo conterá, entre outros, planilha orçamentária, com a respectiva ART do
profissional competente, contemplando os investimentos propostos, bem como planilha com a
descrição dos serviços ou itens de fornecimento contemplados nas verbas destinadas ao programa de
manutenção, melhoria, atualização e renovação de ativos depreciados, se for o caso.
§ 2º Na especificação dos custos serão considerados preços e códigos de sistemas referenciais de
custos oficiais e preços de referência empregados pelo Governo Federal em projetos de natureza
assemelhada já avaliados por órgãos de controle, admitida, na ausência daqueles, a adoção de valores
de mercado, mediante a apresentação de, no mínimo, três orçamentos firmados por fornecedores
idôneos.
Art. 20. A SEP/PR encaminhará o Projeto Executivo à Antaq, para análise e deliberação quanto à
conformidade com o Plano de Investimentos aprovado e o Evtea, ouvida a Autoridade Portuária.
§ 1º A Antaq dará ciência à SEP/PR da análise e da deliberação de que trata o caput.
§ 2º Caso o investimento indicado no Projeto Executivo seja inferior ao previsto no Plano de
Investimentos aprovado, a arrendatária deverá, alternativamente e a critério da SEP/PR, propor a
reversão imediata do valor de investimento não contemplado no Projeto Executivo em Remuneração
do Arrendamento, a ser paga em parcela única, ou a readequação do prazo do contrato de
arrendamento, para efeitos de reequilíbrio econômico-financeiro.
§ 3º O investimento indicado no Projeto Executivo que ultrapassar o investimento previsto no
Plano de Investimentos aprovado não ensejará recomposição do equilíbrio econômico- financeiro.
§ 4º A análise e deliberação da Antaq sobre o Projeto Executivo não exclui a responsabilidade
exclusiva da arrendatária pela adequação e qualidade dos investimentos realizados, assim como pelo
cumprimento das obrigações contratuais, regulamentares e legais.
129. A obrigatoriedade de apresentação do projeto executivo é uma medida positiva e representa
salvaguarda do Poder Concedente quanto aos investimentos previstos, entretanto se recai na mesma
dificuldade quanto à verificação dos preços, devido à falta de referências.
130. No único processo de renovação antecipada com EVTEA já aprovado pela Antaq e com
manifestação favorável da área técnica da SEP/PR ao tempo da realização da presente auditoria,
referente ao Contrato DP/10.2001 – firmado entre a Companhia Docas do Estado de São Paulo
(Codesp) e a AGEO Terminais e Armazéns Gerais S.A. –, a Secretaria de Portos permitiu
flexibilização para a possibilidade de alteração do projeto executivo durante a sua elaboração pela
arrendatária. Conforme se extrai da Nota Técnica 117/2014/DOUP/SSP/SEP/PR, de 6/11/2014, que
aprovou o pleito de renovação antecipada e de reequilíbrio econômico do contrato (peça 37, p. 33):
117. Além disso, mediante discussões em reuniões nesta SEP/PR com a própria interessada, foi
solicitada a flexibilização para possibilidade de alteração do PE, durante a sua elaboração. Sobre o
assunto, esta área técnica não verificou nenhum óbice, porém recomenda-se que seja incluso no aditivo
192
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
texto com redação similar a: ‘A ARRENDATÁRIA poderá, respeitado o aumento mínimo de
capacidade de armazenagem estática em 33 mil m3 e os respectivos valores a serem investidos, alterar
o Projeto Executivo, mediante comunicação prévia ao PODER CONCEDENTE, o qual poderá,
motivadamente, no prazo máximo de até 180 (cento e oitenta) dias, contados da comunicação, vetar
alterações’.
131. Além da fragilização devido à possibilidade de alteração do projeto executivo, outro ponto
que merece destaque é o de que não há prazo previsto para a Antaq analisar e deliberar sobre a
correção desse projeto, bem como não está explícito de que forma a Autoridade Portuária fará sua
fiscalização.
132. Já em relação aos custos e despesas referentes a Opex, a mencionada Nota Técnica conjunta
da SEP/PR e da Antaq traz os seguintes pontos (peça 37, p. 9):
35. O modelo do EVTEA deverá contemplar os custos estimados na movimentação da carga e/ou
passageiros para as principais etapas e/ou centros de custos da operação portuária.
36. Os cálculos para demonstração dos custos marginais deverão reproduzir as condições
operacionais da movimentação de carga. Para isto, deverão ser detalhados os principais custos como
mão de obra, utilidades (energia elétrica, água e outros), ambientais, arrendamento (valor fixo e
variável, quando couber), seguros e outros, de acordo com o formato apresentado no modelo do Anexo
A.
37. Por último, quando for o caso, serão explicitadas as chamadas despesas de mão de obra
avulsa, que correspondem aos preços pagos pela mão de obra referente aos serviços de capatazia,
estiva/desestiva, conferência, peação/despeação, rechego, arrumadores, administração, taxa do OGMO
e outros. A ANTAQ acompanha a evolução dessas despesas por intermédio do Sistema Permanente
para o Acompanhamento dos Preços e Desempenho Operacional dos Serviços Portuários –
DESEMPENHO PORTUÁRIO
133. Devido à grande heterogeneidade das estruturas de custos dos terminais portuários, foram
identificadas também dificuldades no exame da Opex pelos técnicos da Antaq. Esse tópico é tratado no
achado referente às fragilidades detectadas no exame dos EVTEAs.
134. Pode-se concluir que a análise dos investimentos e custos trazidos pelas arrendatárias
apresenta riscos de falhas devido à pouca disponibilidade de referências adequadas. Tais falhas podem
conduzir a valores superestimados a serem aplicados no Capex e Opex, e assim desequilibrar a
equação financeira do arrendamento, em prejuízo do Poder Concedente.
3.4.1 – ACHADO 1: Lacunas normativas quanto aos padrões de análise, aprovação e
fiscalização dos projetos executivos
135. Como ressaltado em seção anterior, a obrigatoriedade de entrega de projeto executivo pela
arrendatária constitui uma importante cláusula de salvaguarda. No entanto, a fim de que a apresentação
do projeto executivo se torne uma ferramenta importante na redução da assimetria da informação, é
necessário que fiquem claros os elementos que ele deve conter, de que forma a Antaq vai analisá-lo e
de que modo as autoridades portuárias vão acompanhar a execução dos investimentos.
136. Os tópicos abaixo explicitarão de modo mais detalhado a afirmação supra.
Elementos do projeto executivo
137. O art. 19, § 1º, da Portaria SEP-PR 349/2014 estipula que:
O Projeto Executivo conterá, entre outros, planilha orçamentária, com a respectiva ART do
profissional competente, contemplando os investimentos propostos, bem como planilha com a
descrição dos serviços ou itens de fornecimento contemplados nas verbas destinadas ao programa de
manutenção, melhoria, atualização e renovação de ativos depreciados, se for o caso.
138. Comparando-se com o art. 6º, incisos IX e X, da Lei 8.666/1993, percebe-se que a descrição
dos elementos do projeto executivo encontra-se genérica, não fazendo alusão à necessidade ou não de
observância às regras da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) ou ao detalhamento da
composição dos serviços orçados.
193
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
139. Entende-se que, por não se tratar de obra pública, a exigência dos elementos do projeto
executivo a ser apresentado pela arrendatária não a vincula, obrigatoriamente, aos mesmos ditames da
Lei 8.666/1993. Contudo, é indispensável que a Antaq defina, de forma precisa e detalhada, os
elementos do projeto executivo para que faça as devidas análises, garantindo a sua aderência às
premissas dos estudos de viabilidade.
140. Outrossim, o detalhamento, por meio de normativo próprio, dos elementos do projeto
executivo, uniformizará sua entrega por parte das arrendatárias, evitando a situação indesejável de que,
no futuro, deem entrada na Agência projetos que não atendam às necessidades da Autarquia, que terão
que ser refeitos ou adaptados.
141. Nota-se que o art. 19, § 1º, da Portaria SEP/PR não contém um detalhamento exaustivo do
projeto executivo, pois apresenta a expressão inclusiva ‘entre outros’. Assim, a fim de garantir
uniformização da análise da Antaq e a mitigação da assimetria da informação, deve ser exigido que a
Agência, responsável por aprovar o projeto executivo nos termos da Portaria-SEP/PR 349/2014,
estabeleça de modo detalhado os elementos do projeto a ser entregue pelas arrendatárias.
Análise do projeto executivo
142. Assim como ocorre com os estudos de viabilidade, não foram encontrados normativos que
contenham metodologia para disciplinar a análise, pela Antaq, dos projetos executivos. No art. 19, §
2º, da Portaria-SEP/PR 349/2014 apenas consta que:
§ 2º Na especificação dos custos serão considerados preços e códigos de sistemas referenciais de
custos oficiais e preços de referência empregados pelo Governo Federal em projetos de natureza
assemelhada já avaliados por órgãos de controle, admitida, na ausência daqueles, a adoção de valores
de mercado, mediante a apresentação de, no mínimo, três orçamentos firmados por fornecedores
idôneos.
143. Outrossim, em resposta a Ofício de Requisição solicitando que a Antaq apresentasse os
normativos que se aplicam à prorrogação antecipada, a Agência mencionou apenas a Resolução-Antaq
3.220/2014 e a Nota Técnica 7/2014/GRP/SPO/ANTAQ/SEP. Nenhum deles estabelece alguma
metodologia para exame dos projetos executivos.
144. A instituição de critérios e padrões para essa análise é fundamental, pois permite a
uniformização do exame e a definição de pontos críticos que deverão ser analisados com maior
profundidade pela Agência, evitando falhas semelhantes àquelas observadas no achado referente à
aprovação dos estudos de viabilidade, explicitado mais à frente neste relatório.
145. É importante frisar que, atualmente, também inexiste prazo formalmente definido para que
a Antaq examine e aprove os projetos executivos. De acordo com a SEP/PR, ‘tendo em vista a
variedade de projetos e os níveis distintos de complexidade, optou-se por dispor acerca do referido
prazo no próprio termo aditivo’ (peça 42, p. 11).
146. Entretanto, no único processo de renovação antecipada já aprovado pela Antaq e pela
SEP/PR ao tempo da realização da presente auditoria, referente ao Contrato DP/10.2001, firmado entre
a Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp) e a Ageo Terminais e Armazéns Gerais S.A., a
SEP/PR permitiu a flexibilização para a possibilidade de alteração do projeto executivo durante a sua
elaboração pela arrendatária. Conforme se extrai da Nota Técnica 117/2014/DOUP/SSP/SEP/PR, de
6/11/2014, que aprovou o pleito de renovação antecipada e de reequilíbrio econômico do contrato
(peça 60, p. 33):
117. Além disso, mediante discussões em reuniões nesta SEP/PR com a própria interessada, foi
solicitada a flexibilização para possibilidade de alteração do PE, durante a sua elaboração. Sobre o
assunto, esta área técnica não verificou nenhum óbice, porém recomenda-se que seja incluso no aditivo
texto com redação similar a: ‘A ARRENDATÁRIA poderá, respeitado o aumento mínimo de
capacidade de armazenagem estática em 33 mil m3 e os respectivos valores a serem investidos, alterar
o Projeto Executivo, mediante comunicação prévia ao PODER CONCEDENTE, o qual poderá,
194
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
motivadamente, no prazo máximo de até 180 (cento e oitenta) dias, contados da comunicação, vetar
alterações’.
147. Dessa forma, constata-se que há a necessidade de a Antaq disciplinar, além dos requisitos
do projeto executivo previstos no art. 19 da Portaria-SEP 349/2014, a metodologia para sua análise e
aceitação.
Acompanhamento da execução das obras
148. Outro ponto que não se encontra disciplinado diz respeito ao modo como a Antaq e as
autoridades portuárias irão dialogar no acompanhamento da execução física das obras previstas no
projeto executivo.
149. De acordo com a SEP/PR (peça 42, p. 11):
A atribuição concedida à Autoridade Portuária pelo art. 5º, II da Portaria SEP/PR n° 349/2014,
que corresponde ao acompanhamento da execução física do Projeto Executivo, em princípio, limita-se
à verificação in loco dos trabalhos realizados pela arrendatária, a ser reportado à Antaq, enquanto
órgão de fiscalização.
Em face das competências legais da Antaq e em reconhecimento ao seu poder normativo e a sua
autonomia, a SEP/PR entende que não lhe compete dispor acerca dos meios pelos quais a agência
reguladora irá cumprir suas atribuições, limitando-se a aferir o seu regular desempenho.
150. Por seu turno, acerca de sua atuação no acompanhamento da execução das obras, a Agência
afirmou que (peça 10, p. 4):
No que se refere ao acompanhamento dos investimentos que motivaram a prorrogação
antecipada, que essa ação ficará, nos termos da Portaria nº 349-SEP, a princípio distribuído em dois
momentos: O primeiro, capitaneado pela ANTAQ, quando da análise do Projeto Executivo a ser
apresentado pela arrendatária (art. 20); e o segundo, de competência da Autoridade Portuária, durante
o acompanhamento físico das obras a serem realizadas (art. 5º).
151. Não estão definidas, assim, questões fundamentais acerca de como vão ser acompanhados
os investimentos in loco pelas autoridades portuárias: periodicidade da fiscalização, dos relatórios a
serem elaborados com a descrição dos pontos que necessariamente deverão ser abordados, da forma de
evidenciação de eventuais descumprimentos (registros fotográficos, análises de notas fiscais, etc.).
152. Trata-se, novamente, de lacuna que pode fragilizar o atendimento aos objetivos das
prorrogações antecipadas, mormente a modicidade tarifária, melhoria da eficiência e redução dos
custos ao usuário.
153. Com efeito, o exame dos atuais processos de prorrogação releva que a atuação das
autoridades portuárias no passado, no que se refere ao acompanhamento dos investimentos, não foi
uniforme. Enquanto a Codesp, por exemplo, realizou acompanhamento por meio de notas fiscais,
glosando valores declarados pelo Tecon de Santos a título de investimento passado, no caso da CDRJ
não houve o acompanhamento financeiro das obras executadas pela CSN, no valor de
aproximadamente R$ 500 milhões, mas apenas a verificação in loco de sua realização física (processo
CSN, p. 2833-2835). Como resultado, dada a lacuna temporal existente para corroborar o orçamento
investimento por qualquer outra fonte, a Antaq aceitou que o contrato seja reequilibrado pelos valores
declarados pela CSN.
154. Os exemplos acima mostram que é necessário estabelecer padrões para o acompanhamento,
pelas autoridades portuárias, da realização dos investimentos futuros no âmbito dos processos de
prorrogação antecipada. Do contrário, corre-se novamente o risco de haver falhas em tal
acompanhamento, em detrimento dos objetivos do novo marco regulatório do setor. Ademais, a
padronização facilita o acompanhamento posterior que será realizado pela própria Antaq e o controle
exercido pelos usuários, sociedade e demais instâncias competentes.
155. Finalmente, é impossível dissociar o acompanhamento da execução da obra da avaliação do
próprio projeto executivo, a cargo da Antaq. De fato, durante a análise do projeto executivo podem ser
revelados pontos que necessitam de acompanhamento mais cuidadoso in loco, de forma que a Agência
195
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
deve direcionar o modo como as autoridades portuárias irão exercer a fiscalização.
Conclusão
156. A definição de padrões de fiscalização a serem seguidos pelas autoridades portuárias é
fundamental, pois a efetivação da apresentação do projeto executivo como cláusula de salvaguarda
dependerá também do acompanhamento da execução das obras previstas, a cargo das respectivas
administradoras dos portos.
157. Assim, é fundamental que sejam definidos a periodicidade dos relatórios de fiscalização, os
pontos a serem obrigatoriamente abordados, a forma de evidenciação das conclusões, etc. Do
contrário, corre-se o risco de se repetirem falhas passadas no tocante à fiscalização dos investimentos
realizados pelas arrendatárias. Nesse ponto, cumpre rememorar que o art. 5º, inciso III, da PortariaSEP/PR 349/2013 estipula que as autoridades portuárias devem auxiliar a Agência no que couber.
Nesse particular, por força da Lei 10.233/2001, cabe à Antaq aplicar penalidades por eventuais
descumprimentos contratuais dos arrendatários, incluindo-se, por certo, irregularidades na execução
dos investimentos previstos. Desse modo, o encaminhamento proposto deve ser dirigido à Agência.
158. Também é necessário que a Antaq estabeleça de modo detalhado os elementos que deverão
constar do projeto executivo a ser apresentado pelas arrendatárias. A definição dada na PortariaSEP/PR 349/2014 é demasiadamente genérica e pode levar à elaboração de desenhos técnicos e
orçamentos incompletos, que não se encaixam nas necessidades da Agência, ainda que a opção por
projeto executivo pressuponha alto nível de detalhamento. Ademais, o ente regulador também deve
definir o modo como irá avaliar tais projetos, de sorte a evitar falhas semelhantes ao observado no
exame dos EVTEAs.
159. Ante o exposto, propõe-se determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários,
com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento
Interno do TCU, que, no prazo de trinta dias, encaminhe ao Tribunal plano de ação que preveja
a elaboração de regulamento próprio visando estabelecer de modo detalhado: (i) os elementos
que deverão constar do projeto executivo previsto no art. 19 da Portaria-SEP/PR 349/2014; (ii)
metodologia para análise dos projetos executivos; e (iii) metodologia e padrões de
acompanhamento da execução das obras previstas nos processos de prorrogação antecipada.
3.4.2 – ACHADO 2: Risco de ineficácia da prorrogação antecipada devido à falta de
viabilidade ambiental dos investimentos propostos
160. No exame dos processos de prorrogação antecipada dos contratos verificaram-se
fragilidades na análise quanto à viabilidade ambiental das intervenções propostas pelas arrendatárias.
Tal risco revela-se de grande impacto, pois a ausência ou atraso do licenciamento ambiental pode
frustrar o investimento pretendido no setor portuário.
161. A Nota Técnica conjunta da SEP/PR e da Antaq não traz inovações em relação ao que a
Resolução-Antaq 3.220/2014 prevê para o item ‘Análise Preliminar da Viabilidade Ambiental’ (peça
37, p. 6):
23. Deverá considerar o resultado dos estudos de engenharia, eventuais análises já procedidas
por órgão ambiental competente e a licença de operação do porto, quando couber.
162. Os procedimentos previstos para a análise preliminar mostram-se imprecisos e frágeis, em
comparação ao risco que a viabilidade ambiental do projeto pode representar, principalmente, por estar
sujeita ao crivo de órgão externo ao Poder Concedente, à Agência Reguladora e à Autoridade
Portuária.
163. Os normativos não especificam do que se trata ‘o resultado dos estudos de engenharia’, bem
como ‘eventuais análises já procedidas por órgão ambiental competente’. Entende-se que esses
documentos devem constar das informações apresentadas pela arrendatária no EVTEA, que
dificilmente traria pareceres contrários à sua proposta. Logo não se verifica o salutar questionamento e
o contraditório às intervenções previstas, no que tange aos aspectos ambientais.
196
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
164. Tampouco a apresentação da licença de operação vigente do porto traz garantias de que as
obras e intervenções projetadas venham a ser devidamente licenciadas, pois tal licença de operação
condiciona-se às instalações e aos equipamentos já existentes.
165. Assim, verifica-se que não existe a obrigatoriedade de apresentação de manifestação ou
oitiva prévia dos órgãos ambientais, em relação aos investimentos propostos pelas arrendatárias. Tal
situação representa um sério risco ao objetivo maior do mecanismo de prorrogação antecipada dos
contratos, na medida em que esses órgãos são legalmente incumbidos de licenciar as obras previstas no
Plano de Investimentos e assumidas pelo Poder Concedente como condicionantes da renovação do
contrato.
Ambiente propício à apresentação de intervenções ambiciosas
166. Para a elaboração do Plano de Investimento e do EVTEA visando à renovação do contrato,
a arrendatária dispõe de considerável margem de liberdade para propor soluções, como obras de
ampliação de cais, dragagens de aprofundamento, construção de armazéns, aquisição de equipamentos
transportadores, entre outras. Via de regra, as intervenções para as quais se prevê maior vulto de
investimentos referem-se a empreendimentos que modificam de forma substancial o meio ambiente e
estão atreladas a atividades potencialmente poluidoras.
167. Em resposta ao Ofício de Requisição 1-570/2014, a Antaq afirmou que, no exame dos
investimentos no EVTEA, não será questionado o mérito e a pertinência das soluções previstas aos
objetivos colimados de expansão dos terminais. In verbis (peça 10, p. 4):
12. É de se esclarecer que a responsabilidade pela aderência da solução de engenharia das obras
apresentadas para o projeto de expansão do terminal é do profissional que o atestou mediante a
apresentação do Atestado de Responsabilidade Técnica - ART, de maneira que tal verificação não se
encontra no espectro de análise meritória desta Agência.
168. Tal entendimento é colacionado em todas os pareceres de EVTEAs já analisados: (processo
Santos Brasil, p. 880)
Repisa-se que, em relação aos projetos e orçamentos propostos, não foi efetuado uma análise de
engenharia profunda, uma vez que a competência desta área técnica é somente analisar a recomposição
do equilíbrio econômico e financeiro do contrato, e não julgar se o orçamento apresentado atende a
todas as exigências do ponto de vista da engenharia, ou mesmo é o mais eficiente, menos custoso ou
mesmo exequível. Caberá, portanto, às instâncias superiores desta Agência a aprovação ou não destes
projetos para fins do cálculo de reequilíbrio do contrato.
169. Conclui-se então que a análise da Antaq, referente aos valores de investimentos, cinge-se
basicamente à verificação da adequabilidade dos preços trazidos pelas arrendatárias, sem adentrar
propriamente nas condições fáticas que assegurem a exequibilidade técnica e ambiental das soluções
apresentadas. Tampouco se observa, nos pareceres emitidos pela Agência Reguladora,
questionamentos referentes aos prazos previstos para a execução das intervenções.
170. Dessa forma, pode-se considerar que os normativos que regulam a prorrogação antecipada e
a metodologia de análise de EVTEA pela Antaq incentivam a arrendatária a apresentar projetos e
planos de investimentos ambiciosos a curto prazo, pois o montante dos aportes no arrendamento
integra o cálculo da equação de fluxo financeiro do negócio e dita a possibilidade da renovação do
prazo do contrato.
171. Corroborando tal assertiva, verifica-se que nos processos já analisados pela Antaq as
arrendatárias previram investimentos até mesmo de montante superior ao que se poderia amortizar no
prazo a ser prorrogado no contrato, como no caso da arrendatária ADM no Porto de Santos. Não
obstante, a arrendatária pleiteia a diminuição dos repasses mensais à Administração Portuária com
base nessa previsão de falta de tempo para recuperação do investimento proposto (processo ADM, p.
1661):
76 - Recalculando o Fluxo de Caixa Total (...) tem-se que o VPL passa a ser de -R$ 36.035.531
,02, com TIR de 5,59% e com payback no 13° ano.
197
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
77 - O resultado acima significa que o negócio não se viabilizaria nas bases adotadas para o
fluxo. Para viabilizar o negócio a ADM optou então pela redução do valor pago à Autoridade Portuária
(Valor Variável oriundo do Contrato, denominado ‘BX’) até que o VPL do Fluxo de Caixa Total,
descontado a 8,30% (oito vírgula trinta por cento) se igualasse a 0 (zero}. Como o VPL calculado pela
ADM era de -R$ 54.364.418,84, a redução da remuneração da Autoridade Portuária foi de 85,38%
sobre a parte variável da remuneração.
172. Analisando os investimentos propostos pelas arrendatárias, observa-se que estes se
compõem de obras de porte considerável, tais como a construção de píeres, dragagens, ampliação de
áreas de depósito e de tanques de líquidos inflamáveis, etc.
173. Verifica-se que não existe a previsão normativa de qualquer manifestação ou oitiva prévia
dos órgãos ambientais, responsáveis por licenciar grande parte dos investimentos propostos pelas
arrendatárias. Tal situação representa um sério risco ao objetivo maior do mecanismo de prorrogação
antecipada dos contratos, na medida em que esses órgãos são legalmente incumbidos de licenciar as
obras previstas no Plano de Investimentos e assumidas pelo Poder Concedente como condicionantes da
renovação do contrato.
Imprevisibilidade das condicionantes ambientais
174. Dentre os terminais que solicitaram prorrogação antecipada e tiveram seus processos
analisados na presente fiscalização, verificou-se que, recentemente, para pelo menos dois, a Antaq
autorizou o aditamento do prazo original dos contratos de arrendamento com base em argumentos
apresentados pelas arrendatárias de imprevisibilidade das exigências e demora na concessão de
licenças ambientais.
175. No processo 50300.000063/2013-82, que tratou do 6º Termo Aditivo ao contrato de
arrendamento da Ageo no Porto de Santos, a arrendatária justificou o pleito de acréscimo de 59 meses
ao Contrato DP 10.2001 (processo Ageo Recomposição prazo, p. 1037-1080):
Era previsível que os órgãos ambientais fizessem exigências complementares às obras previstas
no projeto básico por ocasião do licenciamento ambiental, que ficou a cargo da Arrendatária. Porém,
nunca do vulto e da complexidade que se verificaram na hipótese em análise, que se revelaram, na
prática, absolutamente imprevisíveis ou, se previsíveis, de consequências incalculáveis. (...)
O próprio Poder Concedente previu e calculou que em, no máximo, 6 meses a Arrendatária
obteria todas as mais diversas licenças, inclusive as ambientais que deveriam preceder o início das
obras. Ocorre que a realidade prática se revelou muito distante da que foi possível ao próprio Poder
Concedente estimar. (...)
Recebida a área por parte da CODESP, imediatamente a AGEO postulou a competente Licença
Prévia, que foi expedida em 09.04.2003. De tal Licença, porém, constaram as seguintes exigências que já representaram um enorme incremento em termos de vulto e de complexidade em relação às
referências da CETESB que constaram do Edital. (...)
A AGEO se viu diante de condicionantes absolutamente díspares das que foram previstas no
Edital e no Contrato de Arrendamento. Díspares e de complexidade técnica muito mais elevada, que
envolviam custos muito maiores e - sobretudo - um longo lapso temporal para o seu atendimento. (...)
A AGEO teve um prejuízo nominal de mais de R$ 500 milhões, sem falar em lucros cessantes e
perdas de oportunidade incorridos pela Arrendatária, sobretudo a já mencionada perda de participação
no mercado por parte da AGEO em relação aos seus concorrentes, que atenderam à crescente demanda
existente de forma isolada. (grifos no original)
176. Argumentos muito semelhantes foram apresentados pela arrendatária Copape, também no
Porto de Santos, no bojo do processo 50300.002991/2010-39, alegando prejuízo de R$ 170 milhões no
Contrato 09.2000 (Processo Copape Recomposição prazo, p. 929-979)
No caso em análise, a COPAPE exaustivamente demonstrou que as licenças ambientais
promoveram, no conjunto de obrigações assumidas pela Arrendatária, inovações imprevisíveis ou,
ainda que previsíveis, de consequências incalculáveis.
198
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
177. Após análise técnica dos argumentos apresentados e deliberação por parte da diretoria
colegiada, a Agência Reguladora decidiu por autorizar o aditamento do prazo dos contratos da Copape
e da Ageo em 36 e 59 meses, respectivamente, por meio das Resoluções 3.034 e 3.089/2013,
publicadas no DOU em 30/9/2013 e 4/10/2013.
178. Cabe ressaltar que, embora a SEP/PR tenha encaminhado a Nota Técnica
117/2014/DOUP/SPP/SEP/PR, de 6/11/2014 (peça 60), na qual o seu Departamento de Outorgas se
posiciona preliminarmente contrário à recomposição de prazo aprovada pela Antaq, não se tem
maiores informações acerca das repercussões desse documento.
Investimentos vultosos propostos pelas arrendatárias
179. Nos processos de prorrogação antecipada de contratos já analisados pela Antaq, verifica-se
que as arrendatárias apresentaram soluções de engenharia arrojadas para os seus terminais, a serem
executadas em curto prazo. Por exemplo, pode-se citar algumas das intervenções que se encontram
listadas na tabela a seguir:
Tabela 1 – Intervenções propostas por terminal (extrato)
Terminal Intervenções propostas (extrato)
Investimentos
Referência
previstos
Santos
Construção de cais 220m x 75m defronte área R$ 1,169 bilhão Processo
Brasil
de adensamento populacional;
(até 2022)
Santos Brasil,
Dragagem de 1.350.000 m3 de material
p. 313, 344
CSN
Implantação de pátio para depósito de minério R$
3,793 Processo CSN,
de ferro avançando sobre mata ciliar;
bilhões
p. 3242, 3252
Extensão do píer em 160m; Dragagem
(até a fase 60
MTpa)
Ageo
Ampliação do número de tanques de líquidos R$ 135 milhões Processo Ageo
inflamáveis
(até 2023)
Prorrogação,
p. 511, 565,
581
ADM
Construção de elevadores de vagões e de R$ 203 milhões Processo
caçambas de granéis vegetais e instalação de (até 2018)
ADM, p. 742,
segunda linha de carregamento, podendo gerar
807
poluição de particulados
Fonte: Processos de prorrogação antecipada
180. O art. 10 da Lei 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente), estabelece:
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer
forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.
181. Assim, percebe-se que as intervenções acima elencadas devem necessitar do licenciamento
ambiental previsto no art. 10 da Lei 6.938/1981 para se efetivarem, pois são potencialmente poluidoras
e podem causar degradação do meio ambiente.
Processo de licenciamento ambiental
182. A Resolução-Conama 237/1997 trata dos procedimentos para licenciamento ambiental:
Art. 1º. Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
I - Licenciamento ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental
competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades
utilizadores de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas
que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e
regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
(...)
Art. 8º. O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes
199
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou
atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os
requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo
com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de
controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a
verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle
ambiental e condicionantes determinados para a operação.
Parágrafo único - As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de
acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade.
183. Constata-se que o Conselho Nacional do Meio Ambiente faseou o processo de
licenciamento em três passos principais, que visam racionalizar os procedimentos e estudos a serem
realizados, bem como proporcionar segurança ao empreendedor quanto à viabilidade das intervenções
projetadas.
184. Nesse sentido, verifica-se que a licença prévia (LP), documento obtido na primeira etapa do
licenciamento, concedido ainda em fase preliminar do planejamento do empreendimento e que tem o
condão de atestar sua viabilidade ambiental é o instrumento adequado para minimizar os riscos de que
os investimentos previstos sejam posteriormente considerados inviáveis pelo órgão licenciador.
185. Cabe destacar que a obtenção da LP antes da assinatura do termo aditivo de prorrogação
contratual é interessante não apenas para o Poder Concedente, pois há maior garantia de que os
investimentos pretendidos não serão inviabilizados pelo órgão ambiental, mas também é mecanismo
que traz seguranças e garantias à arrendatária.
186. Na medida em que a LP estabelece os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos
nas próximas fases da implementação das intervenções, a arrendatária pode planejar e estimar com
maior precisão os custos envolvidos nestas etapas, evitando surpresas e deixando de embutir o custo
desse risco no seu Plano de Investimentos e repassá-lo ao Poder Concedente.
187. Também não se pode alegar que a obtenção da LP previamente à assinatura do termo
aditivo causa atraso no cronograma de investimentos, visto que, de qualquer forma, será obrigatória a
sua obtenção (ou a declaração da sua desnecessidade pelo órgão licenciador) para que as intervenções
que motivaram a prorrogação possam se consumar, obviamente ainda antes da data de encerramento
do contrato.
188. Adotando, em princípio, que a arrendatária tem interesse em renovar o contrato, é razoável
considerar que ela irá elaborar estudos mais completos, apresentar projetos mais realistas e factíveis, e
defenderá sua viabilidade junto ao órgão ambiental com mais empenho e presteza, se a assinatura do
aditivo estiver condicionada à obtenção da LP.
189. Ao revés, a inviabilidade ambiental do empreendimento constatada a posteriori frustra a
realização dos investimentos tais quais previstos no plano submetido à SEP/PR, cujo interesse público
foi reconhecido pelo Poder Concedente, de modo a motivar a prorrogação do contrato de
arrendamento. Dessa forma, uma vez demonstrada a inadequação ambiental do empreendimento,
cessa o motivo determinante para o deferimento da própria prorrogação antecipada.
190. Caso o órgão ambiental conclua pela impossibilidade de licenciamento da intervenção, ou
caso as medidas mitigatórias impostas sejam de proporção tal que a inviabilize economicamente, ou
ainda caso os estudos apresentados pela arrendatária sejam incompletos ou insuficientes para a
concessão do licenciamento no prazo estimado, não ocorrerão os investimentos segundo o cronograma
previsto no Plano de Investimento e EVTEA aprovados pelo Poder Concedente.
Particularidades dos processos de prorrogação antecipada
191. Por fim, cabe mencionar que a Lei 12.815/2013 (Lei dos Portos) prevê no art. 14, inciso III,
200
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a emissão, pelo órgão licenciador, de termo de referência para os estudos ambientais como
condicionante para a celebração de novos contratos de concessão, arrendamento e autorização. No
entanto, entende-se que essas situações são diversas da prorrogação antecipada do contrato.
192. O termo de referência tem por objetivo estabelecer as diretrizes, conteúdo mínimo e
abrangência do estudo ambiental exigido e é o instrumento orientador para seu desenvolvimento,
expedido para a modalidade de Licença Prévia, quando do requerimento da licença. Ou seja, o termo
de referência é uma etapa anterior à Licença Prévia e apenas baliza os estudos a serem desenvolvidos,
de modo que não tem o condão de atestar a viabilidade ambiental das intervenções projetadas.
193. No caso de novas concessões e arrendamentos, entende-se que seria desarrazoado exigir
estudos mais aprofundados, pois as áreas arrendadas podem se configurar como greenfield, em etapas
ainda iniciais de projeto. Nessa situação, eventual atraso no licenciamento do empreendimento irá
penalizar com maior rigor o próprio arrendatário, pois estará transcorrendo o seu prazo contratual sem
que possa efetivamente explorar o negócio, estando com seu ativo imobilizado. Logo, subentende-se
que o arrendatário irá se dedicar com afinco na obtenção das licenças necessárias.
194. Em contraponto, na prorrogação antecipada de contrato de arrendamento vigente, eventual
atraso no licenciamento das intervenções propostas irá prejudicar com mais gravidade o Poder
Concedente. Na medida em que a arrendatária já possui um fluxo de caixa rentável, pode lhe ser
benéfico que o desembolso dos investimentos propostos seja postergado ou mesmo impossibilitado,
mormente quando não se espera um aumento significativo na demanda, tal qual tem se verificado nos
EVTEAs analisados.
195. Dessa forma, é razoável admitir que as medidas de precaução a serem adotadas pelo Poder
Concedente com vistas a assegurar-se da viabilidade ambiental dos empreendimentos devem ser mais
rigorosas no caso de prorrogações de contratos vigentes do que no caso de novos arrendamentos ou
concessões.
196. Finalmente, deve-se considerar que, no que tange à área ambiental, os contratos firmados
sob a égide da Lei 8.630/1993 dependiam apenas da aprovação do Relatório de Impacto sobre o Meio
Ambiente, de acordo com o art. 4º § 1º da referida lei. Logo, o licenciamento ambiental já era
obrigação do arrendatário desde o contrato inicial, não havendo, portanto, inovação quanto a esse
aspecto da relação contratual.
Conclusão
197. A análise dos processos de prorrogação antecipada evidenciou fragilidades na análise da
viabilidade ambiental das intervenções propostas. Inclusive, já há casos em que as dificuldades
alegadas pelas arrendatárias para cumprimento das exigências dos órgãos ambientais justificaram o
atraso na efetivação dos investimentos previstos.
198. Assim, constata-se que o alijamento dos órgãos licenciadores no processo de prorrogação
antecipada dos contratos representa considerável risco à concretização do seu objetivo maior, que é a
execução imediata dos investimentos, face à possibilidade de tais investimentos serem considerados
inviáveis do ponto de vista ambiental, ou ainda caso os estudos e medidas mitigatórias impactem o
cronograma de execução.
199. Entende-se que a Licença Prévia, documento que atesta a viabilidade ambiental do
empreendimento é o instrumento adequado para minimizar os riscos tanto para a arrendatária quanto
para o Poder Concedente, que se mostra o maior prejudicado no caso da impossibilidade ou
postergação do investimento previsto no EVTEA.
200. Ante o exposto, propõe-se determinar à Secretaria de Portos da Presidência da
República, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU que, previamente à celebração dos próximos termos aditivos de
prorrogação antecipada, inclua, na respectiva regulamentação (Portaria SEP/PR 349/2014): i) a
previsão de apresentação, pela arrendatária, de documento que ateste a viabilidade ambiental
201
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
das intervenções previstas no EVTEA, emitido pelo órgão licenciador, de modo a mitigar o risco
de atraso ou inexecução dos investimentos; e, ii) a obrigação dessa regra constar entre as
cláusulas essenciais dos termos aditivos que serão firmados.
201. Além disso, recomendar à Secretaria de Portos da Presidência da República, com
fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno
do TCU, que, previamente ao deferimento dos pedidos de prorrogação antecipada, condicione a
celebração do termo aditivo de prorrogação antecipada à apresentação, pela arrendatária, da
Licença Prévia para as intervenções previstas no EVTEA.
3.5 – Parâmetros de desempenho
202. Inicialmente, importante ressaltar que se o instituto das prorrogações antecipadas, por um
lado, corresponde a um instrumento hábil para viabilizar, de forma mais célere, a modernização dos
portos brasileiros – em conformidade com o que deseja o Governo Federal –, por outro, representa
uma considerável vantagem econômica para os particulares que podem pleitear a aplicação desse
mecanismo aos seus contratos de arrendamento. Veja-se que sua utilização está condicionada
exclusivamente ao interesse primário do operador privado, já que é ele o único que detém a
prerrogativa de iniciar o processo. Assim, o simples fato de solicitar ao Poder Concedente a aprovação
prévia de futura extensão da vigência contratual já expressa a vontade do arrendatário em prosseguir
com suas atividades e sinaliza que o seu negócio lhe é particularmente proveitoso.
203. Dadas essas características, é de fácil percepção que o instrumento previsto no art. 57 da Lei
12.815/2013 equivale a uma negociação de interesse mútuo. Do lado do arrendatário, o benefício é
bem evidente: garantir prazo significativamente maior para a exploração do serviço portuário sem se
submeter à concorrência com outras empresas via nova licitação do terminal. Em relação ao Poder
Público, a contrapartida que lhe é desejável, conforme explicitado de forma clara na Nota Técnica
101/2014/DOUP/SPP/ SEP/PR (peça 20), está centrada na alavancagem de investimentos como
indutora da ampliação da infraestrutura portuária, do ganho de eficiência operacional ao setor e da
redução de custos aos usuários (peça 20, p. 16).
204. No tocante ao interesse próprio do Governo, nota-se que os três objetivos almejados estão
associados à exigência precípua da aplicação da prorrogação antecipada, expressamente prevista em
lei: a aceitação de realizar aportes imediatos a partir de um plano de melhorias das instalações de
operação dos terminais, seja pela aquisição de novos equipamentos, seja pela execução de obras e
serviços de engenharia. Dentre eles, porém, o incremento da eficiência e a redução de custos não
necessariamente são alcançados com a mera realização de investimentos – ou ao menos não na mesma
proporção –, uma vez que isso depende da qualidade dos gastos que se pretende fazer e seu
compromisso com a obtenção de resultados máximos para essas variáveis.
205. É de se presumir que a proposta a ser submetida pelo arrendatário para conseguir a dilação
da vigência de seu contrato contemple medidas que estejam em harmonia e se direcionam ao alcance
das metas desejadas pelo Poder Público, até mesmo porque isso resulta, em última instância, no ganho
de produtividade do seu negócio, o que lhe é inegavelmente vantajoso. Porém, mesmo que os planos
de investimento se encontrem nessas condições, há que se levar em conta, para a satisfação do
interesse público, os resultados efetivamente esperados pelo Governo Federal em um horizonte
temporal significativo – visto que muitos contratos poderão se prolongar por mais de duas décadas –,
refletindo o planejamento para todo o setor por período considerável.
206. Nessa linha de entendimento, é possível identificar duas avaliações que são pertinentes ao
assunto e que são essenciais ao processo relativo aos pedidos de prorrogação antecipada.
207. A primeira diz respeito à eficiência prévia do operador portuário, observada pela sua
atuação durante os anos já decorridos de vigência contratual, a qual tem amparo na evidente
expectativa de não promover a continuidade de contratos ineficientes, o que, se vier a ocorrer, vai de
encontro não apenas às diretrizes gerais do novo marco regulatório do setor, como também aos
objetivos específicos e elementares almejados pelo Poder Público com o mecanismo contido no art. 57
202
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
da Lei 12.815/2013, antes relacionados. Nesse sentido, convém ressaltar que há previsão de sua
verificação na regulamentação relativa às prorrogações antecipadas, mais precisamente no âmbito do
cumprimento das obrigações contratuais vigentes – art. 8° da Portaria-SEP/PR 349/2014 e referências
presentes na Nota Técnica 101/2014 (peça 20, p. 18) –, além de já ter sido identificado o respectivo
exame desse aspecto quando da análise, feita pelo Poder Concedente, do pedido concernente à empresa
Ageo (peça 60, p. 21-24).
208. A segunda avaliação imprescindível está atrelada à definição dos parâmetros de
desempenho aos quais se submeterão os arrendatários em virtude da negociação da prorrogação, que
deve ser estabelecida em conformidade com o planejamento definido para o futuro do setor no longo
prazo e com enfoque na eficiência operacional e redução de custos almejadas pelo Poder Público,
objetivos essenciais associados à dilação contratual. Trata-se de questão sensível, uma vez que passa,
necessariamente, pela discussão acerca das alterações em contratos administrativos.
