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UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS – CENTRO DE EDUCAÇÃO
MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO EM ORGANIZAÇÕES
APRENDENTES
POLLYANNA PEDREIRA SILVA
SEGURANÇA HUMANA E AGIR COMUNICATIVO:
PILARES PARA PENSAR A GESTÃO DA FORMAÇÃO NAS
ORGANIZAÇÕES POLICIAIS APRENDENTES
João Pessoa
2014
2
POLLYANNA PEDREIRA SILVA
SEGURANÇA HUMANA E AGIR COMUNICATIVO:
PILARES PARA PENSAR A GESTÃO DA FORMAÇÃO NAS
ORGANIZAÇÕES POLICIAIS APRENDENTES
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado
Profissional em Gestão em Organizações
Aprendentes, da Universidade Federal da Paraíba,
como requisito para obtenção do título de Mestre.
Orientadora: Profª Drª Edna Gusmão de Góes
Brennand
Coorientador: Prof. Dr. Joselito Santos
João Pessoa
2014
3
S586s
Silva, Pollyanna Pedreira.
Segurança humana e agir comunicativo: pilares para pensar a gestão
da formação nas organizações policiais aprendentes / Pollyanna Pedreira
Silva.-- João Pessoa, 2014.
255f.
Orientadora: Edna Gusmão de Góes Brennand
Coorientador: Joselito Santos
Dissertação (Mestrado) - UFPB/CE/CCSA
1. Gestão organizacional. 2. Polícia civil. 3. Formação policial. 4.
Organizações aprendentes. 5. Racionalidade comunicativa. 6.
Desenvolvimento social.
UFPB/BC
CDU: 334:658(043)
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POLLYANNA PEDREIRA SILVA
SEGURANÇA HUMANA E AGIR COMUNICATIVO:
PILARES PARA PENSAR A GESTÃO DA FORMAÇÃO NAS
ORGANIZAÇÕES POLICIAIS APRENDENTES
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________
Profª Drª Edna Gusmão de Góes Brennand (Orientadora)
_______________________________________________
Prof. Dr. Eládio José de Goes Brennand (Avaliador)
_______________________________________________
Prof. Dr. Riccardo Cappi (Avaliador Externo)
_______________________________________________
Prof. Dr. Adilson de Oliveira Nascimento (Avaliador Externo)
5
Dedico este trabalho ao meu pai Gilberto Moreira Silva
(in memoriam).
6
AGRADECIMENTOS
Agradeço à Deus e aos espíritos de luz pela inspiração e orientação divina durante toda a
idealização e confecção deste trabalho de pesquisa.
Aos meus pais Gilberto (in memoriam) e Veralúcia que me ensinaram que ter fé e persistir
como nossos valores e princípios diante das adversidades.
Aos meus amores, meu marido Antonio e meu filho Antônio Carlos, por compreenderem os
múltiplos períodos em que tive que concentrar totalmente nos meus estudos e me afastar das
horas de lazer em família, contando com o precioso apoio da minha secretária Cristiana Brito.
Ao meu irmão Prof. Ms. Patrick Pedreira pelo apoio incondicional.
Ao Secretário da SSP/BA Maurício Teles Barbosa, ao Subsecretário da SSP/BA Ary Pereira
de Oliveira, ao Corregedor Geral da SSP/BA Nelson Gaspar Álvares Pires Neto e ao
Delegado Geral Helio Jorge Oliveira da Paixão, minha gratidão pela liberação para cursar o
MPGOA.
À minha equipe de trabalho na CPPAD/RSD da Polícia Civil, agradeço o apoio incondicional.
À Profª Drª Edna Brennand pela atenção, paciência e carinho dispensados a mim e pelo
exemplo de ética no trato com seus orientandos e rigor no trato com o “fazer ciência”.
Ao Prof. Dr. Joselito dos Santos pela disponibilidade de tempo dedicado às orientações desta
novel pesquisadora e às contribuições valiosas em todo o trabalho.
Ao Prof. Dr. Eládio Brennand pela paciência nos ensinamentos de metodologia da pesquisa
científica no curso de especialização lato-sensu em Gestão de Organizações Aprendentes, na
elaboração da estrutura básica dos tópicos iniciais do texto e do título que viria a ser meu
projeto de pesquisa para a seleção do MPGOA.
Aos ilustres e pacientes amigos Prof. Dr. Argemiro Filho, Profª Drª Silvânia Marques e Profª
Drª Denise Brito, pelas críticas e correções iniciais ao meu projeto de pesquisa durante a
preparação da seleção do MPGOA.
Ao Prof. Dr. Edson Guedes pelas orientações acadêmicas durante a especialização lato sensu
em Gestão de Organizações Aprendentes e aos conselhos de vida, me estimulando a não
desistir de cursar o MPGOA.
Ao Prof. Dr. José Washington Medeiros pelo interesse em acompanhar os resultados do meu
trabalho de pesquisa.
Ao Prof. Dr. Elydio dos Santos Neto (in memoriam) pelo interesse na minha pesquisa e pelas
indicações de referências bibliográficas que poderiam enriquecer meus escritos.
Às competentes amigas Aline, Ediórgia e Gal, pelo apoio, seriedade e pela ética profissional.
Aos meus colegas de turma do MPGOA, pela companhia e apoio nos momentos bons e ruins.
7
A educação é a capacidade de perceber as conexões
ocultas entre os fenômenos (Václav Havei).
Se enxerguei mais longe é porque me apoiei nos
ombros de gigantes (Isaac Newton).
Na construção das organizações que aprendem não
existe lá, não existe um destino final, apenas uma
jornada infinita (Peter Senge).
8
RESUMO
Na tentativa de controlar o desacerto social provocado pela criminalidade crescente, os
gestores das organizações policiais demonstram ter uma preocupação excessiva com o
exercício de uma ação tipicamente repressiva e com a aplicação da lógica da racionalidade
instrumental na gestão policial, que privilegia a busca incessante pelos resultados e a
aplicação de ações de natureza essencialmente estratégicas. Nesse contexto, há uma crise do
atual padrão de atuação policial, com medidas de pouco ou nenhum resultado prático, sendo
que o objetivo deixa de ser a realização da proteção dos cidadãos, com a garantia de seu bem
estar e de suas vidas, para ser apenas o alcance de metas e fins gerenciais fixados.
Historicamente, as organizações policiais sempre aplicaram soluções gerenciais
empiricamente encontradas e com uma forte tradição burocrata, que resultaram em práticas
que maculam a sua imagem institucional. Por isso, é preciso buscar padrões objetivos de
atuação mais adequados à perspectiva democrática, demandando policiais aptos a lidar com
essa instabilidade social e a interagirem de modo apropriado com os cidadãos. Assim, o papel
da formação policial passa a ser decisivo para que os policiais busquem um aprendizado ao
longo de toda a sua vida funcional e saibam lidar com conflitos e contradições sociais,
aguçando neles um faro para a percepção de injustiças superáveis, buscando reduzi-las ou
eliminá-las, e de percepção de incremento da justiça na vida dos cidadãos, desenvolvendo
ações policiais através de práticas mais adequadas ao estado democrático de direito. Neste
trabalho, o que se propõe é uma nova percepção da segurança pública e a construção de um
corpus teórico-conceitual que auxilie a gestão na Polícia Civil baseada nos conceitos das
organizações que aprendem e que esteja sustentada nos pilares da segurança humana e do
agir comunicativo, para que, a partir daí, surjam perspectivas mais humanistas e menos
instrumentais para a gestão da formação polical, de modo que o novo aprendizado a ser
viabilizado sob essa nova ótica possa refletir em práticas policiais mais democráticas e
realizações sociais mais efetivas. O agir comunicativo possibilita uma coordenação dos
planos de ação dos atores da segurança pública, semeia os princípios de uma racionalidade
que, no diálogo social e nos processos de tomada de decisão organizacional, usa uma
linguagem que não se restringe somente a informar, mas sim a oportunizar interações entre as
pessoas e aprendizagens socialmente significativas. A segurança humana mostra que se faz
necessário garantir o uso pleno das liberdades substantivas dos cidadãos e de promover um
mundo livre de necessidades e livre do medo, além de ressaltar que o desenvolvimento social
deve ser compartilhado por toda a sociedade e começar no seio de cada localidade que sofre
com as consequências da criminalidade ali reinante. Enfim, os problemas de segurança
pública serão de cada um dos atores sociais na medida em que eles possam e consigam se
envolver na construção de soluções interativas, atuando como sujeitos capazes de falar e de
agir em prol da efetivação do pacto social pela segurança de todos. Investir na formação
policial será fundamental para que ocorra o tão desejado processo de desenvolvimento
organizacional das polícias. Mas esta será apenas a primeira etapa a ser cumprida, para que,
logo depois, seja necessário um grande esforço de todos os policiais, rumo ao correto
gerenciamento da mudança organizacional. Todavia, levará mais tempo para que os policiais
e gestores possam mudar a organização policial a qual eles pertencem, do que esta levará para
mudá-los mediante contínuos processos formativos institucionalizados.
Palavras-chave: Segurança humana. Racionalidade comunicativa. Organizações aprendentes.
Gestão organizacional. Formação policial. Aprendizagem ao longo da vida.
9
ABSTRACT
In an attempt to control the social issues caused by rising crime, the managers of police
organizations demonstrate having a preoccupation with typically repressive actions and with
the application of logic of instrumental rationality in police management, which focuses on
relentless pursuit by the results and implementation of essentially strategic actions. In this
context there is a crisis of the current standards of practice adopted by police, which little or
no practical result, and thus the goal to protect citizens is no longer performing, guaranteeing
wellness and life protect, being only the achievement of goals and fixed management
purposes. Historically police organizations always applied management solutions empirically
with a strong tradition bureaucrat, which resulted in practices that tarnish its corporate image.
Therefore, it is necessary to get objective standards of performance appropriate to the
democratic perspective, demanding police officers able to deal with this social instability and
interact appropriately with citizens. Thus, the role of police training is decisive for the cops to
obtain an apprenticeship throughout its functional life and they handle with conflicts and
social contradictions, stimulating the perception of injustice overcome, in an attempt to
reduce or eliminate them, and perception of increasing justice in the life of citizens through
police practices best suited to the democratic State of law. This research proposes a new
perception of public security and the construction of a theoretical-conceptual corpus to assist
management in Civil Police based on the concepts of learning organizations that is supported
on pillars of human security and the communicative action, for arise more humanistic
perspective and less instrumental for management of police training, so that the new learning
to be possible under this new perspective can reflect on more democratic police practices and
more effective social achievements. The communicative action enables coordination of action
plans of the actors of public safety, sow the principles of rationality in a social dialogue and
in organizational decision-making processes, uses a language which is not restricted only to
inform, but to create opportunities for people and socially meaningful learning interactions.
Human security shows that it is necessary to ensure the full use of substantive freedoms of
citizens and to promote a world free of needs and free from fear, besides emphasizing that
social development should be shared by the whole society and start within each location that
suffers the consequences of criminality. Finally, the problems of public safety are of each of
the social actors and it is important that they can be involved in the construction of interactive
solutions as subjects capable of speaking and acting to effective social pact for the safety of
all. Investing in police training is crucial to the development of police organizations. But this
is only the first step to be completed so that, soon after, it's necessary a great cooperative
effort of all toward a proper organizational change management. However, it will take longer
for police officers and managers to change the police organization than the organization
change them through an institutionalized ongoing training process.
Keywords: Human security. Communicative rationality.
Organizational management. Police training. Lifelong learning.
Learning
organizations.
10
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACADEPOL
Academia da Polícia Civil da Bahia
AGU
Advocacia Geral da União
AISP
Área Integrada de Segurança Pública
CONASP
Conselho Nacional de Segurança Pública
CVLI
Crimes Violentos, Letais e Intencionais contra a Vida
CVP
Crimes Violentos contra o Patrimônio
CF/88
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
ENASP
Estratégia Nacional de Justiça e Segurança Pública
FNSP
Fundo Nacional de Segurança Pública
GGI
Gabinetes de Gestão Integrada
INFOSEG
Sistema Nacional de Informações de Justiça e Segurança Pública
MCM
Matriz Curricular em Movimento
MCN
Matriz Curricular Nacional
MEGP
Modelo de Excelência da Gestão Pública
MP
Ministério Público
ONG
Organização Não Governamental
OAB
Ordem dos Advogados do Brasil
PC
Polícia Civil
PLANESP
Plano Estadual de Segurança Pública
PM
Polícia Militar
PNUD
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PNDH
Programa Nacional de Direitos Humanos
PNSP
Plano Nacional de Segurança Pública
PPV
Programa Estadual Pacto Pela Vida
PRONASCI
Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania
RENAESP
Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública
SENASP
Secretaria Nacional de Segurança Pública
SSP/BA
Secretaria de Segurança Pública do Estado da Bahia
SUSP
Sistema Único de Segurança Pública
UNESCO
United Nations Educational Scientific and Cultural Organization
UISPNU
Univ. Inter. de Segurança Pública e Desen. Social das Nações Unidas
11
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 – Gestão técnico/burocrática na segurança pública ............................................. 86
FIGURA 2 – Organizações policiais aprendentes ......................................................... ....... 148
FIGURA 3 – Matriz conceitual para a valoração qualitativa das realizações sociais no âmbito
da segurança pública............................................................................................................ . 208
12
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ..............................................................................................................
13
2 ITINERÁRIO METODOLÓGICO .............................................................................
23
2.1 JUSTIFICATIVA .........................................................................................................
23
2.2 PROBLEMÁTICA ........................................................................................................
24
2.3 OBJETIVOS .................................................................................................................
25
2.3.1 Objetivo geral .............................................................................................................
25
2.3.2 Objetivos específicos ..................................................................................................
26
2.4 CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA ........................................................................
26
2.5 CAMPO EMPÍRICO ......................................................................................................
27
2.5.1 Feições da segurança pública: gestão, formação e cotidiano policial na Bahia....
27
2.5.2 Documentos para as políticas estaduais de segurança pública ..............................
30
2.5.2.1 O Programa Pacto Pela Vida (PPV/BA) ...................................................................
30
2.5.2.2 O Plano Estadual de Segurança Pública (PLANESP/BA) ........................................
31
2.5.2.3 O Projeto de Criação da Universidade Internacional de Segurança Pública e
Desenvolvimento Social das Nações Unidas (UISPNU) .........................................
31
2.5.3 Documentos para as políticas nacionais de segurança pública...............................
32
2.5.3.1 O Programa de Nacional de Segurança com Cidadania (PRONASCI).....................
32
2.5.3.2 A Modernização da Polícia Civil Brasileira – Aspectos conceituais, perspectivas e
desafios .....................................................................................................................
32
2.5.3.3 Matriz Curricular Nacional – Ações formativas dos profissionais da área de
segurança pública .....................................................................................................
33
2.6 ESTRATÉGIAS DE ANÁLISE .....................................................................................
33
2.7 BASES TEÓRICAS UTILIZADAS ..............................................................................
36
3 SEGURANÇA PÚBLICA, REALIZAÇÕES E PROCESSOS DE FORMAÇÃO ...
37
3.1 CAMINHOS DA GESTÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL ...................
37
3.1.1 O surgimento das polícias e os modelos gerenciais da administração pública......
37
3.1.2 Nuances da política nacional de segurança pública ................................................
49
3.1.3 A formação profissional policial nos anos 2000 ......................................................
61
3.2 A TÔNICA DA ATUAL POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA......
66
3.2.1 A hodierna conjuntura da segurança pública no Brasil.........................................
66
3.2.2 Lineamentos teórico-conceituais do Policiamento Comunitário .....................
70
3.2.3 A recente participação popular na gestão da segurança pública .....................
72
13
3.3 ASPECTOS PROEMINENTES DO MANDATO POLICIAL .....................................
74
3.3.1 A caracterização da atividade investigativa destinada à Polícia Civil ..................
74
3.3.2 As idiossincrasias da prática policial.........................................................................
78
3.3.3 O mandato policial versus demandas sociais de segurança ....................................
79
3.4 O ARQUÉTIPO ATUAL DAS POLÍCIAS BRASILEIRAS ........................................
84
3.4.1 A predominância do estilo gerencial burocrático ...................................................
84
3.4.2 As deficiências estruturais e as intrincadas relações intra e interinstitucionais...
87
3.5 A SINGULARIDADE DA FORMAÇÃO POLICIAL NAS RUAS ..............................
91
3.5.1 A formação fortuita de policiais civis leigos ............................................................
92
3.5.2 A dicotomia entre a formação profissional e a experiência de campo ..................
92
4 NA BUSCA DA COMPREENSÃO DAS BASES QUE CONSTITUEM AS
ORGANIZAÇÕES APRENDENTES ..........................................................................
99
4.1 A SOCIEDADE APRENDENTE ...................................................................................
99
4.2 APRENDIZAGEM AO LONGO DA VIDA .................................................................
100
4.3 AS CARACTERÍSTICAS E A CAPACIDADE DE REALIZAÇÃO DAS
ORGANIZAÇÕES APRENDENTES ...........................................................................
102
4.4 A ANTAGÔNICA E LIMITADA PERSPECTIVA DAS ORGANIZAÇÕES
TRADICIONAIS BUROCRÁTICAS ...........................................................................
107
5 OS PILARES PARA A GESTÃO DAS ORGANIZAÇÕES POLICIAS ...................
110
5.1 A PERSPECTIVA DA SEGURANÇA HUMANA E A CONCEPÇÃO DA IDEIA DE
JUSTIÇA COMPARATIVA CENTRADA EM REALIZAÇÕES ..............................
110
5.1.1 Articulação entre segurança humana e desenvolvimento.......................................
113
5.1.2 A ideia de justiça de Amartya Sen ............................................................................
122
5.1.3 Escolhas, oportunidades e capacidades ...................................................................
125
5.2 A ESTRUTURA DA TEORIA DO AGIR COMUNICATIVO .....................................
127
5.2.1 Escorço histórico sobre o estudo e o uso da razão ..................................................
127
5.2.2 A distinção entre racionalidade instrumental e racionalidade comunicativa ......
133
5.2.3 Os atos de fala e a busca pelo consenso ....................................................................
136
5.2.4 Os mundos de Jürgen Habermas ..............................................................................
138
5.2.5 Aprendizagens sociais significativas .........................................................................
143
6 UM NOVO OLHAR SOBRE A GESTÃO DA FORMAÇÃO POLICIAL ...............
147
6.1 AS ORGANIZAÇÕES POLICIAIS QUE APRENDEM ..............................................
147
6.1.1 Interações e cotidiano no âmbito da Polícia Civil ...................................................
148
6.1.2 A inserção do Agir Comunicativo nas ações de formação policial ........................
156
14
6.2 COMPARATIVOS À LUZ DOS PILARES SEGURANÇA HUMANA E AGIR
COMUNICATIVO ........................................................................................................
163
6.2.1 Percursos procedimentais utilizados.........................................................................
164
6.2.2 Articulações analíticas preliminares ........................................................................
169
6.2.3 Fragmentos significativos e sua relação com o conceito de segurança
humana..................................................................................................................
177
6.2.4 Escopos e racionalidade instrumental na gestão policial .......................................
184
6.2.5 Omissões em relação à racionalidade comunicativa................................................
193
6.2.6 Limitações e possibilidades para a formação policial .......................................
202
7 CONSIDERAÇÕES CONCLUSIVAS ..........................................................................
209
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................
219
FONTES ...............................................................................................................................
225
APÊNDICES.......................................................................................................................... 226
ANEXOS...............................................................................................................................
241
1 INTRODUÇÃO
Na segunda metade de década de 1980, o Brasil passou a conviver com o aumento da
criminalidade em seu cotidiano, a desigualdade social acentuou-se com a globalização,
contribuindo para o agravamento do cenário de riscos, que toma a vida em sociedade e não
respeita fronteiras ou classes sociais, repercutindo na vida pessoal e na vida social de todos os
cidadãos.
Na tentativa de controlar esse desacerto social, as autoridades estatais optaram pelo
confronto aberto contra os criminosos, consagrando um modelo reativo de intervenção
policial, alcançando inclusive civis não ligados à criminalidade que são rudemente abordados,
ilegalmente presos e erroneamente alvejados pela atuação da polícia nas ruas. Sérios
problemas surgem dessa opção, dentre os quais destaco a delimitação do objeto de
intervenção, que fica circunscrito às zonas periféricas, transformadas em campos de batalhas,
cujo objetivo deixa de ser a realização adequada das atribuições policiais de resolução de
problemas e de proteção dos moradores, com a garantia de seu bem estar e de suas vidas.
Por consequência, organismos internacionais como a Organização das Nações Unidas ONU seguem em busca de soluções comuns e fazem com que as nações balizem suas
decisões políticas e condicionem suas iniciativas normativas, visando à manutenção das
relações que possam garantir o bem-estar de todos, minimizando os efeitos dos riscos de se
viver em um mundo globalizado, diminuindo as incertezas e as imprevisibilidades no dia a
dia, inclusive as intervenções estatais de natureza abusiva e violenta na vida cotidiana.
Neste contexto, as relações cotidianas são demasiadamente complexas e as agências de
segurança precisam de policiais aptos a lidar com essa instabilidade social e de interagirem de
modo apropriado com os cidadãos. Por isso, o papel da formação policial passa a ser decisivo
para que os indivíduos saibam lidar com conflitos e contradições desse mundo globalizado,
bem como os imprevistos, as aleatoriedades e as discricionariedades características do
trabalho policial desenvolvido nas ruas.
Antes de qualquer medida gerencial de cunho diretivo, é deveras importante cuidar da
formação policial, porque um bom e eficiente sistema de gestão organizacional e quaisquer
reformas que ocorram na estrutura das organizações policiais não encontrarão abrigo na
cabeça e no coração das pessoas. As organizações policiais que pretendem transcender a este
cenário terão que passar por uma reestruturação organizacional, uma mudança nos modelos
mentais de seus integrantes (SENGE, 2005), no modo de promover a formação dos policiais e
de gerir as demandas públicas por mais segurança.
14
Como sugerem alguns pesquisadores (PROENÇA JÚNIOR, MUNIZ; PONCIONI,
2009), as organizações policiais devem agir baseadas em um novo modelo de gestão
denominado governança pública, no qual se integram a negociação, a comunicação e a
confiança. Afinal, o fundamento da autoridade policial é sua capacidade de administrar
conflitos (KANT DE LIMA, 2003).
Historicamente a Polícia Civil sempre foi deficiente de uma metodologia eficaz que
pudesse a respaldar as suas atividades investigativa e administrativa, conforme se constata em
relação ao que vem sendo realizado cotidianamente com aplicação de soluções gerenciais
empiricamente encontradas e com uma forte tradição burocrata, que resultam em práticas que
maculam a sua imagem. O problema da insegurança pública parece não ser devidamente
destrinchado pelos gestores, diante do que se verifica na resposta tradicional para a citada
demanda social.
É um fenômeno recente no Brasil a preocupação maior de criar modelos gerenciais
específicos para a polícia, que estivessem fundados nos princípios de cidadania, paz social e
estado democrático de direito, para preponderantemente prevenir à criminalidade.
Mais fortemente a partir de meados da década de 90, a natureza multicausal da violência
e a manifestação heterogênea dela começaram a ser objeto de estudo e a serem utilizadas para
elaboração de um programa de atuação estatal focada no controle e na prevenção da
criminalidade, valendo-se de políticas públicas multissetoriais, configurando um modelo
paradigmático denominado Segurança Cidadã, capaz de influenciar o modo de conduzir a
ação policial e a gestão das agências de segurança.
Muitas vezes medidas de governo resultam de crises estruturais verificadas nas políticas
de segurança e nas organizações policiais ou derivam de exigências feitas pelos mais variados
segmentos sociais, que sentem diretamente os efeitos de ações violentas praticadas por
cidadãos comuns ou por prepostos do serviço público. Assim, a temática segurança pública
ocupa posição de destaque entre os temas de interesse geral, passíveis de discussão
argumentativa.
A gestão pública realiza uma política que consiste em fazer sempre “mais do mesmo”, i.
e., aplica medidas de segurança que tem sido marcada pela aquisição de dezenas
equipamentos e viaturas, centenas de armamentos, pelo incremento dos efetivos policiais,
pelo aumento incontável de prisões e apreensões etc. Mas o que esses números de
equipamentos e armas adquiridos expressam? Como interpretar os dados que derivam do
número de apreensões e de prisões realizadas pelas organizações policiais?
15
Ao buscar as respostas para questões dessa natureza, percebo que as organizações
policiais demonstram ter uma preocupação excessiva com o exercício de uma ação
tipicamente repressiva e com a aplicação da lógica da racionalidade instrumental na gestão
policial, que privilegiam a busca pelos resultados e a aplicação de ações de natureza
essencialmente estratégicas.
Medidas dessa ordem sempre serão insuficientes diante do enredamento complexo do
cenário hodierno da segurança pública e a claudicação está nos efeitos pragmáticos destas
medidas, que pouco ou nenhum resultado levam para o controle efetivo da criminalidade e da
violência. Essa solução tem se mostrado limitada em seu alcance e rasa em seus resultados,
justamente porque não estão acompanhadas e devidamente imbricadas com políticas públicas
mais profundas e abrangentes, que procurem a integração e articulação multissetorial e a
participação social.
A temática segurança pública ultrapassa a simples atuação das polícias, ainda que estas
estivessem em sua plena capacidade de funcionamento e eficácia. A questão da (in)segurança
pública é efetivamente uma questão de dimensão política ligada à proteção da sociedade,
porque se a violência e a criminalidade cotidianas privam milhares de cidadãos de exercerem
livremente seus direitos e garantias fundamentais, infelizmente, a segurança pública deixa de
ser revelada como a tranquilidade pública, cabendo ao Poder Executivo restabelecer o
equilíbrio necessário.
É inevitável reconhecer os efeitos nocivos da criminalidade crescente no cotidiano da
vida das pessoas, a ineficácia de medidas administrativas paliativas e o progressivo
agravamento dessa situação de insegurança que se manifesta em todo o país. É preciso
administrar a segurança pública sem desviar das demandas internas de cada uma das
organizações policiais, que parecem não ter capacidade de absorver e apurar o grande volume
de registro de delitos que lhes são noticiados.
Por esta razão, e dentro das devidas medidas, as práticas cotidianas policiais precisam
ser repensadas e reordenadas para que os direitos e garantias imprescindíveis ao
desenvolvimento humano e social encontrem espaço para florescer.
Mas também não faz sentido aguardar que ocorrências graves ocorram em todas as
delegacias de polícia para que daí surja um aprendizado significativo para os policiais civis.
Aprender com a experiência do outro, aprender a aprender, mais que isso, desaprender o que
se aprendeu de forma equivocada, são habilidades requeridas pela sociedade aprendente e
necessárias para a quebra de paradigmas e mudança da cultura e também pode ser importante
16
para minimizar os erros administrativos e operacionais tão corriqueiros no cotidiano das
organizações policiais.
Não cabe às organizações policiais resolverem todos os tipos de conflitos sociais, mas
somente aqueles de perfeito enquadramento legal de condutas desviantes, ofensivas de bens
juridicamente protegidos.
Vale lembrar que são muitos os fatores que impedem o desenvolvimento social, dentre
eles a violência cotidiana, sendo demasiadamente gravoso atribuir toda a responsabilidade
pelo desrespeito dos direitos e garantias fundamentais às somente organizações policiais,
pois, ao ser estudado em múltiplas dimensões, o conceito de segurança humana exatamente
mostra isso.
A possibilidade de delimitar um arcabouço teórico-conceitual que dê suporte para a
gestão da formação profissional policial baseada nos conceitos das organizações que
aprendem fez com que meu olhar para a formação e a prática cotidiana da Polícia Judiciária
da Bahia se transformasse; justamente pela possibilidade de contribuir para o exercício de
novas práticas administrativas e operacionais nas unidades policiais, além de contribuir
também para a efetivação de uma nova aliança social que zele pelo bem estar das pessoas e o
desenvolvimento das instituições, tornando-a uma conquista democrática do conjunto da
sociedade.
A aprendizagem, que naturalmente surge no cotidiano organizacional, pode ser
observada sob um novo olhar, numa perspectiva de aprendizagem ao longo da vida, e partir
de um estudo que contempla a razão comunicativa habermasiana, evidenciada numa ação
libertadora e emancipatória.
Acredito que os policiais podem aprender a buscar e a usar de modo responsável a
informação de que precisam, sendo capazes de gerenciar sozinhos a sua aprendizagem ao
longo da sua vida funcional.
A gestão pública, especialmente a gestão das organizações policiais, pode enveredar
por uma nova racionalidade, agregando-a a instrumentalidade já vigente e dominante. E mais,
a segurança pública pode ser estudada e vivenciada de modo mais amplo e mais inovador.
A atividade policial pode ser direcionada para parcerias edificantes com os múltiplos
atores da segurança pública, e não necessariamente as agências de segurança, atribuindo ao
Estado a responsabilidade de reduzir ou eliminar as injustiças praticadas por cidadãos comuns
ou por representantes do próprio Estado que impedem o pleno gozo da cidadania.
Numa perspectiva de Estado Democrático de Direito, segurança pública é um direito
fundamental do ser humano, que transcende a mera atuação das polícias em sua plena
17
capacidade de funcionamento, significa a garantia do livre exercício dos direitos, das
liberdades e das garantias constitucionais, por intermédio de processos políticos e jurídicos
destinados a garantir a boa convivência social.
Os conceitos de segurança pública e de ordem pública podem ser facilmente
interligados ou até mesmo confundidos. Porém, segurança pública se refere à aplicação do
poder de polícia que tem o Estado para a preservação da ordem pública, é um dos elementos
componentes desta. A ordem pública deriva de noção jurídica na qual a normalidade e a
tranquilidade asseguradas pelo Estado às instituições e à sociedade estarão em consonância
com o regramento legislativo vigente.
O termo seguro que dizer o estado do que está acautelado, protegido. O termo
segurança significa ausência de perigo. Assim, a segurança pública se traduz como a
tranquilidade pública, ou seja, a garantia de proteção à população para que ela encontre em
seu cotidiano condições para viver em um clima de paz para a efetivação dos seus direitos,
alcançando, inclusive, a proteção dos bens públicos através dos quais a população possa
exercer seus direitos.
Esta situação de equilíbrio, que é obtida de forma dinâmica e negociada com os atores
sociais, deve ser utilizada pela segurança pública para a manutenção da qualidade dos
serviços prestados pelo Estado.
O conceito de segurança pública utilizado nesta pesquisa manifesta no seu aspecto
objetivo o compromisso do Estado de combater a violência cotidiana e reduzir a
criminalidade, mas se desdobra no aspecto subjetivo, alcançando a necessidade de
diminuição da sensação de insegurança que toma o cotidiano das pessoas.
O presente trabalho que trata da apresentação de dois pilares para se pensar a gestão da
formação nas organizações policiais aprendentes encontra-se vinculado às atividades
acadêmicas da linha de pesquisa Gestão de Projetos Educativos e Tecnologias Emergentes,
do curso de mestrado profissional de Gestão em Organizações Aprendentes, promovido pelo
Centro de Educação e pelo Centro de Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Federal da
Paraíba (UFPB).
O campo empírico a ser desbravado está circunscrito à gestão, a formação e ao
cotidiano policial. No corpo do trabalho procuro dar ênfase aos aspectos do trabalho de
polícia judiciária investigativa, que consiste no meu campo de atuação profissional, junto a
Polícia Civil no estado da Bahia.
Num contexto mais particular, realizo estudo e análise de seis documentos
cuidadosamente selecionados, a saber, o Programa de Nacional de Segurança com Cidadania
18
(PRONASCI), a Modernização da Polícia Civil Brasileira – Aspectos conceituais,
perspectivas e desafios, a Matriz Curricular Nacional – Ações formativas dos profissionais da
área de segurança pública, o Plano Estadual de Segurança Pública (PLANESP-BA), o
programa de governo denominado Pacto Pela Vida (PPV) e o projeto de criação da
Universidade Internacional de Segurança Pública e Desenvolvimento Social das Nações
Unidas (UISPNU), dos quais três estão ligados à política nacional e outros três possuem
implicações na política estadual.
Devido aos argumentos acima expostos, foi feito um recorte no objeto de estudo desta
pesquisa, restringindo-o às questões relativas à aprendizagem formal e informal dos policiais
e suas práticas cotidianas, a gestão e a formação policiais. Porém, o aludido recorte não foi
realizado de forma aleatória, de fato existem algumas razões para essa escolha.
A primeira delas é que acredito que a assimilação de novos conceitos e competências
que impliquem em eficazes transformações organizacionais advém de um denso trabalho de
formação do profissional, edificado num sistema de ensino policial integrador e
transdisciplinar.
A segunda razão está manifesta na crença de que o processo de desenvolvimento da
democracia nas organizações policiais e um eficiente sistema de gerenciamento
organizacional não serão bem implantados sem que haja uma formação profissional policial
consistente, emancipatória e libertadora.
E a terceira, e última, razão se expressa na relevância social de se interferir nos
processos educacionais dos operadores da segurança pública visando redirecionar do seu
mandato policial para o cumprimento dos valores democráticos, almejando, em última
instância, a implantação de um novo diálogo e uma profunda interação entre atores sociais da
segurança pública, com a remoção dos obstáculos gerados pela violência que impedem as
pessoas de desenvolverem suas capacidades e de exercerem suas liberdades substantivas.
Quanto à sua organização, logo após a parte introdutória, este trabalho apresenta um
capítulo específico que trata do itinerário metodológico, no qual é feita a caracterização da
pesquisa, a forma como se dará a coleta de dados e o campo empírico a ser explorado. Os
objetivos desta pesquisa foram expressos logo após a apresentação da problemática, que é
composta por um apanhado do atual contexto nacional de segurança pública em seus
aspectos estrutural e político.
Em seguida, de maneira mais detalhada, realizo uma narrativa histórica quanto aos
caminhos da gestão da segurança pública no Brasil, englobando o surgimento das polícias e
dos modelos gerenciais da administração pública, a hodierna conjuntura da segurança
19
pública, apresentando também as nuances da política nacional de segurança pública,
encerrando com a formação profissional policial nos anos 2000.
Naquela narrativa histórica o entendimento do modelo de segurança cidadã é
apresentado de forma sequenciada a outros modelos gerenciais que o antecederam, sendo
expresso na atualidade através do modelo internacionalmente denominado de Policiamento
Comunitário. Neste, a polícia não pode impor ordem à comunidade de fora para dentro, pelo
contrário, deve estabelecer com ela uma parceria, um novo contrato, uma nova aliança ou
pacto de respeito mútuo e de criação de confiança recíproca. Saliento que este modelo de
policiamento, onde se combina eficiência policial e respeito aos direitos humanos, foi
adotado pelo governo do estado da Bahia e expresso em seus documentos oficiais aqui
estudados.
De forma mais ampla e em tópico específico, atribuí maior destaque às questões do
cotidiano policial que trazem maior desconforto pessoal, institucional e social, abordando
sobre os aspectos proeminentes do mandato policial, primeiro discorrendo sobre a
caracterização da atividade investigativa destinada à Polícia Civil e em seguida sobre das
idiossincrasias do mandato policial aleatoriedade e discricionariedade e ainda o mandato
policial e sua oposição às demandas sociais. O arquétipo atual das polícias civis brasileiras
vem delineado em dois subitens, a saber, a predominância do estilo gerencial burocrático e a
as deficiências estruturais existentes.
A ênfase maior foi atribuída à singularidade da formação policial nas ruas e seus
desdobramentos de formação fortuita de policiais civis leigos e a existência da dicotomia
entre a formação profissional e a experiência de campo.
Ressalto que esta formação complementar dos policiais civis efetivamente ocorre nas
ruas, com alta discricionariedade do chamado “policial de rua”, com ausência de supervisão
institucional, resultando em ações policiais que, em boa parte, se contrapõem às demandas
sociais de segurança pública. Por resultar da convergência desses fatores, essa formação
complementar figura como alvo de preocupação reiterada de diversas autoridades públicas,
gestores das polícias, da sociedade civil organizada e de toda a população.
Assevero que, por se tratar de um trabalho realizado em área do saber diversa das
ciências criminais e jurídicas, mais direcionado para as áreas de administração e educação e
seus respectivos públicos, reservei logo no início da exposição teórica, um capítulo exclusivo
para descrever e narrar desdobramentos e peculiaridades ligadas à temática da segurança
pública, buscando ser mais didática e melhor contextualizar toda a abordagem que será
exposta relativa às nuances da Polícia Civil.
20
Temas importantes para a área de estudos gerenciais e dos estudos educacionais serão
trazidos de modo articulado com os conceitos e questões da segurança pública.
A teoria fundamental deste mestrado, focado nas organizações que aprendem, serviu de
substrato para esta pesquisa, vindo contemplada em capítulo específico que busca
compreender as bases que compõem essa teoria, desdobrada nos conceitos de sociedade
aprendente, aprendizagem ao longo da vida, nas características e capacidade de realização
das organizações aprendentes e no comparativo com a antagônica e limitada perspectiva das
organizações tradicionais burocráticas.
Estas abordagens serão sequenciadas e robustecidas pelas perspectivas teóricas
apresentadas pelo economista indiano Amartya Sen, ganhador do prêmio Nobel e pelo
filósofo e sociólogo alemão Jürgen Habermas. As abordagens destes dois autores
internacionalmente conhecidos é que servirão como os principais marcos teóricos desta
pesquisa. Assim, foi desenvolvido um tópico específico para apresentar as principais teorias
de sustentação desta pesquisa, no capítulo denominado os pilares para a gestão das
organizações policias no qual foram apresentadas a perspectiva da segurança humana e a
concepção da ideia de justiça comparativa centrada em realizações e a estrutura da teoria
do agir comunicativo.
No primeiro pilar denominado segurança humana são trabalhados aspectos tais como a
ideia de justiça de Amartya Sen com a percepção e a redução/eliminação das injustiças
superáveis e o incremento da justiça na vida cotidiana, bem como o desenvolvimento como
liberdade e suas repercussões nas escolhas, oportunidades e capacidades das pessoas e, ao
final, é realizada uma articulação entre segurança humana, justiça e desenvolvimento.
No segundo pilar denominado agir comunicativo é apresentado o escorço histórico
sobre o estudo e o uso da razão, sendo traçada a distinção entre racionalidade instrumental e
racionalidade comunicativa, seguido do item os atos de fala e a busca pelo consenso e do
outro intitulado os mundos de Jürgen Habermas.
No penúltimo capítulo todo o referencial teórico principal é abordado, compondo uma
reflexão quanto ao enquadramento das organizações policiais como organizações que
aprendem, conforme as cinco disciplinas domínio pessoal, modelos mentais, visão
compartilhada, aprendizagem em equipe e pensamento sistêmico (SENGE, 2012).
Na tentativa de responder às indagações enumeradas anteriormente, logo após expor
ideias gerais sobre as questões relacionadas à formação e prática policial, e seus respectivos
fundamentos, farei em uma apresentação final a exposição dos argumentos que buscam
reforçar as perspectivas aqui defendidas. Desta forma, será evidenciada nesse tópico uma
21
possibilidade de se atribuir um novo olhar sobre a gestão da formação policial, para que
ocorra a edificação da formação profissional policial emancipatória e na inserção do agir
comunicativo nas ações de formação policial.
No início do último capítulo são apresentados tópicos que, devidamente articulados,
compõem uma matriz epistemológica para a caracterização das organizações policiais que
aprendem, seguido do subtópico intitulado interações e cotidiano no âmbito da Polícia Civil
e encerrado com o tópico a inserção do agir comunicativo nas ações de formação policial,
ambos visam evidenciar as interações, a capacidade de realização deste modelo, seus efeitos
sobre o cotidiano e possíveis reflexos no processo de democratização das práticas policiais.
Finalmente, são apresentados apontamentos que delineiam o estudo documental, seu
itinerário procedimental, a análise dos conteúdos dos documentos selecionados sob norte dos
termos-chave e a ótica dos indicadores fixados e das categorias eleitas para servirem de
parâmetros para a compreensão dos textos.
Desta forma, as organizações policiais serão contextualizadas numa nova racionalidade
manifesta na teoria agir comunicativo, cunhada por Jürgen Habermas (2012), que defende
que esta nova forma de ver o mundo e de analisar as ações humanas poderá combater os
males causados pela racionalidade instrumental fortemente impregnada nas instituições e
nos indivíduos.
Também será trazida ao contexto estudado uma perspectiva na qual o desenvolvimento
social se apresenta ladeado ao conceito de segurança humana, que pode ser alcançado na
medida em que há a expansão das liberdades individuais, seu principal meio e principal fim,
conforme defende Amartya Sen (2000). Para este autor, o desenvolvimento social poderá ser
alcançado por intermédio do incremento econômico acrescido pelo empoderamento e
emancipação dos indivíduos.
Neste contexto, para pensar numa formação policial emancipatória, me apropriei dos
ensinamentos da aprendizagem ao longo da vida. Por intermédio deste arquétipo, o
aprendente passa a ganhar autonomia em seu processo de aprendizagem, que se opera
contínua e incessantemente durante toda sua vivência acadêmica e, principalmente, que se
estabelece fora e além dela.
