CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL
JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS
TURMA DE UNIFORMIZAÇÃO DAS DECISÕES DAS
TURMAS RECURSAIS DOS JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS
Pedido de Uniformização n° 2002.72.07.001207-9
Requerente:
Instituto Nacional do Seguro Social
Advogado(a):
Miguel Ângelo Sedrez Junior
Requerido(a):
Teodoci Vieira
Advogado(a):
Valmir Meurer Izidorio
Relator(a):
Juíza Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha
Origem:
Seção Judiciária de Santa Catarina
RELATÓRIO
Trata-se de pedido de uniformização de interpretação de lei federal,
formulado pelo Instituto Nacional do Seguro Social, em face de decisão proferida pela Turma
Recursal dos Juizados Especiais Federais da Seção Judiciária do Estado de Santa Catarina, a
qual reconheceu ao autor direito ao reajustamento de seu benefício previdenciário, nos meses
de junho de 1997, junho de 1999, junho de 2000 e junho de 2001, pela variação do IPG-DI Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (percentuais de 9,97%, 7,91%, 14,19% e
10,91%, respectivamente), em substituição aos índices aplicados administrativamente pela
Previdência Social, face à inconstitucionalidade dos artigos 7º, 8º e 9º, da Lei nº 9.711,
resultantes da conversão em lei dos artigos 2º, 3º e 5º, da Medida Provisória nº 1.415, de
29.04.1996; dos artigos 12 e 13, da Lei nº 9.711, resultantes da conversão em lei dos artigos
12 e 13, da Medida Provisória nº 1.663, de 28.05.1998; do artigo 4º, §§ 2º e 3º, da Lei nº
9.971, resultantes da conversão em lei dos artigos 2º e 3º, da Medida Provisória nº 1.824, de
30.04.1999; do artigo 17, da Medida Provisória nº 2.187-13, de 24 de agosto de 2001,
resultante da reedição do artigo 17, da Medida Provisória nº 2.022-17; e do artigo 1º, do
Decreto nº 3.826, de 31.05.2001.
Sustenta a autarquia previdenciária que a decisão ora hostilizada viola
frontalmente os dispositivos legais citados, dando- lhes interpretação divergente da adotada
pela Turma Recursal da Seção Judiciária do Estado de São Paulo, no julgamento do recurso
inominado nº 2002.61.000367-3, relatado pela Juíza Federal Maria Lúcia Lencastre Ursaia,
apontado como paradigma.
Alega que todos os reajustes concedidos pela Previdência Social no
período de 1996 a 2001 observaram as normas legais então vigentes, nos moldes
estabelecidos pelo artigo 201, § 4º, da Constituição Federal, o qual reserva à legislação
infraconstitucional a definição dos critérios para a preservação em caráter permanente do
valor real dos benefícios previdenciários.
Salienta que, ao contrário do posicionamento defendido pela Turma
Recursal do Estado de Santa Catarina, no precedente paradigma a Turma Recursal do Estado
de São Paulo assentou o entendimento de que o reajustamento dos benefícios deve obedecer
estritamente ao prescrito na legislação de regência, uma vez que tal sistemática não afronta a
garantia da manutenção do valor real e nem sua irredutibilidade.
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Ainda em defesa da legalidade dos reajustes concedidos, enfatiza que,
em relação ao referencial do mês de maio de 1996, o Egrégio Superior Tribunal de Justiça
resolveu definitivamente a questão, reconhecendo que a adoção dos índices legais pelo INSS
assegura a irredutibilidade dos benefícios, preservando- lhes o valor real (STJ, 5ª Turma, REsp
nº 346.608/SP, rel. Min. Jorge Scartezzini, DJ 18.02.2002; STJ, 5ª Turma, REsp nº
236.841/RS, rel. Min. Félix Fischer, DJ 29.05.2000, entre outros)
Com base nesses fundamentos, e vislumbrando divergência entre
decisões de Turmas Recursais de diferentes Regiões, pede seja conhecido e provido o
incidente de uniformização, com a reforma integral do decisum, na forma do art. 14, caput e §
2º, da Lei nº 10.259/2001. Requer, ainda, a concessão de medida liminar para o efeito de que
sejam suspensos todos os processos que versam sobre idêntica matéria no âmbito dos Juizados
Especiais Federais no país, com fulcro no § 5º do mencionado artigo 14.
O INSS também interpõe recurso extraordinário.
Admitidos os recursos pelo Presidente da Turma Recursal, vêm os
autos a este Colegiado, com manifestação do recorrido apenas em relação ao de natureza
extraordinária.
É o sucinto relatório. Peço dia.
Vivian Josete Pantaleão Caminha
Relatora
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Pedido de Uniformização n° 2002.72.07.001207-9
Requerente:
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Advogado(a):
Miguel Ângelo Sedrez Junior
Requerido(a):
Teodoci Vieira
Advogado(a):
Valmir Meurer Izidorio
Relator(a):
Juíza Federa l Vivian Josete Pantaleão Caminha
Origem:
Seção Judiciária de Santa Catarina
VOTO
I - A pretendida suspensão prejudicial de todos os processos nos quais
se encontre estabelecida controvérsia idêntica à suscitada no presente feito, com fundamento
no art. 14, § 5º, da Lei nº 10.259, resta prejudicada pela análise que se fará das razões deste
recurso em caráter definitivo.
