UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
A IMPLANTAÇÃO DO IVA (IMPOSTO DE VALOR AGREGADO)
COMO PROPOSTA DA REFORMA TRIBUTÁRIA NO BRASIL
Por: Raphael Pedrosa Batista Bordão
Orientador
Prof. Anselmo Souza
Rio de Janeiro
2009
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
A IMPLANTAÇÃO DO IVA (IMPOSTO DE VALOR AGREGADO)
COMO PROPOSTA DA REFORMA TRIBUTÁRIA NO BRASIL
Apresentação de monografia ao Instituto A Vez do
Mestre - Universidade Cândido Mendes como
requisito para obtenção do grau de especialista em
Direito Público e Tributário
Por: . Raphael Pedrosa Batista Bordão
3
AGRADECIMENTOS
A Deus, pois é a razão da minha vida,
pois sem Ele nada teria conseguido.
A meu pai (in memorian), pelo grande
homem que foi. Procurando ajudar-me
em todos os sentidos da minha vida.
A minha querida mãe, Rute, que é uma
grande mulher, sempre aconselhandome, dando-me ânimo e força para galgar
os degraus da vida.
A Cleonice, pelo carinho e atenção
desde
os
primeiros
degraus
da
graduação.
A meus irmãos Walter e Natália que
sempre me acompanharam nas vitórias
das lutas da vida.
4
DEDICATÓRIA
Primeiramente: a Deus,
Aos meus pais:
Rute
e
Jesus Além (in memorian)
5
RESUMO
O trabalho propõe o estudo da implantação do IVA à reforma
por meio de emenda constitucional ou lei complementar, respeitando os
princípios constitucionais. O recém criado PAC visa crescimento anual acima
dos 5%. Isso não resolve os problemas, há ainda grande injustiça social e uma
péssima distribuição da renda. Somente se resolverá através da reforma
tributária. Os países ricos e a Comunidade Européia já implantaram o imposto
único sobre a produção e a circulação, o chamado IVA e com sucesso. A
adoção do IVA, a exemplo destes países, trará solução ao Brasil e dará um
grande passo à reforma tributária.
6
METODOLOGIA
A metodologia empregada na presente monografia lança mão de
argumento teórico, no sentido dedutivo, tendo em vista que objetivo e explicar o
conteúdo das premissas e problemática em questão, verificando seus efeitos,
buscando trazer subsídios para que o leitor, uma vez ciente da aplicação deste
estudo, possa ter um parâmetro quanto ao tema perquirido acerca do tema.
O método eleito para a apresentação do tema é o jurídico-comparativo,
tendo em vista que a solução do problema apresentado decorre de realizações
de investigações comparativas dentro de um mesmo sistema jurídico, através
de comparação de referências normativas já adotadas para obter uma síntese
da questão estudada.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO. .......................................................................................8
1 - A Constituição e a Reforma Tributária; ......................................................10
1.1 - Evolução Histórica da Constituição e o Sistema Tributário; .......................10
1.2. - Guerra Fiscal; ......................................................................................12
1.3 - Atual Sistema Tributário; .......................................................................13
1.3.1 - Reforma Tributária; ............................................................................14
1.3.2 - Tentativas de Reforma Tributária; .........................................................15
1.3.3 - Limite Constitucional e a Reforma Tributária. ........................................17
2 - Princípios Constitucionais. .........................................................................20
3 - O IVA como proposta de Reforma Tributária; ..............................................23
3.1 - Iniciando a Reforma Tributária; ...............................................................26
3.2 - Proposta atual do IVA como Reforma Tributária. .......................................27
4 - A Reforma Tributária e a Justiça Social. ......................................................27
5 - O IVA no mundo. .....................................................................................29
CONCLUSÃO. ..............................................................................................32
ANEXOS. .....................................................................................................34
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA....................................................................41
ÍNDICE. .......................................................................................................43
FOLHA DE AVALIAÇÃO..............................................................................44
8
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objetivo explanar sobre a
implantação do IVA, Imposto sobre Valor Agregado, como proposta da reforma
tributária. A Constituição de 1988 abarcou a estrutura tributária, dando status
de “lei complementar” ao Código Tributário Nacional. Pois se buscou ter maior
controle na tributação, conseqüentemente veio dar segurança, haja vista a
importância da matéria.
Muito se discute a respeito da reforma tributária, pois não se
trata apenas de mudar um código, aprovar nova lei complementar ou emenda
constitucional, reformar a legislação significa alterar o texto constitucional. Já
se tentou em 2003, mas não obteve êxito.
Aliás, este tema é por demais importante, exemplo disto são os
onze milhões de rurais que se aposentaram sem nunca terem contribuído,
onde a constituição normatizou a contribuição à Seguridade Social. Hoje o
Brasil amarga um "rombo" de R$ 41 bilhões de reais na Previdência por conta
disto.
Um dos mais cogitado imposto a ser implantado é o IVA, como
proposta a reforma. Não basta apenas ser editado, deve ser ajustado à
realidade do país, outro fato são os princípios constitucionais norteadores que
dão suporte constitucionalidade da reforma.
O Brasil passa por um “boom” na economia, alcança
extraordinários índices. Balança comercial positiva, uma reserva 100 bilhões de
dólares, a bolsa de valores bate recorde, enfim o Brasil tem os maiores índices
da história.
A
implantação
do
PAC
(Programa
de
Aceleração
do
Crescimento), visa um crescimento anual de 5%. Isso mostra uma economia
9
estabilizada. Entretanto isso não resolve todo os problemas, há uma grande
injustiça social e uma má distribuição de renda. Isto somente se resolverá se
houver uma reforma tributária.
Muitos países do primeiro mundo e a Comunidade Européia já
utilizam o imposto único sobre a produção e a circulação, o chamado IVA e
coleciona sucesso. A adoção do IVA, a exemplo destes países, trará solução
ao Brasil e dará um grande passo à reforma tributária.
A justificativa deste é a realidade brasileira, a reforma tributária
é tema central de discussão para solução da justiça social e da distribuição de
renda. A tributação atual possui uma exagerada gama de tributos que a cada
dia pesa para o brasileiro que o leva a sonegação e conseqüentemente a
queda da arrecadação. O IVA já implantado em vários países vem despertando
a atenção do Brasil em adotá-lo. Tem-se a necessidade de estudar seus efeitos
no Brasil.
Para análise desta questão é indispensável esmiuçar o
funcionamento do IVA como proposta de reforma tributária adequando-o às
necessidades do Brasil. Nos países que o adotaram, vê-se claramente o
retorno positivo, onde trouxe divisão e distribuição da renda, justiça e
instrumento de política e comércio internacional, no caso do Brasil, o
MERCOSUL.
A metodologia empregada no presente artigo lança mão de
argumento teórico, no sentido dedutivo, tendo em vista que objetivo e explicar o
conteúdo das premissas e problemática em questão, verificando seus efeitos,
buscando trazer subsídios para que o leitor, uma vez ciente da aplicação deste
imposto na produção e no meio circulante, se posicione acerca do tema.
O método eleito para a apresentação do tema é o jurídicocomparativo, tendo em vista que a solução do problema apresentado decorrerá
10
de realizações de investigações comparativas dentro de um mesmo sistema
jurídico, através de comparação de referências normativas já adotadas para
obter uma síntese da questão estudada.
Não há a pretensão de se esgotar o tema, ou de tratar em
minúcias a questão do IVA. Mas sim apenas, elucidar, mediante uma breve
análise teórica a aprovação do IVA e as conseqüências no Brasil.