209. A restrição a mudanças contratuais foi um ponto considerado pela equipe de fiscalização
como relevante para o processo auditado, de modo que deu ensejo a questionamentos específicos para
se obter o entendimento do Poder Concedente quanto à sua aplicação nos casos de pedido de
prorrogação antecipada. Inicialmente, convém registrar sua primeira manifestação concernente ao tema
(peça 15, p. 13):
20. Quando da elaboração da Portaria SEP/PR no. 349/2014, houve o debate quanto aos limites
da alteração dos contratos vigentes. Naquela ocasião, esta área técnica entendeu que a prorrogação de
um contrato, s.m.j., não possibilitaria a sua repactuação ampla, devendo ser respeitado o regime
jurídico vigente a época da celebração do contrato, particularmente, os aspectos relacionados
diretamente aos parâmetros que nortearam a elaboração da proposta econômica à época do
certame.
21. Não obstante, considerou-se possível a revisão ou introdução de cláusulas específicas que
modernizassem os contratos a serem prorrogados, na medida em que os instrumentos contratuais
firmados, sob o regime da Lei no. 8.630/93, de modo geral, contêm cláusulas abertas e permitem
uma regulação orientada a avaliação do desempenho do agente. Da mesma forma, outros aspectos,
ainda que não sejam objeto de repactuação direta, seriam passíveis de serem integrados por meio de
regulamentos, observada a matriz de risco original.
A modernização de aspectos específicos dos contratos a serem prorrogados, nesse contexto,
mostrou-se oportuna, especialmente se considerado o cenário de convivência de contratos
firmados sob três regimes jurídicos diferentes, os prévios a Lei n°. 8.630/93, os firmados sob a sua
vigência e os futuros contratos a serem firmados sob o novo regime. (grifos nossos)
210. O juízo defendido no trecho acima foi validado tacitamente pela Assessoria Jurídica da
SEP/PR, segundo afirma a Secretaria de Portos, uma vez que não arguiu óbices ao raciocínio, que se
encontra encartado na Portaria-SEP/PR 349/2014 (peça 15, p. 13).
211. Vê-se, assim, que o termo aditivo a ser firmado em decorrência da autorização de
prorrogação antecipada, por um lado, manterá algumas cláusulas do contrato vigente – especialmente
aquelas associadas à observância dos princípios da vinculação ao processo licitatório e da
intangibilidade da equação econômico-financeira do contrato (peça 57, p. 5) – e, por outro,
contemplará alterações naquelas relativas à avaliação de desempenho do operador portuário. Em novo
pronunciamento da SEP/PR sobre a questão, seu entendimento é melhor especificado (peça 57, p. 4 e
7):
5. Adicionalmente e, muito embora a prorrogação contratual seja, em princípio, um ajuste
consensual, visto requerer a conjugação de vontades do arrendatário e do poder público em dar
continuidade à relação contratual, por um novo período, nada obstaria, em tese, que por ocasião da
prorrogação do contrato fossem modificadas algumas das disposições contratuais por interesse mútuo
ou exclusivamente público, uma vez que os contratos administrativos comportam, em algumas
situações e observados determinados limites, alterações bilaterais, consensuais entre as partes, ou
203
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
unilaterais, impostas pelo poder público.
(...)
12. Depreende-se do exposto, que determinadas disposições contratuais são invioláveis e gozam
de status equivalente à cláusula pétrea. Portanto, inalteráveis, unilateral ou consensualmente, uma
vez que eventuais modificações poderiam configurar burla ao processo licitatório anterior, por
alterar, em certa medida, aspectos relevantes à participação no certame.
13. Nesse sentido, a princípio, serão mantidos inalterados os aspectos relacionados
diretamente aos parâmetros que nortearam a elaboração da proposta econômica à época do
certame e intrínsecos à equação econômico-financeira. (grifo original)
212. Ao discorrer mais detalhadamente sobre o assunto, o Poder Concedente, em citação a
Marçal Justen Filho, argumenta que os contratos administrativos contêm cláusulas mutáveis e
imutáveis. As primeiras disciplinariam as condições de execução da atividade atribuída ao agente
privado e se sujeitam a alterações qualitativas e quantitativas, enquanto as segundas versam sobre as
relações econômicas entre o Poder Público e o agente privado, inalteráveis quanto à relação entre
encargos e vantagens previstos na proposta ofertada (peça 57, p. 7-8).
213. Nessa linha, a SEP/PR ressalta que optou por manter as cláusulas dos contratos vigentes
que, caso fossem alteradas, levariam à compensação econômico-financeira em desfavor do Poder
Público, a exemplo da imposição de tarifa-teto (peça 57, p. 8-9).
214. No tocante às disposições contratuais mutáveis, identificaram-se aquelas que permitem
ajustes e aperfeiçoamentos relacionados às diretrizes e políticas públicas estabelecidas, as que
deveriam ser instituídas em decorrência do plano de investimentos aprovado, além das que estão
associadas a avanços regulamentares convergentes com os objetivos almejados pelo novo arcabouço
legal, de modo a alocá-las como substrato mínimo dos termos aditivos das prorrogações antecipadas
(peça 57, p. 10). De acordo com o art. 16 da Portaria-SEP/PR 349/2014, ele se compõe de cláusulas
relativas: às obrigações de investimento, de capacidade, de desempenho e de movimentação mínima.
215. Diante do exposto, observa-se que, consideradas as restrições à mutabilidade dos contratos
administrativos, há espaço no âmbito das prorrogações antecipadas para a revisão e atualização
dos parâmetros de desempenho, em conformidade com o defendido pelo Poder Concedente. Quanto
a isso, traz-se à baila mais um entendimento expressado pela SEP/PR (peça 57, p. 11):
27. Conforme se depreende da Portaria SEP/PR n°. 349/2014, a SEP/PR anseia aperfeiçoar os
instrumentos contratuais objeto de prorrogação antecipada, mediante a realização de ajustes e
aperfeiçoamentos relacionados às diretrizes e políticas públicas estabelecidas, bem como em
decorrência do plano de investimento aprovado, condição expressa da prorrogação antecipada, na
forma do §1° do art. 57 da Lei n°. 12.815/2013, o que pressupõe, no que couber, o aperfeiçoamento
dos parâmetros de movimentação e de desempenho. Entretanto, na implementação de tal pretensão,
observará os termos e limites explicados no item anterior [limites para as alterações de contratos
administrativos], o que torna indispensável a análise caso a caso dos pleitos.
28. No tocante à movimentação mínima, quando aplicável, pretende-se estabelecer novo
parâmetro, de acordo com os investimentos propostos e a projeção de movimentação de cargas
no terminal. Para tanto e, como forma de convergência entre os diversos regimes de exploração dos
inúmeros arrendamentos, será considerado como base o modelo adotado para determinar a
movimentação mínima nos terminais estudados no âmbito do novo Programa de Arrendamentos
Portuários – PAP, já analisados pela área técnica do TCU e atualmente aguardando deliberação do
Plenário. (grifos nossos)
216. A metodologia de definição da movimentação mínima referenciada pelo trecho acima
(Programa de Arrendamentos Portuários – PAP) é aquela instituída para as licitações de arrendamentos
portuários, cujo 1° estágio do Bloco I foi objeto de análise por este Tribunal no âmbito do TC
029.083/2013-3, ainda pendente de exame em fase recursal. Conforme destacado pelo Poder
Concedente (peça 57, p. 11-12), o modelo aplicado diferencia arrendamentos cujo critério de licitação
204
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
é o de maior movimentação daqueles em que a seleção será decidida com base na menor tarifa, sendo
o descumprimento do seu desempenho penalizado com mais rigor no primeiro caso, em virtude de ser
o volume de cargas movimentadas o fator de escolha da arrendatária no certame.
217. Segundo argumentado pela Secretaria de Portos (peça 57, p. 12), tendo em vista que a
maioria dos arrendamentos firmados sob a Lei 8.630/1993 utilizou como critério de seleção o maior
valor de outorga, o qual não possui qualquer vínculo com o de maior movimentação mínima, no caso
dos pedidos de prorrogação antecipada foi adotada a mesma metodologia definida para os novos
terminais que serão licitados no PAP sob o critério de menor tarifa, qual seja (peça 57, p. 12):
31. Nestes casos, no PAP, estabeleceu-se a movimentação mínima exigida – MME a partir da
aplicação de uma margem sobre a projeção de demanda. A efetiva penalização da arrendatária, através
de acréscimo no valor do arrendamento a ser pago, entretanto, só se materializará em caso de
movimentação efetiva inferior à MME em mais de uma nova margem de tolerância (da mesma
grandeza que a anterior).
(...)
33. Com relação ao ano de referência para a definição do patamar mínimo de movimentação, no
PAP usualmente considerou-se o 5° ano do arrendamento, período suficiente para que as melhorias
previstas fossem implantadas. Para o caso dos aditivos, será adotado o prazo de conclusão dos
investimentos que ensejaram a prorrogação antecipada do contrato.
218. Ainda de acordo com o Poder Concedente, além do critério de movimentação mínima, há a
perspectiva de se adotar novo parâmetro de desempenho ‘orientado à operação mais produtiva do
terminal, de modo a conferir maior giro a um ativo público muitas vezes escasso’ – os berços de
atracação de navios (peça 57, p. 12) –, com lógica similar à aplicada no PAP: a produtividade
relativa (ou produtividade efetiva), que, no caso dos arrendamentos que serão licitados, corresponde
ao parâmetro ‘eficiência no embarque e/ou desembarque’. Trata-se de indicador a ser calculado pelo
total de toneladas (ou contêineres, veículos, a depender da carga) movimentadas no berço pelo número
total de horas em que as embarcações com cargas de/para o terminal permanecerem atracadas.
219. Segundo defende a SEP/PR, o referido critério vai ao encontro do objetivo do novo marco
regulatório de melhorar a eficiência operacional nos portos. De forma geral, assevera (peça 57, p. 13):
37. A proposta é de se estabelecer no termo aditivo parâmetro que considere as particularidades
do mercado explorado pela arrendatária, a eficiência de ativos semelhantes e que assegure o uso
eficiente do arrendamento, sem prejuízo da eventual atualidade do parâmetro ao longo da gestão
contratual, conforme regulamenta, hoje, o disposto no art. 13 da Resolução Antaq n° 3.220/2014.
220. Descritas as metodologias de definição dos parâmetros de movimentação e de desempenho
futuros, convém registrar, por oportuno, a fixação desses critérios no único caso até agora analisado
pelo Poder Concedente, referente ao pedido de prorrogação antecipada da empresa Ageo, exame este
presente na Nota Técnica 117/2014/DOUP/SPP/ SEP/PR, de 6/11/2014 (peça 60).
221. A mencionada avaliação feita pela SEP/PR aplicou o modelo de definição da movimentação
mínima contratual (MMC) com base na fórmula empregada no PAP, em conformidade com o já
informado em termos de metodologia, e adotou como margem de tolerância – variável α, que busca
refletir a volatilidade natural e intrínseca a cada tipo de atividade econômica, delimitando banda de
variação sobre a projeção de demanda – o mesmo percentual aplicado na licitação do STS13 (25%),
terminal que, igualmente ao da Ageo, movimenta granéis líquidos na Ilha de Barnabé (peça 60, p. 29).
O resultado, de 635 mil t/ano, corresponde ao incremento em cerca de 40% do MMC a ser observado a
partir dos novos investimentos em relação ao que estava estabelecido no contrato vigente, de 400 mil
t/ano (peça 60, p. 30).
222. No tocante aos parâmetros de desempenho, a avaliação da SEP/PR justifica de antemão a
impossibilidade de fixar a produtividade relativa para as operações de desembarque, já que essa ação é
feita por meio de bombas próprias das embarcações, o que inviabiliza a gestão do arrendatário sobre a
sua produtividade (peça 60, p. 30). A delimitação do critério então deve se restringir apenas à atividade
205
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de embarque, a qual, também apresenta restrições, explicitadas pela análise do órgão. As
considerações a respeito desse aspecto podem ser resumidas no parágrafo da Nota Técnica 117/2014 a
seguir reproduzido (peça 60, p. 31):
111. A definição do número a ser estabelecido como parâmetro mínimo de produtividade no
termo aditivo levou em conta, portanto, os anos de 2013 e 2014 (até setembro), partindo da análise da
base detalhada de atracações no Porto de Santos, fornecida pela CODESP. Cabe notar que a amostra
de dados compatível com a definição do parâmetro é reduzida devido a três fatores principais: (i) o
terminal é voltado principalmente para as operações de desembarque (média de cerca de 80% no
período e superior a 85% da movimentação total em 2014); (ii) parte das embarcações realiza
operações com mais de um terminal numa mesma atracação (impossibilitando que seja auferida a
eficiência de cada um); e (iii) parte das embarcações realiza operações de embarque e desembarque
numa mesma atracação (impossibilitando que seja auferida a eficiência de cada tipo de operação). A
definição do parâmetro deve partir, portanto, da análise apenas de atracações destinadas
exclusivamente ao embarque de cargas e que não tenham movimentado, numa mesma atracação,
cargas de outros operadores. (grifos nossos)
223. Em virtude das limitações, o tratamento de dados para determinar o parâmetro de eficiência
no caso da Ageo permitiu a análise apenas dos seguintes números de atracações a cada ano: 17 em
2013 e 14 em 2014 (até setembro) (peça 60, p. 31). A partir, então, dessas informações, identificou-se
uma produtividade média similar nos dois anos relativa a 90 t/hora. Este foi o patamar mínimo
definido para ser observado pela arrendatária no termo aditivo, sem prejuízo da sua atualidade ao
longo da gestão contratual – em conformidade com o art. 13 da Resolução-Antaq 3.220/2014 –, com
aferição do cumprimento a cada ano (peça 60, p. 31).
224. Por fim, cumpre ressaltar que a Portaria-SEP/PR 349/2014 dispõe o seguinte quanto aos
parâmetros de desempenho que vão integrar os futuros termos aditivos decorrentes da prorrogação
antecipada:
Art. 16. A prorrogação antecipada do contrato de arrendamento será formalizada por meio de
Termo Aditivo, a ser celebrado entre a SEP/PR e a arrendatária, com a interveniência da Antaq e da
Autoridade Portuária, que conterá, dentre outras, cláusulas relativas:
I - às obrigações de investimento, de capacidade, de desempenho e de movimentação
mínima, em conformidade com o Plano de Investimentos e seus prazos; e
(...)
Parágrafo único. Os parâmetros de desempenho e de movimentação mínima considerarão,
entre outros fatores, as regras contratuais vigentes, a projeção de movimentação total de cargas
e o desempenho de terminais semelhantes. (grifos nossos)
3.5.1 – ACHADO 3: Fixação de parâmetros de desempenho por metodologia que não
atende, de forma comprovada, aos objetivos de ganho de eficiência e redução dos custos
almejados pelos arcabouços legal e normativo
225. Considerando as metodologias descritas para a fixação do índice de movimentação mínima
e dos parâmetros de desempenho que irão integrar os contratos de arrendamento que vierem a ser
prorrogados de forma antecipada, observa-se que foram extraídas do Programa de Arrendamentos
Portuários (PAP), o qual, conforme já ressaltado, teve seu 1° estágio do Bloco I já auditado por este
Tribunal (TC 029.083/2013-3), com deliberação em sede recursal ainda pendente.
226. Na oportunidade daquela fiscalização, o tema em epígrafe foi tratado no relatório técnico
da, à época, SefidTransporte, de modo que convém, por apropriado, reproduzir as considerações à
época feitas em relação à matéria (peça 138, p. 22-23 do TC 029.083/2013-3):
159. O nível de exigência a que se submetem contratados pela Administração Pública, em
termos de padrões de desempenho, encontra-se no nível de discricionariedade do Poder
Concedente. Normalmente, a escolha desses padrões está no cerne da política pública e regulatória
206
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
que se espera de um setor.
160. O ordenamento jurídico pátrio, como diretriz, exige que os usuários paguem pelos
custos dos serviços prestados em regime de eficiência (art. 11, inciso IV, da Lei 10.233/2001) e que
a definição de tarifas, preços e fretes considere os benefícios econômicos transferidos aos usuários
pelos investimentos realizados em confronto com os custos (art. 27, inciso II, da Lei 10.233/2001).
161. Isso quer dizer que cabe ao Poder Público, em uma licitação, optar por majorar o nível de
eficiência de um setor e em quanto. Mas deve levar em consideração, na sua decisão, de forma geral, o
custo que isso imporá, ou seja, se é possível (finalidade do EVTEA) e desejável (se os usuários podem
pagar por ele) esse aumento de eficiência.
162. Nesse contexto, observa-se que a escolha política e regulatória da licitação foi de
manter a estrutura de eficiência vigente atualmente. Partiu-se do pressuposto que os atuais
arrendatários são, na média, eficientes e que não é possível exigir aumentos de produtividade.
Nenhum desses pressupostos, porém, restaram comprovados de forma clara nos autos.
163. Com base nas informações disponibilizadas, não se pode afirmar que os terminais
brasileiros são eficientes. Uma forma de demonstrar essa premissa seria compará-los com outras
bases de dados. É cediço que existem terminais nos EUA, Europa e Ásia de reconhecida eficiência.
(...)
165. Nesse sentido, afirmar que utilização de dados internacionais para efeitos de comparação
com a realidade brasileira pressupõe a posse de banco de dados similar àquele da qual dispõe a Antaq
soa desarrazoado. Os parâmetros operacionais utilizados na modelagem são consagrados, ou seja, sua
forma de cálculo não deve variar de forma relevante. A falta de acesso a banco de dados, nesse caso,
poderia ser substituída por artigos científicos de revistas especializadas, teses de doutorado ou
mestrado de faculdades conceituadas, ou levantamento e pesquisas de campo feitas pela própria
agência reguladora.
166. Outro aspecto a se considerar é que se a produtividade efetiva tem variações
significativas e pontuais por investimentos realizados e considerando que as obras de infraestrutura
no setor portuário são complexas e que as aquisições e instalações de alguns equipamentos pode
demorar meses, utilizar dados apenas do primeiro trimestre de 2012 pode estar deixando de incluir
eficiências ou mesmo a evolução de obras e aquisições de equipamentos em andamento.
167. Percebe-se, diante do exposto, que a pesquisa que gerou os dados de entrada da
modelagem considerou limitações de informações que não se comprovaram. Também não se
demonstrou, na maioria dos casos, a adequação do aumento de produtividade relativa média do
Brasil adotado pela consultoria contratada. Verificou-se, ainda, que foi utilizada reduzida
amostra para fundamentar a produtividade relativa média da Tabela 4 do presente Relatório.
(grifos nossos)
227. Parte das conclusões antes expressadas decorrem de incertezas quanto à razoabilidade do
índice de produtividade relativa, aplicado a operações portuárias e que foi utilizado na maioria dos
projetos de terminais participantes do certame. Não se sabe ao certo qual percentual, em média, será
empregado para esse fator nos casos envolvendo prorrogação antecipada, mas está expressa a
utilização da metodologia adotada no PAP (peça 57, p. 12), que recebeu críticas no tocante a suas
premissas, especialmente quanto àquela que considera os portos brasileiros eficientes, por não restar
demonstrada.
228. No âmbito do objeto deste trabalho, considerando-se o único caso concreto que até o
momento possui a respectiva fixação de parâmetros de desempenho (Ageo) – portanto, exclusivo em
termos de exemplificação –, é possível identificar que o índice de produtividade relativa foi obtido a
partir da atual eficiência do próprio terminal, uma vez que admitiu-se que seus indicadores são
positivos quanto a esse aspecto (peça 60, p. 31).
229. De fato, ao analisar a atuação prévia da arrendatária no cumprimento do seu contrato, o
Poder Concedente verificou que a Ageo, em relação aos demais terminais que movimentam granéis
207
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
líquidos na Ilha de Barnabé, apresenta uso eficiente de seus ativos em média superior (peça 60, p. 23).
Ocorre que o procedimento empregado com espeque nessa justificativa configura a mesma adoção de
premissas questionáveis que ensejaram as críticas referenciadas em relação ao Bloco I de
arrendamentos portuários – antes destacadas –, com agravantes associados ao processo de
prorrogações antecipadas, pelas suas particularidades, a seguir explicitados de forma detalhada.
230. O Bloco I, integrante do PAP e auditado no TC 029.083/2013-3, corresponde a licitações de
arrendamentos realizadas pelo Poder Público em que operadores vão competir pelo direito de explorar
economicamente os terminais. Além disso, os estudos de viabilidade são conduzidos e aprovados pelo
Poder Concedente, nos termos do art. 2°, inciso VI do Decreto 8.033/2013 – ainda que haja
terceirização do serviço de elaboração a agente independente, como foi o caso –, o que, depreende-se,
caracteriza, ao menos em tese, que sua formulação se deu de modo imparcial em relação a interesses
particulares. Além disso, a seleção será feita com base em critérios de julgamento legais – mais
precisamente entre aqueles discriminados no art. 6° da Lei 12.815/2013 –, dentre os quais o de maior
movimentação mínima prevaleceu na maioria dos editais. Quanto a este último ponto, ele foi,
inclusive, utilizado como ponderação para abrandar as críticas feitas no relatório do referido processo,
antes transcritas, conforme se extrai do seguinte trecho de sua instrução (peça 138, p. 23 do TC
029.083/2013-3):
168. Reforça-se que os parâmetros de desempenho são uma escolha de política pública e
regulatória. Apesar das fragilidades encontradas e discutidas na presente seção e considerando que o
critério de licitação da maioria dos terminais ora analisados é o de maior movimentação de
carga, cabendo ao licitante ofertar a maior produtividade possível, não se percebe ilegalidade ou
irregularidade que justifique atuação desta Corte neste procedimento licitatório em particular. (grifo
nosso)
231. Portanto, tendo em vista a expectativa de concorrência – já que a licitação é uma forma de
disputa –, é de se concluir que, para sagrar-se vencedora, a licitante deverá elaborar proposta com a
máxima eficiência, de modo a obter a maior movimentação, o que, em última instância, mitiga as
fragilidades encontradas para os parâmetros de desempenho, calcadas, em grande medida, no índice de
produtividade relativa. Trata-se, portanto, de um mecanismo que visa utilizar a competição do certame
para capturar a eficiência do mercado.
232. Mesmo considerando tal atenuante, no TC 029.083/2013-3, este Tribunal, por meio do
Acórdão 3.661/2013-TCU-Plenário, determinou ao Poder Concedente, como condicionante à
publicação dos editais do Bloco I, que apresentasse estudos consistentes para a definição dos
parâmetros de desempenho atribuídos a cada terminal, demonstrando seu alinhamento ao objetivo de
incremento dos resultados e sua compatibilidade com indicadores de eficiência adotados por portos de
excelência, em nível mundial. Quando do monitoramento da deliberação, a despeito de considerar a
medida cumprida, fez o seguinte alerta à SEP/PR e Antaq, via Acórdão 1.555/2014-TCU-Plenário:
9.4. alertar a Secretaria de Portos da Presidência da República e a Agência Nacional de
Transportes Aquaviários que, em face da ausência de uma avaliação sistemática e consistente de
indicadores de performance de portos internacionais de notória eficiência, os estudos de viabilidade
não são capazes de assegurar que o setor portuário brasileiro apresentará desempenho que o
situe em nível competitivo no cenário internacional e tampouco evidenciam que as melhorias nos
portos nacionais, apesar de existentes, se darão em patamar compatível com a eficiência
delineada para o sistema portuário, consoante exigido pelo novo arcabouço normativo; (grifo
nosso)
233. Resumidamente, o encaminhamento retro transcrito pautou-se nas seguintes considerações,
extraídas do Voto da Ministra Relatora Ana Arraes, que acompanha essa deliberação:
23.13. Os coeficientes fixados para cada caso concreto foram superiores às médias dos
coeficientes de produtividade atualmente praticados nos terminais portuários brasileiros para os
respectivos tipos de carga. Os terminais licitados sob esse novo modelo deverão, portanto, apresentar
208
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
melhorias de eficiência. O grande problema é que, apesar desse aumento de eficiência, não se pode
afirmar que os terminais operarão com padrões de desempenho comparáveis àqueles encontrados em
outros países.
23.14. Em termos práticos, portanto, só existe a certeza de que o desempenho dos terminais
licitados será melhor do que a média de desempenho dos terminais que atualmente operam no
Brasil. Nada mais pode ser afirmado. Essa não é uma certeza confortante, uma vez que o setor
portuário brasileiro é notoriamente pautado pelo baixo desempenho. Pode estar ocorrendo
apenas um nivelamento ‘por baixo’, em que as situações mais críticas do ponto de vista do
desempenho estariam sendo alçadas a patamares ‘menos ruins’, mas ainda insatisfatórios em um
cenário competitivo internacional. Isso porque os dados remetidos não trazem minimamente a
indicação de que os parâmetros adotados são razoáveis no contexto mundial.
(...)
23.22. É possível que, apesar de refletirem melhorias do ponto de vista absoluto, os parâmetros
de desempenho dos terminais licitados ainda estejam longe de conferir às cargas brasileiras condições
de competitividade no cenário do comércio internacional.
23.23. A questão, que não pode ser respondida, ganha relevância porque são esses os
indicadores de produtividade que vigorarão para alguns dos principais terminais portuários do
país pelas próximas duas ou três décadas.
(...)
23.39. De forma divergente, considero preocupante o fato de que a reformulação do sistema
portuário brasileiro esteja se realizando sem que exista comprovação de que os parâmetros de
desempenho exigidos dos futuros arrendatários conferirão à economia brasileira condições de adquirir
competitividade em nível mundial.
23.40. É certo, como afirmou a SefidTransporte, que o parâmetro de desempenho informado pelo
arrendatário na formulação de sua proposta será cobrado na execução do contrato. Não se pode, no
entanto, partir da premissa de que os parâmetros de desempenho apresentados pelos competidores
serão suficientes para ‘aumentar a competitividade e o desenvolvimento do País’ mediante a garantia
‘da qualidade da atividade prestada e da efetividade dos direitos dos usuários’ e do ‘estímulo à
modernização e ao aprimoramento da gestão dos portos organizados e instalações portuárias (...) e à
eficiência das atividades prestadas’, conforme prevê o art. 3º da Lei 12.815/2013, que estabelece as
diretrizes para a modernização do sistema portuário brasileiro.
23.41. Constitui obrigação do poder concedente, nos termos da mesma lei, ‘elaborar o
planejamento setorial em conformidade com as políticas e diretrizes de logística integrada’ e ‘definir
as diretrizes para a realização dos procedimentos licitatórios’. Por uma questão de coerência, essas
competências devem ser exercitadas à luz das premissas constantes daquele diploma e já referidas no
parágrafo anterior. Cabe ao poder público, portanto, atuar como indutor da melhoria da
produtividade mediante a exigência de níveis de satisfação e padrões de desempenho
comprovadamente ideais. (grifos nossos)
234. Não obstante as preocupações externadas, ponderações foram feitas mais à frente no mesmo
Voto, com vistas a dar a solução considerada possível ao caso, consubstanciada no item 9.4 do
Acórdão 1.555/2014-TCU-Plenário, antes reproduzido:
23.44. Apesar dessas ponderações, destaco uma vez mais que os estudos que conduziram à
fixação dos parâmetros de desempenho que nortearão as desestatizações de áreas portuárias
relacionadas ao denominado ‘Bloco 1’ foram efetivamente apresentados pela SEP/PR, tal qual
determinou o Tribunal por meio do acórdão 3.661/2013–Plenário. Os estudos demonstram o
incremento dos resultados, como já mencionei. Portanto, em relação à determinação constante do item
9.1.19 daquele acórdão, somente se pode considerar como não atendida a parte relacionada à ‘sua
compatibilidade com indicadores de eficiência adotados por portos de excelência, em nível mundial’.
Esse não atendimento, como também já registrei, decorre da alegada impossibilidade de acesso,
209
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pelo poder concedente, a dados internacionais que constituiriam as variáveis de insumo
necessárias para o cálculo do indicador escolhido pela SEP/PR e pela Antaq para medição dos
níveis de produtividade dos portos nacionais.
23.45. Nesse sentido, ainda que não pareça razoável a utilização de um parâmetro
desprovido de comparabilidade, anoto que não cabe ao Tribunal substituir-se ao poder
concedente e definir os parâmetros e indicadores que deverão servir de guias para o setor
portuário. Tal escolha se insere na competência do poder concedente e cabe ao TCU apenas verificar
a legalidade e legitimidade dos procedimentos adotados e a fundamentação de suas premissas. (grifos
nossos)
235. A transcrição de trechos considerados mais relevantes do monitoramento deste Tribunal
sobre o desenvolvimento de estudos de eficiência por parte do Poder Concedente para as licitações
futuras nos portos tem o seu objetivo, que não é meramente ilustrativo, mas aplicável para fins
comparativos com a situação ora enfrentada, relativa ao instituto previsto pelo art. 57 da Lei
12.815/2013.
236. Primeiramente, pelo contexto descrito, é de fácil percepção a ausência de elementos
atenuantes, presentes no Bloco I, que são capazes de abrandar as deficiências semelhantes verificadas
no processo das prorrogações antecipadas, haja vista que este é caracterizado pelos seguintes atributos:
i) não há competição; ii) não há julgamento com base em critério que exija proposta arrojada em
termos de eficiência; iii) a elaboração dos estudos de viabilidade fica a cargo da própria arrendatária,
interessada maior na dilação de prazo do seu contrato; iv) existe clara assimetria de informação
decorrente do fato assinalado no item anterior, conforme detalhadamente discorrido a respeito em
tópico precedente deste relatório.
237. A conjunção dessas características define um quadro especialmente sensível para o processo
das prorrogações antecipadas que, no que concerne ao assunto em tela, é representado pela
incapacidade de se estabelecer mecanismos eficazes que otimizem os ganhos de eficiência almejados
pelo Poder Público, dado um contexto onde não há disputa pela exploração do serviço e nem simetria
de conhecimento quanto às condicionantes econômicas e de viabilidade reais do contrato, fragilidades
processuais estas que não se verificam em uma licitação, conforme o exemplo antes apontado.
238. Veja-se, ademais, que, para a fixação dos parâmetros de desempenho no único caso que
pode ser hoje analisado no âmbito das prorrogações antecipadas, não é possível identificar medidas
voltadas a maximizar a eficiência da operação portuária. Relativamente ao processo da Ageo, de
acordo com o já descrito, a eficiência das operações de embarque – dada a inviabilidade de se
estabelecer fator para as de desembarque – é simplesmente igual à média que a própria empresa
hoje alcança, calculada com base em amostra bastante reduzida na execução dessas atividades, o
que representa, de forma evidente, a ausência de ganhos quanto a esse aspecto no terminal.
239. Ainda como referência o mencionado caso, considerada atuação semelhante nos demais
pleitos que serão analisados pelo Poder Concedente, observa-se que o particular interessado na
prorrogação antecipada de seu contrato tenderá a se comprometer mais com os valores que se propõe a
investir do que propriamente com os ganhos de produtividade decorrentes da expansão do seu negócio.
A despeito de existir relação direta entre investimentos e melhoria da eficiência operacional, ela não
necessariamente se verifica na prática com o mesmo grau de correspondência, de modo que é
importante que seu desempenho seja cobrado em níveis mais arrojados, com espeque em produtividade
superior, em consonância com os objetivos expressamente defendidos pela própria SEP/PR na
regulamentação do art. 57 da Lei 12.815/2013, já amplamente destacados ao longo deste relatório.
240. Convém assinalar, por oportuno, que, nas condições delimitadas pelo arcabouço jurídico
para o instituto das prorrogações antecipadas, o ganho de eficiência e a redução de custos – objetos de
interesse do Poder Público na negociação – não estão atrelados apenas aos indicadores de
movimentação e produtividade no embarque/ desembarque que serão acompanhados na execução
contratual futura, mas também na maximização da equação a ser estabelecida entre novos
210
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
investimentos e resultados obtidos. Significa dizer, como já antes ressaltado, que a qualidade das
melhorias propostas deve restar demonstrada.
241. A partir das considerações expostas, nota-se, pelo contexto em que se encontra inserido o
instituto das prorrogações antecipadas, que existem dificuldades próprias do processo que impactam a
capacidade de captura de índices melhores de eficiência do mercado e que poderiam embasar os
parâmetros futuros a serem cobrados dos arrendatários. Há meios, porém, de mitigar essa
fragilidade, os quais estão atrelados a duas importantes ações: i) realização de
audiência/consulta pública prévia ao deferimento dos pleitos fundamentados no art. 57 da Lei
12.815/2013, com submissão da respectiva proposta de investimento – exceto informações de
caráter sigiloso – à apreciação coletiva, medida esta que será defendida em maiores detalhes no tópico
seguinte deste relatório; e, ii) elaboração de regulamento próprio da Antaq visando estabelecer
metodologias para análise dos EVTEAs encaminhados, especialmente no que diz respeito à
circularização das informações apresentadas pela arrendatária, à avaliação de custos e eficiência
(presente e futura) dos terminais e o exame detalhado das premissas que embasaram a
elaboração da proposta submetida, conforme encaminhamento a ser proposto no próximo achado
desta instrução.
242. Veja-se que, com a adoção da medida relativa ao item ‘i’, além de ser possível reduzir a
assimetria de informação, abre-se a possibilidade para que terceiros possam contestar deficiências nos
índices de desempenho adotados em cada caso, o que traz inegáveis benefícios ao cenário sensível em
que se apresenta o processo das prorrogações antecipadas. No tocante à ação referente ao item ‘ii’, seu
emprego pode redundar na identificação de oportunidades nos estudos de viabilidade que reforcem a
aplicação de uma regulação de desempenho menos conservadora, além de aproximar a definição de
critérios de eficiência da maximização da equação a ser estabelecida entre novos investimentos e
resultados, a partir de exame mais crítico sobre a qualidade do projeto proposto.
243. Há ainda outro aspecto sobre o assunto em tela que merece ser levado em conta: os
parâmetros de desempenho são um importante instrumento para garantir a permanente
modernização do setor portuário e incremento da eficiência ao longo do período de prorrogação,
ou seja, representam um meio de tornar certo, via cobrança de níveis de produtividade, que os
benefícios alardeados para os investimentos propostos sejam efetivamente alcançados no decorrer do
tempo.
244. Embora a argumentação principal para a instituição das prorrogações antecipadas esteja
centrada na alavancagem de investimentos como indutora da ampliação da infraestrutura, do ganho de
eficiência e da redução de custos, a Portaria-SEP/PR 349/2014 não estabeleceu, de forma expressa, o
incremento e aperfeiçoamento das variáveis de desempenho como condicionante para uma
deliberação positiva ao pedido de prorrogação, conforme dispõe sobre a matéria, a seguir reproduzida:
Art. 16. A prorrogação antecipada do contrato de arrendamento será formalizada por meio de
Termo Aditivo, a ser celebrado entre a SEP/PR e a arrendatária, com a interveniência da Antaq e da
Autoridade Portuária, que conterá, dentre outras, cláusulas relativas:
I - às obrigações de investimento, de capacidade, de desempenho e de movimentação mínima,
em conformidade com o Plano de Investimentos e seus prazos; e
II - ao Projeto Executivo.
Parágrafo único. Os parâmetros de desempenho e de movimentação mínima considerarão,
entre outros fatores, as regras contratuais vigentes, a projeção de movimentação total de cargas
e o desempenho de terminais semelhantes. (grifo nosso)
245. Veja-se que, apesar de o parágrafo único do art. 16 dispor que esses parâmetros serão
fixados pelo termo aditivo, orienta essa definição explicitamente com base nas regras contratuais
vigentes, na projeção de movimentação de cargas e no desempenho de terminais semelhantes. Ou seja,
vincula tais índices a, respectivamente, situações jurídicas pretéritas, expectativas quanto à demanda
ou à condição atual das operações portuárias. Tais aspectos não correspondem a cenários de
211
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
concorrência e eficiência almejados pelo Poder Público com base no planejamento do setor. Ainda que
a expressão ‘entre outros’ (parágrafo único) represente um espaço para que essas variáveis de
modernização venham a ser utilizadas, uma vez que elas não estão explícitas no dispositivo, não
necessariamente serão empregadas na fixação dos índices.
246. É cediço, conforme já ressaltado especialmente no exemplo da licitação do Bloco I, que
cabe ao Poder Concedente definir metodologias de cálculo relativas aos parâmetros e indicadores de
desempenho que deverão servir de balizas para o setor portuário, dentro do seu juízo discricionário,
dada ser esta uma competência particular do gestor. Não cabe ao controle tentar suplantar essa
prerrogativa própria, vinculada ao exercício da atividade administrativa. Ao mesmo tempo, em
respeito ao princípio da legalidade, esse agente público deve se direcionar, na consecução dessa tarefa,
conforme as diretrizes legais aplicáveis e no alcance dos fins almejados no atual marco regulatório (art.
3° da Lei 12.815/2013). O ganho efetivo de eficiência dos portos, com a correspondente redução de
custos aos usuários, depende, em grande parte, do esforço exclusivo do Poder Concedente em adotar as
medidas cabíveis para obter a contrapartida desejada dos arrendatários no processo de prorrogação
antecipada, o que exige, necessariamente, o emprego de critérios de desempenho que, de forma
comprovada, expressem orientação voltada aos objetivos elementares defendidos pelo arcabouço legal
(Lei 12.815/2013) e reiterados pela regulamentação da matéria (Portaria-SEP/PR 349/2014 c/c Nota
Técnica 101/2014).
Conclusão
247. Considerando: i) a aplicação, nas prorrogações antecipadas, de metodologia de fixação dos
parâmetros de desempenho similar à utilizada no PAP – programa caracterizado pela existência de
competição via emprego de processos licitatórios –, a qual já apresentou ressalvas quanto a suas
premissas; ii) que o processo de análise dos pedidos fundamentados no art. 57 da Lei 12.815/2013 se
caracteriza pela notória assimetria de informação em desfavor da Administração Pública; iii) a
pertinência da observação feita pela SEP/PR, em sua manifestação, em que destaca a existência de
diferentes necessidades dos terminais em ampliar a eficiência, se de imediato ou em momento
posterior, de forma gradual; e, iv) as diretrizes e finalidades da legislação que rege o assunto em
questão, propõe-se determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República, com
fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno
do TCU, que, ao estabelecer os indicadores de desempenho – e suas condições de revisão e
atualização – em cada pedido de prorrogação de contrato de arrendamento, evidencie, de forma
expressa e fundamentada, sua aderência aos objetivos insculpidos na Lei 12.815/2013 e, também,
que os índices de produtividade definidos proporcionarão ganhos de eficiência comprovados, à
exceção, quanto a este último aspecto, dos casos em que os investimentos propostos não
oferecerão de imediato nenhum incremento dessa variável, para os quais deverão restar
demonstrados os outros benefícios que serão obtidos com a dilação de prazo.
248. Além disso, devido à intenção externada pelo órgão – também em sua manifestação sobre o
relatório preliminar de auditoria – do emprego de uma solução gradual de eficiência nos portos e, por
outro lado, a ausência de sua previsão na regulamentação da matéria, propõe-se determinar à
Secretaria de Portos da Presidência da República que, previamente à celebração dos próximos
termos aditivos de prorrogação antecipada, inclua, na respectiva regulamentação (Portaria
SEP/PR 349/2014): i) regras gerais de revisão e atualização dos parâmetros de desempenho,
evidenciando expressamente as diretrizes de modernização e aperfeiçoamento que irão nortear
essas alterações; ii) a obrigação dessas regras constarem entre as cláusulas essenciais dos termos
aditivos que serão firmados.
249. Em complemento à proposta retro, entende-se pertinente, ainda, pela importância do tema
para a regulação, recomendar à Antaq que regulamente, por meio de normativo específico, a
aplicação dos parâmetros de desempenho nos termos aditivos de prorrogação antecipada,
contemplando regras relacionadas, entre outras, à definição, à revisão, à atualização dos índices
212
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de eficiência e às penalidades aplicáveis em casos de descumprimento, observadas as diretrizes
de modernização e aperfeiçoamento a serem previstas na Portaria SEP/PR 349/2014.
3.6 – Metodologia de reequilíbrio econômico-financeiro adotada e elaboração do EVTEA
250. Inicialmente, cumpre frisar que os investimentos previstos nos estudos de viabilidade foram
abordados em tópico anterior e exclusivo, dada a relevância, materialidade e complexidade com que se
reveste o tema. Outrossim, os investimentos extrapolam a mera análise dos EVTEAs, eis que a Antaq
também deverá aprovar o projeto executivo correspondente e as Cias Docas acompanharão a sua
execução. Portanto, na presente seção, os aportes em equipamentos e em obras e serviços de
engenharia serão abordados de maneira mais superficial, sem preocupações acerca de orçamentação e
fiscalização.
Normativos aplicáveis
251. Conforme o art. 2º, inciso VI, do Decreto 8.033/2013, compete ao Poder Concedente
‘conduzir e aprovar, sempre que necessários, os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental
do objeto da concessão ou do arrendamento’. Porém, considerando a maior expertise da Agência
Reguladora na matéria, a SEP/PR, mediante o art. 4º, inciso I, da Portaria-SEP/PR 349/2014, delegou a
competência para a Antaq.
252. No âmbito da Autarquia Regulatória, a elaboração dos estudos de viabilidade e a
recomposição do reequilíbrio econômico-financeiro dos arrendamentos segue o disposto na ResoluçãoAntaq 3.220/2014 e na Nota Técnica 07/2014/GRP/SPO/ANTAQ/SEP, detalhando os procedimentos
descritos no primeiro normativo.
253. Cumpre salientar que os processos de prorrogação antecipada podem ser entendidos como
casos especiais de reequilíbrio, nos quais os investimentos que serão realizados, não previstos
inicialmente no contrato, serão reequilibrados mediante dilação do seu prazo de vigência.
Descrição do procedimento de recomposição do equilíbrio econômico financeiro para fins de
prorrogação antecipada
254. Aquele que tiver interesse em pleitear a prorrogação antecipada deverá apresentar estudo de
viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental contendo os seguintes elementos (art. 3º da
Resolução-Antaq 3.220/2014): fluxo de caixa contratual, marginal e total, valor do arrendamento,
análise da viabilidade técnica, análise preliminar da viabilidade ambiental, descrição da estrutura
operacional, desenhos esquemáticos, projeção do fluxo de carga e/ou passageiros, investimentos
necessários para a movimentação, custos estimados e estimativas de preços e tarifas.