II - No que tange à admissibilidade do incidente proposto pelo INSS,
denota o cotejo da decisão ora hostilizada com o precedente paradigma a existência de
dissenso jurisprudencial hábil a ensejar a iniciativa do recorrente. A despeito de serem
similares as situações fáticas envolvidas nos julgados e idêntica a questão jurídica neles
debatida, as Turmas Recursais em conflito atribuíram aos casos confrontados soluções
jurídicas diametralmente opostas. A Turma Recursal de Santa Catarina afastou, no caso
concreto, os índices oficiais de reajustamento dos benefícios previdenciários, determinando a
aplicação em substituição a variação do IGP-DI nos meses de junho de 1997, junho de 1999,
junho de 2000 e junho de 2001, em consonância com a garantia de preservação em caráter
permanente de seu valor real e de sua irredutibilidade. A Turma Recursal de São Paulo
reconheceu a legitimidade dos índices aplicados administrativamente, considerando que a
sistemática adotada pela Previdência Social não afronta a aludida garantia constitucional.
Configurada a divergência pretoriana, é de se conhecer do incidente e
analisar as razões da insurgência do INSS.
III - Antes, porém, é de se ressalvar a impossibilidade de conhecer do
incidente na parte que aborda a questão atinente ao reajuste do benefício previdenciário no
mês de maio de 1996, posto que não integra a condenação imposta ao INSS.
Superado esse óbice de cunho processual, adentremos no exame do
mérito da lide, fazendo um breve retrospecto da legislação de regência.
Com a promulgação da Constituição de 1988, a revisão dos benefícios
de prestação continuada, mantidos pela Previdência Social, passou a observar o critério
estabelecido no artigo 58, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (equivalência
em número de salários mínimos do tempo da concessão), cuja incidência manteve-se até a
implantação dos Planos de Custeio e Benefícios da Previdência Social.
A Lei nº 8.213, de 24.7.1991, conferindo eficácia à norma prevista no
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artigo 201, § 2º, da Constituição Federal, estabeleceu como referencial para o reajustamento
dos benefícios previdenciários o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), calculado
pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, em idêntica periodicidade com o
salário mínimo (art. 41, II, da Lei nº 8.213). Ainda fez, em seu art. 41, I, expressa alusão à
garantia da preservação, em caráter permanente, do valor real da data da concessão.
Em 24.12.92 foi publicada a Lei nº 8.542, de 23.12.1992, que
modificou a sistemática de reajuste dos benefícios, atrelando-os, a partir de maio de 1993, à
variação acumulada do Índice de Reajuste do Salário Mínimo (IRSM) do quadrimestre
anterior, nos meses de janeiro, maio e setembro. O art. 10, desse mesmo diploma legal,
assegurou antecipações, nos meses de março, julho e novembro, em percentual não inferior a
sessenta por cento (60%) da variação acumulada do IRSM no bimestre anterior, a serem
compensadas por ocasião do reajuste quadrimestral.
A Lei nº 8.700, de 27.8.93 (Medida Provisória nº 340, de 31.7.93),
alterando a de nº 8.542, manteve o reajuste cumulado de setembro de 1993 pela variação do
IRSM do quadrimestre anterior, deduzidas as antecipações, e prescreveu que, a partir de
janeiro de 1994, os benefícios seriam reajustados pelo Fator de Atualização Salarial (FAS),
também quadrimestralmente, nos meses de janeiro, maio e setembro, asseguradas
antecipações do reajuste, a partir de agosto de 1993, em percentual correspondente à parte da
variação do IRSM que excedesse a 10% no mês anterior à sua concessão, nos meses de
fevereiro, março, abril, junho, julho, agosto, outubro, novembro e dezembro, mantido o
critério da compensação quando do reajuste nas datas-base (janeiro, maio e setembro).
A partir da competência de janeiro de 1993, o IRSM substituiu o
INPC para todos os fins previstos nas Leis nºs 8.212 e 8.213, revogando a norma contida no
art. 41, II, deste último diploma legal.
A mecânica dos reajustes quadrimestrais perdurou até fevereiro de
1994, quando então a Lei nº 8.880, de 27 de maio de 1994 (precedida pelas Medidas
Provisórias nºs 434, de 27.2.94, 457, de 29.3.94, e 482, de 28.4.94), que antecedeu a
implantação de novo padrão monetário no país (Real), instituiu a Unidade Real de Valor
(URV), determinando a conversão dos benefícios previdenciários para esse parâmetro em
março de 1994 (URV), na forma do art. 20.