1. A CONSTITUIÇÃO E A REFORMA TRIBUTÁRIA
1.1. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA CONSTITUIÇÃO E DO
SISTEMA TRIBUTÁRIO
Com a chegada da família real ao Brasil, deu-se inicio a época
imperial. A economia era centrada somente na agricultura. Sua fonte de receita
vinha do comércio exterior, precisamente do imposto de importação, o qual
chegou a ser a metade da arrecadação do governo1.
Foi outorgada em 18242 a primeira Constituição brasileira, tinha
como característica a concentração de poderes. O poder legislativo era
responsável pela aprovação da legislação tributária do país, era vedada a
província legislar sobre esta matéria.
Após a independência do Brasil, o país passou por vários
momentos nevrálgicos em sua política, o imperador abdicou, houve o sistema
de regência, proclamação da república. Mas foi em 18913, já no estado
republicano, inspirado no modelo norte-americano, adotaram o regime
federativo, buscando-se conferir aos estados e municípios autonomia
1
SILVA, Jose Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. São Paulo, Malheiros, 2004.
p. 69/78.
2
Ibid. p. 74.
3
Ibid. p. 78.
11
financeira, por meio de receitas próprias, estabeleceu-se um sistema de
discriminação de rendas tributárias à União e aos Estados, estes responsáveis,
posteriormente, por fixar os impostos municipais, de forma a assegurar-lhes
autonomia.
Com a quebra da bolsa americana em 1929, deu-se início a
crise econômica mundial, o Brasil perdeu sua grande fonte de receita no
comércio exterior, já que o café representava quase 70% das exportações cujo
importador direto era os EUA. Com isso se viu obrigado a buscar receitas
através da tributação domésticas, cresceu assim a importância de tributar o
consumo e o rendimento.
Em 19344, com a constituição surgiu a nova ordem jurídica,
onde além da definição dos tributos da União e dos Estados, concedeu
também, competência tributária aos Municípios, garantindo sua autonomia
financeira com fontes próprias de receitas.
Em 19455, Getulio Vargas foi deposto, tendo sido promulgada
nova constituição, onde foi redemocratizado o país, iniciando uma nova fase de
descentralização, dando poder político aos Estados e maior autonomia fiscal e
orçamentária aos Municípios. Foi instituído um sistema tributário brasileiro,
ainda assim não foi considerada uma reforma, pois o que ocorreu foi um
sistema de transferência de imposto e com o fito de garantir o cidadão, com a
criação das limitações ao poder de tributar.
Na constituição de 19676 através da Emenda Constitucional nº
18 de 1965, a qual constituiu-se a primeira reforma tributária, foi instituído o
Código tributário nacional criando um capítulo único, no corpo da constituição,
4
SILVA, Jose Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. São Paulo, Malheiros, 2004.
p. 69/78.
5
VARSANO, Ricardo. A Evolução do Sistema Tributário Brasileiro ao Longo do Século: Anotações
e Reflexões para Futuras reformas. Rio de Janeiro, 1996. p. 06.
6
SILVA, Jose Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. São Paulo, Malheiros, 2004.
p. 69/78.
12
sobre o Sistema Tributário Nacional,7 o qual regeu o país até o advento da
atual Constituição de 1988.
1.2.2. A GUERRA FISCAL
Sobre a guerra fiscal o professor Fábio Gomes8 explana muito
bem sobre o Sistema Tributário Brasileiro que é muito complexo, inadaptado às
realidades do processo de integração. A situação tão grave que existe “guerra
fiscal” dentro do próprio ordenamento jurídico interno entre os Estados
federados, Distrito Federal e Municípios.
O fato que mais ocorre é entre os estado através de renúncia
parcial ou total do ICMS, o qual é único imposto para a isenção, dão incentivos
fiscais. Os Estados, a partir da Constituição de 1988 obtiveram autonomia para
decidirem o que pode ser feito pelos seus estados. Os governadores de posse
desta ampla vantagem, de forma independente buscam investimentos a fim de
verem seus estados crescerem economicamente, abrem mão para atrair
investimentos, mesmo que ofenda o pacto federativo. Como afirma o professor
Luiz Abrucio.9
Atualmente os estados que mais necessitam de investimentos
são os do Norte e Nordeste,
10
dados do último censo realizado pelo IBGE e o
DIEESE. Justamente onde se tem a menor infra-estrutura e mão-de-obra
qualificada. Isto deixa os cofres públicos a margem das despesas, pois os
investimentos não alcançam o total de arrecadação do ICMS, que
conseqüentemente leva a falta de investimento em educação, saneamento
7
Neste mesmo período temos a instituição do Código Tributário Nacional (Lei 5.172 de 25 de Outubro de
1966)
8
GOMES, Fábio Luiz. Manual sobre o IVA nas comunidades européias: os impostos sobre o consumo
no Mercosul. 1.ed. Curitiba, Juruá, 2006. pg.24.
9
ABRÚCIO, Luiz Fernando, COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do Estado e o Contexto
Federativo Brasileiro. Ed. Konrad Adenawer Stiftung, 1999.
10
Isto tem levado a crítica, pois a tributação é nacional e não regional. Todos devem ser beneficiados,
motivados pelo princípio da não vinculação da natureza do imposto.
13
básico, estradas, saúde e outros. O que deixa o investidor beneficiado frustrado
em relação aquele estado.
O resultado da Guerra Fiscal tem prejudicado o pacto
federativo porque gera desequilíbrio entre os entes-federativos forçando uma
autonomia de confederação por parte dos estados ou sendo pressionados por
uma centralização unitária da União para garantir os interesses nacionais.
1.3. ATUAL SISTEMA TRIBUTÁRIO
A Constituição de 1988 dedicou um Capítulo para o sistema
Tributário Nacional, trata-se do Capítulo I, Título VI denominado Da Tributação
e do Orçamento.
A constituição reforçou o estado democrático11 e a República
Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados-membros, Distrito
Federal e dos Municípios, atualmente em torno de 5.500. O artigo 18 da
Constituição denota também a autonomia dos entes federativos que
compreendem a organização político-administrativa.
Segundo Yoshiaki Ichihara12, a autonomia significa no seu
aspecto formal a inexistência de hierarquia entre os entes políticos, uma vez
que em matéria tributária, significa a divisão material dos tributos, sem
possibilidade de ocorrer uma bi-tributação, invasão de competência ou uma
tributação bis in idem.
O legislador harmonizou um sistema de competências
exclusivas,
privativas
e
principalmente
respeitando
os
princípios
Constitucionais, com competências comuns e concorrentes, na intenção de unir
o sistema federativo. O ponto forte é a descentralização e fortalecimentos dos
11
Conforme consagrado no artigo 1º da Carta Constitucional de 1988.
ICHIHARA, Yoshiaki. O Sistema Tributário e sua Possível Reforma – Tributos Municipais.
Pesquisas Tributárias Nova Série nº9, Revista dos Tribunais, 2003.. p. 494.
12
14
Estados e Municípios e a tão sonhada justiça social para atenuar os
desequilíbrio regionais.
Estados mais industrializados contribuindo com os
menos industrializados.
1.3.1. A REFORMA TRIBUTÁRIA
Mesmo pós a constituição de 1988, houve a necessidade de
reformas em vários tópicos, dentre eles a Reforma Tributária. Tema por demais
debatido nos últimos anos, entretanto, acaba se criando mais polêmica do que
solução, com isso trazendo maior dificuldade para sua aprovação. Dada a
relevância do assunto e a interferência na área de maior preocupação de
qualquer das esferas de Governo, seus recursos financeiros.
