Alessandra Schettino Tavares
O FEDERALISMO COOPERATIVO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988:
UMA ANÁLISE NA REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de PósGraduação do CEFOR como parte das exigências
do Curso de Especialização em Instituições
e Processos Políticos do Legislativo.
BRASÍLIA, DF – BRASIL.
2008
1
O FEDERALISMO COOPERATIVO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988:
UMA ANÁLISE NA REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: O Federalismo Cooperativo da Constituição Federal de 1988: uma análise na repartição
de competências.
Autor: Alessandra Schettino Tavares
Finalidade/Natureza do projeto: por meio desse projeto, que visa analisar o federalismo
cooperativo adotado pela Constituição de 1988, com base em estudos de especialistas do tema,
pretende-se preencher a exigência de apresentação do Trabalho de Conclusão do Curso de
Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo.
Instituição: CEFOR da Câmara dos Deputados
Data: 30/04/2008
Orientador: a definir
2. APRESENTAÇÃO
O Estado federal surgiu como resposta contrária ao absolutismo, seguindo o ideal de
liberdade, fator essencial para a busca de uma nova concepção de forma de Estado. Defende a
idéia de descentralização e limitação do poder, por meio da separação dos poderes e da divisão
da atuação governamental em dois níveis, a União e os Estados-membros. Portanto, é uma forma
de Estado que visa conciliar esforços, prerrogativas, competência e poder entre a União e os
Estados.
A Constituição de 1988, em resposta à forte centralização promovida pelo regime
militar, instituiu uma descentralização radical. Além de ter transferido uma parte substancial das
receitas tributárias da União para os demais entes federados, concedeu autonomia política e
administrativa aos Estados e aos Municípios, transformando o Brasil numa federação com três
níveis de governo.
O presente projeto busca, a partir de estudos da doutrina especializada e de trabalhos
e informações de estudiosos sobre o Estado Federal brasileiro, fazer uma análise da repartição de
competências entre os entes da Federação, estabelecida pela Constituição de 1988, que instituiu o
federalismo cooperativo como a forma do Estado brasileiro.
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3. PROBLEMA
Este trabalho tem como principal preocupação analisar o federalismo cooperativo
adotado pela Constituição de 1988, por meio da análise na repartição de competências. Algumas
perguntas que se propõe a responder são, entre outras que devem surgir durante a pesquisa:
−
Quais eram as características do federalismo nas Constituições anteriores à de 1988?
−
Quais os elementos constitucionais que reforçam o modelo do Estado Federal do Brasil?
−
Quais as principais críticas ao modelo de Federalismo cooperativo previsto pela Constituição
Federal de 1988?
−
A ausência da norma regulamentadora do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal
é a causa da falta de coordenação e cooperação entre os entes da Federação?
4. OBJETIVOS

Analisar a hipótese de que o Estado Federal brasileiro adotado a partir da Constituição
Federal de 1988 concentra muitas atribuições à União, restringindo a atuação dos outros
entes federados.

Examinar as vantagens e os problemas do modelo do federalismo cooperativo brasileiro
pós-1988.