O artigo 29, do referido diploma legal, dispôs que as prestações
previdenciárias seriam reajustadas a cada doze meses, sempre no mês de maio, pela variação
acumulada do IPC-r. Todavia, por força da Medida Provisória nº 1.053, de 30.6.95, e
reedições (nºs 1.079/95, 1.106/95, 1.138/95, 1.171/95, 1.205/95, 1.240/95, 1.277/96, 1.316/96, 1.54029/97), a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE deixou de calcular o
IPCr a partir de 1º de julho de 1995 (art. 8º), índice que veio a ser substituído, para os fins
previstos naquela lei, pelo INPC.
A Medida Provisória nº 1.415, de 29.4.96, posteriormente convertida
na Lei nº 9.711, de 20.11.98, revogou o art. 29 da Lei nº 8.880/94, estabelecendo que o
reajuste dos benefícios, em maio de 1996, dar-se- ia com base na variação acumulada do IGPDI (Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna), apurado pela Fundação Getúlio Vargas, nos
doze meses imediatamente anteriores, acrescida de um “aumento real”, a fim de totalizar o
percentual de 15% (quinze por cento) (variação integral do IGP-DI apurada no período de
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maio de 1995 a abril de 1996, acrescida de um aumento real de 3,37%), tendo o salário
mínimo sofrido um incremento de 12%. Outrossim, fixou o mês de junho como data-base
para os reajustes das prestações previdenciárias a partir de 1997 (art. 4º).
Na seqüência, vieram a Medida Provisória nº 1.572-1, de 28.5.97,
assegurando aos benefícios um reajuste de 7,76% em junho de 1997; a Medida Provisória nº
1.663-10, de 28.5.98 (MP nº 1.656-1, de 29.4.98), fixando um reajuste de 4,81% em junho de
1998 (art.15); a de nº 1.824, de 30.4.99, o percentual de 4,61%, em junho de 1999; a de nº
2.022-17, de 23.5.00, o percentual de 5,81%, em junho de 2000, e a de n° 2.129-9, de 2001, e
Decreto nº 3.825, de 31.5.2001, o percentual de 7,66%.
Não obstante, entendeu a Turma Recursal de Santa Catarina de
condenar o INSS a reajustar o benefício do autor com base na variação do IGP-DI nos meses
de junho de 1997, junho de 1999, junho de 2000 e junho de 2001, em substituição aos
percentuais já concedidos administrativamente, face à garantia constitucional da preservação
de seu valor real. E assim o fez não sem razão.
Com o intuito de concretizar a norma constitucional que garante aos
benefícios previdenciários periódica revisão para a manutenção em caráter permanente de seu
valor real, até 1996 o legislador vinha elegendo um referencial específico (INPC, IPCr, IPGDI) para o seu reajustamento, cuja medição era realizada por instituição idônea, mediante o
emprego de metodologia amplamente conhecida. A partir de 1997, entretanto, passou a fixar,
anualmente, e às vésperas da data-base, um índice numérico absoluto, tendo assim procedido
também em 2001, porém por meio de decreto, no exercício de delegação legislativa prevista
no art. 41, da Lei nº 8.213, com alteração introduzida pela Medida Provisória nº 2.129-4, de
27.12.2000, in verbis:
“Art. 41. Os valores dos benefícios em manutenção serão reajustados, a
partir de 1º de junho de 2001, pro rata, de acordo com suas respectivas
datas de início ou do seu último reajustamento, com base em percentual
definido em regulamento, observado os seguintes critérios:
I - preservação do valor real do benefício;
II - ... (revogado pela Lei nº 8.542, de 23.12.92)
III - atualização anual;
IV - variação de preços de produtos necessários e relevantes para a aferição
da manutenção do valor de compra dos benefícios.
...”
À luz desse acervo normativo, afirma-se que cabe ao legislador
ordinário a tarefa de estabelecer os critérios para o reajustamento dos benefícios
previdenciários de modo a preservar- lhes em caráter permanente o valor real; não obstante,
esse poder legiferante não é amplo nem irrestrito, pois a escolha desses critérios não pode ser
aleatória, estando vinculada à finalidade de manter concreta e permanentemente o poder
aquisitivo da renda previdenciária. Nem basta ser exercido formalmente pelo órgão
competente para que se considere legítimo o ato normativo produzido, ante a exigência de
conformidade com as diretrizes valorativas imanentes à ordem jurídica.
Sobre o conteúdo do art. 201, § 4º (antes § 2º), da Constituição
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Federal (“É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter
permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei”), manifestou-se o Supremo
Tribunal Federal, nos seguintes termos:
“PREVIDÊNCIA SOCIAL. ARTIGO 201, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO.
Já se firmou nesta Corte o entendimento de que a preservação permanente
do valor real do benefício previdenciário se faz, como preceitua o artigo
201, § 2º, da Carta Magna, conforme os critérios definidos em lei,
cabendo, portanto, a esta estabelecê-los.
No caso, essa orientação não foi seguida, porquanto o acórdão recorrido,
com base nesse dispositivo constitucional, determinou que continuasse a ser
observado o critério de reajuste estabelecido no artigo 41 da Lei nº
8.213/91, sem levar em consideração que esse critério foi modificado pelas
leis posteriores, a partir da de nº 8.542/91.