O que ocorre na verdade e a ausência de um sistema que
estimule a atividade produtiva e promova a tão sonhada justiça fiscal, e porque
não falar em justiça social. Incessantes discussões a respeito da reforma
tributária intensificaram a partir dos anos 90. Com o flagrante aumento da
carga tributária, em patamares em torno de 50%, em relação ao PIB (Produto
Interno Bruto). Nos últimos anos, o sistema tornou-se complexo, caro e
incentivador da sonegação.
Um dos pontos mais discutido é sobre a repartição tributária
entre os entes federativos. Regra quase obrigatória as Federações, pois
importa em distribuição das arrecadações tributárias entre as esferas de
governo. As escolas e teorias econômicas dão orientações básicas para
regular a distribuição de receitas intergovernamentais, visando melhorar os
níveis de eficiência e equidade dos sistemas tributários,13 ou seja, o que se
pretende é diminuir os custos de arrecadação dos tributos, bem como,
promover maior adequação entre receitas e despesas.
13
FMI (Fundo Monetário Internacional), o BIRD (Banco Mundial) Banco de Paris, entre outros.
15
O Brasil está quase perto do ideal de repartição entre os entes
federativos. Há a regulamentação constitucional a respeito das recomendações
teóricas. Insculpidos nos artigos 157 a 162 da CF/88.
A
Constituição
elegeu
a
repartição
tributária14
intergovernamentais de receitas, visando corrigir as desigualdades sociais, ou
seja, o que pode mais, paga mais. Ou seja, o principio da congruência. Vedou
a instituição de tributos que não fossem uniformes em todo o território nacional,
mesmo com a repartição tributária infelizmente ainda não se resolveu às
desigualdades sociais.
Outro dado sobre a tributação, é a influencia na política
monetária interna e externa. Onde são instrumentos de alavancas de controle
de inflação, deficit público e outros.
Há o clamor da sociedade por uma Reforma tributária, como
forma de melhor distribuição da renda produzida e arrecadação mais justa.
Contudo os limites constitucionais devem ser respeitados para ser aprovada e
implementada.
1.3.2. TENTATIVAS DE REFORMA TRIBUTÁRIA
Já se tentou fazer reforma tributária no Brasil, algumas
improdutivas, outras ficaram no papel, algumas deram certos em parte. Mas o
Brasil ainda não encontrou uma matriz para chegar a uma definitiva.
A EC 18/65 foi a primeira Reforma Tributária do sistema.
Mesmo com toda ditadura militar da época. Foram discutidos e aprovados
vários temas, dando ao Sistema Tributário mais autonomia aos entes
federativos.
14
SILVA, Jose Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. São Paulo, Malheiros,
2004. p. 711/713.
16
O intuito da reforma era dar mais autonomia aos estados e
municípios, visto que naquela época o poder de tributar era quase que
exclusivo da União. Basicamente foram criados quatros classes de impostos:
os impostos sobre o comércio exterior, imposto sobre o patrimônio e a renda,
impostos sobre a produção e a circulação de bens e os impostos únicos tais
como, sobre a energia elétrica, sobre combustíveis e lubrificantes e sobre
minerais.
Nos impostos sobre a produção e a circulação, surgiu o
princípio da não cumulatividade, ou seja, deixou de existir o efeito cascata, o
que encarecia por demais este tipo de tributação. Nascia então o ICM, hoje
ICMS, um dos principais impostos sobre a produção e a circulação.
O Brasil, ao final da década de 60 foi o primeiro país do mundo
a introduzir um amplo imposto deste tipo. O ICM cobre toda cadeia produtiva, a
distribuição e a venda ao consumidor final, de um bem. Mas isto não foi
adotado na Europa e em outros países, foi adotado de forma territorial, onde o
governo central detêm poder de tributar sobre este tipo de imposto. No Brasil,
sobre a circulação houve a repartição desta tributação entre os entes
federativos, a União ficou com o IPI, os Estados ficaram com o ICMS e os
Municípios ficaram com o ISS, porém este é último cumulativo.
Segundo Everaldo Maciel15, sobre uma Reforma tributária
viável no Brasil, deve-se levar em conta o ponto nevrálgico da existência
simultânea de dois impostos incidentes sobre o valor agregado em um único
sistema tributário, o ICMS e o IPI. O ICMS de competência exclusivas dos
Estados constitui em um erro, que persistem até o momento, tendo em vista,
tratar-se de um grande empecilho ao debate sobre a reforma tributária em
15
MACIEL, Everardo. Reforma Tributária Viável. XVI Fórum Nacional. Rio de Janeiro, Maio de
2002. Publicação em Estudos e Pesquisas nº 27. Acesso pelo site http://www.forumnacional.org.br.
17
curso no Brasil. Pois estes dois impostos atuam ao mesmo tempo no consumo
e na circulação.
Com a constituição de 1988, o poder de tributar foi
descentralizado,
dando
aos
entes
federativos
a
sua
administração
independente da União, formando o pacto federativo, onde os entes tornam-se
autônomos.
1.3.3. O LIMITE CONSTITUCIONAL E A REFORMA
TRIBUTÁRIA
Nas palavras do Professor Alexandre de Moraes16, a
Constituição é a lei fundamental e suprema de um Estado, que contém normas
referentes à estruturação do Estado, à formação dos poderes públicos, forma
de governo e aquisição do poder de governar, distribuição de competências,
direitos, garantias e deveres dos cidadãos.
Toda vez que se fala em alterar ou introduzir normas na
constituição, aparece vários pontos, tanto positivos quanto negativo, pois traz
restrições de diferentes ordens. Em primeiro lugar, significa mexer em interesse
coletividade. Não se tratam apenas de interesses restritos a uma pessoa ou
uma classe delas, mas de toda sociedade.
Mas por outro lado, deve se observar que qualquer alteração
na ordem constitucional seja de uma forma ampla ou especifica, seja de qual
forma for, se através de revisão ou emenda, requer a observância de princípios
e pressupostos que estão adstritos ao ordenamento jurídico.
16
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 34.
18
No que se refere ao Sistema Tributário Nacional, pode-se
afirmar que uma das dificuldades a serem superadas no aprimoramento são as
atreladas ao federalismo fiscal.
A constituição de 1988 priorizou como ponto principal um
Estado federal. Que é a autonomia financeira das entidades sub nacionais que
o compõem, ou seja, os entes federativos administrarem suas gestões de
forma independente, através de receitas próprias, resultantes de suas
competências para instituir e cobrar tributos, como também por meio de
transferências de receitas de tributos alheios e da repartição tributária.
Neste sentido Konrad Hesse17, diz que o princípio federativo se
equilibra entre dois lados. Por um lado à autonomia financeira dos Estados da
Federação para legislar sobre os seus próprios impostos. Por outro, o Princípio
da Conduta Amistosa dos Entes da Federação, que vem sendo tratado com
grande desprezo diante da guerra fiscal, conforme foi comentado anteriormente
entre os estados, os quais concedem benefícios fiscais unilaterais a fim de
atrair investimentos para seu estado. Entretanto, o ponto nevrálgico da questão
é quanto à cláusula pétrea, onde torna o tema por demais complicado, pois se
trata de alterar princípio federativo na Constituição.
O Princípio da Conduta Amistosa dos Entes Federativos se
traduz na fidelidade para com a Federação, não só dos estados em relação ao
todo e a eles entre si. Mas da União em relação aos estados. Segundo
Hesse18, é inconstitucional a iniciativa que fira essa fidelidade federativa, pois
poderá se rompe o dever da boa conduta que deve presidir as relações entre
os integrantes da Federação, baseada na colaboração e cooperação
recíprocas.
17
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha.
Tradução da 20ª edição alemã por Luís Afonso Heck, Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor,
1998Op. Cit., p. 212/215.