Por esta razão, busquei dialogar com os conceitos da competência informacional ou
information literacy, que é vista como uma competência básica do ser humano para viver na
sociedade aprendente, sendo assim reconhecida por organismos internacionalmente
referenciados, que enfatizam que a competência informacional funciona como base para a
aprendizagem ao longo da vida. Em suma, penso que não será possível implantar uma nova
22
filosofia para o trabalho policial sem que esta esteja assentada em uma qualificação
profissional eficiente e eficaz.
Diante do exposto, é preciso fazer uma reflexão geral quanto à aprendizagem policial
formal e informal e, ainda, sobre a possibilidade de aprendizagem dos servidores ao longo de
toda a sua vida funcional, viabilizada por uma formação superior em segurança.
Para iluminar o horizonte da formação policial, surge no cenário estadual um projeto
que visa à criação da Universidade Internacional de Segurança Pública e Desenvolvimento
Social das Nações Unidas (UISPNU), ambiente que acredito que pode ser palco para novas
possibilidades voltadas à formação profissional policial, mais condizente com as situações
que envolvem o cotidiano policial nas ruas e em consonância com as práticas democráticas
imprescindíveis para o convívio social.
O maior desafio neste trabalho de pesquisa consiste em demonstrar como construir
perspectivas mais humanistas na formação dos policiais civis e menos instrumentais para a
gestão da formação polical, de modo que o novo aprendizado a ser viabilizado sob essa nova
ótica possa refletir nas suas práticas cotidianas da Polícia Civil, na sua interação com os
demais atores sociais e na efetivação de um pacto social pela segurança pública.
2 ITINERÁRIO METODOLÓGICO
2.1 JUSTIFICATIVA
A possibilidade de delimitar um arcabouço teórico-conceitual que dê suporte para a
gestão da formação profissional policial baseada nos conceitos de das organizações que
aprendem fez com que meu olhar para a formação e a prática cotidiana da Polícia Judiciária
da Bahia se transformasse.
É desafiador poder encontrar oportunidades como esta para contribuir para o exercício
de novas práticas administrativas e operacionais nas unidades policiais, assim como para a
efetivação de uma nova aliança social pelo bem estar das pessoas e a desenvolvimento das
instituições.
Procuro observar se a formação policial tem acompanhado as novas demandas da área
da segurança pública originadas pela dinâmica dos fenômenos sociais e se os atores sociais
tem conseguido expor suas demandas, articulá-las e coordená-las de modo a estabelecer um
efetivo pacto social de convivência pacífica, livre de coações, sendo possível pensar numa
interação dialogada nesse contexto e no desenvolvimento social, como consequência.
Acredito ser possível fazer com que os operadores da segurança pública saiam da
perspectiva do simples aplicar da lei para fazer valer a aceitação da lei como consenso
construído coletivamente no diálogo, influenciando seus saberes formais e informais, que
devem ser continuamente alimentados durante toda sua vida funcional, dentro e fora dos
centros oficiais de formação policial.
Parto do pressuposto que considera os policiais como sujeitos capazes de comunicação
e ação e que, por intermédio da formação das suas competências comunicativa e
informacional, poderão alcançar sua autonomia, seu empoderamento funcional, sua
identidade institucional e sua emancipação social.
Esses foram alguns dos direcionamentos iniciais que despertaram meu interesse em
estudar a formação dos profissionais da área de segurança pública, contribuindo, dessa forma,
para delimitar o universo de investigação e análise neste projeto de mestrado, vinculado às
atividades acadêmicas que venho desenvolvendo no curso de mestrado profissional de Gestão
em Organizações Aprendentes, promovido pelo Centro de Educação e pelo Centro de
Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Federal da Paraíba (UFPB).
24
2.2 PROBLEMÁTICA
Conforme descreve Gil (2007, p. 17), as questões ou problemas de pesquisa geralmente
podem ser de natureza intelectual ou pura (conhecer por conhecer) e de natureza prática ou
aplicada (conhecer para melhorar algo).
Neste caso, o problema de pesquisa originou-se com dispersas inquietações que
surgiram durante o exercício de minha função policial, mas paulatinamente, à medida que
essa pesquisa transcorria, fui percebendo que este não era apenas um problema objeto de
minha ansiedade pessoal. Ao contrário, trata-se de um problema que tem amplo alcance nas
organizações policiais dos estados da federação, com implicações práticas no cotidiano de
todos os segmentos sociais e ainda necessário na desmistificação do labor policial, que ainda
é pouco conhecido pela sociedade.
Acredito que a atual formação educacional, o padrão de atuação policial predominante e
as interações entre os atores sociais podem ser interpretadas e compreendidas a luz de outra
ótica, seguindo outra lógica. Dessa maneira, a formação policial tornou-se um problema de
pesquisa.
Nas últimas décadas há em todo o país um incremento das manifestações do fenômeno
da violência resultante das discrepâncias socioeconômicas, da pouca efetividade na prestação
do serviço policial à população e das arbitrariedades praticadas pelo aparato policial, em
detrimento das demandas sociais.
Apesar dos planos de ação e projetos institucionais predefinidos com base no respeito
aos direitos humanos, na prática, com o aumento da criminalidade, a opção das autoridades
policiais tem sido o confronto aberto contra os criminosos, consagrando um método de
intervenção policial predominantemente reativo, trazendo em si uma ideia de combate ao
inimigo. Nesse sistema de ideias a missão institucional das polícias é compreendida como um
constante confronto armado, contrapondo-se a outra concepção de segurança pública baseada
na prestação de serviço ao cidadão, formando assim um modelo de atuação preferido pelas
organizações policiais.
Tais fatores levam as autoridades a reconhecerem o problema da (in)segurança pública
e contrariedades às premissas requeridas para efetivação de uma governança bem-sucedida e
leal aos princípios requeridos pelo estado democrático de direito. E, desta forma, é
estabelecida uma agenda governamental para o enfrentamento da questão, além de
evidenciar, em primeiro lugar, a existência de um processo inconcluso de cidadania e
desenvolvimento (SEN, 2000) que se verifica no Brasil, em segundo, a crise no padrão de
25
atuação policial e, por fim, a deficiência na formação policial profissional tradicional
(PONCIONI, 2004, 2011).
Problematizar no bojo desta pesquisa a tradicional formação profissional policial
desemboca na procura de um conhecimento técnico-metodológico adequado a uma nova
educação a ser desenvolvida nas organizações policiais e, mais que isso, resulta na reflexão e
reelaboração das relações intra e interinstitucionais, assim como, das interações das polícias
com a sociedade. Problematizar também a crise do atual padrão de atuação policial implica
em buscar um modelo alternativo de ação a ser seguido, i.e., buscar padrões objetivos de
atuação mais adequados à perspectiva democrática, além disso, implica em repensar as
formas de efetivar o pacto social que pretendemos para a segurança do país.
A partir da constatação da crise aludida e do baixo desempenho da educação policial
ora predominante, surgem as seguintes questões:
1. Visando contribuir para a construção de uma alternativa teórico-conceitual que
embase uma nova formação policial pautada na aprendizagem ao longo da vida, como
possibilitar que os saberes e as práticas policiais possam ser interpretados/compreendidos a
luz de outra ótica/lógica?
2. De que forma será possível buscar apoio teórico que contribua para a reflexão e
reelaboração das ações policiais conjugadas com as demandas da sociedade, rumo à formação
de uma efetiva democratização das práticas policiais?
3. Considerando as polícias como organizações aprendentes, de que forma poderíamos
pensar em alternativas que poderiam contribuir para a reflexão e reelaboração das relações
intra e interinstitucionais, assim como, das interações das polícias com a sociedade, rumo à
abrir trilhas para a construção de um modelo gerencial que possibilite um efetivo pacto pela
segurança?
2.3 OBJETIVOS
2.3.1 Objetivo Geral
Investigar a partir dos pilares da Segurança Humana e do Agir Comunicativo as
abordagens teórico-conceituais que possam conduzir nas organizações policiais a inserção da
gestão aprendente no contexto da formação profissional.
26
2.3.2 Objetivos Específicos

Caracterizar as realizações gerenciais e cotidianas da segurança pública no Brasil ao
longo dos tempos, os atuais processos de formação e seus efeitos nas práticas
policiais;

Definir as bases que constituem as Organizações Aprendentes;

Compreender os conceitos Segurança Humana e Agir Comunicativo como pilares para
pensar a gestão da formação policial e do diálogo organizacional das (e entre as)
polícias e os demais atores sociais;

Identificar nos documentos oficiais analisados as ideias neles presentes que estejam
relacionadas às categorias analíticas estudadas;

Compreender a capacidade de realização gerencial inerente às organizações policiais
aprendentes como pressuposto da cidadania, da paz social e do estado democrático de
direito.
2.4 CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA
O ato de pesquisar pode ser utilizado para buscar novas teorias e novos campos
analíticos que venham para fornecer uma nova visão de uma teoria já existente no mundo
científico, fazendo com que o objeto a ser pesquisado passe a ser contemplado a partir de
uma nova perspectiva (GIL, 2007).
Toda e qualquer pesquisa possui implicações empíricas e esta surgiu da expectativa de
efetivamente contribuir para o desenvolvimento de um arcabouço de ideias para aplicação de
uma formação profissional articulada de forma inovadora, voltada para os operadores da
segurança pública.
Em função da natureza do tema ora pesquisado, considerando os objetivos propostos
para este trabalho, bem como as perguntas anteriormente anunciadas optei por uma
abordagem qualitativa que, segundo Gonsalves (2007), engloba os procedimentos que
focalizam a compreensão, com a interpretação do fenômeno a ser estudado.
Optei por evitar o uso recorrente dos pronomes em terceira pessoa, priorizando escrever
o corpo deste trabalho na primeira pessoa do singular, permitindo uma apropriação pessoal
do conhecimento, um dado bastante significativo que reconhece a subjetividade do podersaber daquele que escreve (KANT DE LIMA; LUPETTI BAPTISTA, 2008).
27
Trata-se também de um trabalho de natureza exploratória, organizada por intermédio
de pesquisa documental. De acordo com Gil (2007, p. 42-57), segundo os objetivos do
trabalho a ser desenvolvido, a pesquisa do tipo exploratória visa “proporcionar maior
familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito ou a constituir hipóteses”.
Gonsalves (2007, p. 67) aduz que pesquisa exploratória é caracterizada:
[...] pelo desenvolvimento e esclarecimento de ideias, com o objetivo de oferecer
uma visão panorâmica, uma primeira aproximação a um determinado fenômeno que
é pouco explorado. Esse tipo de pesquisa também é denominada ‘pesquisa de base’,
pois oferece dados elementares que dão suporte para a realização de estudos mais
aprofundados sobre o tema.
Em muitos casos a utilização de documentos pode ser suficiente para responder às
indagações apresentadas na problematização das pesquisas, então a técnica ora utilizada para
exploração das informações relativas à formação dos policiais é a análise documental.
Em suma, a pesquisa documental é aquela realizada sobre fontes primárias, i. e., é uma
técnica documental que se vale de documentos originais, escritos ou não, que ainda não
receberam tratamento analítico por nenhum autor. Conforme Figueiredo (2007 apud SÁSILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009, p. 05) os documentos “são utilizados como fontes
de informações, indicações e esclarecimentos que trazem seu conteúdo para elucidar
determinadas questões e servir de prova para outras, de acordo com o interesse do
pesquisador”. Desta forma, o uso dos documentos subsidiarão as reflexões que aqui serão
realizadas.
2.5 CAMPO EMPÍRICO
2.5.1 Feições da segurança pública: gestão, formação e cotidiano policial na Bahia
O campo empírico está circunscrito à gestão da Polícia Civil, em especial aquela que
tem sido efetivada no estado da Bahia. Neste contexto, procuro descrever algumas das
implicações práticas relacionadas à gestão, a formação e ao mandato policial propriamente
dito, bem como, de forma articulada com esses temas, busco compreender alguns efeitos das
realizações cotidianas das organizações policiais, em especial da Polícia Civil do estado da
Bahia, para o pleno exercício da cidadania, a busca da paz social e a efetivação do desiderato
do estado democrático de direito.
Os recortes empíricos delimitam o alcance da pesquisa. Quanto à temática selecionada é
a formação policial no âmbito da Polícia Civil. No aspecto teórico-conceitual, será abordada a
28
segurança cidadã, enquanto que, no aspecto institucional, dar-se-á ênfase à atividade
investigativa afeta à Polícia Civil. No o aspecto territorial, será enfatizada a segurança
pública do estado da Bahia. Por fim, num recorte propositivo, serão apresentadas bases para
uma matriz epistemológica calcada nos conceitos de gestão, formação, segurança humana e
agir comunicativo, apta a ser utilizada em quaisquer projetos ou intervenções organizacionais
junto à área da segurança pública, em especial da Polícia Civil.
Nesse sentido, a presente pesquisa terá como subsídios de investigação os seguintes
documentos para as políticas estaduais de segurança pública: Plano Estadual de Segurança
Pública (PLANESP/BA)-2012/2015, Pacto Pela Vida (PPV/BA) e o Projeto de Criação da
Universidade Internacional de Segurança Pública e Desenvolvimento Social das Nações
Unidas (UISPNU).
Seguindo uma sistematização dos temas afetos à seara brasileira, foram escolhidos os
seguintes documentos para as políticas nacionais para integrarem a análise realizada neste
trabalho: o Programa de Nacional de Segurança com Cidadania (PRONASCI), a
Modernização da Polícia Civil Brasileira – aspectos conceituais, perspectivas e desafios e a
Matriz Curricular Nacional – ações formativas dos profissionais da área de segurança pública.
A escolha do campo empírico se deu por ser a área geográfica e operacional na qual
desenvolvo minhas atividades profissionais de Delegada de Polícia nos últimos doze anos.
Por outro lado, esta opção se revelou oportuna para que eu lançasse um olhar científico sobre
a forma de gerenciamento de questões afetas à segurança pública em um Estado de
considerável dimensão territorial e de expressiva projeção nacional.
Ultimamente, o estado da Bahia tem sido palco de uma crescente e diversificada
violência urbana, fenômeno contemporâneo evidente na chamada sociedade de risco (BECK,
2010, p. 23), cotidianamente constatado em diversas áreas do território nacional e em diversos
países, dando evidências do caráter transfronteiriço da criminalidade. Esse fenômeno vem
repercutindo diretamente nos anseios das organizações governamentais e não governamentais
de alcance nacional e internacional. Elas se preocupam em relação ao combate à
criminalidade, concomitantemente visam manter o respeito aos direitos humanos e buscar
uma forma de remover as barreiras que impedem ou dificultam o desenvolvimento social.
Durante todo o exercício da minha atividade profissional, mas especialmente nesta fase
atual ao exercer minhas atribuições junto às atividades de corregedoria, passei a refletir, mais
detidamente, sobre os problemas administrativos e operacionais que chegavam aos autos das
sindicâncias e processos administrativos. Atualmente presido as atividades de uma Comissão
29
Permanente de apurações correicionais e gerencio a logística desta unidade que possui
atribuição fincada na região sudoeste do Estado.
Assim, passei a ter profundo interesse em estudar e pesquisar as idiossincrasias do
trabalho de polícia judiciária desenvolvido pela Polícia Civil, instituição na qual estou lotada
há mais de uma década, atuando nas investigações policiais e na administração das unidades
policiais nas quais venho trabalhando.
A primeira feição da segurança pública ora apresentada diz respeito à gestão policial,
que será exposta para dar ênfase à racionalidade comunicativa apregoada por Jurgen
Habermas. Esta traz em si uma nova abordagem interativa e consensual perfeitamente
aplicável aos meandros da Polícia Civil, repleta de gestores saturados com os desdobramentos
negativos da gestão burocrática, tão massificada no bojo da administração pública e bastante
impregnada com as parcas possibilidades da racionalidade instrumental. Aqui, far-se-á um
reexame da hodierna gestão policial sob a ótica do conceito de realizações sociais, derivado
da ideia de uma justiça comparativa defendida por Amartya Sen.
Nesse campo, serão apresentados alguns caminhos da gestão da segurança pública no
Brasil, evidenciando aspectos ligados ao surgimento das polícias e os modelos gerenciais da
administração pública, aos nuances da política nacional de segurança e da gestão da
formação profissional policial nos anos 2000. Também são evidenciados aspectos afetos à
tônica da atual política nacional de segurança pública, tais como a hodierna conjuntura da
segurança pública, lineamentos teórico-conceituais do policiamento comunitário e a recente
participação popular na gestão da segurança pública.
No curso deste trabalho, sob a feição do cotidiano policial, serão explorados aspectos
relativos ao arquétipo atual das polícias civis brasileiras e neste último tópico serão
abordados temas como a predominância do estilo gerencial burocrático realizado nas
organizações policiais, as deficiências estruturais existentes e as intrincadas relações intra e
interinstitucionais destas polícias estaduais.
O trabalho segue com um destaque para aspectos proeminentes do mandato policial,
neste a caracterização da atividade investigativa destinada à polícia judiciária, alcançando
até as idiossincrasias do mandato policial tais como a aleatoriedade e a discricionariedade,
com suas implicações práticas em relação às demandas sociais de segurança pública, como
derivação da utilização de uma racionalidade instrumental na gestão das organizações
policiais.
Na terceira e última feição, a relacionada à formação policial, destaco as peculiaridades
de uma complementar e singular formação policial que acaba por acontecer aleatoriamente
30
nas ruas, logo após os cursos de formação profissional, e que não é objeto de gerenciamento
das organizações policiais. Nessa última seara são tratados temas sensíveis, como a formação
fortuita de policiais civis leigos, a dicotomia entre a formação profissional e a experiência de
campo, neste último discutindo também os efeitos da equivocada crença de inutilidade dos
cursos de formação.
Nesta pesquisa opta-se por uma abordagem exploratória em relação ao paradigma da
segurança humana enquanto base para o desenvolvimento humano e social, enfatizando a
racionalidade e os modos que interpenetram a gestão da formação policial, juntamente com a
transversalidade da aprendizagem ao longo da vida, especialmente no que diz respeito à
atividade de polícia judiciária realizada pela Polícia Civil do Estado da Bahia.
2.5.2 Documentos para as políticas estaduais de segurança pública
Visando subsidiar o trabalho de investigação desta pesquisa na esfera estadual, foram
selecionados três documentos a seguir resumidamente apresentados.
2.5.2.1 O Programa Pacto Pela Vida (PPV/BA)
Como o modelo de segurança pública brasileiro concentra-se apenas nas instâncias
Federal e Estadual, havendo subordinação administrativa e operacional ao chefe do Poder
Executivo, na Bahia foi implantado um programa de governo de alcance estadual denominado
Pacto Pela Vida, encarado como uma efetiva política de Estado. Neste programa está sendo
desenvolvida uma nova política pública de Segurança, construída de forma pactuada com toda
a sociedade, na qual há uma transversalidade necessária ao enfrentamento do crime.
Em interação com a sociedade civil, os diversos órgãos da administração estadual e
municipal empreendem ações com o objetivo principal de reduzir os índices de violência
locais, dando ênfase aos Crimes Violentos, Letais e Intencionais contra a Vida (CVLI) e os
Crimes Violentos contra o Patrimônio (CVP), índices que englobam diversas tipologias de
crimes. O programa tem como pilar o reconhecimento do direito à vida como
responsabilidade coletiva, por isso, ele é executado por diversas Secretarias de Estado, que
atuam de maneira transversal e participativa, contando com a colaboração de diversas
instituições tais como o Poder Judiciário, a Assembleia Legislativa, o Ministério Público, a
Defensoria Pública, os municípios e a União, que atuam de maneira integrada ao aludido
programa estadual.
31
2.5.2.2 O Plano Estadual de Segurança Pública (PLANESP/BA) – 2012/2015
O PLANESP 2012/2015, elaborado em dezembro de 2011 por representantes de vários
setores das polícias estaduais, que formaram uma equipe de trabalho e contaram com a
orientação técnica do Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG).
O plano expressa as bases conceituais e enumera as ações/projetos da estratégia utilizada
pela atual gestão, oferecendo um breve apanhado histórico da Secretaria da Segurança Pública
e das Polícias Estaduais, proclamando a missão, os valores e a visão de futuro institucional,
expondo a metodologia utilizada para construção do modelo proposto.
Foram adotados pela SSP, através deste plano estadual, algumas diretrizes ou objetivos
estratégicos, bem como diversos indicadores estratégicos para medir o progresso das medidas
tomadas no âmbito da política estadual de segurança pública. Os referidos aspectos serão
objeto de análise deste trabalho.
2.5.2.3 O Projeto de Criação da Universidade Internacional de Segurança Pública e
Desenvolvimento Social das Nações Unidas (UISPNU)
É um projeto que foi amplamente debatido durante o Fórum de Bellagio, na Itália em
abril de 2011 e incorporado às pretensões do governo da Bahia por intermédio de um
documento denominado “A Carta e a Declaração de Salvador”, elaborado durante o evento
Fórum de Salvador realizado em maio de 2012.
Logo após, o projeto foi inserido nas agendas nacionais e internacionais de direitos
humanos com o escopo de fazer a Universidade Internacional de Segurança Pública e
Desenvolvimento Social das Nações Unidas - UISPNU figurar como um qualificado ambiente
e um centro de excelência acadêmica e de análise científica.
Trata-se de proposta que apresenta uma instituição de ensino focada no
desenvolvimento social e nas questões de segurança mundial, apta a disseminar o
conhecimento para a construção coletiva de ações e políticas na área da segurança pública,
que efetivamente se coloquem a frente dos desafios necessários para o desenvolvimento
sustentável, aproveitando as condições e potencialidades em cada região.
Com a referida universidade almeja-se criar uma instituição que escolha os métodos
apropriados para a eficácia dos propósitos acima, na medida em que compreende a
importância da permanente dinâmica de cooperação entre as mudanças de gerenciamento da
segurança pública e as transformações sociais. Em última instância, o projeto prevê a elevação
da qualidade de trabalho prestado pelas polícias, além da integração dos futuros discentes em
32
torno de uma formação sólida, interligando-os a outras agências de segurança pública do
Brasil e do mundo, numa colaboração mais estreita entre os países Membros da Organização
das Nações Unidas.
2.5.3 Documentos para as políticas nacionais de segurança pública
Para dar suporte à sistematização teórica desta pesquisa numa análise em âmbito
nacional, foram selecionados três documentos a seguir resumidamente apresentados.
2.5.3.1 O Programa de Nacional de Segurança com Cidadania (PRONASCI)
Desenvolvido pelo Ministério da Justiça, o PRONASCI recebeu destaque em razão da
sua iniciativa sem precedentes no trato da matéria relativa ao combate à criminalidade no país
na medida em que articula políticas de segurança pública com políticas e ações sociais por
meio da integração entre União, Estados e Municípios, entre os quais se contemplo a
celebração de convênios, contratos, acordos e consórcios, bem como destes com organizações
não governamentais e organismos internacionais.
O programa foi instituído para realizar a prevenção, tendo como escopo atingir as causas
que levam à violência, atuando em suas raízes socioculturais, garantindo também o controle e
a repressão da criminalidade na medida em que também atribui realce às estratégias de
ordenamento social e repressão qualificada, cujas ações tenham como norte as diretrizes do
SUSP.
O programa visa atender jovens de 15 a 29 anos beirando a criminalidade, que estejam
ou já estiveram em conflito com a lei, ainda que presos ou egressos do sistema prisional, bem
como, os jovens em situação de descontrole familiar grave. Incluindo, ainda, jovens oriundos
do serviço militar obrigatório, visados pela criminalidade organizada devido a sua habilidade
no manejo de armas de fogo durante o serviço militar.
2.5.3.2 A Modernização da Polícia Civil Brasileira – aspectos conceituais, perspectivas e
desafios
A Secretaria Nacional de Segurança Pública, também reconhece a necessidade de se
viabilizar uma estratégica de recuperação qualitativa da atividade de investigação criminal no
âmbito das polícias judiciárias estaduais, modernizando-as. Assim, foi instituída uma equipe
de trabalho para elaborar documento denominado Modernização da Polícia Civil, que
33
apresenta um caráter matricial, indicando os núcleos institucionais, bases doutrinárias e uma
série de aspectos conceituais para a atividade policial de investigação, bem como diretrizes
para reordenamento da estrutura organizacional das polícias civis.
Modernizar significa transcender do reducionismo que reina na prática cotidiana
investigativa de cunho estritamente jurídico-processualista, com pouca ou nenhuma ênfase
aos métodos científicos de investigação criminal. Outro aspecto imprescindível abordado no
referido documento diz respeito à equalização da intervenção policial na vida dos cidadãos,
gerando a necessidade de constituir-se uma polícia racionalmente estruturada para que ela
esteja apta a realizar uma intervenção ponderada nos cenários penalmente relevantes.
2.5.3.3 Matriz Curricular Nacional – ações formativas dos profissionais da área de segurança
pública
A chamada Matriz Curricular Nacional foi elaborada pela Secretaria Nacional de
Segurança Pública do Ministério da Justiça. O documento referência da Matriz foi finalizado
em 2003, por intermédio do qual se buscava instituir um marco de referência para as ações
formativas a serem empreendidas pelas organizações do segmento da segurança pública, para
contribuir no fortalecimento e institucionalização do Sistema Único de Segurança Pública –
SUSP, que visa unificar dados, ações e procedimentos para mensurar a atividade policial.
O documento é basicamente composto de duas partes, a primeira delas, objeto de estudo
e análise desta pesquisa, apresenta a Matriz Curricular Nacional como um referencial para as
ações formativas dos profissionais da área de segurança pública, trazendo conceitos e
abordagens pedagógicas, e a segunda parte traz as ementas das disciplinas, sua composição e
descrição.
Consta no referido documento que o investimento e o desenvolvimento formação dos
profissionais de segurança pública são necessários e fundamentais para a qualificação das
organizações policiais e o aprimoramento dos seus resultados institucionais levando em
consideração os desafios e às demandas apresentados pela sociedade brasileira. Por
intermédio deste documento busca-se pensar na intencionalidade além de rever os espaços e
tempos das ações de formação.
2.6 ESTRATÉGIAS DE ANÁLISE
Para auxiliar na construção conceitual deste trabalho, as fontes de pesquisa foram
obtidas através da coleta de dados de fontes secundárias tais como produções científicas
34
publicadas no banco de teses e periódicos do Portal de Periódicos da CAPES/MEC, bem
como em revistas e periódicos especializados em segurança pública, educação e
administração, de onde foram retirados diversos artigos, teses e dissertações defendidas em
programas de pós-graduação, que também serviram de subsídio.
A partir de então, busquei realizar o estado da arte do tema que prioritariamente
compreende as produções entre os anos 2000 e 2013, que apresentasse algumas contribuições
encontradas na literatura nacional e internacional, nas diversas revistas científicas brasileiras,
inclusive as produções científicas do banco de teses e periódicos da CAPES/MEC.
Outra medida prática na coleta de dados consistiu na realização de consulta a através de
sites de busca disponíveis na Internet, dentre os quais optei pelo Google Acadêmico, por
apresentar resultados por ordem de relevância, justamente por ser um sistema de busca
inteligente. Argumenta Cardoso (1988, p. 101) que a etapa de coleta de material não é apenas
um momento de “acumulação de informações, mas se combina com a reformulação de
hipóteses, com a descoberta de pistas novas”, então, à medida que o material era coletado,
aproveitava a oportunidade de refazer as reflexões sobre o tema ora pesquisado e redirecionar
as abordagens.
Logo de início, todos os escritos encontrados foram efetivamente lidos para que a
bibliografia básica fosse definida, dentro dela foram inseridas algumas obras dos dois autores
principais utilizados nesta pesquisa Amartya Sen e Jürgen Habermas. Somente após uma
leitura crítica e reflexiva do material básico é que foram tomadas as primeiras notas, através
de paráfrases e citações, evidenciando o enfoque dado ao trabalho e os objetivos
anteriormente fixados e facilitação futura da redação final do trabalho (MARTINS; LINTZ,
2000, p. 30).
Este corpus me permitiu criar um banco em informações extraídas de documentos
nacionais, sobre os temas a gestão, a formação e o cotidiano policial, aqui explorado em
vários desdobramentos, que culminaram com a posterior definição dos capítulos, seus tópicos
e subtópicos.
Então, no sentido de melhor buscar estabelecer relações existentes entre tais temáticas,
seus significados e abrangências, de modo a delimitar o estudo, foram utilizados como
conceitos básicos estruturantes deste trabalho os termos-chave sociedade aprendente,
organizações aprendentes, aprendizagem ao longo da vida, segurança pública, segurança
humana, conflito, gestão, crise, racionalidade instrumental, racionalidade comunicativa,
mundo sistêmico, mundo da vida, ação instrumental, ação comunicativa, realizações sociais,
espaço público, mandato policial, desenvolvimento humano, desenvolvimento social,
35
cidadania, justiça comparativa, governança pública, polícia comunitária e formação
policial. Todos estes conceitos e termos serão adotados no decorrer da exposição que segue
adiante.
A partir desse ponto, se buscou captar a relação de complementaridade entre formação
policial, ação comunicativa, segurança humana, desenvolvimento humano e desenvolvimento
social. Sua apresentação encerra esse tópico, servindo para embasar a problemática que
desencadeia esta pesquisa.
O segundo momento desse percurso metodológico foi destinado ao estudo dos
documentos selecionados que me propiciou ter acesso a informações sobre a temática
principal. A pesquisa documental realizada englobou a produção nacional e internacional
referente à profissionalização policial, destacando como objeto de estudo documentos
extraídos em diversos sítios digitais:
 Programa Pacto Pela Vida do Governo do estado da Bahia (PPV/BA);
 Plano Estadual de Segurança Pública – 2012/2015 do Governo da Bahia (PLANESP);
 O Projeto da Universidade Internacional de Segurança e Desenvolvimento Social das
Nações Unidas;
 Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), criado no
âmbito Ministério da Justiça e lançado em agosto de 2007;
 Modernização da Polícia Civil Brasileira: aspectos conceituais, perspectivas e
desafios, documento elaborado pela Secretaria Nacional de Segurança Pública;
 Matriz Curricular Nacional para ações formativas dos profissionais da área de
segurança pública, elaborada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP).
Para auxiliar na análise documental, dentre os conceitos básicos inicialmente escolhidos
foram escolhidos quatro termos que representavam as teorias de sustentação aqui utilizadas, a
saber, segurança humana, racionalidade instrumental, racionalidade comunicativa e
organizações aprendentes, para figurarem como unidades de análise que serviram como
vetores para agrupamento de todos os demais conceitos estruturantes dos termos-chave.
Logo após, todo o material encontrado foi reagrupado e redivido entre escopos,
realizações, omissões e outros achados, para que posteriormente pudesse ser categorizado
entre limites e possibilidades para a gestão e a formação policial e, por último, fossem
finalmente analisados, após estarem devidamente apoiados na revisão de literatura das teorias
de sustentação anteriormente selecionadas.
36
2.7 BASES TEÓRICAS UTILIZADAS
Com a finalidade de compreender de interpretar os documentos anteriormente
selecionados, o referencial teórico principal é construído tendo em vista o cerne deste
trabalho, ou seja, das organizações policiais como organizações que aprendem, ou seja,
aquelas nas quais todos estão engajados a identificar e solucionar problemas, permitindo à
organização experimentar continuamente, mudar e melhorar, aumentando assim a sua
capacidade de aprender, desenvolver e alcançar seus objetivos (DAFT, 2010).
A análise foi construída a partir na minha base teórica principal, expressa nos textos do
filósofo e sociólogo alemão Jürgen Habermas e do economista indiano Amartya Sen. As
abordagens destes dois autores internacionalmente conhecidos servirão para subsidiar a
análise a ser realizada.
Embora já se tenha discutido segurança pública numa perspectiva nacional integrada às
demandas sociais, trazer a proposta de Amartya Sen de desenvolvimento social e a sua ideia
de justiça, interligado às questões de liberdade e segurança humana, para juntos dialogarem
com a temática da formação policial se apresenta como um proveitoso estudo para as
organizações policiais e para a sociedade, observada na sua totalidade.
Apesar de existirem muitos estudos sobre a influência de Jürgen Habermas no mundo
jurídico, o recorte que se pretende fazer nessa pesquisa é original na medida segue a
pretensão de trazer uma nova possibilidade de reflexão sobre a formação policial pautada no
agir comunicativo.
Os textos com os quais dialoguei serviram para extrair ideias e conceitos que façam
sentido para este estudo, porém, não houve qualquer pretensão de esgotar temas
demasiadamente amplos e complexos como a segurança humana e o agir comunicativo.
Em razão da complexidade desta pesquisa que integra três temáticas completamente
distintas, a saber, gestão de organizações, segurança pública e educação, faz-se necessária a
definição clara e precisa dos conceitos aqui estudados.
Visando situar melhor o leitor quanto à problemática ligada à gestão e à formação
existentes na Polícia Civil, no capítulo seguinte serão apresentados os desdobramentos do
campo empírico aqui explorado, sendo apresentadas informações que envolvem a teoria, os
conceitos e os aspectos históricos da segurança pública, tomados numa perspectiva evolutiva.
3 SEGURANÇA PÚBLICA, REALIZAÇÕES E PROCESSOS DE FORMAÇÃO
3.1 CAMINHOS DA GESTÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL
Para que se possa compreender parte das mazelas institucionais e sociais constatadas na
atualidade, importante se faz compreender os caminhos pelos quais passou a segurança pública
brasileira, sabendo como se deu o processo histórico que envolveu a criação das polícias no
Brasil, bem como a evolução dos modelos gerenciais da administração pública.
Do mesmo modo, para se fundamentar uma nova interpretação sobre a formação
policial, é imprescindível conhecer como a segurança pública está na atualidade, compreender
as hodiernas conjunturas, os atuais lineamentos teóricos e fluxos participativos, para viabilizar
a fiel contextualização do mandato policial, das organizações policiais e seus processos
educativos.
Assim, apresentam-se neste capítulo vários elementos ligados à gestão, à formação e ao
cotidiano policial brasileiro para auxiliar na busca da compreensão sobre a importância de se
passar por novas trilhas do conhecimento para construir de modo arrojado o futuro das
organizações policiais, sendo esse o aspecto fundamental para a presente pesquisa.
3.1.1 O surgimento das polícias e dos modelos gerenciais da administração pública
Há pouco mais de 200 anos, surgiu no Brasil a Polícia Civil, que sempre foi uma
organização que esteve situada entre um gerencialismo político e a necessidade de inserção
em suas práticas de um profissionalismo gerencial rumo a maiores e efetivas realizações
sociais.
No início do século XIX, mais precisamente em 1808, em razão de problemas
enfrentados em Portugal, a corte portuguesa se mudou para o Brasil e ficou instalada no Rio
de Janeiro. Devido às incertezas enfrentadas em sua terra natal, da necessária permanência da
coroa portuguesa no Brasil e do receio de uma provável e iminente disseminação das ideias
liberais francesas, o Príncipe Regente D. João VI passou a instituir uma série de medidas de
ordem política. Estas mudanças tinham como escopo atribuir maior consistência ao sistema
jurídico vigente e estabelecer a primazia da vontade dos governantes, portanto, não
sobrevindo de motivações sociais ou mobilizações populares (ESPUNY, 2009).
No âmbito da segurança, em maio de 1760, foi assinado o alvará da criação da
Intendência de Polícia e em único ato administrativo, o Príncipe Regente instituiu a Polícia da
38
Capital e a Polícia do País. A abrangência das atividades policiais citadas no alvará deixa
perfeitamente clara a ideia de tratar-se de atividade de polícia judiciária, além de outras
próprias da polícia administrativa (ESPUNY, 2009).
Cabia ao intendente decidir sobre os comportamentos a serem considerados criminosos,
prender, levar a julgamento, condenar e supervisionar a execução da sentença, escolhendo a
punição que julgasse apropriada, havendo uma sobreposição dos poderes legislativo,
executivo e judiciário num único cargo, numa clara demonstração do modelo gerencial
centralizador utilizado pela administração do período colonial (HOLLOWAY, 1997, p. 46
apud BATITUCCI, 2010).
Guardadas as especificidades do modelo da época, era a Intendência a instituição que
realizava as atividades típicas de polícia judiciária, no que diz respeito apuração da infração
penal e a identificação da sua autoria, inclusive num período no qual o inquérito policial,
enquanto acervo probatório, não tinha sido instituído. O fato é que na história do Brasil a
apuração da infração penal e a identificação da sua autoria sempre foram exercidas por uma
instituição policial civil (ESPUNY, 2009).
Espuny (2009) aduz que o poder do Intendente de Polícia abarcava juízes e outros
funcionários da administração, que tinham a obrigação de dar-lhe ciência dos crimes
noticiados e buscando junto àquela autoridade as orientações aplicáveis a cada caso. Dessa
forma, ficava evidente que a polícia era uma instituição de grande reconhecimento e prestígio,
ora realizava atividades de polícia, ora realizava as de juiz. O mencionado autor ressaltou que
esta concentração de atribuições permaneceu com o Intendente de Polícia até o momento em
que foi criado o cargo de Delegado, no Estado de São Paulo, em 1841.
Com a Constituição de 1824, o Código Penal de 1830, a crise do Primeiro Império em
1831 e o Código de Processo Penal de 1832 foi possível verificar um período onde houve
certa experimentação institucional, bem como a ocorrência da chamada modernização das
instituições de justiça criminal.
De início, a primeira e mais importante experimentação institucional se deu com a
criação da figura do Juiz de Paz, que foi colocado como uma alternativa institucional à
morosidade, decadência e distanciamento do já tradicional Judiciário. Efetivamente, os juízes
de paz representaram naquela época a primeira autoridade local formal a chegar a muitos dos
arraiais e distritos espalhados pelo país, significando a alargamento dos instrumentos
responsáveis pela implantação da justiça pelo território brasileiro (VELLASCO, 2004, p. 120
apud BATITUCCI, 2010).
39
Sua criação significou parte das expressivas mudanças no funcionamento da justiça
nacional, na medida em que foi elencada àquela figura atribuições administrativas, policiais e
judiciais, acumulando amplos poderes que até então estavam espargidos por diferentes
autoridades, ou simplesmente reservados aos juízes letrados, tais como poder de julgar
pequenas demandas, realizar exame do corpo de delito, cuidar da formação de culpa, ou
realizar prisões (VELLASCO, 2004, p. 100 apud BATITUCCI, 2010).
Com o objetivo de servir à Intendência Geral de Polícia, a Guarda Real de Polícia
(GRP), uma instituição de natureza militar, foi criada em 1809, visando representar a
manutenção da ordem social imperial sobre a sociedade escravocrata, mesmo porque os seus
integrantes eram oriundos das classes sociais inferiores livres que, numa infeliz coincidência,
representavam o alvo da repressão policial.
Em 1831, foi fundada a Guarda Nacional (GN), que possuía os deveres genéricos de
defender a Constituição, a pátria, e ajudar o exército na defesa das fronteiras do país, além de
atuar como força policial interna, na preservação ou no restabelecimento da ordem pública.
Esta instituição paramilitar foi instituída para ser a força nacional estabilizadora, servindo
como instrumento dos grandes proprietários, destinada a neutralizar, em qualquer
eventualidade, quaisquer comportamentos tendenciosos das tropas regulares e, por essa razão
gozava de prestígio entre os grupos locais hegemônicos, que tinham interesse no rígido
controle social e na reprodução das forças vigentes (SODRÉ, 1965, p. 120 apud BATITUCCI,
2010).
Somente em 1873, a Guarda Nacional deixou de realizar funções tipicamente policiais,
época em que os seus cargos assumiram unicamente uma função de barganhas para títulos de
honra (GRAHAM, 1997, p. 92 apud BATITUCCI, 2010).
O Código de Processo de 1832 instituiu uma ascendência dos juízes de direito sobre os
juízes de paz, cabendo àqueles a fiscalização, supervisão e instrução destes, além do
julgamento das causas mais graves. Cada comarca poderia possuir um número limitado de
juízes a ser fixado conforme o volume populacional de cada cidade. Os mencionados juízes de
direito acabavam tendo jurisdições sobrepostas e apenas um deles era nomeado para exercer o
papel do chefe de polícia local.
Havia também a figura do promotor público, nomeado pela corte e presidentes de
província, por indicação de lista tríplice da câmara municipal, preferencialmente graduados
em direito, tal como ocorria com os juízes.
Como Vellasco (2004 apud BATITUCCI, 2010) assevera, tais autoridades constituídas
demonstravam grande dependência em relação aos grupos locais hegemônicos, que eram os
40
mais interessados no rígido controle social e na manutenção do equilíbrio de forças vigentes.
A nova estruturação judiciária era extremamente precária e se apresentava impossibilitada de
exercer seu poder junto às camadas mais baixas da população, além de ter sido alvo de
disputas internas e constantes achaques dos poderosos locais em relação à sua legitimidade.
A segunda inovação constatada nesse delineamento histórico consiste na criação do
Corpo de Guardas Municipais Permanentes, ou da Força Policial, como passou a ser
denominado a partir de 1835 no estado de Minas Gerais. Essa instituição é considerada a
origem da Polícia Militar contemporânea (BATITUCCI, 2010).