Recurso extraordinário conhecido e provido.”
(STF, 1ª Turma, RE nº 304.312-9/RJ, rel. Min. Moreira Alves, j. 5.6.2001,
DJ 10.8.2001 - grifei)
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO - BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO DE
PRESTAÇÃO CONTINUADA - CONCESSÃO DESTE BENEFÍCIO APÓS A
PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 INAPLICABILIDADE DO CRITÉRIO PREVISTO PELO ADCT/88, ART. 58
- FUNÇÃO JURÍDICA DA NORMA DE DIREITO TRANSITÓRIO PRESERVAÇÃO
DO
VALOR
REAL
DOS
BENEFÍCIOS
PREVIDENCIÁRIOS (CF, ART. 201, § 2º) - RE CONHECIDO E PROVIDO
EM PARTE.
...
O reajustamento dos benefícios de prestação continuada concedidos pela
Previdência Social após a promulgação da Constituição rege-se pelos
critérios definidos em lei (CF, art. 201, § 2º). O preceito inscrito no art. 201,
§ 2º, da Carta Política - constituindo típica norma de integração - reclama,
para efeito de sua integral aplicabilidade, a necessária intervenção
concretizadora do legislador (interpositio legislatoris). Existência da Lei nº
8.213/91, que dispõe sobre o reajustamento dos valores dos benefícios
previdenciários (arts. 41 e 144).”
(STF, RE nº 145.895-0, rel. Min. Celso de Mello, DJ 18.8.95)
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO - CONVERSÃO DOS BENEFÍCIOS
PREVIDENCIÁRIOS, EM URV, COM BASE NA MÉDIA DO VALOR
NOMINAL - LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DA EXPRESSÃO
"NOMINAL" CONSTANTE DO ART. 20, I, DA LEI Nº 8.880/94 RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. CONVERSÃO, EM URV, DE
BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS - VALIDADE CONSTITUCIONAL DO
DIPLOMA LEGISLATIVO QUE A INSTITUIU (LEI Nº 8.880/94, ART. 20,
I). - A norma inscrita no art. 20, inciso I, da Lei nº 8.880/94 - que
determinou a conversão, em URV, dos benefícios mantidos pela Previdência
Social, com base na média do valor nominal vigente nos meses de novembro
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e dezembro de 1993 e de janeiro e fevereiro de 1994 - não transgride os
postulados constitucionais da irredutibilidade do valor dos benefícios
previdenciários (CF, art. 194, parágrafo único, n. IV) e da intangibilidade
do direito adquirido (CF, art. 5º, XXXVI). Precedente: RE 313.382/SC
(Pleno). A INTERVENÇÃO DO LEGISLADOR NA DEFINIÇÃO DO
VALOR REAL DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. - A manutenção,
em bases permanentes, do valor real dos benefícios previdenciários tem, no
próprio legislador - e neste, apenas -, o sujeito concretizante das cláusulas
fundadas no art. 194, parágrafo único, n. IV, e no art. 201, § 4º (na
redação dada pela EC 20/98), ambos da Constituição da República, pois o
reajustamento de tais benefícios, para adequar-se à exigência
constitucional de preservação de seu quantum, deverá conformar-se aos
critérios exclusivamente definidos em lei. - O sistema instituído pela Lei nº
8.880/94, ao dispor sobre o reajuste quadrimestral dos benefícios mantidos
pela Previdência Social, não vulnerou a exigência de preservação do valor
real de tais benefícios, eis que a noção de valor real - por derivar da estrita
observância dos "critérios definidos em lei" (CF, art. 201, § 4º, in fine) traduz conceito eminentemente normativo, considerada a prevalência, na
matéria, do princípio da reserva de lei. O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL
DA RESERVA DE LEI FORMAL TRADUZ LIMITAÇÃO AO EXERCÍCIO
DA ATIVIDADE JURISDICIONAL DO ESTADO. - A reserva de lei
constitui postulado revestido de função excludente, de caráter negativo,
pois veda, nas matérias a ela sujeitas, quaisquer intervenções normativas,
a título primário, de órgãos estatais não-legislativos. Essa cláusula
constitucional, por sua vez, projeta -se em uma dimensão positiva, eis que a
sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade da
Constituição, impõe, à administração e à jurisdição, a necessária
submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamente, do
legislador. - Não cabe, ao Poder Judiciário, em tema regido pelo postulado
constitucional da reserva de lei, atuar na anômala condição de legislador
positivo (RTJ 126/48 - RTJ 143/57 - RTJ 146/461-462 - RTJ 153/765 - RTJ
161/739-740 - RTJ 175/1137, v.g.), para, em assim agindo, proceder à
imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores
que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser
legitimamente definidos pelo Parlamento. É que, se tal fosse possível, o
Poder Judiciário - que não dispõe de função legislativa - passaria a
desempenhar atribuição que lhe é institucionalmente estranha (a de
legislador positivo), usurpando, desse modo, no contexto de um sistema de
poderes essencialmente limitados, competência que não lhe pertence, com
evidente transgressão ao princípio constitucional da separação de poderes.