18
Op. Cit. p. 212/215.
19
A Constituição de 1988 deixou limitações, formais e materiais,
expressas e implícitas, para a competência do legislador para emendar a
constituição. Somente se dará a reforma tributária no sistema brasileiro através
de emenda constitucional, devidos às cláusulas pétreas, consagradas no
parágrafo 4º do artigo 60 da Constituição. Estas cláusulas estabelecem o ponto
principal irreformável da norma. Constam na integra a forma federativa de
Estado, o voto secreto, direto, universal e periódico; a separação dos poderes e
os direitos e garantias individuais.
Se uma emenda violar a autonomia administrativa dos estados
e municípios também violará a Constituição. Por isso se uma proposta restringir
a competência tributária dos entes federativo, mesmo que reserve recursos dos
impostos de outros entes para compensar a diferença, será também
inconstitucional, pois se for vedado ao ente federativo a possibilidade de
estabelecer uma política fiscal condizente com os seus objetivos, já estará
sendo contrária a carta magna.
Neste mesmo pensamento, diz o Professor Roque António
Carrazza
19
que os Estados correm o risco de na falta do pacto federativo serem
reduzidos à condição de meras satrapias20, obrigados que serão a
pechincharem benesses federais e isto acabará, por via reflexa, com o princípio
federativo, da cláusula pétrea super importante.
Outro renomado estudioso comunga no mesmo entendimento,
o professor Américo L. M. Lacombe21, ao preceituar que a tentativa de
unificação do IPI com o ICMS, mesmo sem diminuição da receita dos entes
19
CARRAZA, Roque António. A Reforma Tributária e as Cláusulas Pétreas. Revista de Direito
Tributário. São Paulo: Malheiros, nº 67 (1997), p. 252-257.
20
Encyclopedia Britannica, 1911: "Sátrapa."A. T. Olmstead, History of the Persian Empire, 1948. Sátrapa
(Grego σατράπης satrápēs, do antigo persa xšaθrapā(van), i.e. "protetor da terra/país") era o nome dado
aos governadores das províncias, chamadas satrapias, nos antigos impérios Aquemênida e Sassânida da
Pérsia. Cada satrapia era governada por um sátrapa, que era nomeado pelo rei. Para evitar a corrupção, o
Rei dos Reis (Imperador Persa) possuía uma rede de espiões que foi chamada de "Os olhos e ouvidos do
Rei". Após a conquista de Alexandre, o Grande esse sistema de administração foi mantido. Obtido em
http://pt.wikipedia.org/wiki/S%C3%A1trapa" no dia 19 de abril de 2007.
21
LACOMBE, Américo Lourenço Masset. Princípios Constitucionais Tributários. 2º edição, São
Paulo: Malheiros, 2000.
20
federados, será inconstitucional, tendo em vista que retirará desses entres
federados a possibilidade de auto regular a imposição e a cobrança do seu
imposto, visto que todos os aspectos da hipótese normativa passariam a ser
definidos em lei federal.
Se a reforma não ofender a autonomia dos entes federativos,
respeitando o federalismo, já comentado anteriormente, e que tenha cunho
totalmente unificador e manter a gestão regionais, ou seja, estados e
municípios, para que a unidade da federação perdure e continue. A Reforma
proposta deve reunir princípios que tragam a manutenção e reforço do pacto
federativo, dando continuidade à descentralização política interna dos entes e a
participação da vontade regional diante da Federação.
2. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
O Brasil, em seu ordenamento jurídico segue a pirâmide de
Kelsen22, onde o positivismo ainda é forte, porém com grande crescimento para
os princípios constitucionais, ou seja, a lei está embasada no principio, não
está mais na lei simples e crua, há por de trás como pano de fundo, toda uma
carga de subjetividade.
Neste pensamento o professor Bonavides23 diz que a
maturidade do processo histórico como a sua evolução até seu estágio final, ao
qual também se reportou no mesmo ponto os estudiosos Esser, Alexy, Dworkin
e Crisafulli, que confirmam que os princípios são normas e as normas
compreendem igualmente os princípios e as regras.
Para entender os princípios é importante definir o que é.
Segundo boa parte dos tratadistas o vocábulo princípio é de múltipla
22
KELSEN, Hans, Teoria Pura do Direito. 2.ed. 2 Vol. Coimbra: Armênio Amado Editor, 1962, Trad.
João B. Machado.
23
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, op. cit., pp: 243/244.
21
significação. Bonavides24, referindo-se a Luiz Diez Picazo, afirma que a idéia
de princípio deriva da linguagem da geometria, onde designa as primeiras
verdades. Logo acrescenta o mesmo jurista que é exatamente por isso que são
‘princípios’, ou seja, porque estão ao princípio, sendo as premissas de todo um
sistema que se desenvolve como geométrico. Tudo tem sua base.
A Constituição de 1988 está eivada de princípios, conforme
pensamento de Misabel Derzi25 que diz que a Constituição é um sistema de
normas que aspira a uma unidade de sentido e de compreensão, unidade essa
que somente pode ser dada por meio de princípios, continuamente revistos,
novamente compreendido e expressos pelos intérpretes e aplicadores do texto
magno. Ou seja, a análise da estrutura tem que necessariamente aberta, visto
que, as normas e princípios estão em tensão e aparentam conflito. Chamadas
de conflitos e tensões de aparentes porque a compreensão profunda da
Constituição deve ser buscada de forma contínua.
Claro que falar ou enumerar cada principio constitucional seria
por demais extenso, o propósito é verificar aqueles que giram em torno dos
tributos, o que é chamado de princípios constitucionais tributários.
O Professor Paulo de Barros26 esclarece que o princípio da
segurança jurídica é decorrência de fatores sistêmicos que utilizam o primeiro
de modo racional e objetivo, mas dirigido à implantação de um valor específico,
qual seja o de coordenar o fluxo das interações inter-humanas, no sentido de
propagar no seio da comunidade social o sentimento de previsibilidade quanto
aos efeitos jurídicos da regulação da conduta.
24
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, op. cit., p:228/229. "Los princípios generales
del derecho en el pensamiento de F. de Castro", in Anuário de Derecho Civil, t. XXXVI, fasc. 3º,
outubro-dezembro /83, pp.: 1.267 e 1.268.
25
BALEEIRO,Aliomar. Limitações Constitucionais ao poder de tributar. 7ªEd.ver e atua.por
MIZABEL DERZI.Rio de Janeiro:Forense,1999,p.34.
26
CARVALHO,Paulo de Barros. Curso de direito Tributário.12ªed.ver.amp.São Paulo: Saraiva,
1999,p.146.
22
O princípio da igualdade, ao contrário dos demais, vem
expresso no art.5º da Constituição, em seu caput, da seguinte forma, in verbis:
“Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos
termos seguintes.”
Sem dúvida, absolutamente alguma, este princípio se aplica à
esfera tributária de modo integral, sendo, inclusive, inspirador de alguns
princípios
constitucionais
tributários
como
o
princípio
da
capacidade
contributiva e no mesmo pensamento o professor Roque Carraza27, interliga-se
este princípio com o princípio Republicano de forma acentuada.
O princípio da isonomia deve ser cotejado como princípio
basilar da constituição, de forma que, para denotar o seu caráter de super
princípio do ordenamento constitucional, a insigne Mizabel Derzi28, cita o
respeitado Constitucionalista Francisco Campos que diz que a isonomia, hoje,
é o princípio nuclear de todo o sistema constitucional. É o princípio básico do
regime democrático. Não se pode pretender ter uma compreensão precisa da
democracia, se não tiver entendimento real de seu alcance. Sem igualdade não
há república, não há Federação, não há democracia, não há justiça.