Durante todo o século XIX foram criados e extintos vários corpos auxiliares para a
Força Policial porque esta passava por sérios problemas de efetivo, com alta rotatividade e
intensa instabilidade, evidenciando sua necessidade de profissionalização (COTTA, 2006, p.
73-83 apud BATITUCCI, 2010).
Vellasco (2004 apud BATITUCCI, 2010) assevera que já naquela época passava a ser
evidenciada uma nítida divisão entre atividade policial e atividade judicial, cabendo à
primeira realizar predominantemente um papel da vigilância, especialmente em relação aos
comportamentos indesejados nas ruas perpetrados por escravos, pobres, bêbados e prostitutas,
além dela realizar a manutenção da ordem e da tranquilidade pública de modo geral.
Bonelli (2003, p. 7 apud ESPUNY, 2009) destaca que o estado de coisas até então
vigente foi totalmente decomposto por aquilo que pode ser denominado de primeira reforma
no âmbito policial, em 1831, período em que houve a abdicação de D. Pedro I e o governo
central ganhou plenos poderes na manutenção da ordem pública pelo exercício do poder
policial por intermédio de uma nova estrutura repressiva de manutenção do poder
(HOLLOWAY, 1997, p. 76 apud ESPUNY, 2009).
Nessa época foi instituído um sólido aparato policial repressivo, sendo criada a Polícia
Militar, em 1831, e a Secretaria de Polícia, em 1833, vale lembrar que esta última surgiu em
substituição à Intendência Geral de Polícia e foi considerada o nascedouro da Polícia Civil.
Porém, fazendo uma avaliação desse processo, Espuny (2009, p. 22) entende que “desta
evolução duas idéias [sic] são enfatizadas: a separação e o distanciamento das atividades da
polícia repressiva em relação à polícia preventiva e o enfraquecimento sistemático da polícia
civil, enquanto instituição”. A partir deste marco estava sendo delineada a separação entre as
polícias civil e militar (ESPUNY, 2009).
O Duque de Caxias passou a comandar a Polícia Militar e Eusébio de Queiroz assumiu a
chefia da Secretaria de Polícia, este último permaneceu na função entre 1833 e 1844, o que
lhe possibilitou gerenciar a organização policial de modo centralizador. Em 1841, Eusébio de
41
Queiroz assumiu a chefia de Polícia Civil do Rio de Janeiro quando o cargo foi criado, tendo
como subordinada a Polícia Militar (ESPUNY, 2009).
A partir de 1841, a Força Policial ficou ligada ao chefe de polícia provincial, que era
escolhido entre os juízes de direito e subordinado diretamente ao Ministério da Justiça, aquela
passou a integrar uma estrutura hierarquizada que englobava os delegados e subdelegados de
polícia, a Guarda Nacional e outras autoridades locais (VELLASCO, 2007, p. 246 apud
BATITUCCI, 2010).
Foi no período da regência que ocorreu uma terceira e última inovação, completando o
delineamento do sistema de justiça criminal consolidado durante o século XIX, sendo
instituída a Chefia de Polícia, bem como os delegados e subdelegados de polícia. Esta foi
considerada muito similar à Polícia Civil contemporânea.
Nesse contexto, a partir de 1841, o governo central retirou o poder das instâncias locais
na medida em que cuidou da centralização do sistema de justiça e reformou a estrutura
judiciária, redefinindo poderes e atribuições, inclusive dos delegados, que, subordinados aos
chefes de polícia provincial, tiveram suas responsabilidades redefinidas e passaram a
substituir os juízes de paz, tendo plenos poderes para acusar, reunir provas, ouvir testemunhas
e apresentar ao juiz municipal um relatório escrito da investigação, emitindo seu opinativo
(BATITUCCI, 2010).
Além das mencionadas funções, o delegado expedia mandados de prisão e estabelecia
fianças, assim como cuidava de julgar casos que envolviam delitos de menor monta, fixava
“termos de bem viver” que, uma vez violados, poderiam resultar em prisão e condenação dos
infratores (GRAHAM, 1997, p. 88 apud BATITUCCI, 2010).
Para auxiliar no cumprimento de suas atividades, o delegado podia requisitar a ajuda da
Força Policial ou de quaisquer trabalhadores da população para realizar os serviços de ronda
eventual ou sob de outros que fossem demandados, mediante um pequeno pagamento mensal.
Esses populares se colocavam na condição de subordinados do delegado, estando no último
nível de hierarquia dos agentes de segurança.
Essa estrutura vai entrando em colapso durante a transição do século XIX e, em 1841,
período em que houve a segunda reforma do sistema vigente, a estrutura da polícia foi
modificada.
Bonelli (2003 apud ESPUNY, 2009) diz que, por intermédio da Lei nº 261, de 03 de
dezembro de 1841, ficou estabelecida a diferenciação das funções de polícia administrativa e
de polícia judiciária. Nesta, os delegados podiam conceder mandados de busca e apreensão,
proceder a corpo de delito, julgar crimes com penas até seis meses e multa até cem mil-réis.
42
Naquela, os delegados assumiam atribuições de higiene, assistência pública e viação pública,
além daquelas de prevenção do crime e manutenção da ordem.
Na mencionada legislação ficou estabelecido que os chefes de polícia seriam escolhidos
entre os desembargadores e juízes de direito, além de prever que os delegados e os
subdelegados podiam ser nomeados entre juízes e demais cidadãos (ESPUNY, 2009).
Seguindo nessa perspectiva histórica, ia cada vez mais se evidenciando a necessidade de
profissionalização de todo o corpo policial, em suas várias dimensões.
Bonelli (2003, p. 8 apud ESPUNY, 2009) menciona uma terceira reforma na estrutura
da Polícia Civil, datada de 1871, período onde ficou evidente o fracasso da Guarda Urbana,
demonstrando a necessidade de realização de profundas mudanças no sistema vigente.
Nesta reforma, houve a separação entre a função judicial e a policial, separando o poder
de prender do poder de julgar as causas criminais, ficando este na exclusividade dos
magistrados, sendo definida de forma mais restrita as funções dos delegados do que
anteriormente estabelecido em 1841 (HOLLOWAY, 1997, p. 228 apud BATITUCCI, 2010).
Com essa separação, para Holloway (1997, p. 228 apud ESPUNY, 2009), houve uma
queda no prestígio social da função de delegado que, quando os magistrados pararam de
exercê-la, deixou ser uma ocupação exclusiva de bacharéis.
Advieram outras conseqüências da separação entre a função judicial e a policial, pois os
delegados e subdelegados, ao ocuparem um posto com poder eminentemente político,
tornaram-se dependente das elites locais a partir de 1871 e isso gradativamente contribuiu
para o enfraquecimento da Polícia Civil enquanto instância de atendimento jurídico-policial
(ESPUNY, 2009). Nesse sentido, exemplificando a decadência do prestígio da Polícia Civil:
Ter uma força estadual armada representava para o presidente da província a
garantia de autonomia política perante o poder central e os interesses locais. A perda
de prestígio social do cargo de delegado neste cenário foi decisivo para desequilibrar
a balança entre polícia civil e polícia militar (ESPUNY, 2009, p. 03).
Outra importante consequência desta terceira reforma diz respeito à regulamentação do
inquérito policial, no qual haveria a formação de culpa para posterior encaminhamento para
os promotores e juízes (BATITUCCI, 2010).
O chefe de polícia e os delegados, embora tivessem restritas suas intervenções nos
julgamentos das causas, mantiveram considerável poder e discricionariedade, principalmente
quando diligenciavam rapidamente ou agiam com morosidade na condução das investigações
(HOLLOWAY, 1997, p. 228 apud BATITUCCI, 2010).
43
Como é possível deduzir desse escorço histórico o cargo do delegado ficou encurralado
entre o escopo para o qual fora criado e as condições encontradas durante seu exercício
(ESPUNY, 2009), porque a Polícia Civil, assim como as demais integrantes do sistema
criminal, foi uma instituição criada dentro de um forte viés controle de comportamentos
desviantes ou indesejáveis, bem como de controle social para manutenção do poder de grupos
locais hegemônicos.
Isso tudo evidenciou o exercício do mandato daquelas instituições com longe dos
interesses e das demandas sociais e das realizações de prevenção e/ou combate às ações
criminosas. Afinal, elas estavam totalmente comprometidas com as esferas de um governo
centralizador e oligárquico (ESPUNY, 2009; VELLASCO, 2007, p. 258-259 apud
BATITUCCI, 2010).
No fim do século XIX e no início do XX surgiu na Europa e nos Estados Unidos o
modelo profissional-burocrático de policiamento resultante do amadurecimento das
instituições policiais. Porém, o processo de profissionalização das organizações policiais
brasileiras ocorreu tardiamente, sendo arrematado apenas ao longo do século XX, quando o
seu arcabouço institucional se delineou mais nitidamente (WALKER, 1977 apud
BATITUCCI, 2010).
O atraso nesse processo se deu em razão das inúmeras deficiências estruturais e
gerenciais, da informalização das práticas cotidianas, da alta discricionariedade do policial de
rua, das disputas políticas internas e externas, bem como do desiderato de manutenção do
poder vigente por intermédio do controle social, com uso descontrolado do personalismo na
decisão e na gestão (KANT DE LIMA, 1995; PAIXÃO, 1982 apud BATITUCCI, 2010).
Obviamente que conforme asseverou Batitucci (2010, p. 44):
Muitas destas questões estão relacionadas à complexidade e características da
evolução do Estado e da democracia no Brasil, às nossas características culturais, aos
limites econômicos e aos dilemas associados à modernização periférica.
Quando a gestão pública brasileira possuía base oligárquica e patrimonial os princípios
de democracia não se efetivavam em razão do distanciamento social, econômico e
educacional que havia entre a elite política e o restante da população. Os critérios de tomada
de decisão e escolha eram de cunho estritamente pessoal, não estavam pautados numa
racionalidade e nem seguiam a estrita legalidade, mesmo porque não havia uma preocupação
com os resultados que deveriam ser alcançados pela administração pública.
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Havia uma confusão patrimonial entre os bens do Estado e daqueles clientes que se
agregavam em torno dos gestores públicos para ganharem fortalecimento perante a sociedade,
sendo que a principal função do Estado patrimonial era garantir emprego dos funcionários
públicos por meio de benesses, estando estes completamente desonerados do trabalho duro.
Posteriormente, surgiu a denominada gestão burocrática, por intermédio da qual foi
posta uma separação entre a ordem política e agentes burocratas. Esse modelo de gestão foi
estruturado na administração pública brasileira para implantar uma mudança cultural,
buscando a racionalização administrativa, institucionalizando a eficácia como princípio
norteador desta racionalidade, atribuindo caráter de continuidade à administração pública,
buscando também erradicar os princípios patrimoniais de poder, reforçando a separação das
esferas pública e privada, institucionalizando o controle legal como critério de avaliação da
ação administrativa (BRESSER, 2001a apud DURANTE; BALESTRERI, 2006).
A gestão burocrata estabeleceu nos órgãos públicos uma hierarquia funcional vertical,
criando limites de atuação com o estabelecimento de rotinas formalizadas e regras
anteriormente definidas. Houve a valorização da seleção meritocrática dos funcionários e da
profissionalização da carreira administrativa, a valorização da impessoalidade e neutralidade
dos funcionários públicos, com a respectiva responsabilização profissional, que deveriam agir
como ocupantes de cargos públicos, ficando longe da influência pessoal (BRESSER, 2001a,
apud DURANTE; BALESTRERI, 2006).
Esse processo de burocratização que se deu na estrutura da gestão pública, iniciado em
1936, apresentou debilidades e trouxe sérios problemas de ordem prática.
O fortalecimento do formalismo no âmbito da administração pública, manifesto na
criação de sistemas de controle rígido dos processos administrativos, fez com que o Estado
voltasse para si mesmo, o que acentuou o caráter inercial da administração pública, criando
impeditivos para transparência na gestão e para efetiva prestação de contas dos resultados
alcançados. Esses sistemas de controle rígido dos processos administrativos levaram os
gestores públicos à excessiva obediência às regras, deixando em segundo plano a necessidade
de atender às demandas da população, provocando um insulamento burocrático.
Afora isso, verificaram-se lacunas entre o afastamento da administração pública e os
aspectos políticos, que foram fortemente impregnadas de poder exercido pelos grupos sociais
que controlavam as regras e os processos de produção. Dessa forma, o velho patrimonialismo,
rebatizado no regime democrático de clientelismo, encontrou espaço no âmbito da gestão
pública que, por outro lado, necessitava de uma burocracia profissional que também fosse
liberada das amarras do formalismo burocrático.
45
Alguns fatores socioeconômicos (ABRÚCIO, 1997 apud DURANTE; BALESTRERI,
2006) desencadearam uma crise do Estado e a reforma burocrática foi substituída pela
reforma gerencial, quando houve, na sociedade pós-industrial, a democratização dos regimes
de governo e quando surgiu o fenômeno da globalização.
A grande crise econômica mundial de 1929, as crises do petróleo de 1973 e 1979
geraram uma grave crise fiscal do Estado e, com isso, uma revolta dos contribuintes
atochados pelos aumentos de impostos e pela deficiência na prestação dos serviços públicos.
O Estado perdeu o controle sobre fluxos de capital financeiro e comercial, que somado ao
aumento do poder das grandes multinacionais, resultou na perda de poder estatal para ditar
políticas macroeconômicas.
Por consequência, o Estado se viu obrigado a intervir na economia para ter que garantir
o pleno emprego e atuar em setores considerados estratégicos para o desenvolvimento
nacional, bem como foco a produção de políticas públicas na área social para garantir o
suprimento das necessidades básicas da população, causando também uma crise no modelo
burocrático que, ao contrário, pregava impessoalidade, neutralidade e racionalidade na gestão
pública, tendo o Estado entrado em uma crise de governabilidade e governança. Daí sucedeu
o enfraquecimento do poder do Estado e a escassez de recursos públicos.
O gerencialismo puro, considerada a primeira aplicação prática do modelo gerencial, foi
implantado num contexto que despontava uma ideologia privatizante, por intermédio da qual
se buscava no Estado uma retração administrativa, com a adoção de instrumentos de
racionalização orçamentária e de avaliação de desempenho organizacional, utilizando
descentralização para dar mais eficácia às políticas públicas.
Nesse modelo, buscava-se uma definição explícita dos objetivos organizacionais,
valorizando os seus recursos e inserindo o conceito de eficiência à lógica da burocracia,
ressaltando a habilidade e criatividade dos gerentes na busca de novas soluções
administrativas. Tudo isso, em contraposição aos princípios da burocracia tradicional.
O gerencialismo puro pregava uma gestão pública politicamente neutra, subestimando o
conteúdo político impregnado na administração pública, entendendo que esta se destinava a
modificar o funcionamento e a cultura do setor público, sem que se fizesse uma diferenciação
conceitual entre a gestão pública e a gestão privada.
Em seu ápice, este modelo de gestão, manifestou o começo de um processo de
valorização da efetividade, conceituação esta que expressava o grau em que a ação pública
alcançaria o impacto ou o resultado inicialmente desejado pela administração e pela
população, esta última vista como usuária e avaliadora dos serviços públicos.
46
Uma tendência gerencial de direcionamento da produção para os anseios e a satisfação
dos consumidores surgiu nos anos 1980, influenciando a administração pública e a
administração privada. Nessa conjuntura, o gerencialismo assumiu feições do consumerism,
que apresentou a lógica do planejamento, na qual deveria haver uma racionalidade técnica na
melhor ação a ser executada, que foi substituída pela lógica da estratégia, na qual se buscava
criação de cenários flexíveis para a adaptação de planejamento, levando em consideração as
relações com os atores envolvidos em cada processo político-administrativo.
No consumerism, a descentralização foi valorizada não apenas para reduzir a atuação
estatal diante das crises, mas para fazer entrar em cena o cidadão enquanto fiscal e avaliador
dos serviços prestados pelo Estado, aproximando-o dos centros de decisões, deixando-os em
condições de escolher diante dos serviços oferecidos pelo Estado. Contudo, não foi realizada
uma adequada diferenciação entre o consumidor de serviços públicos e o de bens de mercado,
justamente porque existem determinados serviços públicos compulsórios, não havendo a
possibilidade de escolha pelo cliente, tais como os serviços de segurança e saúde pública
(POLLITTI, 1990 apud DURANTE; BALESTRERI, 2006).
As críticas desse modelo gerencial despontaram sinalizando que o cidadão deveria ser
visto como um ator social sujeito de direitos e deveres, e que deveria também participar da
construção, implantação, monitoramento e avaliação das políticas públicas, devendo ter um
papel mais atuante do que apenas exercer o papel de consumidor com a liberdade de escolha
quanto aos serviços públicos.
Um problema gerado por essa forma de encarar o cidadão como um consumidor fez com
que certos grupos despontassem como clientes preferenciais, em razão da sua organização
mais articulada junto ao poder público, trazendo um desequilíbrio no trato do Estado em
relação aos demais cidadãos, ferindo a questão da equidade no atendimento do interesse
público. Não seria a relação consumerista entre Estado e população que asseguraria uma
atuação de servidores públicos ligada ao interesse público, mas sim a estipulação de normas
que sirvam como diretriz e limitação.
Há um modelo gerencial que aplica a descentralização de modo a permitir que os
cidadãos participem das decisões locais, uma vez que tais decisões afetam diretamente suas
vidas. Trata-se de um modelo gerencial que se vale do conceito da transparência como forma
de proteção à coisa pública, que incentiva a participação política por meio do conceito de
esfera pública, vista como locus de debate público e aprendizagem social, apta a gerar um
ambiente de cooperação entre os cidadãos e as organizações.
47
Esse modelo é o chamado Public Service Oriented (PSO), no qual se apregoa que o
aperfeiçoamento da máquina pública se dará com a efetiva participação da população na sua
gestão, necessariamente envolvendo a accountability, colocando o cidadão como um parceiro
e não como dependente da prestação dos serviços públicos.
A população participa com o exercício da cidadania, mas deseja uma constante
qualificação do aparato estatal e dos serviços por ele prestados, portando-se como um cliente
a ser atendido. Afinal, quando a população estiver engajada com o poder de decisão em
relação às políticas públicas de segurança, mais informada e qualificada estará para atuar
como co-gestora, contribuindo para a qualidade da prestação do serviço e o incremento da
accountability (DURANTE; BALESTRERI, 2006, p. 08-09).
O Public Service Oriented entende que o problema da gestão pública fica diluído em
todo o sistema, necessitando de uma reforma nas instituições e na própria burocracia
incrustada na estrutura estatal, para que as demandas sociais sejam devidamente atendidas.
O modelo gerencialista implantou nas organizações públicas preceitos como a adoção
de mecanismos de avaliação de resultados organizacionais baseados em indicadores de
qualidade e produtividade, horizontalizando a estrutura hierárquica dentro das suas unidades
gerenciais que, por sua vez, possuem maior autonomia administrativa.
Priorizou a profissionalização da burocracia, flexibilizando regras, estabelecendo o
conceito de planejamento estratégico, por entender ser este o mais adequado para cuidar das
políticas de médio e longo prazos e se adequar às contemporâneas mudanças globais. Já no
aspecto externo, o gerencialismo deu importância à adoção de parcerias com o setor privado
e com as organizações não-governamentais.
No tocante à gestão de pessoas, o modelo gerencialista implantou políticas de
motivação, introduziu novos critérios de promoção e de avaliação de desempenho individual,
incluindo vantagens para o aumento de produtividade, valorizou a negociação coletiva.
Esse modelo ficou marcado também por considerar relevante uma formação moralmente
consistente, desenvolvendo e estimulando os servidores, cuidando do desenvolvimento de
habilidades gerenciais dos funcionários, que deveriam ficar aptos a gerenciar os recursos
humanos, cumprir metas, aumentar a qualidade das suas respectivas organizações, inovar no
fluxo de decisões e gerar novas soluções para as questões típicas de Estado.
Foram constatados avanços e inovações cujos resultados se desdobraram de modo
desigual e fragmentado em todo o sistema, a descentralização acabou agravando as diferenças
regionais e prejudicando a equidade dos serviços públicos enquanto democratizou o sistema
na busca de um aumento de eficiência dele.
48
A separação entre aqueles que elaboram daqueles que executam as políticas públicas
prejudicou o controle social e a responsabilização funcional. Tornou-se conflitante a relação
entre a lógica da autonomia gerencial direcionada por objetivos e o rígido controle fiscal
exercido sobre as unidades operacionais do Estado.
Três elementos podem ser apontados como principais articuladores das melhorias
implantadas na gestão pública brasileira, são eles:
1. a democratização do Estado, com o fortalecimento do controle externo da
administração pública, reforçando os princípios administrativos da legalidade e da
publicidade;
2. a capacitação dos servidores, que possibilitou a adoção da meritocracia pelos órgãos
da administração pública;
3. a descentralização estatal, que deu oportunidade para a participação dos cidadãos na
gestão pública, que passou a se basear nas realidades e potencialidade locais.
Algumas vertentes conceituais têm demonstrado as direções para quais a gestão pública
brasileira tem evoluído nos últimos anos:
1. o conceito de planejamento plurianual, propondo ações integradoras para projetos e
programas estatais, com a regionalização e a utilização de indicadores;
2. a implantação do programa de governo eletrônico, que possibilitou a organização da
informação, a redução de custos, o aumento da transparência nas compras governamentais, a
redução do potencial de corrupção e a interatividade com os cidadãos, sendo que esta última
foi a que apresentou menor avanço em prol da maior accountability;
3. o incentivo à questão fiscal, que contribuiu decisivamente para a economicidade
estatal, despontando com a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, deixando a desejar
quanto a efetividade, que demandam medidas gerenciais específicas que nem sempre vem
sendo priorizadas;
4. a participação social no âmbito estadual e municipal, com a introdução de ações
mais ágeis e a expansão dos centros de atendimento integrado;
5. a gestão de políticas públicas na área social, com apresentação de inovações,
mecanismos de avaliação, formas de coordenação administrativa e financeira, avanços do
controle social, programas voltados à realidade local e ações intersetoriais.
Hodiernamente, na gestão pública brasileira ainda são constatados traços gerenciais dos
cinco modelos aqui apresentados – patrimonialismo, burocracia, gerencialismo puro,
consumerism e governança responsiva – vez que os modelos novos não foram capazes de
extinguir por completo os modelos antigos, justamente em razão da aludida evolução
49
gerencial ter se diluído na estrutura do Estado, onde manifestações mais ou menos explícitas
destes modelos sobrevivem cotidianamente.
Nessa ordem de ideias, surge hodiernamente um novo modo de gerir, expresso no termo
governança pública. Conforme orienta Proença Júnior, Muniz e Poncioni (2009), este é um
novo modelo regulatório de Estado e sociedade, que se diferencia dos demais porque propõe
novas composições gerenciais na medida em que incorpora e articula os conceitos de
negociação, comunicação e a confiança.
Esses três elementos tem um função auxiliatória, haja vista que durante o processo de
gestão sempre haverá a necessidade de equacionar os diferentes objetivos e critérios de
decisão sociais, demandando um processo de negociação permanente.
Nesse contexto, surge uma nova maneira de estruturar as relações estabelecidas entre o
Estado, suas instituições e os outros atores da sociedade civil.
Daí também advém novos instrumentos de gestão de políticas públicas, porque as
parcerias e associações de cooperação são construídas horizontalmente e, como que supõe
Proença Júnior, Muniz e Poncioni (2009), elas servirão para fazer convergir os interesses dos
múltiplos atores sociais, além de auxiliar no equilíbrio, na simetria e na equivalência na
participação de todos os interlocutores sociais nos processos decisórios.
Assim, num cenário ideal, os múltiplos atores sociais “atuam em cooperação, com a
expectativa de que suas ações conjuntas resultem na solução mais eficaz para os problemas
que estiverem em foco” (PROENÇA JÚNIOR; MUNIZ; PONCIONI, 2009, p. 10). O que
coaduna com o fundamento da atuação da autoridade policial que é a sua capacidade de
negociação para equacionar conflitos sociais.
Obviamente que todo esse percurso evolutivo dos modelos gerenciais influenciou todas
as áreas da administração pública brasileira, inclusive a gestão na área da segurança pública,
que constantemente é alvo de cobranças dos mais variados segmentos da população, que
permanentemente estão na perseguição de melhores resultados gerenciais e maiores
realizações sociais.
3.1.2 Nuances da política nacional de segurança pública
Mais detidamente, ao fazer uma sucinta análise da sucessão dos modelos gerenciais
pelos quais vem passando as políticas públicas de segurança no Brasil, torna-se possível
ponderar sobre a interessante trajetória de tais propostas, que vem passando por uma
50
sequência de arquétipos dentro dos quais foram desenvolvidas ações e visões que,
resumidamente, podem ser assim apontadas (FREIRE, 2009):
1º) Segurança Nacional: Buscava-se a eliminação de atos percebidos como ameaça ao
Estado, inclusive com violação de direitos e desrespeito à vida;
2º) Segurança Pública: Responsabilidade de todos, conforme a Constituição Federal de
1988, e prioritariamente responsabilidade dos Estados e suas polícias. Dentro deste contexto,
a violência é considerada uma ameaça às pessoas e ao seu patrimônio;
3º) Segurança Cidadã: Natureza multicausal da violência e manifestação heterogênea
dela. Atuação do Estado no aspecto do controle e da prevenção, mediante políticas públicas
multissetoriais são implantadas no âmbito local de forma integrada. No âmbito deste
paradigma é conferido espaço de atuação aos municípios.
As políticas públicas pautadas no arquétipo da segurança cidadã trazem consigo novos
parâmetros gerenciais (DURANTE; BALESTRERI, 2006), dentre os quais destaco:
1. Transparência dos saberes, dos dados coletados e das análises realizadas, com
divulgação sistemática e padronizada;
2. Imprescindibilidade da transversalidade dos direitos humanos nas ações e nos
estudos da segurança pública;
3. Caráter modernizante e democrático das ações (modelo inteligente de segurança);
4. Sistematização das políticas públicas de segurança.
Esta última tendência consubstanciada na política de segurança cidadã começou a ser
aplicada com êxito na Colômbia em 1995, apresentando uma metodologia multidimensional
de abordagem da violência, com trabalho articulado e multissetorial, de várias instituições
públicas e a sociedade civil; contando com a atuação dos municípios e o papel preponderante
conferido aos cidadãos na participação da gestão local das políticas de segurança, para
quebrar resistências e construir uma cultura cidadã na comunidade, com respeito às normas de
convivência e resolução pacífica de conflitos.
O arquétipo da segurança cidadã está presente no Brasil, mas com pouca constatação
factual, haja vista que adotar um marco conceitual não implica em sua imediata
materialização de políticas públicas e a assimilação definitiva desse novo paradigma e sua
transformação em ações efetivas requer empenho e tempo.
Freire (2009) considera a evolução desses modelos gerenciais verdadeiros paradigmas
na área da segurança pública, capazes de influenciar o desenho das políticas públicas e os
modos de conduzir a ação policial.
51
Ressalto que paradigmas são visões de mundo compartilhadas, que influenciam a forma
de pensar de determinado grupo, em determinada época; eles são crenças, valores e conceitos
que predominam no governo e na sociedade em determinada localidade e período. Porém, não
são estanques e podem ser alterados durante sua vigência, mas possuem traços marcantes
denominados de núcleo paradigmático (KUHN, 2003 apud FREIRE, 2009).
Obviamente que um novo modelo paradigmático não faz com que os anteriores deixem
de existir, sendo possível a coexistência de mais de um modelo em períodos de transição
resultantes de um processo e não de uma brusca ruptura de um paradigma rumo ao início de
outro paradigma, como de fato aconteceu com as sucessivas mudanças dos modelos
gerenciais da segurança pública no Brasil, os quais passaram por períodos de transição.
Geralmente não é possível identificar as datas de início e término de cada modelo, haja
vista que determinadas características paradigmáticas ganham tanta força que acabam
influenciando a direção para qual se desenvolve o novo paradigma (KUHN, 2003 apud
FREIRE, 2009).
Não há uma obrigatoriedade para que os novos paradigmas ou arquétipos sejam
automaticamente traduzidos em políticas públicas, podendo influenciar a sua formulação ou
indicar possíveis tendências. Entretanto, vários outros fatores – como variáveis políticas,
orçamentárias e técnicas, etc. – também incidem na formatação e aplicação das políticas
públicas.
Com o propósito de atribuir nova dinâmica à gestão nacional da segurança pública, o
Governo Federal criou em 1995, no campo do Ministério da Justiça, a Secretaria de
Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública (SEPLANSEG), posteriormente
transformada, em 1998, na Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), que é
considerada o marco histórico inicial do atual Sistema Federal de Segurança Pública.
No aspecto normativo, o Sistema Federal de Segurança Pública é composto pela
Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) e pelas Secretarias Estaduais de
Segurança Pública.
A SENASP tem como propósito essencial dar assessoria ao Ministério da Justiça na
definição e execução da política nacional de segurança pública, bem como acompanhar as
atividades dos órgãos responsáveis pela segurança pública, sendo responsável por promover a
qualificação, padronização e integração das ações executadas pelas instituições policiais de
todo o país, realizando as seguintes ações:
 desenvolver e apoiar projetos de modernização das instituições policiais do País;
 efetivar o intercâmbio de experiências técnicas e operacionais entre as polícias;
52
 estimular a capacitação dos profissionais da área de segurança pública;
 realizar estudos e pesquisas e consolidar estatísticas nacionais de crimes.
Sob a influência dos ensinamentos da natureza multicausal da violência e da
manifestação heterogênea oriundos daquele último paradigma e com o slogan “o Brasil dirá
não à violência”, no ano de 2000 o Governo Federal elaborou o primeiro Plano Nacional de
Segurança Pública (PNSP) que trouxe em seu plano de ações propostas de integração das
políticas de segurança, políticas sociais e ações comunitárias, objetivando reprimir e prevenir
o crime além de reduzir a impunidade, fomentar iniciativas de intervenção nas múltiplas e
complexas causas ligadas ao fenômeno da criminalidade e, por conseguinte, aumentar a
sensação de segurança e a tranquilidade dos cidadãos.
Somente a partir do lançamento do Plano Nacional de Segurança Pública e das
eleições municipais, no ano 2000, as políticas municipais de segurança pública passaram a ter
notoriedade na agenda política. Apesar da resistência de boa parte dos municípios em relação
a sua participação na manutenção da segurança pública, há um reconhecimento nacional no
sentido de que estes entes federados possuem uma predisposição natural em relação ao
desenvolvimento e implantação de políticas públicas básicas, especialmente aquelas ligadas à
prevenção da violência e criminalidade.
Assim, os municípios podem desempenhar um papel fundamental quando passam a
realizar ações que tenham como escopo a redução dos fatores de risco e o incremento dos
fatores de proteção, que podem afetar o impacto do crime e da violência na vida dos
indivíduos, famílias, grupos e comunidades, especialmente certos em locais (bairros/regiões)
ou naqueles grupos sociais de maior vulnerabilidade criminal.
Por entender nesse sentido, ao implantar o Sistema Único de Segurança Pública
(SUSP), a Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça reconheceu a
vocação e competência dos municípios, passando a investir junto aos mesmos uma série de
recursos financeiros e tecnológicos.
Este investimento se direciona a realização de ações que auxiliem estes entes
federados na realização de diagnóstico, na formulação, implantação, acompanhamento e a
avaliação de ações voltadas à prevenção da violência e criminalidade, proporcionando a
convivência pacífica nos territórios municipais. Porém, para que essa pretensão se efetive e
para que ocorra a consolidação do SUSP, a articulação dos municípios com os governos
estaduais é imprescindível.
No PNSP foram estabelecidas de medidas integradas para que houvesse o
aperfeiçoamento da atuação dos órgãos e instituições de segurança pública, permitindo-lhes
53
trabalhar segundo um enfoque de mútua colaboração. Sendo novidade o foco da ação
integrada proposta, capaz de coordenar, avaliar e redirecionar ações e metas propostas,
contribuindo para a criação de um Sistema Nacional de Segurança Pública que fosse capaz de
oferecer um alcance de modo amplo e eficaz, na solução do complexo problema da violência.
Buscava-se o efetivo envolvimento de diferentes órgãos governamentais em todos os
níveis da administração, das entidades privadas e da sociedade civil, pois, argumentava-se que
somente com a participação de todos, se alcançaria a efetividade necessária do programa e se
criaria condições para o desenvolvimento de ações mais eficazes.
A expectativa de sucesso do Plano Nacional se pautava no atendimento aos seus
princípios fundantes: interdisciplinaridade, pluralismo organizacional e gerencial, legalidade,
descentralização, imparcialidade, transparência das ações, participação comunitária,
profissionalismo, atendimento das peculiaridades regionais e no estrito respeito aos direitos
humanos.
Com a elaboração do Projeto Segurança Pública para o Brasil, no ano de 2003, o
governo federal apresentou suas propostas de mudanças para a concepção de uma nova
polícia, sob uma nova abordagem, com novos sujeitos na sua gestão e uma nova aliança entre
Estado e sociedade. Em outras palavras, uma polícia cuja identidade institucional e cultura,
cujos valores fundamentais e padrões de comportamento, irão passar uma intensa mutação,
sob a pretensão de erguerem um projeto sustentável para uma sociedade segura.
Com este projeto, o governo também reconheceu o fracasso das políticas de segurança
meramente reativas e muitas vezes abusivas e violentas, que contribuíram para a degradação
das agências de segurança pública. Justamente esses dois argumentos levaram o governo a
receber o apoio dos mais variados segmentos sociais, além de receber o surpreendente
respeito e a aceitação de grupos políticos oponentes.
Mesmo preservando a autonomia das instituições envolvidas, mas com a pretensão de
reestruturar as organizações e integrar ações de segurança pública federais, estaduais e
municipais, além de articular uma política pública unificada para o setor de segurança pública
que tivesse o alcance nacional, em um esforço inédito do governo federal, foi criado em 2004
o SUSP. Ele foi concebido com o objetivo de integrar as ações das polícias nas três esferas do
Poder Executivo, sem que essa integração implicasse na unificação desses órgãos.
Com esta ação, o governo federal pretendia de ampliar a eficiência do sistema de
segurança pública, além de aumentar o controle e incrementar na redução da violência e
criminalidade. Os objetivos do SUSP podem ser assim resumidos:
54
 Prevenir, criar meios para que seja possível analisar a realidade de cada episódio,
planejar estratégias, identificar quais os métodos e mecanismos que serão usados;
 Realizar sistemas de avaliação e monitoramento das ações, para garantir transparência
e controle externo das ações de segurança;
 Integrar as ações das polícias nas três esferas do Poder Executivo;
 Criar nos Estados que aderirem ao programa, Gabinetes de Gestão Integrada, dos
quais fazem parte o Secretário Estadual de Segurança Pública, como coordenador, e mais
representantes da Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Civil, Polícia Militar,
Corpo de Bombeiros Militar e Guardas Municipais.
A operacionalização do Sistema Único de Segurança Pública se verifica como um
desdobramento da política nacional de segurança pública, para que ocorra de modo prático
uma integração dos órgãos que compõem a estrutura federal de segurança pública. Através do
SUSP, os governos estaduais e municipais passaram a apresentar projetos na área de
segurança pública que, após passarem pelo crivo da SENASP, com sua análise e aprovação,
poderiam ser apoiados com recursos financeiros oriundos do Fundo Nacional de Segurança
Pública (FNSP). Reformas significativas foram propostas para as instituições policiais, tanto
de modernização tecnológica e melhoria de infraestrutura, quanto de sistemas de gestão, com
o intuito de promover a sua reorganização institucional e a valorização de seus profissionais.
A implantação do SUSP fez com que as ações executadas pela SENASP e as avaliações
dos resultados de suas ações convergissem para sete eixos estratégicos: gestão do
conhecimento e informações criminais; formação e valorização profissional; gestão das
organizações; programas de prevenção; estruturação e modernização da perícia; controle
externo e participação social; programas de redução da violência.
Diante da sua pretensão universalista, o Governo Federal criou um programa de
implantação do Sistema Único de Segurança Pública, no qual o destinatário em todas as suas
ações é a população brasileira. As ações para implantação do SUSP consistiram na
modernização organizacional das instituições do sistema de segurança pública, com a
implantação da segurança cidadã; articulação do sistema integrado de formação e valorização
profissional; implantação e modernização de estruturas físicas de unidades funcionais de
segurança pública; no apoio a implantação de projetos de prevenção da violência; implantação
do sistema nacional de gestão do conhecimento e de informações criminais; no
reaparelhamento das instituições de segurança pública; no apoio a repressão qualificada; e na
criação da Força Nacional de Segurança Pública.
55
Na opinião de Eugênio Andrade Vilela dos Santos, servidor do Ministério do
Planejamento, responsável pelo monitoramento do Projeto do SUSP:
A idealização do SUSP representou um grande avanço para segurança pública na
medida em que buscou enfrentar entraves estruturais do sistema, especialmente a
fragmentação das ações. Entretanto, há uma distância enorme entre o idealizado e o
efetivado tendo em vista as inúmeras restrições presentes tanto na sociedade quanto
na administração pública (BRASIL, 2006, p. 80).
Numa iniciativa inovadora, utilizando como inspiração as Forças de Paz da Organização
das Nações Unidas, o Governo Federal criou no ano de 2004 a Força Nacional de Segurança
Pública visando atender às necessidades emergenciais e para servir como um dos eixos da
cooperação entre os Estados da Federação, na medida em que ela permite o compartilhamento
de forças policiais, ao mesmo tempo em que resguarda a forma federativa do Estado brasileiro
com suas respectivas estruturas de polícias.
Também naquele período foram instituídos em todos os estados da federação os
Gabinetes de Gestão Integrada (GGI), que são gabinetes compostos por representantes das
Polícias Federal, Civil, Militar e Guardas Municipais, bem como Ministério Público e Poder
Judiciário, refletindo a política de integração das ações em matéria de segurança pública.
Trata-se de fóruns deliberativos e executivos que atuando sem hierarquia entre seus
integrantes, de modo que seja respeitada a autonomia das instituições.
O Gabinete de Gestão Integrada tem como principal objetivo coordenar a expressão do
Sistema Único de Segurança Pública em cada um dos Estados Federativos, seguindo termo de
convênio celebrado entre a União, por intermédio do Ministério da Justiça, contando com a
Secretaria Nacional de Segurança Pública, e os Estados Federados, por meio de suas
respectivas Secretarias Estaduais de Segurança Pública. Assim, foram estabelecidas três
linhas mestras de ação para os GGIs:

O incremento da integração entre os órgãos do sistema de justiça criminal;

A implantação do planejamento estratégico como ferramenta gerencial das ações
empreendidas pelo sistema de justiça criminal; e

A constituição da informação como principal ferramenta de ação policial.
As deliberações acerca das ações definidas por cada GGI são repassadas à SENASP
após decisão consensual, visando contribuir para o compartilhamento de experiências bem
sucedidas e o mapeamento das demandas de segurança.
A partir de 2003, a Secretaria Nacional assumiu um papel central na política nacional na
área de segurança pública, atuando como o principal agente promotor da reforma das polícias
56
no Brasil, passando a idealizar, planejar e executar da política de implantação do SUSP,
atuando muito mais do que um simples órgão de repasse de recursos do governo federal.
Desta forma a SENASP acabou por institucionalizar uma nova fase na história da
segurança pública brasileira, inaugurando um novo estilo de ação organizado de acordo com
os processos básicos de um sistema de gestão, fundado em diagnóstico, planejamento,
execução e monitoramento.
Nesse período o que se fez foi incentivar um maior número de pesquisas com o objetivo
de atribuir mais consistência ao planejamento e à execução das ações da SENASP,
incentivando também a divulgação das estatísticas sobre a situação da segurança pública no
Brasil, para auxiliar nos direcionamentos das políticas locais.
Conforme Decreto nº 6.061, de 15 de março de 2007, a Secretaria Nacional de
Segurança Pública teve suas competências fixadas do modo a seguir apresentado:
 assessorar o Ministro de Estado na definição, implementação e acompanhamento da
Política Nacional de Segurança Pública e dos Programas Federais de Prevenção Social e
Controle da Violência e Criminalidade;
 planejar, acompanhar e avaliar a implementação de programas do Governo Federal
para a área de segurança pública;
 elaborar propostas de legislação e regulamentação em assuntos de segurança pública,
referentes ao setor público e ao setor privado;
 promover a integração dos órgãos de segurança pública;
 estimular a modernização e o reaparelhamento dos órgãos de segurança pública;
 promover a interface de ações com organismos governamentais e não-governamentais,
de âmbito nacional e internacional;
 realizar e fomentar estudos e pesquisas voltados para a redução da criminalidade e da
violência;
 estimular e propor aos órgãos estaduais e municipais a elaboração de planos e
programas integrados de segurança pública, objetivando controlar ações de organizações
criminosas ou fatores específicos geradores de criminalidade e violência, bem como estimular
ações sociais de prevenção da violência e da criminalidade;
 exercer, por seu titular, as funções de Ouvidor-Geral das Polícias Federais;
 implementar, manter e modernizar o Sistema Nacional de Informações de Justiça e
Segurança Pública (INFOSEG);
 promover e coordenar as reuniões do Conselho Nacional de Segurança;
57
 incentivar e acompanhar a atuação dos Conselhos Regionais de Segurança; e
 coordenar as atividades da Força Nacional de Segurança Pública.