DIREITO ADQUIRIDO E CICLO DE FORMAÇÃO. - A questão pertinente
ao reconhecimento, ou não, da consolidação de situações jurídicas
definitivas há de ser examinada em face dos ciclos de formação a que esteja
eventualmente sujeito o processo de aquisição de determinado direito. Isso
significa que a superveniência de ato legislativo, em tempo oportuno - vale
dizer, enquanto ainda não concluído o ciclo de formação e constituição do
direito vindicado - constitui fator capaz de impedir que se complete,
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legitimamente, o próprio processo de aquisição do direito (RTJ 134/1112 RTJ 153/82 - RTJ 155/621 - RTJ 162/442, v.g.), inviabilizando, desse modo,
ante a existência de mera "spes juris", a possibilidade de útil invocação da
cláusula pertinente ao direito adquirido”.
(STF, 2ª Turma, AgR em RE nº 322.348/SC, rel. Min. Celso de Mello)
Extrai-se desses precedentes que cabe ao legislador infraconstitucional
estabelecer o modo pelo qual será preservado em caráter permanente o valor real dos
benefícios previdenciários. Em que pese a dificuldade de definir o que seria ‘valor real’, ante
a inafastável relatividade e abstração do conceito, pela infindável possibilidade de
comparação com os mais diversos ativos econômicos, é certo que a expressão “nada tem a ver
com a irredutibilidade de salário, garantia prevista na Constituição Federal aos
trabalhadores (art. 7º, inciso VI) e aos servidores públicos (art. 37, XV). Por essa disposição,
ficam os trabalhadores e servidores públicos garantidos contra eventuais diminuições do
valor nominal de seus vencimentos. Vale dizer, proíbe a Constituição Federal, quando se
refere a irredutibilidade de salários, a redução da quantidade de moeda percebida.
Situação diferente ocorre com o chamado valor real dos benefícios.
Aqui o legislador constitucional não quis resguardar apenas o valor nominal percebido pelos
segurados. Ciente dos efeitos perversos da variação inflacionária sobre os proventos de
aposentadoria, foi mais longe, acrescendo um plus ao conceito de irredutibilidade de
salários, com o intuito não somente de preservar o valor nominal dos benefícios, mas de
garantir que o poder de compra das aposentadorias não fosse diminuído injustamente por
conta da inflação.
A fixação dos critérios que melhor assegurariam a já mencionada
manutenção do valor real dos benefícios, deixou a Constituição a cargo do legislador
ordinário. Assim, tivemos, logo depois de exaurida a vigência do art. 58 do ADCT, o INPC
(Lei nº 8.213/91), seguido pelo IRSM (Lei nº 8.542/92), indexadores estes cuja adoção foi
amplamente aceita pela jurisprudência, cumprido que restou o desígnio constitucional”
(trecho do voto proferido pelo eminente Des. Fed. Paulo Afonso Brum Vaz, no julgamento da AC nº
1999.71.00.023703-6/RS, em 2 de agosto de 2001).
A garantia de irredutibilidade do benefício previdenciário distingue-se
da que assegura a preservação de seu valor real, por significar, a primeira, a mera manutenção
do valor nominal da renda mensal, que não ser reduzido em termos de quantidade de moeda
recebida, denotando, a segunda, a permanência de seu poder aquisitivo. Há diferença entre a
garantia formal de percepção de uma importância determinada e o seu poder de compra,
inferindo-se do texto constitucional que o legislador, em relação às prestações de natureza
previdenciária, pretendeu conferir-lhes proteção maior - preservar não apenas o seu valor
nominal, mas, sobretudo, o seu valor real. Embora a Previdência Social não tenha por
finalidade “suprir todas as necessidades do trabalhador nem substituir por inteiro seus meios
de subsistência”, incumbe- lhe “oferecer prestações capazes de satisfazer necessidades vitais
do ser humano e de deixar a cargo do indivíduo, ou de outras técnicas, a realização do
faltante para sua completa realização pessoal e social” (Wladimir Novaes, Princípios de Direito
Previdenciário , p. 113/114) , uma vez que a prestação previdenciária constitui fonte substitutiva
da renda que o segurado perdeu, o que impõe seja mantido o seu poder aquisitivo, para que
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possa fazer frente às suas necessidades permanentes.
A norma insculpida no art. 194, IV, da Constituição Federal, assegura
a irredutibilidade do valor nominal do benefício, como expressão monetária; a do art. 201, §
4º, o seu valor real. Aliás, o próprio art. 41 da Lei nº 8.213, em sua feição original, traduz a
idéia de que a preservação permanente do valor real do benefício estava atrelada a de
mantença de poder aquisitivo, e não de valor nominal. Nesta medida, o legislador deve
eleger dentre os índices econômicos que medem o fenômeno inflacionário o indexador que
melhor reflete as perdas sofridas ao longo do tempo pelos segurados, bem como a época em
que as prestações serão revisadas (STF, RE nº 304.312-9/RJ, rel. Min. Moreira Alves, j. 5.6.2001) .