255. Dada a materialidade e relevância, e considerando que os investimentos serão tratados em
tópico a parte, a presente análise irá se focar nos seguintes itens que constarão dos EVTEAs:
elaboração do fluxo de caixa, projeção da carga movimentada e os custos estimados. Com efeito, esses
itens, junto com os investimentos, definem a estrutura e os dados de entrada que comporão o fluxo de
caixa do empreendimento, e, por conseguinte, sua rentabilidade, prazo de amortização e modicidade
tarifária.
256. Nesse particular, deve ser frisado que, em geral, os contratos firmados sob a égide da Lei
8.630/1993 não estabeleciam tarifas teto ou outro tipo mais restritivo de controle de preços. Dessa
forma, as tarifas apresentadas pelo arrendatário são, de fato, meras estimativas.
257. No processo de reequilíbrio do Tecon de Santos, por exemplo, a Antaq afirmou que
(processo Santos Brasil, p. 944-945):
(...) internalizar a exigência de fixação de tarifa-teto a partir do novo aditivo sob exame,
conforme aventado pela PFA [procuradoria jurídica da Agência] em seu parecer antes reportado, seria
uma decisão que comprometeria um instrumento jurídico considerado perfeito, com reflexos negativos
para a estabilidade jurídico-regulatória tutelada pela Agência Reguladora
258. Depreende-se das discussões travadas no âmbito do 1º Estágio do Bloco I da atual rodada
de arrendamentos portuários que o Poder Concedente espera que o próprio mercado, pela via
competitiva, acabe por limitar as tarifas cobradas.
213
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
259. A Nota Técnica 07/2014/GRP/SPO/ANTAQ/SEP (peça 7), doravante chamada Nota
Técnica 7/2014, definiu os três fluxos de caixa que comporão os EVTEAs, a saber:
a) Fluxo de caixa contratual: é o fluxo de caixa originalmente projetado para o contrato. Na
ausência de projeção de fluxo de caixa nos contratos firmados, é utilizado os dados reais de operação;
b) Fluxo de caixa marginal: fluxo de caixa projetado em razão do evento que ensejou a
recomposição do reequilíbrio econômico-financeiro;
c) Fluxo de caixa total: fluxo de caixa projetado com o somatório dos componentes dos dois
fluxos anteriores, a partir da prorrogação.
260. O primeiro fluxo de caixa, por ser o tradicionalmente empregado na estruturação de
projetos, dispensa comentários adicionais. Apenas deve ser adicionado que, em essência, o fluxo de
caixa contratual deve excluir os eventos ensejadores de reequilíbrio, pois esses decorrem de eventos
não originalmente previstos.
261. Com relação ao fluxo de caixa marginal, trata-se daquele que busca estimar o Valor
Presente Líquido (VPL) de algum evento ensejador de reequilíbrio, considerando as despesas e receitas
adicionais oriundas desse evento, descontado à taxa de retorno definida pela Antaq, e tendo como
período final a época do término do contrato original. Como assinala o art. 9º, § 1º, da ResoluçãoAntaq 3.220/2014,
§ 1° Para fins de determinação dos fluxos dos dispêndios marginais, serão realizados estudos e
utilizados critérios de mercado para estimar o valor dos investimentos e despesas resultantes do evento
que deu causa à recomposição, sendo fixada uma data-base de referência da precificação dos estudos.
262. Um VPL marginal zero indicaria que o evento considerado não alterou a equação
econômico-financeira do contrato, havendo um equilíbrio entre as receitas e despesas adicionais
(marginais) na taxa de desconto utilizada. O VPL marginal negativo, porém, seria sinal de que o
evento considerado teria alterado o equilíbrio econômico-financeiro em desfavor do interessado. O
VPL marginal positivo, a seu turno, indicaria que o evento seria benéfico ao interessado.
263. Em tese, VPL marginais diferentes de zero poderiam ensejar o reequilíbrio dos contratos. O
conceito de fluxo de caixa marginal é amplamente utilizado em concessões de infraestrutura de
transportes, a exemplo de rodovias e aeroportos. Por exemplo, no caso das rodovias da 1º e da 2ª
Etapas-Fase I, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), por meio da Resolução-ANTT
3.561/2011, utiliza a metodologia do fluxo de caixa marginal para reequilibrar os contratos em
decorrência de investimentos autorizados e não previstos originalmente.
264. Já o fluxo de caixa total seria composto das projeções de receita e despesas no período em
que se inicia a prorrogação contratual, descontadas à taxa definida pela Antaq, e se encerraria ao
término da prorrogação, chamada ‘segunda perna’. Ou seja, o fluxo de caixa total considera, para a
segunda perna contratual, as receitas e despesas originalmente previstas e também as marginais,
decorrentes dos eventos ensejadores de reequilíbrio, tornando-se um fluxo único, consolidando todas
as receitas e despesas do negócio.
265. Além dos investimentos que deverão ser feitos para motivar a prorrogação antecipada dos
contratos, de que trata o art. 57, § 1º, da Lei 12.815/2013, caberá ao arrendatário, por ocasião de sua
solicitação, apresentar ao Poder Concedente qualquer outro pleito de reequilíbrio em razão de eventos
passados, nos termos do art. 10º, § 1º, da Portaria-SEP/PR 349/2014. Como exemplo, pode-se dar
pedidos de reequilíbrio em razão de investimentos passados e autorizados, porém não devidamente
amortizados até o término do prazo original dos contratos.
266. Conceitualmente, uma vez calculado o fluxo de caixa contratual, a arrendatária deve
apresentar o fluxo de caixa marginal para cada um dos eventos ensejadores de reequilíbrio. Na maior
parte dos casos examinados pela equipe de fiscalização, além dos novos investimentos, as empresas
também pediram reequilíbrio por aportes em obras e serviços de engenharia já realizados e
devidamente autorizados. Assim, nesses casos, há o fluxo de caixa marginal dos novos investimentos e
também daqueles já efetuados. Posteriormente, faz-se a soma dos VPL marginais de cada um desses
214
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
eventos, e apenas no caso do somatório resultar negativo é que a arrendatária fará jus à prorrogação
antecipada.
267. A ideia por trás do critério acima é que, se a soma dos VPL marginais dos investimentos
não previstos é negativa, então, dada a taxa de desconto, o prazo original do contrato não será
suficiente para amortiza-los. Consequentemente, há a necessidade de recomposição do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato. Uma vez estabelecida a necessidade de reequilíbrio, apresenta-se o
fluxo de caixa total, referente ao período do contrato prorrogado. Conforme o item 15 da Nota Técnica
7/2014 (peça 3, p. 5):
Após o evento que gerou a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, se no âmbito do
processo de análise realizado pela Antaq se verificar que o VPL ao final do primeiro período contratual
permaneceu negativo, haverá a possibilidade de prorrogação contratual antecipada, no máximo por
igual período.
268. Para os novos investimentos, a Antaq está utilizando como taxa de desconto o custo médio
ponderado do capital (WACC, em inglês), calculado em 8,3%, semelhante, portanto, à taxa de
desconto dos terminais que serão licitados na atual rodada. Com relação aos investimentos realizados
no passado, a taxa de desconto aplicada é a do WACC calculado para a época da ocorrência do aporte,
como determina o item 9 da Nota Técnica 7/2014 (peça 37, p. 3). Salienta-se que tais regras valem
caso são seja estabelecida outra Taxa Interna de Retorno (TIR) no contrato original.
269. O valor do arrendamento, conforme a peça (processo ADM, p. 475), ‘será calculado de
forma que seja nulo o Valor Presente Líquido - VPL do fluxo de caixa marginal projetado (quando não
envolver prorrogação antecipada) e do fluxo de caixa total para o caso de prorrogação’
270. É importante ressaltar que, nos procedimentos de prorrogação antecipada, a variável de
interesse (saída) é o tempo necessário para igualar a zero o fluxo de caixa total à taxa de desconto
definida. Não há, em princípio, planos para alterar a estrutura tarifária dos arrendamentos ou modificar
para menor o valor pago à autoridade portuária, de modo a não comprometer a saúde financeira dessas
entidades.
271. Nos processos examinados pela equipe de auditoria, os contratos estão sendo prorrogados
pela totalidade do prazo possível, mesmo que os investimentos venham a ser amortizados antes. É o
caso, por exemplo, do Tecon de Santos. Em tais situações, poderão ser pactuados novos investimentos
no futuro, ou, ainda, o pagamento de um valor, à vista ou parcelado, para igualar a zero o VPL do
fluxo de caixa total, nos moldes do art. 17 da Portaria-SEP/PR 349/2014.
272. Caso o pagamento seja parcelado, insta ressaltar que a taxa de juros a ser adotada deve ser o
próprio WACC e não a Selic, para que haja compatibilidade com o próprio fluxo de caixa.
273. Por derradeiro, cumpre mencionar que alguns processos de prorrogação antecipada foram
submetidos à SEP/PR ou à Antaq antes da publicação da Resolução-Antaq 3.220/2014. Em tais
situações, ao menos para as variáveis de maior interesse, a Agência solicitou aos interessados
modificações nos estudos, de modo a torná-los compatíveis com o normativo citado.
Estimativa dos valores de entrada do fluxo de caixa
274. Nos fluxos de caixa em geral há dois tipos de dados de entrada: receitas e despesas, além da
taxa de desconto, já definida pela Antaq.
275. Como regra geral, os contratos firmados sob a égide da Lei 8.630/1993 não contam com
projeção do fluxo de caixa. Assim, a montagem do fluxo de caixa contratual depende de dados
históricos de receitas e despesas. Em geral, isso é feito examinando-se os balanços contábeis das
arrendatárias, geralmente o demonstrativo do resultado do exercício (DRE). Quando há investimentos
passados, a metodologia de fluxo de caixa marginal introduz um complicador adicional: é necessário
separar, na DRE, as receitas e as despesas originalmente previstas no contrato daquelas resultantes do
investimento adicional (marginal), de onde se extrairá o correspondente fluxo de caixa marginal.
Quanto mais investimentos não previstos existirem, mais complexa se torna essa separação.
276. Como a maior parte dos terminais não tem balanços próprios, por pertencerem a grupos
215
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
empresariais ou cadeias verticalizadas, a Antaq solicita que as autoridades portuárias atestem o valor
dos investimentos apresentados pela interessada e informem se eles foram autorizados. Nos casos em
que o terminal não tem contabilidade própria, as demais despesas e as receitas passadas são obtidas da
DRE por meio de algum critério de rateio.
277. Para a montagem do fluxo de caixa em períodos futuros, é feita uma estimativa de demanda
(movimentação), a qual, multiplicada pela tarifa prevista, resultará na projeção da receita. A Antaq
afirmou que os estudos realizados pela Estruturadora Brasileira de Projetos (EBP) no Bloco I da atual
rodada de arrendamentos portuários foi utilizado como subsídio para análise dos estudos de demanda
submetidos, assim como os planos mestres do setor portuário e outros estudos acessórios (peça 41, p.
2).
278. Em alguns casos, dado seu caráter mais geral, os estudos da EBP foram adaptados, de modo
a captar algum efeito que foi desconsiderado na elaboração dos editais de licitação da atual rodada de
arrendamentos portuários, como é o caso da CSN, uma vez que o documento da ‘EBP não capturou a
ampliação de capacidade prevista para o terminal (...)’ (peça 41, p. 6), e do Tecon de Santos, para o
qual a Estruturadora estimou crescimento anual de 5,5%, sendo que a própria arrendatária teria
utilizado a taxa de 6,5%.
279. Raciocínio semelhante aplica-se às projeções dos dispêndios, incluindo o orçamento dos
investimentos futuros e das despesas operacionais que serão incorridas pelo terminal.
280. As receitas que comporão o fluxo de caixa marginal dos investimentos futuros baseiam-se
na estimativa da parcela da demanda do terminal, também estimada, que resultará do incremento da
movimentação em consequência do aporte realizado. Já as despesas consideram os gastos com o
investimento e os demais custos correspondentes. Insta salientar que o fluxo de caixa marginal tem
como período final o término do prazo original do contrato.
281. Finalmente, o fluxo de caixa total considera todas as despesas, investimentos e receitas
estimadas para o terminal no período da prorrogação contratual.
282. Assim, como regra geral, o fluxo de caixa para eventos passados é calculado com base em
dados contábeis. Já os dados de entrada referentes aos eventos futuros baseiam-se em estimativas de
demanda (receita), custos e orçamento de investimentos.
283. Cumpre frisar que a elaboração dos EVTEAs e dos fluxos de caixa ali inseridos, incluindo
os seus dados de entrada, é responsabilidade do arrendatário. À Antaq caberá examinar a adequação
das informações constantes dos estudos de viabilidade. Há, assim, uma inversão do que ocorre nos
casos gerais de licitação. Com efeito, quando o terminal é arrendado por meio de certame licitatório, os
estudos de viabilidade são, via de regra, responsabilidade do Poder Concedente, ainda que elaborados
por um terceiro. Posteriormente, mesmo que indiretamente, o EVTEA é submetido ao escrutínio do
mercado, que irá avaliar as principais premissas norteadoras da concessão via audiência pública e
licitação. Já no caso das prorrogações, é o arrendatário que submete os estudos de viabilidade à
avaliação do poder público. Isso gera um maior problema de assimetria de informação, como será
abordado abaixo.
Assimetrias de informação envolvidas
284. As assimetrias informacionais envolvidas dizem respeito, sobretudo, aos dados de entrada
do fluxo de caixa, ou seja, receitas e despesas, uma vez que a taxa de desconto é dada pela Antaq.
285. Cabe destacar que os dados de entrada dos fluxos de caixa elaborados podem ser divididos
em dois grandes grupos: as entradas referentes ao passado, relevantes para a elaboração do fluxo de
caixa contratual e marginal de investimentos autorizados e já realizados, e as projeções referentes a
receitas e desembolsos que ocorrerão no futuro, importantes para a montagem do fluxo de caixa total e
do fluxo marginal dos investimentos que motivarão a prorrogação antecipada.
286. Como fonte de informação para levantar as receitas e despesas passadas geradas no
arrendamento, a Antaq usa como base os demonstrativos contábeis das entidades, uma vez que
inexistem, via de regra, fluxo de caixas contratuais formalizados para os ajustes celebrados sob a égide
216
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
da Lei 8.630/1993.
287. Em tais casos, o viés de informação mais relevante diz respeito às cadeias verticalizadas ou
a outras entidades que operam o terminal, mas que apresentam seu demonstrativo de modo
consolidado. Nessas situações, a Agência adota algum critério de rateio para que, a partir de
informações agregadas sobre receitas e despesas, levante os montantes auferidos pelo arrendamento de
interesse.
288. Além de ser uma forma de auferir as receitas e despesas do terminal que envolve algum
grau de subjetivismo, não sendo possível, dessa forma, afirmar com razoável certeza que tais
estimativas representam a realidade do arrendamento, tal procedimento de rateio agrava a assimetria
informacional. De fato, é realista assumir que o controlador do terminal, por meio de ferramentas de
contabilidade gerencial e de custos, tem conhecimento mais detalhado das receitas e despesas do
negócio do que fica evidenciado em demonstrativos consolidados. Afinal, tais informações são
essenciais para o bom gerenciamento do empreendimento.
289. A literatura sobre regulação aponta a dificuldade de, por exemplo, o regulador obter os
verdadeiros custos do negócio por meio de demonstrativos contábeis, eis que, além de ser possível
manipulá-los de forma a alocar os custos de maneira favorável ao concessionário, algumas regras
contábeis de rateio de custos e receitas pode prejudicar a análise do desempenho econômico do
negócio, havendo, ainda, dificuldades de apuração relativas aos custos internos do empreendimento,
como ocorre em cadeias verticalizadas, nas quais o arrendamento é um centro de custos
(LAFFONT/Jean-Jacques e TIROLE/Jean. A theory of incentives in procurement and regulation, ed. 1,
Cambridge (EUA)/Editora MIT Press, 1993).
290. Não se trata de uma mera possibilidade teórica. Como se extraiu do processo de
prorrogação antecipada da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) (processo CSN, p.3263):
Para a CSN, o Terminal constitui um centro de custos em sua contabilidade. Ao transportar carga
própria, não existe receita. Além disso, custos muitas vezes devidos a outras áreas da empresa podem
ter sido alocados como custos do Terminal.
291. Nessas situações, a assimetria de informação pode resultar em uma regulação sub-ótima, em
prejuízo à modicidade tarifária e aos demais requisitos da prestação do serviço adequado, uma vez que
o operador do arrendamento pode usar a melhor informação de que dispõe para obter melhores
condições de operação e rentabilidade.
292. Com relação às estimativas dos fluxos de caixas futuros, há que se dizer que, em alguma
medida, partem dos dados de receitas e despesas passadas, de modo que a assimetria de informação
supramencionada se replica nas projeções futuras.
293. Além disso, no caso das receitas, parte-se de estimativas de demanda elaboradas pelo
próprio arrendatário, o qual conhece seu negócio melhor do que a Agência Reguladora. Nesse caso, é
de se esperar que apresente estimativas confortáveis e conservadoras, com grande chance de serem
superadas ao longo do negócio. Raciocínio análogo também se aplica às projeções de receitas.
294. Conquanto os estudos da EBP possam servir de parâmetro, há que se afirmar que foram
feitos com viés conservadores, uma vez que os terminais ainda seriam submetidos à licitação, ocasião
na qual os competidores poderiam ofertar lances mais ousados. Ainda, o estudo da EBP teve um
escopo mais geral, por ser feito para modelar a demanda de vários terminais. Nesse sentido, pode não
captar alguma peculiaridade, e, de fato, como registrado em itens acima, as próprias arrendatárias
interessadas na prorrogação, em algumas situações, já apresentaram propostas mais ousadas do que o
estudo da própria EBP.
295. Nesse aspecto, cumpre salientar que os EVTEAs examinados pela equipe de fiscalização
foram elaborados, em geral, por consultorias contratadas pelas arrendatárias. A natureza do negócio da
consultoria é criar um projeto para a contratante que apresente o menor risco possível. Dessa forma, é
razoável supor que a arrendatária forneça à consultora todas as informações relevantes, mas que o
estudo apresentado ao regulador contenha apenas elementos e projeções favoráveis ao arrendatário, de
217
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
modo a minimizar o risco do projeto apresentado.
296. Tem-se aí a assimetria de informação relacionada a eventos futuros: as projeções
apresentadas tendem a colocar o arrendatário em uma zona de conforto, pois, por ser aquele que
melhor conhece o seu negócio, apresentará estimativas com baixo risco de não serem atingidas.
Novamente, esse expediente opera em desfavor dos usuários do serviço, comprometendo a eficiência e
modicidade tarifária.
297. Outro ponto de destaque são as dificuldades de elaboração do fluxo de caixa marginal, tanto
em relação a eventos passados quanto em relação aos futuros, principalmente no tocante a receitas,
uma vez que os custos dos investimentos passados são atestados pela Autoridade Portuária e os futuros
são resguardados por projetos executivos. No caso das receitas, para cada investimento realizado é
necessário estimar, quais os ganhos monetários que foram ou serão gerados por aquele aporte, o que
requer conhecimentos acerca de produtividade, ganhos de escala, etc. No caso de investimentos
passados devidamente autorizados, há a dificuldade adicional de obter essas receitas marginais a partir
de uma DRE, amiúde, apresentada de maneira consolidada.
298. Novamente, é razoável supor que a arrendatária detém conhecimentos detalhados acerca das
receitas e despesas marginais dos seus investimentos, pois se trata de informações cruciais na
elaboração e análise de projetos que ocorre internamente na entidade. Ou seja, dificilmente a empresa
realizaria algum investimento antes de calcular o seu valor presente líquido ou instrumento de análise
equivalente.
299. Porém, na elaboração do EVTEA a ser apresentado à Antaq, com vistas a mitigar o risco do
negócio e obter lucratividade mais elevada que o custo de oportunidade do capital, é possível que os
fluxos marginais apresentados sejam mais conservadores. Uma vez que a Agência não possui as
mesmas informações da arrendatária acerca de ganhos de produtividade e escala propiciados pelo
investimento, pode ser difícil detectar esse tipo de artifício no fluxo de caixa marginal, desde que as
premissas conservadoras e favoráveis ao arrendatário sejam mascaradas com algum tipo de rigor
técnico.
300. É importante destacar que esse tópico trata de riscos relativos ao problema de assimetria de
informação na elaboração dos fluxos de caixa em procedimentos de prorrogação antecipada. Não se
volta a apontar alguma irregularidade de per si, mas tão somente evidenciar a possibilidade de
concretização de danos relevantes caso as entidades envolvidas na análise dos projetos não adotem
medidas com vistas a diminuir os riscos associados ao viés de informação.
301. Nesse sentido, como dito em outras seções do relatório, eventual realização de licitação
poderia diminuir os riscos associados as assimetrias informacionais expostas nesta seção, uma vez que
ganhos de informação vislumbrados pelos interessados seriam incorporados nos lances ofertados. Na
ausência de competição pelo mercado caberá à Agência adotar medidas para mitigar os possíveis
ganhos obtidos pela assimetria da informação.
302. Não há quanto a esse aspecto discordância com o Poder Concedente, o qual, na exposição
de motivos da Portaria-SEP/PR 349/2013, deixou assente que (peça 20, p. 24):
Cumpre salientar que, em que pese o seu caráter referencial, os Evtea's relativos às hipóteses de
prorrogação antecipada exigem análise crítica mais acurada e perspicaz do que as relativas aos estudos
de um processo de desestatização originário, visto que, nesses casos, as novas obrigações que passam a
integrar o contrato são extraídas diretamente dos EVTEA's, sem o advento de um procedimento
licitatório (...)
303. Embora este tópico se revista de caráter teórico, nos achados 4 e 5 os assuntos aqui tratados
serão ilustrados com exemplos retirados dos próprios processos examinados pela equipe de
fiscalização.
218
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.6.1 – ACHADO 4: Ausência de norma regulamentadora para disciplinar a
individualização dos demonstrativos dos terminais sujeitos à prorrogação antecipada
304. Ao examinar os estudos de viabilidade apresentados pelas interessadas junto à Antaq, a
equipe de auditoria verificou que os fluxos de caixa contratual e os fluxos de caixa marginal referentes
a eventos passados eram elaborados com base em demonstrativos contábeis da arrendatária,
geralmente o Demonstrativo do Resultado do Exercício (DRE).
305. Ademais, em geral, as projeções de receitas e despesas para os períodos futuros, mesmo que
indiretamente, também levaram em consideração dados contábeis, eis que suas estimativas devem
partir de algum parâmetro real e atual, geralmente evidenciado na DRE.
306. Ocorre que, frequentemente, o terminal é controlado por uma cadeia verticalizada, como no
caso da ADM Brasil, ou suas receitas e despesas são apresentadas de maneira consolidada, juntamente
com demais investimentos do grupo controlador, como ocorre com a Santos Brasil, cujo balanço
apresenta o resultado consolidado das operações de terminais localizados em Santos (Tecon), Vila do
Conde e Imbituba
307. Assim, a obtenção de receitas e despesas a partir do DRE da entidade irá depender,
sobretudo, de algum critério de rateio. Em algumas ocasiões, constatou-se que foram solicitados
documentos endossados pelo responsável da empresa atestando a veracidade de valores informados
(processo ADM, p. 1528).
308. Essa situação, contudo, não é ideal. Sabe-se que o conhecimento dos custos e receitas pelo
regulador, pelo menos das rubricas mais importantes, é essencial para o bom desempenho da
regulação, mesmo que não seja adotada uma regulação por custos. Com efeito, o princípio essencial da
regulação é aproximar o preço cobrado por eventual monopólio/oligopólio do setor ao que seria
verificado em uma situação de competição perfeita, quando, em termos econômicos, o preço cobrado é
igual ao custo marginal da produção.
309. A adoção de um dado critério de rateio sempre vai envolver algum grau de subjetividade, de
modo que dificilmente irá refletir a realidade das receitas e despesas auferidas. Na realidade, os
critérios de rateio muitas vezes partem de premissas simplificadoras (rateio tendo como base a área útil
do terminal, por exemplo) que nem sempre são adequadas (um terminal mais eficiente pode
movimentar mais, mesmo tendo a mesma área, por exemplo). Outrossim, agrava o problema da
assimetria da informação existente entre o regulador e o regulado, pois cria dificuldades para que o
primeiro tenha o conhecimento da estrutura de custos e receitas do serviço prestado, o que é facilmente
conhecido pelo arrendatário por meio de seus controles internos e de outros mecanismos de
contabilidade gerencial.
310. Tomando-se como exemplo o processo de prorrogação antecipada do contrato da ADM do
Brasil, extrai-se trechos de exame realizado pela Agência que evidenciam a dificuldades de se obter
informações de custos e receitas do terminal com base em demonstrativos contábeis consolidados
(processo ADM, p. 1652 e 1660)
A maior parte da carga operada no terminal da ADM é de sua propriedade, ou seja, seus grandes
clientes são as outras unidades logísticas da própria ADM do Brasil Ltda. Por isso nas reuniões
preliminares ocorridas em abril e maio/2014, foi passada a instrução de que os valores a considerar
no estudo para as receitas não seriam necessariamente aqueles extraídos dos balanços da
empresa, pois poderiam trazer subsídios cruzados que mascarariam os resultados. Foi explicado
que os valores a considerar seriam valores compatíveis com o mercado.
O estudo levou em conta valores de serviços prestados pela ADM para terceiros, que,
apesar de representar apenas 10% das cargas movimentadas no terminal, poderia representar
melhor os preços praticados no mercado.
(...)
Informa também que nesse, ocorrido há 17 anos, os registros contábeis passaram por migrações
entre sistemas, e em se tratando de informações de uma Filial específica da ADM, que apresenta suas
219
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Demonstrações Financeiras de forma consolidada, com relatórios auditados, mostra-se impossível
resgatar os números segregadamente, relacionados ao período de 1997 a 2002.
Entretanto, a partir de 2003, com a migração para um novo sistema de contabilidade, que se
mantém até hoje, foi possível fazer essa segregação através de um livro específico para o Terminal
Portuário, denominado Balancete Contábil, que vem anexado ao presente estudo aquele referente ao
último exercício de 2013, fls. 5661579. Nesse relatório, é preciso levar em consideração algumas
contas patrimoniais, das quais destaca-se a conta de banco, por exemplo, que é apresentada de
forma consolidada, já que a companhia trabalha com um caixa único para todas as
unidades/localidades (...). (grifos nossos)
311. No caso da ADM, como seria de se esperar nas cadeias verticalizadas, para as quais os
terminais são meros centros de custos, o DRE consolidado não permite, sequer, uma estimativa
adequada das tarifas (receitas) cobradas. O fluxo de caixa para o terminal como um todo foi elaborado,
então, com base nas receitas auferidas pela movimentação de apenas 10% das cargas que transitaram
no arrendamento, as quais pertenceriam a terceiros. Não há como afirmar com razoável certeza que um
universo tão restrito reflita de modo confiável a realidade do terminal ou até mesmo do mercado.
312. Em sequência, o técnico responsável pela análise dos estudos assim mencionou (processo
ADM, p. 1661):
O Contrato com a ADM reserva ao órgão regulador uma grande assimetria de informações
por dois motivos principais: não ser o Terminal da ADM uma Sociedade de Propósito Específico SPE com contabilidade própria e operar maciçamente carga própria. Mesmo com VPL positivo já seria
fragilizada a fiscalização para se apurar a real aplicação dos recursos nos valores autorizados. Por isso,
qualquer autorização de investimentos, caso a Diretoria da ANTAQ expresse assim o seu
entendimento, sugere-se que seja condicionada à constituição de uma SPE. (grifo nosso)
313. Outro exemplo que pode ser dado é o caso do processo de prorrogação do terminal da CSN,
ocasião na qual um técnico da Agência chamou a atenção para as dificuldades da análise do pedido de
reequilíbrio contratual, por, dentre outros motivos, faltar ‘balanços específicos do terminal’ (processo
CSN, p. 239). Alguns investimentos realizados, inclusive, não haviam sido contabilizados no balanço
da Companhia. O técnico finalizou propondo (processo CSN, p. 3269):
Por fim, face a dificuldade de levantar valores ou mesmo avaliar e regular o desempenho deste
arrendamento sugere-se que seja determinado a Arrendatária a constituição de uma Sociedade de
Propósito Específico - SPE com o único propósito de administrar o presente arrendamento enquanto
durar o Contrato C-DEPJUR nº 054/97.
314. Finalmente, em relação ao processo do Tecon da Santos Brasil, o técnico da Antaq que
examinou os estudos de viabilidade afirmou que ‘há certa dificuldade em entender o que é o Tecon e o
que é ‘conta’ de outros empreendimentos [nos demonstrativos contábeis examinados] em função do
Tecon não ser uma SPE (...)’ (processo Santos Brasil, p. 884). Acrescentou também que ‘a criação de
uma sociedade de propósito específico (...) deve ser avaliado pela SEP em função da ‘contaminação’
de dados de outros empreendimentos do grupo na avaliação do empreendimento do Tecon (...)’
(processo Santos Brasil, p. 908).
315. Em outro momento, o Diretor da Agência responsável pelo voto condutor no processo do
Tecon afirmou que (processo Santos Brasil, p. 943):
(...) é recomendável a segregação das contas do empreendimento objeto do Contrato de
Arrendamento PRES/69.97, em formato a ser definido oportunamente, para tornar mais eficaz o
acompanhamento da execução contratual. O advento da antecipação da prorrogação desse contrato é o
momento oportuno para se instrumentalizar o que ora se propõe.
316. Entende-se que o procedimento adotado pela Antaq de obter os dados de entrada por meio
das DREs das arrendatárias não foi irregular, dada a dificuldade, ou até mesmo impossibilidade, de
obtenção de informações acerca de receitas e despesas próprias do terminal por outras fontes. Questão
diversa é como a Agência circularizou tais informações, de modo a confirmá-las por outras fontes, o
220
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
que será objeto de outro achado. Adianta-se, porém, que, no caso de investimentos passados, foi
solicitado que as autoridades portuárias atestassem, quando possível, os valores declarados.
317. Contudo, a assimetria de informações existente no processo ainda é considerável, pois não
garante o acesso do regulador aos custos e receitas do terminal, e, por conseguinte, dificulta a
elaboração de fluxos de caixa que reflitam a realidade das operações, os quais acabam tomando por
base algumas proxies que dificilmente espelham fielmente as operações do arrendamento,
principalmente quando operado por cadeias verticalizadas. Ademais, como se pôde observar da análise
do processo, a tentativa de estimar os custos e despesas operacionais de cadeias verticalizadas em seu
demonstrativo contábil exige um esforço analítico da Agência que poderia ser poupado em favor de
outras atividades. Nesse sentido, é possível vislumbrar a adoção de medidas com vistas a diminuir o
viés informacional existente, melhorando futuros processos de reequilíbrio dos contratos de
arrendamento.
318. Não é demais salientar que, mesmo para os terminais cujos processos de prorrogação
antecipada tenham sido aprovados pelo Poder Concedente, há a possibilidade de ocorrência de eventos
futuros que ensejam novo reequilíbrio econômico-financeiro, e, por conseguinte, demande a
elaboração de fluxo de caixa marginal, o que irá requerer, por seu turno, novas informações acerca de
receitas e despesas do arrendamento.
319. Além de possíveis reequilíbrios futuros, o conhecimento das receitas e despesas do terminal
é essencial para a proteção do usuário no que diz respeito à modicidade tarifária, como determina o art.
3º, inciso II, da Lei 12.815/2013. De fato, mesmo que se trate de uma cadeia verticalizada, pode ser o
caso de que algum usuário estranho à cadeia utilize o terminal. Nesse cenário hipotético, qualquer
solicitação de arbitramento de tarifa, com base no art. 20, inciso II, ‘b’, da Lei 10.233/2001,
demandará o conhecimento da estrutura de custos e receitas do terminal.
320. Nesse sentido, é mister salientar que, nos terminais que integram a atual rodada de
arrendamentos portuários, há a obrigação da vencedora da licitação constituir uma sociedade de
propósito específico (SPE) para operar o arrendamento. Tal medida reduz a assimetria de informação
entre regulador e regulado, pois obriga que as operações do terminal sejam contabilizadas em
demonstrativos próprios, posteriormente examinados por auditores independentes.
321. Em reunião realizada na Antaq no dia 18/11/2014, os técnicos da Agência disseram que,
conquanto a obrigatoriedade de constituição de SPE pudesse facilitar a regulação dos terminais,
entendiam que aumentaria os custos do arrendatário.
322. Tal entendimento não merece prosperar. Inicialmente, o próprio Poder Concedente julgou
viável exigir a constituição de SPE pelos futuros vencedores da atual rodada de arrendamentos
portuários, o que pressupõe que os custos correspondentes podem se manter em níveis razoáveis,
considerando os benefícios advindos dessa medida. De outra banda, pode-se supor que a arrendatária
possui suficiente conhecimento e controle dos custos do terminal, pois se trata de elemento essencial
para o seu gerenciamento por parte da Administração do negócio.
323. Assim, a separação da contabilização das receitas e despesas do arrendamento dificilmente
ocorrerá a custos proibitivos para a arrendatária e permitiria a regulação mais eficiente daquele
empreendimento. Ademais, favorecerá o controle exercido pelos próprios usuários, que poderão
acompanhar a evolução das receitas e despesas do terminal ao longo do tempo.
324. Entende-se que não caberia ao Tribunal determinar os meios pelo qual o Poder Concedente
irá mitigar o viés informacional, se com a obrigatoriedade de constituição de SPE por todos os
arrendatários ou não, mas sim exigir que a SEP/PR, em parceria com o regulador, adote medidas de
modo a exigir que os arrendatários cujos contratos vierem a ser prorrogados antecipadamente
contabilizem em demonstrativos contábeis próprios as operações do terminal, submetendo-os ao
exame de auditores independentes.
325. O exame dos auditores independentes faz-se mister, uma vez que é necessário garantir a
observância às melhores práticas e princípios contábeis, cuja essência é dada na Resolução do
221
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Conselho Federal de Contabilidade (CFC) 750/1993 e alterações, de forma a assegurar, dentre outros
elementos, a integridade contábil das informações que serão utilizadas pelo Regulador e demais
interessados.
326. Dessa maneira, o controle das receitas e custos dos terminais realizado pela Antaq, ou até
mesmo pelos próprios usuários, restará facilitado, a exemplo do que já ocorrerá com os arrendamentos
da atual rodada de concessões, uniformizando o tratamento contábil dos terminais arrendados sob
marcos regulatórios distintos, em benefício da atividade regulatória e fiscalizatória e do interesse
público em geral.
327. Prosseguindo, embora não haja obrigação legal para a constituição de SPE para os
arrendamentos sujeitos à prorrogação antecipada, mas tão somente a segregação de seus
demonstrativos, visando uniformizar o tratamento contábil dado a esses terminais e aqueles que serão
licitados, recomenda-se que a SEP/PR obrigue que as arrendatárias que desejem prorrogar
antecipadamente seus contratos constituam uma SPE.
Conclusão
328. A análise dos processos de prorrogação antecipada evidenciou dificuldades enfrentadas pelo
regulador para avaliar os custos e receitas incorridos pelos terminais que, a exemplo de cadeias
verticalizadas, apresentam demonstrativos contábeis consolidados.
329. Em tal situação há claros prejuízos à atividade regulatória e à fiscalização exercida pela
própria Agência e pelos usuários, agravando os problemas oriundos da assimetria de informação.
Consequentemente, há grandes riscos de que pedidos futuros de reequilíbrio, arbitramento de tarifas,
ou, ainda, tentativas de avaliar custos e receitas do terminal sejam prejudicados.
330. Dessa maneira, cabe à SEP/PR, na condição de responsável por celebrar os contratos de
arrendamento, estabelecer no próprio termo aditivo de cada prorrogação a exigência de que as
operações dos terminais sejam apresentadas em balanços contábeis próprios, de acordo com as
diretrizes a serem estabelecidas pela Antaq, conforme determinação a ser proposta no Achado 5.
331. Dessa forma, propõe-se determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República,
com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento
Interno do TCU, que inclua nos termos aditivos de prorrogação antecipada a exigência de
registro das operações dos respectivos terminais em demonstrativos contábeis próprios,
submetidos à auditoria independente, conforme as diretrizes a serem estabelecidas pela Antaq.
332. Além disso, é importante recomendar à Secretaria de Portos da Presidência da
República, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do
Regimento Interno do TCU, que inclua nos aditivos de prorrogação antecipada cláusula
contendo a obrigatoriedade de a arrendatária instituir Sociedade de Propósito Específico,
constituída de acordo com a lei brasileira, por prazo indeterminado, com a finalidade exclusiva
de explorar o arrendamento.
3.6.2 – ACHADO 5: Fragilidades na análise dos EVTEAs
333. Como ilustrado em seção anterior, nos procedimentos de prorrogação antecipada, a análise
crítica dos estudos de viabilidade por parte da Agência Reguladora tem maior importância do que nos
casos em que existe licitação. De acordo com a SEP/PR, (peça 20, p. 24):
Cumpre salientar que, em que pese o seu caráter referencial, os Evtea's relativos às hipóteses de
prorrogação antecipada exigem análise crítica mais acurada e perspicaz do que as relativas aos estudos
de um processo de desestatização originário, visto que, nesses casos, as novas obrigações que passam a
integrar o contrato são extraídas diretamente dos EVTEA's, sem o advento de um procedimento
licitatório (...)
334. O modo mais adequado para tratar o problema é o estabelecimento de metodologia para
auxiliar o exame dos estudos de viabilidade, padronizando sua análise. Dessa forma, o técnico
responsável por avaliar os EVTEAs terá conhecimento de quais os pontos principais da análise, do tipo
222
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de informação que deverá ser confirmada por meio de outras fontes (circularização), com vistas a
mitigar as assimetrias envolvidas, dos critérios de aceitação de determinado dado ou hipótese contido
no estudo, das situações em que eventuais erros contidos nos EVTEAs devem ser sanados, a depender
da materialidade dos valores envolvidos, etc.
335. Ocorre que, nos procedimentos de prorrogação antecipada examinados, a equipe de
fiscalização verificou que a profundidade, fundamentação e o detalhamento da análise realizada pela
equipe técnica da Agência variavam em cada caso. Em alguns processos havia o cotejamento de
determinadas informações com outras fontes, em outros os dados eram simplesmente aceitos sem
maiores questionamentos, e, ainda, em algumas situações, o técnico apontava falhas no EVTEA sem
que houvesse sua correção, ou, alternativamente, sem que ficasse claro que tal impropriedade não
causava impactos relevantes nos estudos de viabilidade. Além disso, muitas conclusões da área técnica
careciam de fundamentação objetiva.
336. Foi constatado, também, que houve diversas trocas de informações por meios informais sem
o devido registro formal no processo, sinalizando que não há uma política da Agência, nos casos
examinados, de salvaguarda da integridade e autenticidade das informações.
337. Dessa maneira, existem riscos de que os EVTEAs aprovados pela Antaq não espelhem de
maneira adequada a realidade econômico-financeira do empreendimento, principalmente porque, em
muitos casos, não há evidências suficientes de que houve a adequada mitigação da assimetria de
informação envolvida. Os exemplos abaixo ilustram o que foi aqui exposto.
338. Ressalta-se que não é objetivo deste achado, tampouco do presente trabalho, avaliar a
adequação e a conformidade dos estudos de viabilidade analisados pela Antaq, o que demandaria
exames mais aprofundados, por parte desta equipe, de cada um dos EVTEAs citados acima, em
prejuízo do escopo deste trabalho. O objetivo da presente seção foi apenas de apresentar as fragilidades
verificadas na análise realizada pela Autarquia.
Não correção de EVTEAs apresentados com impropriedades identificadas pela área técnica
339. Na análise dos estudos de viabilidade do Tecon da Santos Brasil, o técnico responsável
afirmou que, embora houvesse a previsão de aumento na capacidade de armazenagem e aquisição de
novos equipamentos de auxílio na movimentação de cargas, não se projetou incremento na
movimentação (processo Santos Brasil, p. 891):
O Tecon não prevê ao longo dos anos um crescimento de movimentação que seja superior ao que
já praticamente realiza. Portanto, entendo que o Tecon está de maneira muito ‘conservadora’ mantendo
sua previsão de movimentação atual para o futuro (...)
340. Acrescentou o técnico que, ‘ainda, no EVTEA apresentado (...) estimou-se uma capacidade
máxima de atendimento de 2.400.000 TEUs/ano sem, contudo, apresentar o memorial dessas contas
(...) de como se chegou a esses números (...)’ (processo Santos Brasil, p. 891).
341. No parágrafo seguinte, o técnico informou que, após uma reunião havida entre a empresa e
a Agência, a arrendatária teria trazido ‘novos documentos ao processo de sorte a tentar justificar os
números adotados para a movimentação’ (processo Santos Brasil, p. 892). Não há, contudo, análise da
adequação desses novos números apresentados ou a tentativa de confirmá-los por outras fontes. Com
relação a eles, o responsável por examinar os estudos de viabilidade apenas sugere que, em
decorrência da nova documentação enviada, deveria ser consignado na minuta do contrato que o tempo
médio de espera dos navios na barra fosse de oito horas.
342. O técnico da Agência ainda ponderou que (processo Santos Brasil, p. 908):
(...) neste projeto (...) não foi elaborado três cenários de movimentação de cargas, conforme
preconiza o parágrafo 29 da Nota Técnica 07/ANTAQ/SEP. Portanto, entendo ser razoável criar-se
gatilhos para quando for apurado pela fiscalização receitas maiores que 10% (...)
343. A despeito das falhas evidenciadas pelo técnico da Agência, não houve qualquer alteração
do respectivo EVTEA, ou, alternativamente, a demonstração de que tais falhas eram marginais e não
impactavam de modo relevante as principais conclusões que seriam extraídas dos estudos de
223
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
viabilidade. Como se depreende da Resolução-Antaq 3.598/2014, que recomendou a aprovação dos
investimentos apresentados pelo Tecon de Santos, as sugestões do técnico que examinou os EVTEAs
para mitigar tais falhas não foram consideradas.