A atuação da SENASP não se restringe apenas a função de executar ações direcionadas
para melhoria da segurança pública no âmbito nacional, pois na medida em que colabora com
medidas ligadas à sua seara, ela atua também numa perspectiva de contribuir para a
estabilização e consolidação do regime democrático brasileiro.
Nesse contexto, a SENASP é um órgão que executa a articulação e a mediação das
relações estabelecidas entre diferentes atores sociais brasileiros que buscam a identificação de
problemas e soluções na área de segurança pública. Porém, a atuação articuladora da
SENASP em um contexto nacional não descaracteriza a autonomia das organizações policiais
e dos poderes executivos dos estados da federação.
O Brasil possui um Sistema de Segurança Pública estabelecido na Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, onde se define as atribuições e o nível de
responsabilidade de cada órgão integrante desse Sistema, que tem por finalidade a
preservação da ordem pública e a manutenção da incolumidade das pessoas e do seu
patrimônio.
Conforme preceitua a Constituição Federal, a segurança pública é exercida através
dos seguintes órgãos: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária
Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.
O artigo 144 da CF/88 diz que a segurança pública, dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade
das pessoas e do patrimônio. Ainda fica autorizada pela CF/88, a possibilidade de cada um
dos Municípios, enquanto menor unidade administrativa do estado federado, constituir suas
respectivas guardas, destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações.
Cabe às instituições estatais de segurança pública atuar fazendo o controle social
formal, sendo responsáveis pela manutenção da ordem, pela supressão da desordem ou do
comportamento incivilizado dos indivíduos no espaço público, ou seja, reforçando o código
de comportamento público das pessoas, considerado socialmente apropriado pela sua
comunidade. Tal atuação se opera tanto na dimensão de mediação dos conflitos sociais quanto
na dimensão preventiva, em relação à criminalidade e às diferentes formas de violência
(CUNHA, 2004).
No sistema de segurança pública encontramos os subsistemas preventivo e
investigativo, sendo o primeiro composto por todos os órgãos incumbidos de evitar a
58
ocorrência delituosa e o segundo composto pelos órgãos encarregados de investigar e
esclarecer os fatos criminosos.
À Polícia Rodoviária Federal (PRF) cabe o patrulhamento ostensivo das rodovias
federais e à Polícia Ferroviária Federal (PFF), o patrulhamento ostensivo das ferrovias
federais, enquanto que a Polícia Federal tem como atribuição:
 apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens,
serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim
como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija
repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
 prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o
descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas
áreas de competência;
 exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
 exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
As Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares subordinam-se, juntamente
com as Polícias Civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
Os subsistemas preventivo e investigativo de cada unidade da federação são compostos,
respectivamente, pela Polícia Militar e a Polícia Civil.
As Polícias Militares são os órgãos integrantes do sistema de segurança pública aos
quais competem as atividades de polícia ostensiva e preservação da ordem pública. Esta é a
polícia fardada, que atua como órgão de prevenção, garantindo a paz e a tranquilidade
sociais. De modo geral, além das atribuições definidas em lei, a execução de atividades de
defesa civil é de responsabilidade dos Corpos de Bombeiros Militares, ficando ressalvadas as
peculiaridades administrativas de cada unidade da federação.
Sendo incumbência das Polícias Civis a realização da investigação da autoria e da
materialidade das práticas delituosas registradas nas Delegacias de Polícia, buscando provas
documentais e testemunhas, requisitando perícias e outras diligências necessárias para a
elaboração do inquérito policial, que, quando concluído, será remetido a Justiça.
Cabe à Polícia Civil, dirigida por delegados de polícia de carreira, ressalvada a
competência da União, exercer as funções de polícia judiciária e apurar as infrações penais
depois de sua ocorrência, exceto as de natureza militar, que serão apuradas pelas polícias
militares, responsáveis pelo policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública.
59
Enfim, a segurança pública pertence a todos e a cada um, incluindo a participação
ativa da população. Em consulta ao portal do Ministério da Justiça, em seu link de conceitos
básicos, segurança pública é definida como:
Uma atividade pertinente aos órgãos estatais e à comunidade como um todo,
realizada com o fito de proteger a cidadania, prevenindo e controlando
manifestações da criminalidade e da violência, efetivas ou potenciais, garantindo o
exercício pleno da cidadania nos limites da lei (BRASIL, 2012, p.1).
No âmbito federal, foi criado pela Lei nº 11.530 e lançado em meados de 2007 o
Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), o qual sofreu
alterações através da Lei nº 11.707, de 19/06/2008.
Este programa visa à articulação de uma política de segurança com ações sociais,
objetivando atacar as causas e não apenas as consequências do problema, criado para seguir as
diretrizes propostas pelo SUSP, no desenvolvimento de ações, programas e projetos de
segurança pública, voltados à prevenção, ao controle e repressão da criminalidade, bem como
à proteção das vítimas, por meio da integração entre União, Estados e Municípios.
O PRONASCI foi concebido para colaborar no enfrentamento do caos penitenciário
existente no país e dar ênfase no controle da criminalidade, com foco territorial nas áreas
periféricas de 11 (onze) regiões metropolitanas, cuidando da manutenção de uma frente de
atuação policial.
Propôs-se a ser uma iniciativa de combate à criminalidade, com resgate da cidadania nas
comunidades, além de ser também uma resposta à própria incapacidade do Estado de articular
uma política clara e definida de segurança pública.
Tendo em vista dos valores investidos na repressão, na prática, o PRONASCI deu ares
de ser o oposto do que se anunciou, com o aumento da segregação em detrimento de políticas
de intervenção mínima do Estado, significando manutenção do recrudescimento do sistema
penal e afirmação da política de encarceramento. As maiores cifras continuaram destinadas à
construção de estabelecimentos prisionais e, em seguida, para infraestrutura das forças de
segurança, ou seja, um projeto teoricamente voltado para a cidadania, mas que se manifesta
pela velha lógica da exclusão (KAHN, 2006).
O programa segue outros projetos, ao privilegiar a forma em detrimento do conteúdo, o
material em detrimento do intelectual. Os aspectos de formação e aperfeiçoamento dos
profissionais de segurança estão vagos e imprecisos, que estão dispersos e desconexos ao
longo do programa, diferentemente dos aspectos relativos à rede prisional e aparelhamento
material das organizações policiais (KAHN, 2006).
60
O PRONASCI parte de uma premissa que está em parte equivocada, pois parcela
significativa da criminalidade contemporânea não está fundada no déficit de políticas sociais.
Segundo críticas recebidas (KAHN, 2006), há no aludido programa falta de foco, uma enorme
amplitude de ações e uma ausência de prioridades criteriosamente delimitadas. As ações
sociais estão mal situadas no bojo de um programa de segurança, haja vista que medidas para
ampliação da oferta de emprego e de serviços essenciais (educação e saúde) são necessárias
por si só, não podendo ser instrumentos de controle da criminalidade (KAHN, 2006).
O SUSP que dispõe sobre o funcionamento dos órgãos de segurança pública, já foi
pactuado entre Estados e União, mas ainda não instituído por lei, será regulamentado pelo
PRONASCI, como foi inicialmente previsto. O objetivo principal do SUSP é articular as
ações federais, estaduais e municipais na área da segurança pública e da justiça criminal.
Foi lançado o Portal Segurança Cidadã, que é dirigido pela SENASP, em parceria com o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), e conta com o apoio do
Escritório das Nações Unidas contra Drogas e Crimes (UNODC), e se propõe a atuar como
uma espécie de locus nacional de reflexão, pertencente às instituições e pessoas envolvidas
com segurança pública.
Visava possibilitar a socialização de conhecimentos, a educação e a valorização de
todos os operadores diretos de segurança pública; enfim, ser um espaço para que todos
possam dialogar repartir, integrar visões, ensinar e aprender, questionar, criar, conforme a
SENASP.
Por intermédio desse ambiente virtual se pretendia criar o Banco Nacional de Talentos,
o Banco Democrático de Experiências em Segurança Pública, e Bancos de Experiências
Certificadas em Segurança Pública, o Fórum Permanente de Debates sobre Segurança Pública
e a Biblioteca Virtual de teses e monografias em Segurança Pública.
A Estratégia Nacional de Justiça e Segurança Pública (ENASP) foi criada a partir da
necessidade de planejamento conjunto de ações, da conjugação articulada das estratégias dos
órgãos envolvidos e dos seus respectivos esforços comuns.
A ENASP visava à plena eficácia dos programas desenvolvidos e a realização de
projetos diversos, que podem seguir diversas vertentes, definidos de acordo com o
entendimento dos seus membros; estes adotaram o consenso como método para
encaminhamento das discussões e aprovação das ações que dependam de implantação de
forma conjunta. Para os anos de 2010 e 2011, foram escolhidas as seguintes ações: dar maior
efetividade na apuração de homicídios, erradicar carceragens em delegacias e criar um
cadastro único de mandados de prisão.
61
A ENASP foi constituída em 22 de fevereiro de 2010, por ato do Ministro de Estado da
Justiça, do Presidente do Conselho Nacional do Ministério Público e do Presidente do
Conselho Nacional de Justiça; possui um Gabinete de Gestão Integrada, formado pelos órgãos
do Comitê Gestor, pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Advocacia Geral da União
(AGU), além de possuir Conselhos e Comissões cujos temas tenham correlação com a
Estratégia, que tem a função de deliberar sobre as metas propostas.
A Secretaria Executiva da ENASP é exercida pelo Gabinete do Ministro de Estado da
Justiça e a execução dos seus trabalhos é realizada com a colaboração de todos os órgãos
envolvidos.
Foi estabelecido que pelo menos uma vez por ano, a ENASP, em sua composição
plena, deve viabilizar reunião para o planejamento de ações conjuntas, avaliação do
cumprimento de suas metas e criação de grupos responsáveis pela respectiva coordenação,
devendo trabalhar durante períodos definidos.
3.1.3 A formação profissional policial nos anos 2000
Em 2000, com Plano Nacional de Segurança Pública se iniciou uma manifesta
preocupação quanto à formação, qualificação e valorização profissional dos agentes de
segurança pública, almejando o aperfeiçoamento dos conhecimentos policiais e uma ação
policial mais eficiente e eficaz.
Ressaltou-se a existência de um consenso mundial no sentido de entender que a
eficiência da polícia está diretamente ligada a sua proximidade da população e ao grau de
confiança alcançado junto à comunidade.
Dava-se ênfase aos programas de capacitação na área de segurança pública, a
reestruturação e modernização da Academia Nacional de Polícia criando condições para que
ela viesse a atuar como centro de capacitação continuada dos agentes de segurança pública.
Para orientar a formação de seus agentes e para garantir uma reforma substancial nas
polícias estaduais, nesse período foi desenvolvido um documento denominado de Bases
Curriculares para a Formação dos Profissionais de Segurança do Cidadão.
Este documento acabou servindo de suporte para orientar nos estados o planejamento
dos cursos de formação, a organização curricular e as intervenções pedagógicas dos centros
de formação e academias de polícia, responsáveis pela formação profissional policial inicial e
continuada nas organizações policiais.
62
Em outras palavras, uma ferramenta que auxilie na homogeneização dos cursos,
traçando um modelo curricular básico, contendo um núcleo comum a todas as formações a ser
acrescido de uma parte diversificada, formada por outras disciplinas que seriam delimitadas
de acordo com as características específicas de cada curso de formação e as peculiaridades
regionais.
Mesmo porque se pretendia apoiar a padronização da capacitação das polícias estaduais,
particularmente na gestão de segurança pública, na mediação de conflitos, nas operações que
envolvessem o policiamento de manifestações de massa e investigação policial e,
especialmente, na implantação de polícias comunitárias, além de buscar promover a
integração entre as academias de polícia civil e militar.
Em 2003, se verificou uma revisão no modelo que orientava a política de segurança
pública no país, inaugurando um novel modo de se pensar e fazer segurança pública no Brasil,
com a elaboração do Projeto Segurança Pública para o Brasil.
A partir desse projeto, se reconheceu, categoricamente, a importância do
aperfeiçoamento da formação profissional e da educação continuidade como instrumento
fundamental para a modificação das polícias brasileiras, com a superação do modelo
tradicional de formação policial priorizado no Brasil.
O Projeto Segurança Pública para o Brasil aduziu que a falta de estímulo e
requalificação dos agentes da segurança faz com que eles percam seu interesse profissional,
caindo na apatia e desconsiderando a importância e significação da sua função.
Neste projeto ressalta a necessidade de constituição de um sistema educacional único
para todas as polícias e outros órgãos da segurança pública, através do qual passará a existir
uma visão de mundo comum em todas as polícias e um mínimo técnico que possibilitará o
diálogo entre instituições, superando disputas e rivalidades institucionais.
Com a criação do SUSP, em 2004, os governos estaduais e municipais passaram a
apresentar projetos na área de segurança pública, inclusive para formação e valorização
profissional. As propostas eram contempladas com recursos financeiros do FNSP, logo após
passarem pela análise e aprovação da SENASP.
Após estudo realizado pela SENASP em parceria com o UNODC/ONU, foram
diagnosticadas deficiências na educação oferecida na seara da segurança pública (BRASIL,
2006) tais como:
 Precariedade na organização da formação (fragmentada e com escassa qualidade);
 Ausência de padronização dos conteúdos formativos válido em todo o país;
63
 Fragilidade dos princípios pedagógicos que, apesar das tentativas de alinhar a
formação aos princípios democráticos e científicos condizentes com uma concepção moderna
de Segurança Pública, não se concretizaram em novas práticas formativas;
 Qualificação insuficiente dos instrutores (nos aspectos metodológicos e às habilidades
didáticas);
 Precariedade ou subutilização das estruturas de formação (ex.: escassez de recursos
materiais e, em alguns casos, ainda que suficientemente dotadas, elas funcionam abaixo da
sua capacidade de atendimento);
 Ausência de integração entre as instituições de ensino no contexto estadual,
repercutindo negativamente na possibilidade de difusão de práticas integradas entre as
agências policiais;
 Resposta insuficiente a demanda por formação, que supera amplamente a atual
capacidade de atendimento pelas instituições de Ensino;
 Ausência de uma política de valorização profissional.
Com base no que foi diagnosticado e na realidade que se constatava, partindo do
compromisso com uma formação que possibilitasse aos operadores de segurança pública a
compreensão sua função social e os capacitasse tecnicamente para o exercício de suas
funções, a SENASP deflagrou uma ampla reestruturação na educação em Segurança Pública:
 Criando o Sistema Integrado de Formação e Valorização Profissional, o qual
despontou, ao longo de quatro anos (2003-2006), na elaboração da Matriz Curricular Nacional
para Ensino Policial, extrapolando as premissas utilizadas pelas Bases Curriculares;
 Propondo programas de valorização profissional e de integração das Academias com
Centros de Formação;
 Instituindo a Rede Nacional de Especialização em Segurança Pública e a Rede de
Educação à Distância para Segurança Pública, numa perspectiva de ensino democrático e
continuado;
 Difundindo os conceitos de direitos humanos;
 Apoiando e realizando ações formativas.
Assim, a mudança de arquétipos e a reformulação dos cursos das academias não bastam,
haja vista que esse sistema trouxe como vértice uma Escola Superior de Segurança e Proteção
Social, apta atuar nas unidades da federação em parcerias e convênios com Universidades
nacionalmente reconhecidas pela qualidade no seu ensino.
64
Contudo, essa medida não significa a deslegitimação das academias e centros de
formação policial, que continuarão a desenvolver seu trabalho técnico, seguindo os
parâmetros nacionais fixados, a partir do ano de 2003, pela Matriz Curricular Nacional
(MCN) para as instituições policiais, seguindo, dentre outros, o princípio da integração, que
consiste na necessária aproximação entre as Academias de Polícia e as Universidades ou
Centros de Ensino.
Em 2005, foi elaborado o documento denominado Diretrizes Pedagógicas para as
Atividades Formativas dos Profissionais da Área de Segurança Pública, que trouxe em seu
texto orientações para o planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades
formativas, de acordo com as diretrizes da SENASP.
Porém, naquele mesmo ano, foi editada a Nova Malha Curricular, na qual foram
estabelecidas grandes redefinições na formação dos agentes de segurança pública,
diferentemente das Bases Curriculares, a Malha Curricular fez um redirecionamento às
disciplinas que deveriam compor o núcleo comum dos cursos de formação, acrescentando
alguns conteúdos volvidos à preservação de provas, gestão pública e análise de cenários e
riscos.
Em 2005, o Governo Federal desenvolveu a Rede Nacional de Especialização em
Segurança Pública, atualmente denominada de Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança
Pública (RENAESP). A RENAESP é um projeto da SENASP de formação continuada
voltado aos operadores de segurança pública e aos profissionais da sociedade civil organizada
com interesse na temática.
Trata-se de uma ação realizada em parceria com instituições de ensino superior, públicas
e privadas, devidamente credenciadas pela SENASP, visando promover cursos de pósgraduação lato sensu nas modalidades presencial e a distância, além de cursos de educação à
distância através dos telecentros, sendo concedidas bolsas-formação para policiais civis e
militares, inscritos nos cursos aludidos cursos.
Em 2006, foi estabelecida a Matriz Curricular em Movimento (MCM), produto de uma
reflexão articulada sobre a MCN, realizada durante seis seminários regionais promovidos pela
SENASP em parceria com o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, por isso a utilização da
expressão “em movimento”.
Nos encontros promovidos por esses seminários a equipe técnica da SENASP e os
docentes das academias e centros de formação participantes tiveram a possibilidade de refletir
sobre a Matriz Curricular Nacional. Nessa oportunidade também foram apresentados os
fundamentos teórico-metodológicos contidos na Matriz, além de se discutir sobre as
65
disciplinas da Malha Curricular, a transversalidade dos Direitos Humanos, a prática
pedagógica, bem como o planejamento e a execução das ações formativas.
As diretrizes pedagógicas desenvolvidas pela SENASP e a Malha Curricular em
Movimento convergem no sentido de dar a possibilidade aos agentes de segurança pública de
passarem por uma formação continuada, reforçando a necessidade de aproximação e
realização de parcerias entre as Academias de Polícia, os Centros de Formação com
Instituições de Ensino Superior, os
Institutos de Pesquisas, Organizações Não
Governamentais (ONGs) não somente durante os cursos de formação policial.
Em 2008, para incentivar a qualificação e valorização do profissional de segurança
pública, o PRONASCI criou um sistema de Bolsa-Formação, através do qual os operadores
de segurança pública recebiam uma bolsa que totalizava o valor de R$ 400,00 (quatrocentos
reais) para se qualificarem em cursos oferecidos por órgãos reconhecidos pelo Ministério da
Justiça ou credenciados na Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública (BRASIL,
2007b).
No ano de 2008, também foi criada uma versão modificada e ampliada da Matriz
Curricular Nacional para ações formativas dos profissionais da área de Segurança Pública,
que trouxe alterações nas Diretrizes Pedagógicas e na Malha Curricular, na qual constaram
algumas alterações nas cargas horárias e o acréscimo de duas novas disciplinas, a saber,
Prevenção, Mediação e Resolução de Conflitos e Mobilização Comunitária.
Finalmente, após ser revisada, modificada e ampliada no ano de 2008, a Matriz
Curricular passou ser denominada de Matriz Curricular Nacional para ações formativas dos
profissionais da área de Segurança Pública, na qual foram feitas alterações nas cargas horárias
das disciplinas constantes no programa, em razão da ênfase dada às disciplinas que trabalham
as temáticas direitos humanos, ética, resolução pacífica de conflitos, valorização profissional
e saúde do trabalhador.
A matriz curricular foi constituída para servir como um referencial nacional para a
formação em Segurança Pública, figurando efetivamente como um marco de referência para
as ações formativas empreendidas por todas as polícias, dando prosseguimento ao trabalho
iniciado pelas Bases Curriculares.
Desde 2003, com a edição do Projeto Segurança Pública para o Brasil, no qual se fez
consignar que “a atual formação das polícias é positivista, discriminatória e se funda na antiga
Lei de Segurança Nacional e, sobretudo, na Doutrina de Segurança Nacional, que entendiam o
cidadão como potencial inimigo interno” (BRASIL, 2003a, p. 31), dessa forma, o governo
66
federal demonstrou que a sua intenção era inserir a educação das polícias em um novo
patamar, superando o modelo tradicional até então adotado no País.
A qualificação e a formação dos operadores da segurança pública passaram a ser
valorizadas e observadas de maneira diferente; recebendo a influência de temas como a ética,
cidadania e para a educação em direitos humanos, que tradicionalmente eram ignorados ou
menosprezados pelas Academias de Polícia. Assim, se passou a incentivar a busca por
parcerias com as Universidades e outras instituições de educação, sendo este um dos maiores
diferenciais dessa nova fase da educação policial que se verificava no cenário nacional.
A elaboração de documentos aptos a nortear a formação policial, assim como o realce
dado a formação continuada e permanente e a aproximação das organizações policiais com as
Instituições de Ensino Superior, são exemplos da mudança de direcionamento na formação
policial que se verificou no âmbito federal.
Todas essas ações corroboram para evidenciar a busca do Governo Federal em superar,
por intermédio da formação e da qualificação profissional, um modelo anacrônico de
policiamento.
3.2 A TÔNICA DA ATUAL POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA
Hodiernamente estão manifestos comportamentos alterados por parte dos mais variados
segmentos, poder público, mídia e sociedade civil, todos inflamados por discursos políticos de
lei de ordem, que almejam a maximização do poder punitivo estatal. De modo alternativo,
aparece como tônica o modelo gerencial do Policiamento Comunitário, que busca soluções
articuladas com a participação popular na gestão da segurança pública. Assim, seguem
expostos temas que estão preponderando na atual política nacional de segurança pública.
3.2.1 A hodierna conjuntura da segurança pública no Brasil
Junto ao período redemocratização que ocorreu na segunda metade de década de 1980, o
Brasil passou a conviver com a criminalidade em seu cotidiano. O tráfico de drogas e armas
do final da década de 1960 trouxe mais roubos, sequestros, latrocínios e homicídios nos anos
80 e 90. E a desigualdade social potencializada pelo regime militar acentuou-se com a
globalização, o neoliberalismo e as atuações do FMI e Banco Mundial, contribuindo para o
aumento da criminalidade.
67
Com a diminuição das distâncias espaciais e temporais resultantes da globalização dos
riscos sociais, surge a remodelagem do que se entende por fronteiras e por diferenças. O
incremento da complexidade e o domínio instrumental do homem sobre a natureza
aumentaram a expectativa social no período moderno quanto à certeza do futuro e às questões
de segurança, tão ausentes em outros períodos.
A transição da sociedade moderna para a sociedade contemporânea se verifica a partir
da criação do risco (COSTA, 2004), resultante de um conjunto de fatores dos quais se
destacam: a expansão das relações sociais, a mobilidade das camadas sociais, o intercâmbio
cultural e o exercício das liberdades individuais. A partir de então, torna-se um desafio
cotidiano viver e trabalhar em uma sociedade onde o risco é uma manifestação constante e
não pode ser visto de maneira linear, estando toda a ordem de criminalidade impregnada no
risco cotidiano.
Neste contexto, o Estado Social assume feições de um Estado Penal, no qual a
população deposita suas expectativas de redução do pânico social gerado pelo fenômeno da
violência e de resposta rápida à criminalidade, exigências estas difundidas pelos meios de
comunicação de massa (COSTA, 2004).
O cenário social brasileiro contribui para uma atuação populista do Congresso
Nacional, que explora a atividade legislativa como moeda de barganha eleitoral. A mídia
agrava o quadro na medida em que apresenta um discurso de repressão estatal e combate à
criminalidade com aplicação de leis severas, a sociedade acredita e pressiona as autoridades
que, por sua vez, se aproveitam da situação para não investirem em políticas públicas
(COSTA, 2004).
As cobranças da sociedade quanto à atuação policial são inevitáveis com a hipertrofia
do sistema legislativo brasileiro, pois a quantidade de condutas que passam a ser rotuladas
como criminosas vem aumentando significativamente.
Desta forma, a política criminal estatal se confunde e com a política específica de
segurança, que se apresenta como primeira forma de combate à miséria e a criminalidade,
deixando de lado a implantação de medidas nas prioritárias áreas da educação, saúde e
trabalho (COSTA, 2004).
A opção das autoridades estatais pelo confronto aberto contra os criminosos consagra
um método de intervenção policial, com a acusação recorrente de civis não ligados à
criminalidade, que são mortos pelas forças policiais.
68
Sérios problemas surgem dessa opção, dentre os quais destaco, a delimitação do objeto
de intervenção que fica circunscrito às zonas periféricas, que são transformadas em campos de
batalhas, cujo objetivo deixa de ser a proteção dos moradores e a garantia de suas vidas.
Tanto o déficit como o excesso de controle social pode prejudicar o avanço da
democracia e a justa medida para o exercício do controle deve ser buscada via políticas
públicas de segurança, que devem ter caráter distributivo e não retributivo, que discrimina e
segrega, haja vista que:
Enquanto prevalecer, nos mais diversos níveis, a idéia [sic] de que violência não é
um problema coletivo, senão um inimigo a ser exterminado do convívio social,
inexistirá programa de segurança pública eficaz ou verba suficiente para o
aparelhamento das forças de segurança ou para a construção de estabelecimentos
prisionais. O que se fará, apenas, é acirrar o que hoje se identifica como uma
verdadeira guerra civil (IBCCRIM, 2007, p.1).
A diminuição da violência está diretamente relacionada ao desenvolvimento e
incremento das políticas sociais, mas a implantação de políticas verdadeiramente
emancipatórias não se trata propriamente no desenvolvimento de uma política de segurança,
mas é um pressuposto para a efetivação destas.
Aos discursos políticos e às políticas públicas no Brasil, no final da década de 1990, foi
incorporado o modelo teórico-metodológico desenvolvido por David Garland (2008), que
descreve as políticas públicas de segurança formuladas e implantadas no Brasil pósdemocratização. As estratégias de segurança pública de Garland (2008) podem ser assim
resumidas:
1. Estratégias de parcerias preventivas: resgate das formas de controle social
informais, para juntamente com o controle formal, conter a criminalidade (coprodução da
segurança), modelo gerencial para conter gastos (parceria público/privado), polícia
comunitária no centro das políticas de segurança;
2. Estratégias de segregação punitivas: enfatiza ações repressivas, aumento de penas e
do encarceramento, colocando o Estado com exclusividade e autossuficiência no controle da
criminalidade.
Porém, ambas as estratégias enfatizam a cultura do controle social e a proteção do
público, enfatizando a intimidação e priorizando as atividades da polícia para coibir desvios
sociais.
A ênfase na cultura de controle amparada em tais estratégias não surgiu pela elevação
das taxas de criminalidade nem pela incredulidade no sistema, mas sim como decisão
69
endógena do sistema político que redefiniu o papel das instituições e redirecionou a forma de
controle do crime.
Como solução, buscou-se resgatar os controles informais e dividir as responsabilidades
com os diversos atores da segurança pública, criando parcerias preventivas, que são
importantes, mas não bastam para o mundo globalizado. São necessárias políticas punitivas
do Estado contra a criminalidade econômica e a criminalidade organizada, com atenção
especial à corrupção. Porém, a segregação punitiva somada a políticas públicas que reduzam
a desigualdade e a discriminação, minimizam os efeitos negativos da globalização, dos crimes
transnacionais e das próprias estratégias aplicadas.
A partir do final da década de 90, o governo federal, por meio da SENASP, e os
governos estaduais, por intermédio das Secretarias de Segurança Pública, formularam e
implementaram políticas públicas de segurança.
Tais políticas acabaram assumindo uma estratégia ambígua, que privilegiava a
estratégia de parcerias preventivas, por um lado, e a segregação punitiva, por outro,
engajando-se assim aos modelos de sistema de justiça criminal anglo-saxônicos neoliberais,
que reduziam gastos com políticas públicas assistencialistas e aumentavam com as políticas
de cunho punitivo e repressivo.
Ressalto que políticas públicas de cunho social são necessárias por si só e independentes
dos objetivos de uma política de segurança que possa prevalecer no país. Todavia, quando
assim não são projetadas, deixando de ser valorizadas em seu próprio contexto, sendo
colocadas a serviço das políticas de segurança, as políticas públicas de cunho social tornam-se
meros instrumentos de controle.
Quanto ao controle a ser realizado sobre as ações de segurança, de Mesquita Neto
(1999) sugere que sejam realizados quatro tipos de controles, a saber:
1) Controle externo e formal/legal (Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo,
especialmente do Ministério Público);
2) Controle interno e formal/legal (ação disciplinar dos superiores e das Corregedorias);
3) Controle externo e informal/convencional (imprensa, opinião pública, universidades,
grupos de pressão e organizações de direitos humanos nacionais e internacionais);
4) Controle interno e informal/convencional (profissionalização das Polícias e dos
policiais).
Neste cenário da política nacional de segurança pública são percebidas lacunas e falhas,
que podem ser exemplificados por alguns equívocos na gestão da segurança pública que são
apontados por Durante e Balestreri (2006).
70
Nesse diapasão de ideias, os mencionados autores destacam a ausência histórica de
princípios claros de gestão em termos políticos e estratégicos que pudessem embasar as
políticas de segurança pública nacionais, bem como a falta de diretrizes efetivas que
elegessem uma visão sistêmica e integradora de todas as organizações de segurança pública, e
ainda a ausência da firme vontade política para submeter-se às decisões de caráter técnico e
científico.
3.2.2 Lineamentos teórico-conceituais do Policiamento Comunitário
Dentre os variados modelos e estilos de policiamento encontrados nessa seara de
atuação de segurança cidadã, destaca-se o policiamento comunitário, que é conceituada como
uma filosofia organizacional, uma maneira de pensar, ultrapassando a definição de estratégia
de atuação, ou seja, uma maneira de desenvolver essa filosofia:
O policiamento comunitário não é apenas um conjunto particular de programas
operacionais desenvolvidos pela polícia ou uma forma de gerir as organizações
policiais. É, sobretudo, uma nova filosofia, estratégia ou estilo de policiamento que
pode ser efetuado de diversas formas, sob os mais variados programas e tipos de
gestão organizacional, dependendo do contexto específico no qual é implemen tado
(BRASIL, 2009, p.15).
No policiamento comunitário se verifica uma nova parceria entre a população e a polícia
orientada ao trabalho conjunto na construção da segurança pública, trabalhando juntas para
descobrir novas soluções criativas aptas a resolver preventivamente, a curto e longo prazo, os
problemas vindos da criminalidade e geradores da desordem social.
É necessário aguardar pacientemente os resultados positivos desta filosofia, sem
abandoná-la, já que deve ser sistematicamente implantada, monitorada, analisada e avaliada
pelos órgãos policiais e pela comunidade.
Assim, o que irá realçar o profissionalismo das policias, será o estreito relacionamento
mantido com a comunidade. O que determinará a eficácia da polícia será a sensação de
segurança existente entre os membros de uma comunidade, será o apoio e a cooperação da
população com o trabalho policial, e não o número de operações deflagradas, produtos
apreendidos, bens recuperados ou de prisões efetuadas; contrariando o pensamento e a prática
de muitos policiais e de alguns gestores das polícias.
71
O policiamento comunitário reconhece que a polícia não pode impor ordem à
comunidade de fora para dentro, devendo estabelecer com ela uma parceria, um novo contrato
ou pacto de respeito mútuo e de criação de confiança.
Um mesmo policial pode realizar patrulhas em certa localidade, mantendo nessa mesma
área uma base permanente, atuando em parceria com a população do entorno territorial.
Porém, o policial assume sua atribuição com zelo e presta contas de seu trabalho aos seus
superiores dentro da organização, assim como à comunidade na qual ele trabalha.
Esse pacto de confiança recíproca leva a população a aceitar a responsabilidade
compartilhada pela qualidade de vida de todos os membros da comunidade, sem exceção de
grupos ou sem que haja privilégio de alguns segmentos sociais.
Os policiais são pessoas integrantes da comunidade que, uma vez concursados e
selecionados, passam a receber uma remuneração por dar maior atenção às questões da
segurança, enquanto que a população atua como sujeito do processo de gestão da segurança
pública.
É uma espécie de policiamento adaptado às exigências do público que é atendido por
policiais que prestam um serviço completo, pautado em modelos interativos e de prevenção.
O mandato policial estende-se, devendo ultrapassar o papel meramente repressivo,
desenvolvendo e monitorando iniciativas mais abrangentes para combater o problema da
criminalidade nas suas origens.
Trata-se de buscar novos rumos para o trabalho policial de modo a aquilatar a vida das
pessoas com necessidades específicas, por exemplo, os grupos mais vulneráveis representados
por idosos, jovens, portadores de necessidades especiais, pessoas pobres e minorias sociais.
Também significa conceder poder à comunidade, no sentido de que os demais cidadãos serão
estimulados a autoproteção, cuidando sozinhos de pequenas situações conflituosas, liberando
a polícia para outras atividades.
As pessoas devem ser encorajadas a ver a polícia como um expediente útil para a
solução de seus problemas e não como única via ou recurso, já que seu escopo de ação tende a
ser confundido e ampliado em função da sua peculiaridade de funcionamento ininterrupto,
trabalhando durante as 24 horas do dia.
No aspecto institucional, devem ser realizadas mudanças internas profundas em direção
à construção conjunta do futuro, envolvendo a organização e todos os seus departamentos,
que devem contribuir para a prática da filosofia de policiamento comunitário. Porém, essa
adesão e comprometimento exigirão autonomia para um novo perfil de policiais operacionais,
que devem ter suas ideias mais ouvidas e respeitadas pela organização.
72
Isso implica num policiamento descentralizado e personalizado, com a manutenção de
uma ligação direta entre a polícia e as pessoas da comunidade, engajando a população na
prevenção do crime.
As polícias passam a dar ênfase aos serviços de natureza não emergencial, direcionando
sua estratégia para áreas e problemas específicos, buscando realizar consultas à população
sobre problemas locais, as prioridades da área e as possíveis estratégias para resolução
definitiva dos problemas detectados (BAYLEY; SKOLNICK, 2006).
O policiamento comunitário propicia aos policiais que trabalham na linha de frente
confiança, sabedoria e experiência suficientes para que as novas abordagens sobre os
problemas contemporâneos sejam eficazmente aplicadas.
Nessa filosofia de policiamento, os policiais passam a fornecer informações e
esclarecimentos sobre os problemas da comunidade, conseguindo o apoio desta para alcançar
objetivos gerais das polícias.
3.2.3 A recente participação popular na gestão da segurança pública
A segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, cabendo a
cada cidadão colaborar com esse processo e à administração desenvolver os canais de
participação da sociedade na gestão, fiscalização, monitoramento e avaliação das políticas de
segurança. Por exemplo, a constituição de conselhos de segurança para participação de
membros da sociedade mas, no Brasil, a criação de um conselho nacional foi deflagrada após
da Constituição Federal de 88.
O primeiro Conselho Nacional de Segurança Pública (CONASP) foi criado em 1989,
sendo institucionalizado por intermédio do Decreto nº. 98.936/90, e regulamentado por meio
do Decreto nº 2.169/97, o qual dispôs, dentre outras questões, que o CONASP é um órgão
colegiado de cooperação técnica entre os entes federativos no combate à criminalidade,
subordinado diretamente ao Ministro da Justiça e tem entre suas finalidades, formular a
política nacional de segurança pública.
Foi disposto também que o CONASP é formado por oito membros, sendo o Ministro da
Justiça seu Presidente e o Secretário Nacional de Segurança Pública seu vice-presidente,
tendo a participação da OAB como a única forma de participação da sociedade civil, se dá de
modo não obrigatório.
Por se tratar de um órgão de cooperação técnica, subordinado ao Ministro da Justiça, as
resoluções do CONASP não têm força normativa e por isso não tem poder coercitivo sobre os
73
outros órgãos do sistema de segurança pública. Assim, as deliberações do CONASP
deveriam, conforme regimento interno, ser expressas em formato de resolução, resultado da
apreciação de pareceres apresentados pelos presidentes dos Conselhos Regionais.
Uma questão interessante em relação ao surgimento deste conselho se manifesta na sua
natureza meramente consultiva, composto apenas por especialistas indicados pelo Ministro da
Justiça ou então apenas por membros do próprio Governo Federal. Essa característica se
manifestava nos conselhos criados antes da promulgação da CF/88 e somente após cinco anos
de sua atuação é que se abriu a possibilidade de convocar convidados, de organismos públicos
ou privados, principalmente para composição das comissões temáticas, ainda que sem direito
a voto. Hoje o CONASP possui composição multissetorial, sendo integrado por membros da
sociedade civil, gestores e trabalhadores da área de segurança pública.
Após o advento da Constituição de 1988 houve um incremento das políticas públicas
nacionais, período em que nasceu o CONASP e outros conselhos nacionais, todavia,
diferentemente dos demais Conselhos, o CONASP recebeu atribuições de ordem técnica, sem
uma composição e sem a participação de representantes da sociedade civil ou de operadores
da segurança pública. O CONASP permaneceu atuando segundo o incipiente modelo préconstitucional e, dessa forma, também ficou estagnada a política nacional de segurança
pública.
O CONASP teve atuação insignificante no cenário no qual esteve inserido,
diferentemente da maioria dos conselhos nacionais que, diante de sua composição mista,
conseguiram evoluir, sendo fundamentais para o avanço das suas respectivas políticas
públicas em direção a um novo modelo institucional. Assim, muitos defendem a
reestruturação do CONASP, com atuação pautada no real exercício democrático participativo,
ou seja, em um novo paradigma de segurança pública e de gestão pública, no qual o CONASP
seria o centro político do SUSP, assumindo o poder deliberativo sobre a implementação das
políticas públicas de segurança e sobre as diretrizes para a gestão do FNSP.
Para completar a reformulação do desenho institucional da gestão das políticas públicas
de segurança não basta a reestruturação do CONASP, sendo recomendada a criação dos
Conselhos Estaduais e Municipais de Segurança, seguindo a mesma composição do futuro
Conselho Nacional e com a atuação deliberativa semelhante sobre as políticas públicas de
alcance estadual e municipal, tendo acesso ao FNSP para buscar o financiamento de seus
respectivos projetos e ações.
74
3.3 ASPECTOS PROEMINENTES DO MANDATO POLICIAL
A seguir, passo a expor ideias gerais sobre as questões relacionadas à formação e
prática policial, enriquecidas da apresentação dos fundamentos que comprovem os argumentos
aqui defendidos em relação à importância da formação policial para o desenvolvimento
institucional e o empoderamento dos policiais em relação às suas atribuições policiais e seus
compromissos sociais.
Apresento nesta seção apenas algumas das incômodas questões que envolve o dia a dia
do labor policial, dentre as quais destaco a questão relativa ao mandato policial que, ao ser mal
utilizado, acaba por contrariando as demandas sociais de segurança.
Porém, faço ponderações sobre as ignoradas idiossincrasias da prática policial, além
buscar desvelar os desdobramentos da atividade investigativa destinada à Polícia Civil. Então,
vejamos os contextos a seguir expostos.
3.3.1 A caracterização da atividade investigativa destinada à Polícia Civil
A ação investigativa constitucionalmente atribuída a Polícia Civil consiste numa
atividade altamente complexa, resultante da intervenção estatal corporificada no cotidiano de
grupos sociais e de indivíduos.
Sob o aspecto operacional, todo o conjunto da atividade desenvolvida pela Policial Civil
compreende a ação investigativa em relação à completa abordagem de notícia sobre um fato
típico, i. e., fato ofensivo a um bem juridicamente protegido que esteja devidamente descrito
em lei federal como fato penalmente relevante e, portanto, digno de receber a reprimenda
estatal.
Diante das notícias de infração penal, visando o êxito da atividade policial nas
apurações desenvolvidas, é recomendada a imediata abordagem do local de crime, iniciandose a ação investigativa in loco e, tão logo se tenha notícia da sua ocorrência, realizando-se o
devido levantamento criminalístico do local, com o recolhimento dos vestígios a ser
encaminhados para perícia.
Nesta fase deve haver a pronta abordagem dos aspectos objetivos inerentes à
caracterização da materialidade, além da realização de diligências diversificadas,
especialmente para a busca sobre os aspectos subjetivos da trama criminal em busca da
identificação da autoria.
75
Toda e qualquer notícia de infração penal que chegue à Polícia Civil deve ser lançada
em boletim de ocorrência, no qual se deve fazer constar os dados necessários relativos às
circunstâncias, local, data e hora do evento criminoso, bem como constar a qualificação das
partes envolvidas. Aqui é realizado um apanhado de todos os dados criminológicos e
criminalísticos disponíveis, compondo, dessa forma, a base de informações policiais que
deverão ser inseridas em sistema de análise criminal e de inteligência.