Analisar as críticas ao modelo adotado e as possíveis alterações.
5. JUSTIFICATIVA
A Constituição brasileira de 1988 consagrou o federalismo como a forma do Estado
brasileiro, incluindo os Municípios na condição de entes federados:
“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal”.
A repartição de competências entre o governo central (União) e os entes federados
(Estados, Municípios e Distrito Federal) é o ponto central da forma federal de Estado. A
Constituição Federal de 1988 enumera as competências da União (art. 21 e 22 da CF/88) e
Municípios (art. 30 da CF/88), restando aos Estados a competência residual (art. 25 da CF/88).
Define também as áreas das competências concorrentes (art. 24 da CF/88) e as comuns (art. 23
da CF/88), instituindo expressamente o federalismo cooperativo do Estado brasileiro.
3
Dessa forma, a Constituição brasileira abriu a possibilidade de Estados, Distrito
Federal e Municípios compartilharem com a União a guarda da Constituição e a prestação de
serviços em assuntos do setor social, destacando as áreas de saúde, cultura, educação, meio
ambiente, habitação, combate à pobreza, integração social, políticas de trânsito, exploração de
recursos hídricos e minerais (art. 23 da CF/88).
As competências comuns requerem a atuação conjunta dos entes federativos. Assim,
a União, os Estados-membros e os Municípios devem cooperar e desenvolver atividades
conjuntas para atender melhor a população em suas necessidades.
Estudiosos do tema ressaltam que a ausência de regras precisas sobre como o
relacionamento entre as três esferas de governo deve ocorrer, faz surgir um vazio ou uma
sobreposição de ações na atuação dos entes federativos, pois falta uma regulamentação clara de
quem cuidará de algumas questões sociais, já que a norma constitucional (art. 23, parágrafo
único da CF/88) ainda carece de regulamentação : "Leis complementares fixarão normas para
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar em âmbito nacional".
Costa (2004)1 afirma que a ausência da norma regulamentadora citada acima é a
causa da falta de coordenação e cooperação entre os entes federados, ou seja, não existe uma
política nacional coordenada, o que faz com que certas políticas públicas sejam realizadas por
mais de uma esfera governamental e outras por nenhuma.
Especialistas citam exemplos de políticas públicas brasileiras que demostram ser
possível construir políticas de grande impacto social, por meio da cooperação entre as diversas
unidades federadas, como o SUS – Sistema Único de Saúde e o FUNDEF – Fundo de
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério.
Em face ao exposto, este trabalho pretende discutir a posição dos vários autores
sobre o tema, sistematizando as possíveis soluções sugeridas por eles, e analisar se a cooperação
entre os entes da Federação tem acontecido de forma mais ou menos centralizada e como isso
impacta na implantação de políticas públicas.
6. REVISÃO DA LITERATURA
Na Federação, os Estados se unem, de forma permanente e indissociável, sob o
comando de uma Constituição única e entregam a soberania para a União, ou seja, o exercício da
soberania passa a pertencer ao governo federal e não mais aos governos regionais. Os Estados1
Sistema político brasileiro: uma introdução, pág. 178
4
membros passam a ter autonomia para governar, dentro dos limites estabelecidos ao se formar a
Federação. Portanto, o Estado federal gera um processo de descentralização política, jurídica e
social, com tendência à Democracia, sob um ambiente de tensão política e participação popular
efetiva.
Os entes federados podem se agrupar de duas formas distintas: por agregação, na
qual Estados independentes se unem para a formação de um Estado Nacional, como ocorreu com
as treze colônias norte-americanas; ou por desagregação, na qual se parte de um Estado unitário
já constituído para a formação de um Estado Federal, como aconteceu no Brasil, após a
Proclamação da República (Pinho, 2001).
Segundo Bryce (in
Berloffa, 2004): “o que caracteriza o Estado federal é
justamente o fato de, sobre o mesmo território e sobre as mesmas pessoas, se exercer,
harmônica e
simultaneamente, a ação pública de dois governos distintos: o federal e o
estadual”.
São características da Federação: a distribuição do governo em duas esferas distintas,
a existência de um sistema judicial mais amplo, com estabelecimento de um órgão fiscalizador
da Constituição, a formação bicameral do Poder Legislativo, a inalterabilidade da condição
federativa, a descentralização política, a participação dos Estados-membros na formação da
vontade nacional, a autonomia dos Estados-membros e a repartição das competências entre os
entes federativos.
Barroso (1982 in Ferrari, 2003) define o Estado federal como sendo: “uma
modalidade de Estado composto, onde se verifica a superposição de duas ordens jurídicas –
federal, representada pela União, e federada, representada pelos Estados-membros -,
coordenadas por um processo de repartição de competências determinado pela Constituição
Federal, em que a União titulariza a soberania e os Estados-membros detêm autonomia,
participando, por um critério de representação, na formação da vontade federal”.
Portanto, o Estado federal pressupõe um território formado pelo conjunto dos
Estados-membros, uma população própria, sujeita à organização do Estado federal e dos
Estados-membros, com direitos e deveres frente a um e a outro e soberania própria, não
estendida aos Estados- membros, que adquirem autonomia político-administrativa.
Riccitelli (2007)2 afirma que “o Brasil configura um federalismo trino, com três
níveis de poder: o federal, o estadual e o municipal, onde os Estados-membros concentram
pouca autonomia”.
2 Direito constitucional, pág. 55
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A atual Constituição consagrou o federalismo como a forma do Estado brasileiro,
dando aos Municípios a condição de entes federados, causando uma diferença de entendimentos