Princípio da universalidade da jurisdição é um princípio
também expresso, que vem transcrito no art. 5º da Constituição, no inciso
XXXV, que diz que a lei não excluirá da apreciação do poder judiciário, lesão
ou ameaça de lesão a direito.
27
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito Constitucional tributário. 11 Ed.rev.atua.amp. São
Paulo: Malheiros Editores, 1998,p.59.
28
Ibidem., p.149.
23
Este inciso traduz de forma clara o princípio da universalidade
da jurisdição, determinando que a função jurisdicional no Brasil é função
inafastável do poder judiciário.
Se o contribuinte estiver em uma situação perante o fisco em
que veja seu direito ameaçado de lesão, ou já tenha sofrido esta, não poderá o
poder legislativo, através da edição de qualquer instrumento legislativo
infraconstitucional, nem emenda constitucional, pois esta cláusula é pétrea, oi
anda se o poder executivo, através de qualquer resolução ou outro
instrumento, impedir o acesso do contribuinte ao judiciário para pleitear seus
direitos.
Princípio da ampla defesa e do devido processo legal, a
Constituição assegura, em seu art.5º, LV, que diz aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
Na esfera tributária, assim como em todos os campos do
ordenamento jurídico, aplicam-se estes princípios em função de serem os
mesmo garantidores de direitos e garantias dos cidadãos, posto que, o
postulado da ampla defesa e do contraditório é essencial à toda e qualquer
sociedade moderna, que privilegia as garantias e direitos fundamentais da
constituição .
O professor Paulo de Barros29 fala que O devido processo legal
é instrumento básico para preservar direitos e assegurar garantias, tornando
concreta a busca da tutela jurisdicional ou a manifestação derradeira do poder
público, em problemas de cunho administrativo.
3. O IVA COMO PROPOSTA DE REFORMA TRIBUTÁRIA
29
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito Tributário. 12ªed.ver.amp.São Paulo: Saraiva, 1999,
p.150
24
Muitas discussões existem acerca da reforma tributária, criação
de novos tributos no lugar de outros, extinção de algumas e outras alternativas,
porém a proposta que mais ganha adeptos é sobre a implantação do IVA
(Imposto sobre o Valor Agregado), existe até debate quanto à nomenclatura30,
alguns dizem se tratar de valor acrescentado, outros agregados, mas isso não
chega a ser muito relevante quanto a sua importância na qualidade de um novo
imposto.
Há estudo sobre a união dos dois principais impostos desta
natureza, qual seja, a produção e a circulação. É o caso dos atuais IPI e o
ICMS, que seriam substituídos por um único imposto, o IVA, que seria de
competência comum da União e dos Estados.
Nesta mesma base a proposta seria que cada ente teria sua
própria alíquota, uma federal e outra estadual, ambas sobre as operações
internas quanto interestaduais e também sobre importações. As alíquotas
seriam uniformes por mercadoria ou serviço, em todo o território nacional,
podendo ter valores diversos para diferentes mercadorias ou serviços.
Neste diapasão, o prof. Fernando Rezende
31
diz que a
existência de uma legislação básica uniforme em todo o território nacional,
aplicável tanto pelo fisco federal quanto pelos estaduais, representa um
substancial benefício. Como ambos tributarão a mesma base, é indispensável
que os procedimentos administrativos sejam também uniformizados para evitar
desentendimentos que seriam danosos para todos.
Na proposta as alíquotas estaduais seriam fixadas por
resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República ou de
um terço dos senadores. Já as federais seriam fixadas em lei ordinária,
vedadas às medidas provisórias.
30
GOMES, Fábio Luiz. Manual sobre o IVA nas comunidades européias: os impostos sobre o
consumo no Mercosul. 1.ed. Curitiba Juruá, 2006. p. 24/25.
31
REZENDE, Fernando. O Processo da Reforma Tributária. Texto para discussão nº 396 do Ipea.
Jan/1996. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/pub/td/td_396.pdf. Acesso em 07 maio de 2007.
25
Caberia, também, ao Senado Federal a decisão sobre a que
Estado e em que proporção seria destinada a arrecadação do IVA sobre as
operações interestaduais, mantendo-se o mesmo principio da Constituição
vigente.
Para os autores desta proposta, é possível a competência
deste imposto para os dois entes federativos, para não seja somente da União,
mas que cada estado da federação continue a ter sua autonomia
administrativa. Pois parte do imposto seria repartido. Cada qual com o que lhe
coubesse, onde continuaria a integração das fiscalizações, evitando as
sonegações.
A cobrança do novo imposta ficaria reservada ao domicilio de
"saída" da mercadoria e de forma integral, eliminando os riscos de sonegação,
o que atualmente é propiciado pela diferença entre as alíquotas internas e
interestaduais do ICMS.
Quanto à tributação sobre as importações, haveria a cobrança.
Quanto às exportações estariam desoneradas do mesmo.
A implantação do IVA de competência federal, com redução
das atuais alíquotas, teria incidência no destino da mercadoria, com controle de
um sistema de receitas aos Estados da respectiva produção e circulação, este
novo método já traria melhora, simplicidade e eficiência ao Sistema tributário.
Há estudiosos sobre a reforma, que afirmam que seria
inconstitucional, no que tange ao pacto federativo. O fato de tirar o poder de
legislar sobre a tributação cercearia o estado de sua autonomia administrativa,
garantia dada pela constituição de 1988. O que leva a ofensa ao regime
federativo vigente atualmente.
26
3.1. INICIANDO A REFORMA TRIBUTÁRIA
Não é tarefa fácil, independente de modelo de reforma
tributária, justamente por causa do federalismo. É unânime que alguns pontos
devem ser observados. Pois iniciar uma reforma sem mediar pontos
nevrálgicos, será um insucesso como que também na prática ficará no papel.
Existe uma discussão a respeito da carga tributária, os
contribuintes que são os meros pagadores e o setor público querendo
aumentar suas arrecadações. A discurssão sobre a repartição tributária, ou
seja, a divisão da arrecadação de forma vertical e a distribuição entre as
regiões mais pobres pelas ricas.
Porém o governo federal já verificou que após anos de
discurssões e debates, ainda não se chegou a um denominador comum, onde
todos saiam satisfeitos. Atualmente está optando por uma reforma cadenciada,
ou seja, aos poucos está mudando as normas para se alcançar um todo, para
que seja mais bem recebida e entendida.
No entender do renomado jurista brasileiro Ives Gandra da
32
Silva Martins , em um comentário sobre reforma tributária, revela que a
prorrogação da CPMF, à promessa de desoneração das exportações no que
diz respeito a cumulatividade das contribuições, à simplificação e federalização
do ICMS. A impressão que se teve quando do anúncio oficial, foi a de que o
Governo, a rigor, está interessado, apenas, na prorrogação da CPMF. As
demais propostas serviriam apenas para demonstrar que o Governo não está
parado, mas não estaria interessado por parte dele em aprova-las. Exatamente
a melhor parte da proposta é aquela que o Governo tem menos condições de
aprovar, por oposição de Estados e Municípios, não interessados em acabar
com a guerra fiscal, como anteriormente comentado.
32
MARTINS, Ives Gandra Silva. A Reforma Tributária. Disponível em <
ttp://www.geocities.yahoo.com.br>
27
Para que haja a reforma todos devem sentar e discutir e deixar
de pensar em si, mas pensando em um todo, para o país, pois assim todos
ganham e não apenas uma minoria.
O grande intuito é o fim da guerra fiscal entre os Estados. O fim
da concessão de benefícios fiscais para atrair investidores estrangeiros.