A ação investigativa deve englobar a conduta policial sobre a notícia da infração
criminal, a conduta nos momentos subsequentes à notícia da infração e conduta no bojo do
inquérito policial e outros procedimentos jurídicos de formalização.
O ciclo ideal da investigação policial inicia-se com o conhecimento, por quaisquer
meios, da notícia da infração penal, encerrando com o exaurimento das possibilidades
investigativas. Porém, para que o ciclo seja completo, ele se desdobra numa articulação
ordenada dos diversos atos:
 o registro do respectivo boletim de ocorrência;
 a realização das ações cartorárias decorrentes desse registro;
 os atos operativos de apuração inicial dos fatos;
 as atividades científicas de criminalística e medicina legal;
 a técnica de inserção dos operadores na apuração da respectiva historicidade e
autoria dos comportamentos envolvidos;
 o lançamento e a busca de dados ou conhecimentos nos sistemas de inteligência.
 a pesquisa técnico-jurídica sobre a autoria e a conduta criminal;
 o eventual gerenciamento de crise dele decorrente;
 a minimização dos efeitos do delito.
Tudo isso deve estar devidamente contextualizado e ser realizado no bojo respectivo
procedimento legal, que normalmente é o principal instrumento jurídico de formalização da
atividade da polícia judiciária é denominado de inquérito policial, no qual é concretizada a
formalização das provas, cujo acervo será encaminhado para o Poder Judiciário, de modo que
possa lastrear uma eventual condenação criminal.
No aspecto jurídico, o inquérito policial está destinado a formar a opinio delicti, i.e.,
auxiliar na formação do opinativo no campo da persecução penal que será movida pelo
Ministério Público ou pela vítima, junto ao Poder Judiciário.
Tanto o inquérito policial quanto os demais procedimentos de formalização
confeccionados pela polícia judiciária são instrumentos que servem como repositório para a
76
consignação das informações relativas ao local de crime, ao perfil e conduta da vítima, ao
infrator e seu modus operandi, servindo também, quando cabível, para o registro nuclear dos
desdobramentos da ação policial dentro do cenário caracteristicamente conflituoso no qual se
dá a apuração do fato criminoso, ou seja, deve tornar-se um demonstrativo de uma atividade
policial, imparcial, neutra e não arbitrária.
Nessa medida, tais procedimentos servem de garantia à preservação de direitos e
garantias fundamentais, à preservação da dignidade da pessoa humana, se revelando como
um dos instrumentos de defesa do interesse público e social.
O inquérito policial é o repositório legal resultante das ações investigativas efetivadas
na realidade social cotidiana e praticadas pela Polícia Civil, que também serve como uma
garantia contra eventuais excessos e desvios da autoridade policial. Ele se caracteriza, ainda,
como um instrumento da cidadania, no qual há a possibilidade concreta de controle imediato
sobre a ação investigativa, controle este a ser exercido tanto pela população, quanto pelas
demais instituições sociais, especialmente pelos protagonistas da hipótese criminal levantada
e por seus defensores constituídos.
Num aspecto descritivo, essa formalização também fornece os dados levantados e as
informações criminológicas relacionadas às circunstâncias do crime, que possam constituir
uma base cognitiva sobre os cenários e as pessoas envolvidas na trama criminal, dando, após
uma análise criminal depurada, suporte às ações de policiamento preventivo e às políticas
públicas que serão planejadas, implantadas e monitoradas pelo Estado e pela sociedade.
Além de seguir os aspectos jurídico-formais previstos em lei, a atividade investigativa
deve se submeter aos rigores da metodologia científica, de modo a absorver técnicas de
pesquisa típicas das ciências sociais, humanas e naturalísticas, de modo interdisciplinar.
Nesse diapasão, ao passo que desenvolve suas ações, marcando a sua atuação como
polícia investigativa, a Polícia Civil ajuda a reduzir o sentimento de desamparo que atinge as
vítimas e a comunidade onde foi desencadeado o evento criminoso e, se assim atua, se coloca
como uma instituição atenta e preocupada com os dramas da população decorrentes do ilícito
de natureza penal.
A Delegacia de Polícia é a menor unidade operativa da Polícia Civil, é o local destinado
ao atendimento ao público e à formalização das atividades de polícia judiciária. Para que a
criminalidade seja adequadamente investigada, a Polícia Civil se vale de uma equipe de
servidores que promovem um trabalho associativo, que deve ser movido pelo rigor
metodológico e um embasamento ético.
77
A investigação resulta do emprego de saberes especializados dos integrantes de uma
equipe formada pelo Delegado de Polícia, pelos membros de sua equipe (investigadores e
escrivães) e os representantes da Polícia Técnica, trabalhando de modo interdisciplinar. Cabe
à autoridade policial presidir as investigações e fazer e o controle jurídico e epistemológico
da apuração criminal.
A ação policial na busca da historicidade e autoria dos comportamentos envolvidos, da
materialidade do delito e da autoria delitiva deve se dar de modo indivisível, pois ela é o
resultado de uma imbricação técnica das evidências subjetivas e objetivas, vale dizer, do que
se apura sobre o comportamento do autor e a análise da repercussão extrínseca deste
comportamento. A dimensão interdisciplinar da investigação deve possuir profunda conexão
com a sua dimensão indivisível para que o trabalho da Polícia Civil se dê de modo eficiente.
Quanto à carreira dos Delegados de Polícia, ela está destinada ao controle jurídico e
condução epistemológica das ações investigativas desenvolvidas pela polícia judiciária, cuja
formação básica alcança os tradicionais conhecimentos jurídicos e metodologias de
investigação e ação policial, que deverá torná-lo apto a promover, sob os rigores do método
científico e das exigências jurídico-formais, a adequada correlação entre as evidências
subjetivas e objetivas do evento criminoso.
Cabe ao Delegado de Polícia afirmar a sua autoridade pública na medida em que
demonstra ter habilidade crítica para construir e manejar hipóteses, orientar as ações
investigativas, estimular os integrantes de sua equipe de investigação a valerem-se do
trabalho colaborativo no iter procedimental, atuando em pareceria com a equipe de peritos,
elaborando e aplicando as estratégias que busquem alcançar, pelo menos, uma das linhas de
investigação inicialmente traçadas.
A carreira dos Peritos da Polícia Civil destina-se a atuar diretamente sobre as evidências
materiais extrínsecas do fato criminal, inclusive o próprio corpo humano, trabalhando em
laboratório as evidências materiais da trama criminosa, contando com o conhecimento de
profissionais com formação superior nas diversas áreas das ciências naturais.
A carreira de investigador de Polícia compreende as incursões nos teatros de operações
visando à apuração dos aspectos objetivos e subjetivos do evento criminoso, além da
execução de uma série atividades de apoio operacional, tais como o uso de tecnologias, as
ações desforço físico contra eventuais resistências.
A carreira do Escrivão de Polícia sempre foi direcionada a formalização da atividade da
Polícia Civil, cujo trabalho se traduz na tradição burocrática de digitação dos termos que irão
compor o inquérito policial, que é o repositório das atividades de investigação.
78
3.3.2 As idiossincrasias da prática policial
É parte indissociável do trabalho policial rotineiro a inventividade, a maleabilidade e o
discernimento para lidar com a variabilidade dos eventos incidentais, das situações fortuitas e,
sobretudo, dos episódios críticos na vida das pessoas.
É elevado o grau de aleatoriedade que se manifesta nas ocorrências policiais, que se
caracterizam como situações bastante voláteis, marcadas cotidianamente pela alta
discricionariedade dos policiais de rua. Eles detêm uma larga margem de decisão acerca de
quando prender ou deixar de fazê-lo, quando conduzir ou não o envolvido para a delegacia,
quando um objeto, bem ou substância será apreendido ou não, enfim, decidir quando aplicar
ou não a legislação penal ao caso concreto.
Além do processo discricionário de tomada de decisão, existirão também dilemas
morais na prática cotidiana, inerentes ao seu atuar discricionário e, em certa medida, uma
competência regulatória da vida social.
O policial age com elevado grau de independência e discricionariedade, com base em
seu conhecimento pessoal, em boa parte, obtido empiricamente com base nas suas vivências,
ainda que de modo tácito.
Porém, o acervo de informações que um policial acumula após anos de experiência nas
suas atividades profissionais, não pode se perder quando ele se aposenta ou sai dos quadros do
serviço público (DAVENPORT; PRUSAK, 2003, p. 99), ou, ainda, quando ocorrem
desfechos trágicos, suscetível a este tipo de profissional (MINAYO; SOUZA, 2003).
A prática de atos pautados na discricionariedade é cabível à Administração Pública, em
razão da conveniência, oportunidade e conteúdo daqueles, devendo ser uma iniciativa a ser
efetivada dentro dos limites estabelecidos pela lei e, por esta razão, não pode ser confundida
com arbitrariedade.
A aleatoriedade inerente ao labor policial e o aparecimento de ocorrências tipicamente
policiais, o caracteriza como um trabalho contingente, fortuito, causal, ocasional, que pode ser
imponderável, incerto e imprevisto, mas não pode trazer em si dúvida, insegurança e aversão
à população.
Justamente para garantir certa uniformidade na atuação policial e algum grau de
controle, assim como para evitar certos abusos e arbitrariedades, ao longo na evolução da
história das organizações policiais, foi implantado, difundido e reordenado o modelo
burocrático de gestão.
79
Ironicamente, essa medida gerencial, de certa forma, parece contraditória e paradoxal
com o elevado grau de discricionariedade que caracteriza o labor policial no exercício do
mandato e no uso do poder coercitivo, podendo produzir seletividade em vez de apresentar
imparcialidade na decisão policial diante do pacto social (PROENÇA JUNIOR; MUNIZ;
PONCIONI, 2009).
Uma interpretação equivocada desta emancipação pode levar a um pensamento
precipitado por parecer que essa autonomia trata-se de característica negativa. Contudo, o
ideal seria encontrar nas ruas das cidades, profissionais cônscios de seu ofício, revestidos de
autonomia para analisar, decidir e atuar, aptos a atender a miríades de situações descontínuas
e fugazes que demandam intervenção policial.
Difícil alcançar esse ideal em razão de uma cultura policial das ruas que traz em si
elementos sutis, porém complexos, que norteiam o fazer prático e as singulares situações de
aprendizado com as quais os policiais se deparam, ora divergentes e ora convergentes com os
preceitos institucionais e com os princípios do regime democrático.
3.3.3 O mandato policial versus demandas sociais de segurança
As polícias acabam reconhecendo a existência do problema da insegurança pública
devido ao aumento contínuo da criminalidade e da violência no país, especialmente nos
grandes conglomerados urbanos, como também reconhecem a sua baixa efetividade de
intervenção nesse fenômeno, diante do modelo policial de atuação arbitrário e violento
utilizado para o enfrentamento da questão.
Como consequência do modelo policial repressivo, segundo define Silva (2003 apud
SILVA, 2010), o que se verifica nas ruas é um policial despreparado para o trato com a
população através do diálogo, da conciliação ou da mediação, afinal ele recebeu um
treinamento voltado para o enfrentamento e a ação repressiva expressos em atividades
policiais tais como patrulhamento, abordagem e imobilização, busca e apreensão, confronto e
captura, escolta e custódia.
Desta forma, as polícias perdem na efetividade da resposta à criminalidade, a população
fica bastante insatisfeita com os atendimentos e imagem institucional permanece
demasiadamente arranhada.
É inevitável reconhecer o trabalho policial como uma ação eivada de alto grau de
discricionariedade, na medida em que os policiais em seu mandato diário possuem uma larga
margem de decisão sobre os fatos sociais, selecionando as hipóteses que serão conduzidas às
80
unidades policiais para sua transformação em fatos jurídicos, com a elaboração do
procedimento policial adequado.
Tais ações cotidianas estão, em sua maioria, longe da fiscalização das instâncias
superiores que, na verdade, pouco podem fazer para controlar esse tipo de discricionariedade
inerente ao trabalho de rua dos policiais.
Porém, há diferenças entre atuação policial pautada na discricionariedade e aquela
gerada pela arbitrariedade. Nesta, o policial adota um comportamento inconsistente,
contraditório ou incongruente com a situação, agindo em desacordo com qualquer dispositivo
legal, naquela, a conduta discricionária o policial opta por uma conduta dentre as alternativas
legais disponíveis para cada circunstância.
Assim, cabe às instituições policiais fortalecer seus órgãos de controle interno e
fornecer uma formação profissional consistente e adequada aos valores éticos e morais
necessários ao exercício do mandato policial em um estado democrático de direito.
Na medida em que as ações policiais estão tradicionalmente marcadas por um caráter
inquisitorial e sigiloso, levanta-se a desconfiança e gera a insatisfação da população e das
instituições a elas correlatas. Por parte de todos estes atores, existe um desconforto decorrente
da relação mantida com as polícias estaduais.
Temerosa em manter uma relação de proximidade com as organizações policiais, a
população em geral, independentemente da classe social, não se dispõe a cooperar
voluntariamente com os procedimentos de investigação da polícia. Por conseguinte, esta
acaba encontrando inúmeras dificuldades para produzir um acervo probatório apto a embasar
a posterior persecutio criminis in judicio.
A pouca transparência no trabalho policial, dá azo à ocorrência de práticas abusivas e
ilegais, de atos de violência e de desvios: prende-se o suspeito e depois se descobre o que ele
fez, busca-se confissões para lastrear o acervo probatório e uma futura sentença judicial
condenatória, assim, as polícias civis se especializam na técnica de obtenção de tais
confissões.
O problema é que existe um tênue e arriscado limite entre as práticas informais e ilícitas
que eventualmente poder ser realizadas no curso das investigações policiais. A ausência ou a
pouca transparência nas ações policiais impede o controle social destas atividades e também
contribui para a formação de uma nebulosa imagem pública destas organizações.
Para piorar a situação, a Polícia Civil deixa de fazer análise criminal dos dados
estatísticos internamente produzidos e pouco explora o serviço de inteligência policial e, por
isso, investiga com baixa qualidade. Não há uma sistematização dos dados coletados para
81
tornar públicas as estatísticas criminais produzidas pelas Secretarias de Segurança Pública dos
Estados, o que dificulta a legitimidade das ações desenvolvidas pelas organizações policiais.
A cultural policial, que expressa crenças, preconceitos e estereótipos produzidos tanto
no interior da organização policial quanto fora dela, é um aspecto importante para análise,
uma vez que pode ser um indicativo para se compreender de forma mais ampla as variadas
dimensões constitutivas do mandato policial como, por exemplo, a dimensão simbólica, como
afirmam e Proença Junior, Muniz e Poncioni (2009).
Sob o aspecto cultural, há um mito quanto à missão da polícia que, para muitos, deve
atuar como uma justiceira social, manifestando cotidianamente seu comportamento abusivo,
ilegal e violento. Essas crenças e estereótipos certamente influenciam o cenário de formação
profissional dos policiais que, em boa parte, estão com seus valores e crenças pessoais
pautados em modelos culturalmente difundidos.
Infelizmente, as práticas policiais cotidianas ainda estão consubstanciadas em ações e
procedimentos inscritos em um padrão de atuação predominantemente violento e arbitrário
(PROENÇA JUNIOR; MUNIZ; PONCIONI, 2009). O uso de práticas adjudicativas e
punitivas pelas polícias é um traço marcante em nosso cotidiano, porém, as policiais
justificam seu agir arbitrário pautado num julgamento preconcebido, decorrente de sua
proximidade ao mundo do crime.
As delegacias de polícia apresentam-se como o primeiro local que a população se dirige
em busca da resolução dos seus conflitos, justamente porque a polícia é um dos poucos órgãos
públicos, talvez o único, que possui atuação durante 24 horas por dia, sete dias por semana,
fins de semana e feriados.
Efetivamente a maioria dos casos que demandam uma intervenção do policial de rua se
divide majoritariamente entre aqueles de natureza não criminal e criminal de menor potencial
ofensivo. Assim, as polícias acabam assistindo à população em suas demandas, que
necessitam de uma atuação de forma imediata e emergencial. Por isso, a população convoca
diariamente a polícia, para intervir em qualquer lugar e a qualquer momento, sempre quando
“algo que não deveria estar acontecendo está acontecendo e alguém deve fazer algo a respeito,
agora!” (BITTNER, 2003 apud PROENÇA JÚNIOR; MUNIZ, 2007b, p. 233).
Na verdade, a polícia é convocada a atuar em eventos que não despertam qualquer
interesse da imprensa, da população e até mesmo da maioria dos policiais, porque se resumem
em delitos de médio ou pequeno potencial ofensivo, tais como contravenções de todo gênero,
crimes contra a honra, pequenos furtos, lesões corporais leves etc.
82
Não raro, a polícia e a imprensa se valem de descrições espetaculares para definir os
eventos criminosos e de rótulos mirabolantes para identificar os autores dos crimes, que
podem assumir uma inteligência fora do comum ou uma mente doentia, configurando o que se
denominou de “falácia dramática” (FELSON, 1994 apud BEATO 1999).
Conforme alerta Beato (1999), parcela considerável da população e grupos políticos
influentes na sociedade brasileira fazem um juízo equivocado em relação à missão das
organizações policiais, justamente por acreditarem que o controle da criminalidade é a única
tarefa desempenhada por estas organizações. Porém, há vários estudos empíricos (PONCIONI,
2004; MINAYO; SOUZA, 2003) que demonstram que o trabalho policial é bem diferente do
que se acredita ser.
Nesse sentido, questiona-se: quais métodos têm sido adotados para administrar situações
cotidianas de conflito social? Como os policiais lidam com circunstâncias como essas que
exigem certo preparo policial para o exercício da capacidade de diálogo e articulação, bem
como para o dinâmico processo de tomada de decisão diante das ocorrências policiais?
A falta de equilíbrio dos policiais no tratamento das questões conflitos interpessoais
muito comuns nas ocorrências criminais de menor potencial ofensivo e não-criminais, se
evidencia quando, por inabilidade, eles acabam fazendo uso da força e preterindo o diálogo
para solucionar os problemas cotidianos. Nesses casos, qualquer questionamento de alguma
das partes envolvidas é interpretado como uma conduta configuradora de desacato, aí a
palavra quando é usada, geralmente é mal empregada ou desvirtuada, servindo para advertir,
avisar, informar, orientar, aconselhar, disciplinar, moralizar, acaudilhar, arbitrar, constranger,
ameaçar ou intimidar (SILVA, 2010).
De acordo com Bittner (2003 apud SILVA, 2010), apesar de o uso da força não se
apresentar como um procedimento de primeira ordem a ser empregado pelas polícias na busca
de soluções para as diversas situações para as quais são convocados pela população para
interferir, essa possibilidade sempre existirá, justamente porque a base do mandato policial
está centrada no uso da força para manutenção da ordem pública. Por exemplo, no
policiamento ostensivo realizado pela Polícia Militar há uma típica ação de polícia repressiva,
em detrimento do policiamento comunitário.
Assim, a relação existente entre polícia e sociedade se manifesta numa história
conturbada de suspeitas, violações de direitos, torturas, chacinas, corrupção e extorsão. O
resultado deste processo histórico é a apresentação de instituições policiais que detém um
baixo índice de credibilidade diante da população e das demais instituições que integram o
sistema de repressão e controle criminal do estado.
83
A Polícia Militar, por intermédio de seu serviço velado, realiza vários trabalhos de
investigação policial, atribuição que foi constitucionalmente prevista para ser realizada pelas
Polícias Civis (SOARES, 2006), isso não compromete suas atribuições de policiamento
ostensivo porque o efetivo militar é muito grande, mas atrapalha bastante o serviço de
investigação da Polícia Civil e diminui o poder de resposta do Estado para a população, sem
razão da existência de duplicidade na busca das informações. Isso tudo gera uma relação
implícita de tensão, muitas vezes manifesta em atritos entre as polícias estaduais, cujo
trabalho dificilmente é coordenado de modo integrado.
As variações em termos de formação profissional, as diferenças nas cadeias de comando
e controle, as peculiaridades nos regulamentos e mandatos constitucionais, agregados à falta
de interligação entre os sistemas de gerenciamento da informação, bem como o déficit no
processo de diálogo institucional, vem dificultando o planejamento de ações articuladas e
cooperativas das policias estaduais.
Na estrutura estadual atualmente vigente no Brasil, existem duas polícias de “ciclo
incompleto”, como dizem alguns. Há uma polícia responsável pelo policiamento fardado e
preventivo, enquanto outra apta para atuar somente após a ocorrência da prática criminosa e
indicar a sua autoria e materialidade.
Para alguns estudiosos, esta dual caracterização é uma configuração pouco evidente nas
polícias contemporâneas, o que reforça o argumento de que as Polícias Militares e Civis dos
estados devem ser pensadas como complementares, não excludentes ou concorrentes. Esse
pensamento voltado ao trabalho competitivo e concorrente tem se mostrado um obstáculo
para a melhoria dos serviços de segurança pública prestados à população.
O fato é que está em crise o vigente padrão de atuação das organizações policiais, que
dá ênfase aos resultados mensuráveis e visíveis, traduzidos no número de prisões e apreensões
e nos índices de criminalidade local.
Também existem graves deficiências na vigente governança da segurança pública, que
acabam dificultando o redirecionamento do atual mandato policial, de cunho extensivo e
arbitrário, para um modelo de uso controlado do aparato policial.
Há um grande desafio no estabelecimento de uma nova concepção de segurança pública
e no fortalecimento dos canais de diálogo entre polícia e comunidade. Deve-se buscar na
mediação dos conflitos sociais a capacidade de apresentar uma atuação mais eficiente e
responsável no controle da criminalidade no país, ou seja, uma atuação policial condizente
com os princípios dos regimes democráticos.
84
3.4 O ARQUÉTIPO ATUAL DAS POLÍCIAS CIVIS BRASILEIRAS
As deficiências estruturais e o desenho organizacional das polícias brasileiras faz delas um
locus para a predominância do estilo gerencial burocrático e para o aparecimento de intrincadas
relações intra e interinstitucionais, que juntos contribuem decisivamente para a sua atuação
pífia junto à criminalidade que toma conta da vida cotidiana. Logo abaixo, seguem
apontamentos que procuram desvelar essa situação de modo imparcial, visando buscar, nas
seções seguintes deste trabalho, a superação dessas mazelas.
3.4.1 A predominância do estilo gerencial burocrático
Nas organizações burocráticas, a definição da ação estratégica organizacional
normalmente está centralizada na chefia maior, que traça as diretrizes institucionais e
determina o modo pelo qual as tarefas serão executadas, fiscalizando sua execução. Há uma
repetição automatizada de um modelo gerencial, no qual há uma equivalência entre a estrutura
organizacional, as relações e processos internos mantidos e reproduzidos em toda a
organização. Como afirmaram Bayley e Sholnick (2006, p. 233):
Os departamentos de polícia não são instituições que funcionam democraticamente.
Todos os que estão dentro deles estão conscientes ou sintonizados com as
preferências, as exigências e as expectativas do chefe. O que é verdade com relação
a um departamento de não está ausente em outras organizações, como uma empresa
de negócios e uma universidade. No entanto, a liderança executiva pode ser até mais
crítica num departamento de polícia por causa de seu tradicional caráter paramilitar:
a polícia constitui um exemplo clássico de organização burocrática.
Nas atuais organizações policiais, os praças na Polícia Militar, representados pelos
cabos, soldados e sargentos, bem como os escrivães e investigadores na Polícia Civil, são
encarados pelos seus respectivos superiores hierárquicos como meros executores das tarefas
preestabelecidas, vigiadas e fiscalizadas pelas instâncias superiores e pelos representantes do
controle interno e controle externo das polícias, numa manutenção de uma estrutura
organizacional regrada pelo princípio do comando e controle.
Por exemplo, aos investigadores da Polícia Civil cabe a apresentação de um simples
relatório de missão policial, após agir somente após expedição de ordem de serviço emanada
da autoridade policial, sem que ocorra o efetivo empoderamento de suas funções de
investigação, já que agem sem espaço para a criatividade, a flexibilidade e a inovação no
trabalho investigativo, onde os investigadores, em seu trabalho de rua e os escrivães, em seu
85
trabalho cartorário, permanecem trabalhando sem autonomia de forma desarticulada à
totalidade da investigação, que é sempre presidida e direcionada pelos delegados de polícia.
No curso da persecutio criminis os investigadores são designados para executarem
tarefas específicas como entregas de intimações, condução de pessoas, cumprimentos de
mandatos de prisão, busca e apreensão de objetos, oitivas de testemunhas e vítimas. Tarefas
estas que normalmente são deflagradas por ordens de serviço específicas, assinadas pelo
delegado de polícia, que devem ser apresentadas nas unidades de polícia após o devido
cumprimento, mediante narrativa escrita em relatório de missão policial.
Nesse contexto, se verifica uma desvalorização do conhecimento do policial que atua
nas atividades de base de investigação. Diligências como as acima enumeradas são cumpridas
sem que o investigador ou o escrivão se empodere verdadeiramente de sua função, atue com
criatividade e autonomia durante toda a investigação.
Para a Polícia Militar, essa análise de pertinência da atuação policial ao caso concreto,
está totalmente concentrada na figura dos comandantes, onde o militarismo dá mais ênfase
aos princípios de hierarquia e disciplina.
No caso da Polícia Civil, não cabe aos investigadores e escrivães analisar a pertinência
da diligência policial ao caso concreto, sendo esta atribuição do delegado de polícia. Por outro
lado, uma vez de posse da ordem de serviço ou na realização de diligências no serviço de rua,
os policiais civis atuam com grande liberdade no trabalho de busca de provas realizado nas
ruas, agindo com uma temerosa independência no trabalho de caracterização da autoria e da
materialidade dos crimes já que podem encontrar inúmeras oportunidades para práticas
escusas, abusivas e eivadas de ilegalidade.
Os princípios burocráticos são facilmente constatados ao se analisar a tramitação de uma
investigação policial e o seu retrato nos autos de um inquérito policial, pois, dá-se maior
ênfase a atividade cartorária em detrimento das ações de investigação de campo.
Enfim, a lógica que conduz a produção de provas e elabora o inquérito policial é uma
lógica burocrática, algo típico de organizações tradicionais, cujos pilares básicos estão
sustentados no princípio do mando e controle. Todavia, há um aspecto que a burocracia das
organizações policiais se distancia do modelo burocrático de Weber, em especial a
característica da “impessoalidade formalista”, cujo preceito se pauta no tratamento indistinto.
Na afirmação de Soares (2006), também é possível constatar uma inversão na pauta
administrativas das polícias, onde as atividades-meio de ordem administrativa burocrática são
priorizadas em relação às atividades-fim organizacionais, ligadas às suas respectivas
atribuições institucionais, o que pode levar à baixa efetividade, eficácia e eficiência.
86
Em organizações policiais onde não há um histórico cultural de aferição de
produtividade e de resultados alcançados, onde as estatísticas nem sempre conseguem retratar
a realidade social em termos de cifras de criminalidade real, torna-se muito difícil para os
gestores conseguirem calcular o tempo de resposta policial e a taxa de esclarecimento dos
crimes ocorridos em cada um das localidades monitoradas.
Em virtude dessa estrutura e pensamento burocráticos, mesmo existindo servidores que
observem as necessidades institucionais e o surgimento de novas as possibilidades para
repensar o trabalho policial, realizando ações ou desenvolvendo projetos, nem sempre
recebem o apoio esperado das instituições policiais a que pertencem, justamente em razão do
formato gerencial burocrático. Como pode não existir uma preocupação com a articulação das
ações, muitos policiais desenvolvem iniciativas desarticuladas da política institucional,
obtendo poucos resultados práticos. Esses desdobramentos seguem articulados na figura
abaixo:
Figura 1 – Gestão técnico/burocrática na segurança pública
Fonte: Elaboração da autora.
87
Podem até existir projetos que encontrem respaldo institucional momentâneo, sendo
executados durante um período, perdendo a continuidade em sua aplicação devido a
mudanças de gestão, sendo substituídos por novos projetos, que eventualmente possam se
identificar com a nova gestão, a descontinuidade nas ações organizacionais é manifestação
negativa das organizações tradicionais.
Nesse tipo de estrutura organizacional, as pessoas aprendem em momentos e espaços
específicos, com baixo aproveitamento do policial das situações cotidianas para sua
aprendizagem, pois a atividade cotidiana de investigação não é encarada como uma
possibilidade de aprendizado individual, para posterior análise e utilizada como forma de
desenvolvimento organizacional, então vejamos as abordagens do item a seguir.
3.4.2 As deficiências estruturais e as intrincadas relações intra e interinstitucionais
Não somente no aspecto gerencial, como visto anteriomente, mas também no aspecto
estrutural, as polícias estaduais ainda enfrentam sérias inadequações.
De modo geral, embora nos últimos anos tenham sido realizados vários investimentos
com o escopo de reaparelhamento das policias dos estados e oferta de apetrechos típicos da
atividade policial, inclusive equipamento de proteção individual, ainda podem existir em
número inferior a demanda organizacional, ou ainda que esses equipamentos existam nas
unidades, nem sempre estão disponíveis a todos os servidores, especialmente aqueles que
trabalham no interior.
Se o efetivo de policiais militares vem passando por um aumento e uma renovação
gradativa, nem sempre o mesmo ocorre nas Polícias Civis em todo o Brasil, que passam por
um envelhecimento do quadro de servidores, que também diminui anualmente em razão de
aposentadorias, afastamentos em razão de doenças ou mortes em razão do serviço.
As Polícias Civis por vezes demonstram não reunir todas as condições necessárias para
apurar o grande volume de delitos que lhes são encaminhados diariamente, apresentando
deficiências no quadro de servidores qualificados para a prestação adequada do serviço de
policiamento, além da manifesta escassez de recursos materiais necessários para o
atendimento adequado e seguro das ocorrências policiais.
As delegacias de polícia são unidades policiais fixas para a manutenção da
administração de operações policiais, investigações criminais, o atendimento ao público,
servindo também para a custódia temporária de suspeitos e presos em flagrante delito. Essas
88
unidades são emblemáticas na materialização das deficiências institucionais acima elencadas
e de muitas outras.
Há uma deficiência quanto aos recursos humanos institucionais relativo às questões de
vitimização dos profissionais da segurança pública dos estados. Esta temática que foi estudada
por Moraes (2010), que destacou que os registros estatísticos marcam um significativo
número de policiais civis e militares, bombeiros e agentes penitenciários mortos ou lesionados
nos últimos anos, tanto em horário de trabalho ou, fora dele, mas em razão do mesmo.
Todavia, os casos de vitimização não ficam circunscritos apenas às mortes ou lesões
físicas, justamente em razão do número expressivo e constante de policiais com problemas
psicológicos ou problemas em sua saúde física, somatizados devido ao stress inerente a
atividade policial ou a carga horária excessiva de trabalho, cujas jornadas podem ultrapassar
às 24 horas ininterruptas, a depender da necessidade do serviço. Sob esse aspecto, verifica-se
que são mais frequentemente noticiados casos de ansiedade, descontrole emocional, neurose,
paranoia, hipertensão, gastrite, úlcera, câimbras, dores na coluna e nos músculos, além de
micoses e alergias (MORAES, 2010).
O fato é que há pouca atenção institucional à questão da vitimização dos policiais tanto
no horário de serviço quanto na folga e há o desconhecimento da sociedade em relação a
problemas dessa natureza, inclusive de casos de assédio moral, tão comumente praticados nas
repartições policiais.
No cenário nacional, as condições de trabalho dos policiais também acabam sendo alvo
de severas críticas feitas por servidores, sindicatos, associações, pesquisadores e pela
imprensa, ainda que em menor proporção por esta última.
A pouca atenção dada à segurança e saúde ocupacional destes profissionais, pode gerar
neles uma sensação de que são desprovidos de qualquer proteção institucional e social, sendo
seu sentimento expresso no pensamento difundido entre a classe policial de que os direitos
humanos só existem para proteger os bandidos, carecendo as polícias de qualquer tratamento
político humanitário em relação às precariedades das condições de trabalho.
Para ilustrar esse problema, destaco que Amorim e Barbosa (2009) apresentam um
estudo que verificou o uso de medicamentos ansiolíticos, drogas depressoras do sistema
nervoso central por policiais do 4º Batalhão de Polícia Militar do município de Cacoal – RO.
Na referida unidade policial foram selecionados 80 policiais militares de um efetivo de
193, tendo sido noticiado que 30 policiais militares, o equivalente a 37,5%, em algum
momento da vida, já fizeram uso de medicamentos ansiolíticos em razão da sua atividade
policial.
89
Como apontam Amorim e Barbosa (2009), a frequência de uso na amostra pesquisada é
superior aos índices da população em geral, conforme dados da Organização Mundial de
Saúde, e essa incidência ocorre provavelmente devido a tensão inerente a ocupação policial
que, de alguma forma, pode potencializar o aparecimento de alterações psíquicas e
emocionais no referido grupo de servidores.
Poucos os governos estaduais que pensam e efetivamente desenvolvem programas
visando à redução dos fatores causadores do estresse e dos transtornos mentais que alcançam
os policiais. Mesmo porque há um preconceito do próprio policial em aderir a ações desta
natureza, resistindo a tratamentos psicológicos e psiquiátricos, por puro desconhecimento ou
por receio de sofrer discriminação de seus colegas de trabalho, ou ainda retaliações
institucionais manifestas na possibilidade de afastamento de sua atividade profissional ou o
acautelamento de sua arma e distintivo policial.
Outro problema estrutural de grande expressão diz respeito à formação e o
aperfeiçoamento profissional dos policias, que encontra uma série de limitações de ordem
técnica, funcional e cultural. A prática reflexiva é pouco utilizada nos cursos oferecidos pelos
centros de formação policial, o que se verifica na atualidade é uma educação policial de
caráter meramente instrucional, descontínuo e em dissonância com a demanda real do
trabalho policial nas ruas.
A formação da Polícia Militar é pautada no condicionamento do policial ao
cumprimento de regras e a formação dos policiais civis ainda é essencialmente jurídica, não
obstante os esforços realizados pela SENASP no sentido de conceber, planejar e executar
ações específicas voltadas à educação policial, numa perspectiva voltada aos princípios
democráticos.
No aspecto funcional, a maioria dos gestores das polícias não possui uma formação
adequada na área da administração e/ou disciplinas afins, o que, na prática, pode resultar e
equivocadas ou inadequadas medidas administrativas na gestão de pessoas e na gestão dos
recursos materiais.
Apesar de as organizações policiais reconhecerem a necessidade de qualificação do
trabalho das policias, o que passa necessariamente pela reformulação das suas políticas de
educação e formação, o que ocorre efetivamente, em razão da demanda social por mais
segurança, é a reprodução de cursos de formação cada vez mais curtos e pouco aprofundados.
A mencionada superficialidade se manifesta na preparação apressada de instrutores em
razão da ausência de profissionais fixos no quadro dos centros de formação. Outro ponto de
superficialidade consiste em conteúdos essencialmente técnicos e de caráter não humanistas,
90
que não são capazes de formar um polical preparado para a lida com os complexos problemas
sociais emergentes.
Lamentavelmente, até agora, não houve tempo e espaço para uma profunda e extensa
discussão sobre o atual modelo de formação profissional policial. Ainda não surgiu um
projeto educacional na área da segurança pública que seja apto a viabilizar uma formação
policial pautada em novos parâmetros, valores e padrões de comportamento ético, que valha
por toda a vida do servidor para a sedimentação do conhecimento tipicamente policial e que
seja mais condizente com a atual apresentação dos conflitos sociais, essencialmente mutantes
e complexos.
Historicamente, a atuação policial seguiu vieses que se pautavam no tratamento
diferenciado atribuído às pessoas atendidas e às ocorrências policiais, mantendo seus serviços
a favor das elites políticas e econômicas, realizando um controle social seletivo, alcançando as
classes populares e as minorias socialmente vulneráveis.
Ao atuar dessa forma, a polícia acaba refletindo a realidade social brasileira, i.e., uma
estrutura hierarquizada economicamente e uma cultura patrimonialista e clientelista. Neste
sentido, Almeida e Mota Brasil (2004, p. 173-74) ao abordarem sobre a atuação da Polícia
Civil do estado do Ceará destacam que:
Há dois problemas que envolvem os atendimentos realizados por delegados e
inspetores. O primeiro diz respeito à seleção dos casos que realmente são atendidos
e que merecem atenção das “autoridades”, pois ocorrem, muitas vezes, em função do
conhecimento que o queixoso ou queixosa tem com o delegado ou com algum
policial, como se o trabalho de polícia fosse uma troca de favores. Outro problema
está relacionado à falta de preparo da polícia para lidar com problemas emocionais e
psicológicos. Algumas vezes, os policiais são muito ríspidos e agressivos e, outras
vezes, brandos demais. A busca da solução justa dos casos fica prejudicada pelo
rigoroso cumprimento da lei, nos casos que interessa. Noutros, a lei é desprezada na
tentativa de conciliação para evitar a realização de inquérito ou amenizar a situação
de um conhecido ou alguém acompanhado de advogado que negocia a conciliação.
De modo geral, a atuação da Polícia Civil acaba apresentando deficiências, manifestado
num atendimento desqualificado que se verifica nas delegacias, com precária prestação de
serviço ao cidadão e pouca efetividade na contenção da criminalidade.
Em regra, o trabalho colaborativo não faz parte do menu das polícias, que encontram nas
disputas de cargos e chefias, bem como no contato com os subordinados e na competitividade
institucional na contribuição do processo de contenção do crime, inúmeras relações
conflituosas entre representantes das duas polícias estaduais ou entre servidores de uma
mesma instituição. A lógica que conduz as relações internas e institucionais no âmbito
91
policial é uma lógica típica de organizações tradicionais, cujos valores advém do princípio do
mando e controle.
Sem falar na dificuldade de diálogo externo com as demais instituições parceiras no
controle da violência e criminalidade no âmbito estadual ou local, ou seja, os demais atores de
segurança pública.
As carências apresentadas pelas polícias estaduais transitam desde a falta de pessoal
qualificado e escassez de recursos materiais, passando pelas práticas cotidianas de caráter
abusivo, violento e desviante, a falta de transparência nas metodologias aplicadas, a ausência
de padrões objetivos de atuação, falhas na formação policial, chegando até o insatisfatório
tempo de resposta para o atendimento das ocorrências e os baixos índices de elucidação dos
crimes praticados, cuja taxa de esclarecimento estima-se não passar do patamar de 15%
(quinze por cento).
A sobrecarga de trabalho e o sobre-empenho da mão de obra policial, o estresse inerente
à atividade policial e as demandas resultantes da pressão social e política pela produção
crescente de resultados mensuráveis e visíveis, também são integrantes de um problema de
base.
Tais aspectos somados resultam em outros efeitos negativos, especialmente em relação à
saúde e bem estar dos policiais, que juntamente com as demais deficiências estruturais
organizacionais, acabam corroborando para o desprestígio institucional, a ausência de
confiança dos cidadãos nas organizações policiais, apontando para a necessária de
reorganização do trabalho policial.
3.5 A SINGULARIDADE DA FORMAÇÃO POLICIAL NAS RUAS
Numa retomada histórica, num tempo não muito remoto, não era difícil encontrar
policiais civis leigos escolhidos pela autoridade executiva municipal. Pouco depois, mudou a
forma de selecionar os integrantes da Polícia Civil, que passaram a ingressar nas carreiras
mediante concurso, entretanto, a valorização do aprendizado de rua fruto do experimento
cotidiano da atividade policial ainda é forte.
Esse componente cultural com forte aceitação entre as variadas classes de policiais
resulta numa equivocada crença na inutilidade dos cursos de formação e gera a dicotomia
entre a formação profissional e a experiência de campo.
92
3.5.1 A formação fortuita de policiais civis leigos
Até pouco mais de uma década, ser policial significava ter apenas coragem e boa
vontade, em especial nos Estados como a Bahia, onde existiam as figuras do “delegado calça
curta” e do “policial X9”, onde o primeiro era nomeado pelo prefeito da cidade e escolhido
com base nos critérios da confiança política e na bravura pessoal, e o segundo, que era
escolhido entre pessoas da sociedade para atuar como policiais de confiança da Autoridade
Policial nomeada politicamente.
O Poder Executivo e a sociedade acreditavam na formação de um policial prático, que
atuaria mediante sua vocação pessoal para o trabalho policial e aprenderia no dia a dia, à
medida que fosse atuando nas demandas policiais, porque somente nas ruas é que se formava
o verdadeiro policial profissional. Esse pensamento social era dominante e facilmente aceito,
dando ênfase à formação de profissionais práticos em inúmeras áreas de atuação profissional,
inclusive na área policial.
Defendia-se uma cultura de “polícia como vocação”, justamente por uma crença coletiva
de que a escolha profissional pelo trabalho policial se dava por um dom natural, tendência ou
inclinação pessoal para trabalhar com a atividade de investigação policial.
Reitero que esta é uma crença que ainda existe até hoje como um elemento que figura na
cultura policial. Com esse direcionamento administrativo, o processo de educação policial nos
centros de formação policial perdia seu papel fundamental na preparação teórica e prática dos
policiais civis.