Dada a imprecisão do conceito econômico de valor real, desde que a inflação é fenômeno
econômico geral que repercute de forma diferenciada sobre cada um dos indivíduos, é
impositiva a adoção de um conceito jurídico, que somente pode ser apreendido a partir da
legislação, daí porque ter o constituinte confiado ao legislador ordinário “a tarefa de integrar
o preceito constitucional da preservação do valor real dos benefícios previdenciários”,
instando-o a cooperar na conformação material da garantia constitucional aludida, sem
intervenção do Poder Judiciário. Em outras palavras, a lei deve definir os critérios de
reajustamento dos benefícios previdenciários, aí compreendidos os fatores de correção a
serem utilizados para a manutenção de seu valor real. A perspectiva da preservação do valor
real do benefício, entretanto, vincula-o nesse mister, invalidando as escolhas aleatórias ou
dissociadas da realidade a refletir e tornando legítima a interferência corretiva do Poder
Judiciário.
A análise da legislação de regência revela que, a partir de 1997, os
índices de majoração das prestações previdenciárias passaram a ser definidos em termos
numéricos absolutos (percentuais), casuisticamente, tendo o legislador abandonado a escolha
de um referencial econômico. Com isso, distanciou-se da opção que ele próprio fez em
relação aos critérios de atualização dos salários-de-contribuição e dos valores de benefício
pagos com atraso pela Previdência Social, para o que elegeu como referencial adequado à
recomposição das perdas inflacionárias o IGP-DI (art. 10 da Lei nº 9.711). A despeito de não
existir vinculação entre salários-de-contribuição e salários-de-benefício, por falta de expressa
previsão legal, a eleição de dois parâmetros distintos para o mesmo fim - restabelecer o poder
aquisitivo da moeda, aviltado pelo fenômeno inflacionário - não se coaduna com a garantia
constitucional de preservação do valor real, posto que os percentuais concedidos aos
benefícios previdenciários situam-se sistematicamente em patamares inferiores aos demais
índices adotados pela Previdência Social (seja para a correção dos salários-de-contribuição
compreendidos no período básico de cálculo, seja para a atualização dos valores de benefício
pagos com atraso pelo INSS).
Com efeito, ainda que se reconheça não existir direito adquirido a
manutenção do reajus tamento dos valores dos benefícios pela variação de índices
anteriormente estabelecidos (IPCr, INPC e IGP-DI), pois não se reconhece a ninguém direito
adquirido a determinado regime jurídico, conforme precedentes do Supremo Tribunal Federal,
a manutenção do poder aquisitivo dos benefícios previdenciário constitui garantia dúplice que
se efetiva, primeiro e relativamente ao período que antecede à concessão, pela atualização dos
salários-de-contribuição e, posteriormente, pelo reajustamento da renda mensal do benefício
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na data-base, de acordo com a inflação. Ou seja, há que se escolher índices que efetivamente
sejam capazes de preservar os valores reais dos benefícios, pois a atividade conformadora do
legislador encontra limites nas prescrições constitucionais.
Demais de ser insuficiente a mera obediência à constitucionalidade
formal, é contraditório admitir que os benefícios, que têm a garantia constitucional de defesa
contra inflação (art. 201, § 4º, da CF), sejam contemplados com percentuais inferiores aos
aplicados aos salários-de-contribuição que formam a renda mensal inicial dos benefícios (e
em relação aos quais há apenas a previsão de atualização - art. 201, § 3º).
A par de gerar redução do valor real no processo de revisão periódica,
há, ainda, um terceiro fator a provocar o decesso coibido pelo constituinte - se o teto do
salário-de-contribuição for corrigido por índice inferior ao utilizado para a atualização dos
salários-de-contribuição compreendidos no período básico de cálculo do salário-de-benefício,
a renda mensal inicial vai sofrer, já na origem, uma diminuição atentatória à garantia
constitucional.
Sem dúvida, o legislador tem discricionariedade para definir os
critérios de preservação do valor real das prestações previdenciárias, elegendo, va lidamente,
dentre os diversos índices econômicos o referencial mais idôneo no contexto político e sócioeconômico vigente. Isso não significa, contudo, que, tão-só por isso, a lei seja imune ao
controle jurisdicional no tocante à razoabilidade da opção legislativa, em face da garantia
constitucional que lhe impõe limites.
O próprio argumento de que o IGP-DI não é o indexador hábil à
pretendida recomposição de perdas inflacionárias, por refletir a variação dos preços no
atacado, contradiz a escolha do legis lador desse referencial para o reajuste de maio de 1996 e,
desde então, para a correção dos salários-de-contribuição e valores em atraso.