O grande intuito é implantar o IVA (Imposto sobre Valor
Agregado), que visa substituir o ICMS, o IPI e o ISS e será repartido entre
União, estados e municípios.
3.2. PROPOSTA ATUAL DO IVA COMO REFORMA
TRIBUTÁRIA
Segue no anexo texto do projeto de implantação do IVA como
proposta de reforma tributária.
4. A REFORMA TRIBUTÁRIA E A JUSTIÇA SOCIAL
Apesar do constituinte buscar maior garantia e proteção ao
cidadão, não obteve êxito no tocante a carga tributária, a qual continuou alta e
pior aumentou no decorrer dos anos. Há um excessivo ônus ao contribuinte. O
Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT)33, através de um estudo,
concluiu que a carga tributária brasileira está no patamar de 40% a 48% em
relação ao salário bruto, é tão absurda que chega a ser é uma das mais altas
do mundo, perdendo apenas para a Dinamarca, num total de 26 países do
mundo. O detalhe que chama atenção é que tais países são aqueles do
33
IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário) Entidade criada em 11/12/92, Objetivo é a
difusão do sistema de economia legal de impostos; Divulgação cientifica do tema; Estudo da carga
tributaria.
28
chamado primeiro mundo. Outro dado é que a carga tributária chega 35% do
produto interno bruto (PIB).
O compromisso do legislador atual é diminuir esta carga
tributária. Pois com números nestes níveis não se obtém a tão sonhada justiça
social. Numa sociedade de consumo exagerado, a tributação esta diretamente
ligada aos gastos e as receitas, muito lucro, muita tributação ao contribuinte,
muitos gastos, necessidade de arrecadação, para o governo. Mas quem paga a
conta é sempre a sociedade. Poucos pagam muito e quase a maioria pagam
nada ou muito pouco. Um verdadeiro flagrante de desigualdade, gerando má
distribuição de renda. De um lado o governo que gasta e distribui mal e o
contribuinte fugindo da tributação, visto não ter retorno da arrecadação.
Há alguns pontos a serem observados na reforma, a discussão
gira em torno de questões, tais como: a simplificação do sistema tributário,
onde existe “cão e gato” de um lado o fisco como “gato” e de outro o
contribuinte como “rato” fugindo de suas “garras”. O governo gasta milhões em
programas, em sistemas, em contratação de agentes fiscais e outros
mecanismo para “vigiar” o contribuinte.
Mas por outro lado há as injustiças fiscais, ou seja, uma
pequena parcela da sociedade paga e não recebe os serviços essenciais,
quando de sua utilização, como é o caso da segurança pública, educação,
saúde pública, etc. Outro fator é o custo para as empresas, pois onera em
muito, afugentando muitos investidores estrangeiros do Brasil, a carga tributária
alta impede a concorrência entre as empresa, ainda mais em mundo cada vez
mais globalizado, onde é necessário baixar custos. Mas a questão que mais
chama atenção é a distribuição da renda produzida, onde se procura através
dela a justiça fiscal, conseqüentemente a justiça social.
29
Mas o maior obstáculo é o pacto federativo34, pois o
constituinte, deu autonomia aos entes federativos, uma reforma tributária
poderia tira-la, deixando a União com muito poder para tributar, levando os
estados e municípios a ter que pedir a União recursos para gerir sua
administração. Por um lado é ruim, pois ferirá o pacto federativo, nenhum ente
que deixar de ter autonomia, outro lado é que o constituinte firmou o pacto
federativo como forma constitucional de república, cada ente com sua gestão.
5. O IVA NO MUNDO
O IVA foi uma criação35 da França, objetivando simplificar o
Sistema Tributário Francês36 com o fito de substituir a carga de impostos
indiretos sobre o consumo e a circulação. Em um sistema democrático de
Direito, visa dar garantia por ser neutro, não destacando um ente federativo
entre outro. O fato de ser não-cumulativo e os sujeitos passivos com uma
menor carga tributária.
Com a implantação do IVA na França e este ter alcançado o
intuito da diminuição da carga tributária muitos países introduziram em seus
sistemas tributários.37 A maioria dos países da Europa já adotaram o IVA.
Já no IVA, o cálculo de imposto é não-cumulativo, ou seja, é
neutro38. Onde é forte a presença de dois princípios, o da generalidade e o da
uniformidade. Os imposto que possuem a cumulatividade são carregados de
34
SILVA, Jose Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. São Paulo, Malheiros,
2004. p. 470/474.
35
PHILIPPE, Jean-Jacques. La TVA à I’heure Européenne. Paris:Litec.1996. p.11.
AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do. O Direito Tributário no Mercosul. Ives Gandra da Silva
Martins(coord) Rio de Janeiro, 2000. p. 42.
37
BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. Atualizado por Mizabel A M. Derzi. 11. ed.
P.37. Passem.
38
FERREIRA, Rogério Fernandes. O Imposto sobre o valor acrescentado. Rei dos livros: Lisboa,
1984. p. 19.
36
30
desvantagens. Esse foi um motivo que levou muitos países a adotarem o IVA
com experiência na França.39
O funcionamento do IVA, segundo Xavier de Basto40 tem como
ponto principal à tributação não-cumulativa, pois a cumulatividade sobrecarrega
o processo produtivo e conseqüentemente traz barreiras ao desenvolvimento.
Um produto que possui alto valor agregado logo no inicio de sua produção e
tem seu cálculo de imposto por cascata, terá ao final um valor muito alto,
tirando assim sua competitividade no mercado nacional e internacional.
O IVA baseia-se no valor vindo da diferença entre o montante
que resulta da aplicação da alíquota ao valor das vendas ou das prestações de
serviços, durante determinado período. Neste mesmo período o montante do
imposto é suportado nas aquisições efetuadas41.
O valor do imposto é fracionado em cada ciclo da produção da
mercadoria ou do serviço. O imposto é neutro pelo fracionamento da cadeia de
produção, pois só é cobrado na diferença do montante em cada esfera. Seja a
nível nacional ou internacional42. São excluídos da tributação através dos
créditos de imposto ou de restituição ao exportador do imposto pago sobre
todos os elementos do custo do produto entregue.43
Outro dado inerente ao IVA é que mercadorias ou prestações
de serviços semelhantes sejam concorrentes entre si, mas que sejam tratadas
de forma diferentes.44 Há para estes casos a taxação uniforme.
39
GOMES, Fábio Luiz. Manual sobre o IVA nas comunidades européias: os impostos sobre o
consumo no Mercosul. 1.ed. Curitiba Juruá, 2006. p. 28.
40
BASTO, José Guilherme Xavier de. A Tributação do Consumo e a sua Coordenação internacional.
p. 28. Passem.
41
NABAIS, José Casalta. Direito Fiscal. Coimbra: Almedina, 2001. p 384.
42
MOUSIS. Nicolas. As Políticas da Comunidade Econômica Européia. Trad. De Amélia Ferreira
Pinto. Coimbra: Almedina. 1985. p. 365.
43
GOMES, Fábio Luiz. Manual sobre o IVA nas comunidades européias: os impostos sobre o
consumo no Mercosul. 1.ed. Curitiba Juruá, 2006. p. 29.
44
Ibid. p.30.
31
Cada operador deverá deduzir do total do imposto liquidado
nas suas vendas o montante de imposto que onerou as suas compras e que
deverá constar nas faturas dos seus fornecedores. O agente econômico
apenas entrega ao Estado uma fração do total do imposto que no fim do
circuito será suportado pelo consumidor final.45
O estudo do IVA na Europa é fundamental, visto que o
consumidor final é o final e não gera concorrência entre produtos e serviços, de
forma que o imposto é agregado e fracionado no montante.