Atualmente, ser policial pode significar muito mais do que isso, exigindo profundo
conhecimento teórico sobre as ciências criminais e sociais bem como um domínio nas
questões práticas da ação estratégica para o enfrentamento da criminalidade e manutenção da
tranquilidade social para o exercício da cidadania plena.
3.5.2 A dicotomia entre a formação profissional e a experiência de campo
Sem enveredar especificidade de uma análise de currículos, conteúdos e carga-horária,
parto de uma abordagem mais geral, na qual se torna possível destacar que os cursos de
formação policial no Brasil possui um traçado preponderante.
Ainda que com ênfases diferenciadas, conforme a região do país e a natureza do curso
ser militar ou civil, mas em função da história das polícias com a sociedade e devido aos altos
93
índices de criminalidade constatados nas desde a década de 90, há um direcionamento do
comportamento do novel policial para uma atuação de natureza jurídico-burocrática.
Acaba existindo forte uma preocupação legalista, porém, com um direcionamento
acentuado para a política criminal de “tolerância zero” e para uma concepção de “combate ao
crime”. Nesse sentido, Kant de Lima (1995) confirma que a atividade policial brasileira é
influenciada negativamente pela cultura jurídica, que tem como finalidade a punição máxima
dos transgressores, bem como pelo ethos militar que foca o extermínio do inimigo.
Acontece que no dia a dia muitos dos atendimentos realizados pela polícia possuem
uma natureza não-criminal e naqueles onde há uma natureza criminal, não há um inimigo da
sociedade a ser combatido. Normalmente, no dia a dia de uma sociedade, há um cidadão que
acaba delinquindo por uma variada motivação.
Portanto, parece incompatível promover uma formação policial que condicione o
policial aprendiz a uma atuação de combate ao crime, muito mais adequada a uma formação
para a “guerra”, cujo contexto contempla a existência de “territórios hostis” e “inimigos”,
sendo necessário aplicar eficazes “estratégias de guerra”.Como se pode ver, há um
predomínio de uma ideologia de repressão na formação policial.
Uma formação tradicional com ênfase no adestramento de comportamentos e no
condicionamento de pensamentos, quando comparado ao cotidiano do trabalho policial,
parece sem sentido prático numa sociedade que necessita de uma polícia com atuação
democrática.
Deixa-se de lado uma formação profissional que pudesse ajudar o policial a para lidar
com o processo relacional de uma sociedade democrática, que demanda uma atuação policial
diferenciada dos comportamentos que normalmente são moldados nas academias e centros de
formação policial dos estados brasileiros. Essa opção na gestão da educação policial acaba
ocultando a verdadeira missão institucional das organizações policiais que, de forma
resumida, se traduz em proteger e servir o cidadão.
O resultado dos cursos de formação oferecidos pelas organizações policiais acaba sendo
a apresentação de profissionais com carência operacional, insuficiência teórica e despreparo
emocional para a interação necessária com a população, juntamente com as autoridades
públicas, espera da polícia uma atuação condizente com as demandas sociais emergentes.
De fato, os policiais estão sendo formados sem possuírem uma base adequada de
conhecimentos e habilidades que lhes subsidiarão na resolução dos conflitos sociais.
Genericamente, o que existe é um treinamento realizado por instrutores que não prepara
suficientemente os policiais para a execução apropriada do serviço policial em uma sociedade
94
democrática. Assim, diante desses argumentos, a experiência de campo, derivada da prática
cotidiana, seria para os policiais o único meio de real aprendizado.
Como advertem Minayo e Souza (2003, p. 98), a maioria dos policiais considera os
elementos teóricos que lhes são ensinados durante sua formação profissional como
apropriados, porém insuficientes para o exercício do seu mandato. E em relação aos recursos
práticos oferecidos nesta mesma formação, a insatisfação dos policiais é facilmente
compreendida na medida em que boa parte deles considera tais recursos como inapropriados e
insuficientes para prepará-los para seu ofício.
Todavia, somente ocorrerá um hiato efetivo entre o planejamento dos cursos de
formação profissional policial e a sua execução quando a formalidade aplicada ao processo de
formação é incongruente com a realidade a ser enfrentada pelos policiais.
No dia a dia, é preciso que a polícia esteja capacitada para tomar decisões no fluxo das
ocorrências policiais, em razão da discricionariedade que inevitavelmente está atrelada ao
processo de tomada de decisões individualizadas que está inerente a multiplicidade de
ocorrências policiais. Porém, somente o conhecimento técnico-jurídico e a visão normativolegal não trazem em si as respostas necessárias para direcionar a atuação policial em ações
criminosas que estejam em curso, sendo necessário um “algo mais” na formação policial.
O desconhecimento técnico-metodológico aliado à falta de padrões objetivos de atuação
pode fazer com que vários policiais se sintam inseguros ao atender as ocorrências que
envolvam determinados segmentos da sociedade e despreparados para o exercício do mandato
policial, por apresto insuficiente para lidar com a diversidade de situações práticas inerentes
ao seu ofício. Isso reflete a visão que os policiais têm dos seus cursos de formação, i.e., numa
percepção de um curso que não os habilita suficientemente para os desafios cotidianos da sua
profissão.
De fato, há uma distância entre o que se ensina nos centros oficiais de formação policial
e o que se realiza nas ruas, pois se assim não fosse, o número de reclamações e denúncias
relativas à atuação da polícia nas ruas seria bem menor do esperam os gestores da segurança
pública.
Esse distanciamento existe porque é firme e reiterada a crença por parte dos policiais
neófitos de que o estágio nas unidades policiais e o curso de formação em si não são muito
relevantes para a sua formação profissional, porque de nada adianta tanta teoria se, na prática,
o mandato policial é bem diferente, acredita-se que há um hiato entre o conteúdo dos cursos
de formação e a exigência prática das ruas.
95
De modo geral, dentre policiais, há uma crença que a única forma de aprender o mister
de ser policial será por intermédio do trabalho de rua. A importância de colocar em prática o
que aprendeu e simultaneamente aprender pela experiência são interesses imanentes em quase
todas as pessoas que aprendem e com os policiais não seriam diferente, o problema é que no
aprendizado que acontece nas ruas, no cotidiano da atividade policial pode ficar sujeito a
fatores que se distanciam da ética profissional.
Os policiais com mais experiência profissional difundem que seu aprendizado efetivo
ocorreu nas ruas, no dia a dia, realizando diligências policiais com seus colegas mais
experientes e com seus superiores hierárquicos, ou no trabalho realizado nas unidades que
trabalharam anteriormente.
Alguns gestores do médio e alto escalão da polícia consideram de pouca ou nenhuma
utilidade o curso de formação e reforçam a ideia institucional de que o aprendizado policial se
dá somente com a experiência em campo. Para corroborar com essa cultura de desvalorização
dos cursos de formação profissional, pesquisas (MINAYO; SOUZA, 2003) indicam que
quase a totalidade do aprendizado policial ocorre no cotidiano de seu trabalho.
Uma das consequências mais negativas desse tipo singular de condução do
aprendizado, que ocorre alheio à formação profissional promovida pelos centros oficiais de
formação, se resume na ausência de desenvolvimento de conhecimento organizacional.
Quando um policial é removido de determinada unidade, na maioria das vezes, ele
carrega consigo todo o aprendizado que pode agregar com a experiência, e quando ele inicia
seu trabalho em uma nova unidade policial, não encontra nada para subsidiar a continuidade
de seu aprendizado porque outro policial que o antecedeu levou consigo tudo o que ali
aprendeu e produziu.
Assim, passa a caber ao policial aprender sozinho ou no máximo na companhia de
colegas mais próximos, que com base na camaradagem lhe ensinam todo o aparato de
habilidades e competências necessárias para a nova função a ser desempenhada a partir de
então.
Raramente, o “fazer policial” prático, i.e., aquele traquejo do trabalho de campo, é
lecionado com grande propriedade nos centros de formação profissional das organizações
policiais, então no dia a dia ocorrem iniciativas difusas em toda a organização, oriundas de
iniciativas individuais de policiais mais preparados tecnicamente ou mais experientes, que
escrevem apostilas ou ministram cursos informalmente preparados.
Em razão da informalidade desse aprendizado é bem provável que não existam nas
organizações policiais estratégias direcionadas para gerenciar esse aprendizado difuso que se
96
verifica no cotidiano policial e nem, ao menos, ações e projetos voltados à gestão do
conhecimento organizacional. Os centros de formação profissional policial não gozam de
preparo científico nem de status institucional suficiente a ponto de encontrarem facilmente um
suporte político que lhes venha garantir investimentos em ações que possam alterar essa
crença coletiva de desprestígio da formação oferecida.
Nascimento (2011) menciona em seus estudos uma atuação policial desprovida de
métodos, denominada por policiais de “prática NHS”, se referindo às iniciais da expressão “na
hora sai”, demonstrando a inexistência de uma preocupação dos profissionais com o
aprendizado e o treinamento constante com base em métodos e técnicas policiais.
Normalmente as ações e as operações policiais são guiadas pela intenção primária de
realização da atividade em si e não com o intuito de efetivamente aprender, exceto naqueles
casos em que o policial neófito faz questão de trabalhar com colegas mais experientes para ter
mais traquejo com suas funções, especialmente para os chamados “policiais de rua”.
Esse tipo de atuação resulta em ações policiais desprovidas de reflexão, por vezes em
práticas antidemocráticas e abusivas, ou seja, um pensar e um fazer desprovidos de orientação
ética e humanista, voltado para um fazer instrumental de ações estratégicas voltadas ao
resultado.
O aprendizado que se dá durante a prática policial pode ser encarado de duas formas:
uma atividade desconectada do aprender porque que normalmente não é antecipada nem
planejada, ou uma atividade incidental que oportuniza a reformulação e a renovação do
conhecimento por parte das vivências profissionais.
O trabalho policial normalmente é realizado por equipes pequenas, ou até pares de
policiais. Diante de uma situação que demande a intervenção das agências de segurança, essas
equipes pequenas deverão contar com seus próprios conhecimentos formais e informais, suas
habilidades e seus discernimentos para intervirem nas múltiplas ocorrências, que não raro são
inopinadas e complexas, se apresentando como verdadeiras passagens descontínuas e fugazes
da vida cotidiana.
Em seu ofício, o policial acaba lidando com situações singulares, muitas vezes inéditas,
que lhe exigirão conhecimento técnico, controle emocional e preparo na relação interpessoal.
A maior parte do conhecimento policial é adquirida e transmitida por mecanismos informais e
até mesmo as atividades policiais formalmente ensinadas estão sujeitas ao aprimoramento e
reprodução através de mecanismos informais.
O trabalho policial nas ruas, ainda que pautado em expedientes de preparo técnico
aprendido formalmente, na prática, acaba ficando sujeito às idiossincrasias de cada ocorrência
97
policial, que podem se apresentar de modo simples ou complexo, com baixo ou alto risco.
Kant de Lima (1995, p. 65) aduz que as atividades policiais se organizam conforme os
princípios da ética policial, que seria composta por um conjunto extraoficial de regras
produzidas e reproduzidas pelo processo tradicional de transmissão do conhecimento.
Trata-se de um "fazer" aberto que também fica sujeito à individualidade de cada
policial, porque recebe uma influência direta da sua personalidade e de seus humores, das
suas habilidades e do seu interesse pessoal, bem como das suas vivências pessoais e da sua
momentânea disposição para o trabalho, e até mesmo da sua afinidade com cada tipo serviço
policial demandado em seu cotidiano profissional.
Muitas vezes, nem mesmo o policial que atua no atendimento das ocorrências policiais
tem consciência do "método" por ele utilizado, com isso, fica evidente que este se apresenta
completamente dissipado na busca pela dissolução de cada evento criminoso atendido.
O problema é que essa metodologia nem sempre é aprendida nos centros oficiais de
formação, via de regra, ela é desenvolvida no curso dos acontecimentos. Ela surge com o
propósito estratégico de alcançar resultados práticos e, por isso, acaba sendo inventado e
reinventado de forma emergencial.
A cada ocorrência atendida, sem que tenha havido qualquer treinamento ou que ao
menos algum método previamente criado lhe seja ensinado, sem planejamento ou organização
prévia, acaba favorecendo comportamentos improvisados, imprevisíveis, oportunistas,
discriminatórios e violentos.
Na hipótese desse método “às avessas” encontrar eficácia prática, ele poderá ser
aplicado e aprimorado, podendo ser informalmente incorporado ao trabalho cotidiano dos
policiais, do contrário, será substituído por outro improviso, descaracterizando-se qualquer
tentativa de profissionalização do trabalho policial.
A natureza do trabalho de rua exige um contato direto com os cidadãos, delinquentes ou
não, já é o suficiente para deixar o policial numa situação de observação e controle social.
Porém, aquelas investidas aventureiras expõem os policiais e a própria instituição à maior
vulnerabilidade e, consequentemente, os deixam expostos a um maior número de críticas,
reprovações e denúncias em relação ao seu despreparo técnico ou emocional, a condutas
abusivas, atos de corrupção etc.
Obviamente que algumas denúncias podem ter validade e fundamento nos desvios de
conduta e caráter, porém muitas acabam derivando da falta de preparo adequado. Ações que
inicialmente poderiam estar legalmente respaldadas e serem posteriormente validadas pelas
autoridades responsáveis pelas operações, pelo controle interno e externo da polícia, quando
98
realizadas no impulso e no improviso, acabam resultando em atos de incompetência,
desrespeito, arbitrariedade e violência.
O que antes era naturalmente tomado por um caráter aleatório assume, então, um
formato de absoluta incerteza, onde toda atitude praticada pela população passa a ser encarada
como atitude suspeita, incivilidade, desacato ou ameaça, assim como as intervenções policiais
passam a ser desconhecidas, inesperadas e agressivas, ampliando, e muito, as possibilidades
de desencontros e confrontos entre policiais e população, potencializando o risco de
vitimização tanto de um grupo quanto do outro.
No capítulo final deste trabalho retomaremos essa discussão pautada numa perspectiva
de formação policial emancipatória e bastante diferenciada da que tradicionalmente de
verifica nas organizações policiais. Por ora, faz-se necessário seguir algumas trilhas teóricas
para atribuir mais substância as inferências alhures realizadas.
4 NA BUSCA DA COMPREENSÃO DAS BASES QUE CONSTITUEM AS
ORGANIZAÇÕES APRENDENTES
Antes de qualquer direcionamento teórico, importante se faz buscar compreender as
bases que constituem uma organização aprendente, buscar seu contexto de existência dentro
da atual sociedade aprendente e entender a importância do aprendizado adquirido ao longo da
vida. Suas características dinâmicas e a sua capacidade gerencial de realização da missão,
objetivos e valores fazem das organizações que aprendem uma possibilidade para se pensar a
gestão da formação policial, imprimindo nela um perfil que se coloca de modo antagônico a
limitada forma de gestão utilizada pelas organizações tradicionais burocráticas.
4.1 A SOCIEDADE APRENDENTE
Até metade do século XX, a maioria das ciências obedecia às cegueiras do princípio de
redução, que limitava o conhecimento do todo ao conhecimento de suas partes, abreviando o
complexo, reduzindo-o ao simples, isto é, tudo aquilo que não era quantificável e mensurável
deveria ser eliminado, alertou Morin (2000, p. 42) que o princípio de redução oculta o
imprevisto, o novo e a invenção, por isso, como criticou o autor, o elemento humano do
humano, isto é, as paixões, emoções, dores e alegrias, foram esquecidos.
O século XX foi dominado pela pseudoracionalidade que presumia ser a única
racionalidade, entretanto constatou-se a atrofia da compreensão, da reflexão e da visão em
longo prazo, ficando evidente sua insuficiência para lidar com os problemas mais complexos
da humanidade, conforme critica Morin (2000). Constatando-se também o grande paradoxo
do século XX, no qual se produziu progressos gigantescos em todas as áreas do conhecimento
científico no âmbito das especializações disciplinares, ao passo em que se mergulhou em nova
cegueira, ignorando os problemas globais, fundamentais e complexos, gerando, por
conseguinte, inúmeros erros e ilusões.
Vivemos numa economia global onde a sociedade industrial foi substituída pela
sociedade da informação, na qual os meios de comunicação social, a internet e muitos outros
meios são os responsáveis pela permanente ligação dos homens a um imenso mundo em que a
produção e o consumo da informação são uma constante. Delors (2012, p. 75) assevera que
“as tarefas puramente físicas são substituídas por tarefas produção mais intelectuais ou
mentais, ou por tarefas de concepção, de estudo e de organização. O trabalho se
'desmaterializa'”.
100
De repente o mundo ficou ao alcance de qualquer um que se proponha a navegar na
esfera digital. O mundo torna-se cada vez mais um todo, na medida em que encolhe com a
revolução digital, que se torna cada vez mais interdependente, porém, diante de suas
contradições, torna-se cada vez mais dividido.
Informações atualizadas são disponibilizadas, muitas vezes em tempo real, provenientes
das mais impensadas áreas desse globo terrestre. Podemos ficar extasiados com a velocidade e
o volume do processamento e da circulação da informação, mas também somos incapazes de
darmos conta de acessar e utilizar tudo aquilo que nos é apresentado. Não há limites para o
tempo também, afinal, o acesso pode se dar quando se precisa ou menos se espera.
O desenvolvimento das tecnologias fez chegar à era da comunicação universal e nela a
interatividade entre os homens é uma constante, sendo possível emitir e receber informações
por todo momento, a dialogar e aprender também, porque não? Por esta razão, necessário se
faz reconhecer que neste ambiente digital as relações estabelecidas entre as pessoas são mais
ágeis, interativas e profundas, ao invés de serem apenas efêmeras, isoladas e superficiais,
como alegam e resistem alguns.
As novas formas de construção do conhecimento e as novas experiências do aprender no
ambiente escolar e organizacional, após o fenômeno das redes digitais, i. e., a efetiva imersão
das pessoas e organizações num enredamento, transforma profundamente a relação
comunicativa entre os seres humanos, trazendo implicações antropológicas e epistemológicas
antes inimagináveis (ASSMANN, 2005, p. 7).
A humanidade passa por um novo desafio com o surgimento da dimensão planetária e
da sociedade do conhecimento, que é uma sociedade aprendente, conforme indica Hugo
Assmann (2004, p. 12), uma sociedade que com a vida se flexibiliza, se adapta. Para o
referido autor, educar é fazer experiências de aprendizagem pessoal e coletiva, assim, ele
propõe à sociedade aprendente que haja um equacionamento entre educação e
empregabilidade como via para superação das exclusões, pois não é possível negar a
importância da educação para se conseguir e se manter em um emprego hoje em dia.
4.2 APRENDIZAGEM AO LONGO DA VIDA
A metamorfose na experiência do aprender deriva do inevitável e encantador uso das
redes digitais, que verdadeiramente revolucionaram as formas de conhecer e aprender
hodiernas. A conexão digital atualmente estabelecida pela internet e as demais redes digitais
trouxe consigo outra forma de percepção da realidade e interação com ela, fazendo surgir
101
novas experiências pedagógicas. Ao fazer emergir novas formas de aprender e ao ressignificar
a aprendizagem em todas as suas dimensões:
[...] estas mudanças não provocam a destruição do que foi anteriormente construído
pela escola, mas exigem a superação de ações antagônicas e visões fragmentadas do
conhecimento. Não se pretende anular tudo o que a escola já produziu, mas, a partir
destas conquistas, realizar uma reestruturação do processo educativo (ASSMANN,
2005, p. 34-35).
O problema é que para transitar nesse mundo da informação e do conhecimento, para
enfrentar os novos desafios dos modos de comunicar, são necessárias novas competências
pessoais para o acesso e o uso adequado daquilo que é disponilibizado ou que pode vir a ser
acessado futuramente.
Outro problema é que nem toda a informação é útil em todo o momento, assim, é
imprescindível saber gerir esse acesso e uso da informação, saber selecioná-la e interpretá-la,
saber transformá-la em conhecimento.
A competência de selecionar, interpretar e usar de modo socialmente responsável cada
informação, adequando-a no tempo certo e para cada circunstância, sabendo definir os
objetivos que pretende alcançar com ela é denominada de competência informacional,
competência em informação ou infoliteracia, equivalente ao termo inglês infoliteracy, que
consiste no grande desafio da hodierna sociedade do conhecimento.
Saber buscar novos conhecimentos e efetivar novas práticas leva os indivíduos a um
esforço de formação contínua, buscando uma aprendizagem que seja simultaneamente
permanente e reflexiva. É denominado de aprendizagem ao longo da vida, equivalente ao
termo inglês life-long learning, o processo de aprendizado constante e inesgotável do
desenvolvimento da pessoa humana, de construção contínua dos seus saberes, competências e
da sua capacidade de interpretar, decidir e agir. É um equivalente do "saber como aprender",
ou “aprender a aprender”.
A competência informacional aumenta consideravelmente o entendimento crítico dos
conteúdos, ajuda a expandir o potencial investigativo na busca da informação, tornando as
pessoas mais autônomas na condução do seu processo de aprendizagem e construção do seu
conhecimento.
Profissionais munidos do letramento informacional são considerados competentes e
reconhecidos como aprendizes autônomos, porque no seu processo de desenvolvimento foram
consideradas diferentes dimensões, ou seja, a dimensão das habilidades alcançadas pelo
treino, a da cognição que engloba a construção do conhecimento, apropriação de conteúdos e
102
processo reflexivo, bem como, a dimensão das atitudes e dos valores, que diz respeito à
construção dos aspectos críticos, políticos e éticos da ação dos homens (DUDZIAK, 2001).
Interessante fazer constar que a competência informacional apareceu inicialmente como
conceito relativo às ciências da informação, desenvolvendo-se no contexto da atividade
bibliotecária, objetivando educar os usuários de bibliotecas e cuidar do processo de orientação
bibliográfica (DUDZIAK, 2001).
Contudo, em razão da imersão da humanidade na era da informação e do conhecimento
e por ser a competência informacional um conceito que atravessa transversalmente todo e
qualquer processo de aprendizado, de investigação, criação, resolução de problemas e de
tomada de decisão, o letramento informacional se tornou uma matéria do interesse das mais
variadas áreas profissionais, tais como, educação, jornalismo, administração, medicina,
engenharia etc. (DUDZIAK, 2001).
A importância da competência informacional foi reconhecida internacionalmente em
2003, na Declaração de Praga (Towards an Information Literate Society), por ter sido
considerada como um componente essencial para a aprendizagem ao longo da vida,
justamente por possuir uma permeabilidade em todos os ambientes de aprendizagem e a todos
os níveis de ensino, sendo tema transversal a ser integrado a todas as unidades curriculares de
qualquer instituição educativa. No meu entender, válida inclusive para as unidades
curriculares integrantes de uma ampla formação polical, conforme irei abordar mais adiante.
4.3 AS CARACTERÍSTICAS E A CAPACIDADE DE REALIZAÇÃO DAS
ORGANIZAÇÕES APRENDENTES
É válido ressaltar que culturalmente podemos estar dissociados do contexto, do global,
do multidimensional e do complexo (MORIN, 2000), dissociados do aprender contínuo e
permanente ao longo da vida.
Somos alienadamente conduzidos a momentos e locais específicos para a viabilização
da nossa aprendizagem, quer seja numa sala de aula das tradicionais escolas pelas quais
passamos, onde se pregava a rigidez no pensamento linear, nas quais estudamos disciplinas
compartimentadas, sem visão multi/transdisciplinar, ou ainda, nos pontuais cursos de
formação/treinamento ou aperfeiçoamento/capacitação profissional, promovidos pelas
organizações nas quais estivermos inseridos em nossa labuta diária.
Apesar deste contexto aparentemente estático, Assmann (2005, p. 9) alerta que
“desapareceram muitos aspectos da anterior experiência do aprender”. Diametralmente
103
opostas às organizações tradicionais, verificam-se as chamadas organizações do
conhecimento (ANGELONI, 2008).
A estrutura e o desenvolvimento organizacional mudaram bastante. Durante as últimas
décadas o trabalho passou por uma essencial transformação em seu caráter, onde o trabalho
essencialmente manual oriundo de uma força de trabalho homogênea e mal qualificada, fora
substituído por um trabalho de caráter não manual, executado por uma massa de trabalhadores
educada e detentora de conhecimentos e competências bastante diversificados.
Como destaca Echeverria (2001), atualmente, se um gestor pretender indicar instruções
para que seus subordinados as sigam, obterá deles um trabalho muito aquém do que
efetivamente são capazes de desenvolverem, em muitos casos os conhecimentos de alguns
trabalhadores superam amplamente os conhecimentos de seus respectivos chefes ou estes não
estão devidamente capacitados para liderança, impossibilitando, dessa forma, que eles
venham instruir qual trabalho e como o trabalho deve ser feito, muito menos avaliar se ele
está sendo realizado adequadamente.
Desta forma, o potencial do trabalhador costuma ser desperdiçado, fazendo com que seu
desempenho esteja muito abaixo do que suas capacidades o permitiriam ir. Sendo importante
assinalar que as organizações às quais eles pertencem desconhecem toda a potencialidade de
seus respectivos funcionários, além de não criarem condições que permitam que eles
demonstrem aquilo que são capazes de fazer.
Surgindo, por fim, a acusação por parte dos trabalhadores de que também não surge
nenhum estímulo para que eles venham a produzir aquilo que não tem sido produzido até
então.
O medo funcionava como um elemento de pressão para o trabalhador manual, não
funcionando da mesma forma com o trabalhador não manual que, sob a influência do medo
derivado do pilar de mando e controle, retrai sua capacidade de ação e rende menos, reagindo
contrariamente ao que se espera, diminuindo a efetividade organizacional. Nesse sentido,
destaca Echeverria (2001, p. 6) que tais aspectos são especificamente aplicáveis quando
se trata de trabalhadores não manuais não rotineiros, dos quais se espera um
trabalho criativo, que devem se encarregar de continências, responder a
desafios de inovação ou se envolver em importantes processos de
aprendizagem.
Em outras palavras o medo assim posto inibe, constrange e oprime a capacidade de ação
do trabalhador, podendo até ser tido como útil por levar os indivíduos a reagir e tomar certas
104
atitudes, mas por outro lado, pode ser amplamente destrutivo, criando obstáculos para outras
tantas ações necessárias para o desenvolvimento do trabalho.
Quando aborda sobre o tema confiança, Echeverria (2001, p. 5) inicia seu discurso
dizendo que “a confiança será um elemento-chave na construção da empresa do futuro”,
partindo de uma perspectiva na qual as bases das relações sociais, inclusive as
organizacionais, não podem estar fundamentadas em um elemento como a força, mas
exclusivamente na confiança.
Vale ressaltar que a opção pelo uso da força para a manutenção do sistema nem sempre
será de responsabilidade exclusiva do setor que ganha para si o controle da força, pois esta
opção pode ser também um resultado da destruição coletiva dos mecanismos internos de
geração da confiança do sistema, onde múltiplos setores contribuem, devendo a sua
responsabilização ser compartilhada por todos, inclusive por setores que são socialmente
antagônicos.
Quando uma organização deixa de apresentar níveis mínimos de confiança nas suas
relações internas, passa-se a utilizar o mecanismo alternativo da força, que assegura a sua
integração, e quando não existe uma força suficiente para assegurar a integração necessária, o
sistema social tenderá a se desintegrar. Esses são os efeitos sistêmicos da ruptura da
confiança, sugeridos por Niklas Luhmann (apud ECHEVERRIA, 2001).
Assim, para que as bases sólidas de confiança sejam restabelecidas, torna-se
imprescindível que todos os setores responsáveis assumam, conjunta e solidariamente, as
responsabilidades que lhes caibam, afinal:
As sociedades democráticas se caracterizam por relegar a segundo plano o
uso da força como instrumento de integração e repousam, precisamente, na
solidez desses mecanismos de geração de confiança. Uma vez que eles
funcionem adequadamente, a democracia tenderá a ser conservada
(ECHEVERRIA, 2001, p. 19).
Hodiernamente, com a ocorrência de dinâmicos fenômenos políticos, sociais,
econômicos e culturais, as organizações necessitam ser mais flexíveis e ágeis diante de muitas
mudanças que ocorrem tanto em seu ambiente interno quanto externo, visando adaptar-se às
circunstâncias e enfrentar os desafios dos mercados nos quais estão inseridas, podendo o
modelo burocrático aplicado em sua essência ser um entrave para a organização se adequar a
esta nova ordem de acontecimentos.
Como disse Morin (1990, p. 90-91) “em geral, evita-se colocar o problema da rigidez e
das possibilidades de flexibilidade e de ‘adaptabilidade’, o que favorece as escleroses do
105
sistema burocrático”, ele lamenta que o pensamento sociológico não tenha rompido a barreira
desta alternativa e diz que isso não aconteceria sem que se coloque a burocracia em termos
fundamentais no plano da complexidade. O referido autor ressalta que “a evolução do
trabalho ilustra a passagem da unidimensionalidade para a multidimensionalidade” (MORIN,
1990, p. 91).
As chamadas organizações do conhecimento (ANGELONI, 2008) certamente trarão
novos conceitos de gestão, viverão inusitadas experiências, criarão ambientes/espaços de
trabalho cooperativo e construção coletiva do conhecimento individual e organizacional,
aplicando as tecnologias digitais como amplificadoras do potencial cognitivo do ser humano e
geradoras de saberes conexos e parcerias epistemológicas de alto nível (ASSMANN, 2005, p.
29), com pessoas responsáveis pela condução de seus processos de aprendizagem, servindo
como referências de organizações de alto desempenho, verdadeiramente reconhecidas como
organizações aprendentes (SENGE, 2012).
A terminologia organização aprendente surgiu nos anos de 1980/90 no contexto das
teorias gerenciais e, em termos gerais, pode chamar-se organização aprendente aquela na qual
os agentes envolvidos estão habilitados para buscar, em todos os níveis, individual ou
coletivamente, a aumentar sua capacidade de criar resultados pelos quais estão efetivamente
interessados. Neste conceito se observa o fato de que quaisquer organizações aprendentes
estão imersas em contextos complexos que incluem a natureza, outros seres vivos e artefatos
tecnológicos (ASSMANN, p. 86-87).
Para Daft (2010), existem na atualidade novos caminhos pelos quais as organizações
tem que passar para responderem de modo mais adequado ao ambiente no qual estão
inseridas, passando por duas inovações do pensamento administrativo que são as
organizações de aprendizagem e o gerenciamento do novo ambiente de trabalho movido à
tecnologia. O mencionado autor define as organizações de aprendizagem como aquelas nas
quais:
Todos estão engajados em identificar e solucionar problemas, permitindo à
organização experimentar continuamente, mudar e melhorar, e dessa maneira
aumentar sua capacidade de crescer, aprender e alcançar seu objetivo. A ideia
essencial é a resolução de problemas, em contraste com a organização tradicional
delineada para a eficiência (DAFT, 2010, p. 63).
Três ajustes gerenciais são necessários para que seja viabilizada a aprendizagem
contínua e desenvolvidas organizações de aprendizagem, conforme recomenda Daft (2010), a
saber, mudar para a estrutura baseada em equipes, delegar autoridade e poder para os
106
funcionários realizando seu empoderamento e compartilhar informações. As mencionadas
alterações dependerão de uma atuação direta dos gestores em todos os subsistemas da
organização.
Estas são organizações que tem como características: a capacidade de questionar cultura
e valores, bem como de mudar comportamentos estimulando a experimentação e o
aprendizado por meio do erro e da correção, descobrindo como cultivar nas pessoas o
comprometimento e a capacidade de aprender continuamente, em todos os níveis
organizacionais; ser flexível e utilizar a capacidade criativa de seus colaboradores,
compartilhando os insights, experiências e informações individuais, tornando-as coletivas;
construir uma visão compartilhada por parte de todos a fim de estimular o compromisso e
envolvimento de cada um dentro da organização (SILVA; RIBEIRO; NETO, 2008).
Senge (2012) aduz que o que diferencia a organização que aprende da organização
controladora, gerenciada de modo tradicional, é a compreensão e a aplicação de certas
disciplinas que auxiliam as organizações adquirirem as capacidades fundamentais para o seu
desenvolvimento. As cinco disciplinas (SENGE, 2012) expostas são:
 o domínio pessoal, que significa aprender a expandir as capacidades pessoais para
obter os resultados desejados, tornando a pessoa criativa;
 os modelos mentais, busca da reflexão e do aperfeiçoamento da imagem que cada um
tem do mundo, a fim de verificar como melhor moldar seus próprios atos, falas e decisões,
resultantes de pressupostos profundamente enraizados cada ser humano;
 a visão compartilhada, materializada tanto no estímulo ao engajamento do grupo em
relação ao futuro que se procura criar quanto na elaboração dos princípios e das diretrizes que
permitirão que esse futuro seja alcançado;
 o aprendizado em equipe, que consiste em transformar as aptidões coletivas, por
intermédio do diálogo, desenvolvendo nos coletivos de trabalho uma inteligência e
capacidades superiores à simples soma dos talentos individuais;
 o pensamento sistêmico, que cria uma forma de analisar uma linguagem para
descrever e compreender as forças e inter-relações que modelam o comportamento dos
sistemas. É essa quinta disciplina que integra as demais e permite mudar os sistemas com
maior eficácia e agir de maneira a adequar-se aos processos que se manifestam no mundo.
Em suma, o êxito gerencial dependerá do modo como cada organização vai descobrir
para articular e integrar as cinco disciplinas no gerenciamento das mudanças necessárias.
107
4.4
A ANTAGÔNICA E LIMITADA
TRADICIONAIS BUROCRÁTICAS
PERSPECTIVA
DAS
ORGANIZAÇÕES
Numa observação mais atenta é fácil constatar no cotidiano hodierno organizações
tradicionais, i. e., aquelas que são criadas e geridas com base no paradigma
reducionista/fragmentado, erroneamente contextualizadas num ambiente externo previsível e
quase imutável.
Organizações estas onde as pessoas aprendem em momentos e espaços específicos e são
tidas como executoras das tarefas pré-determinadas pela gerência, sem o efetivo
empoderamento de suas funções, sem liberdade e autonomia, sem espaço para a criatividade,
flexibilidade e inovação. Nelas as pessoas são gerenciadas, recebendo informações de como
devem trabalhar, ficando isoladas e alienadas, encontrando gerentes que vigiam as condutas e
o cumprimento das ações, numa manutenção de uma organização pautada no comando e
controle (ANGELONI, 2008).
Nesse patamar gerencial encontram-se as escolas tradicionais, algumas associações, as
organizações governamentais muito hierarquizadas e empresas com rígida estrutura e gestão
que segue o pensamento linear cartesiano.
Nas organizações tradicionais normalmente há uma centralização de poder na figura do
chefe, que geralmente fica incumbido de dar as ordens, determinando o quê, como e quando
cada subordinado deve executar, cuidando de manter também o controle do cumprimento das
tarefas por ele fixadas, seguindo numa estrutura hierárquica com repetição deste modelo,
aonde há uma relação de equivalência de relações em toda a estrutura organizacional.
No contexto de uma organização tradicional um dos pilares é o mando e controle,
sendo este o mecanismo mais utilizado para regular o trabalho das pessoas. Entretanto, este
padrão está em crise, pois não possui a efetividade de outrora quando toda a estrutura
organizacional existia para a manutenção do citado padrão. O certo é que esse pressuposto
não tem mais serventia para sustentar uma empresa que pretenda alcançar o êxito em sua
missão institucional, manifestando como principal sintoma de sua crise quando apresenta
perda de efetividade.
Não é recomendável generalizar, mas em nossas vivências não é raro nos deparamos
com falhas ou bruscas rupturas na condução do nosso processo de educação e no seu
distanciamento da realidade social na qual estamos inseridos.
Essas questões são constatadas no individualismo e na competição incitados em nosso
convívio social pela racionalidade instrumental, na falta de valores e ética resultantes da nossa
108
educação doméstica, fruto de famílias em constantes crises existenciais, na obediência
irrestrita aos nossos dogmas e preceitos religiosos, na falta de senso crítico ao observarmos as
mudanças planetárias, tudo isso formando os nossos modelos mentais, i.e., a imagem que cada
um tem do mundo, que conduz e define atos e decisões (SENGE, 2012).
A organização burocrática de Weber (1978) possui características próprias que a
definem, a saber:
 o estabelecimento de uma autoridade racional, cuja continuidade está atrelada à
estrutura organizacional e não à perpetuação de indivíduos, “o que é obedecido é a lei”
ressalta Weber (1978, p. 16);
 caráter formal das comunicações (na burocracia todas as comunicações são feitas por
escrito, com vistas à comprovação e à padronização);
 manutenção de registros para preservação da sua memória;
 capacitação e análise de desempenho dos funcionários facilitada pela comparação com
os anteriormente padrões estabelecidos;
 gestores especializados à frente da organização (almejando a profissionalização de
todos os membros, com distinção das atividades de gerência das atividades de execução);
 fixação de salários pagos em dinheiro de acordo com uma escala graduada com os
níveis hierárquicos;
 divisão
clara
do
trabalho,
com
especificações
quanto
a
autoridades
e
responsabilidades, em relação a cada área de competência, com esferas de obrigações das
funções;
 seleção de pessoal, sistema de promoção e remoção, baseados nas habilidades técnicas
e nas competências individuais, avaliadas por exames, treinamentos e pela experiência, “o
papel das qualificações técnicas em organizações burocráticas é continuamente incrementado”
(WEBER, 1978, p. 22);
 atos e decisões administrativas registrados por escrito; gerentes e funcionários sujeitos
a regras e procedimentos que irão assegurar comportamentos confiáveis e previsíveis (cada
um sabe exatamente o seu papel na organização através da divisão clara de tarefas conforme
os cargos);
 administração separada da propriedade que pertence à organização, tanto na esfera da
administração pública quanto nas organizações burocráticas privadas, pois “funcionários,
empregados, trabalhadores vinculados ao quadro administrativo, não fazem seus os meios de
109
produção e administração. Esses são fornecidos em espécie ou em dinheiro, e o funcionário é
obrigado a prestar contas” (WEBER, 1978, p. 18);
 hierarquia de autoridade bem definida entre os cargos (estrutura de mando e
subordinação claramente definidas), a obediência é impessoal, pois não é prestada em
consideração às pessoas que chefiam, e sim dos cargos que ocupam, “o funcionário
‘burocrático’ típico ocupa o cargo como sua principal ocupação” (WEBER, 1978, p. 23);
 fixação de regras, normas e regulamentos claros e explícitos alcançando todos os
setores, para manutenção da continuidade organizacional; e
 procedimentos impessoais e tratamentos equitativos, aplicados de maneira uniforme a
todos os empregados (a administração nas burocracias é efetuada desconsiderando as pessoas
como possuidoras de interesses e desejos, mas apenas como ocupantes de cargos e funções).
Por outro lado, a burocracia pode ser perfeitamente aplicável a certas realidades
organizacionais, gerando inclusive mais eficiência para a organização, que pode fazer sucesso
em seu segmento de atuação, assim, a abordagem da organização burocrática weberiana é
mais uma dentre as inúmeras formas de se gerenciar uma organização.
Não há um modelo de gestão único, melhor que os demais, cabendo ao gestor
diagnosticar, no caso concreto, qual é o modelo de gestão mais eficiente para cada tipo de
organização e cada momento para aplicá-los dentro de uma mesmo organização, diante da
diversidade de interesses e de necessidades daqueles que compõem a organização ou dela são
clientes. Assim, resta saber quando e em quais situações o modelo de burocracia weberiana
tem melhor adequação e funcionamento e, ainda, quais as alternativas de gestão em relação a
esse modelo. Todavia, várias tendências atuais que sugerem propostas rotuladas como
inovadoras acabam almejando objetivos muito similares aos das organizações burocráticas,
trazendo apenas nuances diferentes abordagens quanto à forma como devem ser estruturadas
as organizações (SCHERMERHORN JR., 2006, p. 218).
Para Weber (1978, p. 25) sem o aparato burocrático uma sociedade como a nossa “que
separa os funcionários, empregados e trabalhadores da propriedade dos meios de
administração e que depende da disciplina e da formação profissional” deixaria de existir,
haja vista que a burocracia e o sistema capitalista possuem uma grande vinculação quando se
trata de administração de massas, chegando o capitalismo a fomentar o desenvolvimento da
burocracia, servindo como a base econômica mais racional para a administração burocrática.
Max Weber (1999) também faz considerações relevantes sobre o tema da sociologia da
dominação, mais precisamente sobre suas estruturas e seu funcionamento. Para ele, a
dominação faz parte da composição da ação social, destacando-se como um de seus elementos
110
de maior importância, pois todas as suas áreas mostram-se profundamente influenciadas por
esse caso especial de poder, que é a dominação.
Retrata o poder econômico como “uma consequência frequente, muitas vezes deliberada
e planejada, da dominação” (WEBER, 1999, p. 188), apesar de fazer uma ressalva de que nem
todo poder econômico manifesta-se como dominação, mesmo porque nem toda dominação se
utiliza de meios coativos econômicos para sua manutenção.
É lógico que a forma como os meios econômicos são utilizados para manutenção da
dominação influencia, decisivamente, o caráter da estrutura de dominação, que é, quase
sempre, um relevante fator para a economia, além de ser condicionado por ela também.