entre os doutrinadores. Hely Lopes Meirelles (in Silva, 2002) reconhece os Municípios como
“entidade político-administrativa de terceiro grau, integrante e necessária ao nosso sistema
federativo”. Silva (2002) discorda desta posição, ao afirmar que “não é admissível uma
Federação de Municípios, mesmo que dotados de autonomia reconhecida pela Constituição.
Existiria só uma Federação de Estados”, justificando sua teoria ao argumentar que não é viável
a constituição de uma câmara de representantes dos Municípios. Além disso, coloca que ao
assumir a condição de entes federados, os Municípios se tornaram “estados-membros” dentro
dos Estados federados, criando uma espécie de conflito de autonomia. Outro argumento se
relaciona com a intervenção federal, que não se aplica aos Municípios, sendo competência dos
Estados exercer essa intervenção, pois são divisões político-administrativas dos Estados e não da
União, já que sua criação, incorporação, fusão ou desmembramento se dá por lei estadual..
A repartição de competências entre o governo central e os entes federados é o ponto
central da forma federal de Estado. Pinho (2005)3 assim coloca:“O maior ou menor grau de
centralização política de um Estado Federal depende das atribuições concedidas ao governo
central e às unidades federadas”.
José Afonso da Silva (2002) define competências como sendo “as diversas
modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas
funções”, consistindo, portanto, “na esfera delimitada de poder que se outorga a um órgão ou
entidade estatal, mediante a especificação de matérias sobre as quais se exerce o poder de
governo”.
Bercovici (2004)4 afirma que a Constituição de 1988 instituiu o federalismo
cooperativo no Brasil, em seu art. 23, ao elencar as competências comuns entre a União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, de forma que todos os entes da Federação devem colaborar para a
execução das tarefas determinadas pela Constituição. Na cooperação, há dois momentos de
decisão: o primeiro, em nível federal (com a participação de todos os entes da federação),
quando as medidas a serem adotadas são determinadas, uniformizando a ação de todos os
poderes competentes; o segundo se dá em nível estadual ou municipal, quando o ente federado
adapta a decisão tomada em conjunto à sua realidade.
3 Da organização de Estado, dos poderes e histórico das constituições, pág. 4
4 Dilemas do estado federal brasileiro, pág. 56
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Bonavides (2004)5 descreve duas formas de federalismo cooperativo: o autoritário e
o democrático. O primeiro caracteriza-se por ser de “índole centralizadora e compressiva das
autonomias estaduais, vulnera o princípio democrático e ignora as Casas do Congresso e as
Assembléias dos Estados-Membros como instituições do poder, com as quais o cidadão mais de
perto se sente identificado e sobre as quais deposita a mais alta parcela de confiança”. A
cooperação, neste caso, é desigual.
O federalismo cooperativo democrático, segundo o mesmo autor, é consentido e não
imposto, e coloca o poder diretamente lidado aos valores democráticos de governo. O
relacionamento entre o poder federal e os poderes estaduais se dá sob a proteção da Constituição
Federal, de forma a eliminar o autoritarismo e promover a confiança e a solidez do sistema
perante o s governados: “Não há, portanto, federalismo cooperativo sem o primado da
Constituição”.
Bercovici (2004)6 justifica a necessidade do federalismo cooperativo quando se está
sob um Estado intervencionista e voltado para a implementação de políticas públicas, como é o
caso da organização do Estado brasileiro sob a atual Constituição. Segundo o autor, questões de
âmbito nacional requerem um tratamento uniforme e exigem uma unidade de planejamento e
direção, uma coordenação que busca um resultado comum e do interesse de todos. Rovira (1986
in Bercovici, 2004) esclarece: “A decisão comum, tomada em escala federal, é adaptada e
executada autonomamente por cada ente federado, adaptando-a às suas peculiaridades e
necessidades”.
Costa (2004)7 coloca que as competências comuns e concorrentes, definidas pela
atual Constituição, seriam, a princípio, uma boa forma para desenvolver a cooperação entre os
entes da Federação, nas áreas de saúde, meio ambiente, educação e assistência social. No
entanto, esta cooperação fica restrita pelo conteúdo do art. 24, § 4º: “A superveniência de lei
federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”.
Afirma o autor, que esta restrição promove o controle centralizado da legislação concorrente.
Nesta rápida revisão, buscou-se apenas sistematizar aspectos centrais da discussão e
trazer conceitos e posições, de alguns autores e doutrinadores, que serão abordados e discutidos
no trabalho.
5
6
7
A Constituição Aberta – Temas políticos e constitucionais da atualidade, com ênfase no federalismo das
regiões, pág. 434
Dilemas do estado federal brasileiro, pág. 56
Sistema político brasileiro: uma introdução, pág. 178
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7.METODOLOGIA
Pretende-se realizar essa investigação por meio de:

revisão bibliográfica e estudo da doutrina especializada, buscando conhecer as
diferentes correntes defendidas sobre o tema e como a doutrina especializada trata
essa matéria;

levantamento de informações, a partir de documentos e estudos realizados por
especialistas; e

identificação das vantagens e dos problemas do federalismo cooperativo brasileiro
pós-1988.
8. CRONOGRAMA
04/08 05/08 06/08 07/08 08/08 09/08 10/08 11/08 12/08 2009
Atividade
Levantamento de bibliografia
Coleta de documentos e informações,
via
internet,
artigos
publicados,
entrevistas
Leitura da bibliografia selecionada
Encontros com o orientador
Análises dos dados e elaboração de
conclusões
Relatório parcial e sua apresentação ao
orientador
Redação final do texto
Previsão da defesa da monografia
9. BIBLIOGRAFIA
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