O Brasil esta inserido no contexto do Mercosul, mercado
comum sul-americano, principalmente a Argentina, Paraguai e o Uruguai. Estes
inclusive já adotam o IVA nos seus sistemas tributários. Cabe salientar que o
IVA adotado por eles foi inspirado do modelo da Europa, principalmente da
Espanha. O Brasil precisa adotar o IVA, visto a necessidade de cooperação no
mercosul, hoje a tributação brasileira está destoando dos demais países do
Mercosul, gerando dificuldades na importação e exportações, pois é complexo,
impede a integração, pois internamente há guerra fiscal dentro do sistema
tributário. O Brasil é o país que mais distante está de cumprir o tratado do
Mercosul.
45
Ibid. p.31/32.
32
CONCLUSÃO
A reforma Tributária terá que coadunar três interessados, qual
seja, o setor privado, os entes da federação que são os principais
arrecadadores e a sociedade. A reforma é um processo, uma dinâmica e não
um ato isolado, onde se deve buscar a superação das divergências. a
tributação deve ser justa evitando a evasão fiscal.
Mas o principal impasse são os estados e municípios, pois
resistem a mudança legislativa tributária na implantação do IVA, pois eles ainda
querem continuar independentes, ou seja, continuar a administrar a
arrecadação. Mas isto leva ao pensamento egoísta, pois não pensam no país
como um todo, no sentido de se ter justiça social e uma distribuição da renda
produzida.
A parte nevrálgica é o ICMS, pois é o maior tributo nacional de
competência dos estados. Pois incita uma indesejável guerra fiscal. A proposta
se reaproxima ao modelo do IVA europeu buscando uniformizar nacionalmente
as legislações e alíquotas, adotando o princípio do destino e incorporando
serviços na etapa de produção.
A reforma visa uma tributação racional, moderna, uniforme, e
principalmente não cumulativa sobre o consumo, igualando ao que se pratica
na maioria dos países da Europa e do mercosul da qual o Brasil é parceiro
comercial, onde o intuito é desonerar as barreiras alfandegárias.
Mais o obstáculo primordial é o pacto federativo, que dá
autonomia aos entes federativos, o que representa sérios empecilhos à
uniformização pretendida do IVA.
A capacidade tributária dos entes federativos de terem suas
receitas originárias ou próprias e de autonomia é característica marcante de um
33
federalismo. A Constituição estabelece um sistema rígido de competência
tributária, definindo os impostos de cada esfera de Governo, delimitando o
pacto federativo. A cláusula pétrea do Estado Federado no artigo 60 parágrafo
4º, estabelece como inconstitucional qualquer medida tendente a abolir este
federalismo. Ou seja, as cláusulas pétreas só poderão ser objeto de alteração
mediante a realização de uma nova Assembléia Constituinte, o que não é o
caso da presente Reforma tributária, pois a proposta não tira a autonomia dos
entes federativos.
Um ponto crucial do IVA é acabar com a guerra fiscal. Um dos
mecanismos é a neutralidade do IVA, a vedação de concessão de benefícios e
os incentivos fiscais impedem que os estados pelos seus agentes promovam
por si o desenvolvimento regional em detrimento do nacional.
Para o Brasil a reforma torna-se quase que obrigatória tendo
em vista o MERCOSUL, dada a participação dos blocos regionais e deve estar
atento às exigências desta nova construção político internacional.
Como fator integrante deve ser buscar um fortalecimento do
pacto federativo, através da autonomia dos governos regionais e da
convergência dos entes federados para o fortalecimento interno do país para
poder contribuir de uma maneira mais sólida e significativa para o processo de
integração regional, principalmente através do combate à guerra fiscal, gerando
assim a justiça social e a distribuição de renda.
34
ANEXOS
REFORMA TRIBUTÁRIA:
Diagnóstico - Objetivos da reforma - Proposta para debate em
Abril de 2007
Sistema Tributário e Desenvolvimento é a complexidade e a
falta de neutralidade do Sistema Tributário Brasileiro tem representado um
grande entrave ao crescimento ë As principais distorções do sistema tributário
brasileiro estão relacionadas aos tributos indiretos sobre bens e serviços, que
são o objeto da reforma.
Principais Distorções dos Tributos sobre Bens e
Serviços ë Complexidade Multiplicidade de legislações
e competências tributárias
União: PIS, Cofins, IPI, CIDE-combustíveis; Estados: ICMS;
Municípios: ISS.
Multiplicidade de alíquotas e bases de cálculo aplicáveis aos
diversos tributos ë Inexistência de neutralidade, tais como: Incidências
cumulativas; Defeitos das incidências sobre o comércio exterior e a Guerra
fiscal.
PRINCIPAIS DISTORÇÕES DOS TRIBUTOS FEDERAIS
1. Multiplicidade de tributos e regimes de tributação
sobre bens e serviços (PIS/Cofins, IPI, CIDE-combustíveis)
35
2. PIS/Cofins - a sobreposição dos regimes
cumulativos e não-cumulativo prejudica a neutralidade e a alocação
eficiente dos recursos.
3. CIDE-combustíveis – não confere crédito à
produção, implicando ônus nas cadeias produtivas.
DISTORÇÕES NO ICMS
1. Estão fundadas no Sistema misto para partilha do imposto
nas operações entre os Estados.
2. Guerra fiscal - custo baixo ou nulo para o Estado que
concede o benefício fiscal, mas elevado para o conjunto dos Estados.
3. Distorções na tributação do comércio exterior.
4. Renúncia estimada em R$ 25 bilhões/ano
5. Reações à guerra fiscal
6. ADINs junto ao STF
7. Glosa de créditos pelos Estados
8. Graves distorções na tributação do comércio exterior:
9. Favorecimento
das
importações
em
detrimento
da
produção nacional
10. Como na importação o ICMS pertence ao Estado
destinatário da importação, os Estados têm concedido uma série de
benefícios fiscais para importações.
11. Dificuldades para desonerar as exportações em função do
acúmulo de créditos pelos exportadores.
12. Como, em regra, parte dos créditos do ICMS dos insumos
das exportações trata-se de imposto arrecadado a outros Estados, o
Estado do exportador reluta em dar aproveitamento aos créditos
acumulados.
PRINCIPAIS PROBLEMAS RELACIONADOS AO ISS
36
1. Cumulatividade nas cadeias produtivas, impossibilitando
sua desoneração nas exportações e nos investimentos ë Conflitos de
competência com o ICMS.
2. Conflito de competência com o ICMS
3. Conflitos entre os municípios (guerra fiscal)
OUTRAS DISTORÇÕES – INVESTIMENTOS
1. Os regimes aplicados aos tributos indiretos não estão
permitindo a desoneração integral dos investimentos.
2. Longos prazos de apropriação dos créditos (ICMS – 48
meses; PIS/Cofins - 24 meses)
3. O ICMS dificulta a desoneração dos investimentos, pois o
Estado que recebe os investimentos arca com o ônus do ICMS incidente
sobre máquinas e equipamentos, em geral pago a outro Estado.
4. Impacto negativo sobre a competitividade, tanto maior
quanto mais elevados os juros.
CONSEQÜÊNCIAS DAS DISTORÇÕES NOS TRIBUTOS
SOBRE BENS E SERVIÇOS
1. Desestímulo aos investimentos produtivos
2. Insegurança jurídica
3. Inexistência de neutralidade no comércio exterior, em
prejuízo da produção nacional.