Weber (1999, p. 188) define dominação como “a possibilidade de impor ao
comportamento de terceiros a vontade própria, pode apresentar-se nas formas mais diversas”,
por exemplo, como o direito que a lei confere a um indivíduo de fazer valer seu direito sobre
um ou vários outros. Disse ainda que dominação é
uma situação de fato, em que uma vontade manifesta (‘mandado’) do ‘dominador’
ou dos ‘dominadores’ quer influenciar as ações de outras pessoas (do ‘dominado’ ou
dos ‘dominados’), e de fato as influencia de tal modo que estas ações, num grau
socialmente relevante, se realizam como se os dominados tivessem feito do próprio
conteúdo do mandado a máxima de suas ações (‘obediência’) (WEBER, 1999, p.
191).
Temos de um lado a dominação resultante da situação de monopólio e, de outro lado, a
dominação em virtude da autoridade. Nesta há um poder de mando de alguém e o dever de
obediência de outrem, naquela o detentor do monopólio pode obrigar outros indivíduos,
mediante sua ação, a praticarem um comportamento que lhe convém, apesar de não lhes
impor nem mesmo o simples dever de sujeitar-se a esta dominação. Todavia, uma situação
monopolizadora, em virtude da situação de interesses, pode gradualmente se transformar em
dominação autoritária.
Em um sentido mais amplo, não apenas as trocas no mercado, como também as relações
de troca da vida social produzem dominação, assim como não somente nas relações ou
mercados privados existem situações de dominação.
Weber (1999) ressalta que justamente pela falta de regulamentos, a dominação
condicionada pelo mercado ou por situações de interesses pode ser algo muito mais opressor
do que uma autoridade expressamente regulamentada na forma de deveres de obediência.
A dominação pode ser uma relação bilateral, como aquela que se estabelece entre os
funcionários de departamentos diferentes dentro de uma mesma organização, onde existe, em
111
verdade, uma subordinação recíproca quanto ao poder de mando para cada grupo dentro da
área de atuação do outro.
Weber (1999) conclui dizendo que toda administração necessita, de alguma forma, da
dominação, pois para gerenciar uma organização se faz necessário de algum poder de mando
esteja concentrado nas mãos de alguém. Contudo, na administração democrática, o dominador
é considerado servidor dos demais indivíduos que compõem a comunidade da organização.
Técnicas e procedimentos de melhorias dos processos internos e o incremento na
produção não serão suficientes para o gestor ser bem sucedido na atualidade e compreender
como se formam as relações de dominação dos mercados, o que circunda as relações de
mando e obediência.
Conhecer o processo histórico, as características e consequências para a gestão do
modelo burocrático weberiano, serão muito válidos, em especial, para aqueles que pretendem
ter uma visão geral das forças que influenciam os gestores nas suas decisões diárias e das
consequências de certas ações gerenciais, mas nada se compara a força dos argumentos
teóricos que a seguir serão apresentados.
5 OS PILARES PARA A GESTÃO DAS ORGANIZAÇÕES POLICIAIS
Se a gestão se configura no ato de administrar os recursos e atividades de uma
organização que busca alcançar seus objetivos que, no caso de uma organização de natureza
pública, consiste na materialização da sua missão institucional, é preciso encontrar substratos
teóricos que sejam suficientemente harmoniosos com essa pretensão.
Dentro dessa perspectiva do pilar da segurança humana, o conceito de segurança
pública assume uma forma ampla e não se restringe apenas ao compromisso de lutar contra a
violência cotidiana e reduzir os índices de criminalidade, mas deve englobar a importância de
diminuir a sensação de insegurança que impede ou restringe a população no usufruto de seus
direitos e de suas liberdades substantivas, diminuindo as possibilidades de externalização das
suas capacidades.
No contexto da teoria do agir comunicativo, a segurança pública adquire o dinamismo
necessário para gerenciar seus recursos e processos, porque atribui nova racionalidade à gestão
organizacional policial que acaba desenvolvendo seu caminhar na direção do diálogo, da
confiança e do entendimento interno e com os demais atores sociais do seu campo de atuação.
Então vejamos a seguir os desdobramentos dos dois pilares que auxiliaram a construção da
presente pesquisa
5.1 A PERSPECTIVA DA SEGURANÇA HUMANA E A CONCEPÇÃO DA IDEIA DE
JUSTIÇA COMPARATIVA CENTRADA EM REALIZAÇÕES
A abordagem da segurança humana é mais ampla do que a perspectiva da segurança
pública, justamente porque atribui espaço para a retirada na vida da população dos fatores
impeditivos para o pleno exercício de suas vidas, englobando a necessidade de as pessoas
estarem livres do risco de tornarem-se vítimas de práticas delituosas, independentemente da
violência ser praticada por cidadãos comuns ou por prepostos do serviço público.
Segurança humana é um termo mais holístico, que abrange as variadas fontes de
insegurança individual, incluindo desde aquelas que estão associadas à pobreza e alcançando
até aquelas que são caracterizadoras da violência física.
O conceito de segurança humana é mais arrojado porque atribui ênfase à defesa dos
direitos humanos individuais, porque promove novas e criativas formas de participação social
na gestão da segurança pública, conferindo um papel central aos atores não governamentais. É
uma perspectiva que não se dissocia da tutela institucionalizada do Estado que, apesar de
nesse enfoque ver reduzido o seu papel, ainda é o principal responsável pela tutela dos direitos
113
humanos e a sua consequente efetivação, mas é encarado também um causador de insegurança
para a população, porque infelizmente pratica variadas formas de violência, que também
devem ser combatidas.
A existência de condições mínimas de segurança pode ajudar os indivíduos e a própria
sociedade a alcancem todas as suas potencialidades. Por isso, para que haja o desenvolvimento
humano e social, deve haver um mundo livre de necessidades e livre de medo.
5.1.1 Articulação entre segurança humana e desenvolvimento
Apesar do regime democrático adotado, o Brasil possui um processo inconcluso de
cidadania, pois a criminalidade e a violência aqui existentes, infelizmente, privam as pessoas
de exercer plenamente suas liberdades substantivas e usufruírem de um bem estar social. Cabe
ao poder público controlar e remediar as consequências negativas derivadas desse mal social,
garantindo o bom funcionamento das organizações policiais e dos serviços, contribuindo
também para corrigir a irracionalidade que domina as sociedades capitalistas atuais.
A cidadania em sua concepção mais ampla, tomada a partir da segunda metade do século
XX, se manifesta quando são atendidas de forma simultânea a liberdade civil, a participação
política e as necessidades sociais. Para Sen (2000), a construção da cidadania está diretamente
relacionada à expansão das liberdades humanas, ultrapassando a mera identificação com o
crescimento do Produto Nacional Bruto, a industrialização, o avanço tecnológico ou
modernização social e o aumento de renda das pessoas.
Em nome do bem estar social e desse processo necessário de expansão das liberdades
humanas, uma cultura de rivalidade social deriva da opção na qual a prática criminosa e seu
autor devem ser fortemente combatidos, justamente por serem vistos como “inimigos
internos”. As áreas periféricas são concebidas como “territórios hostis”, que precisam ser
“ocupados” por policiais benfeitores que se valem de múltiplos estratagemas de “guerra”,
onde a aplicação de medidas de exceção pelas forças policiais pode ser constantemente
justificada pelas autoridades.
Desta forma, se instala a cada dia uma política de emergência, onde o estado penal
substitui gradativamente o estado social, que diante da elevação dos índices de criminalidade,
não vacila na aplicação de uma política de segurança de emergência. Assim, a ideia de
“inimigo interno” projetado nos grupos comunistas com o paradigma da proteção da segurança
nacional vigente no período de ditadura militar brasileira, passou a ser projetado sobre os
114
grupos armados ligados ao crime organizado, sendo este o argumento para o recrudescimento
das intervenções bélicas em busca do controle social.
Na atualidade, não se vê guerras entre nações na constância e dimensão de outros tempos
históricos. Então, os atores políticos internacionais que passaram a figurar em período
posterior à guerra fria influenciam a formação do conceito de segurança humana uma vez que
a questão da (in)segurança nas nações se dá primordialmente em razão do conflitos armados
internos, que se resumem a ações de grupos terroristas, a guerras civis ou disputas difusas
entre grupos de criminosos ou quadrilhas armadas.
Tais conflitos podem, a depender da sua natureza ou localidade, contar com apoio direto
ou indireto de Estados pouco comprometidos com os direitos humanos. Ressalto que o
respeito pelos direitos humanos é o eixo norteador da proteção da segurança humana.
Com a diminuição das distâncias espaciais e temporais e com a globalização dos riscos
surge a remodelagem do que se entende por fronteiras, fazendo surgir novas expectativas na
ordem internacional político-jurídica, especialmente quanto ao princípio da soberania das
nações, que deve estar pautado na valorização dos direitos humanos e na manutenção da
ordem pública internacional.
Para Beck (2010), os riscos dessa sociedade hodierna geram uma nova forma de ordem
global, justamente porque eles não respeitam fronteiras ou classes sociais, e repercutem na
vida pessoal e a vida social de todos. Por exemplo, não há precedentes na história que
demonstrem o poder de destruição econômica que uma crise local pode causar em termos
planetários. Antes somente as camadas mais pobres sofriam em períodos de crise, hoje essa
realidade é bem diferente, a economia e a política mundiais devem ser acompanhadas
cotidianamente, afinal:
[...] os riscos provenientes da crise econômica mostram-se como os mais perversos
dos enfrentados pela humanidade nos últimos tempos, trazendo consequências
francas, diretas e intensas nas relações internacionais e nas proteções aos direitos
humanos e economias mundiais, atingindo profundamente a segurança social
integral, não possuindo respostas únicas, individuais ou exclusivas (CUNHA, 2009,
p. 356).
Em um mundo interdependente o estado de vulnerabilidade é compartilhado por todos,
então a partir da década de 90, a ordem mundial em constante transformação somada às novas
ameaças coligiram à síntese dos conceitos de desenvolvimento e segurança (CHENOY;
TADJBAKHSH, 2009 apud OLIVEIRA, 2010). Porém, antes desta fusão, no período
compreendido entre 1945 e 1989, havia dois eixos teleológicos bem delineados e devidamente
115
distanciados, porque a segurança era debatida mundialmente numa perspectiva do eixo lesteoeste, enquanto que a temática do desenvolvimento ficava adstrita ao eixo norte-sul (NEF,
2002 apud OLIVEIRA, 2010).
A sociedade mundial de risco apareceu na transição da era industrial para a era da
informação, na qual a sociedade é exasperadamente tecnológica, massificada e global,
entretanto, na medida em que os avanços tecnológicos trouxeram o bem-estar da humanidade,
surgiram também os riscos altamente destrutivos (SEN, 2000; BECK, 2010).
Diante da vida fragmentada e ao mesmo tempo compartilhada que se leva
cotidianamente, o mundo contemporâneo necessita da transcendência em todas as dimensões
do existir humano, especialmente no contexto do espaço público e das agências de segurança
pública.
Por consequência, a formação de organismos internacionais, como a Organização das
Nações Unidas (ONU), que pretendem buscar soluções amplas e comuns faz com que as
nações balizem suas decisões políticas e condicionem suas iniciativas normativas visando à
manutenção das relações que possam garantir o bem-estar de todos, minimizando os efeitos
dos riscos de se viver em um mundo globalizado, diminuindo as incertezas e as
imprevisibilidades no cenário internacional. Sobre a importância do diálogo como o mundo no
qual se está inserido, apregoa Sen (2009, p. 10) que:
Entender o mundo é sempre muito mais do que registrar as nossas percepções
imediatas. Entender implica iniludivelmente uma acção [sic] discursiva, um
raciocínio. Temos de ler o que sentimos e o que temos a impressão de ver, e, depois,
perguntar o que é que indicam tais percepções e como havemos de as ter na devida
conta sem, ao mesmo tempo, sermos por elas sobrepujados ou arrebatados. Uma
destas questões relaciona-se com a fiabilidade das nossas sensações ou impressões.
Um sentimento ou sentido de justiça poderia funcionar como um sinal que nos move,
mas um sinal exige sempre um exame crítico, e toda conclusão que se baseie,
sobretudo, em sinais há de pedir um determinado grau de escrutínio relativamente à
respectiva solidez.
Numa perspectiva de estado democrático de direito, segurança pública é um direito
fundamental de todo ser humano e se traduz como a tranquilidade pública pretendida, ou seja,
a garantia de proteção à população para que ela encontre em seu cotidiano condições para
viver em um clima de paz para a efetivação dos seus direitos, alcançando, inclusive, a proteção
dos bens públicos através dos quais a população possa exercer seus direitos.
De modo geral, é preciso dar igualdade de oportunidades para todos, investir nas pessoas
de modo que lhes permita alcançar seu potencial máximo, deixando-as em condições de fazer
116
escolhas segundo sua livre vontade, estando aptas a influenciar nas decisões políticas que
afetam suas vidas (SEN, 2000).
Esse pensamento influencia inclusive nas questões de segurança pública em um nível
local, contribuindo para o processo de tomada de decisão das políticas de segurança, que
tenderão cada vez mais a receber abordagens integradas e uma intervenção multissetorial
articulada, contemplando uma participação comunitária e intervenções de prevenção primária,
tais como atuação preventiva sobre fatores como o desemprego, ausência de opções de lazer, a
problemas de saneamento, iluminação pública e fatores de degradação ambiental.
O conceito de desenvolvimento humano pode ser compreendido de modo a englobar
quatro componentes essenciais, a saber, a equidade (vista como igualdade de oportunidades
para todos os indivíduos em uma sociedade), a sustentabilidade (consistente na garantia do
acesso às oportunidades no presente e no futuro), a produtividade (significa viabilizar o
crescimento econômico e investir nas pessoas de modo que lhes permita alcançar seu potencial
máximo) e empoderamento (manifesto nas constatações fáticas de que as pessoas estão em
condições de fazer escolhas segundo sua livre vontade, podendo influenciar nas decisões
políticas que afetam suas vidas) (HAQ, 2008 apud OLIVEIRA, 2010).
Então, apesar de estar centralizada numa proteção individual, fica evidenciado que a
segurança humana não pode ser implantada de forma dissociada das ações institucionais.
Quanto à segurança pública, a participação do município na gestão da segurança pública, a
atuação local de ONGs e conselhos comunitários e ainda realização de ações policiais
adequadas ao respeito dos direitos humanos adquirem grande relevância no âmbito nacional.
A segurança humana reforça os direitos humanos, promove o desenvolvimento humano
e complementa a segurança pública que é oferecida pelo Estado, porque dá relevância as
inseguranças que não foram consideradas uma ameaça para a segurança do Estado, mas que
impedem o exercício livre das pessoas em suas escolhas e o crescimento de suas
potencialidades.
Dessa maneira, “o desenvolvimento humano vai mais além do conceito de crescimento
em equidade” porque, de acordo com a Comissão de Segurança Humana da ONU, garantir
segurança humana significa proteger as liberdades vitais e criar instituições, sistemas,
processos, normas, regras, por exemplo, que proporcionem às pessoas os elementos básicos de
sobrevivência, dignidade e meios de subsistência (PORTO; FERNANDES; CONRADO,
2006, p. 37).
Para alcançar esse desiderato de segurança humana duas estratégias gerais são utilizadas:
a proteção e a autonomização. A proteção consiste em defender dos perigos as pessoas
117
expostas a ameaças ou situações críticas e a autonomização possibilita que as pessoas
desenvolvam os seus pontos fortes e suas potencialidades, de exerçam suas liberdades e
procurem realizar as suas aspirações e participar plenamente na tomada de decisões políticas
que afetem suas vidas. Há uma retroalimentação entre essas estratégias e, na maioria das
circunstâncias, ambas são necessárias.
A segurança humana estabelece conexões entre a liberdade de viver sem necessidades
nem medo e a liberdade de agir em prol dos seus interesses pessoais. Ela propõe que as
pessoas estejam protegidas das ameaças à sua segurança física e ambiental, manifestas em
crises de desenvolvimento e econômicas, em epidemias ou desastres ecológicos, na violência
física e no irrestrito acesso a armas de fogo, na pobreza, na falta de acesso a atendimento
médico ou ao suprimento de água e alimentos.
De acordo com o PNUD dois elementos principais compõem o conceito de segurança
humana, que também serviu de fundamento para o presente estudo, a saber, a manutenção das
pessoas a salvo de ameaças crônicas (como fome, doenças e repressão) e a proteção delas em
relação a nocivas mudanças bruscas aos padrões de vida cotidiana (como guerras, genocídios
e violência).
A segurança humana estará expressa nas dimensões da segurança ambiental, alimentar,
sanitária, comunitária, pessoal e política. Estas duas últimas serão alvo da abordagem ora
realizada na medida em que elas contemplam a segurança frente à violência física perpetrada
pelo Estado ou por indivíduos em razão de tortura, violência urbana e criminalidades,
desaparecimentos, prisões ilegais, etc. (OLIVEIRA, 2010).
O conceito tradicional de desenvolvimento social faz referência ao aumento de renda das
pessoas, principalmente, apresentando uma visão mais restrita. Para Sen (2000), o
desenvolvimento social somente será possível se houver um processo de expansão das
liberdades substantivas, i.e., liberdades reais que as pessoas desfrutam no dia a dia que, para
se efetivarem, dependem de disposições sociais, disposições econômicas, direitos civis e
progresso tecnológico.
São cinco os tipos de liberdades vistos de uma perspectiva instrumental aqui desenhada,
a saber, liberdades políticas, facilidades econômicas, oportunidades sociais, garantias de
transparência e segurança protetora, todas elas que complementam por intermédio de
relações empíricas relevantes mutuamente reforçadoras. Cada um desses tipos de direitos e
oportunidades (liberdades instrumentais) liga-se uns aos outros, completando-se mutuamente,
ajudando a desenvolver a capacidade geral de uma pessoa, contribuindo com o aumento da
liberdade humana geral.
118
Num cenário atual de opulência global sem precedentes são encontradas muita
privação e destruição extraordinárias. O que existe mesmo é a negação de liberdades
elementares das pessoas, relacionada diretamente com a pobreza econômica, a carência de
serviços públicos e assistência social; estes expressos na carência de instituições eficazes para
a manutenção da paz e ordem locais, na negação de liberdades políticas e civis por regimes
autoritários e nas restrições a liberdade de participar da vida social, política e econômica da
comunidade em que se vive.
Na prática, são as disposições institucionais que geram oportunidades econômicas,
liberdades políticas, os poderes sociais e as condições libertadoras que, por sua vez, colaboram
para as liberdades que as pessoas conseguem realizar. Mas será o exercício pleno dessas
liberdades que, através da participação da escolha social e da tomada de decisões públicas, que
reforçam todo o ciclo.
Nessa perspectiva defendida por Amartya Sen (2000), liberdade é o resultado que o
desenvolvimento promove, é o principal fim do desenvolvimento, mas também, o seu principal
meio, porque é por intermédio da liberdade que se caminha rumo ao desenvolvimento.
Liberdade é central para o processo de desenvolvimento por duas razões: a primeira dela
é uma razão avaliatória, pois a avaliação do progresso tem de ser feita olhando-se para trás e
verificando-se primordialmente se houve aumento das liberdades das pessoas, a segunda é a
razão da eficácia, na qual a realização do desenvolvimento depende inteiramente da livre
condição de agente das pessoas.
O desenvolvimento requer que se removam as principais fontes de privação de liberdade,
por exemplo, a negligência dos serviços públicos, mas o processo de expansão das liberdades
substantivas vai muito além de uma relação constitutiva, que também é importante.
Portanto, para que haja desenvolvimento social, é imprescindível que se removam, por
intermédio de ações de segurança humana, as principais fontes de privação social, sendo a
violência uma delas, pois no cenário atual, o que mais se verifica é a negação das liberdades
elementares das pessoas, relacionada eminentemente a:
 Pobreza econômica;
 Carência de serviços públicos e assistência social, por exemplo, instituições eficazes
para a manutenção da paz e da ordem locais;
 Negação das liberdades políticas e civis por regimes autoritários; e
 Restrições à liberdade de participar da vida social, política e econômica da
comunidade.
119
A visão tradicional mais restrita de desenvolvimento identifica o desenvolvimento com
crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB), as rendas pessoais, avanço tecnológico ou
modernização social, industrialização. A relevância das liberdades substantivas é estabelecida
a posteriori, com base na sua contribuição indireta para o crescimento do PNB ou para
promoção da industrialização (relação causal).
Nesta visão atribui-se importância à riqueza econômica e a possibilidade de viver do
modo como gostaríamos, aqui, as liberdades substantivas são componentes constitutivos do
desenvolvimento. Para Sen (2000) a relação causal é significativa, porém, adicional.
Afirma Sen (2000) que uma concepção adequada de desenvolvimento, ou seja, uma
visão mais fundamental de desenvolvimento como liberdade, deve ir muito além das
realizações, da acumulação de riqueza e do crescimento da produção nacional bruto e de
outras variáveis relacionadas à renda.
Sem desconsiderar a importância do crescimento econômico, precisamos enxergar muito
além dele, é preciso ver possibilidade de viver realmente bastante tempo e de levar uma vida
boa enquanto ela durar (SEN, 2000).
A lacuna entre as duas perspectivas, ou seja, entre uma concentração exclusiva na
riqueza econômica e um enfoque mais amplo sobre a vida que podemos levar, é uma questão
fundamental na conceituação do desenvolvimento.
A conclusão que tiramos dessa perspectiva do desenvolvimento como liberdade (SEN,
2000) é que expandir as liberdades que temos razão para valorizar não só torna a vida mais
rica e mais desimpedida, mas também permite que os homens sejam seres sociais mais ricos e
mais desimpedidos e que eles sejam seres sociais mais completos, pondo em prática as lições
aprendidas, interagindo com o mundo em que se vive e influenciando-o.
Enfim, o desenvolvimento tem de estar relacionado, sobretudo, com a melhoria da vida
que as pessoas levam e das liberdades que elas desfrutam. Então, deseja-se mais renda ou
riqueza não porque elas são desejáveis por si mesmas, mas porque são meios para se alcançar
mais liberdade para levar a vida que se tem razão para valorizar e querer. A utilização da
riqueza está nas coisas que ela possibilita que as pessoas façam, i.e., nas liberdades
substantivas que ela ajuda a obter.
Mas essa relação entre riqueza e liberdade não é exclusiva, porque existem outras
influências significativas na vida, além da riqueza, e nem é uniforme, porque o impacto da
riqueza nas vidas das pessoas varia conforme outras influências também, como, por exemplo,
ter ou não ter saúde para usufruir da riqueza e ter ou não ter medo da violência e da
criminalidade a ponto de restringir seu modo de viver.
120
Nesta segunda visão, o desenvolvimento resulta de um processo integrado de expansão
de liberdades substantivas devidamente interligadas entre si, que engloba questões de natureza
econômica, social e política. É uma abordagem ampla que permite a apreciação simultânea de
variados fatores, que dependem de muitas instituições diferentes, e que influenciam no
processo de desenvolvimento, tais como (SEN, 2000):
 mercados e organizações ligados ao mercado;
 governos e autoridades locais;
 partidos políticos e outras instituições cívicas;
 sistema educacional;
 oportunidades de diálogo e debate abertos;
 papel de mídia e outros meios de comunicação.
Essa abordagem também permite reconhecer que os valores sociais e costumes
prevalecentes podem influenciar as liberdades que as pessoas desfrutam ou poderiam
desfrutar, e que estão certas em valorizar. As normas comuns podem influenciar questões
sociais, p.ex., a igualdade entre os sexos, o tamanho da família e padrões de fecundidade, o
tratamento do meio ambiente. Os valores prevalecentes e costumes sociais podem influenciar,
p. ex., a presença ou ausência de corrupção, a confiança nas relações econômicas, sociais e
políticas (SEN, 2000).
Há um número imenso de pessoas em todo o mundo, inclusive nos países mais ricos,
vítimas de várias formas de privação de liberdade; são pessoas desfavorecidas carentes da
oportunidade básica de acesso aos serviços de saúde, saneamento básico, educação funcional,
emprego remunerado ou segurança econômica social. Assevera Sen (2000) que a questão
básica é que a privação de liberdade pode surgir em razão de processos inadequados e
oportunidades inadequadas que as pessoas têm para realizar o mínimo que gostariam.
A visão de liberdade por Amartya Sen (2000) envolve tanto os processos que
permitem a liberdade de ações e de decisões, como as oportunidades reais que as pessoas têm
dadas as circunstâncias pessoais e sociais. Alerta o autor, que ambos os aspectos e suas
conexões mútuas tem sua importância na abordagem do desenvolvimento como liberdade.
A capacidade das pessoas de levar o tipo de vida que elas valorizam, e com razão,
como concorda Sen (2000), pode ser expandida pelas políticas públicas que, por sua vez,
podem ser influenciadas pelo uso efetivo das capacidades participativas da população. Essa
relação de mão dupla é central para essa abordagem.
121
As
liberdades
dos
indivíduos
são
elementos
construtivos
básicos
do
desenvolvimento, devido a duas razões.
A primeira delas é que, nesta visão defendida por Sen (2000), o êxito de uma
sociedade deve ser avaliado segundo as liberdades substantivas que os membros dessa
sociedade desfrutam.
A segunda razão aduz que as liberdades substantivas são as principais determinantes
da iniciativa individual e da eficácia social, pois, ter mais liberdade melhora o potencial das
pessoas para cuidar de si mesmas e para influenciar o mundo, e essas são as questões centrais
para o processo de desenvolvimento.
Dentre as liberdades instrumentais, mas especificamente entre as liberdades políticas,
destaco a possibilidade que os indivíduos tem de fiscalizar e criticar as autoridades, além das
oportunidades de diálogo político, dissensão e crítica.
Outro agrupamento de liberdades substantivas que merece destaque e que pode
contribuir bastante para a discussão desse trabalho, engloba as garantias de transparência,
expressas na necessidade de sinceridade que as pessoas podem esperar umas das outras e na
liberdade de lidar uns com os outros sob garantias de segredo e clareza. Essas garantias de
transparência tem um claro papel instrumental como inibidores da corrupção, da
irresponsabilidade financeira e de transações ilícitas.
Em toda essa discussão, Sen (2000, p. 33) evidencia uma preocupação com o
aspecto da condição de agente, ou seja, alguém que age e ocasiona mudança. Trata-se de
visualizar um indivíduo como membro do público e como participante de ações econômicas
sociais e políticas, cuja participação é substancial no processo de desenvolvimento. Assim, a
população deixa de ser vista como um público alvo ou como um segmento social inerte.
Essa postura em relação à população participativa acaba provocando numerosas
questões ligadas à realização de políticas públicas, influenciando desde questões estratégicas
até os temas fundamentais, de modo a gerar o aumento das capacidades humanas e das
liberdades substantivas.
Na perspectiva de desenvolvimento como liberdade (SEN, 2000), as pessoas tem de
ser vistas como ativamente envolvidas no direcionamento do seu destino e não apenas como
beneficiários passivos que aguardam programas de desenvolvimento. Afinal, o Estado e a
sociedade acabam assumindo papéis amplos no fortalecimento e na proteção das capacidades
humanas, ambos realizam papéis de sustentação e não devem aceitar papéis de entrega sob
encomenda.
122
5.1.2 A ideia de justiça de Amartya Sen
O ponto central da ideia de justiça cunhada por Amartya Sen (2009) é a percepção da
existência de injustiças evidentes, com a identificação daquelas que podem ser vencidas. Essa
é uma teoria da justiça no sentido lato que visa eliminar ou afastar as severidades da injustiça
manifesta e reforçar a justiça, nunca se propondo a ser uma justiça perfeitamente idealizada.
Trata-se de conseguir que aquelas de injustiças manifestamente remediáveis e/ou
superáveis sejam somadas a vontade de eliminá-las. Não se trata tentar conseguir um mundo
perfeitamente justo, mas remover as injustiças evidentes na medida do que lhes fosse possível.
Assim, neste diapasão de ideias, o ponto de partida para a atuação humana para participação
de discussões críticas sempre será o diagnóstico da injustiça.
A ideia de justiça de Sen é central para a tomada de decisões acerca das instituições, dos
comportamentos e de outros determinantes da justiça. Ela se propõe a fazer isso na medida em
que discorre sobre o que se deve fazer, auxiliando no modo pelo qual se chega a tais decisões,
enfim, sendo um guia para a razão prática. Ela inclui os meios para refletir como reduzir a
injustiça e incrementar a justiça, procedimento este que serve para determinar se uma
particular alteração social pode contribuir para um incremento de justiça na vida cotidiana.
Afinal, é preciso fazer uma conexão entre prossecução da justiça e busca da democracia, esta é
vista por Sen (2009) como uma argumentação pública.
O uso da razão na ideia de justiça de Amartya Sen está relacionado com a necessidade
de se fazer uma argumentação objetiva quando se trata de refletir sobre questões de justiça e
injustiça. Assim, faz-se necessário determinar se uma particular alteração social é capaz de
trazer incremento de justiça, porque os processos de tomada de decisão dependem disso.
Sen (2009) propõe o uso da razão no diagnóstico da justiça e injustiça, de modo a fazer
com que as pessoas saiam de um sentido geral de injustiça, pois os casos de injustiça podem
ser bem mais complexos e extremamente sutis, de modo que a verificação de alteração
percebida tal como as calamidades observáveis nem sempre se constatará.
Sen (2009) providenciou estabelecer uma base intelectual, através do uso da razão, para
permitir aquela saída do sentido geral de injustiça, visando alcançar um diagnóstico
raciocinado e então, depois, analisar os meios pelos quais é viável fazer progredir a justiça, e
não apenas aperfeiçoá-la.
O mencionado autor defende que a ideia de justiça não é totalmente pautada numa
questão de raciocínio, mas exige também que se tenha faro para as injustiças e seja
suficientemente sensível a ponto de realizar diagnósticos cotidianamente.
123
A racionalidade prática pretende viabilizar o incremento da justiça e a redução da
injustiça na sociedade ao invés de buscar caracterizar sociedades perfeitamente justas, onde o
comportamento das pessoas deve ser inteiramente conforme com as exigências de
funcionamento das instituições. Este é um papel instrumental significativo que as instituições
acabam ocupando na busca de uma justiça perfeita.
A maximização do interesse próprio e da busca unidirecional dos próprios objetivos
representa uma visão exígua de racionalidade humana, contrariando a maximização do
cumprimento dos objetivos, que acata as constrições autoimpostas próprias de um
comportamento decente, afastado do fundamento exclusivo do autointeresse, conformando-se
às exigências mais amplas de racionalidade (SEN, 2009, p. 257).
A teoria de justiça de Amartya Sen não pretende oferecer soluções para as questões
acerca da natureza da justiça perfeita, como pretendia John Rawls com a sua teoria de justiça
como equidade, mas sim clarificar como haveremos de amplificar ou reforçar a justiça. Como
assevera Sen (2009), essa teoria não se manifesta por intermédio de um procedimento
analiticamente disjuntivo que procura da caracterização das sociedades perfeitamente justas
que sirva para identificar os arranjos ou combinações de fatores perfeitamente justos.
Para a perspectiva de justiça que segue uma rota transcendental, o foco está nas regras e
nas instituições perfeitamente justas e apresenta uma visão de justiça centrada em arranjos,
como aquela difundida por John Rawls.
Para a perspectiva de justiça que segue uma rota comparativa, como defende Sen
(2009), o foco estará nas realizações efetivas das sociedades e nas formas de se obter o
progresso, apresentando uma visão de justiça centrada em realizações. Aqui, o ponto de
partida será investigar as comparações oriundas das realizações sociais e estas, por sua vez,
visam observar os avanços e recuos da justiça na vida cotidiana.
Sen (2009) combate a rota transcendental baseando-se em dois argumentos: a
viabilidade e a redundância. Pode não haver um acordo entre as pessoas acerca do que seria a
natureza de uma sociedade justa, não sendo viável pautar nesse conceito possivelmente
divergente uma teoria de justiça. Alega ainda que não basta identificar e caracterizar uma
situação tida como perfeita, mas que não pudesse ser transcendida, que fosse inacessível na
prática; então é imperativo escolher entre situações viáveis e fazer comparações entre elas.
O autor fez uma comparação entre ambas vertentes, realizando inicialmente a
identificação de quais são as exigências da justiça perfeita, justamente para demonstrar que,
quando confrontada com a vida cotidiana, a visão de justiça centrada em arranjos está
equivocada em suas abordagens.
124
Para esta visão, a concepção de justiça é tomada em termos de arranjos ou combinações
organizacionais, ou seja, a existência de certas instituições com certas regulamentações e
certas regras de comportamento que, se tiverem uma presença ativa delas na sociedade, este
seria um indicador de que se estaria a cumprir a justiça.
Diferentemente, para a visão de justiça centrada em realizações conseguidas estará a se
fazer justiça quando esta efetivamente progredir, afinal é preciso examinar o que se passa na
sociedade, incluindo nesse exame os diferentes tipos de vida que, na realidade, as pessoas
conseguem levar perante determinadas regras e instituições, contemplando também nesse
escrutínio outras influências que inevitavelmente acabariam afetando as vidas das pessoas e os
seus comportamentos. Nesse sentido, Sen (2009, p. 57) aduz que:
A necessidade de um entendimento de justiça assente nas realizações conseguidas
liga-se ao argumento de que a justiça não pode ser indiferente à vida que as pessoas
podem efectivamente [sic] viver. A importância das vidas dos homens, das
experiências e realizações não podem ser suplantadas pela informação que nos chega
sobre instituições existentes e regras que funcionam. As instituições e as regras, são,
com certeza, de grande importância pela influência que exercem sobre tudo o que
acontece, e também elas são parte inseparável do mundo real, todavia essa que é a
realidade vigente e realizada vai muito além do quadro puramente organizacional, e
inclui em si as próprias vidas que as pessoas conseguem – ou não conseguem viver.
Todavia, não é conveniente manter a atenção volvida apenas para o que acontece ou
deixa de acontecer, ignorando por completo os processos, esforços e condutas presentes nas
realizações sociais e as questões deontológicas subjacentes. Nesse sentido, Sen defende que os
resultados de culminação, típicos da perspectiva consequencial de justiça, devem ser evitados
e que os resultados compreensivos, representativos da perspectiva deontológica de justiça, são
mais apropriados, justamente por fazer em uma ligação mais adequada entre os processos que
eventualmente ocorram.
Para exemplificar, Sen (2009, p. 63) diz que “uma detenção arbitrária é mais do que a
mera captura e detenção de alguém, é precisamente o que a expressão nos diz, uma detenção
arbitrária”, enfim, não basta olhar o resultado da captura, mas é importante observar quais
processos e questões deontológicas estão envolvidas nessa prisão.
Centrar atenção nas realizações efetivas e observar o significado dos processos sociais
constituem os fatores imprescindíveis para que se possa fazer uma consideração do tipo
compreensiva. Já os processos sociais contemplam o exercício dos deveres e as
responsabilidades individuais, porém a efetivação de ambos pode levar a uma reflexão dupla,
i.e., fazer o que é certo e não ser bem sucedido ou obter de modo acidental um bom resultado e
ficar na ilusão de que foi feita justiça.
125
O que Sen (2009, p. 132) reforça é que, ao cunhar uma ideia de justiça comparativa,
tenta lutar contra as injustiças do mundo, no qual é encontrado um mesclado de lacunas
institucionais e comportamentos inadequados, sendo esta a razão que deve mobilizar os
homens a montarem instituições que tornem possível o progresso da justiça através do reforço
das liberdades, das garantias e do bem estar das pessoas.
Com a sua teoria, Amartya Sen abraça o desafio conceitual de fornecer uma base bem
articulada para uma ideia de justiça e o desafio prático de tornar a democracia mais efetiva.
Sen (2009, p. 199) assevera que a existência de eventuais acordos relativos a
particulares passos que tendem à ampliação da justiça não implica na obrigatoriedade de se
chegar a unanimidades ou acordos totais, sendo possível conviver bem com a incompletude ou
com uma boa dose de conflitos não resolvidos. Para resolver os conflitos basta uma ordenação
parcial, porém as conclusões devem ter utilidade e ser bem firmadas, de modo a serem
plausivelmente justas ou, ao menos, não manifestamente injustas (SEN, 2009, p. 198-199).
É preciso dar uma atenção especial à argumentação pública quando se trata das
exigências da justiça, porém, tal argumentação pode ser limitada pela maneira como as
pessoas leem o mundo em que vivem, porque elas sofrem uma perigosa influência da
posicionalidade individual, que obscurece o entendimento que se pode ter do mundo, trazendo
dificuldades no processo de avaliação da justiça e da injustiça. Por essa razão, Sen (2009, p.
238) recomenda que criticamente se tome boa nota das várias perspectivas posicionais e que
seja realizado um diagnóstico transposicional, um alargamento comparativo, i.e., encontrando
pontos de comparação, em vez de se buscar o objetivo utópico da transcendência.
5.1.3 Escolhas, oportunidades e capacidades
É preciso fazer escolhas entre alternativas socialmente viáveis e entender a mútua
dependência entre as reformas institucionais e as modificações de comportamentos. Sen
(2009, p. 287) reforça que “se alguém tem o poder de mudar algo e se, além disso, consegue
perceber que essa mudança irá reduzir a injustiça existente no mundo, então teremos aí uma
forte razão social para que se faça isso mesmo”. Aí existe uma obrigação que se liga ao poder.
Se a intenção for fazer escolhas responsáveis baseadas na apreciação das realizações
sociais que resultariam desta ou daquela escolha, ao se avaliar um estado de coisas implica em
considerar todas as consequências relevantes, vistas à luz das escolhas feitas e dos resultados
compreensivos (processuais). Contrariamente, se a intenção for fazer escolhas avaliando um
126
estado de coisas caracterizado de modo a desconsiderar os fatores acima, estarão sendo
apreciados apenas os resultados de culminação.
Sen (2009) se interessa pela vida que as pessoas conseguem ir construindo em seu dia a
dia. Nesse contexto, o autor investiga a perspectiva das capacidades (capability perspective)
na qual o entendimento de justiça é visto à luz das vidas humanas e das liberdades que as
pessoas possam exercer por si mesmas.
Ter capacidades e liberdades, por si só, já é considerado precioso, mas poder decidir
que uso dar a elas também é importante. Mais ainda, ter liberdade significa poder escolher
entre os diferentes tipos de vidas que se pode levar.
Ser capaz de escolher é uma faceta significativa na vida dos homens, mas ter
capacidade, sob a ótica defendida por Sen (2009), é ter aptidão para fazer escolhas e ter nela
embutida a possibilidade de responsabilização por tudo aquilo que se faça, isso na medida em
que as ações forem efetivamente derivadas de escolhas conscientes.
Por isso, é mais importante se recorrer a perspectiva informacional mais ampla das
capacidades, do que concentrar demasiadamente numa visão mais estreita em termos
informacionais, que seria a visão das funcionalidades já realizadas. Em arremate, segue a
seguinte passagem:
Considerando que uma capacidade é o poder de fazer algo, a responsabilização que
emana dessa aptidão – desse poder – também passa a fazer parte da perspectiva das
capacidades, e isto pode dar lugar a que se fale de um dever – aquilo que, em termos
amplos, podemos apelidar de exigências deontológicas. [...] já na perspectiva
utilitarista nada há que seja imediatamente comparável a isto (perspectiva utilitarista
que, no fundo, consiste em vir atar a responsabilidade de cada um à felicidade de
cada qual) (SEN, 2009, p. 59).
Na perspectiva das capacidades são considerados os indivíduos e as comunidades.
Primariamente, as capacidades são consideradas atributos das pessoas e não das coletividades,
mas Sen (2009, p. 334) acha certo considerar as capacidades de um grupo, equipe ou
comunidade quando se discute sobre efetivação de justiça. Essas coletividades terão suas
capacidades consideradas à luz do que os membros de cada grupo ou comunidade – ou até
mesmo outras pessoas – conferem à proficiência desse mesmo grupo, no sentido de as pessoas
associarem-se ao pensamento de que são capazes de fazer certas coisas em colaboração com as
demais (SEN, 2009, p. 345).
A perspectiva das capacidades deve ser aplicada em detrimento a qualquer outra
perspectiva que se concentra nos recursos, no rendimento e na riqueza econômica, porque a
noção de capacidade está atrelada a liberdade substantiva e atribui um papel central à real
127
aptidão de cada pessoa tenha para fazer diferentes coisas cuja realização considere valiosa. O
que se considera não é o foco nos meios pelos quais se vive, mas sim nas reais oportunidades
de que se dispõe (SEN, 2009, p. 59).
5.2 A ESTRUTURA DA TEORIA DO AGIR COMUNICATIVO
A teoria do agir comunicativo traz a oportunidade de refletir sobre os problemas sociais
e dialogar sobre eles, buscando interferir nesse estado de coisas, buscando o consenso em
torno dos interesses coletivos. Nessa racionalidade, os indivíduos devem se perceber enquanto
sujeitos e atores sociais, aptos a exercitarem a democracia em todos os lugares onde
estiverem. A importância da teoria habermasiana para a gestão e a formação de organizações
como as policiais está na sua possibilidade de definir novos rumos para a vida em sociedade
na medida em que desperta nos indivíduos a sua latente capacidade comunicativa e gera
aprendizagens sociais significativas.