Evidentemente, não buscam os segurados a adoção incondicionada do
índice econômico mais elevado, mas assegurar a prevalência de um critério único, prévio,
amplamente conhecido, para a atualização de valores previdenciários. Note-se que até 1996
foi mantida paridade na sistemática de correção de salários-de-contribuição e benefícios. A
partir do momento em que optou-se por adotar critérios distintos, surgiram situações díspares
que afrontam o princípio da isonomia, qual sejam, os segurados que pretendem se aposentar
(e se vêem contemplados com a variação do IGP-DI na composição de sua renda mensal
inicial), os que já se aposentaram (e têm suas rendas mensais reajustadas pelos percentuais
aplicados administrativamente pela Previdência Social) e os que, aposentados, percebem
renda de valor mínimo (e, por isso, são contemplados com a norma prevista no art. 201, § 2º,
da Constituição Federal). A própria Turma Recursal de São Paulo reconheceu, no julgado
paradigma, que os índices fixados por Medidas Provisórias ou Decreto têm “reduzido o poder
aquisitivo do aposentado”.
Outro aspecto a salientar é o que pertine à delegação legislativa
prevista no art. 41, da Lei nº 8.213, na redação dada pela Medida Provisória nº 2.129-4. Em
tendo o constituinte outorgado ao legislador ordinário a tarefa de estabelecer os critérios para
preservação do valor real dos benefícios previdenciários, é de se indagar se essa função
poderia ter sido delegada, ainda que parcialmente, ao Poder Executivo? Ao fixar por meio de
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decreto o índice de reajuste a ser aplicado no mês de junho de 2001, o fez legitimamente, sem
ofensa ao comando inserto no art. 201, § 4º, da Constituição Federal?
Afastada a hipótese de decreto independente ou autônomo neste caso
(art. 84, VI, da CF), o decreto regulamentador, editado com base no art. 84, IV, da
Constituição Federal, não pode criar direito novo (este originário de órgão estatal dotado de
competência própria derivada da Constituição), devendo restringir-se a estatuir normas que
permitam explicitar a forma de execução da lei. Os regulamentos destinam-se a dar fiel
execução à lei.
A vagueza do enunciado do art. 41, da Lei nº 8.213, denota
incompletude na definição dos critérios de preservação em caráter permanente do valor real
dos benefícios, gerando incerteza, instabilidade, insegurança quanto ao seu significado. Na
realidade, reproduz a imprecisão (intencional) da norma constitucional, pouco avançado no
sentido de concretizá- la, de atribuir- lhe um conteúdo significativo. Em que pese faça alusão à
periodicidade dos reajustes e à exigência de manutenção do poder de compra dos benefícios, o
legislador deixou de eleger o fator de correção a ser utilizado para esse fim. Ora, ao remeter à
legislação infraconstitucional a eleição dos critérios de reajustamento das prestações
previdenciárias, o constituinte pretendeu fosse a matéria inteiramente disciplinada pelo
Legislativo, órgão representativo do povo com competência específica para inovação no
ordenamento jurídico. Em outras palavras, quis assegurar prévio procedimento público de
discussão e de votação para a edição do ato normativo regulador. Se o Estado deve atingir os
fins constitucionalmente estabelecidos, sobretudo preservando o valor real dos benefícios
previdenciários, a discussão parlamentar é, sem dúvida, o único meio que permite alcançá- los
democraticamente. “O Poder Legislativo decide por meio de debate público e de
argumentação com capacidade de gerar consenso, via discussão e votação, antes da
produção de efeitos. ... O essencial ao procedimento é, justamente, o consentimento prévio
por meio de debate público, realizado pelos representantes do povo (CF: art. 1º, parágrafo
único) ... o Poder Executivo é órgão de direção política [sem função representantivointegradora] e produz normas, sem nenhum procedimento anterior à edição do ato
normativo”. “A preferência pela lei, em determinadas matérias, só pode ser explicada pela
análise daquilo que ela possui de particular: o distinto procedimento elaborativo que lhe dá
surgimento” (Humberto Bergmann Ávila, Medida Provisória na Constituição de 1988. Porto Alegre,
Sérgio Antonio Fabris Editor, 1997. p. 56/57).
A Constituição Federal atribui importância ao procedimento
democrático para inovação do ordenamento jurídico, e o Poder Legislativo é o centro de
produção normativa em relação aos demais Poderes, “porque o procedimento por ele adotado
está vinculado a princípios fundamentais (e.g: democracia, pluralismo político, segurança),
possui um rígido íter de formação (CF: art. 64 e ss.) e consubstancia poder heterônomo,
relativamente ao poder administrativo (CF: art. 2º)” (ob. cit., p. 58/59).
No caso, o Decreto nº 3.825 extrapolou os limites da mera
regulamentação, inovando o ordenamento jurídico, ao definir, casuisticamente, o que
representa valor real na competência em questão.