344. No caso das lacunas observadas na estimativa da demanda, o voto condutor da sobredita
Resolução apenas pondera que a criação do gatilho proposto pelo técnico altera a matriz de risco do
contrato, na qual tal álea é atribuída ao arrendatário (risco de demanda) (processo Santos Brasil, p.
943)
345. Sem entrar no mérito da discussão acerca do risco de demanda, é fato que o parecer técnico
evidenciou falhas na elaboração do EVTEA. No caso da estimativa de demanda, se a Agência
entendeu que o gatilho era uma solução inapropriada deveria ter solicitado correções nos respectivos
estudos, de modo a mitigar as falhas apontadas pelo setor técnico da Autarquia, ou, alternativamente,
evidenciar que os problemas apontados não impactavam de modo significativo o fluxo de caixa.
346. Destarte, propõe-se dar ciência à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que, no
voto condutor da Resolução-Antaq 3.598/2014, que recomendou a aprovação dos investimentos
apresentados pelo Tecon de Santos, não enfrentou as impropriedades apontadas pela unidade
técnica no estudo de viabilidade analisado, em afronta ao art. 2º, inciso VII, da Lei 9.784/1999 e
ao art. 12, § 3º, do Decreto 4.122/2002.
Ausência de avaliação objetiva dos componentes do EVTEA
347. Outra falha constatada concerne à ausência de critérios para avaliar se determinadas
rubricas dos balanços são efetivamente custos do negócio. Ou, nas palavras da própria Antaq,
(processo CSN, p.3263):
Ainda sobre os custos de um Terminal Portuário, observa-se a enorme dificuldade técnica e
a total falta de parâmetros objetivos que determinam até onde estes custos são realmente devidos
pelo terminal, e por conseguinte devem ser extrapolados para as previsões de custos e despesas, e até
onde estes custos se enquadrariam como estratégia comercial/risco do negócio e deveriam ser arcados
pela arrendatária. (grifo nosso)
348. Assim, por exemplo, a aceitação de custos de demurrage acabam se tornando uma decisão
pessoal do técnico que avalia o EVTEA (processo CSN, p. 3265):
Sobre a Demurrage, pode existir entendimento diverso postulando que este custo refere-se
diretamente à falta de eficiência da Arrendatária e, portanto, não deve ser arcado pelo Arrendamento, e
sim pela Arrendatária.
Mesmo respeitando este posicionamento, pela falta de normativo ou instrução técnica
objetiva sobre este assunto, e de forma a estabelecer um padrão para esta análise, este técnico adotou
a posição subjetiva descrita alguns parágrafos acima, ou seja, que ‘os custos até então incorridos e
de alguma forma comprovados serão aceitos nas previsões de custos futuros (fluxo de caixa)’.
Ainda assim, repiso que este entendimento é pessoal, e deverá ser reformado em caso de melhor
juízo das instâncias superiores desta ANTAQ. (grifos nossos)
349. Por outro lado, os prêmios ganhos em dinheiro pelo terminal da ADM Brasil por evitar
atrasos no carregamento do navio, e, por conseguinte, permitir que o usuário não pague a demurrage,
não foi considerada receita do terminal, pois a Antaq aceitou o argumento de que seria um bônus pago
pela eficiência do terminal não decorrente da ‘operação portuária efetiva’ (Processo ADM, p.843).
350. Entende-se que, ao menos em parte, tais deficiências decorrem da inexistência de plano de
contas formalmente definido pela Antaq, a exemplo do que ocorre com a Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT), que já definiu manual de contabilidade para o serviço de transporte
ferroviário de cargas.
351. A definição de um manual desse tipo ajuda a reduzir a subjetividade das análises, uma vez
que os demonstrativos contábeis passam a ser uniformes. Ademais, permite que a Agência, levando em
consideração suas necessidades regulatórias e o controle dos bens reversíveis, indenizáveis ao final das
concessões, defina as diretrizes de contabilização de receitas e despesas. Nesse sentido, nota-se que o
224
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
art. 53, inciso XVI, do Regimento Interno da Antaq já prevê a elaboração de uma ‘contabilidade
regulatória’ com vistas ao acompanhamento econômico-financeiro das concessões:
Art. 53. A Gerência de Regulação Portuária tem, em sua área de atuação, as seguintes
competências dentre as atribuídas à Superintendência de Regulação:
(...)
XVI - propor parâmetros e critérios com vistas à elaboração do Plano de Contas por parte das
Autoridades Portuárias, bem como da Contabilidade Regulatória, visando ao acompanhamento do
desempenho econômico-financeiro por parte dos operadores portuários (...) (grifo nosso)
352. Prosseguindo, outro exemplo das dificuldades oriundas da inexistência de plano de contas
pode ser dado abaixo, extraído do processo de reequilíbrio da CSN (processo CSN, 3261):
Por fim, como maneira de prever estes investimentos, a Arrendatária optou por considerar este
tipo de investimento como um percentual sobre a Receita Bruta do Terminal. Sobre estes
investimentos, entendo razoáveis as justificativas apresentadas, tanto para a sua necessidade
quanto para os valores adotados nos fluxos de caixa. Desta forma, entendo que os valores de
investimentos correntes, conforme descrição acima (...) estão de acordo com aqueles utilizados nos
cálculos do ‘Fluxo de Caixa Marginal 2014’ - o fluxo referente à expansão do terminal (...) (grifo
nosso)
353. Porém, o técnico não apresentou no relatório em questão os elementos objetivos que
embasaram sua conclusão, segundo a qual os procedimentos da CSN para a estimativa dos
investimentos correntes seriam adequados. O subjetivismo da análise acima, ao menos em relação ao
valor dos aportes, é consequência da inexistência de critérios estabelecidos pelo regulador para a
contabilização de investimentos.
354. Assim, propõe-se que seja expedida determinação à Agência para que, no prazo de
trinta dias, encaminhe a este Tribunal plano de ação que preveja a elaboração de manual de
contabilidade próprio para o setor portuário. Tal encaminhamento teria esteio nos arts. 11,
inciso IV, e 27, inciso II, da Lei 10.233/2001, no art. 36, caput, da Lei 9.784/1995, no art. 3º da Lei
12.815/2013 e nos arts. 4º, incisos II e XXVII, e 53, incisos VIII, X e XVI, da Resolução-Antaq
3.585/2014 (Regimento Interno).
355. Faz-se necessário também, dar ciência à Agência Nacional de Transportes Aquaviários
que, na análise dos estudos de viabilidade apresentados pela ADM do Brasil e pela Companhia
Siderúrgica Nacional verificou-se ausência de avaliação objetiva de componentes dos respectivos
EVTEAs, em prejuízo às diretrizes do novo marco regulatório, insculpidas no art. 3º da Lei
12.815/2013.
Ausência de avaliação da adequação do EVTEA ao novo marco regulatório
356. De início, tome-se o caso dos terminais de contêineres da Santos Brasil e de Paranaguá, que
são essencialmente prestadores de serviços a terceiros, diferentemente das cadeias verticalizadas. A
Antaq não avaliou, de modo mais detido, os custos das obras previstas, tais quais a expansão do berço,
frente aos ganhos que poderiam ser obtidos pelos usuários. A melhoria da operação deve ser sempre
comparada aos custos resultantes, uma vez que a Lei 12.815/2013 estipulou como diretriz do novo
marco regulatório os ganhos de eficiência e a redução do custo ao usuário.
357. Em relação ao processo da CSN, parcela considerável dos custos operacionais previstos,
como a rubrica ‘serviços’, baseou-se em médias históricas (processo CSN, p. 3266). Na avaliação dos
fluxos marginais decorrentes dos investimentos de expansão, estimou-se ganhos de eficiência que
incidiriam sobre tais rubricas (processo CSN, p. 3268). Nesse ponto, uma vez que a projeção dos
custos futuros levou em consideração seus valores históricos, investimentos que venham a melhorar
seu desempenho podem diminuir os custos operacionais, mas, ainda assim, manter os dispêndios
operacionais em patamares elevados, ou seja, em regime de ineficiência, desde que os respectivos
valores históricos sejam suficientemente altos. Em tal cenário não seriam atendidos os princípios do
art. 3º da lei 12.815/2013.
225
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
358. Portanto, caberia à Agência avaliar criticamente os custos históricos do arrendamento, em
auxílio à SEP/PR, para fins de projeção do fluxo de caixa futuro. Porém, não se encontrou esse tipo de
análise por parte da Agência. Nessa esteira, o técnico que avaliou o pedido de reequilíbrio da CSN
apenas ponderou que (processo CSN, p. 3269):
(...) cabe aqui esclarecer que a competência desta área técnica é analisar a recomposição do
equilíbrio do contrato, e se este obedece ao que determina a legislação pertinente. Não é da
competência desta área inferir se os custos dos serviços prestados pelo Terminal são baratos ou caros.
Desse modo, entendo que os valores apresentados devam ser considerados para fins da análise deste
reequilíbrio (...)
359. Embora para fins de análise de reequilíbrio decorrente de eventos passados não se deva
avaliar se os custos ‘são baratos ou caros’, tal análise é essencial para fins de avaliação da performance
futura do arrendamento, e, portanto, deveria constar da análise técnica.
360. Salienta-se que, nas oportunidades em que se tentou avaliar, mesmo que parcialmente, o
desempenho das arrendatárias por meio dos demonstrativos contábeis, houve sérios óbices em
decorrência da inexistência de segregação contábil dos balanços (Achado 4), como se vê abaixo
(processo CSN, p. 3270):
Por fim, face a dificuldade de levantar valores ou mesmo avaliar e regular o desempenho
deste arrendamento sugere-se que seja determinado a Arrendatária a constituição de uma Sociedade
de Propósito Específico – SPE. (grifo nosso)
361. As prorrogações antecipadas só se justificam se forem realizados investimentos que
atendam às diretrizes do novo marco regulatório. Questiona-se como esses objetivos podem ser
atingidos sem uma análise crítica dos elementos constantes do EVTEA. Conquanto a decisão final
quanto à prorrogação seja da SEP/PR, cumpre ao regulador, a partir da análise dos estudos de
viabilidade, prover o Poder Concedente das informações necessárias para que a decisão seja tomada.
362. De fato, caso houvesse licitação, as despesas causadas pela ineficiência do terminal
poderiam ser eliminadas por meio de lances mais arrojados de competidores com melhor eficiência.
No presente caso, em não havendo competição pelo mercado, a avaliação objetiva dos custos torna-se
ponto essencial. A aceitação de custos produzidos por terminais ineficientes ocorre em prejuízo da
modicidade tarifária e da eficiência das operações, pois tais custos são levados ao fluxo de caixa.
Raciocínio análogo se aplica às receitas.
363. Na mesma linha caminhou a Procuradoria Jurídica da Agência, inclusive considerando que
caberia à entidade avaliar a eficiência do EVTEA, eis que pode impactar na modicidade tarifária
(processo Santos Brasil, p. 1584):
Como a prorrogação do contrato de arrendamento pressupõe a análise da vantajosidade sujeita à
discricionariedade do Poder Concedente - conforme entendimento pacífico da doutrina e da
jurisprudência -, cabe à Antaq analisar a eficiência do projeto de investimentos apresentado e, no
exercício do seu papel instrutório, fornecer à SEP o máximo de informações possíveis para a
formação desse juízo, que é exclusivo do Poder Concedente
(...)
De todo modo, cabe à Diretoria da Antaq, considerando a competência técnica e instrutória desta
Agência Reguladora quanto à avaliação da eficiência do projeto de investimentos apresentado e à
aprovação do EVTEA, decidir se os elementos constantes nos autos são suficientes para subsidiar
a tomada de decisão pelo Poder Concedente. (grifos nossos)
364. Conquanto a responsabilidade pelo deferimento do pedido de prorrogação antecipada seja
da SEP/PR, caberia à Antaq, na qualidade de entidade que examina os estudos de viabilidade em
auxílio da Secretaria de Portos, apontar de modo claro eventuais constatações que surgirem no curso
das avaliações dos respectivos estudos, mas que não dizem respeito unicamente à viabilidade do
empreendimento, como, por exemplo, indício de que os serviços estariam sendo prestados a um custo
mais elevado do que a média dos demais arrendamentos, indicando ineficiência, ou, ainda, que os
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
investimentos previstos não seriam os mais adequados para o terminal em termos de relação custobenefício. Trata-se de competência ínsita à expertise técnica da Agência, estando em linha com o art.
3º, inciso II, do Decreto 8.033/2013 e com os arts. 20, inciso II, ‘a’, e 27, incisos I e II, da Lei
10.233/2001.
365. Portanto, propõe-se determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que, no
prazo de trinta dias, encaminhe a este Tribunal plano de ação que preveja a elaboração de
regulamento próprio visando estabelecer metodologias para análise dos EVTEAs apresentados,
incluindo a avaliação dos custos e eficiência (presente e futura) dos terminais.
366. Ademais, cumpre dar ciência que, na análise técnica dos estudos de viabilidade
apresentados pela CSN e pelo Terminal de Contêineres de Paranaguá e Santos, foi verificada a
ausência de adequação dos respectivos EVTEAs às diretrizes do novo marco regulatório, em
afronta ao art. 3º da Lei 12.815/2013.
Ausência de confirmação de dados apresentados no EVTEA
367. Os estudos de viabilidade são, no geral, peças contendo grande volume de informações.
Algumas impactam de modo fundamental a análise da viabilidade do empreendimento, enquanto que,
para outras, a sensibilidade do estudo é menor. Despesas de baixo valor enquadram-se neste último
item, enquanto os novos investimentos, no geral, causam grande impacto nas variáveis do modelo.
368. Compete, assim, à Agência Reguladora definir procedimentos formalmente instituídos para
padronizar a análise dos estudos de viabilidade, permitindo que os técnicos avaliem os pontos críticos,
e, em relação a esses, realizem análises mais aprofundadas de modo a mitigar o viés de informação.
369. O exame dos processos de prorrogação antecipada revelou que inexiste tal padronização.
Em parte, essa constatação decorre da singularidade de cada arrendamento, o que exige, amiúde,
análises particulares. Porém, a existência de rotinas formalizadas de análise exigiria que o técnico,
inclusive, justificasse qualquer necessidade de desvio em relação ao padrão, evitando subjetividades.
370. Outrossim, rotinas padronizadas têm caráter geral e permitem que cada processo também
possa ser analisado de forma individualizada, estabelecendo apenas os padrões do exame. Nesse
sentido, verificou-se que a maior consequência da ausência de padronização na análise dos estudos de
viabilidade é que não há nenhum critério que estipule em quais casos o técnico deve avaliar com maior
rigor as informações e premissas dos estudos de viabilidade.
371. Assim, a decisão de circularizar alguma informação ou checar a consistência de alguma
premissa acaba sendo da própria equipe técnica que avalia os estudos de viabilidade, o que não é
desejável.
372. Toma-se como exemplo o caso do processo de prorrogação antecipada da ADM Brasil.
Nele, o técnico cotejou com os estudos da EBP o valor da receita média praticada pelo terminal.
Porém, como prova da veracidade do valor informado, aceitou amostragem elaborada pela própria
arrendatária (processo ADM, p. 829).
373. No caso da análise do EVTEA do terminal de contêineres de Paranaguá (TCP), o técnico
responsável afirmou que a movimentação mínima contratual (MMC) deveria ser equivalente à
demanda estimada para o cenário pessimista (processo TCP, p. 1526), a qual seria 25% menor do que
aquela do cenário base (processo TCP, p. 578), em estrita concordância com a proposta da arrendatária
(processo TCP, p. 245).
374. Houve, assim, a aceitação da proposta sugerida pela arrendatária sem que tenha sido
evidenciada nos autos alguma análise acerca da adequação desses números ou as razões pelas quais a
Antaq considerou válida a utilização dessa MMC, cotejando, por exemplo, a proposta da arrendatária
com sua movimentação atual e a projeção ao longo dos anos. Trata-se de ponto importante, uma vez
que, de acordo com matérias apresentadas recentemente na imprensa, o Tecon de Paranaguá vem
apresentando elevado índice de movimentação de cargas (http://www.tecnologistica.com.br/destaque/
tcp-bate-recorde-historico-movimentacao-conteineres/, acesso em 11/12/2012).
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
375. No que diz respeito aos investimentos realizados, é de se frisar que a Antaq solicitou que a
autoridade portuária se manifestasse acerca da autorização e valores. Porém, no que toca a receitas e
despesas, a autarquia baseou-se unicamente nos dados apresentados pela arrendatária. Conquanto as
sociedades anônimas tenham seus demonstrativos contábeis examinados por auditores independentes,
há que se frisar que se trata de um balanço consolidado, de modo que as receitas e despesas obtidas
obedeceram a algum critério de rateio, que nem sempre espelham a realidade. Nesse ponto, outras
fontes de informação poderiam evidenciar a adequação do critério de rateio escolhido, ou, ao revés,
demonstrar que seria cabível algum outro critério para a estimativa de receitas e despesas do
arrendamento.
376. É importante salientar, ademais, que os auditores independentes analisam os balanços sob a
ótica dos regulamentos contábeis, os quais nem sempre são os mais adequados às atividades
regulatórias, ainda mais quando se trata de balanços consolidados. Em tais situações, por exemplo, os
custos contábeis de operação do arrendamento, de acordo com os critérios de apropriação
estabelecidos, podem não refletir a realidade do terminal, de modo que sua utilização para fins
regulatórios se torna prejudicada.
377. Embora algumas rubricas de custo sejam de difícil conformação, outras são facilmente
circularizadas via mercado, a exemplo de cotações de seguro. Não se trata de exigir que todos os itens
dos demonstrativos sejam confirmados pela Agência, mas apenas de afirmar que, em seu papel de
regulador, caberia à Autarquia definir critérios de relevância, risco e materialidade para confirmar, por
meio de outras fontes, as informações consideradas mais sensíveis, principalmente no caso de cadeias
verticalizadas.
378. Na mesma esteira, não se verificou o aprofundamento da análise de outras premissas que
embasaram a elaboração dos fluxos de caixa. Toma-se, quanto a isso, o Relatório Técnico de avaliação
do EVTEA do Tecon de Paranaguá (processo TCP, p. 1516):
O Fluxo de Caixa Marginal no período de 2013 a 2023, considerando os investimentos
propostos, assim como as premissas consideradas válidas conforme planilha GPO/SOG à folha 742,
ficou negativo na ordem de R$ 423.632.000,00 (quatrocentos e vinte e três milhões e seiscentos e
trinta e dois mil reais), razão pela qual foi considerado o instituto da prorrogação antecipada do
contrato de arrendamento por novo período de 25 anos, que apresentou o retorno dos investimentos em
10/07/2047, com VPL positivo de R$ 22.921.000,00 (vinte e dois milhões, novecentos e vinte e um
mil reais) a uma Taxa Interna de Retorno- TIR de 8,55%. (grifo nosso)
379. Inexiste no Relatório Técnico que subsidiou o exame da diretoria, contudo, a exemplo do
que ocorreu em outros processos de prorrogação antecipada, o detalhamento das análises da Agência
que permitiram validar as premissas desse fluxo. Não se trata de afirmar que os fluxos estão montados
de modo incorreto, mas tão somente de apontar que, da análise dos autos, não ficou evidente que a
Agência avaliou criticamente as hipóteses que embasaram a elaboração desses fluxos. Os
questionamentos, quando ocorrem, são pontuais, referindo-se a erros de células da planilha, utilização
de taxas de depreciação, inclusão de rubricas de reclamações trabalhistas, etc.
380. Não se observa, contudo, tentativa de validação dos parâmetros técnicos (produtividade,
eficiência, etc.), que permitiram chegar aos dados apresentados pela arrendatária em suas estimativas
de ingressos e dispêndios marginais, o que, novamente, deve ser visto sob o prisma da assimetria da
informação em um processo de concessão que não será submetido à licitação e cujas informações são
produzidas pela própria arrendatária.
381. Em igual direção caminhou a Procuradoria Jurídica da Antaq, que assim se manifestou
(processo Santos Brasil, p.928):
Na hipótese da autoridade competente (Diretoria da Antaq) ratificar a viabilidade técnica,
econômica, ambiental e jurídica do reequilíbrio e da prorrogação, com base nos estudos que instruem
os presentes autos, incumbirá à Agência se reportar à SEP/PR, para que aquele poder concedente
aprecie o pleito devidamente instruído e adote as providências que entender pertinentes.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Conforme advertido no presente parecer, trata-se de matéria de caráter eminentemente técnico no
qual não cabe esta PF-ANTAQ se imiscuir. Aliás, nem desfruta de expertise para tanto, no que importa
reconhecer a ascendência da setorial técnica para demonstrar a implementação do reequilíbrio e suas
bases. Assim, para a garantia do interesse público, agência reguladora, assim como o poder
concedente, deverão ratificar os parâmetros adotados na apuração da viabilidade técnica,
econômica, ambiental em relação aos estudos que instruem o presente processo, garantindo sua
conformidade com o disposto§ 6°, do art. 3°, da Res. 3220/ANTAQ. (grifo nosso)
382. Os estudos da ADM Brasil (processo ADM, p. 41) e da CSN (processo CSN, p. 3156), por
exemplo, utilizaram a wikipedia como referência. A depender da relevância dessas informações, fica
clara a exigência de a Antaq, em tais casos, ratificar esses dados por outros meios. Assim, ressalta-se a
necessidade de confirmação de dados de entrada relevantes para o modelo. É comum encontrar nos
estudos de viabilidade informações produzidas pela própria arrendatária como a transcrita abaixo, da
Santos Brasil, sem que haja qualquer circularização ou evidenciação, pelo meio de fontes alternativas
(processo Santos, p. 369):
Todos os dados e indicadores de receita e custos adotados forma obtidos de fontes da própria
arrendatária com base nos balanços e demonstrativos devidamente auditados e refletem a realidade
atual do empreendimento.
383. Cumpre registrar que os fluxos de caixa marginais são os instrumentos que justificam a
prorrogação contratual e que, posteriormente, serão carreados aos fluxos de caixa da segunda perna
contratual (total). Destarte, pode-se afirmar também que a inexistência de validação atinge igualmente
as projeções das entradas do fluxo de caixa total, pois o comportamento futuro das receitas e despesas
do terminal, incluindo aí as oriundas dos novos investimentos propostos, também tomam por base
projeções técnicas (produtividade, eficiência, ganho de escala, etc.) que governarão as operações do
arrendamento.
384. Em que pesem as críticas acima, insta salientar que, no que tange ao estudo de demanda
apresentado, a Antaq buscou circularizar algumas informações relevantes, o que constitui uma boa
prática. Nesse caso, a Agência amparou-se nos estudos da EBP para a atual rodada de arrendamentos
portuários e em demais projeções existentes, a exemplo dos planos mestres do setor portuário. Houve
situações, como na análise dos pedidos da CSN e do Tecon de Santos, que foram adotadas taxas de
crescimento maiores do que aquelas constantes dos demais estudos existentes.
385. Assim, a crítica que se faz é que procedimento semelhante de cotejamento de informações e
de premissas não foram adotadas em outras situações, de modo padronizado e uniforme, acompanhado
de análise fundamentada das premissas e da coerência dos estudos de viabilidade, de modo a mitigar a
assimetria de informação e a falta de competição pelo mercado.
386. A própria Autarquia salientou que (peça 41, p. 9):
(...) a Agência está se mobilizando no sentido de sistematizar a apresentação dos EVTEA,
contemplando o cenário anterior e, bem assim, aquele considerado na novel legislação, com vistas a
subsidiar as futuras análises de arrendamentos e reequilíbrios com maior celeridade.
387. Portanto, propõe-se determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que, no
prazo de trinta dias, encaminhe a este Tribunal plano de ação que preveja a elaboração de
regulamento próprio visando estabelecer metodologias para análise dos EVTEAs apresentados,
incluindo a definição de critérios baseados em relevância, risco e materialidade para balizar a
avaliação dos estudos de viabilidade, a circularização das informações apresentadas pela
arrendatária, e o exame detalhado das premissas que embasaram a elaboração dos respectivos
EVTEAs.
388. Faz-se também necessário dar ciência à Agência Nacional de Transportes Aquaviários
que, nos exames realizados pela Agência acerca dos estudos de viabilidade apresentados pelos
terminais de contêineres da Santos Brasil, de Paranaguá e pela CSN, não foram confirmadas por
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
outras fontes informações relevantes apresentadas pelas interessadas, em afronta ao art. 3º da lei
12.815/2013 e ao art. 16, § 1º, da Resolução-Antaq 3.585/2014 (Regimento Interno).
Informalismo na análise dos EVTEAs
389. O exame dos processos de prorrogação antecipada revelou que muitas das discussões
travadas entre Antaq e os arrendatários aconteceu por meio informal: reuniões sem a lavratura de ata
ou formalização por outro documento relevante, trocas de informações por e-mail (processo CSN,
p.3173, por exemplo), telefonemas (processo CSN, p.3387, por exemplo), etc.
390. No caso de troca de e-mails, em alguns casos não foi sequer usado o endereço institucional
da Agência, tendo o servidor se utilizado de uma conta no gmail para receber informações sobre o
Capex da CSN (processo CSN, p.3173).
391. Conquanto o intercâmbio de informações por meios informais dê celeridade ao processo, o
que é recomendável, faz-se mister que sejam tomados alguns cuidados e que toda a troca de
informação seja formalmente registrada e considerada no Relatório Técnico que é levado ao exame da
Procuradoria e da Diretoria.
392. Ademais, o registro formal de todas as trocas de informações no processo auxilia na
transparência e no controle. Assim, caso as Atas de Reunião contenham apenas nomes e um breve
resumo das discussões travadas, a matéria deveria ser formalmente registrada em momento posterior.
393. No caso do ADM Brasil, a Ata de Reunião registrou que foram discutidos assuntos de
incidência tributária, valores de investimentos e contingenciamentos (processo ADM, p. 1467-469).
Porém, não fica claro os exatos termos da discussão. O relatório técnico, em momento posterior,
apenas registrou que ‘nessa reunião do dia 24/7/2014 (...) colheu-se uma boa soma de subsídios que
permitiu o entendimento final dos investimentos e outros custos considerados no estudo’ (processo
ADM, p. 1652). Entretanto, não foram registrados nos autos quais seriam esses ‘subsídios’ que
permitiram checar a adequação dos respectivos custos.
394. De modo mais grave, houve casos em que as informações apresentadas pelo regulado foram
alteradas e incorporadas no EVTEA pela própria Antaq, tendo ficado registrado, no processo de
prorrogação antecipada, que (processo ADM, p. 3232):
Também cumpre informar que, após ultimados os cálculos e valores das planilhas, em reunião
com CSN, ANTAQ e CDRJ (fis. 157411575), obteve-se os valores que foram consolidados nas
planilhas juntadas às fls. 1575 (mídia digital) e 1578/1580 (DREs e Fluxos de Caixa impressos).
Porém, durante as análises deste técnico verificou-se um erro de fórmula naquelas planilhas. Nas
planilhas dos Fluxo de Caixa Marginal de 2004 e Fluxo de Caixa Total, os valores de arrendamento
fixo não estavam sendo considerados.
Desta forma, procedeu-se com as correções das fórmulas e inclusão destes valores de
arrendamento fixo nos fluxos de caixa. Os novos resultados obtidos estão materializados nas
planilhas impressas, juntadas às folhas 1581 a 1583. Portanto, todos os valores referenciados
adiante sempre se referem a estas planilhas, alteradas por este técnico. (grifo nosso)
395. De igual modo, nos processos da Santos Brasil e da ADM (processo Santos Brasil, p. 633 e
processo ADM, p. 1540):
Com o objetivo de agilizar as análises dos processos de reequilíbrio, ficou acordado que os
técnicos podem promover alterações nas planilhas ou realizar novos cálculos de forma a incluírem em
suas análises os valores reputados como corretos sem, entretanto, aguardar estas alterações serem feitas
pelo arrendatário ou mesmo entrar em acordo com estes, em casos de divergências de entendimento. O
procedimento então será apresentar os valores do arrendatário e os valores calculado pelo técnico,
apontando o valor correto.
396. Caso fossem verificados erros nas planilhas, caberia à Agência solicitar a correção junto à
CSN, eis que à Agência compete apenas analisar e aprovar os estudos de viabilidade, não lhe cabendo
elaborar ou alterar qualquer planilha ou orçamento, sob pena de colocar-se em posição de conflito de
interesses, ou, ainda, de ocorrer questionamentos acerca de sua isonomia ou da integridade das
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
informações utilizadas nos estudos de viabilidade.
397. A despeito das informalidades identificadas nesta fiscalização, antes descritas, a Antaq, em
sua manifestação sobre o relatório preliminar de auditoria, trouxe a informação de que já possui
política de registro formal de informações relativas a seus processos. Desse modo, entende-se que a
determinação inicial para que a Agência elaborasse regulamento específico sobre o assunto perde o
sentido, de modo que foi excluída da proposta de encaminhamento.
398. Apesar dessa exclusão, a questão concernente a este achado não restará prejudicada, uma
vez que serão mantidas as propostas de ciência à Antaq sobre as ocorrências identificadas em casos
específicos e que foram relatadas neste tópico. Tais alertas servirão para que a entidade tome as
medidas necessárias com vistas a coibir a repetição dos problemas nos exames futuros de seus
processos, uma vez que a reincidência pode provocar a aplicação de penalidades ao gestor já advertido.
399. Assim, faz-se necessário dar ciência à Agência Nacional de Transportes Aquaviários
que, nas análises dos estudos de viabilidade da Santos Brasil, ADM e CSN, verificou-se
informalismo na análise dos respectivos EVTEAs, em afronta no princípio constitucional da
impessoalidade, da transparência e também aos requisitos da motivação e do formalismo
moderado, insculpidos no art. 2º da Lei 9.784/1999.
Conclusão
400. O exame dos procedimentos de prorrogação antecipada revelou importantes deficiências na
análise dos estudos de viabilidade submetidos, tais quais: ausência de circularização de informações
relevantes, exame superficial das premissas e hipóteses dos modelos que embasam os estudos, falta de
verificação de custos, da eficiência do terminal e do projeto apresentado, carência de fundamentação
nas análises técnicas e informalismo no contato e no trato das informações prestadas pelos agentes
regulados.
401. Tais fragilidades podem comprometer o atendimento das diretrizes do novo marco
regulatório do setor, voltado à modicidade tarifária, eficiência e redução de custos ao usuário. Vale
lembrar que a ideia por trás da análise de um EVTEA não é simplesmente submetê-lo a um escrutínio
contábil, mas sim verificar a validade das informações, a coerência dos modelos, a eficiência do
terminal e do seu projeto, de modo semelhante ao que este Tribunal faz nos exames de primeiro
estágio normatizadas pela Instrução Normativa-TCU 27/1998. De igual forma, toda análise técnica da
Agência, mormente consubstanciada no Relatório que será submetido à Diretoria para deliberação,
deve ser devidamente fundamentada e motivada, em obediência ao art. 2º da Lei 9.784/1999.
402. A avaliação aprofundada desses estudos, como apontado pela própria SEP/PR, é ainda mais
importante nos casos de prorrogação antecipada, dada a ausência de competição pública possibilitada
pela licitação.
403. Na realização de licitações de infraestrutura é comum que o vencedor acabe pagando ágios
consideráveis, evidenciando que até em processos teoricamente competitivos, os estudos de
viabilidade comportam ganhos de eficiência não vislumbrados pelo Poder Concedente, ilustrando que,
nos processos de prorrogação antecipada, não sujeitos à competição, tal risco é ainda maior.
Outrossim, a falha em identificar premissas conservadoras nos estudos de viabilidade possibilita uma
lucratividade maior do arrendatário, pois possibilitará um prazo maior para a amortização dos
investimentos sem que isso implique em indenização compatível ao Poder Concedente ou por meio de
redução das tarifas, o que beneficiaria o usuário.
404. Cumpre salientar que os estudos de viabilidade que estão sendo submetidos à Antaq não
visam somente o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos firmados sob a égide da Lei
8.630/1993, mas, por se inserirem no âmbito das prorrogações antecipadas, devem levar à modicidade
tarifária, eficiência das operações e redução dos custos ao usuário, uma vez que as prorrogações
antecipadas, por força da Lei 12.815/2013, só se justificam se houver investimentos que atendam às
diretrizes desse novo marco regulatório. Assim, a Antaq não deve restringir-se ao exame da viabilidade
técnica e econômico-financeira do empreendimento, devendo avaliar a eficiência atual (custos e
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
movimentação) e futura do arrendamento, subsidiando a decisão da SEP/PR pelo deferimento, ou, não,
do pedido de prorrogação.
405. Cumpre ressaltar que a Lei 10.233/2001 assim dispôs:
Art. 20. São objetivos das Agências Nacionais de Regulação dos Transportes Terrestre e
Aquaviário:
(...)
II – regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuições, as atividades de
prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura de transportes, exercidas por terceiros, com
vistas a:
a) garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência,
segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas;
(...)
Art. 27. Cabe à ANTAQ, em sua esfera de atuação:
I - promover estudos específicos de demanda de transporte aquaviário e de atividades
portuárias; (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013)
II – promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os
custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados; (grifos
nossos)
406. Já o art. 3º, inciso II, do Decreto 8.033/2013 estipula que cabe à Antaq ‘analisar as
propostas de realização de investimentos não previstos nos contratos de concessão ou de
arrendamento’. A análise de que trata o Decreto compreende, por óbvio, os objetivos do novo marco
regulatório e as missões institucionais da Agência dadas pela Lei 10.233/2001, de onde se extrai parte
da fundamentação legal do presente tópico.
407. Deve-se frisar que a Antaq já afirmou que está (peça 48, p. 8-9)
(...) se mobilizando no sentido de sistematizar a apresentação dos EVTEA, contemplando o
cenário anterior e, bem assim, aquele considerado na novel legislação, com vistas a subsidiar as futuras
análises de arrendamentos e reequilíbrios com maior celeridade.
408. Ante o exposto, esta Unidade Técnica entende que as fragilidades na análise dos estudos de
viabilidade decorrem, essencialmente, da inexistência de roteiro ou manual estabelecendo padrões para
a análise dos estudos de viabilidade apresentados, no âmbito do qual seriam definidos critérios para,
entre outras coisas: (i) seleção de informações que devam ser circularizadas; (ii) validação de
premissas e hipóteses dos modelos adotados nos estudos; (iii) avaliação dos custos e eficiência do
terminal e do projeto apresentado; e (iv) apresentação da fundamentação das conclusões e
entendimentos da equipe técnica.
409. Outra causa que pode ser apontada para as deficiências observadas é a ausência de plano de
manual de contabilidade formalmente instituído.
410. Considerando, assim, que: (i) na análise ora realizada não se pode concluir que as falhas e
riscos identificados são graves o bastante para macular a análise dos estudos de viabilidade
apresentados; (ii) o tempo necessário para o atendimento das determinações propostas ao final deste
tópico é elevado; e que (iii) será proposta, em achado próprio, a realização de participação social para
mitigar a assimetria de informação existente nos procedimentos de prorrogação antecipada, entende-se
que o encaminhamento proposto na sequência não deve ser aplicado aos estudos de viabilidade já
aprovados pela Antaq, evitando a ocorrência de retrabalho
411. Como as principais causas identificadas foram a ausência de plano de contas e de
metodologia para a análise dos estudos de viabilidade, propõe-se determinação nesse sentido, sem que
seja obrigatório o reexame dos estudos de viabilidade já aprovados, considerando a importância dos
investimentos para o setor portuário e por não ser possível concluir cabalmente que os estudos
apresentados contenham alguma impropriedade grave. Nesse sentido, o próximo achado proporá a
realização de consulta pública, instrumento que pode mitigar as falhas aqui identificadas e outras
232
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
impropriedades evidenciadas ao longo desse processo.
412. Propõe-se, portanto, determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários, com
fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno
do TCU, que, no prazo de trinta dias, encaminhe ao Tribunal plano de ação, contendo
cronograma, atividades detalhadas e responsáveis, para elaboração de:
a) regulamento próprio visando estabelecer metodologias para análise dos EVTEAs
apresentados, incluindo a definição de critérios baseados em relevância, risco e materialidade
para balizar a avaliação dos estudos de viabilidade, a circularização das informações
apresentadas pela arrendatária, a avaliação de custos e eficiência (presente e futura) dos
terminais e o exame detalhado das premissas que embasaram a elaboração dos respectivos
EVTEAs;
b) manual de contabilidade, contendo plano de contas, com vistas a disciplinar e
uniformizar os critérios para o registro contábil das operações dos arrendamentos portuários.
413. Propõe-se, igualmente, dar ciência com fundamento no art. 4º da Portaria-Segecex
13/2010 que, no tocante às prorrogações antecipadas de que trata o art. 57 da Lei 12.815/2013:
a) na análise dos estudos de viabilidade apresentados pela ADM do Brasil e pela CSN,
verificou-se ausência de avaliação objetiva de componentes dos respectivos EVTEAs, em
prejuízo às diretrizes do novo marco regulatório, insculpidas no art. 3º da Lei 12.815/2013;
b) na análise técnica da Agência dos estudos de viabilidade apresentados pela CSN e pelo
Terminal de Contêineres de Paranaguá e Santos, verificou-se a ausência de adequação dos
respectivos EVTEAs às diretrizes do novo marco regulatório, em afronta ao art. 3º da Lei
12.815/2013;
c) nos exames realizados pela Agência acerca dos estudos de viabilidade apresentados pelos
terminais de contêineres da Santos Brasil, de Paranaguá e pela CSN, não foram confirmadas por
outras fontes informações relevantes apresentadas pelas interessadas, em afronta ao art. 3º da lei
12.815/2013 e ao art. 16, § 1º, da Resolução-Antaq 3.585/2014;
d) nas análises dos estudos de viabilidade da Santos Brasil, ADM e CSN, verificou-se
informalismo na análise dos respectivos EVTEAs, em afronta ao princípio constitucional da
impessoalidade, da transparência e também aos requisitos da motivação e do formalismo
moderado, insculpidos no art. 2º da Lei 9.784/1999;
414. Frise-se que a elaboração de plano de contas e de metodologia para análise dos estudos de
viabilidade revestem-se de grande importância, uma vez que auxiliarão futuros processos de
reequilíbrio e a própria regulação do setor portuário, a qual, pelo novo marco, baseia-se em critérios de
aumento de eficiência e na redução de custos ao usuário. Por isso, mesmo que a regulação não seja
estritamente uma ‘regulação por custos’, cabe à Agência exercer algum tipo de controle sobre essas
variáveis.
3.6.3 – ACHADO 6: Ausência de participação social nos procedimentos de prorrogação
antecipada
415. Constatou-se que nos procedimentos de prorrogação antecipada analisados não foram
realizadas audiências públicas ou qualquer tipo de medida com o intuito de obter contribuições,
subsídios e sugestões para o aprimoramento dos processos junto à população interessada ou afetada
pelos investimentos.
416. Cumpre ressaltar, contudo, que o art. 57 da Lei 12.815/2013 é silente quanto à participação
social nas prorrogações antecipadas, e, da mesma forma, a Resolução-Antaq 3.220/2014 e a PortariaSEP/PR 349/2014.
417. Outrossim, a Lei 10.233/2001 estabelece que:
Art. 34-A As concessões a serem outorgadas pela ANTT e pela ANTAQ para a exploração de
infraestrutura, precedidas ou não de obra pública, ou para prestação de serviços de transporte
233
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ferroviário associado à exploração de infraestrutura, terão caráter de exclusividade quanto a seu objeto
e serão precedidas de licitação disciplinada em regulamento próprio, aprovado pela Diretoria da
Agência e no respectivo edital.
§ 1o As condições básicas do edital de licitação serão submetidas à prévia consulta pública.
418. Ou seja, pela Lei 10.233/2001 a audiência pública está prevista apenas para o caso de
licitações.
419. Assim, a princípio, inexistiria a obrigatoriedade de realização de consulta popular nos
procedimentos de prorrogação antecipada, por não se tratar de uma licitação per si, mas apenas o
exercício de uma discricionariedade do Poder Concedente, qual seja, a antecipação da possibilidade de
prorrogação, sujeita às seguintes condições: (i) houver previsão de prorrogação no contrato ainda não
exercida; e (ii) a interessada se comprometer a realizar investimentos.
420. A adoção desse entendimento, contudo, não merece prosperar.
421. De início, como ressaltado em sessões anteriores, os procedimentos de prorrogação
antecipada são caracterizados por considerável assimetria de informação, a qual não é mitigada devido
à ausência de procedimento licitatório. Assim, se no caso das licitações a Lei expressamente prevê a
necessidade de consulta pública para aprimorar o instrumento editalício, maior seria essa necessidade
no caso das prorrogações antecipadas.
422. Nesse ponto, eventuais interessados, conhecedores do mercado, poderiam apontar falhas e
indicar oportunidades de melhoria desapercebidas pelos agentes públicos que examinaram o processo.
Usuários, ou até mesmo o operador de um terminal concorrente, poderiam questionar a adequação dos
parâmetros de desempenho propostos, por exemplo.
423. Cumpre destacar que, no âmbito do TC 029.083/2013-3, o qual analisou o 1º Estágio do
Bloco I da atual rodada de arrendamentos portuários, houve importantes contribuições dos interessados
na audiência pública, auxiliando a Antaq, a SEP/PR e o próprio controle exercido pelo TCU.
424. Contudo, deve ser relembrado que os EVTEAs não haviam sido submetidos à audiência
pública, mas tão somente as minutas de editais e contratos. A Exmª Ministra Relatora, Ana Arraes, no
voto condutor do Acórdão 3.661/2013-TCU-Plenário considerou que:
A discussão dos EVTEAs, no caso em exame, seria particularmente desejável, uma vez que:
a) são os primeiros procedimentos licitatórios levados a efeito sob a égide do novo marco regulatório
do setor; b) os procedimentos licitatórios pretendidos pelo governo federal são de grande abrangência e
serão realizadas de forma célere, praticamente simultânea, em todas as regiões do país; c) todos os
estudos foram realizados por uma única empresa (EBP), em prazo bastante reduzido; d) a
seleção dos estudos da EBP se deu de forma automática, uma vez que não houve qualquer outra
empresa que os tenha apresentado; e) as análises efetuadas por este Tribunal demonstraram a
existência de diversos equívocos constantes dos EVTEAs (parte dos quais já corrigidos pelo poder
concedente). (grifos nossos)
425. No presente caso, a elaboração dos EVTEAs apresenta maior fragilidade do que no Bloco I
dos arrendamentos portuários pois, naquela situação, apenas uma empresa elaborou os estudos, de
maneira mais ou menos padronizada e uniforme. Entretanto, nas prorrogações antecipadas o EVTEA
de cada arrendamento é elaborado pela própria arrendatária, e, ao contrário da Estruturadora Brasileira
de Projetos (EBP), ela é diretamente interessada na exploração do terminal.