4. Alto custo de cumprimento das obrigações tributárias
5. Elevado nível de sonegação e elisão
PRINCIPAIS OBJETIVOS DA REFORMA TRIBUTÁRIA E
UMA PROPOSTA PARA DEBATE
37
1. É Instituir um sistema de tributos indiretos neutro e simples,
racionalizando o sistema tributário e elevando a eficiência econômica
2. Desonerar os investimentos produtivos
3. Eliminar as distorções do comércio exterior que prejudicam
a produção nacional, desonerando as exportações e conferindo
tratamento isonômico às importações.
4. Simplificar e desburocratizar, reduzindo os custos de
cumprimento das obrigações tributárias.
5. Eliminar as distorções que prejudicam os investimentos
6. Ampliar a base de contribuintes, reduzindo a informalidade.
7. Substituição dos tributos sobre bens e serviços (ICMS,
IPI,PIS, Cofins, CIDE-Combustíveis) por dois impostos, sobre o valor
adicionado: um estadual (IVA-E) e um federal (IVA-F)
8. O IVA-E observaria o princípio do destino
9. Fim da guerra fiscal
10. Debater com Municípios a integração do ISS à base do IVA
11. Formulação de uma política de desenvolvimento regional
como alternativa efetiva e transparente à guerra fiscal
PROPOSTA DE REFORMA PARA DEBATE
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DOS NOVOS IVA
1. Uniformidade nacional
2. Lei Complementar única
3. Regulamentação nacional, a exemplo do Simples Nacional.
4. Alíquotas
5. IVA-F – lei federal
6. IVA-E – lei estadual
Obs.: Estados teriam autonomia na fixação de alíquotas dentro de
parâmetros definidos nacionalmente
38
1. Não-cumulativo
2. Sistema de débito e crédito (imposto x imposto)
3. Crédito para bens de capital
4. Fiscalização – especializada segundo a competência
tributária e integrada (cadastros e bases de dados comuns), podendo
ser compartilhada mediante convênio ou lei.
5. Nas
operações
interestaduais,
o
imposto
seria
integralmente cobrado no estado de origem, mas apropriado pelo estado
de destino, reduzindo o risco de sonegação.
DIFERENÇA DE AMBIENTE E OPORTUNIDADES EM
RELAÇÃO ÀS REFORMAS ANTERIORES
INTEGRAÇÃO DOS FISCOS:
1. Nota fiscal eletrônica; cadastros sincronizados e
Sistema Público de Escrituração Digital (SPED)
2. Base de dados resultante da nota fiscal eletrônica
cria condições para calibrar adequadamente as novas alíquotas e para
estimar com precisão o impacto das mudanças para cada ente federado
3. Redução da sonegação e ampliação da receita
resultante da nota fiscal eletrônica, do fechamento de brechas para
sonegação e do fim da guerra fiscal abrem espaço para a racionalização
da estrutura tributária e para a redução de alíquotas.
TRANSIÇÃO
1. O ICMS seria mantido por um prazo de transição
(em torno de 5 anos), sendo em seguida substituído pelo IVA-E
39
2. As
alíquotas
interestaduais
do
IVA-E
seriam
progressivamente reduzidas, migrando a cobrança para o destino.
O IVA-F INICIARIA SUA VIGÊNCIA NUM PRAZO DE 2 A 3 ANOS
Ë BENEFÍCIOS FISCAIS JÁ CONCEDIDOS NO ICMS:
1. Os de caráter geral – seriam extintos com o ICMS
2. Os de caráter subjetivo, com prazo e condições observados os limites temporais, seriam recepcionados no IVA-E,
mediante renegociação dos Estados com beneficiários em função da
nova legislação do IVA-E, com homologação pelo Confaz.
ALGUMAS QUESTÕES RELEVANTES QUANTO À
INTEGRAÇÃO DO ISS NA BASE DE UM IVA-E
1. Resolveria os principais problemas relacionados ao ISS
2. Permitiria que o IVA-E tivesse uma base completamente
harmonizada com o IVA-F (legislação uniforme)
3. Possibilidade de alcançar uma base pouco explorada pelos
pequenos municípios.
4. Perda de parte da competência tributária dos municípios
(mais relevante para médios e grandes municípios)
5. Exigiria critérios de recomposição das receitas municipais.
6. A exemplo do ICMS, a transição teria de ser longa.
AGENDA PARA O FUTURO: A QUESTÃO FEDERATIVA
A discussão da reforma tributária abre uma oportunidade para
rever o pacto federativo, adotando critérios mais justos e racionais de
repartição e de realização do gasto.
40
SISTEMA ATUAL
Partilha complexa e critérios deficientes (p.ex. distorções
decorrentes da preponderância do valor adicionado como critério da Partilha do
ICMS)
Vinculações e alto nível de gastos inflexíveis
SISTEMA DESEJÁVEL
1. Maior eficiência na redução das desigualdades regionais
2. Sistema de partilhas mais condizente com as atribuições
dos entes federados.
CONCLUSÃO
1. Uma reforma tributária abrangente é um jogo de soma
positiva em que todos ganham:
2. Eficiência econômica
3. Eliminação das distorções que prejudicam os investimentos
4. Mais crescimento
5. Para os estados e municípios, representa uma
oportunidade de aumento da arrecadação, sem onerar a sociedade.
6. Redução da evasão e da sonegação
7. Fim da guerra fiscal
8. É possível construir um sistema de compensação entre
perdas e ganhos em que não haja perdedores
9. É possível dar início a uma revisão mais ampla do modelo
de atribuição de competências e partilhas federativas
41
BIBLIOGRAFIA
ABRÚCIO, Luiz Fernando, COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do
Estado e o Contexto Federativo Brasileiro. 1.Ed. Konrad Adenawer Stiftung,
1999.
AMARAL,
Antonio
Carlos
Rodrigues
do.
O
Direito
Tributário
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43
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO ...............................................................................2
AGRADECIMENTO................................................................................3
DEDICATÓRIA.......................................................................................4
RESUMO................................................................................................5
METODOLOGIA.....................................................................................6
SUMÁRIO...............................................................................................7
INTRODUÇÃO. .....................................................................................8
1 - A Constituição e a Reforma Tributária; ............................................10
1.1 - Evolução Histórica da Constituição e o Sistema Tributário; ..........10
1.2. - Guerra Fiscal; ..............................................................................12
1.3 - Atual Sistema Tributário; ...............................................................13
1.3.1 - Reforma Tributária; ....................................................................14
1.3.2 - Tentativas de Reforma Tributária; ..............................................15
1.3.3 - Limite Constitucional e a Reforma Tributária. .............................17
2 - Princípios Constitucionais. ................................................................20
3 - O IVA como proposta de Reforma Tributária; ...................................23
3.1 - Iniciando a Reforma Tributária; ......................................................26
3.2 - Proposta atual do IVA como Reforma Tributária. ...........................27
4 - A Reforma Tributária e a Justiça Social. ...........................................27
5 - O IVA no mundo. ..............................................................................29
CONCLUSÃO. .......................................................................................32
ANEXOS. ...............................................................................................34
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA..............................................................41
ÍNDICE. ..................................................................................................43
FOLHA DE AVALIAÇÃO..........................................................................44
44
FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição:
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
RIO DE JANEIRO
Título da Monografia:
A IMPLANTAÇÃO DO IVA (IMPOSTO DE VALOR AGREGADO)
COMO PROPOSTA DA REFORMA TRIBUTÁRIA NO BRASIL
Autor:
Raphael Pedrosa Batista Bordão
Data da entrega: 29/01/2009
Avaliado por: ______________________________________________
Conceito: _________________________________________________
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ATIVIDADES CULTURAIS
Raphael Pedrosa Batista Bordão