Não desconhece, esta magistrada, a recente decisão proferida pelo
Egrégio Supremo Tribunal Federal, no RE nº 376.852-SC, relatado pelo Ministro Gilmar
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Mendes, versando sobre idêntica matéria. Contudo, o pronunciamento da Suprema Corte,
inobstante sinalize o reconhecimento da plausibilidade dos argumentos em favor da
legitimidade das normas questionadas, carece de definitividade, tendo sido assinalado, pelo
próprio Ministro Relator, o caráter precário da cognição ali desenvolvida. Some-se a isso o
fato de ter sido registrada, na ocasião, a ausência dos Senhores Ministros Sydney Sanches,
Celso de Mello, Nelson Jobim e Carlos Velloso na sessão de julgamento, além de voto
divergente do Ministro Marco Aurélio.
Por todas essas razões, conheço em parte do presente incidente de
uniformização, negando- lhe, contudo, provimento, para manter a decisão da Turma Recursal
da Seção Judiciária do Estado de Santa Catarina, em conformidade com os fundamentos
acima expostos.
Vivian Josete Pantaleão Caminha
Relatora
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CERTIDÃO DE JULGAMENTO
QUINTA SESSÃO ORDINÁRIA DA TURMA DE UNIFORMIZAÇÃO
Relator: Exma. Juíza Federal Vivian Caminha
Presidentes da Sessão: Ministro Cesar Asfor Rocha e Ministro Ruy Rosado de Aguiar
Sub-Procurador Geral da República: Drª Delza Curvello Rocha
Secretária: Glória Lopes Trindade
PROCESSO:
2002.72.07.001207-9
REQUERENTE:
PROC./ADV.:
INSS
MIGUEL ÂNGELO SEDREZ JUNIOR
REQUERIDO:
PROC./ADV.:
TEODOCI VIEIRA
VALMIR MEURER IZIDORIO (OAB/SC 9.002)
CERTIDÃO
Certifico que a Egrégia Turma de Uniformização, ao apreciar o processo
em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão: “A
Turma, por maioria, negou provimento aos recursos, nos termos do voto
divergente do juiz Ricardo do Valle Pereira, vencidos os Juízes Federais
Guilherme Calmon, Liliane Roriz, Cândido Moraes e Marcelo Saraiva”.
Participaram do julgamento, os Srs. Juízes e Sras. Juízas Federais: Dr. Vladimir
Carvalho, Dr. Francisco Barros Dias, Dr. Leomar Amorim e Dr. Renato Toniasso.
Proferiu sustentação oral pelo Requerente o Procurador-Geral do INSS, Dr. Marcelo
de Siqueira Freitas; pelo Requerido, Dr. Rafael Severino Gama (OAB/RS 40.865), e
pela COBAP, o Dr. Pedro Luciano de Oliveira Dornelles (OAB/RS 25.520).
Brasília, 29 de abril de 2003.
Glória Lopes Trindade
Secretária
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Pedido de Uniformização n° 2002.72.07.001207-9
Requerente:
Instituto Nacional do Seguro Social
Advogado(a):
Miguel Ângelo Sedrez Junior
Requerido(a):
Teodoci Vieira
Advogado(a):
Valmir Meurer Izidorio
Relator(a):
Juíza Federal Vivian Josete Pantaleão Caminha
Origem:
Seção Judiciária de Santa Catarina
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. REAJUSTAMENTO DE BENEFÍCIO NOS
MESES DE JUNHO DE 1997, JUNHO DE 1999, JUNHO DE 2000 E JUNHO DE 2001.
GARANTIA DE PRESERVAÇÃO DE VALOR REAL. CRITÉRIO DEFINIDO EM LEI.
IGP-DI.
1. Configurada divergência entre julgados de Turmas Recursais de
diferentes Regiões, é de se conhecer o incidente de uniformização.
2. O reajustamento dos benefícios de prestação continuada concedidos
pela Previdência Social após a promulgação da Constituição rege-se pelos critérios definidos
em lei. O preceito inscrito no art. 201, § 2º, da Constituição Federal, constitui norma de
integração que reclama, para efeito de sua integral aplicabilidade, regra infraconstitucional
concretizadora. No período de 1997 a 2001, é devida a aplicação dos índices de variação do
IGP-DI no reajustamento dos benefícios previdenciários, em substituição dos índices
administrativamente adotados pela Previdência Social, face à garantia constitucional de
preservação em caráter permane nte do valor real dos benefícios previdenciários.
3. Pedido conhecido e rejeitado.
ACÓRDÃO
Visto e relatados estes autos, em que são partes as acima indicadas,
decide a Turma de Uniformização das Decisões das Turmas Recursais dos Juizados Especiais
Federais, por maioria, conhecer em parte e negar provimento ao pedido de uniformização, nos
termos do voto da Relatora. Participaram do julgamento os Juízes Francisco Barros Dias,
Vladimir Souza Carvalho, Leomar Barros Amorim de Sousa, Cândido Moraes Pinto Filho,
Marcelo Mesquita Saraiva, Guilherme Calmon Nogueira da Gama, Liliane do Espírito Santo
Roriz de Almeida, Ricardo Teixeira do Valle Pereira e Renato Toniasso.
Brasília, 29 de abril de 2002.
Vivian Josete Pantaleão Caminha
Juíza Federal Relatora