426. Aqui, vale repisar uma conclusão já ilustrada em outras partes deste Relatório: uma vez que
o novo marco regulatório do setor portuário permitiu a prorrogação antecipada dos arrendamentos
portuários, sujeita ao juízo discricionário do Poder Concedente, cabe ao gestor público, em nome do
princípio da eficiência e em conformidade ao art. 3º da Lei 12.815/2013, adotar mecanismos para
mitigar as assimetrias de informação envolvidas pela não ocorrência da licitação.
427. As audiências públicas são, também, importante mecanismo de controle exercido pela
sociedade, constituindo uma forma dos atores sociais externarem as suas ideias e interesses. Não é
demais mencionar que, como apontado anteriormente, a prorrogação não é uma discricionariedade
234
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
irrestrita do gestor, sujeitando-se ao interesse público. Aqui, cabe rememorar o voto condutor do
Acórdão 3.661/2013-TCU-Plenário, da lavra da Exmª Ministra Ana Arraes:
Lembro, nesse sentido, que as audiências públicas se constituem em um canal que possibilita a
convergência das intenções governamentais com a maximização do interesse público, por intermédio
do conhecimento, da consulta e das intenções dos diversos agentes e grupos de interesse.
Existem diversas manifestações governamentais que situam as audiências públicas no patamar
acima referido.
428. Destarte, a audiência pública permite, a um só tempo, mitigar as assimetrias informacionais
existentes e também propiciar o controle social, por meio da criação de um canal no qual a sociedade
contribui com melhorias, informações e sugestões, possibilitando que todos os afetados pela atividade
portuária externem seus interesses legítimos.
429. É importante destacar que a prorrogação antecipada de que trata o art. 57 da Lei
12.815/2013 encontra-se atrelada ao compromisso, pela arrendatária, de realização de novos
investimentos. Logo, há um interesse direto dos usuários dos terminais e dos demais atores que são
afetados pela realização desses novos investimentos. De fato, como exposto ao longo desse trabalho,
um dos objetivos da prorrogação antecipada é melhorar a eficiência das operações portuárias. Assim, a
participação direta dos usuários desses terminais, por intermédio de audiência pública, é um meio de
validar a adequação e coerência desses investimentos, atendendo à finalidade precípua da lei de
beneficiar justamente aqueles que se utilizam dos serviços portuários, no espírito do art. 3º da Lei
12.815/2013. Ou, ainda, abre a possibilidade de eventual interessado em explorar aquele terminal
demonstrar que poderia ser mais eficiente ou operar a um custo menor do que o atual arrendatário
propõe no seu estudo de viabilidade, apontando ao Poder Concedente que a realização futura de
licitação poderia ser mais benéfica ao interesse público.
430. Outrossim, a realização de investimentos e a consequente prorrogação de prazo do
arrendamento também afeta outros setores da sociedade, como a população local. Nesse ponto, pode-se
dar como exemplo o contrato da ADM Brasil, que explora terminal de grãos na região de Ponta da
Praia, em Santos. Como ressaltado no TC 029.083/2013-3, a movimentação de grãos na região
desagrada a prefeitura da cidade e parte da população local, por problemas de tráfego de composições
ferroviárias e de caminhões, poeira, mau cheiro, roedores, etc.
431. Aparentemente, a prorrogação antecipada desse contrato vai contra, assim, o interesse de
setores relevantes da cidade de Santos, pois irá garantir a continuidade de um serviço que, segundo
alguns locais, traz transtornos à vizinhança. Por outro lado, o Poder Concedente alega que os terminais
de grãos da região são vitais para o escoamento da safra, e que, no caso específico da ADM, parte dos
investimentos ligados à prorrogação visa mitigar a poluição causada pela movimentação de grãos no
local. Com efeito, como afirma o EVTEA (processo ADM, p. 769):
O estudo apresenta a avaliação dos aspectos ambientais relacionados ao arrendamento para o
desenvolvimento ambientalmente correto de suas atividades portuárias
(...)
Com isso, o arrendatário se propõe a fazer o controle e gerenciamento ambiental, por meio de
planos, programas e monitoramentos ambientais que visam mitigar os impactos identificados.
432. Nesse caso, audiência pública ajudaria a validar, ou até mesmo aprimorar, junto aos
interessados locais, quer seja cidadãos ou autoridades municipais, as soluções de engenharia adotadas
para mitigar os impactos ambientais.
433. A realização de audiência pública para a validação de novos investimentos em contratos de
regulação vigentes não é uma inovação, pelo menos no setor rodoviário. Por considerar que a
realização de novos investimentos em concessões já em funcionamento impacta de modo significativo
a atuação de diversos agentes, incluindo a população local, a Agência Nacional de Transportes
Terrestres, em 2010, realizou audiência pública acerca da construção da nova subida da serra em
Petrópolis pela concessionária da respectiva rodovia, como se depreende do TC 014.689/2014-6 (peça
235
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
18, p. 13):
A ANTT realizou audiência pública, em setembro de 2010, no município de Petrópolis, para
tratar da construção da [Nova Subida da Serra] NSS. Na oportunidade, devido à relevância econômica
e social do empreendimento, a comunidade referendou a proposta (...)
434. É importante frisar que o Decreto 4.122/2002 estabeleceu a seguinte exigência:
Art. 30. As iniciativas de projetos de lei, alterações de normas administrativas e decisões da
Diretoria para resolução de pendências que afetem os direitos de agentes econômicos ou de usuários de
serviços de transporte serão precedidas de audiência pública com os objetivos de:
I - recolher subsídios para o processo decisório da ANTAQ;
II - propiciar aos agentes e usuários dos serviços de transporte aquaviário a possibilidade de
encaminhamento de seus pleitos e sugestões;
III - identificar, da forma mais ampla possível, todos os aspectos relevantes à matéria objeto da
audiência pública; e
IV - dar publicidade à ação regulatória da ANTAQ.
435. Insta salientar que o comando acima foi reproduzido no novo Regimento Interno da Antaq,
a saber o art. 14 da Resolução-Antaq 3.585/2014.
436. Deve ser frisado que a prorrogação antecipada dos contratos de arrendamento não é a mera
continuidade de uma situação vigente e que, apenas por isso, dispensaria audiência pública. Afinal, a
prorrogação a juízo do Poder Concedente, de por exemplo, um arrendamento entendido como
ineficiente pelos usuários certamente atinge seus interesses, assim como a continuidade das operações
de um terminal em área urbanizada afeta o interesse da população local.
437. Ademais, a mera realização de novos investimentos, não previstos no contrato original,
como ilustrado nos itens acima, é, por si só, um novo item a afetar os usuários e outros agentes
envolvidos na atividade portuária, não podendo ser afirmado, assim, que a prorrogação antecipada é a
mera continuidade de uma situação ora vigente.
438. Cumpre destacar que não existe nenhum comando na Lei 12.815/2013 que afastaria a
aplicação do Decreto 4.122/2002 e do Regimento Interno da Antaq no caso das prorrogações
antecipadas. Diferentemente do que ocorre, por exemplo, com os terminais de uso privativo, para os
quais o art. 8º do referido diploma legal expressamente prevê a realização de chamada ou anúncios
públicos. Mas, mesmo nesse último caso, em que o interesse é primordialmente do particular, a Lei
previu a realização de algum tipo de participação popular.
439. Ou seja, dos três vetores previstos no novo marco regulatório para a realização de
investimentos, apenas para as prorrogações antecipadas é que não estaria previsto nenhum tipo de
consulta à sociedade. Porém, é justamente nas prorrogações antecipadas que se misturam a assimetria
da informação dos terminais de uso privativo com o interesse primordialmente público verificado nas
licitações, por se tratar de arrendamentos existentes em portos organizados, tornando a realização de
audiência pública ainda mais necessária, de acordo com os princípios da publicidade e eficiência e em
observância à modicidade tarifária.
440. Em conclusão, a audiência pública dos procedimentos de prorrogação antecipada não só
tem fundamentação legal, como também se constitui em um importante meio de aprimorar o processo
e os controles que nele recaem, sendo um relevante mecanismo de mitigação de assimetria da
informação, ainda mais ao se considerar as impropriedades verificadas ao longo deste Relatório.
441. Embora a realização de audiência pública para todos os arrendamentos com pleitos de
prorrogação antecipada enviados ao Poder Concedente, inclusive daqueles cujos EVTEAs já tenham
sido aprovados pela Antaq, possa retardar o processo, a alternativa, qual seja, a paralisação de todos os
processos até restarem cumpridas as determinações propostas para corrigir os respectivos problemas
apontados ao longo deste processo é mais gravosa e possivelmente mais demorada.
442. Ademais, os exemplos abaixo, retirados de concessões recentes de infraestrutura, ilustram
que o tempo consumido desde a abertura da audiência até a publicação das análises das contribuições é
236
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
baixo, durando, em média, dois meses:
Tabela 2: Exemplos de duração de audiências públicas
Audiência Pública
Data de ocorrência
Data da publicação do
Relatório de Contribuições
4/7/2013
PIL Ferrovias – Trecho 13/5/2013 e 16/5/2013
Açailândia/MA
–
Bacarena/PA
Bloco I da atual rodada de 12/8/2013
a
6/9/2013 11/10/2013
arrendamentos portuários
(consulta e audiência pública)
Concessões dos aeroportos de 27/10/2011 e 28/10/2011
23/12/2011
Guarulhos/SP, Viracopos/SP e
Brasília/BSB
Fontes: Anac, Antaq e ANTT
443. Outrossim, frente aos benefícios que podem ser obtidos por meio da audiência pública,
eventuais atrasos podem ser considerados negligenciáveis. A uma, porque as prorrogações ocorrerão
por prazos razoavelmente longos, entre vinte e 25 anos, tornando ínfimo qualquer atraso por eventual
realização de audiência pública. A duas, porque qualquer impropriedade na análise dos estudos de
viabilidade se multiplicarão ao longo dos extensos prazos de prorrogação, evidenciando o potencial
dos danos. E, finalmente, há que se considerar que os prazos originais dos contratos ainda não se
encontram na iminência de vencer, razão pela qual a realização de audiência pública terá pouco
impacto na tempestividade da análise dos pleitos.
444. Sobre esse assunto, a própria SEP/PR afirmou que o prazo de sessenta dias previstos no art.
57 da Lei 12.815/2013 para análise dos pleitos de prorrogação antecipada ‘refere-se exclusivamente à
aprovação do plano de investimento proposto pelo interessado, portanto, a uma etapa do procedimento
necessário à celebração do termo aditivo (...)’ (peça 15, p. 22). Ou seja, a realização de audiência
pública não impediria o atendimento de qualquer prazo legal e nem a razoável duração do processo.
445. A esse respeito, deve ser rememorado trecho do voto condutor do Acórdão 3.661/2013TCU-Plenário, da Exmª Ministra Relatora Ana Arraes, no qual foi avaliada a necessidade de realizar
nova audiência pública para os arrendamentos do 1º Bloco, agora incluindo os estudos de viabilidade,
pois, da primeira vez, apenas as minutas dos editais e contratos haviam sido colocadas ao escrutínio
popular:
(...) assim, embora se considere que a ausência de discussão dos EVTEAs, nas audiências
públicas, não se reveste de gravidade suficiente para determinar a paralisação dos certames,
considero apropriado que se efetue determinação à Antaq para que inclua os EVTEAs no escopo
das discussões das audiências a serem realizadas para os próximos blocos das licitações constantes da
Portaria-SEP/PR 38/2013. (grifo nosso)
446. A primeira observação que se faz, já apresentada mais acima, é que, até mesmo para
licitações, o Tribunal entendeu de grande importância a submissão dos documentos técnicos, no caso,
os EVTEAs, ao exame popular, e não somente as minutas jurídicas. A segunda observação é que esta
Corte permitiu que apenas os blocos de arrendamentos subsequentes tivessem seus estudos de
viabilidade apresentados em audiência pública, ficando dispensados os terminais do 1º Bloco, uma vez
que o processo licitatório já se encontrava em fase mais avançada.
447. Porém, é importante diferenciar os contextos em que foram feitas as análises do Tribunal.
No caso do Acórdão 3.661/2013-TCU-Plenário, eventuais falhas ainda existentes nos estudos de
viabilidade poderiam ser sanadas, pois seriam submetidas à licitação. Além disso, durante as tratativas
entre o Poder Concedente e as equipes técnicas do TCU, foram feitas algumas correções nos estudos
de viabilidade, bem assim fundamentadas um conjunto de premissas assumidas naqueles EVTEAs.
Finalmente, naquela ocasião, o próprio Tribunal, mediante o decisum supra, determinou a correção de
alguns pontos dos estudos de viabilidade.
237
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
448. No presente caso, todas essas medidas mitigadoras estão ausentes, razão pela qual se
entende que a audiência pública também deveria incluir os arrendamentos cujos estudos de viabilidade
já tenham sido aprovados pela Antaq.
449. Além dos estudos de viabilidade, o exame da SEP/PR dos planos de investimento, as
definições dos parâmetros de desempenho e outras análises técnicas daquela Secretaria também
deveriam constar da sobredita audiência pública.
450. Com efeito, se o objetivo das prorrogações antecipadas é garantir a realização de
investimentos que acabem por incrementar a eficiência e reduzir os custos do setor, é necessário que,
além das minutas de aditivo, todas as premissas que levaram o Poder Concedente e a Antaq a concluir
que os investimentos atendem a esses diretrizes possam ser avaliadas pela sociedade, permitindo que
os interessados auxiliem na melhoria dos processos de prorrogação antecipada.
451. Sabe-se que algumas informações constantes dos estudos de viabilidade e dos planos de
investimento podem ter natureza sigilosa, por conter dados de negócio das empresas que operam o
arrendamento. Nesse sentido, caberia à SEP/PR e à Antaq disciplinarem de que forma ocorreria a
audiência pública, e quais dados e elementos do EVTEA seriam colocados ao escrutínio popular.
Conclusão
452. A realização de audiência pública para subsidiar o exame das prorrogações antecipadas
encontra amparo jurídico e, ao possibilitar a participação popular, mormente dos demais interessados
nos arrendamentos em estudo, auxilia a melhoria e aprimoramento dos processos e mitiga a assimetria
da informação decorrente da ausência de competição pelo mercado.
453. De fato, uma vez que inexiste licitação, a audiência pública torna-se o único meio de
participação popular nos procedimentos de prorrogação antecipada.
454. Além disso, dada as deficiências dos procedimentos de prorrogação antecipada
evidenciadas neste Relatório, a audiência pública se torna uma forma de mitigá-las sem que seja
necessário paralisar todos os processos de prorrogação antecipada até que a Antaq e a SEP/PR adotem
medidas com vistas a robustecer os mecanismos adotados para avaliar os pleitos de prorrogação
antecipada.
455. Dentro dessa ótica, e considerando que o prazo e os custos para a realização de audiência
pública são ínfimos perto dos prazos dos contratos de arrendamento prorrogados e dos custos para os
usuários e para a sociedade em geral da eventual aprovação de projetos deficientes, foi proposto,
inicialmente, que todos os processos de prorrogação antecipada sejam submetidos à audiência pública.
456. Tal encaminhamento é aderente às recomendações do Banco Mundial para o caso de
renegociação de concessões. Nessas situações, o Banco Mundial sugere que o processo seja marcado
pela transparência, consulta a painéis de especialistas externos e explicações tempestivas para a
sociedade acerca de qualquer ajuste pretendido nas renegociações (Granting Infrastructure
Concessions – Doing It Right. Banco Mundial, 2004. pp. 19-20).
457. Em que pese a proposta inicial da equipe de auditoria basear-se na determinação de
realização de audiência pública, foram analisados argumentos apresentados pelos gestores da SEP/PR
e da Antaq, que apresentaram contraproposta no sentido de realização de consulta pública. Conforme
exame realizado nos §§ 547-558, a sugestão dos gestores mostra-se viável para mitigar a ausência de
participação social nos processos de prorrogação antecipada dos contratos, desde que observados os
requisitos mínimos apontados na análise.
458. Tendo em vista a mudança acatada, propõe-se determinar à Agência Nacional de
Transportes Aquaviários e à Secretaria de Portos da Presidência da República que, com
fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno
do TCU, previamente ao deferimento dos pedidos de prorrogação antecipada, inclusive daqueles
com análise de viabilidade já aprovada pela Agência, submetam à consulta pública as seguintes
informações referentes à cada processo, resguardadas as eventuais restrições no caso de sigilo: (i)
descrição dos investimentos projetados – em nível de detalhamento que possibilite a identificação
238
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de cada intervenção/obra isoladamente –, acompanhada dos respectivos ganhos de
produtividade esperados e de cronograma de aplicação dos valores; (ii) parâmetros de
desempenho a serem atingidos, acompanhados de justificativas fundamentadas que embasaram
sua definição; (iii) principais implicações socioambientais a serem geradas; (iv) eventuais
alterações no contrato de arrendamento quanto ao seu reequilíbrio econômico-financeiro,
adensamento, desmembramento ou unificação de áreas; e (v) outras informações julgadas
pertinentes pela SEP/PR e pela Antaq..
4 – MANIFESTAÇÕES DOS GESTORES
459. Em observância aos normativos e padrões de controle externo estabelecidos por este
Tribunal, versão preliminar do relatório da presente fiscalização foi encaminhada, em 16/12/2014, à
SEP/PR (peça 62) e à Antaq (peça 63), com vistas a oferecer oportunidade de manifestação aos
gestores sobre as questões analisadas pela equipe de auditoria e as propostas de encaminhamento
iniciais aventadas como resultado do trabalho empreendido.
460. Em resposta – já considerada prorrogação de prazo –, a Antaq apresentou o Ofício 07/2015DG (peça 77), de 5/2/2015, que versa, de acordo com o ressaltado pela própria entidade, sobre ‘as
propostas de determinações destinadas exclusivamente à ANTAQ, uma vez que um documento
conjunto firmado entre esta Agência e a Secretaria de Portos argumentará a respeito dos
encaminhamentos comuns às duas entidades’ (peça 77, p. 2).
461. Na mesma data – também após dilação de prazo autorizada –, a SEP/PR protocolou no TCU
o Ofício 203/2015/SEP/PR (peça 76), que consolida três manifestações: i) Ofício 07/2015-DG, da
Antaq, já mencionado no parágrafo anterior; ii) Nota Técnica 08/DOUP/SPP/SEP/PR, de autoria da
Secretaria de Portos e que trata das propostas iniciais do relatório direcionadas especificamente a esse
órgão; e, iii) Nota Técnica Conjunta 01/DOUP/SPP/SGO/ANTAQ, elaborada juntamente pela Agência
e SEP/PR, a qual versa sobre suas considerações a respeito das conclusões preliminares deste trabalho
que envolvem determinações/recomendações aos dois auditados.
462. Na sequência, seguem os resumos das manifestações apresentadas com a correspondente
análise de cada uma delas.
Comentários da Antaq (Ofício 07/2015-DG)
463. Inicialmente, a Agência ressalta que a regulamentação específica para o instituto das
prorrogações antecipadas – Portaria-SEP/PR 349/2014 –, que endereçou novas atribuições a ela, surgiu
somente depois de realizadas algumas análises de EVTEAs pela entidade (peça 77, p. 2).
464. Expressa, ainda, seu entendimento de que ‘incumbe exclusivamente à empresa arrendatária
a responsabilidade pela adequação da qualidade dos projetos e investimentos realizados no terminal
portuário, assim como o cumprimento das obrigações de cunho contratual, legal e regulatório’ (peça
77, p. 2).
465. Em seguida, ao mesmo tempo que reconhece a necessidade de a Antaq promover a
sistematização dos procedimentos de sua competência – especialmente a definição dos elementos e do
modelo de avaliação do projeto executivo, assim como a forma de operacionalizar o acompanhamento
da execução das obras –, destaca que ações necessárias para atender essas demandas já se encontram
em curso.
466. Dentre as medidas em andamento, revela que está sendo desenvolvida metodologia, no
âmbito da Superintendência de Regulação, que visa ‘consolidar um plano de contas padrão dentro de
uma matriz que integrará a modelagem de contabilidade regulatória para o setor aquaviário nacional’
(peça 77, p. 3). A atividade, segundo defende, está relacionada a questões de cunho essencialmente
regulatório, em um contexto muito mais amplo que aqueles de natureza contratual, muito embora
possa vir a tangenciar aspectos específicos que versam sobre esse escopo menos abrangente (peça 77,
p. 3).
467. Feitas essas considerações iniciais, a Antaq passa então a discorrer basicamente acerca do
apontamento deste relatório que diz respeito ao informalismo na análise dos EVTEAs.
239
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
468. Sobre o assunto, a Agência declara haver um número elevado de informações nos estudos
de viabilidade que precisam ser esclarecidas, ratificadas, retificadas e fundamentadas, o que
evidenciaria a necessidade de realizar uma série de contatos para dirimir as dúvidas. Argumenta que é
comum a existência de diversas revisões quanto ao conteúdo daquela documentação, muito embora
nos autos se encontre apenas a versão consolidada do EVTEA (peça 77, p. 3).
469. Nesse contexto, a entidade expõe que considera contraproducente a troca de ofícios como
meio de comunicação para resolver as questões que surgem quando da análise dos estudos, de modo
que as suas equipes técnicas estão orientadas a promover reuniões periódicas de alinhamento e, quando
necessário, na ocorrência de pendências não identificadas durante esses encontros, os esclarecimentos
são feitos via correspondência eletrônica (e-mail), o que, a seu ver, não macularia o processo, desde
que utilizado com parcimônia (peça 77, p. 4). Ao se reportar aos representantes das empresas, o
analista o faz com a devida anuência e acompanhamento da chefia imediata (peça 77, p. 4). Ademais,
destaca a existência na entidade de política de registro formal de informações físicas recebidas de
terceiros, via protocolo (peça 77, p. 4).
470. No tocante ao uso de e-mail pessoal para o encaminhamento de dados relacionados ao
processo de análise de EVTEA, a Antaq defende que foi uma medida pontual, adotada em virtude de
restrições para envio de arquivos de maior porte pelo endereço eletrônico institucional. Relata que o
problema já foi colocado à apreciação da área de tecnologia da informação da Agência, no intuito de
que sejam elevados os limites atualmente permitidos (peça 77, p. 4).
471. Acrescenta ainda que, nas reuniões para tratar de pleitos de prorrogação antecipada, há a
presença, além dos técnicos envolvidos, também do chefe imediato e eventualmente das autoridades
superiores da entidade, para maior segurança e transparência dos assuntos discutidos (peça 77, p. 4).
472. Ao relatar esse cenário, a Antaq conclui que entende possuir uma rotina adequada em
relação às formalidades de recepção, registro e incorporação de documentos nos seus processos em
trâmite (peça 77, p. 4).
473. Por fim, a manifestação reitera o rigor das análises na verificação dos estudos de
viabilidade, seu alinhamento às diretrizes e políticas públicas presentes no atual marco regulatório do
setor portuário, bem como ressalta o caráter instrutório dos pareceres técnicos e jurídicos que produz,
uma vez que a apreciação definitiva de suas matérias se dá somente por meio de decisões colegiadas
(peça 77, p. 5).
Análise dos comentários da Antaq
474. A primeira observação a ser feita em relação à manifestação da Antaq diz respeito ao seu
entendimento sobre as responsabilidades da arrendatária no tocante à adequação da qualidade do
projeto executivo e investimentos, pela importância da sua relação com as funções sob competência da
Agência no processo ora fiscalizado.
475. De fato, no âmbito das prorrogações antecipadas, quem elabora a proposta de investimentos
para o terminal – seja por meio de obras, seja pela aquisição de equipamentos – é o próprio
arrendatário que cumpre os requisitos legais para pleitear o emprego desse instituto. Disso decorre,
inclusive, a sua prerrogativa de optar por determinadas soluções de engenharia em detrimento de
outras possibilidades existentes no mercado.
476. Não obstante, a qualidade do projeto executivo, assim como sua correspondência
(adequação) aos valores informados pelo particular como necessários à implementação da proposta,
devem passar pelo crivo de um agente do Estado para que a prorrogação antecipada do contrato seja
concedida com espeque no interesse público. No caso em questão, a Portaria-SEP/PR 349/2014
conferiu essa atribuição à Antaq, expressamente disposta no seu art. 4°.
477. Ao se falar aqui em aferir a qualidade do projeto executivo é importante entender que não
se trata de avaliar, de forma orientada, escolhas por um ou outro método construtivo, fazendo-se
comparações simplistas entre tecnologias existentes no ramo da Engenharia. Ao contrário, significa
240
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
realizar uma análise crítica mais abrangente, por meio da qual se verifica a aderência das obras que
serão executadas ou a produtividade dos equipamentos que serão adquiridos a outras variáveis de
interesse para o planejamento do setor portuário, a exemplo de eventuais ganhos de eficiência,
ampliação da concorrência e consequente redução de custos aos usuários. Enfim, corresponde a um
exame qualitativo da proposta de investimentos no que diz respeito ao seu impacto na modernização
dos portos brasileiros, ao incremento do desempenho na prestação do serviço ou a outros aspectos que
reflitam os objetivos expressos no novo marco regulatório.
478. Adicionalmente, há que se verificar também a razoabilidade da estimativa quanto aos
recursos necessários para implementar a proposta, tendo em vista que o processo em tela não
corresponde a um arrendamento precedido de licitação, mas a uma recomposição de prazo
contratual proporcional à realização de investimentos. Conforme já expressamente explicitado
neste relatório, as prorrogações antecipadas devem ser consideradas como casos especiais de
reequilíbrio nos quais a aplicação de recursos em melhorias no terminal é compensada, na mesma
medida, com a dilação da vigência contratual. Não há meios, portanto, de afastar esse exame tão
condizente com a essência do instituto, que se justifica, inclusive e explicitamente, nos comandos
dispostos nos §§ 1° e 2° do art. 19 da Portaria-SEP/PR 349/2014 – ainda que necessitem de maior
regulamentação pela Agência, conforme proposto neste relatório.
479. Foram nesses termos que o presente trabalho, de forma geral, se posicionou, o que pode ser
confirmado pela leitura do seu conjunto de achados.
480. Necessário observar, por outro lado, que a Antaq reconhece a importância de sistematizar os
procedimentos sob sua responsabilidade no tocante às prorrogações antecipadas, o que, além de refletir
uma expectativa positiva para o futuro, demonstra, ao mesmo tempo, a pertinência dos
encaminhamentos formulados quanto à análise dos projetos executivos e dos EVTEAs. Veja-se que,
embora a entidade tenha explicitado tal entendimento e até mesmo exemplificado seu emprego com a
formulação de um plano de contas padrão para o setor aquaviário nacional, não se tem maiores
informações sobre o alcance das medidas que por ventura já foram adotadas internamente com vistas a
suprir essa demanda, nem se elas englobam as questões tratadas neste relatório que foram objeto de
proposta de determinação.
481. Relativamente ao discorrido sobre a informalidade na análise dos estudos de viabilidade,
apesar da alegada existência de política de registro formal de informações na Agência, ao menos no
contexto dos processos de prorrogação antecipada foram identificadas ações que contrariam as boas
práticas relacionadas a esse aspecto.
482. Nesse sentido, importante ressaltar que este relatório não defendeu a utilização do ofício
como único instrumento de comunicação entre os arrendatários e a Antaq. Diferentemente disso,
entende-se razoável e plenamente aceitável a realização de reuniões para dar celeridade ao
relacionamento institucional com aqueles que demandam a atuação da entidade, ou mesmo o uso do
correio eletrônico – embora este requeira cuidados adicionais.
483. A crítica apontada pela equipe de auditoria não está, portanto, centrada exclusivamente no
meio de comunicação adotado em si, mas no descuido verificado na sua utilização, especialmente no
que diz respeito à ausência de registros formais das tratativas que redundaram em revisões nos dados
que compõem os EVTEAs já avaliados pela Antaq. Em alguns casos, as alterações foram feitas em
informações básicas e importantes para a compreensão dos estudos de viabilidade – ver exemplos da
CSN, ADM e Santos Brasil no tópico correspondente deste relatório – sem que restassem explicitados
nos respectivos autos o histórico da discussão empreendida, a motivação ou qualquer explicação que
justificasse as mudanças realizadas.
484. No tocante às reuniões, questionou-se a ausência, nos autos dos processos de prorrogação
antecipada, da correspondente ata com o detalhado registro dos pontos pautados – ou a sua
formalização em outro documento com igual objetivo. Já quanto ao uso de e-mails para a troca de
informações, o problema mais relevante teria sido o emprego de conta particular do técnico
241
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
responsável pelo exame do EVTEA, já objeto de medida pela Antaq com vistas à correção.
485. De modo geral, reitera-se a conclusão deste relatório de que tais descuidos comprometem
sobremaneira a transparência e a própria atuação do controle, visto que impedem a completa apreensão
dos acontecimentos relacionados à análise dos estudos de viabilidade. Considerando, porém, que a
Agência, em sua manifestação, informa já existir política de registro formal de informações relativas a
seus processos, entende-se que a determinação inicial para que a Agência elaborasse regulamento
específico sobre o assunto perde o sentido, de modo que não deve mais subsistir.
486. Apesar dessa exclusão, a questão concernente ao informalismo na análise dos EVTEAs não
restará prejudicada, uma vez que serão mantidas as propostas de ciência à Antaq sobre as ocorrências
identificadas em casos específicos e que embasaram o achado. Tais alertas servirão para que a entidade
tome as medidas necessárias com vistas a coibir a repetição dos problemas nos exames futuros de seus
processos, uma vez que a reincidência pode provocar a aplicação de penalidades ao gestor já advertido.
Comentários da SEP/PR (Nota Técnica 08/DOUP/SPP/SEP/PR)
487. O documento em epígrafe trouxe considerações a respeito das propostas iniciais de
determinações/recomendações endereçadas especificamente à SEP/PR, as quais correspondem aos
achados relativos a parâmetros de desempenho e ausência de norma regulamentadora para disciplinar a
individualização dos demonstrativos contábeis dos terminais no âmbito das prorrogações antecipadas.
488. Sobre o primeiro assunto, a Secretaria de Portos ressalta, de início, que o modelo adotado –
também utilizado no PAP e outros setores de infraestrutura – é o de regulação por resultado, o qual
contempla um rol de cláusulas contratuais que visam garantir patamares mínimos de investimentos em
modernização/expansão dos terminais e de uso do ativo, além de exigências de desempenho (peça 76,
p. 21).
489. No que tange aos parâmetros em si, a manifestação relativiza sua importância, já que ‘em
condições normais e competitivas, os arrendatários têm o incentivo natural a atingirem maior
eficiência, uma vez que esta reflete no aumento da capacidade do terminal e no maior potencial de
atração de cargas’ (peça 76, p. 21). Dessa forma, as exigências de desempenho justificar-se-iam em
situações específicas nas quais existe desalinhamento de incentivos para que a arrendatária mantenha
patamares elevados de eficiência. Cita como exemplos desse entendimento os casos: i) em que os
berços são compartilhados; ii) nos quais, em períodos finais de vigência contratual, a manutenção do
patamar de eficiência do terminal traga benefícios que não compensam o aporte de investimentos
necessários para tanto; iii) relativos a empresas verticalizadas, em que a arrendatária prefira operar
com eficiência reduzida a prover uma capacidade superior que atenderia a seus concorrentes (peça 76,
p. 21-23).
490. Na sequência, depois de ressaltar que os ganhos de eficiência e a redução dos custos aos
usuários só se efetivará se os parâmetros forem devidamente calibrados, pondera que, em virtude da
(peça 76, p. 23)
(...) novidade do requisito [introdução das cláusulas de desempenho em contratos firmados sob a
Lei 8.630/1993], combinada com a possibilidade de revisão de tal parâmetro ao longo do tempo
(prevista na regulamentação do setor), aponta a solução gradual como melhor alternativa, em
relação à adoção, de partida, de parâmetros excessivamente elevados (...) (grifos nossos)
491. Defende, ainda, que nas prorrogações antecipadas os investimentos a serem realizados
como contrapartida pelo arrendatário podem não ter como objetivo o incremento do desempenho.
Nessa linha, exemplifica com a situação de terminais em que a capacidade de armazenamento é a
limitação mais importante a ser enfrentada e, por isso, os recursos devem ser direcionados a sua
expansão, e não preferencialmente para a melhoria da produtividade do embarque e desembarque de
cargas – segundo a SEP/PR afirma, seria este o caso da Ageo (peça 76, p. 23).
492. Feitas essas considerações iniciais sobre o tema, o órgão passa a discorrer acerca da forma
de regulação adotada, com referências detalhadas a respeito de conceitos e metodologia empregados
para a definição de patamares mínimos de desempenho nas prorrogações antecipadas, os quais,
242
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
conforme já amplamente informado, são similares aos do Programa de Arrendamentos Portuários
(PAP).
493. De modo geral, o conteúdo apresentado assemelha-se, no que é mais relevante, àquele
presente na descrição que antecede o Achado 3.5.1, onde constam, entre outras, referências sobre o
indicador de produtividade relativa (PR) e seu cálculo. Há também informações e discussões
adicionais que remetem ao assunto e que já foram alocadas no referido apontamento do relatório a
partir de citações extraídas do TC 029.083/2013-3 (referente à análise do 1° estágio do Bloco I de
arrendamentos portuários).
494. Ainda sobre o tema, há dois pontos da manifestação que merecem relevo.
495. O primeiro diz respeito à questão do benchmark empregado na metodologia de definição
dos parâmetros de desempenho, que, conforme reiterado pela SEP/PR (peça 76, p. 29), não se pautou
em comparações de performance com portos internacionais no que concerne à Produtividade Relativa
(PR), mantendo essa avaliação delimitada a terminais nacionais (peça 76, p. 31).
496. O segundo refere-se ao destaque feito para o fato de que a regulamentação das prorrogações
antecipadas não limita o escopo dos dados e análises que fundamentarão a definição dos parâmetros
que serão cobrados, inclusive em termos de revisão ao longo da vigência contratual (peça 76, p. 29).
497. O órgão também dispõe o seguinte sobre a questão do desempenho (peça 76, p. 33):
Em todos os casos de prorrogações antecipadas, buscar-se-á elevar o patamar médio de
produtividade dos terminais. Evitar-se-á, entretanto, estabelecer níveis de PR fisicamente infactíveis,
ou seja, que exigissem uma combinação de equipamentos com PN indisponíveis no mercado e/ou um
número de equipamentos em paralelo fisicamente impossível de se instalar, ou níveis de PR
incompatíveis com o Plano de Investimentos das arrendatárias. Pode haver, por exemplo, casos em
que: (i) a arrendatária já se mostra eficiente nas operações de embarque e desembarque e em que os
investimentos propostos não sejam direcionados a esse sistema; (ii) a equação econômico-financeira
do contrato não comporte investimentos nesse sistema que permitam à arrendatária atingir
produtividade compatível com os benchmarks identificados; ou (iii) em que a demanda de
movimentação de cargas não justifique economicamente a realização de investimentos para que a
arrendatária atinja produtividade compatível com os benchmarks identificados (quando equipamentos
de menor capacidade são suficientes para o atendimento de toda a demanda). (grifo nosso)
498. Sobre a assimetria de informações relacionada à fixação de parâmetros, a Secretaria de
Portos se manifesta no sentido de que ela deve ser relativizada, pois, segundo afirma, ‘as bases de
dados da ANTAQ e das autoridades portuárias proveem, via de regra, informações suficientemente
detalhadas para permitir aferir se a arrendatária em questão apresentou, historicamente, eficiência
adequada’ (peça 76, p. 35).
499. Relativamente ao segundo assunto abordado pelo ofício, a SEP/PR reconhece que a
ausência de registro das operações por meio de demonstrativos contábeis dificulta as análises dos
pleitos de prorrogação antecipada, especialmente no que diz respeito ao exame dos estudos de
viabilidade, de responsabilidade da Antaq (peça 76, p. 35).
500. Informa, então, que incluiu no segundo termo aditivo firmado pelo órgão – quando da
elaboração deste relatório, nenhum ajuste havia sido ainda firmado – a seguinte obrigação sob
responsabilidade do parceiro privado (peça 76, p. 37):
(...) manter separação contábil da Arrendatária, que permita a individualização das receitas e
despesas associadas à atividade, na forma da regulamentação superveniente. As demonstrações
contábeis observarão critérios de separação contábil previamente aprovados pela ANTAQ e deverão
ser anualmente auditadas por auditores independentes.
501. Conclui que, diante da medida contratual adotada – segundo afirma, ela será aplicada em
todos os aditamentos, à exceção daqueles que envolvem terminais não operados sob a forma de SPEs –
em associação à regulação superveniente da Antaq – via manual de contabilidade, em fase de
elaboração – garante-se o atendimento à proposta de determinação já aventada neste relatório e que,
243
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
dessa forma, não seria necessária a imposição de que a totalidade das arrendatárias constitua SPEs para
a exploração dos arrendamentos, conforme recomendação também já sugerida neste trabalho (peça 76,
p. 37).
Análise dos comentários da SEP/PR
502. Necessário ressaltar, de início, que a adoção de parâmetros de desempenho no contexto de
uma relação regulatória representa o emprego de um importante mecanismo de controle (cobrança)
sobre a qualidade na prestação do serviço público pelo particular ao longo da vigência contratual.
503. No setor portuário, existem características inerentes e específicas de cada terminal que
definem patamares diferenciados de incentivos aos arrendatários para desenvolverem suas atividades
com eficiência, a começar por aqueles que operam carga de terceiros em comparação aos que
trabalham com cadeias verticalizadas. No primeiro caso, a concorrência é um fator natural e
preponderante para estimular o uso eficiente dos ativos com vistas a conquistar o mercado, enquanto
no segundo os interesses empresariais próprios direcionam o grau de eficiência almejado, o que, nesta
hipótese, demandaria uma atuação externa mais contundente para incrementá-lo, se desejável. Há,
portanto e como bem pontuou a SEP/PR, situações de maior ou menor alinhamento de estímulos.
Porém, ainda que se considere esse fato, não é recomendável, em decorrência disso, relativizar o
emprego dos parâmetros de desempenho em qualquer circunstância, sob pena de enfraquecer o
domínio e os interesses do Poder Público na relação contratual de um serviço por ele delegado.
504. Ademais, é de se observar que mesmo nos casos em que o parceiro privado é naturalmente
incitado a incrementar sua eficiência, em especial nos cenários de concorrência, como mencionado,
dificilmente essa justificativa poderia ser aplicada no contexto nacional. Isso porque não é possível
afirmar que os portos brasileiros estão inseridos em ambiente de condições normais e competitivas,
como descrito pela SEP/PR. Além disso, há que se levar em conta a volatilidade econômica associada
à diversidade dos tipos de cargas, condições estas que interferem substancialmente no desempenho do
setor, e que, em decorrência, impactam sobremaneira as relações comerciais de contratos com longo
prazo de vigência, como os de arrendamento. Tais fatores impedem uma leitura linear, equilibrada e
com variabilidades pontuais (exceções), como sugerido pelo órgão.
505. Se é importante considerar, por um lado, que a regulamentação das prorrogações
antecipadas, de fato, não prevê limites ao escopo dos dados e análises que fundamentarão a definição
dos parâmetros de desempenho, como bem relevou a Secretaria de Portos, por outro, e a despeito desse
cuidado, a revisão e atualização futuras desses critérios – devidamente acompanhadas dos elementos
de modernização e aperfeiçoamento que deveriam nortear essas mudanças – não se encontram
expressas no respectivo normativo.
506. Veja-se que a leitura do art. 16 da Portaria-SEP/PR 349/2014 não permite uma interpretação
que identifique a regra sobre revisão dos parâmetros de desempenho e, além disso, a SEP/PR acena
para a possibilidade de sua previsão na regulamentação como parte de uma solução gradual (peça 76,
p. 23), porém, sem trazer maiores subsídios acerca da eventual implementação desse objetivo.
507. Ademais, ainda que a Resolução-Antaq 3.220/2014, em seu art. 13, disponha sobre revisão
contratual, seu conteúdo associa a possível alteração à verificação do cumprimento das condições
avençadas no contrato – inclusive quanto à adequação dos parâmetros de qualidade – e à eventual
ocorrência de fatores que tenham impactado a sua execução. Mesmo que haja algum espaço para
vincular o dispositivo à revisão do desempenho a ser cobrado do operador portuário, a sua defesa se
pauta em uma interpretação mais forçada da norma, uma vez que o tema não é abordado de forma
clara: inexiste referência expressa e não constam orientações específicas a índices de eficiência:
Art. 13 A revisão contratual do contrato de arrendamento, quando prevista contratualmente,
deverá observar os seguintes procedimentos:
I - a ANTAQ se reunirá com o arrendatário, em até 120 (cento e vinte) dias antes da data prevista
para a revisão contratual, e realizará verificação do cumprimento das condições avençadas no contrato;
e
244
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
II - a ANTAQ deverá elaborar relatório técnico de acompanhamento do contrato e parecer
jurídico sobre a sua execução, que abordará:
a) a ocorrência, ou não, de fatores que tenham impactado a execução do contrato de
arrendamento, considerada a alocação de riscos nele prevista, se for o caso;
b) a sua adequação aos parâmetros de qualidade e obrigações contratuais; e
c) a atualidade das condições de prestação de serviços.
Parágrafo Único. Quando não houver disposição contratual específica acerca da periodicidade, a
revisão contratual será realizada a cada 5 (cinco) anos, contados a partir da assinatura do contrato de
arrendamento.
508. Nesse ponto, convém ressaltar, por oportuno, que, apesar de se observar a incidência do
incremento no índice de movimentação mínima (MMC) nos contratos firmados sob a Lei 8.630/1993,
como foi o caso da Ageo – a partir de alterações contratuais como ampliação de área e realização de
investimentos –, tal indicador não corresponde a um parâmetro de desempenho, este sim algo inovador
na legislação do setor portuário. Não representa, portanto, uma revisão da eficiência do parceiro
privado ao longo da vigência contratual.
509. A comentada lacuna exige, assim, que se abra espaço para novas propostas de
encaminhamento capazes de preencher a omissão. Isso porque a abordagem inicial do trabalho voltouse à discussão sobre a definição dos parâmetros de desempenho, mas não se ateve à questão relativa à
sua revisão ao longo do tempo, ponto este que foi objeto de observações mais relevantes somente
nesta etapa da fiscalização.
510. Dessa maneira, e considerando-se a própria defesa da SEP/PR por uma solução gradual de
eficiência nos portos, já expressada em sua manifestação, entende-se oportuno determinar à
Secretaria de Portos da Presidência da República que, previamente à celebração dos próximos
termos aditivos de prorrogação antecipada, inclua, na respectiva regulamentação (Portaria
SEP/PR 349/2014): i) regras gerais de revisão e atualização dos parâmetros de desempenho,
evidenciando expressamente as diretrizes de modernização e aperfeiçoamento que irão nortear
essas alterações; ii) a obrigação dessas regras constarem entre as cláusulas essenciais dos termos
aditivos que serão firmados. Tal medida exige cumprimento breve, tendo em vista o relatado nas
manifestações, que informam sobre dois termos aditivos já firmados no âmbito das prorrogações
antecipadas, a denotar certa urgência para essa previsão normativa. É de se observar, ainda, que o
encaminhamento não sugere o estabelecimento de um rol taxativo de orientações para o procedimento,
mas que sejam enumeradas aquelas mais importantes, que servirão transversalmente – ou seja, em
linhas mais gerais – a todos os pedidos de prorrogação antecipada.
511. O encaminhamento retro proposto, ainda que contemple a superação de uma lacuna
regulamentar, não é suficiente para garantir a devida cobertura normativa que o emprego dos
parâmetros de desempenho nos contratos do setor portuário exige. Trata-se de uma novidade –
conforme ressaltado pela própria SEP/PR – que até o momento não possui regras de uso específicas e
detalhadas, cuja formulação é de competência do ente regulador. Observe-se que, apesar de existir e ter
sido aplicada metodologia para sua fixação no âmbito das prorrogações antecipadas – que foi,
inclusive, objeto de descrição pela manifestante e que é similar à adotada pelo PAP –, ela não está
amparada em condições preestabelecidas em regulamento próprio. Atenta-se, dessa maneira, para a
importância de delinear de modo mais preciso aspectos sobre esse tema – como a definição de índices,
métodos de aferição, penalidades por descumprimento, condições de revisão e atualização, entre outros
–, com vistas a conferir maior uniformidade de tratamento aos contratos que serão prorrogados.
512. Assim, dada a sua importância para a efetividade da regulação, considera-se pertinente
recomendar à Antaq que regulamente, por meio de normativo específico, o uso dos parâmetros
de desempenho nos aditivos que vierem a ser firmados em processos de prorrogação antecipada,
conforme os termos do encaminhamento respectivo deste relatório.
513. Prosseguindo, no tocante ao raciocínio de que existem situações em que a aplicação
245
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
imediata de recursos na ampliação de infraestrutura seja a resposta adequada ao problema mais
premente no momento, e não propriamente o ganho de produtividade em operações corriqueiras do
terminal – tal como exemplificado com o caso da Ageo –, seu emprego não tem o condão de afastar a
proposta deste relatório. Isso porque tal situação não se aplica a todos os pedidos que poderão ser
prorrogados, que por sua vez, possivelmente, não correspondem à maioria. Ademais, embora seja
pertinente o fato de que alguns contratos necessitam mais de investimento em um primeiro momento
em relação ao incremento do seu desempenho, essas duas obrigações não competem entre si. A
primeira se relaciona a uma questão de curto prazo, enquanto a segunda reflete uma preocupação de
acompanhamento da prestação do serviço ao longo da vigência contratual. Significa dizer que, no
exemplo citado, a necessidade de aumento da capacidade de armazenagem não justifica desatenção
quanto à cobrança de melhor produtividade na operação de embarque – devidamente calibrada, como
defende a SEP/PR. Assim, ainda que o órgão suscite um esclarecimento para o caso exemplificado no
Achado 3.5.1, entende-se que ele não traz efeitos para as conclusões ali defendidas. Entretanto,
importante ponderar, o argumento apresentado comporta justificativas para ajustes na proposta de
encaminhamento inicial, notadamente pela existência, ainda que restrita a alguns casos, de diferentes
necessidades dos terminais em ampliar a eficiência, se de imediato ou em momento posterior, de forma
gradual.
514. Do exposto, e ainda tendo em vista os novos encaminhamentos sobre o assunto, já
comentados, propõe-se determinar ao Poder Concedente que, ao estabelecer os indicadores de
desempenho – e suas condições de revisão e atualização – em cada pedido de prorrogação de
contrato de arrendamento, evidencie, de forma expressa e fundamentada, sua aderência aos
objetivos insculpidos na Lei 12.815/2013 e, também, que os índices de produtividade definidos
proporcionarão ganhos de eficiência comprovados, à exceção, quanto a este último aspecto, dos
casos em que os investimentos propostos não oferecerão de imediato nenhum incremento dessa
variável, para os quais deverão restar demonstrados os outros benefícios que serão obtidos com
a dilação de prazo.
515. É de observar que a determinação, ainda que alterada, não confronta a prerrogativa
vinculada ao exercício da atividade administrativa, aumenta a transparência do procedimento e procura
suplantar uma deficiência própria da metodologia adotada – similar ao PAP –, já objeto de críticas por
este Tribunal no âmbito do TC 029.083/2013-3 (análise do 1° estágio do Bloco I de arrendamentos): a
utilização dos portos brasileiros como referências para índices de produtividade e eficiência, em
detrimento das práticas internacionais. Nesse sentido, não é demais destacar novamente que o setor
portuário do país padece de notória precariedade operacional, que há muito tempo é apontada como
um dos fatores que ampliam o ‘Custo Brasil’, redundando em perda da competitividade econômica do
país no mercado global.
516. No mais, relativamente à assimetria de informações, cumpre esclarecer que sua presença na
discussão dos parâmetros de desempenho teve como objetivo vincular essa característica à restrição de
conhecimento quanto às condicionantes econômicas e de viabilidade reais do contrato submetido ao
processo de prorrogação antecipada, que, associada a outros atributos comparativos às licitações, não
incentivam o arrendatário a ofertar proposta mais arrojada em termos de eficiência. Apesar da alegada
disponibilidade de dados que a Antaq e as autoridades portuárias detêm para aferir as produtividades
alcançadas pelo parceiro privado no passado, o que inegavelmente auxilia na definição dos índices que
serão cobrados no futuro, tal circunstância não garante, por outro lado, que a obrigação de desempenho
estará condizente com os investimentos prometidos, o que só é possível verificar a partir de exame
mais crítico sobre a qualidade do projeto proposto.
517. Quanto ao segundo tema a ser enfrentado neste tópico – registros contábeis individualizados
por terminal –, observa-se que a SEP/PR compreende e expressa a mesma preocupação que justificou a
definição do Achado 4. Veja-se que o órgão, inclusive, já tomou a iniciativa de incorporar uma medida
objeto de proposta de determinação neste relatório ao segundo termo aditivo que firmou no âmbito das
246
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
prorrogações antecipadas – o primeiro caso assinado dispensaria a segregação contábil por já se tratar
de uma Sociedade de Propósito Específico (SPE).
518. Não obstante as ações positivas alardeadas para contornar o problema, entende-se que os
dois encaminhamentos já aventados devem ser mantidos por dois motivos: i) quanto à proposta de
determinação para inclusão da exigência de registro das operações de cada terminal em demonstrativos
contábeis próprios, é importante que seja efetivada orientação formal e oficial deste Tribunal para o
gestor quanto ao risco identificado, de modo a resguardar futuramente sua atuação nos limites
defendidos por este órgão de controle; ii) no que concerne à recomendação para a instituição de
Sociedade de Propósito Específico por parte das arrendatárias, em virtude de seu cumprimento ser
opcional, avalia-se que vai ao encontro do posicionamento que a própria Secretaria de Portos defende
quando afirma que ‘na eventual insuficiência da segregação contábil para o exercício da regulação do
referido contrato, nada obsta que no futuro venha a se obrigar a empresa a constituir uma SPE’ (peça
76, p. 37).
Comentários
da
SEP/PR
e
da
Antaq
(Nota
Técnica
Conjunta
001/2015/DOUP/SEP/SOG/ANTAQ)
519. O citado documento, assinado pelos gestores da SEP/PR e da Antaq, abordou as propostas
de determinações e recomendação referentes aos achados de risco de ineficácia da prorrogação
antecipada devido à falta de viabilidade ambiental dos investimentos propostos e de ausência de
audiência pública nos procedimentos de prorrogação antecipada.
520. Quanto aos aspectos ambientais dos estudos de viabilidade, os gestores informam que os
terminais portuários sujeitos à prorrogação antecipada atualmente já operam devidamente amparados
por licenciamento ambiental, específico para cada terminal portuário ou abrangido pelo licenciamento
do porto organizado (peça 76, p. 26).
521. Segundo os manifestantes, na maioria das vezes os projetos de investimentos apresentados
pelas arrendatárias compreenderiam a realização de obras ou instalação de equipamentos dentro de
áreas já cobertas pelos licenciamentos em vigor, de modo que sua implantação não traria impactos
ambientais significativos.
522. Alegam que a exigência de prévio licenciamento ambiental não seria a forma mais
adequada de mitigar a preocupação de que restrições ambientais desconhecidas venham a inviabilizar
os investimentos propostos, pois o licenciamento ambiental seria um ônus do empreendedor e haveria
outras medidas, mais eficientes, para garantir a execução do contrato, como a fiscalização da Antaq
(peça 76, p. 26).
523. Os gestores sustentam ainda que os contratos atribuiriam o risco de obtenção do
licenciamento ambiental ao arrendatário, preveriam prazo máximo para os investimentos, multas e até
a possibilidade de sua extinção, no caso de descumprimento. As cláusulas contratuais confeririam
credibilidade e efetividade ao esquema de riscos, obrigações e incentivos do negócio, e estariam,
assim, adequadas aos mecanismos vigentes para a mitigação do risco apontado na auditoria.
524. Esclarecem também que a legislação portuária permitiria a licitação de novas áreas
portuárias, inclusive as do tipo greenfield, sem licenciamento ambiental, mediante a elaboração apenas
do termo de referência ambiental. Logo, aduzem que não seria razoável promover exigência maior
para os casos de prorrogação antecipada do que para as novas licitações, pois, do ponto de vista
ambiental, a implantação de um novo terminal traria impactos mais graves que a continuação da
operação de um terminal já existente (peça 76, p. 27).
525. Segundo os respondentes, no caso de alteração de projeto já submetido a licenciamento
ambiental anterior, os detentores da licença devem promover uma adaptação do documento, de modo a
atender às exigências impostas para mitigação do impacto a ser gerado, e esse processo teria menor
complexidade do que o requerimento de um novo licenciamento.
526. Os gestores alegam que a consulta antecipada ao órgão ambiental licenciador, e não a
obtenção efetiva da licença, seria justificável apenas em projetos que propusessem uma ampliação
247
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
significativa da área, a elaboração de obras civis de grande monta, ou a mudança do perfil ou tipo de
carga movimentada, pois por meio de tal consulta poder-se-ia aferir os custos ambientais agregados e
dimensionar mais corretamente o cronograma de investimentos (peça 76, p. 27).
527. Em relação ao achado de ausência de audiência pública nos procedimentos de prorrogação
antecipada, os manifestantes alegam que o mecanismo de prorrogação, por possuir previsão contratual
e amparo legal, não se caracterizaria como uma alteração do instrumento, mas representaria a
continuidade de um vínculo contratual originário, portanto objeto de prévia licitação e já submetido a
anterior audiência pública. Assim, aduzem que não se poderia falar em ilegalidade, no caso de não se
proceder a novo mecanismo de participação social (peça 76, p. 28).
528. De acordo com os gestores, a Antaq possui meios de mitigar a assimetria de informações
presente nos EVTEAs, por meio da confrontação dos dados apresentados com balanços auditados das
arrendatárias, com notas de faturamento emitidas por suas áreas comerciais, com dados referenciais do
Programa de Licitações do Governo Federal e de outros EVTEAs já aprovados.
529. Os respondentes informam ainda que a agência reguladora vem classificando como
sigilosos os processos que tratam da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de
arrendamento, pois envolveriam informações negociais e intrínsecas às atividades empresariais das
arrendatárias que deveriam ser resguardadas de terceiros, conforme a Lei 12.527/2011 e o art. 10º,
incisos VI e XV, da Resolução-Antaq 2.578/2012 (peça 76, p. 29), in verbis:
Art. 10. É passível de classificação quanto ao sigilo às informações e documentos mantidos em
qualquer suporte consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado, relacionadas
aos seguintes assuntos:
(...)
VI - estudos de viabilidade técnica e econômica em andamento, de inventários de bacias
hidroviárias em análise, bem como estudos de viabilidade e de aproveitamentos aquaviários em
registro, aceite ou análise, e projeto básico de empreendimentos aquaviários em situação de registro,
aceite, análise ou aprovação e demais estudos em andamento;
XV - informações e documentos relativos à atividade empresarial de pessoas físicas ou jurídicas
de direito privado cuja divulgação possa representar vantagem competitiva a outros agentes
econômicos.
530. Segundo os gestores da SEP/PR e da Antaq, haveria necessidade de se ponderar acerca da
viabilidade de mecanismo de audiência pública latu sensu com os limites de divulgação de dados e
estratégia comercial das arrendatárias, pois na prorrogação de contratos a análise recairia em
informações reais das empresas e não sobre estudos referenciais, como no caso de novos
arrendamentos.
531. Alegam que essas considerações imporiam cautela à proposta de determinação de se
promover audiências públicas com todos os dados e informações prestadas pelas arrendatárias, e, no
caso de sua efetivação, tanto a SEP quanto a Antaq estariam sujeitas a ter que enfrentar situações de
desvirtuamento do procedimento de audiência pública, devido à acirrada competição por áreas nos
portos organizados.
532. Os manifestantes reconhecem que, não obstante os aspectos sigilosos e estratégicos que
envolvem os fluxos de caixas das empresas que já operam no mercado, os novos investimentos
propostos, que não estavam previstos na licitação original, podem ser tornados públicos. Assim,
sugerem que a participação social no processo de prorrogação antecipada se viabilize por meio da
disponibilização do Plano de Investimentos para consulta pública e por meio da possibilidade de
terceiros interessados apresentarem questionamentos, a serem respondidos pela arrendatária.
533. De acordo com os gestores, as audiências e as consultas públicas se prestariam ao mesmo
propósito mas se diferenciariam no rito. Entendem que não seria razoável o Poder Concedente fazer a
defesa e sustentação pública de um projeto apresentado por empresa particular interessada na
prorrogação do seu contrato de arrendamento (peça 76, p. 29-30).
248
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
534. Os respondentes concluem que a disponibilização do Plano de Investimentos para consulta
pública, mecanismo que entendem cabível e que atenderia aos objetivos colimados pela equipe de
auditoria, além de permitir a participação social no processo, diminuiria a assimetria de informações e
conferiria maiores elementos à tomada de decisão do Poder Concedente. E ainda, abriria espaço para
que as pessoas eventualmente afetadas pela prorrogação antecipada dos contratos pudessem se
manifestar e influir na decisão do órgão.
535. Por derradeiro, os gestores destacam que, previamente à abertura do presente processo de
auditoria, sete pleitos de prorrogação antecipada já haviam sido apreciados e deliberados pela Antaq,
tendo sido dois deles, inclusive, já efetivamente prorrogados pelo Poder Concedente. Dessa forma,
entendem que eventual adoção de mecanismo de consulta pública não deve incidir sobre esses sete
processos, mas apenas aos demais ainda não apreciados pela Antaq e pela SEP/PR (peça 76, p. 30).
Análise dos comentários da SEP/PR e da Antaq
536. Preliminarmente, deve-se esclarecer que o relatório de auditoria não aponta para o
licenciamento ambiental das intervenções previamente à celebração das prorrogações antecipadas dos
contratos de arrendamento, como alegado pelos manifestantes.
537. Não se pode confundir ‘exigência de prévio licenciamento ambiental’, conforme citado
pelos gestores da SEP/PR e da Antaq (peça 76, p. 26) com a recomendação de apresentação de Licença
Prévia, tal como tratado no §201 deste documento.
538. O licenciamento ambiental é o procedimento administrativo, de cunho obrigatório, pelo
qual o órgão ambiental competente licencia empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental
(art. 10 da Lei 6.938/1981). Já a Licença Prévia é o documento expedido pelo Poder Público na fase
preliminar do planejamento do empreendimento, aprovando sua localização e concepção, atestando a
viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas
próximas fases de sua implementação (art. 8º, inciso II, da Resolução-Conama 237/1997).
539. É sabido e esperado que os terminais portuários arrendados funcionem atualmente sob o
amparo de licenças ambientais de operação. Entretanto tais licenças trazem relação exaustiva das
atividades e equipamentos licenciados e contém cláusulas que as invalidam em caso de alteração ou
acréscimo. Como exemplo, pode-se citar o Certificado de Dispensa de Licença de Instalação
apresentado pela ADM (processo ADM, p. 265):
Atividade a ser desenvolvida no local:
Operação de recebimento, descarga, armazenamento, embarque e carregamento de granel sólido
de origem vegetal, utilizando-se dos seguintes prédios e equipamentos: Armazém 39; Armazém XLI;
Armazém XLIII; Moegas A, B, C e D; Tulha Simples e Tulha Dupla.
(...)
Esta dispensa está vinculada à exatidão das informações apresentadas pelo interessado. A
CETESB poderá, a qualquer momento, invalidá-la caso verifique discordância entre as informações e
as características reais do empreendimento.
540. Logo, verifica-se que as intervenções de grande vulto e elevado potencial poluidor,
propostas pelas arrendatárias, necessitarão, de qualquer forma, do competente licenciamento ambiental
para se efetivarem, conforme abordado nos §§ 179-181 do presente relatório.
541. A existência de mecanismos fiscalizatórios dos contratos não obsta a adoção de
procedimentos que visem a mitigar o risco de ineficácia do instituto da prorrogação antecipada,
principalmente ao se considerar o alto impacto devido ao longo período de prorrogação e à relevância
dos serviços portuários no cenário econômico nacional.
542. Cabe destacar que, no curso da presente auditoria, foram identificados dois processos em
que a Antaq autorizou o aditamento do prazo original dos contratos de arrendamento com base em
argumentos apresentados pelas arrendatárias de imprevisibilidade das exigências e demora na
concessão de licenças ambientais, conforme abordado nos §§ 174-178. Logo, a falta de viabilidade
249
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ambiental das intervenções trata-se de um risco presente e concreto.
543. Convém ressaltar ainda que os processos de prorrogação antecipada possuem
particularidades que os distinguem das concessões de novas áreas. Não se pode afirmar que os
impactos ambientais gerados nas prorrogações serão sempre de menor extensão que aqueles
decorrentes de novas concessões, ainda que do tipo greenfield. E ainda, conforme explanado nos §§
191-196, no caso de prorrogação antecipada de contratos de arrendamentos, eventuais atrasos no
licenciamento das intervenções propostas irá prejudicar com mais gravidade o Poder Concedente, ao
contrário do que se verifica em terminais recém-licitados.
544. Quanto à alegação de que o requerimento de adaptação da licença preexistente ou a consulta
antecipada ao órgão ambiental seriam procedimentos mais ágeis e que cumpririam igualmente com a
finalidade de mitigar o risco da viabilidade ambiental apontado no relatório, deve-se ponderar que são
diversos os órgãos encarregados do licenciamento ambiental, conforme a localização e jurisdição de
cada terminal ou porto organizado. Devido à multiplicidade desses atores, torna-se mais recomendável
apoiar a recomendação em normativos observados por todos, como as resoluções do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama).
545. Dessa forma, entende-se que a expedição de Licença Prévia, que possui um rito já
institucionalizado nos diferentes órgãos ambientais, é compatível com a fase preliminar de estudos
elencados no EVTEA e traz maior segurança não só ao Poder Concedente, mas também à empresa
arrendatária, quanto à viabilidade e aos custos ambientais das intervenções. Em complemento, no caso
de alterações de pequeno vulto nos atuais terminais, a arrendatária pode obter o certificado de dispensa
da respectiva Licença Prévia para as intervenções previstas.
546. Pelos motivos acima expostos, entende-se adequado efetuar pequeno ajuste na proposta de
determinação contida no Achado 3.4.2, com vistas a dotá-la de maior eficácia e para uniformizá-la
com a proposta contida no § 510 deste relatório – determinar à Secretaria de Portos da Presidência
da República, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do TCU que, previamente à celebração dos próximos termos aditivos de
prorrogação antecipada, inclua, na respectiva regulamentação (Portaria SEP/PR 349/2014): i) a
previsão de apresentação, pela arrendatária, de documento que ateste a viabilidade ambiental
das intervenções previstas no EVTEA, emitido pelo órgão licenciador, de modo a mitigar o risco
de atraso ou inexecução dos investimentos; e, ii) a obrigação dessa regra constar entre as
cláusulas essenciais dos termos aditivos que serão firmados. Além disso, mantém-se, por
pertinente, a proposta de recomendar à Secretaria de Portos da Presidência da República, com
fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno
do TCU, que, previamente ao deferimento dos pedidos de prorrogação antecipada, condicione a
celebração do termo aditivo de prorrogação antecipada à apresentação, pela arrendatária, da
Licença Prévia para as intervenções previstas no EVTEA.
547. Com relação aos comentários referentes à ausência de audiência pública, cabe lembrar que
o mecanismo da prorrogação antecipada corresponde a um ato administrativo de natureza
discricionária, e não vinculada. Conforme já abordado no presente relatório (item 3.1), a margem de
liberdade conferida pelo art. 57, caput, da Lei 12.815/2013, ao Poder Concedente para a celebração da
prorrogação antecipada dos contratos de arrendamento, deve balizar-se pelo atendimento precípuo ao
interesse coletivo. Tal condição impõe ao gestor a necessidade de motivar e defender sua decisão,
inclusive em foro público.
548. Quanto à necessidade de restrição de publicidade de parte dos EVTEAs apresentados pelas
arrendatárias, convém destacar que a cautela com informações e dados sigilosos das empresas também
foi externada pela equipe de auditoria, em sua proposta de encaminhamento inicial (§ 454 do relatório
preliminar encaminhado para manifestação do gestor):
(...) submetam à audiência pública as respectivas minutas de termo aditivo e os correspondentes
estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental, a análise dos planos de investimento
250
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
e as demais documentações técnicas pertinentes, incluindo a definição dos parâmetros de desempenho,
observadas as eventuais restrições no caso de sigilo das informações. (grifo nosso)
549. Não obstante a ampla divulgação e transparência que os procedimentos de audiência
pública representam, entende-se que a contraproposta apresentada pelos gestores da SEP/PR e da
Antaq, de realização de consultas públicas previamente à efetivação dos aditivos contratuais, pode
afastar a atual situação de alheamento da população interessada nos processos de prorrogação
antecipada dos contratos de arrendamento.
550. A inclusão do procedimento de consulta pública nos trâmites para a prorrogação antecipada
contribui para a mitigação dos já mencionados riscos referentes à assimetria de informações e torna o
processo mais democrático, na medida em que possibilita a participação da sociedade, em consonância
com o previsto na Lei 9.784/1999, que regula o rito administrativo da Administração Pública Federal:
Art. 31. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, o órgão competente
poderá, mediante despacho motivado, abrir período de consulta pública para manifestação de terceiros,
antes da decisão do pedido, se não houver prejuízo para a parte interessada.
551. Entretanto, para que a consulta pública cumpra de forma eficaz o objetivo de propiciar a
participação social no processo, faz-se necessário disciplinar o conjunto de informações mínimas que
deverão ser disponibilizadas à população, bem como os prazos e mecanismos para interposição de
questionamentos.
552. Em sua manifestação, os gestores mencionaram que seria cabível disponibilizar para a
referida consulta o Plano de Investimentos apresentado pela arrendatária, que é definido na PortariaSEP/PR 349/2014 da seguinte forma:
Art. 9º O Plano de Investimentos corresponde à descrição simplificada dos investimentos
pretendidos e da capacidade e do desempenho esperados.
§ 1º O Plano de Investimentos deverá ser elaborado em conformidade com as políticas e as
diretrizes públicas, o planejamento do setor portuário e a vocação da área arrendada.
§ 2º A arrendatária poderá apresentar pedido de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato de
arrendamento associado a eventos pretéritos conjuntamente com o Plano de Investimentos.
§ 3º A não apresentação do pedido de que trata o §2º implicará o reconhecimento, em caráter
irrevogável e irretratável, pela arrendatária, do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de
arrendamento.
§ 4º O Plano de Investimentos é considerado, para todos os fins, investimento mínimo.
553. Constata-se que a definição do Plano de Investimento no normativo mostra-se resumida e
não estipula os elementos mínimos que seriam necessários para a adequada compreensão do negócio
por parte da população interessada. E ainda, desafortunadamente, nos processos de prorrogação
antecipada analisados pela equipe de auditoria na presente fiscalização, não existiam os tais Planos de
Investimentos, pois a portaria que os instituiu é posterior ao início das tratativas para as prorrogações
específicas. Portanto, não houve a análise de nenhum Plano de Investimento neste trabalho.
554. Entende-se que os requisitos mínimos a serem disponibilizados para consulta pública são as
informações referentes: (i) à descrição dos investimentos projetados, acompanhada de cronograma de
aplicação dos valores; (ii) aos parâmetros de desempenho a serem atingidos, acompanhados de
justificativas fundamentadas que embasaram sua definição; (iii) às principais implicações
socioambientais a serem geradas; e (iv) a eventuais alterações no contrato de arrendamento quanto ao
seu reequilíbrio econômico-financeiro, adensamento, desmembramento ou unificação de áreas.
555. O conhecimento acerca dos investimentos projetados e o seu cronograma de aplicação é
essencial para que a população interessada verifique a aderência das intervenções planejadas pela
arrendatária às reais demandas vivenciadas pelos diversos atores.
556. Já a ciência dos parâmetros de desempenho almejados tem o condão de possibilitar à
sociedade o auxílio à agência reguladora em seu papel fiscalizador, fomentando o controle social da
atividade portuária nacional.
251
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
557. Em acréscimo, as implicações de ordem social e ambiental podem afetar a vizinhança do
terminal, eventualmente causando transtornos. Por essa razão, é fundamental que a população local
tome conhecimento desses pontos para que, caso queiram, apresente sua manifestação.
558. Por fim, no caso de situações excepcionais de alteração dos contratos de arrendamento,
como reequilíbrio econômico-financeiro, adensamento, desmembramento ou unificação de áreas,
entende-se que deve ser dada maior transparência a esses processos, pois há a possibilidade de
terceiros apresentarem soluções mais vantajosas ao Poder Público nessas situações de repactuação.
559. Diante de todo o exposto, acatando parcialmente o expresso pelos gestores, propõe-se
determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários e à Secretaria de Portos da
Presidência da República que, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art.
250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, previamente ao deferimento dos pedidos de
prorrogação antecipada, inclusive daqueles com análise de viabilidade já aprovada pela Agência,
submetam à consulta pública as seguintes informações referentes à cada processo, resguardadas
as eventuais restrições no caso de sigilo: (i) descrição dos investimentos projetados – em nível de
detalhamento que possibilite a identificação de cada intervenção/obra isoladamente –,
acompanhada dos respectivos ganhos de produtividade esperados e de cronograma de aplicação
dos valores; (ii) parâmetros de desempenho a serem atingidos, acompanhados de justificativas
fundamentadas que embasaram sua definição; (iii) principais implicações socioambientais a
serem geradas; (iv) eventuais alterações no contrato de arrendamento quanto ao seu reequilíbrio
econômico-financeiro, adensamento, desmembramento ou unificação de áreas; e (v) outras
informações julgadas pertinentes pela SEP/PR e pela Antaq.
5 - CONCLUSÃO
560. As prorrogações antecipadas, junto com a licitação de novos arrendamentos e com os
terminais de uso privativo, constituem os vetores de investimentos no setor portuário trazido pelo novo
marco regulatório.
561. Tendo em vista o volume de investimentos previstos e os riscos envolvidos, esta Unidade
Técnica propôs a realização de Acompanhamento, autorizado pelo Ministro Relator em Despacho
constante do TC 020.727/2014-3.
562. Considerando as peculiaridades do setor portuário, principalmente dos entes e entidades
envolvidos, foram formuladas três questões de auditoria, apresentadas em painel de referência interno
realizado na data de 21/10/2014, e relacionadas a seguir:
a) Os normativos existentes (portarias e resoluções) aplicáveis às prorrogações antecipadas
respeitam os ditames da Lei 12.815/2013, as boas práticas, e as demais leis e princípios que regem a
matéria?
b) Que providências a Antaq, SEP/PR e as Cias Docas vêm adotando para fazer frente aos papéis
que lhe são atribuídos pelos normativos que regem as prorrogações de prazos e desempenhar a
fiscalização e controle das exigências previstas no termo aditivo de prorrogação;
c) A análise dos pedidos de prorrogação de prazo feita pela SEP/PR e pela Antaq seguiu os
normativos vigentes e determinações específicas do Tribunal quanto ao reequilíbrio para determinados
arrendamentos?
563. Consequentemente, após os trabalhos de campo, foram obtidos os seguintes achados,
também apresentados em painel, neste caso em duas oportunidades: para o público interno do TCU no
dia 9/12/2014 e para os gestores no dia 15/12/2014:
d) Item 3.4.1 - Lacunas normativas quanto aos padrões de análise, aprovação e fiscalização dos
projetos executivos (Questão 1);
e) Item 3.4.2 - Risco de ineficácia da prorrogação antecipada devido à falta de viabilidade
ambiental dos investimentos propostos (Questão 1);
252
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
f) Item 3.5.1 - Fixação de parâmetros de desempenho por metodologia que não atende, de forma
comprovada, aos objetivos de ganho de eficiência e redução dos custos almejados pelos arcabouços
legal e normativo (Questão 1);
g) Item 3.6.1 - Ausência de norma regulamentadora para disciplinar a individualização dos
demonstrativos contábeis dos terminais sujeitos à prorrogação antecipada (Questão 1);
h) Item 3.6.2 - Fragilidades na análise dos EVTEAs (Questão 1 e Questão 3);
i) Item 3.6.3 - Ausência de participação social nos procedimentos de prorrogação antecipada
(Questão 3);
564. Além disso, foram verificadas as seguintes boas práticas:
j) Item 3.1.1 - Fixação de limites à discricionariedade prevista no art. 57 da Lei 12.815/2014
(Questão 1);
k) Item 3.2.1 - Adoção de medidas pela SEP/PR e pela Antaq, dentro de suas esferas de
competência, com vistas a melhorar a estrutura dos atores envolvidos nos procedimentos de
prorrogação antecipada (Questão 2).
565. De modo geral, o principal efeito dos achados em comento é o risco da ineficácia ou
alcance parcial das novas diretrizes do marco regulatório do setor portuário, máxime a redução dos
custos ao usuário e a prestação do serviço em regime de eficiência, em função das deficiências
verificadas nos processos de prorrogação antecipada.
566. Tal constatação decorre, principalmente, da assimetria de informação existente, que não é
mitigada por meio de processo licitatório, e, portanto, pode impedir que o Poder Concedente, ao
examinar a proposta do arrendatário, identifique eventuais ganhos de eficiência ou possibilidade de
redução de custos, que, em última instância, seriam repassados aos usuários.
567. Apenas como comparação, em procedimentos licitatórios de concessão de infraestrutura, é
comum que sejam pagos ágios elevados pelo vencedor, em razão de ganhos potenciais que não foram
identificados pelo Poder Concedente na elaboração dos estudos, mas que acabaram por ser
incorporados nas propostas das licitantes, os quais são em geral melhores conhecedores do mercado.
568. No caso das prorrogações antecipadas, inexiste o filtro do mercado, de modo que as falhas
evidenciadas nos achados podem impactar de modo relevante no desatendimento às novas diretrizes do
setor. Não só há riscos relativos a ganhos de eficiência e redução de custos ocultos nos estudos de
viabilidade e não identificados na análise do regulador, que serão posteriormente apropriados pelo
arrendatário, como também há a possibilidade de subdimensionamento dos parâmetros de desempenho
e atraso nos investimentos por questões ambientais.
569. Em relação aos parâmetros de desempenho, há o agravante de que a inexistência de
competição pela infraestrutura pode não levar o Poder Concedente a conseguir alavancar
apropriadamente esses números, ao contrário do que ocorre com o Bloco I da atual rodada de
arrendamentos portuários, para os quais o critério de adjudicação, na maioria dos casos, é o de maior
movimentação mínima.
570. No tocante ao licenciamento, a assinatura dos aditivos sem qualquer garantia razoável
acerca da viabilidade ambiental dos novos empreendimentos pode comprometer sua execução,
atrasando-a, ou, ainda, em casos extremos, inviabilizando-a por completo. Em ambas as situações, há
nítido prejuízo à consecução das novas diretrizes do setor portuário, especialmente quanto à realização
imediata de investimentos, objetivo intrínseco ao instituto das prorrogações antecipadas.
571. Finalmente, evidenciou-se a existência de lacuna normativa acerca da apresentação, análise
e fiscalização do projeto executivo dos investimentos previstos nos estudos de viabilidade.
572. Entende-se que os problemas acima apontados podem ser resolvidos com os
encaminhamentos propostos ao longo do relatório, sendo que, em alguns casos, seu atendimento darse-á no médio prazo e servirá, inclusive, para melhorar a atuação dos envolvidos em outros
procedimentos, não só os de prorrogação antecipada.
573. Porém, com vistas a não paralisar os procedimentos de prorrogação antecipada até o
253
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
atendimento de todos os encaminhamentos propostos e, considerando que os achados ora apresentados
referem-se sobretudo a riscos, e não a uma irregularidade grave em algum estudo particular, propõe-se,
após revisão do encaminhamento inicial, que seja realizada consulta pública com o objetivo de mitigar
a ocorrência indesejada de efeitos negativos e possibilitar a participação de todos aqueles que serão
afetados pelas prorrogações antecipadas, dando maior legitimidade ao processo e permitindo a
melhoria dos procedimentos adotados.
574. Nesse ponto, convém ressaltar, por oportuno, que, quando do envio do relatório preliminar à
manifestação do gestor, nenhum termo aditivo havia sido ainda firmado com base no art. 57 da Lei
12.815/2013. Porém, ao tempo em que se elabora a versão final deste trabalho, já consta a notícia de
que tanto a Ageo quanto a ADM concluíram o processo de seus respectivos pedidos, firmando-se
contratos de prorrogação antecipada para seus arrendamentos (peça 76, p. 21-22 e p. 30). Isso explica
uma aparente dissonância temporal entre os acontecimentos relatados em determinados parágrafos
deste documento (por exemplo, §14 e §§31-33) que, embora ajustados, ainda descrevem melhor a
situação em que se encontrava o objeto desta fiscalização em dezembro de 2014. Além disso,
demonstra a importância da celeridade ao andamento destes autos, uma vez que a maioria das
propostas de encaminhamento ora apresentadas trarão mais impactos positivos quanto mais aditivos
forem firmados a partir de suas orientações.
575. Por fim, registra-se que os benefícios estimados desta fiscalização, em decorrência dos
encaminhamentos propostos, são o aumento da expectativa de controle da sociedade (item 66.1 da
Portaria Segecex 10/2012) e o incremento da economia, eficiência, eficácia ou efetividade de órgão e
entidade da administração pública (item 42.4 da Portaria Segecex 10/2012), assim como de programa
de governo (item 42.5 da Portaria Segecex 10/2012).
6- PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
576. Ante as razões expostas, submetemos os autos à consideração superior, propondo:
I - Nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno
do Tribunal de Contas da União, determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq)
que, em trinta dias, encaminhe ao Tribunal plano de ação, contendo cronograma, atividades detalhadas
e responsáveis, que preveja a elaboração de:
a) regulamento próprio visando estabelecer de modo detalhado: (i) os elementos que deverão
constar do projeto executivo previsto no art. 19 da Portaria-SEP/PR 349/2014; (ii) metodologia para
análise dos projetos executivos; e (iii) metodologia e padrões de acompanhamento da execução das
obras previstas nos processos de prorrogação antecipada (item 3.4.1 - parágrafo 159);
b) regulamento próprio visando estabelecer metodologias para análise dos EVTEAs
apresentados, incluindo a definição de critérios baseados em relevância, risco e materialidade para
balizar a avaliação dos estudos de viabilidade, a circularização das informações apresentadas pela
arrendatária, a avaliação de custos e eficiência (presente e futura) dos terminais e o exame detalhado
das premissas que embasaram a elaboração dos respectivos EVTEAs (item 3.6.2 – parágrafos 365,
387 e 412);
c) manual de contabilidade próprio para o setor portuário, contendo plano de contas, com vistas a
disciplinar e uniformizar os critérios para o registro contábil das operações dos arrendamentos
portuários (item 3.6.2 – parágrafos 354 e 412);
II – Nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso II, do Regimento
Interno do Tribunal de Contas da União, determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República
(SEP/PR) que:
a) previamente à celebração dos próximos termos aditivos de prorrogação antecipada, inclua, na
respectiva regulamentação (Portaria SEP/PR 349/2014): i) a previsão de apresentação, pela
arrendatária, de documento que ateste a viabilidade ambiental das intervenções previstas no EVTEA,
emitido pelo órgão licenciador, de modo a mitigar o risco de atraso ou inexecução dos investimentos;
254
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
e, ii) a obrigação dessa regra constar entre as cláusulas essenciais dos termos aditivos que serão
firmados (item 3.4.2 – parágrafos 200 e 546);
b) ao estabelecer os indicadores de desempenho – e suas condições de revisão e atualização – em
cada pedido de prorrogação de contrato de arrendamento, evidencie, de forma expressa e
fundamentada, sua aderência aos objetivos insculpidos na Lei 12.815/2013 e, também, que os índices
de produtividade definidos proporcionarão ganhos de eficiência comprovados, à exceção, quanto a este
último aspecto, dos casos em que os investimentos propostos não oferecerão de imediato nenhum
incremento dessa variável, para os quais deverão restar demonstrados os outros benefícios que serão
obtidos com a dilação de prazo (item 3.5.1 – parágrafos 247 e 514);
c) previamente à celebração dos próximos termos aditivos de prorrogação antecipada, inclua, na
regulamentação das prorrogações antecipadas (Portaria SEP/PR 349/2014): i) regras gerais de revisão
e atualização dos parâmetros de desempenho, evidenciando expressamente diretrizes de modernização
e aperfeiçoamento que irão nortear essas alterações; ii) a obrigação dessas regras constarem entre as
cláusulas essenciais dos termos aditivos que serão firmados (item 3.5.1 – parágrafos 248 e 510);
d) inclua nos termos aditivos de prorrogação antecipada a exigência de registro das operações
dos respectivos terminais em demonstrativos contábeis próprios, submetidos à auditoria independente,
conforme as diretrizes a serem estabelecidas pela Antaq (item 3.6.1 – parágrafo 331);
III - Determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários e à Secretaria de Portos da
Presidência da República, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso
II, do Regimento Interno do TCU, que previamente ao deferimento dos pedidos de prorrogação
antecipada, inclusive daqueles com análise de viabilidade já aprovada pela Agência, submetam à
consulta pública as seguintes informações referentes à cada processo, resguardadas as eventuais
restrições no caso de sigilo: (i) descrição dos investimentos projetados – em nível de detalhamento que
possibilite a identificação de cada intervenção/obra isoladamente –, acompanhada dos respectivos
ganhos de produtividade esperados e de cronograma de aplicação dos valores; (ii) parâmetros de
desempenho a serem atingidos, acompanhados de justificativas fundamentadas que embasaram sua
definição; (iii) principais implicações socioambientais a serem geradas; (iv) eventuais alterações no
contrato de arrendamento quanto ao seu reequilíbrio econômico-financeiro, adensamento,
desmembramento ou unificação de áreas; e (v) outras informações julgadas pertinentes pela SEP/PR e
pela Antaq (item 3.6.3 – parágrafos 458 e 559);
IV - Recomendar à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR), com fundamento
no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que:
a) previamente ao deferimento dos pedidos de prorrogação antecipada, condicione a celebração
do termo aditivo de prorrogação antecipada à apresentação, pela arrendatária, da Licença Prévia para
as intervenções previstas no EVTEA (item 3.4.2 – parágrafos 201 e 546).
b) inclua nos aditivos de prorrogação antecipada cláusula contendo a obrigatoriedade de a
arrendatária instituir Sociedade de Propósito Específico, constituída de acordo com a lei brasileira, por
prazo indeterminado, com a finalidade exclusiva de explorar o arrendamento (item 3.6.1 – parágrafo
332).
V - Nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso III, do Regimento
Interno do Tribunal de Contas da União, recomendar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários
(Antaq) que regulamente, por meio de normativo específico, a aplicação dos parâmetros de
desempenho nos termos aditivos de prorrogação antecipada, contemplando regras relacionadas, entre
outras, à definição, à revisão, à atualização dos índices de eficiência e às penalidades aplicáveis em
casos de descumprimento, observadas as diretrizes de modernização e aperfeiçoamento a serem
previstas na Portaria SEP/PR 349/2014 – proposta II/c (item 3.5.1 – parágrafos 249 e 512);
VI - Com fundamento no art. 4º da Portaria-Segecex 13/2010, dar ciência à Agência Nacional de
Transportes Aquaviários que, no tocante às prorrogações antecipadas de que trata o art. 57 da Lei
12.815/2013:
255
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a) na análise dos estudos de viabilidade apresentados pela ADM do Brasil e pela CSN verificouse ausência de avaliação objetiva de componentes dos respectivos EVTEAs, em prejuízo às diretrizes
do novo marco regulatório, insculpidas no art. 3º da Lei 12.815/2013 (item 3.6.2 – parágrafos 355 e
413);
b) na análise técnica da Agência dos estudos de viabilidade apresentados pela CSN e pelo
Terminal de Contêineres de Paranaguá e Santos, foi verificada a ausência de adequação dos
respectivos EVTEAs às diretrizes do novo marco regulatório, em afronta ao art. 3º da Lei 12.815/2013
(item 3.6.2 – parágrafos 366 e 413);
c) nos exames realizados pela Agência acerca dos estudos de viabilidade apresentados pelos
terminais de contêineres da Santos Brasil, de Paranaguá e pela CSN, não foram confirmadas por outras
fontes informações relevantes apresentadas pelas interessadas, em afronta ao art. 3º da lei 12.815/2013
e ao art. 16, § 1º, da Resolução-Antaq 3.585/2014 (item 3.6.2 – parágrafos 388 e 413);
d) nas análises dos estudos de viabilidade da Santos Brasil, ADM e CSN, verificou-se
informalismo na análise dos respectivos EVTEAs, em afronta no princípio constitucional da
impessoalidade, da transparência e também aos requisitos da motivação e do formalismo moderado,
insculpidos no art. 2º da Lei 9.784/1999 (item 3.6.2 – parágrafos 399 e 413);
VII - Arquivar os presentes autos, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno
do TCU.”
É o relatório.
VOTO
Trata-se de relatório de acompanhamento realizado pela Secretaria de Fiscalização de
Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária – SeinfraHidroferrovias com o objetivo de avaliar os
procedimentos adotados pela Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) e pela
Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) em relação à prorrogação antecipada de
contratos de arrendamentos portuários, instituída pelo art. 57 da Lei 12.815/2013.
I
2. No cerne do novo arcabouço jurídico do setor portuário, capitaneado pela Lei 12.815/2013,
está o estabelecimento de um modelo de exploração portuária que priorize os investimentos em
infraestrutura e que tenha foco na eficiência das operações.
3. A partir da positivação de critérios que privilegiam o desempenho das arrendatárias de áreas
portuárias, com a elevação dos níveis de trabalho e a melhoria da performance, em prol da
alavancagem da economia nacional, sem a perda da qualidade dos serviços prestados aos usuários,
vislumbrou-se a redução do chamado “Custo Brasil”.
4. Nesse propósito, para promover mudanças estruturantes no antigo sistema, a Lei dos Portos
instituiu três principais mecanismos para favorecer o aporte de capital, direcionar o foco para a
eficiência das operações e alterar o cenário de exploração das instalações portuárias: i) licitação de
novos arrendamentos, ii) autorização de terminais de uso privativo e iii) realização de prorrogações
antecipadas de contratos vigentes.
5. Um total de 159 áreas, divididas em quatro grupos, foram definidas como passíveis de
licitação no Programa de Arrendamentos Portuários, com investimentos estimados em R$ 17,2 bilhões.
256
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
O primeiro bloco foi analisado pelo TCU por meio do acórdão 3.661/2013 – Plenário, posteriormente
modificado pelo acórdão 1.077/2015 – Plenário.
6. Por sua vez, 26 terminais de uso privativo – TUP’s foram autorizados entre dezembro de 2013
e setembro de 2014, com investimentos da ordem de R$ 9 bilhões.
7. A relevância da prorrogação antecipada também pode ser demonstrada pelos números
envolvidos. Levantamento preliminar da SEP/PR concluiu que, em um universo de 250 contratos de
arrendamentos vigentes, aproximadamente 120 são passíveis de prorrogação antecipada. Os valores de
investimento previstos apenas nos 22 pedidos já protocolados na SEP/PR ultrapassam R$ 7,3 bilhões.
8. A prorrogação antecipada, objeto deste acompanhamento, tem previsão no art. 57 da Lei
12.815/2013 (destaques acrescidos):
Art. 57. Os contratos de arrendamento em vigor firmados sob a Lei nº 8.630, de 25 de
fevereiro de 1993, que possuam previsão expressa de prorrogação ainda não realizada, poderão
ter sua prorrogação antecipada, a critério do poder concedente.
§ 1º A prorrogação antecipada de que trata o caput dependerá da aceitação expressa de
obrigação de realizar investimentos, segundo plano elaborado pelo arrendatário e aprovado pelo
poder concedente em até 60 (sessenta) dias.
9. O Decreto 8.033/2013, publicado para regulamentar a Lei 12.815/2013 e as demais
disposições legais relativas à exploração de portos organizados e de instalações portuárias, não trouxe
qualquer normatização a respeito do instituto.
10. Assim, no exercício do poder concedente, a Secretaria de Portos propôs a regulamentação do
referido dispositivo, com o objetivo de definir e detalhar alguns dos critérios a serem considerados na
prorrogação antecipada de contratos de arrendamento.
11. Com base na Nota Técnica 101/2014, a regulamentação da matéria foi realizada pela Portaria
349/2014, editada pela SEP/PR, que definiu objetivos, competências, requisitos de admissibilidade,
critérios e alguns procedimentos para aplicação do instituto previsto no art. 57 da Lei 12.815/2013.
12. Nesse contexto, preliminarmente à análise de mérito do relatório de acompanhamento, em
face da relevância e ineditismo da matéria sob exame, três questões jurídicas fundamentais suscitaram
o envio deste processo para manifestação do Ministério Público junto ao TCU: i) a constitucionalidade
da prorrogação antecipada dos contratos de arrendamento; ii) a regulamentação do art. 57 da Lei dos
Portos por meio de portaria da Secretaria de Portos; e iii) a atribuição de competências à Antaq a partir
da referida norma infralegal.
13. O MPTCU, além de endossar as propostas consignadas pela SeinfraHidroferrovias,
manifestou-se favoravelmente às questões jurídicas suscitadas, ao concluir que:
- o art. 57 da Lei n.º 12.815/2013 – que dispõe sobre a possibilidade de antecipação das
prorrogações dos contratos de arrendamento portuário celebrados sob a vigência da Lei n.º 8.630/1993
e precedidos de regular procedimento licitatório, desde que condicionada à realização de novos
investimentos – não afronta o princípio de índole constitucional de prévia licitação para a celebração
de contratos;
- é cabível a regulamentação desse dispositivo legal por meio de portaria editada pelo Ministro
de Estado da Secretaria de Portos da Presidência da República (no caso, a Portaria-SEP/PR n.º
349/2014), o qual detém competência para editar atos regulamentares concernentes a assuntos de sua
alçada, bem como para exercitar, em nome da União, as funções cometidas ao poder concedente da
exploração de portos organizados e de instalações portuárias;
- a atribuição, por meio da aludida portaria, de competência à Antaq para atuar na fase de análise
e aprovação de estudos técnicos associados aos pedidos de antecipação de prorrogação se coaduna com
o instituto da descentralização administrativa e se justifica por questão de eficiência.
14. Destarte, ao anuir integralmente às razões fundamentadas no parecer do MPTCU, passo ao
exame da matéria de fundo dos trabalhos de fiscalização.
257
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
II
15. O art. 57 da Lei dos Portos, ao instituir a possibilidade de prorrogação antecipada dos
contratos de concessão, submeteu ao juízo discricionário do administrador a autorização de cada
pleito, mas estabeleceu quatro condições objetivas a serem observadas:
i) estar o ajuste vigente;
ii) ter sido firmado sob a vigência da Lei 8.630/1993;
iii) possuir previsão expressa de prorrogação ainda não realizada; e
iv) apresentar plano de investimento a ser submetido à aprovação do ente público.
16. O objetivo central do dispositivo legal é possibilitar a realização de investimentos privados
imediatos nos arrendamentos, oferecendo como contrapartida ao particular a prorrogação antecipada
do vínculo contratual, pelo tempo necessário à amortização desses novos aportes.
17. A iniciativa do processo cabe à arrendatária, que deve manifestar expressamente o interesse
de realizar novas intervenções na área concedida e submeter um plano de realização desses
investimentos à aprovação da SEP/PR, acompanhado do respectivo estudo de viabilidade.
18. Além dos novos investimentos que deverão ser realizados para justificar a prorrogação
antecipada, a concessionária, por ocasião da solicitação, pode apresentar pedidos de reequilíbrio em
razão de investimentos passados, desde que tenham sido devidamente autorizados e não possam ser
amortizados até o término do prazo original dos contratos.
19. De acordo com a sistemática instituída pela Portaria 349/2014, a SEP/PR é encarregada da
verificação do cumprimento dos requisitos de admissibilidade exigidos pela Lei 12.815/2013 e
também da avaliação da aderência do plano de investimentos da arrendatária às políticas e às diretrizes
públicas, ao planejamento do setor portuário e à vocação da área arrendada. A Antaq, por sua vez, tem
por função precípua a análise conclusiva dos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental
– EVTEA e do respectivo projeto executivo. As autoridades portuárias participam do processo de
prorrogação antecipada apresentando à SEP/PR relatórios de aferição do cumprimento das obrigações
contratuais vigentes, bem como no acompanhamento da execução física do projeto executivo.
20. Ao avaliar todo esse processo, a SeinfraHidroferrovias identificou duas práticas positivas
implementadas pela SEP/PR.
21. A primeira delas relaciona-se à fixação de limites à discricionariedade para aprovação dos
pleitos de renovação antecipada, estabelecidos na Nota Técnica 101/2014 e na Portaria 349/2014,
ambas editadas pela Secretaria de Portos.
22. De acordo com os normativos, no juízo de conveniência e oportunidade sobre as
prorrogações antecipadas, deve o poder concedente avaliar a aderência dos investimentos propostos ao
planejamento portuário e à vocação da área, além da eficiência da arrendatária e do cumprimento das
obrigações contratuais vigentes.
23. A outra questão positiva diz respeito à adoção de medidas pela SEP/PR e pela Antaq, dentro
de suas esferas de competência, com vistas a melhorar a estrutura dos atores envolvidos nos
procedimentos de prorrogação antecipada, a exemplo da criação de unidades administrativas regionais
da Antaq, da elaboração de planos de capacitação e da realização de ações de modernização de gestão.
24. Nada obstante, foram constatadas pela unidade técnica falhas importantes, a seguir listadas,
que exigem a adoção de medidas mitigadoras por parte dos entes públicos:
i) excessiva assimetria de informações entre as entidades encarregadas da avaliação dos pedidos
de prorrogação antecipada e as arrendatárias;
ii) fragilidades no exame dos EVTEA;
iii) falhas nos padrões de análise, aprovação e fiscalização dos projetos executivos;
iv) ausência de licenciamento ambiental prévio, com consequente risco à implantação do plano
de investimentos;
v) deficiências nas metodologias de fixação de parâmetros de desempenho;
258
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
vi) ausência de parâmetros que disciplinem a individualização dos demonstrativos contábeis dos
terminais; e
vii) falta de participação social nos processos.
Assimetria de informações
25. A assimetria de informações entre os diversos agentes é uma falha de mercado comumente
observada nos setores regulados, mas na sistemática de prorrogações antecipadas essa questão ganha
destaque. Como visto, a iniciativa do processo é da arrendatária, que elabora o EVTEA, com suas
estimativas de custos, investimentos, receitas e níveis de serviço.
26. Embora seja nítida a melhoria de processos internos e da atuação regulatória da Antaq, que é
o agente responsável pela avaliação do EVTEA, não se pode olvidar que comumente as arrendatárias
possuem informações em nível de precisão e de confiabilidade não disponível à reguladora.
27. As transformações no setor portuário, profundamente associadas a alterações nas
competências institucionais dos principais agentes do setor, tiveram início com a recente Lei
12.815/2013 e, nesse contexto, vale citar, por exemplo, que apenas com a edição da lei os contratos de
arrendamento foram inseridos no escopo das fiscalizações anuais da agência, tendo em vista a ausência
de autorização legal na legislação anterior.
28. Em recente levantamento realizado pela SeinfraHidroferrovias no TC 021.280/2014-2, a
unidade instrutiva identificou fragilidades na estrutura da entidade reguladora e na transparência das
operações, fatores que ampliam o risco das assimetrias informacionais. Apontou-se, no referido
trabalho, deficiências na definição dos serviços essenciais e acessórios que compõem a atividade de
movimentação e armazenagem portuárias, o desconhecimento da dinâmica de formação de alguns dos
preços pelos entes públicos e ainda a falta de clareza nas cobranças realizadas pelas arrendatárias.
29. Além disso, há outras especificidades no setor que agravam a assimetria, como a
verticalidade das cadeias produtivas de muitos arrendatários, que acabam por usar os terminais como
meros centros logísticos, dificultando a discriminação das receitas e despesas específicas de uma
determinada instalação portuária.
30. É relevante destacar que em concessões iniciais essas falhas têm o impacto reduzido pelo
processo licitatório, onde as premissas adotadas pelo arrendatário nos estudos de viabilidade são
submetidas ao escrutínio de mercado. Nas prorrogações antecipadas, entretanto, além da inexistência
do filtro concorrencial, não há mecanismos de consulta ou de audiência pública para mitigar as
assimetrias de informações.
31. Nesse cenário, nos processos de prorrogação antecipada, alguns elementos da análise são
bastante sensíveis à assimetria da informação, quais sejam: (i) dados de elaboração dos fluxos de
caixa; (ii) orçamentação dos novos investimentos e a estimativa das receitas e despesas previstas no
EVTEA; e (iii) definição dos parâmetros de desempenho.
32. Tais fragilidades, verificadas em um cenário de falhas e insuficiências nos procedimentos,
nas metodologias e nos parâmetros de análise e aprovação dos processos de prorrogação antecipada,
aprofundam o risco aos interesses públicos, como a seguir examinado.
Análise dos EVTEA
33. Os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental – EVTEA constituem o
principal elemento para delimitação objetiva das intervenções que fundamentam o pedido de
prorrogação antecipada dos contratos de concessão.
34. Os estudos devem estar acompanhados de fluxos de caixa, da descrição da estrutura
operacional, de desenhos esquemáticos, de projeções de demandas, de investimentos e de custos, além
de estimativas de preços e tarifas. Devem conter evidências de que o plano de investimentos proposto
pela arrendatária é factível e está alinhado às políticas e às diretrizes do setor, materializadas nos
259
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
instrumentos de planejamento nacional, como o Plano Nacional de Logística Portuária – PNLP, o
Plano Mestre, o Plano de Desenvolvimento e Zoneamento – PDZ e o Plano Geral de Outorgas – PGO.
35. Na avaliação de mérito desses estudos, os agentes públicos devem examinar qualitativamente
a proposta da arrendatária, ultrapassando a mera viabilidade para aferir se os investimentos previstos
seguem as diretrizes de:
i) expansão, modernização e otimização da infraestrutura e da superestrutura das instalações
portuárias;
ii) garantia da modicidade e da publicidade das tarifas e preços praticados no setor, da qualidade
da atividade prestada e da efetividade dos direitos dos usuários;
iii) estímulo à modernização e ao aprimoramento da gestão dos portos organizados e instalações
portuárias, à valorização e à qualificação da mão de obra portuária e à eficiência das atividades
prestadas; e
iv) promoção da segurança da navegação na entrada e na saída das embarcações dos portos;
todas estas, finalidades expressamente definidas na Lei 12.815/2013.
36. O exame crítico dos EVTEA é, portanto, fundamental, eis que a eficiência do modelo
proposto, por estar diretamente associada aos objetivos do novo marco do setor portuário, é o ponto
central da aferição do interesse público na proposta de prorrogação antecipada.
37. Nada obstante, a equipe de fiscalização do TCU constatou importantes deficiências na
estrutura de análise dos estudos de viabilidade já submetidos à Antaq, tais quais: ausência de
circularização de informações relevantes; exame superficial das premissas e hipóteses dos modelos que
embasaram os estudos; falta de verificação de custos, da eficiência do terminal e do projeto
apresentado; carência de fundamentação nas análises técnicas; e informalismo no contato e no trato das
informações prestadas pelos agentes regulados.
38. De forma geral, a inexistência de roteiro ou manual estabelecendo padrões para a análise dos
estudos de viabilidade resulta na inexistência de critérios uniformes e objetivos a serem aplicados na
experimentação dos modelos adotados nos estudos, na seleção das informações que devam ser
circularizadas e na avaliação da eficiência do terminal e do projeto apresentado.
39. No exame dos processos relacionados aos terminais de contêineres da Santos Brasil e de
Paranaguá, por exemplo, a Antaq não demonstrou a realização de uma avaliação detida dos custos das
obras previstas, tampouco o confronto desses com os eventuais benefícios. Nos estudos de viabilidade
do Tecon da Santos Brasil, a previsão de aumento na capacidade de armazenagem e a aquisição de
novos equipamentos de auxílio na movimentação de cargas não se refletiu em incremento na
movimentação.
40. Não podem ser admitidas as argumentações da Antaq, aduzidas em uma das respostas à
equipe de fiscalização, de que no exame dos investimentos previstos no EVTEA não será questionado
o mérito, nem a pertinência das soluções previstas aos objetivos colimados de expansão dos terminais.
Alegou a agência “que a responsabilidade pela aderência da solução de engenharia das obras
apresentadas para o projeto de expansão do terminal é do profissional que o atestou mediante a
apresentação do Atestado de Responsabilidade Técnica - ART, de maneira que tal verificação não se
encontra no espectro de análise meritória desta Agência”.
41. Para justificar a prorrogação antecipada, não basta realizar despesas substanciais; é imperioso
que os investimentos efetivamente agreguem valor ao processo produtivo e promovam expansão da
infraestrutura, melhoria da eficiência operacional e redução dos custos de operação. Enfim, que
evidenciem um efetivo interesse público na extensão dos contratos.
42. Especialmente quando se considera que o respectivo projeto executivo apenas é apresentado
em até 12 meses depois da assinatura do termo aditivo, verifica-se que o EVTEA é o documento que
efetivamente subsidia a avaliação da prorrogação e, por isso, não podem ser dispensadas as
verificações da coerência do modelo proposto, da eficiência do desenho operacional e da validade das
informações relacionadas.
260
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
43. Há de se destacar que nas prorrogações antecipadas eventuais fragilidades no exame do
EVTEA têm ainda maior importância, haja vista que: ii) não estão submetidas a processo
concorrencial; (ii) a elaboração dos estudos de viabilidade fica a cargo da própria arrendatária,
interessada maior na dilação de prazo do seu contrato; (iii) existe clara assimetria de informação em
relação a diversos parâmetros de custos, receitas, desempenho e outros que alimentam o fluxo de
caixa; (iv) não são realizadas audiências ou consultas públicas prévias à prorrogação.
44. A ausência de uma sistemática própria de análise resulta em significativos riscos de que os
EVTEA aprovados pela Antaq não atendam às exigências necessárias à prorrogação. Mais ainda, pode
levar à rejeição de propostas que realmente interessem à sociedade e, eventualmente, a arbitrariedades
não condizentes com um procedimento público.
45. A SeinfraHidroferrovias identificou caso concreto em que, a juízo do técnico responsável
pela análise e em estrita concordância com a proposta da arrendatária, a movimentação mínima
contratual exigida foi equivalente à demanda estimada para o cenário mais pessimista, 25% inferior
àquela indicada para um cenário ordinário. O relatório de análise não apresenta, por exemplo,
verificações da movimentação atual da arrendatária e de projeções desses números.
46. Em regra, a decisão de circularizar informações ou checar a consistência de alguma premissa
acaba sendo da própria equipe técnica que avalia os estudos de viabilidade. E é justo registrar que, em
alguns casos, a Antaq realizou tais procedimentos de validação, como no exame dos pedidos da CSN e
do Tecon de Santos, em que as verificações levaram à adoção de taxas de crescimento superiores às
apresentadas nos estudos.
47. Há situações em que a subjetividade decorrente da falta de sistematização no processo de
análise ultrapassa as discussões a respeito do desenho operacional proposto. Em relação a alguns
custos, não há definição precisa se devem ser atribuídos ao terminal ou se representam estratégia
comercial, risco do negócio ou ineficiência que determinam a assunção pela arrendatária.
48. Exemplos de elevada subjetividade na aceitação de custos apresentados pelo arrendatário
foram registrados pela equipe de fiscalização. Em um deles, sob a justificativa de ausência de norma
sobre a matéria, foram admitidos custos decorrentes de atraso na operação de embarque/desembarque
que, em tese, poderiam representar falhas da própria arrendatária. Em outro caso, foram aceitos
investimentos estimados a partir de taxas percentuais da receita bruta, sem demonstração objetiva da
adequação dos valores.
49. Ante todo o exposto, a SeinfraHidroferrovias propôs determinar à Antaq que apresente, em
trinta dias, plano de ação que preveja a elaboração de metodologias para análise de EVTEA. Ponderou,
todavia, que os estudos de viabilidade já aprovados pela agência reguladora não deveriam ser
submetidos às regras do novo normativo.
50. Na linha proposta pela unidade instrutiva, com vistas à uniformização, à adoção de
procedimentos objetivos e à integridade do processo de análise das prorrogações antecipadas, a
agência reguladora deve elaborar regulamento que defina metodologias para análise dos EVTEA,
incluindo a definição de critérios baseados em relevância, risco e materialidade para balizar a
avaliação dos estudos de viabilidade, a circularização das informações apresentadas pela arrendatária,
a avaliação dos custos e da eficiência (presente e futura) dos terminais e o exame detalhado das
premissas que embasaram a elaboração dos respectivos EVTEA.
51. Há de se registrar, contudo, que não é objetivo do controle externo substituir o gestor na
definição das regras ou mesmo realizar aprovação prévia do instrumento normativo a ser desenvolvido
pela agência reguladora.
52. Além disso, ao ponderar que a elaboração de normativos é processo sempre laborioso, é
necessário modular os efeitos de tal determinação para que não sejam comprometidos ou
indevidamente onerados os pedidos de prorrogação já apresentados à SEP/PR, como também os
estudos de viabilidade já iniciados por eventuais interessados na prorrogação.
261
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
53. Assim, em substituição ao encaminhamento da SeinfraHidroferrovias, proponho determinar à
Antaq que, em relação aos pedidos de prorrogação apresentados em prazo superior a 60 dias da ciência
da presente deliberação, somente aprove os EVTEA que obedeçam a sistemática estabelecida em
regulamento específico a ser desenvolvido pela agência, no qual estejam registradas as metodologias
para análise dos estudos.
54. Outra proposta da unidade instrutiva relacionada ao presente item diz respeito à
determinação para apresentação de plano de ação que preveja a elaboração de manual de contabilidade
próprio para o setor portuário.
55. A SeinfraHidroferrovias avaliou que algumas das deficiências constatadas decorreriam da
inexistência de plano de contas formalmente definido pela Antaq, a exemplo do que ocorre com a
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), que já definiu manual de contabilidade para o
serviço de transporte ferroviário de cargas.
56. A propósito, no levantamento feito na Antaq pelo TC 021.280/2014-2, já citado, as
fragilidades na definição dos serviços portuários, na formação de alguns dos preços e na transparência
das cobranças realizadas pelas arrendatárias foram conclusões destacadas pelos usuários do setor.
57. Como ressaltado pela unidade técnica, o Regimento Interno da Antaq especifica competência
da agência para elaboração de um plano de contas próprio para o setor portuário (destaques
acrescidos):
Art. 53. A Gerência de Regulação Portuária tem, em sua área de atuação, as seguintes
competências dentre as atribuídas à Superintendência de Regulação:
(...)
XVI - propor parâmetros e critérios com vistas à elaboração do Plano de Contas por parte das
Autoridades Portuárias, bem como da Contabilidade Regulatória, visando ao acompanhamento do
desempenho econômico-financeiro por parte dos operadores portuários (...)
58. É importante destacar também que a Lei 10.233/2001 determina que cabe à Antaq promover
estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios
econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados (art. 27, inciso II) e, ainda,
assegurar, sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos serviços prestados em regime
de eficiência (art. 11, inciso IV).
59. Nesse ponto, a partir das relevantes ponderações apresentadas pelo nobre revisor, ministro
Vital do Rego, e destacando que a criação de um plano de contas específico é pertinente para a
concretização dos preceitos legais e para a efetividade das atividades de controle no setor portuário,
acolho a proposta da unidade instrutiva de determinar à Antaq que apresente plano de ação que preveja
a elaboração de manual de contabilidade próprio para o setor.
60. Ao final, adicionalmente, por ajuizar que os casos concretos não foram objeto de
procedimentos próprios de auditoria, que permitissem análise integral de cada feito, considero
suficientes as propostas da unidade técnica de dar ciência à SEP/PR e à Antaq acerca dos indícios de
falhas no exame de processos específicos de prorrogação antecipada.
Análise, aprovação e fiscalização dos projetos executivos
61. De acordo com o art. 19 da Portaria 349/2014, a arrendatária deverá apresentar à SEP/PR, no
prazo de até doze meses contados da data da assinatura do termo aditivo, projeto executivo referente
ao plano de investimentos anteriormente aprovado. A SEP/PR, em seguida, deve encaminhar o projeto
executivo à Antaq, para análise e deliberação quanto à conformidade com o plano de investimentos e
com o EVTEA, ouvida a Autoridade Portuária.
62. A SeinfraHidroferrovias constatou que, em relação aos projetos executivos, as definições
estabelecidas na Portaria 349/2014 não apresentam nível de detalhamento suficiente nem para a
sistemática de análise adotada pela Antaq e nem para o acompanhamento na execução desses
262
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
investimentos. Há, igualmente, necessidade de maior detalhamento dos elementos integrantes do
projeto executivo a serem apresentados pela arrendatária.
63. A obrigação de apresentação de projeto executivo constitui importante medida para controle
e aferição do plano de investimentos, tendo em vista o seu maior grau de detalhamento. Além da
respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) dos profissionais que elaboraram o
documento, o projeto executivo deve conter planilha orçamentária e descrição dos serviços ou itens
contemplados no plano de investimentos. Devem, ainda, ser considerados os preços de sistemas
referenciais de custos oficiais e outras referências de projetos de natureza assemelhada, sendo
admitida, na ausência daqueles, a adoção de valores de mercado, mediante a apresentação de, no
mínimo, três orçamentos firmados por fornecedores idôneos.
64. Adicionalmente, o art. 20 da Portaria 349/2014 da SEP/PR estabeleceu importante
mecanismo de reequilíbrio contratual nos casos de divergência entre os valores do plano de
investimentos e aqueles constantes do projeto executivo:
§ 2º Caso o investimento indicado no Projeto Executivo seja inferior ao previsto no Plano de
Investimentos aprovado, a arrendatária deverá, alternativamente e a critério da SEP/PR, propor a
reversão imediata do valor de investimento não contemplado no Projeto Executivo em Remuneração
do Arrendamento, a ser paga em parcela única, ou a readequação do prazo do contrato de
arrendamento, para efeitos de reequilíbrio econômico-financeiro.
65. No rito de avaliação dos pedidos de prorrogação antecipada, embora seja digna de destaque a
exigência de um projeto executivo que confirme e endosse o plano de investimentos e o EVTEA
anteriormente aprovados, não é possível prescindir, no âmbito das entidades públicas, de mecanismos
próprios, consistentemente elaborados, para aferir a correção e a validade do projeto executivo.
66. Ademais, a integridade do processo exige uma definição prévia dos elementos de projeto a
serem apresentados, de modo a conferir segurança aos interessados e objetividade aos procedimentos.
Seriam evitados desenhos técnicos e orçamentos incompletos, exigências desarrazoadas e atraso na
efetiva implementação do plano de investimentos.
67. Além da necessidade de maior detalhamento da sistemática de apresentação e análise dos
projetos executivos, os procedimentos de fiscalização e aferição da execução dos investimentos não
possuem adequada definição.
68. A SeinfraHidroferrovias destacou que, em análises de processos atuais de prorrogação, a
atuação das autoridades portuárias no acompanhamento dos investimentos não foi uniforme. Como
exemplo, a Codesp utilizou-se de notas fiscais para aferir o investimento feito no Tecon de Santos,
enquanto, na renovação pleiteada pela CSN no porto do Rio de Janeiro, a CDRJ, em face da lacuna
temporal existente para corroborar o investimento declarado, aceitou que o contrato fosse
reequilibrado pelos valores apresentados pela arrendatária, com investimentos discriminados em
R$ 500 milhões.
69. É de se observar, portanto, que o projeto executivo, na condição de importante instrumento
para aferir o equilíbrio da relação contratual e a própria legitimidade do aditivo de prorrogação
antecipada, deve ser objeto de definição prévia acerca dos elementos obrigatórios e dos critérios de
análise e fiscalização a serem adotados pelos agentes públicos. Tais medidas são essenciais para a
consistência e validade do processo, sobretudo em um ambiente de desequilíbrio informacional.
70. Diante desse cenário, a SeinfraHidroferrovias propôs determinar à Antaq que apresente, em
trinta dias, plano de ação que preveja a elaboração de regulamento próprio visando estabelecer de
modo detalhado os elementos que deverão constar do projeto executivo e as metodologias para análise
e acompanhamento da execução.
71. Novamente, há de se ponderar que não cabe ao TCU estabelecer concretamente as normas
requeridas ou aprovar o futuro normativo. Também aqui, com vistas à urgente realização de
investimentos no setor portuário e à segurança jurídica dos processos, é pertinente exigir que novos
263
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
normativos apenas sejam obrigatórios para os pedidos de prorrogação ainda não apresentados à
SEP/PR.
72. Por isso, em substituição ao encaminhamento da SeinfraHidroferrovias, proponho determinar
à Antaq que, em relação aos pedidos de prorrogação antecipada apresentados a partir da ciência da
presente deliberação, somente aprove os projetos executivos que obedeçam a sistemática estabelecida
em regulamento específico a ser desenvolvido pela agência, no qual estejam registrados: (i) os
elementos que deverão constar do projeto executivo previsto no art. 19 da Portaria SEP/PR 349/2014;
(ii) metodologia para análise dos projetos executivos; e (iii) metodologia e padrões de
acompanhamento da execução das obras previstas nos processos de prorrogação antecipada.
Viabilidade ambiental dos investimentos
73. No tocante à avaliação da viabilidade ambiental dos investimentos propostos pela
arrendatária, a SeinfraHidroferrovias considerou frágeis os mecanismos de controle e exame prévio,
sobretudo porque não existe a obrigatoriedade de apresentação de manifestação ou oitiva dos órgãos
ambientais.
74. A unidade instrutiva destacou a magnitude das intervenções inseridas em cada pedido de
prorrogação antecipada, que em alguns casos ultrapassou R$ 1 bilhão. Acrescentou que a inviabilidade
ambiental do empreendimento constatada a posteriori frustraria a realização dos investimentos nos
moldes que justificaram a dilação do prazo de concessão.
75. Em face do rito processual de licenciamento ambiental estabelecido na Resolução-Conama
237/1997, a unidade técnica concluiu que a licença prévia (LP), documento obtido na primeira etapa
do licenciamento, ainda na fase de planejamento do empreendimento, poderia atestar a viabilidade
ambiental do EVTEA e minimizar os riscos de inexecução. Adicionalmente, traria segurança jurídica
ao processo, na medida em que já estariam estabelecidas as condicionantes ambientais e eventuais
medidas mitigadoras.
76. Nesse contexto, a SeinfraHidroferrovias propôs determinar à SEP/PR que, previamente à
celebração dos próximos termos aditivos de prorrogação antecipada, inclua, na respectiva
regulamentação (Portaria SEP/PR 349/2014): (i) a previsão de apresentação, pela arrendatária, de
documento que ateste a viabilidade ambiental das intervenções previstas no EVTEA, emitido pelo
órgão licenciador; e (ii) a obrigação de essa regra constar entre as cláusulas essenciais dos termos
aditivos que serão firmados.
77. A unidade instrutiva sugeriu, ainda, recomendar à SEP/PR que o instrumento a ser exigido
para comprovação da viabilidade ambiental fosse a Licença Prévia emitida pelo órgão competente.
78. Com efeito, são incontestes os argumentos da SeinfraHidroferrovias e há de se destacar que a
realização dos investimentos é a causa justificadora da prorrogação antecipada dos arrendamentos.
79. Além disso, os prazos de realização das intervenções também são elementos essenciais do
aditivo contratual, porquanto determinam o tempo de dilação dos contratos. O atraso na realização dos
investimentos pode até comprometer a vantagem do acordo, pois, enquanto o particular já teve
assegurada a extensão do prazo contratual, o Poder Público pode ver frustrada, ou excessivamente
retardada, a efetivação dos interesses que justificaram a prorrogação.
80. Apesar disso, em substituição à proposta da SeinfraHidroferrovias de determinar à SEP/PR
que exija a prévia aprovação dos EVTEA pelos órgãos ambientais, considero que outra medida pode se
adequar melhor à regulamentação vigente e ao próprio rito das prorrogações antecipadas.
81. A Lei 12.815/2013, no art. 14, determina que a celebração do contrato de concessão ou
arrendamento será precedida de emissão, pelo órgão licenciador, do termo de referência para os
estudos ambientais, com vistas ao licenciamento.
82. A Lei dos Portos não traz obrigações ambientais específicas para as prorrogações de
contratos já firmados, como também não o fez o Decreto 8.033/2014. Nem mesmo a Portaria 349/2014
264
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
da SEP/PR, que cuidou especificamente do referido instituto, fixou regras para os estudos de
viabilidade ambiental.
83. Apenas a Resolução 3.220/2014 da Antaq, que estabelece procedimentos para a elaboração
de projetos de arrendamentos e para a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro desses
contratos, dispõe sobre a questão. Ainda assim, fixou que os EVTEA devem incluir “análise
preliminar da viabilidade ambiental, que deverá considerar o resultado dos estudos de engenharia,
eventuais análises já procedidas por órgão ambiental competente e a licença de operação do porto,
quando couber” (art. 3º, inciso IV). Seriam, na lógica dos processos de prorrogação antecipada,
estudos elaborados pelo próprio arrendatário.
84. Não há, portanto, exigência normativa de prévia aprovação por órgãos ambientais dos planos
de investimento das prorrogações antecipadas.
85. De toda forma, não pode se perder de vista que o art. 10 da Lei 6.938/1981 (Política Nacional
do Meio Ambiente) estabelece que “A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente
poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio
licenciamento ambiental.”.
86. Ocorre que os terminais sujeitos à prorrogação antecipada são empreendimentos já
licenciados pelos órgãos ambientais e que os aditivos de extensão de prazo não podem ser realizados
para promover mudanças substanciais nos objetos originalmente contratados. Destarte, é coerente que
os normativos relacionados não condicionem a prorrogação antecipada à prévia anuência do órgão
ambiental.
87. Na verdade, em termos práticos, a submissão prévia do EVTEA ao órgão ambiental não se
amoldaria perfeitamente ao rito de aprovação das prorrogações antecipadas.
88. O processo tem início com a apresentação do plano de investimentos à SEP/PR, que deve
avaliar o alinhamento da proposta aos macro-instrumentos de planejamento do setor portuário. Aqui
são compatibilizadas as intenções de investimento da concessionária com as intervenções que
representam as necessidades efetivas do poder público em cada terminal. São naturais, nessa fase,
eventuais correções e exigências de alteração do plano de investimentos, com consequentes reflexos no
EVTEA.
89. Caso o EVTEA já tenha sido submetido à autoridade ambiental, as análises da SEP/PR que
se seguirem podem resultar em modificações do plano de investimentos e, por conseguinte, exigirem
nova licença ambiental. De outra forma, a apresentação dos estudos aos órgãos ambientais
posteriormente à deliberação da SEP/PR também não impediria que exigências ambientais levassem à
modificação da proposta aprovada pela Secretaria de Portos, o que exigiria o reinício do processo.
90. Ainda que a tramitação acima indicada seja contingência natural de muitos empreendimentos
de grande porte, essa exigência pode não ser compatível em um contexto de regulação por resultados,
em que o EVTEA, apesar de servir para a definição de elementos do termo aditivo, não vincula o
projeto a ser desenvolvido pelo concessionário.
91. A arrendatária, em tese, pode apresentar projeto executivo que não represente o exato
desenho operacional indicado no EVTEA. Essencialmente, o alinhamento obrigatório entre projeto
executivo e estudos preliminares diz respeito à manutenção dos patamares de investimento, de
desempenho, de eficiência e dos objetivos traçados para aquele terminal.
92. Em situações ordinárias, portanto, não é razoável condicionar a assinatura do aditivo de
prorrogação à prévia aprovação pelos órgãos ambientais de um EVTEA que pode ser substancialmente
modificado. Afora o atraso na realização dos investimentos, tal medida acarretaria custos significativos
para o particular, com possível dedução dos aportes realizados na instalação portuária.
93. Nada obstante, diante do cenário de assimetria de informações, alguma medida protetiva do
interesse público, voltada a garantir a realização dos investimentos, deve ser adotada pelo poder
concedente.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
94. Assim, para mitigar o risco decorrente da ausência de prévia manifestação dos órgãos
ambientais, proponho determinar à SEP/PR que estabeleça, nos termos aditivos de prorrogação
antecipada, cláusula resolutiva condicionando a validade jurídica do aditamento à observância de
termo (prazo determinado) para efetiva implementação do plano de investimentos.
95. Também deverão ser estabelecidas sanções contratuais específicas para penalizar as
arrendatárias no caso de atrasos injustificados na implementação das intervenções pactuadas e, para
viabilizar tais medidas, deverá a SEP/PR estabelecer regulamentação específica acerca da sistemática
de aplicação das referidas penas.
96. Além disso, como os EVTEA são elaborados pelos próprios arrendatários, é deles o dever de
avaliar a viabilidade ambiental das intervenções, aí considerados os custos e prazos envolvidos. Por
isso, os riscos relacionados a exigências ambientais não previstas devem ser assumidos pelos
particulares.
97. Nesse sentido, proponho ainda determinar à SEP/PR que estabeleça, nos termos aditivos de
prorrogação antecipada, cláusula contratual que atribua ao arrendatário os riscos decorrentes das
exigências impostas pelos órgãos ambientais no licenciamento das intervenções previstas no plano de
investimentos.
Parâmetros de desempenho
98. A eficiência da arrendatária no cumprimento das obrigações contratuais vigentes é exigência
para aprovação do pedido de prorrogação antecipada. De acordo com o art. 8º da Portaria 349/2014 da
SEP/PR, a autoridade portuária deve apresentar à Secretaria de Portos relatório circunstanciado a
respeito do contrato que se busca prorrogar, contendo, entre outras, informações relativas ao
atendimento dos níveis mínimos de movimentação, aos investimentos obrigatórios, às melhorias
implementadas pela arrendatária e à qualidade e aos parâmetros de desempenho.
99. No tocante aos parâmetros futuros, o art. 16 da Portaria 349/2014 determina que serão
cláusulas do termo aditivo de prorrogação aquelas relativas às obrigações de investimento, de
capacidade, de desempenho e de movimentação mínima, em conformidade com o plano de
investimentos e seus prazos. Além disso, no parágrafo único do mesmo dispositivo, a norma aduz que
(destaques acrescidos):
Parágrafo único. Os parâmetros de desempenho e de movimentação mínima considerarão, entre
outros fatores, as regras contratuais vigentes, a projeção de movimentação total de cargas e o
desempenho de terminais semelhantes.
100. Em linha com os objetivos da Lei 12.815/2013 e da esperada modernização do setor
portuário, as obrigações de investimento que justificam a prorrogação antecipada dos contratos
vigentes deverão refletir parâmetros de desempenho, de capacidade, de eficiência, de custos ou de
melhoria de infraestrutura compatíveis com as políticas públicas estabelecidas.
101. Como destacado pela unidade instrutiva, o incremento da eficiência e a redução de custos
não necessariamente são alcançados com a mera realização de investimentos, tampouco na mesma
proporção destes. São necessárias despesas qualificadas, diretamente voltadas para melhoria do
desempenho, o que só é possível por meio de um plano de investimentos alinhado aos macro-objetivos
do setor.
102. Ocorre, todavia, que as definições e exigências constantes da Portaria 349/2014 da SEP/PR
são insuficientes para induzir incremento das variáveis de eficiência, porquanto se limitam a exigir
desempenho e movimentação mínima em patamares compatíveis com as regras contratuais vigentes,
com a performance atual do setor e com a expectativa de demanda.
103. Não se pode olvidar que os arrendamentos passíveis de prorrogação antecipada, firmados
sob a Lei 8.630/1993, utilizaram como critério de seleção o maior valor de outorga, que não induz, per
si, qualquer acréscimo na performance do terminal.
266
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
104. De imediato, portanto, fica evidente a necessidade de que sejam estabelecidos mecanismos
que induzam os arrendatários à realização de melhorias operacionais.
105. Com esse objetivo, a SEP/PR argumentou que seriam adotados como paradigma os estudos
realizados no Programa de Arrendamentos Portuários – PAP. Os índices de movimentação mínima
exigida – MME seriam calculados a partir da aplicação de uma margem sobre a projeção de demanda
realizada naqueles estudos e outros parâmetros de desempenho, a exemplo de taxas de eficiência no
embarque e/ou desembarque, seriam formulados com base em indicadores de produtividade adotados
no PAP.
106. Diante de tais premissas, cabem aqui as ponderações registradas no processo de exame do
primeiro bloco de concessões, relacionadas à metodologia de definição de parâmetros de desempenho,
constantes do voto que apresentei ao plenário:
23.13. Os coeficientes fixados para cada caso concreto foram superiores às médias dos
coeficientes de produtividade atualmente praticados nos terminais portuários brasileiros para os
respectivos tipos de carga. Os terminais licitados sob esse novo modelo deverão, portanto, apresentar
melhorias de eficiência. O grande problema é que, apesar desse aumento de eficiência, não se pode
afirmar que os terminais operarão com padrões de desempenho comparáveis àqueles encontrados em
outros países.
23.14. Em termos práticos, portanto, só existe a certeza de que o desempenho dos terminais
licitados será melhor do que a média de desempenho dos terminais que atualmente operam no Brasil.
Nada mais pode ser afirmado. Essa não é uma certeza confortante, uma vez que o setor portuário
brasileiro é notoriamente pautado pelo baixo desempenho. Pode estar ocorrendo apenas um
nivelamento “por baixo”, em que as situações mais críticas do ponto de vista do desempenho estariam
sendo alçadas a patamares “menos ruins”, mas ainda insatisfatórios em um cenário competitivo
internacional. Isso porque os dados remetidos não trazem minimamente a indicação de que os
parâmetros adotados são razoáveis no contexto mundial.
(...)
23.22. É possível que, apesar de refletirem melhorias do ponto de vista absoluto, os parâmetros
de desempenho dos terminais licitados ainda estejam longe de conferir às cargas brasileiras condições
de competitividade no cenário do comércio internacional.
23.23. A questão, que não pode ser respondida, ganha relevância porque são esses os indicadores
de produtividade que vigorarão para alguns dos principais terminais portuários do país pelas próximas
duas ou três décadas.
107. Sob tais fundamentos, por meio do acórdão 3.661/2013-Plenário, o TCU determinou à
SEP/PR que apresentasse “estudos consistentes para a definição dos parâmetros de desempenho
atribuídos a cada terminal, demonstrando seu alinhamento ao objetivo de incremento dos resultados e
sua compatibilidade com indicadores de eficiência adotados por portos de excelência, em nível
mundial”.
108. Posteriormente, diante de novos elementos e justificativas apresentados pelo poder
concedente, o Tribunal reformou a deliberação e decidiu alertar à SEP/PR e à Antaq que “em face da
ausência de uma avaliação sistemática e consistente de indicadores de performance de portos
internacionais de notória eficiência, os estudos de viabilidade não são capazes de assegurar que o setor
portuário brasileiro apresentará desempenho que o situe em nível competitivo no cenário internacional
e tampouco evidenciam que as melhorias nos portos nacionais, apesar de existentes, se darão em
patamar compatível com a eficiência delineada para o sistema portuário, consoante exigido pelo novo
arcabouço normativo” (acórdão 1.555/2014-Plenário).
109. Juízo semelhante foi revelado por diversos atores envolvidos nas operações portuárias
durante o levantamento realizado pela SeinfraHidroferrovias no TC 021.280/2014-2. Os entrevistados,
especialista no setor portuário e três associações de usuários, destacaram as fragilidades dos
indicadores operacionais, questionaram a aferição do desempenho a partir de dados fornecidos pelos
267
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
próprios arrendatários, apontaram eventuais benefícios de alguns agentes com a ineficiência das
operações e relataram falhas de mercado que comprometeriam a qualidade e o desenvolvimento do
setor.
110. Também aqui vale lembrar que nos processos de prorrogações antecipadas as referidas
fragilidades têm importância ainda mais destacada, tendo em vista que não há processo concorrencial;
não há julgamento com base em critério que exija proposta arrojada em termos de eficiência; os
estudos de viabilidade não são elaborados pelo poder público; e existe relevante assimetria
informacional entre os arrendatários e as entidades públicas.
111. A SeinfraHidroferrovias constatou, no único processo de prorrogação antecipada analisado
até o momento da fiscalização, que “a eficiência das operações de embarque – dada a inviabilidade de
se estabelecer fator para as de desembarque – é simplesmente igual à média que a própria empresa
hoje alcança, calculada com base em amostra bastante reduzida na execução dessas atividades, o
que representa, de forma evidente, a ausência de ganhos quanto a esse aspecto no terminal.”
112. É fundamental, portanto, que os pedidos de prorrogação evidenciem os benefícios que serão
obtidos com a dilação de prazo e, nesse propósito, as razões que conferem mais clara legitimidade aos
aditamentos decorrem das expectativas de ganhos de eficiência ao longo da nova vigência das
concessões.
113. Por isso, acolho as propostas da unidade instrutiva no sentido de determinar à Secretaria de
Portos da Presidência da República que, ao estabelecer os indicadores de desempenho – e suas
condições de revisão e atualização – em cada pedido de prorrogação de contrato de arrendamento,
evidencie, de forma expressa e fundamentada, sua aderência aos objetivos insculpidos na Lei
12.815/2013 e, também, que os índices de produtividade definidos proporcionarão ganhos de
eficiência comprovados, à exceção, quanto a este último aspecto, dos casos em que os investimentos
propostos não oferecerão de imediato nenhum incremento dessa variável, para os quais deverão restar
demonstrados os outros benefícios que serão obtidos com a dilação de prazo.
114. Sem prejuízo de manter as regras normativas atualmente aplicáveis aos pedidos de
prorrogação já apresentados, também é oportuno determinar à SEP/PR, com o objetivo de construir
uma solução gradual de eficiência nos portos, que, previamente à celebração dos termos aditivos
relativos às solicitações apresentadas após a ciência da presente deliberação, sejam incluídas na
respectiva regulamentação (Portaria SEP/PR 349/2014): (i) regras gerais de revisão e atualização dos
parâmetros de desempenho, evidenciando expressamente as diretrizes de modernização e
aperfeiçoamento que irão nortear essas alterações; ii) a obrigação de essas regras constarem entre as
cláusulas dos termos aditivos que serão firmados.
115. Por último, na mesma linha, acolho a proposta de recomendação à Antaq para que
regulamente, por meio de normativo específico, a aplicação dos parâmetros de desempenho nos termos
aditivos de prorrogação antecipada, contemplando regras relacionadas, entre outras, à definição, à
revisão, à atualização dos índices de eficiência e às penalidades aplicáveis em casos de
descumprimento, observadas as diretrizes de modernização e aperfeiçoamento a serem previstas na
Portaria SEP/PR 349/2014.
Individualização dos demonstrativos dos terminais
116. O fluxo de caixa dos procedimentos de prorrogação antecipada, em geral, apresenta maior
complexidade do que aqueles elaborados em concessões iniciais.
117. Isso porque são considerados, além das receitas e despesas discriminadas no novo plano de
investimentos, os dados das antigas operações que serão mantidas na extensão do período contratual e
ainda os números relacionados a eventos passados ainda não contabilizados.
118. Para recompor o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, como compensação aos
novos investimentos e aos eventuais aportes já realizados e ainda não incidentes na equação do ajuste,
o contrato é estendido pelo prazo necessário ao balanceamento das despesas e receitas totais. A
268
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
consideração de todos esses elementos no fluxo de caixa total, submetidos a determinada taxa de
desconto, indica o tempo de prorrogação do ajuste.
119. Nessa lógica, além da consistência das informações relativas ao plano de investimentos, a
fidedignidade dos dados contábeis do arrendamento nos exercícios anteriores é essencial.
120. A primeira dificuldade vem da ausência de informações nos termos contratuais, tendo em
vista que grande parte dos ajustes firmados sob a égide da Lei 8.630/1993 não conta com projeção do
fluxo de caixa. Por isso a Antaq se utiliza dos demonstrativos contábeis das entidades, que, por sua
vez, oferecem dificuldade adicional, eis que a maior parte dos terminais não tem balanços próprios, por
pertencerem a grupos empresariais ou cadeias verticalizadas.
121. Assim, no cenário atual, os dados dos períodos futuros decorrem do plano de investimentos
apresentado pela arrendatária interessada na prorrogação, enquanto as receitas e despesas passadas são
obtidas dos balanços consolidados, a partir de algum critério de rateio.
122. Vejam-se, a exemplo, as dificuldades associadas à definição dos valores de receita a serem
apropriados no fluxo de caixa. Para cada investimento proposto, é necessário estimar quais os ganhos
monetários que serão gerados por aquele aporte, o que requer conhecimentos acerca de produtividade,
ganhos de escala, variações de demanda, cenários econômicos, etc. No caso de investimentos
passados, há a dificuldade adicional de se obter essas receitas marginais a partir dos balanços
contábeis, invariavelmente apresentados de maneira consolidada.
123. A circularização de algumas das informações pela SEP/PR, que alegou aferir as estimativas
de demanda a partir dos estudos realizados no primeiro bloco do atual programa de arrendamentos,
pode ser insuficiente para garantir o equilíbrio da concessão, sobretudo diante da assimetria no nível de
detalhamento e confiabilidade dos dados disponíveis à reguladora. Também não existem possíveis
instrumentos de mitigação dessas falhas, como o processo licitatório e a consulta ou audiência pública.
124. Ainda que a regulação seja voltada ao resultado das operações e não propriamente aos
custos envolvidos, o conhecimento das principais despesas e receitas é essencial para o exercício das
atividades de controle e regulação, notadamente para a proteção do usuário no que diz respeito à
modicidade tarifária, como determina o art. 3º, inciso II, da Lei 12.815/2013.
125. Em situações concretas já submetidas ao exame da Antaq, foram registradas as dificuldades
em individualizar os dados contábeis diante da apresentação de balanços consolidados. No processo de
prorrogação antecipada da arrendatária ADM do Brasil Ltda., que opera carga própria, destinada a
outras unidades logísticas da mesma empresa, os balanços não permitiram uma estimativa adequada
das receitas auferidas, porquanto o terminal funciona como mero centro logístico e não há
individualização das receitas geradas na unidade portuária. Da mesma forma, na avaliação dos
processos relativos ao Tecon da Santos Brasil e da CSN, também citados no relatório de fiscalização, a
inexistência de demonstrativos contábeis de cada empreendimento pode ter afetado a precisão do
exame.
126. A gravidade da questão é de tal importância que, com vistas a individualizar os
demonstrativos e reduzir a assimetria informacional, a SEP/PR introduziu nas minutas de edital do
programa de arrendamentos portuários a previsão de cláusula que obrigará as vencedoras das licitações
a constituírem uma sociedade de propósito específico (SPE) para operar o arrendamento.
127. Embora sejam válidas as ponderações da SeinfraHidroferrovias de que a ausência de
normatizações específicas e de disponibilidade de informações não permite considerar irregulares os
procedimentos para obtenção de dados dos atuais processos de prorrogação antecipada, é certo que
medidas corretivas devem ser adotadas.
128. Em um dos processos de prorrogação aqui citados, o Diretor da Agência responsável pela
análise do pedido de prorrogação antecipada afirmou que (processo Santos Brasil, p. 943) (destaques
acrescidos):
(...) é recomendável a segregação das contas do empreendimento objeto do Contrato de
Arrendamento PRES/69.97, em formato a ser definido oportunamente, para tornar mais eficaz o
269
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
acompanhamento da execução contratual. O advento da antecipação da prorrogação desse contrato é
o momento oportuno para se instrumentalizar o que ora se propõe.
129. Fica evidente, portanto, que a existência de demonstrativos contábeis próprios é condição
essencial para avaliação do equilíbrio das concessões ao longo de sua vigência, para verificação de
eventuais pedidos de reequilíbrio e até para subsidiar a elaboração de políticas regulatórias para o
setor.
130. Ao fim da fase de execução da presente fiscalização, instada a manifestar-se sobre a questão
aqui tratada, a SEP/PR reconheceu que a ausência de registro das operações por meio de
demonstrativos contábeis dificulta as análises dos pleitos de prorrogação antecipada. Relatou que já
teria adotado medida mitigadora em um dos processos que analisou, ao incluir cláusula que obriga à
individualização das receitas e despesas associadas à atividade do terminal. Não indicou, todavia,
qualquer regulamentação de caráter geral para dirimir o problema.
131. Ante o exposto, cumpre determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República que
inclua nos termos aditivos de prorrogação antecipada a exigência de registro das operações dos
respectivos terminais em demonstrativos contábeis próprios, submetidos a auditoria independente,
conforme as diretrizes a serem estabelecidas pela Antaq.
132. Além disso, em consonância com o modelo já adotado no programa de arrendamentos, é
pertinente recomendar à Secretaria de Portos da Presidência da República que avalie a conveniência e
oportunidade de incluir nos aditivos de prorrogação antecipada cláusula contendo a obrigatoriedade de
a arrendatária instituir Sociedade de Propósito Específico, constituída com a finalidade exclusiva de
explorar o arrendamento e por prazo suficiente para tal.
Audiência/Consulta pública
133. A Lei 12.815/2013 não trouxe previsão expressa de participação social nos processos de
prorrogação antecipada, como também não o fez a Portaria 349/2014 da SEP/PR, que regulamentou a
matéria.
134. No exame do processo que tratou do primeiro bloco de concessões portuárias, uma das
falhas constatadas pela equipe do TCU foi a ausência de disponibilização dos EVTEA’s nas audiências
públicas. No caso das concessões iniciais, em face do disposto na Lei 10.233/2001, a consulta pública
prévia é obrigatória.
135. Naquela oportunidade, como fundamento para determinar à SEP/PR que levasse às
audiências públicas os estudos de viabilidade dos arrendamentos em licitação, registrei em meu voto
(destaques acrescidos):
29. Lembro, nesse sentido, que as audiências públicas se constituem em um canal que possibilita
a convergência das intenções governamentais com a maximização do interesse público, por intermédio
do conhecimento, da consulta e das intenções dos diversos agentes e grupos de interesse.
30. Existem diversas manifestações governamentais que situam as audiências públicas no
patamar acima referido. Valho-me, por considerar suficientemente esclarecedora, dos "objetivos da
audiência pública" tais quais se encontram definidos no site da Anvisa:
"Recolher subsídios, conhecimentos e informações para o processo decisório;
Propiciar aos agentes econômicos, aos consumidores e usuários a possibilidade de esclarecer ou
reforçar opiniões e sugestões;
Identificar, de forma mais ampla possível, todos os aspectos relevantes à matéria objeto da
audiência pública;
Dar publicidade, transparência e legitimidade às regulamentações (...)."
136. Por óbvio que a realização de um plano de investimentos que justifique o considerável
aumento do prazo de uma concessão, normalmente superior a 20 anos, é situação que desperta o
interesse dos mais diversos atores vinculados ao setor portuário. Em um dos casos já analisados pela
Antaq, os investimentos propostos ultrapassaram R$ 1,1 bilhão.
270
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
137. A SeinfraHidroferrovias fundamentou-se no art. 30 do Decreto 4.122/2002, que aprovou o
regulamento da Antaq, para concluir pela obrigatoriedade de consulta pública prévia à prorrogação
antecipada das concessões. O referido dispositivo aduz, em suas disposições gerais, que “As iniciativas
de projetos de lei, alterações de normas administrativas e decisões da Diretoria para resolução de
pendências que afetem os direitos de agentes econômicos ou de usuários de serviços de transporte
serão precedidas de audiência pública...”.
138. Embora concorde integralmente com os argumentos acerca da importância da participação
social, sobretudo em face da relevância e do potencial impacto de cada uma das prorrogações
antecipadas de concessões portuárias, devo ponderar que inexiste determinação legal específica para
realização de tal procedimento no rito de aprovação do instituto em exame.
139. Dentre os três mecanismos instituídos pela Lei dos Portos para promoção de mudanças
estruturais no setor - concessões, terminais de uso privativo e prorrogações antecipadas, este último é o
único que não foi contemplado com expressa determinação para realização de consulta ou audiência
pública.
140. O Decreto 4.122/2002, fundamento utilizado pela unidade técnica, teve por objetivo
precípuo regulamentar a Lei 10.233/2001, que criou a Antaq. O referido normativo, além de se tratar
de norma infralegal, foi editado doze anos antes da Lei 12.815/2013, razão porque considero que suas
disposições gerais são elemento distante para constituir exigência específica no rito das prorrogações
antecipadas.
141. Pondero também que os terminais sujeitos à prorrogação antecipada são empreendimentos
já submetidos ao escrutínio social por ocasião da concessão inicial e os aditivos contratuais não são
instrumentos hábeis à alteração do objeto pactuado.
142. Ademais, são submetidos à consulta ou audiência pública alguns dos principais
instrumentos de definição do planejamento no setor portuário, notadamente o Plano de
Desenvolvimento e Zoneamento – PDZ, que tem por objetivo compatibilizar as políticas de
desenvolvimento urbano dos municípios, do estado e da região onde se localiza o porto.
143. Ao lado da ausência de determinação legal, é necessário considerar, ainda, que a instituição
de nova fase no rito processual iria de encontro à urgência na realização dos investimentos, que é o
pressuposto maior das prorrogações antecipadas.
144. Por tudo isso, peço vênias à unidade instrutiva para dissentir da proposta de determinação
para realização de consultas públicas prévias ao deferimento dos pedidos de prorrogação antecipada.
III
145. É cediço que ao TCU compete acompanhar, fiscalizar e avaliar os processos de
desestatização realizados pela Administração Pública Federal, nos termos do art. 175 da Constituição
Federal e das normas legais pertinentes.
146. Como já destacado nas considerações preliminares deste voto, as projeções indicam que
existem 120 terminais portuários passíveis de prorrogação antecipada e, apenas nos 22 pedidos já
protocolados na SEP/PR, os investimentos propostos ultrapassam R$ 7,3 bilhões.
147. Paralelamente, no Programa de Arrendamentos Portuários conduzido pelo governo federal,
em que incialmente 159 áreas foram incluídas para licitação, os investimentos totais estimados foram
de R$ 17,2 bilhões.
148. A comparação demonstra a materialidade e a relevância dos processos de prorrogação
antecipada no contexto do setor portuário.
149. A Instrução Normativa 27/1998, que regulamentou a sistemática de atuação do Tribunal nos
processos de desestatização, aduziu que, em relação às concessões em fase de execução contratual, o
poder concedente ou a respectiva agência reguladora devem informar ao TCU, em até 5 dias, acerca
dos termos aditivos firmados e das prorrogações contratuais (art. 12, incisos VI e VIII).
271
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
150. Em relação aos processos de prorrogação antecipada, em face dos investimentos envolvidos
e das fragilidades da atual sistemática de análise, é ainda mais evidente a importância do controle e da
fiscalização de cada aditivo.
151. Nesse sentido, acolhendo as ponderações do revisor, proponho determinar à Segecex que, a
partir de critérios amostrais próprios de auditoria, baseados em risco, relevância e materialidade,
estabeleça rotinas de exame dos processos de prorrogação antecipada de contratos de concessões
portuárias.
IV
152. Como já ressaltado, a realização de investimentos privados imediatos nas instalações
portuárias e a possibilidade de adequação física e operacional dos terminais aos novos paradigmas de
desempenho, de eficiência e aos atuais patamares de demanda denotam a importância da inovação
trazida pela Lei dos Portos no art. 57.
153. É de fácil percepção que o processo de prorrogação antecipada equivale a uma negociação
de interesse mútuo. Do lado do arrendatário, o benefício é bem evidente: garantir prazo
significativamente maior para a exploração do serviço portuário sem se submeter à concorrência com
outras empresas via nova licitação. Em relação ao Poder Público, a contrapartida que lhe é desejável
está centrada na alavancagem de investimentos.
154. Há de se registrar que a dilação do prazo contratual é instrumento de recomposição do
equilíbrio econômico-financeiro já reconhecido pela doutrina:
(...) assegura-se ao particular um prazo mais extenso de exploração do empreendimento para
permitir a manutenção da relação original entre encargos e vantagens" (Marçal Justen Filho. Curso de
Direito Administrativo. 11ª edição. p. 820-821).
De forma indireta, a recomposição pode ocorrer, primeiramente, pela moderação dos prazos
inicialmente fixados no contrato. Dado que — justamente com o investimento total, tempo de
desembolso deste montante, e valor da tarifa — os prazos contratuais constituem um dos elementos da
equação financeira do contrato, a sua prorrogação constitui uma maneira eficaz de recomposição do
equilíbrio contratual violado" (José Anacleto Abduch Santos. Contratos de Concessão de Serviços
Públicos: equilíbrio econômico-financeiro. Curitiba: Juruá, 2002, p. 189-190).
155. Nada obstante, algumas inconsistências identificadas pela equipe deste Tribunal são
relevantes e podem impactar nos objetivos da prorrogação antecipada, notadamente naqueles
relacionados ao incremento da eficiência das operações, à garantia da modicidade tarifária e à
expansão, à modernização e à otimização das instalações portuárias.
156. A excessiva assimetria de informações, por vezes natural e decorrente das peculiaridades
das relações comerciais no setor, exige que os agentes públicos, especialmente a entidade reguladora,
disponha de meios suficientes para contornar as falhas mercadológicas e garantir o adequado
funcionamento do setor.
157. As deficiências nos procedimentos de exame dos EVTEA e nos padrões de análise,
aprovação e fiscalização dos projetos executivos configuram risco importante à consistência do
processo, à segurança jurídica da avença e à própria legitimidade do aditivo de prorrogação.
158. Da mesma forma, a ausência de cláusula que garanta a realização dos investimentos, nos
prazos pactuados, pode comprometer o alcance do interesse público.
159. As inconsistências nas metodologias de fixação de parâmetros de desempenho, por sua vez,
não permitem garantir que os novos aditivos proporcionarão os ganhos de eficiência almejados pelo
poder público com a dilação do prazo de concessão.
160. As peculiaridades do setor decorrentes da exploração dos terminais por grandes grupos
econômicos e por empresas com cadeias de produção verticalizadas também dificultam a avaliação das
receitas e despesas próprias de cada instalação, o que fragiliza o estabelecimento dos números que
abalizam a equação econômico-financeira de cada ajuste.
272
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
161. Por todo o exposto, as deliberações propostas neste processo de acompanhamento, em
especial as exigências a serem atendidas previamente ou no exato momento da celebração dos termos
aditivos de prorrogação, são essenciais para o atendimento do interesse público associado às
prorrogações antecipadas das concessões portuárias.
162. Ao final, agradeço a valiosa contribuição da subprocuradora-geral Cristina Machado da
Costa e Silva, parabenizo a equipe da SeinfraHidroferrovias pela qualidade dos produtos apresentados
e ressalto a colaboração prestada pelos assessores de meu gabinete na elaboração desta manifestação.
Ante todo o exposto, VOTO por que o Tribunal adote a deliberação que submeto ao colegiado.
VOTO REVISOR
Informo, de início, que solicitei vista do presente processo na Sessão Plenária de 26/8/2015, com
base no art. 112 do RITCU, com vistas a me aprofundar em tema de tamanha importância para o
desenvolvimento do País e melhor conhecer as informações carreadas ao processo, bem como o Voto
da Exma. Relatora, Ministra Ana Arraes.
2. Por oportuno, não poderia deixar de enaltecer a forma brilhante como a Relatora do feito
tratou da matéria. Percebe-se, de sua análise, que os principais pontos relacionados à prorrogação
antecipada de contratos de arrendamento portuários, instituída pelo art. 57 da Lei 12.815/2013, foram
amplamente debatidos, com a construção de soluções equilibradas e alinhadas à preocupação de se
melhorar todo o procedimento estabelecido pela autoridade concedente, sem, contudo, criar
empecilhos ao bom andamento dos processos de prorrogação já em andamento.
3. Por essas razões, alinho-me in totum à essência das análises e das propostas trazidas pela
Exma. Relatora, Ministra Ana Arraes, sem prejuízo de trazer duas singelas contribuições que, a meu
ver, visam a enriquecer, ainda mais, esse trabalho de altíssima qualidade trazido ao conhecimento
deste Plenário.
4. O primeiro ponto refere-se às deficiências constatadas pela SeinfraHidroferrovias decorrentes
da inexistência de plano de contas formalmente definido pela Antaq. A título de exemplo, vale citar
que despesas previstas pelas arrendatárias, mas não realizadas, deixaram de ser computadas como
receitas, além do fato de inexistir critérios estabelecidos pelo regulador para a contabilização de
investimentos. Eis os trechos da instrução da unidade técnica (peça 78, p. 57) que tratam da questão:
349.Por outro lado, os prêmios ganhos em dinheiro pelo terminal da ADM Brasil por evitar
atrasos no carregamento do navio, e, por conseguinte, permitir que o usuário não pague a demurrage,
não foi considerada receita do terminal, pois a Antaq aceitou o argumento de que seria um bônus pago
pela eficiência do terminal não decorrente da “operação portuária efetiva” (Processo ADM, p.843).
(...)
353.Porém, o técnico não apresentou no relatório em questão os elementos objetivos que
embasaram sua conclusão, segundo a qual os procedimentos da CSN para a estimativa dos
investimentos correntes seriam adequados. O subjetivismo da análise acima, ao menos em relação ao
valor dos aportes, é consequência da inexistência de critérios estabelecidos pelo regulador para a
contabilização de investimentos.
5. Por essa razão, a unidade técnica pugnou pela realização de determinação à Antaq para que,
em trinta dias, encaminhasse ao Tribunal plano de ação contemplando cronograma, atividades
detalhadas e responsáveis, para a elaboração de manual de contabilidade próprio para o setor portuário,
contendo plano de contas, com vistas a disciplinar e uniformizar os critérios para o registro contábil
das operações dos arrendamentos portuários.
6. A Exma. Relatora, ao analisar a proposta da unidade técnica, entendeu que “embora a proposta
de determinação para a criação do plano de contas seja pertinente para a concretização dos preceitos
273
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
legais, é de se ponderar que o Tribunal não deve imiscuir-se na esfera discricionária de atuação da
unidade jurisdicionada, razão por que julgo que a medida deve ser objeto de recomendação”.
7. Com as vênias de estilo, dissinto do encaminhamento adotado pela nobre Relatora quanto a
este ponto. Tanto a instrução técnica, quanto o Voto apresentado consignam trecho do art. 53 da
Resolução 3.585/Antaq/2014, que aprovou o regimento interno daquela Agência Reguladora, entre as
competências da Antaq:
XVI - propor parâmetros e critérios com vistas à elaboração do Plano de Contas por parte das
Autoridades Portuárias, bem como da Contabilidade Regulatória, visando ao acompanhamento do
desempenho econômico-financeiro por parte dos operadores portuários;
8. A discricionariedade é a liberdade de ação administrativa, observados os limites estabelecidos
em lei. Em outras palavras, representa o agir administrativo diante do caso concreto, de tal sorte que
poderá a autoridade administrativa, com base em critérios de oportunidade e conveniência, optar por
uma entre várias opções possíveis, todas elas abarcadas pelo direito.
9. Nesse sentido, o exercício da competência delegada à Agência Reguladora deve estar atrelado
à finalidade maior da sua criação, de sorte que a atuação seja vinculada a sua finalidade. O art. 3º,
inciso II, “b”, da Resolução 3.585/Antaq/2014 estabeleceu entre as finalidades da Agência:
II - regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de prestação de serviços de transportes
aquaviários e de exploração da infraestrutura portuária e aquaviária, exercida por terceiros, com vistas
a:
(...)
b) harmonizar os interesses dos usuários com os das empresas concessionárias, permissionárias,
autorizatárias e arrendatárias, e de entidades delegadas, preservando o interesse público; (negrito
nosso)
10. Ora, a partir do momento que a Antaq detecta que o exercício de determinada competência se
torna necessário para que sua finalidade seja observada e preservada, não possui ela outra alternativa
se não a consecução prática da competência a ela delegada.
11. No caso concreto, observou-se que a inexistência de um plano de contas tem gerado
deficiências de avaliação dos dados disponíveis e até mesmo ampliado o efeito da assimetria de
informações, típica do mercado a se regular, de sorte a comprometer a finalidade regulatória da Antaq
de preservar o interesse público.
12. Por essas razões, novamente pedindo vênias à eminente Relatora, manifesto minha
concordância com a proposta da unidade técnica para que seja promovida determinação à Antaq para
que, em trinta dias, encaminhe ao Tribunal plano de ação contemplando cronograma, atividades
detalhadas e responsáveis, para a elaboração de manual de contabilidade próprio para o setor portuário,
contendo plano de contas, com vistas a disciplinar e uniformizar os critérios para o registro contábil
das operações dos arrendamentos portuários.
13. Não poderia deixar de mencionar que, em relação a outras propostas da unidade técnica para
que fosse determinado à Agência Reguladora que normatizasse procedimentos internos, a exemplo de
elaboração de regulamento que defina metodologia de análise de EVTEA, manifesto minha total
concordância com o posicionamento adotado pela Relatora, de que esse tipo de determinação seria
imiscuir-se na esfera discricionária do agente regulador.
14. De fato, a uniformização de procedimentos internos de atuação de determinado órgão reflete
medida de caráter operacional de ordem administrativa, cingida ao juízo de oportunidade e
conveniência, própria da esfera discricionária do gestor público.
15. Outro ponto que entendo merecer singelo reparo, trata-se do item 9.6 da proposta de acórdão
trazida pela zelosa Relatora:
9.6. determinar à SeinfraHidroferrovias que, a partir de critérios amostrais próprios de auditoria,
baseados em risco, relevância e materialidade, estabeleça rotinas de exame dos processos de
prorrogação antecipada de contratos de concessões portuárias;
274
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
16. Verifico que, nos termos do art. 48, inciso III, da Resolução TCU 266/2014, compete à
Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo (Semec) a elaboração de propostas de
normativos que visem a alinhar a atuação das unidades técnicas do Tribunal. Considerando que tanto a
SeinfraHidroferrovias quanto a Semec são unidades técnicas integrantes da Secretaria-Geral de
Controle Externo (Segecex), tenho por mais adequado o direcionamento dessa determinação àquela
unidade básica, que detém a estrutura organizacional adequada para desincumbir-se da atribuição
contida no item da proposta de acórdão em apreço.
Ante o exposto e, novamente, enaltecendo a qualidade e a profundidade com que a Ministra Ana
Arraes tratou da matéria, apresento para consideração da eminente relatora as sugestões sintetizadas no
presente VOTO:
“9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido este acompanhamento realizado com o objetivo de avaliar os
procedimentos adotados pela Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) e pela
Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) em relação à prorrogação antecipada de
contratos de arrendamentos portuários, instituída pelo art. 57 da Lei 12.815/2013.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts.
1°, inciso XV, e 250, incisos II e III, do Regimento Interno e com os arts. 11 e 12 da IN-TCU 27/1998,
em:
9.1. determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) que:
9.1.1. estabeleça, nos termos aditivos de prorrogação antecipada a serem firmados a partir da
ciência da presente deliberação:
9.1.1.1. cláusula resolutiva condicionando a validade jurídica do termo aditivo à observância de
termo (prazo determinado) para a efetiva implementação do plano de investimentos;
9.1.1.2. cláusulas contratuais específicas para, na forma de regulamentação a ser elaborada pela
SEP/PR, aplicar sanções às arrendatárias no caso de atrasos injustificados na implementação das
intervenções pactuadas;
9.1.1.3. cláusula contratual que atribua ao arrendatário os riscos decorrentes das exigências
impostas pelos órgãos ambientais no licenciamento dos empreendimentos que compõem o plano de
investimentos;
9.1.2. ao estabelecer os indicadores de desempenho – e suas condições de revisão e atualização –
em cada pedido de prorrogação de contrato de arrendamento, evidencie, de forma expressa e
fundamentada, sua aderência aos objetivos insculpidos na Lei 12.815/2013 e, também, que os índices
de produtividade definidos proporcionarão ganhos de eficiência comprovados, à exceção, quanto a este
último aspecto, dos casos em que os investimentos propostos não oferecerão de imediato nenhum
incremento dessa variável, para os quais deverão restar demonstrados os outros benefícios que serão
obtidos com a dilação de prazo;
9.1.3. previamente à celebração dos termos aditivos relativos aos pedidos de prorrogação
antecipada apresentados após a ciência da presente deliberação, inclua, na regulamentação das
prorrogações antecipadas (Portaria SEP/PR 349/2014):
9.1.3.1. regras gerais de revisão e atualização dos parâmetros de desempenho, evidenciando
expressamente diretrizes de modernização e aperfeiçoamento que irão nortear essas alterações;
9.1.3.2. a obrigação de essas regras constarem entre as cláusulas essenciais dos termos aditivos
que serão firmados;
9.1.4. inclua em todos os termos aditivos de prorrogação antecipada firmados a partir da ciência
da presente deliberação a exigência de registro das operações dos respectivos terminais em
demonstrativos contábeis próprios, submetidos a auditoria independente, conforme diretrizes a serem
estabelecidas pela Antaq;
275
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1.5. apresente a este Tribunal, em 30 dias, plano de ação, contendo cronograma, atividades
detalhadas e responsáveis, que preveja a elaboração de regulamentação específica acerca das medidas
sancionatórias aplicáveis nos casos de atrasos injustificados na implementação das intervenções
pactuadas nas prorrogações antecipadas;
9.2. determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) que:
9.2.1. em relação aos pedidos de prorrogação apresentados após 60 dias da ciência da presente
deliberação, somente aprove os EVTEA que obedeçam a sistemática estabelecida em regulamento
específico a ser desenvolvido pela agência, no qual estejam registradas as metodologias para análise
dos estudos, incluindo a definição de critérios baseados em relevância, risco e materialidade para
balizar a avaliação, a circularização das informações apresentadas pela arrendatária, a aferição de
custos e da eficiência (presente e futura) dos terminais e o exame detalhado das premissas que
embasaram a elaboração dos respectivos EVTEA;
9.2.2. no prazo de trinta dias, encaminhe a este Tribunal plano de ação contemplando
cronograma, atividades detalhadas e responsáveis, para a elaboração de manual de contabilidade
próprio para o setor portuário, contendo plano de contas, com vistas a disciplinar e uniformizar os
critérios para o registro contábil das operações dos arrendamentos portuários;
9.2.3. em relação aos pedidos de prorrogação antecipada apresentados após a ciência da presente
deliberação, somente aprove os projetos executivos que obedeçam a sistemática estabelecida em
regulamento específico a ser desenvolvido pela agência, no qual estejam registrados:
9.2.3.1. os elementos que deverão constar do projeto executivo previsto no art. 19 da PortariaSEP/PR 349/2014;
9.2.3.2. metodologia para análise dos projetos executivos;
9.2.3.3. metodologia e padrões de acompanhamento da execução das obras previstas nos
processos de prorrogação antecipada;
9.3. recomendar à Secretaria de Portos da Presidência da República que avalie a conveniência e
oportunidade de incluir nos aditivos de prorrogação antecipada cláusula contendo a obrigatoriedade de
a arrendatária instituir Sociedade de Propósito Específico, constituída de acordo com a lei brasileira,
por prazo indeterminado, com a finalidade exclusiva de explorar o arrendamento;
9.4. recomendar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) que regulamente, por
meio de normativo específico, a aplicação dos parâmetros de desempenho nos termos aditivos de
prorrogação antecipada, contemplando regras relacionadas, entre outras, à definição, à revisão, à
atualização dos índices de eficiência e às penalidades aplicáveis em casos de descumprimento,
observadas as diretrizes de modernização e aperfeiçoamento a serem previstas na Portaria SEP/PR
349/2014;
9.5. dar ciência à Secretaria de Portos da Presidência da República e à Agência Nacional de
Transportes Aquaviários de que:
9.5.1. na análise dos estudos de viabilidade apresentados pela ADM do Brasil e pela CSN foram
constatados indícios de ausência de avaliação objetiva de componentes dos respectivos EVTEA, em
prejuízo às diretrizes do novo marco regulatório insculpidas no art. 3º da Lei 12.815/2013;
9.5.2. na análise técnica da agência dos estudos de viabilidade apresentados pela CSN e pelo
Terminal de Contêineres de Paranaguá e Santos, foram verificados indícios de ausência de adequação
dos respectivos EVTEA às diretrizes do novo marco regulatório, em afronta ao art. 3º da Lei
12.815/2013;
9.5.3. nos exames realizados pela agência acerca dos estudos de viabilidade apresentados pelos
terminais de contêineres da Santos Brasil, de Paranaguá e pela CSN, não foram identificadas medidas
de confirmação e circularização de informações relevantes apresentadas pelas interessadas, em afronta
ao art. 3º da lei 12.815/2013 e ao art. 16, § 1º, da Resolução-Antaq 3.585/2014;
9.5.4. nas análises dos estudos de viabilidade da Santos Brasil, ADM e CSN, foram constatados
indícios de informalidade excessiva na análise dos respectivos EVTEA, em afronta aos princípios da
276
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
impessoalidade e da transparência e aos requisitos da motivação e do formalismo moderado,
insculpidos no art. 2º da Lei 9.784/1999;
9.6. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que, no prazo de 90 dias a
contar da ciência do presente acórdão, em conjunto e com o apoio de suas unidades subordinadas,
considerando, entre outros, os critérios amostrais próprios de auditoria, baseados em risco, relevância e
materialidade, estabeleça rotinas de exame dos processos de prorrogação antecipada de contratos de
concessões portuárias;
9.7. enviar cópia desta deliberação à Secretaria de Portos da Presidência da República e à
Agência Nacional de Transportes Aquaviários;
9.8. arquivar os autos, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno.”
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 2 de setembro de 2015.
Ministro VITAL DO RÊGO
Revisor
ACÓRDÃO Nº 2200/2015 – TCU – Plenário
1. Processo TC 024.882/2014-3.
2. Grupo II – Classe V – Relatório de Acompanhamento.
3. Responsáveis: Mário Povia (CPF 052.473.918-88) e Edson Edinho Coelho Araújo (CPF
496.630.038-04).
4. Unidades: Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) e Agência Nacional de
Transportes Aquaviários (Antaq).
5. Relatora: ministra Ana Arraes.
5.1. Revisor: ministro Vital do Rego.
6. Representante do Ministério Público: subprocuradora-geral Cristina Machado da Costa e
Silva.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária
(SeinfraHidroferrovias).
8. Advogado: não há.
9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido este acompanhamento realizado com o objetivo de avaliar os
procedimentos adotados pela Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) e pela
Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) em relação à prorrogação antecipada de
contratos de arrendamentos portuários, instituída pelo art. 57 da Lei 12.815/2013.
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante
as razões expostas pela relatora e com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts.
1°, inciso XV, e 250, incisos II e III, do Regimento Interno e com os arts. 11 e 12 da IN-TCU 27/1998,
em:
9.1. determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) que:
9.1.1. estabeleça, nos termos aditivos de prorrogação antecipada a serem firmados a partir da
ciência da presente deliberação:
9.1.1.1. cláusula resolutiva condicionando a validade jurídica do termo aditivo à observância de
termo (prazo determinado) para a efetiva implementação do plano de investimentos;
9.1.1.2. cláusulas contratuais específicas para, na forma de regulamentação a ser elaborada pela
277
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
SEP/PR, aplicar sanções às arrendatárias no caso de atrasos injustificados na implementação das
intervenções pactuadas;
9.1.1.3. cláusula contratual que atribua ao arrendatário os riscos decorrentes das exigências
impostas pelos órgãos ambientais no licenciamento dos empreendimentos que compõem o plano de
investimentos;
9.1.2. ao estabelecer os indicadores de desempenho – e suas condições de revisão e atualização –
em cada pedido de prorrogação antecipada de contrato de arrendamento, evidencie, de forma expressa
e fundamentada, sua aderência aos objetivos insculpidos na Lei 12.815/2013 e, também, que os índices
de produtividade definidos proporcionarão ganhos de eficiência comprovados, à exceção, quanto a este
último aspecto, dos casos em que os investimentos propostos não oferecerão de imediato nenhum
incremento dessa variável, para os quais deverão restar demonstrados os outros benefícios que serão
obtidos com a dilação de prazo;
9.1.3. previamente à celebração dos termos aditivos relativos aos pedidos de prorrogação
antecipada apresentados após a ciência da presente deliberação, inclua, na regulamentação das
prorrogações antecipadas (Portaria SEP/PR 349/2014):
9.1.3.1. regras gerais de revisão e atualização dos parâmetros de desempenho, evidenciando
expressamente diretrizes de modernização e aperfeiçoamento que irão nortear essas alterações;
9.1.3.2. a obrigação de essas regras constarem entre as cláusulas dos termos aditivos que serão
firmados;
9.1.4. inclua em todos os termos aditivos de prorrogação antecipada firmados a partir da ciência
da presente deliberação a exigência de registro das operações dos respectivos terminais em
demonstrativos contábeis próprios, submetidos a auditoria independente, conforme diretrizes a serem
estabelecidas pela Antaq;
9.1.5. apresente a este Tribunal, em 30 dias, plano de ação, contendo cronograma, atividades
detalhadas e responsáveis, que preveja a elaboração de regulamentação específica acerca das medidas
sancionatórias aplicáveis nos casos de atrasos injustificados na implementação das intervenções
pactuadas nas prorrogações antecipadas;
9.2. determinar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) que:
9.2.1. em relação aos pedidos de prorrogação antecipada apresentados após 60 dias da ciência da
presente deliberação, somente aprove os EVTEA que obedeçam a sistemática estabelecida em
regulamento específico a ser desenvolvido pela agência, no qual estejam registradas as metodologias
para análise dos estudos, incluindo a definição de critérios baseados em relevância, risco e
materialidade para balizar a avaliação, a circularização das informações apresentadas pela arrendatária,
a aferição de custos e da eficiência (presente e futura) dos terminais e o exame detalhado das premissas
que embasaram a elaboração dos respectivos EVTEA;
9.2.2. no prazo de trinta dias, encaminhe a este Tribunal plano de ação contemplando
cronograma, atividades detalhadas e responsáveis, para a elaboração de manual de contabilidade
próprio para o setor portuário, contendo plano de contas, com vistas a disciplinar e uniformizar os
critérios para o registro contábil das operações dos arrendamentos portuários;
9.2.3. em relação aos pedidos de prorrogação antecipada apresentados após a ciência da presente
deliberação, somente aprove os projetos executivos que obedeçam a sistemática estabelecida em
regulamento específico a ser desenvolvido pela agência, no qual estejam registrados:
9.2.3.1. os elementos que deverão constar do projeto executivo previsto no art. 19 da PortariaSEP/PR 349/2014;
9.2.3.2. metodologia para análise dos projetos executivos;
9.2.3.3. metodologia e padrões de acompanhamento da execução das obras previstas nos
processos de prorrogação antecipada;
9.3. recomendar à Secretaria de Portos da Presidência da República que avalie a conveniência e
oportunidade de incluir nos aditivos de prorrogação antecipada cláusula contendo a obrigatoriedade de
278
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a arrendatária instituir Sociedade de Propósito Específico, constituída de acordo com a lei brasileira,
por prazo indeterminado, com a finalidade exclusiva