5.2.1 Escorço histórico sobre o estudo e o uso da razão
Durante a Antiguidade Clássica e Idade Média havia a crença de que existia um mundo
do qual o homem fazia parte, independente dele se colocar ou não na condição de sujeito para
buscar percebê-lo. Esse padrão que guiava a teoria do conhecimento foi denominado modelo
ontológico.
A dicotomia entre a esfera da realidade e a fenomenologia, ou seja, o mundo em si que se
busca conhecer e o mundo como é percebido pelos homens, somada a outros fatores históricos,
provocou a decadência do paradigma ontológico.
No início da Idade Moderna acabou surgindo no contexto da teoria do conhecimento, um
novo paradigma denominado de filosofia da consciência, onde as duas esferas dicotômicas
encontravam espaço para coexistirem na teoria do conhecimento, porém, esse novo modelo via
o homem como um sujeito que, a depender da forma de condução de seu conhecimento,
poderia ter uma percepção que coincidisse com a realidade.
Havia uma ênfase nas relações estabelecidas entre sujeito e objeto de observação e
estudo, que acabou por dominar todo o pensamento filosófico da época e a base desse modelo
refletia um processo do conhecimento volvido para o sujeito, de cunho introspectivo, que
defendia que o sujeito homem era capaz de conhecer os objetos do mundo tal como são, se sua
consciência fosse metodicamente direcionada.
128
Para o conhecimento ser verdadeiro haveria uma correspondência entre a representação
gerada no sujeito e o objeto da existente na realidade, todavia, dúvidas existiam sobre como se
operava essa correspondência e se havia possibilidades concretas dela acontecer.
Afinal, um sujeito não teria como controlar a correspondência que outro sujeito afirmasse
ter em relação à realidade e nem mesmo poder saber se concordava com ele em relação à sua
representação ao seu objeto experimentado, em virtude do caráter daquele pensamento
subjetivo. Isso que acabou gerando questionamentos e desdobramentos no contexto da
epistemologia subjetivista e levando ao novo paradigma da filosofia da linguagem
Nesse novo modelo, o lugar da razão não deveria ser na consciência individual, mas sim
na fluidez dos processos comunicativos da pluralidade de falantes capazes de comunicar, que
coordenam suas ações e tentam chegar a um consenso sem que haja uso da coação no processo
argumentativo deflagrado.
Em Habermas (2012), com a superação do imperativo kantiano de um sujeito
monológico, fica claro que a razão se encontra numa instância intersubjetiva de forma a
viabilizar o pleno desenvolvimento dos processos comunicativos.
Habermas observou um dualismo resultante da sua formação, vez que, na condição de
filósofo, ele buscou formar e fundamentar conceitos e, na condição de sociólogo, objetivava
alcançar respostas para questões substanciais e práticas da vida do homem. E foi nessa última
vertente que ele conseguiu dar uma virada de ordem pragmática e ultrapassar a mera virada
linguística. Habermas reformulou o conceito weberiano de racionalidade, apoiado num
pressuposto hegeliano e pragmático.
Para Weber (apud GONÇALVES, 1999), o processo pelo qual passaram as sociedades
tradicionais para as sociedades modernas foi um verdadeiro processo de racionalização, cujas
características denotavam um racionalismo instrumental de meios e fins, que rapidamente
avançaram sobre todas as searas da vida, consolidando um processo sem voltas.
Para delinear o processo de desenvolvimento pelo qual passava a sociedade capitalista
moderna, Max Weber (apud GONÇALVES, 1999) evidenciou o termo racionalização, que
caracterizava essencialmente a submissão progressiva das esferas sociais aos critérios técnicos
de decisão racional na medida em que preparava e ajustava os seus meios para impetrar os fins
almejados, tendo o planejamento e o cálculo ganhado destaques cada vez maiores em contextos
de procedimentos administrativos.
Uma vez evidente as formas de desenvolvimento da racionalidade no trabalho que se
manifestava numa dimensão industrial, tornou-se inevitável o processo de racionalização da
129
ação social nas sociedades capitalistas, que expandiram seus postulados de racionalização para
os outros setores do âmbito da vida em sociedade.
Esta racionalidade era tida como neutra em relação a valores e, por isso, ela acabou
afastando do exame da razão todas as questões sociais que não podiam ser resolvidas na
perspectiva da relação meio-fins, justamente por serem consideradas demasiadamente
subjetivas e irracionais, merecendo fortes críticas de Weber, Adorno, Horkheimer e,
posteriormente em 1982, de Marcuse (GONÇALVES, 1999, p. 127).
A expansão do capital das empresas fez com que elas passassem a progressivamente a
assumir atribuições que cabiam tradicionalmente ao Estado, intervindo no planejamento da
vida econômica. Porém, o Estado contemporâneo se submeteu ao capitalismo global
procurando conciliar com ele os interesses nacionais, ocupando-se de forma crescente com
questões de ordem técnica, afastando-se das questões que dizem respeito à interação social,
cuja busca de soluções envolve o diálogo, tais como justiça, liberdade, poder, opressão,
satisfação, violência, etc.
Assim, na medida em que deixa de atender a interesses coletivos, o Estado se
enfraquece em sua principal função política de fomento a discussão a respeito da realização de
fins éticos de convivência social.
O Estado modificou o seu foco, passando a exercer a função de preservar as relações de
produção e na tentativa de compensar as disfunções do sistema capitalista na era Industrial, o
Estado assume o papel de assegurar o bem-estar social, que procura proporcionar à população
condições de educação, saúde, habitação e trabalho.
Gonçalves (1999, p. 128) ressalta que o desenvolvimento do trabalho industrial nas
sociedades capitalistas expandiu os procedimentos e a racionalidade a eles inerentes para outros
espaços da vida social, provocando um processo de racionalização da ação social.
Se por um lado, o Estado perde parte de suas funções sociais preponderantes, por outro,
devido à razão instrumental, é tomado pela administração burocrática que busca resolver os
problemas sociais de modo eficaz por intermédio de ações estratégicas, pautada em meios e
fins (GONÇALVES, 1999, p. 130).
Na medida em que as sociedades tradicionais cresceram e aumentaram a sua
complexidade, transformando-se em sociedades modernas, houve a separação entre a esfera de
reprodução simbólica e a esfera de reprodução material, onde a primeira é responsável pela
integração social, e a segunda pela sobrevivência físico-objetiva da sociedade.
Funcionam de modo sistêmico tanto a seara econômica, composta pelas relações de
produção e de troca, e a política, formada por toda a administração burocrático-estatal. Em
130
função das necessidades de reprodução material, o campo econômico e o campo político se
tornaram autônomos, diferentemente dos demais domínios da sociedade, que constituem o
chamado mundo da vida, no qual predomina a racionalidade comunicativa.
Na seara econômica, o pensamento dominante visa ações mais lucrativas e uma forma
de produção mais eficaz, a lógica da demanda e procura do mercado é que ditava as regras, não
existindo uma preocupação com questões como sustentabilidade, preço justo, condições de
trabalho adequadas, salário proporcional, muito menos com as consequências sociais da
aplicação das políticas econômicas.
Na seara política, os critérios técnicos é que serviam para embasar os processos de
tomadas de decisões, não havendo uma atenção em relação às demandas da população, com
pouca ou nenhuma ênfase na postura ética dentro das realizações políticas.
Assim, o direito, a economia e a política se extraviam de seus caminhos e objetivos
originários e, ao longo desse processo, as instituições acabaram perdendo a ligação com os fins
para os quais foram criadas.
A racionalidade instrumental da ciência e da técnica passa a se inserir na sociedade, em
especial nas instituições, transformando-as substancialmente no que diz respeito a questões
referentes às decisões racionais baseadas em valores na prática cotidiana, quando as
necessidades sociais e os interesses globais perdem importância e deixam de fazer parte de um
processo de interação comunicativa, reflexão e discussão.
Na razão instrumental não há espaço para se verificar os valores éticos e políticos, ou se
existe ou não justiça nas normas institucionais vigentes, mas nela apenas se questiona se há
eficácia das normas e se os meios escolhidos e utilizados são adequados aos fins propostos,
pois o que impera são os interesses instrumentais de estratégia e obtenção de êxito, além de
uma valoração técnica a ser considerada.
Outro efeito derivado da incidência da racionalidade instrumental na vida social
contemporânea se refere à subjetividade individual que, quando afastada do processo de
formação oriundo da complexa rede de interação social e esvaziada de uma interação dialógica
e comunicativa, ao menos potencialmente derivada dessa interação, passa a ser construída
através de atos solitários de autorreflexão.
Quando a subjetividade individual fica atrelada apenas à sua própria estrutura de ação,
acaba gerando, por consequência, sentimentos, pensamentos e ações humanas constituídos no
individualismo, no isolamento, na competição, no cálculo e na rentabilidade, que são sempre
encontrados nas raízes dos problemas sociais.
131
A instrumentalidade nada mais é do que um dos aspectos da ampla e multifacetada
racionalidade humana, portanto não deve ser ela a preponderar nas esferas de ação do homem,
que é um ser pluridimensional.
Os teóricos da Escola de Frankfurt, na Alemanha, começaram a considerar preocupante o
domínio exercido pela razão instrumental sobre todas as esferas e searas vividas pelos homens
e começaram a tecer fortes críticas.
Entre 1955 e 1959 Jürgen Habermas foi pesquisador do Instituto de Pesquisas Sociais, em
Frankfurt, onde colaborou com os estudos de Theodor Adorno e Max Horkheimer, porém,
Habermas se aperfeiçoou na busca de estudos que identificassem as mazelas da modernidade,
assim como a utilização deformada da razão pela humanidade.
O filósofo alemão acredita que é possível enfrentar com otimismo e de maneira ética as
patologias existentes no mundo moderno, justamente por entender que a comunicação
linguística mediada rumo ao entendimento recíproco e o consenso, sem coações, constitua uma
profícua possibilidade de fugir do processo de alienação e para a recuperação da autonomia da
sociedade dos efeitos da razão instrumental.
Os termos modernidade e moderno, constantemente localizados na obra de Habermas,
caracterizam aquilo que venha a ser considerado novo, justamente porque rompe com a
tradição, evidenciando um espírito de ruptura com tudo aquilo que venha a representar o que é
tradicional.
Em seus estudos em meados da década de 40, no período pós-guerra, Jürgen Habermas
evidenciou que até então a filosofia cartesiana influenciava fortemente o pensamento humano
com sua concepção, na medida em que colocava o indivíduo como um ser solitário que buscava
o conhecimento fatiado em categorias.
Esse modo de pensar transitava numa perspectiva essencialmente racional e reducionista
e seguia um paradigma tradicional de separação entre sujeito e objeto, evidenciando o poder
subjetivo de um sujeito sobre outro, que é encarado como objeto de atuação de um sujeito.
Tal perspectiva traz em si uma racionalidade opressora, dominadora e manipuladora que
privilegiava o saber individual para alcance dos fins almejados, sem trazer para as pessoas a
capacidade de perceber nos demais indivíduos seres semelhantes possuidores de subjetividades
com as quais deveria interagir e respeitar.
Nesse contexto, a razão está assentada em aspectos instrumentais e num saber
monológico, que desvaloriza a interação e o diálogo, motivo pelo qual Habermas passou a fazer
oposição ao pensamento dominante da filosofia moderna, por entender que o paradigma
tradicional de separação entre sujeito e objeto e racionalidade instrumental não seria suficiente
132
para equacionar as questões conflituosas inerentes às relações intersubjetivas que caracterizam
o convívio social.
No modelo comunicativo, o sujeito não tem a pretensão de se relacionar com os objetos a
fim de conhecê-los e manipulá-los, mas de seguir uma racionalidade na qual há uma relação
intersubjetiva que os sujeitos entre si estabelecem sobre algo (HABERMAS, 1996).
A razão humana, sob a visão habermasiana, não poderia ficar adstrita ao poder do sujeito
de representar o mundo tal qual ele é conforme apregoava a filosofia da consciência, pelo
contrário, aquela deveria ser encarada como uma possibilidade de argumentação intersubjetiva
ligada à fundamentação e críticas de afirmações e ações, bem como, à análises da linguagem
como meio de apresentação dos discursos, representando a filosofia da linguagem.
Em suma, a racionalidade habermasiana transita numa dimensão argumentativa,
intersubjetiva, ultrapassando atividade meramente subjetiva da filosofia da consciência e
buscava servir para orientação do homem na vida em sociedade, explorando o lado prático da
razão comunicativa na medida em que manteve uma ligação interdisciplinar entre a filosofia e
as ciências.
A filosofia é a responsável por dizer quando e até quanto cabe à razão assumir de modo
legítimo uma função norteadora na vivência humana, bem como cabe a ela demonstrar de que
modo a razão poderá ser aplicada e quais as condições necessárias para que isso ocorra.
Habermas criou sua teoria crítica da sociedade, com enfoque no interesse cognitivo
emancipatório, e baseada nesta teoria externa sua pretensão de resgatar o papel que a
racionalidade pode e deve desempenhar no mundo contemporâneo, de modo a identificar as
patologias sociais e contribuir para a sua eliminação.
A teoria habermasiana, portanto, aponta para uma razão humana que não mais é vista como o
poder de o sujeito representar o mundo tal como ele é (filosofia da consciência), mas sim como a
possibilidade de justificação intersubjetiva de afirmações e ações (filosofia da linguagem),
analisando e avaliando a linguagem na qual se apresentam os discursos. É por isso que o conceito
de racionalidade de Habermas não se refere a uma atividade da consciência, pois esta seria
subjetiva e, portanto, inacessível, mas sim à dimensão argumentativa da razão, uma vez que a
racionalidade que a manifesta é justamente esta, que pode fundamentar ou criticar afirmações e
ações.
133
5.2.2 A distinção entre a racionalidade instrumental e racionalidade comunicativa
Habermas (1996) realça a importância e aduz que distinção entre a racionalidade
instrumental e racionalidade comunicativa, bem como a substituição da primeira pela segunda é
mais do que uma troca de etiquetas, é algo que traz sérias implicações para as ações humanas.
Assim, Habermas busca ampliar o conceito de razão na medida em que se propõe a
ultrapassar o conceito de racionalidade instrumental, pretendendo aperfeiçoar as práticas
sociais cotidianas com a racionalidade comunicativa, por considerá-la um elemento capaz a
efetivar a interação entre os homens nos processos sociais.
Habermas entende que a razão deve ser aproveitada para promover a construção da
emancipação humana na medida em que pretende viabilizar um comportamento social
igualmente solidário e livre, advogando que a comunicação dialógica é imprescindível no
cotidiano da vida em sociedade. Quanto ao conceito de razão defendido por Jürgen Habermas,
observa Aragão (2002, p. 160) que:
[...] essa razão, por ser comunicativa, só poderia apresentar-se como múltipla em suas
funções (segundo as funções cognitivas, regulativas e expressivas da linguagem) e
apresentando pretensões de validade diversas. Ora, tanto a racionalidade filosófica
quanto a científica estavam reduzidas cognitivamente. Seu único valor era a questão
da verdade. Habermas queria que elas passassem a se preocupar também com a justiça
e a veracidade. Por isso mesmo, o modelo da razão tinha que ser alterado. Assim
surgiu a racionalidade comunicativa [...] para apresentar uma solução a um desafio
histórico concreto: desvincular a racionalidade da dominação, conjugadas na forma da
razão instrumental.
Na racionalidade instrumental o modo de agir está ligado à técnica e à ciência, bem como
à teleologia, i. e., ao princípio de meios-fins, consistindo na intenção de alcançar determinado
fim com o modo mais otimizado possível, diminuindo possíveis perdas, e de se fazer escolhas
entre alternativas estratégicas para atingir objetivos.
Todavia, para o filósofo alemão, a razão instrumental, ainda que predominante na história
do pensamento mundial, já não atende às requisições dos nossos tempos, assim, ele apresenta
uma racionalidade ético-comunicativa que significa um avanço em relação à racionalidade
técnica, a fim de possibilitar adaptação às mudanças e exigências da vida hodierna.
Contudo, Habermas (2012) não pretende suprimir por completo a racionalidade
instrumental, mas apenas superá-la ao ampliar o conceito de razão e apresentar uma alternativa
ao pensamento moderno, sempre pautado numa perspectiva de cunho técnico-científico:
134
O modelo de racionalidade proposto por Habermas tem seu suporte nos
procedimentos argumentativos, onde as pretensões de validade se referem à verdade
proposicional, à correção normativa e à autenticidade subjetiva. O conceito de razão
não está mais, portanto, centrado no sujeito monológico ou no objeto solitário, mas
inclui, além do argumento cognitivo e instrumental, o procedimento lingüístico e a
argumentação discursiva (PIZZI, 1994, p. 45).
Pode parecer que Habermas se opõe radicalmente em relação à racionalidade instrumental
e sua possibilidade de se estabelecer um controle técnico. Sua discordância não se dá
diretamente da ciência e da técnica propriamente ditas, mas sim em relação aos seus efeitos que
contribuem para a autoconservação do homem e para o desvio das instituições para os fins para
os quais elas foram concebidas. E somente por isso, Habermas (2012) se opõe fortemente à
universalização da ciência e da técnica, mais nomeadamente à inserção da racionalidade
científica (instrumental) em esferas sociais de decisão, nas quais racionalidade comunicativa
deveria imperar.
Justamente por considerar o outro como possuidor de uma intersubjetividade, uma pessoa
digna de direitos e deveres, o pensamento habermasiano pretende evitar que a racionalidade
instrumental seja a tônica para as ações humanas. Habermas propõe uma mudança de
paradigma, migrando da ação instrumental para a ação comunicativa, saindo da subjetividade
individualista para alcançar a intersubjetividade comunicativa.
Numa racionalidade linguística um autor faz uma afirmação/negação dirigida a outros
atores sobre o mundo objetivo, baseado num saber cognitivo, cuja pretensão de validade é a
verdade. Já na racionalidade não linguística, o autor realiza uma intervenção no mundo,
aplicando um saber teleológico, visando um fim, cuja pretensão de validade é a eficácia, a
possibilidade de obter êxito.
A depender de seus interesses práticos, os conhecimentos científicos podem ser
direcionados para um fazer instrumental ou comunicacional, as ciências naturais empíricoanalítica manifestam seu interesse na manipulação e na transformação da realidade natural, já
as ciências histórico-hermenêuticas ou compreendentes apresentam um interesse prático em
garantir as oportunidades de que acordos sejam viabilizados livres de coação, havendo um
reconhecimento mútuo (HABERMAS, 2012, p. 186).
Partindo da distinção entre trabalho e interação, contidos no conceito de Marx de
atividade humana sensível, Gonçalves (1999, p. 129) evidencia que é possível traçar uma
relevante distinção entre o agir instrumental e o agir comunicativo. O agir comunicativo
consiste no modo como os sujeitos falantes fazem uso comunicativo da linguagem na vida
135
cotidiana, apresentando pretensões suscetíveis a uma aprovação intersubjetiva na medida em
que elas podem ser discutidas, defendidas, rejeitadas, reconhecidas ou validadas.
Para Bannwart Júnior (2010, p. 145) “a categoria trabalho é integrada ao sistema de ação
instrumental e busca satisfazer a tudo aquilo que é passível de controle e de produção de
conhecimentos tecnicamente utilizáveis”. Gonçalves (1999, p. 129) entende o trabalho como
uma emancipação do homem em relação à natureza, como o agir racional conectado a uma
finalidade, que representa exatamente o agir instrumental, ou a escolha racional, bem como a
conjugação de ambos, sempre relacionado a interesses de autoconservação do homem.
A interação, num sentido oposto, representa a participação de atores que se comunicam
livremente e em situação de simetria, de interlocutores entendendo-se sobre o mundo, trazendo
em si o significado de um processo de comunicação que visa ao entendimento mútuo, valendose de uma argumentação em forma de discurso, que pode possibilitar o pacto desses mesmos
atores quanto à validade das proposições ou à legitimidade das normas. Habermas (1999)
define interação como o locus em que normas sociais se formam a partir da convivência entre
os sujeitos, que são considerados como capazes de comunicar e agir.
Assim, o discurso está atrelado ao modelo da ação comunicativa porque, na perspectiva
habermasiana, ele apresenta a situação linguística ideal na medida em que ele se refere a uma
das formas da comunicação que tem por objetivo fundamentar as pretensões de validade das
opiniões e normas, nas quais está embasada a referida interação, ou seja, o agir comunicativo.
Ao comentar sobre o a relação trabalho e interação, Ludwig, Trevisan e Pereira (2007, p. 52)
acentuam que para Habermas:
[...] as forças produtivas desenvolvem-se e as formas de integração social (relações de
produção) amadurecem de acordo com a capacidade dos sujeitos da espécie humana
em duas dimensões. Por um lado, no nível do saber e no do agir técnico-estratégico
(do trabalho) e, por outro, no do saber e do agir prático, moral e comunicativo (da
interação). O processo evolutivo da sociedade depende, pois, do desenvolvimento das
capacidades e competências dos indivíduos que a ela pertencem.
A relação dialética que se configura na seara da interação evidencia o modelo
paradigmático da intersubjetividade, na qual os sujeitos, dotados da faculdade de falar e agir,
são orientados por normas que definem expectativas recíprocas de comportamento, dão vida a
uma relação de cunho interpessoal visando chegar a um entendimento sobre determinada
situação, sobre algo no mundo, ou para coordenarem seus respectivos planos de ação.
136
5.2.3 Os atos de fala e a busca pelo consenso
A linguagem, que é competência específica inerente à espécie humana, sustenta a ação
comunicativa que, por sua vez, é fundamental para o processo emancipatório dos indivíduos.
Para Habermas a linguagem e o desenvolvimento da competência comunicativa possuem
importante papel na formação dos consensos sociais, na avaliação da validade das normas e,
consequentemente, na integração social das sociedades complexas que normalmente possuem
mais diferenças internas e muitas diversidades de grupos sociais.
Alerto apenas que Habermas utiliza a comunicação em seus estudos como um veículo que
realize interações linguisticamente mediadas para efetivação da ação comunicativa no mundo
da vida, sem se interessar tratar da linguagem e seus vocábulos, regras gramaticais ou riquezas
sintáticas (BRENNAND, 2006, p. 36).
Toda comunicação é mediada por atos de fala entre dois ou mais sujeitos e a
racionalidade comunicativa consiste na possibilidade de os sujeitos interagirem em grupo,
atuando ou falando com os demais indivíduos, colocando-se em uma situação ideal de fala.
A situação ideal de fala se manifesta quando os atores mediam seus interesses como
iguais e coordenam suas ações através do diálogo sincero, no qual todos são ouvidos, com
direitos iguais de participação isenta de coação, onde o que prevalece é a força do melhor
argumento e o interesse objetivo de todo o grupo, orientado para o entendimento mútuo,
possibilitando a passagem entre a teoria cientifica e a prática cotidiana. Trata-se de uma
idealização de propriedades formais e processuais da argumentação (HABERMAS, 1996).
Vale lembrar que essas hipóteses de argumentação, uma vez agrupadas, compõem um
painel idealizado, o que não significa dizer que haja uma exigência material para que todas elas
efetivamente estejam manifestas para que se inicie a argumentação a ser empreendida, bastando
pressupor a sua existência para que a argumentação seja considerada válida.
Também é importante ressaltar que nestes casos de validação da argumentação, não se faz
necessário que absolutamente todos os atores efetivamente participem ativamente da
argumentação, mas sim que se deem condições para que qualquer um deles possa participar,
caso assim o queira, e que os sujeitos de fala que tenham participado, apresentem seus
argumentos como se aquelas condições faticamente existissem.
Torna-se utópico, e às vezes difícil de constatar faticamente, a existência de uma efetiva
participação de todos os sujeitos numa mesma argumentação que almeja um consenso ao final,
mesmo porque sempre haverá uma possibilidade de concreta de manipulação do processo
137
argumentativo e de seus resultados. Obviamente que esses aspectos não podem ser ignorados,
porém eles são inerentes ao processo argumentativo que ocorre na prática.
Habermas propõe por intermédio de sua teoria do agir comunicativo um modelo ideal de
busca pelo consenso, onde as pessoas interagem e, através da utilização da linguagem
transformada em atos de entendimento organizam-se socialmente, buscando o consenso, livre
de toda forma de coação externa e/ou interna. Nessa linguagem transformada, todos os
argumentos recebem a devida atenção e respeito, onde os participantes estão dispostos a rever
suas opiniões iniciais, sem o exercício de coações e sem se nortearem através de um cálculo
egocêntrico de resultados (BARROS, 2008).
Para Habermas, um entendimento pode acontecer entre duas ou mais pessoas quando elas,
na condição de falante e ouvinte, operam no âmbito da intersubjetividade e também no nível
dos objetos ou dos estados de coisas sobre os quais eles se comunicam entre si.
Brennand (2006, p. 40) nos ensina que o entendimento que ocorre na prática resulta de
acordos obtidos pelo consenso, cujos apelos se pautam em normas e valores, diferentemente da
negociação, que advém da apreciação dos interesses individuais e é obtida através de uma
convenção.
O procedimento argumentativo desenvolvido por Habermas pode ser utilizado durante o
processo linguístico e mesmo depois dele ter sido encerrado, como um método objetivo de
avaliação da existência ou não da validade dos consensos anteriormente obtidos.
Assim, posteriormente, se um indivíduo questionar quanto ao consenso produzido por um
grupo de sujeitos, inquirindo se aquele resultou de um processo igualitário e livre de coação, no
sentido de manutenção retroativa do consenso originariamente obtido, isso pode significar que
o consenso tenho sido alcançado de modo válido.
Por outro lado, se houver uma negativa quanto à manutenção do consenso anteriormente
obtido, em razão da ausência igualdade argumentativa e/ou devido ao predomínio de processos
coativos estabelecidos nas relações entre os sujeitos, então, o consenso provavelmente será
considerado como inválido.
Habermas (1990, p. 71) assevera que o constructo do entendimento motivador da
convicção dos participantes e o constructo da influenciação que induz o comportamento alheio
excluem um ao outro, porque um ato de fala não pode pretender ter dupla objetivação no
sentido de simultaneamente levar falante e ouvinte a um acordo e produzir algo neste de modo
causal.
Um acordo não pode ser imposto por indivíduo estranho à argumentação e nem mesmo
ser resultante de uma imposição de uma das partes, seja de modo direto na situação da ação ou
138
de modo indireto, por intermédio de uma influência calculada. Bem como, um acordo não pode
ser derivado da gratificação, da barganha, dos acertos ou enganos, pois, se assim o for, ele não
terá a validade da intersubjetividade de um acordo, nos moldes da teoria do agir comunicativo
(HABERMAS, 1990, p. 71).
Os atores, que participam de um processo argumentativo dirigido ao entendimento devem
convergir cooperativamente seus respectivos planos de ação, utilizam a linguagem natural
como fonte de integração social. Porém, aqueles que coordenam suas ações de modo a
depender da influência, por intermédio de ações não linguísticas, de alguns atores sobre os
outros e sobre a situação ligada à ação, praticam um agir estratégico, no qual a linguagem não
passa de sua função básica de transmissão de informações (HABERMAS, 1990, p. 74).
Vale lembrar que a articulação das manifestações inicialmente apresentadas pode
englobar um grupo de participantes, porém, não há empecilho que sujeitos que não
participaram do processo argumentativo inicialmente levantado não possam integrar o segundo
momento do debate, ao participarem da avaliação e validação das pretensões de validade
inicialmente apresentadas e contestadas.
O mais importante aspecto a ser respeitado consiste no respeito à liberdade comunicativa
de todos os sujeitos envolvidos, que poderão concordar ou discordar, sem que existam coações,
das opiniões exteriorizadas durante o processo discursivo.
5.2.4 Os mundos de Jürgen Habermas
Intercedidos por atos de fala, os sujeitos instituem entre si as comunicações que sempre
estão relacionadas a três mundos propostos por Habermas: o mundo objetivo das coisas, o
mundo social das normas e instituições e o mundo subjetivo das vivências e dos sentimentos.
Podendo existir uma variação na presença maior ou menor de um dos mundos nas falas dos
sujeitos, mas os três sempre se fazem presente nas comunicações humanas, havendo apenas
uma variação no tocante às pretensões de validade correspondentes a cada um desses mundos.
Desse modo, as pretensões de validade cognitivas referentes à verdade das afirmações
feitas pelos participantes no processo comunicativo correspondem ao mundo objetivo. Assim,
na medida em que interagem, as pessoas coordenam suas ações, partilhando conhecimento do
mundo objetivo e implicando no êxito no obedecer das regras, ou na frustração de suas ações
conjuntas sempre que houver a violação das regras técnicas.
Já as pretensões de correção moral, que são pretensões de validade referentes à correção
e à adequação das normas dizem respeito ao mundo social, também proposto por Habermas, no
139
qual também ocorre a interação entre as pessoas que se orientam segundo normas sociais que já
existem previamente ou que são produzidas durante a interação. No convívio social as
expectativas recíprocas de comportamento, sobre as quais todos os participantes têm
conhecimento, são definidas por tais normas. A avaliação para obtenção de sucesso com a ação
não ocorre nesse contexto, porque há o reconhecimento intersubjetivo e o consenso valorativo,
que quando violados geram sanções aos sujeitos.
Por fim, sempre que interagem, as pessoas se revelam ao manifestarem suas intenções,
necessidades, interesses, receios, vivências etc., apresentando pretensões de veracidade na
medida em que expressam sua subjetividade e permitem que sua interioridade se torne
evidente, isso significa para Habermas que os participantes do diálogo estejam sendo sinceros
na expressão dos seus sentimentos, formando o mundo subjetivo das vivências e sentimentos
por intermédio de pretensões estético-expressivas:
Habermas, em sua teoria moral, está preocupado com a vulnerabilidade estrutural do
ser humano. [...] de salvaguardar a dignidade de cada indivíduo em particular e, por
outro, de salvaguardar as relações intersubjetivas através das quais os indivíduos se
conservam como participantes de uma comunidade (BRENNAND, 2006, p. 38).
Quando Habermas (2003) se propõe a apresentar um conceito de racionalidade, realça
que existe um estreito vínculo entre racionalidade e saber, dizendo que as ações e
manifestações oriundas de um saber são racionais.
Derivada dos fundamentos que podem ser alegados em favor das suas respectivas
pretensões de validade, é possível afirmar que existe racionalidade numa ação/manifestação
linguística constatativa sobre estados de coisas, cuja pretensão de validade é a verdade, através
da qual um sujeito dirige a outros sujeitos uma afirmação/negação sobre o mundo objetivo,
agindo com base em um saber cognitivo (1).
Também é encontrada racionalidade na realização de uma ação interventiva no mundo,
não linguística, visando a um fim, cuja pretensão de validade é a eficácia, na qual um sujeito,
na hipótese de ser interpelado sobre sua ação, possa apresentar um saber teleológico (2).
Pode existir uma ação regulada por norma, fundada em um saber normativo (3), cuja
pretensão de validade é a correção. Por exemplo, cumprir regras e lei de convívio social.
Outra forma de manifestação racional é a ação/manifestação normativa, assim
denominada porque se refere a uma norma, funda-se em um saber moral (4), não em um saber
normativo, cuja pretensão de validade é também a correção. Por exemplo, quando a
140
manifestação questiona a utilidade ou aplicabilidade da norma, não almejando a sua ausência,
mas sim o seu aperfeiçoamento.
Existem ainda, as manifestações expressivas, que se referem a estados subjetivos,
baseadas no saber subjetivo (5) e sua pretensão de validade é a veracidade. Por exemplo,
quando se expressa um sentimento e se age de modo corrente de acordo com essa
manifestação.
Na manifestação valorativa, quando se externa um valor a determinado objeto ou se
atribui adjetivação a uma situação vivenciada, a sua pretensão de validade é a originalidade e
essa manifestação estará baseada em padrões de valoração (6).
Não havendo confirmação de qualquer uma das pretensões de validade em cada caso, ou
se não fundadas em seus respectivos saberes, poderá haver o questionamento quanto à validade
daquela manifestação.
As manifestações constatativas e as ações interventivas no mundo se referem mais
diretamente ao mundo objetivo das coisas e constituem o chamado discurso teórico, conforme
indica Habermas. Já as ações reguladas por normas e as manifestações normativas constituem
o discurso prático, pois se referem ao mundo social das normas e instituições, enquanto que as
manifestações expressivas e valorativas constituem o discurso estético-expressivo, uma vez
que contemplam o mundo subjetivo das vivências e dos sentimentos.
Resumidamente, ao se manifestarem rumo à interação no agir comunicativo, os sujeitos
explicitam três pretensões de validade (HABERMAS, 2012), a saber:
1. Que o enunciado apresentado seja verdadeiro (verdade);
2. Que a manifestação seja apropriada em relação ao sistema de normas vigente ou que o
próprio contexto normativo seja fidedigno (legitimidade ou retidão ou correção);
3. Que a intenção explicitada pelo sujeito concorde com a sua intenção de fala (veracidade
ou sinceridade).
Devido às pretensões de validade “verdade”, “correção” e “sinceridade”, acima
mencionadas, é que o discurso jamais poderá ser comparado a uma conversa qualquer
despretensiosa, porque todos os indivíduos que dele participam sempre deverão estar cientes
daquela normatização e da informação de que transgredir qualquer uma daquelas pretensões
acaba tornando inválido o consenso obtido.
Num discurso não há hierarquia ou autoridade imposta e o seu escopo condiz no
consenso intersubjetivo que as pessoas alcancem em torno da verdade de fatos e normas. Para
Habermas, os discursos que acontecem na esfera pública são fundamentais para a realização de
ações políticas dos cidadãos.
141
É no mundo da vida que se desenvolve o diálogo para o aproveitamento da racionalidade
comunicativa, este mundo se compõe de três elementos: a cultura, a sociedade e a
personalidade.
A personalidade é o atributo particular de cada indivíduo, podendo diferenciá-lo em seus
atos de fala. A sociedade representa o conjunto de normas às quais os sujeitos são submetidos.
A cultura aparece implícita em cada diálogo, figurando como fonte de conhecimento,
modificando-se conforme tipo de sociedade – característica que demonstra como a teoria da
ação comunicativa pretende se adequar a cada contexto.
O mundo sistêmico apresentado por Habermas (2012) se refere ao Estado e burocracia, o
locus da racionalidade instrumental, onde o poder sobre o outro e as diretrizes estratégicas
baseadas na relação de meios e fins tomam conta do agir humano, não havendo preocupação
em relação aos sujeitos e seus processos reflexivos.
Para Habermas (2012), a expressão colonização do mundo da vida refere-se à incursão do
sistema nas instâncias no mundo da vida, ou seja, da utilização da racionalidade instrumental
em áreas onde deve prevalecer a racionalidade comunicativa.
O sistema econômico e o sistema político, estando dominados pela racionalidade
instrumental, invadem âmbitos que não lhes são próprios, de modo a se valer de seus próprios
critérios finalísticos para influenciar outras esferas, tais como, a científica, a moral e a religiosa.
Desse modo, surgem as causas a todos os problemas sociais enfrentados nos tempos do
capitalismo:
Na teoria da ação comunicativa, Habermas (1987) apresenta uma diferenciação entre
sistema e mundo da vida como diagnóstico dos problemas contemporâneos. O sistema é
composto por dois subsistemas: o Estado e o mercado. Os mecanismos de coordenação da
ação nestes subsistemas são respectivamente o poder e o dinheiro, caracterizando,
portanto, uma ação baseada na racionalidade estratégica e/ou instrumental. Já o mundo da
vida caracteriza-se pela ação comunicativa. Trata-se da esfera das tradições, da cultura
compartilhada, da solidariedade e cooperação (LUCHMANN, 2002, p. 7).
Existe o mundo da vida no qual estão inseridas as tradições, a cultura e a linguagem, nele
prevalece o agir que é coordenado pela comunicação, nele se constata a linguagem entre os
sujeitos em interação orientados para a busca do entendimento mútuo. Esta interação está
pautada em estruturas consensuais que possibilitam os sujeitos convencer os outros através do
imperativo do melhor argumento, onde a comunicação leva a uma busca de acordos
(OLIVEIRA; FERNANDES, 2011, p. 124).
Para Habermas, os sujeitos se revezam nas posições de falantes, ouvintes e participantes
reflexivos, tendo o direito e o dever de problematizarem suas experiências, ainda que partam de
142
dissensos. Contudo, sempre se manifestam em busca de um entendimento mútuo, onde o palco
discursivo é o mundo da vida, um espaço no qual as manifestações individuais devem estar
isentas de qualquer tipo de coerções, tanto em nível cognitivo, como normativo e estético
expressivo (MARTINI, 2001, p. 201).
Os exercícios discursivos de veracidade, legitimidade e retidão, de respeito à fala do outro
e à participação, encarados como direito e dever dos sujeitos, bem como a cooperação para a
busca do melhor argumento, simultaneamente éticos e pragmáticos, “constituem-se em
aprendizagens sociais que podem reconstruir racionalmente um saber do mundo da vida,
estimulando a comunicação e impedindo o avanço monológico e estratégico-instrumental do
sistema” (MARTINI, 2001, p. 201).
Habermas assevera que se as regras implícitas da ação comunicativa forem efetivamente
seguidas, desta relação estabelecida entre mundo da vida e sistema poderão surgir grandes
possibilidades de solidariedade, emancipação humana e crescimento de uma sociedade
democrática. Por que, no entender do filósofo, o mundo da vida tem uma riqueza comunicativa
expansiva questionadora que influencia positivamente os sujeitos participantes, além da
comunicação tem um poder reflexivo ao passo em que cria condições para mudar os pontos de
vista, justamente porque a ação comunicativa pode criar um novo padrão de aceitação e
entendimento entre os sujeitos (OLIVEIRA; FERNANDES, 2011, p. 124-125):
É no mundo da vida que brotam as demandas dos sujeitos por um mundo melhor, por
alternativas de vida, por formas mais concretas de atendimento às necessidades, tanto
materiais quanto morais. A partir das experiências, construídas pela comunicação, os
indivíduos associam-se, passam a apresentar numa esfera pública mais ampla aquilo
que consideram como justo e lutam para modificar o panorama social. Há um espaço,
engendrado no mundo da vida, para a emancipação dos sujeitos, para o fortalecimento
dos laços de solidariedade e das construções das identidades plurais.
Criar um novo padrão de aceitação e entendimento entre os sujeitos significa gerar
mudanças que levam à interação comunicativa, dando causa, por conseguinte, a mais e mais
mudanças na linguagem entre os sujeitos, impulsionando-os para a vivência diante da
pluralidade e da diversidade constatada no mundo da vida (OLIVEIRA; FERNANDES, 2011,
p. 125). Nesse diapasão de ideias:
No espaço do mundo da vida, Habermas acredita encontrar a construção de novas
solidariedades a partir de sujeitos autônomos e competentes, que são capazes de
discutir e revalidar as regras sociais e, com isso, revitalizar a própria sociedade. A
construção da solidariedade pressupõe, dessa forma, a formação do indivíduo que
pensa, age e se comunica, buscando o diálogo e o entendimento, através do melhor
argumento. Evidentemente, isso implica processos de comunicação, através dos quais
143
se questiona o mundo do sistema técnico-instrumental, em que se afirma a
individualidade do sujeito e a sua autonomia (LUDWIG et al., 2007, p. 55).
Por intermédio de um processo continuado onde se operam as comunicações cotidianas, o
questionamento das pretensões de validade inicialmente aceitas e, almejando a busca de
soluções para o impasse, o discurso entre os indivíduos inseridos numa situação ideal de fala,
onde o que impera é somente a força do melhor argumento e a busca pelo entendimento e pelo
consenso, enquanto caminho a ser percorrido nunca como uma meta a ser alcançada, ainda que
momentaneamente se entenda que a falta de consenso é o entendimento provisório viável.
A continuidade deste processo conduz os sujeitos à emancipação e, por conseguinte, a um
ganho de autonomia em razão dos processos de autoentendimento, de intercâmbio dos sujeitos
consigo mesmos (PINET, 2004, p. 52-53).
5.2.5 Aprendizagens sociais significativas
O pensamento habermasiano evidencia que o homem poderá retomar o seu papel de
sujeito através do diálogo e das ideias de verdade, liberdade e justiça que estão implícitas nas
estruturas da fala cotidiana (GONÇALVES, 1999). Porque, desta forma, os indivíduos tomam
consciência da importância da sua atuação social, uma vez que:
[...] os rumos da sociedade dependerão da capacidade dos indivíduos, de se
perceberem enquanto sujeitos e atores sociais, exercitarem a democracia em todos os
níveis, refletindo sobre os problemas da sociedade, interferindo, participando,
dialogando, enfim, buscando o consenso em torno dos interesses coletivos. É, pois,
tarefa da educação construir competências e articular os saberes necessários para que
os sujeitos possam refletir e atuar na esfera política, desenvolvendo a capacidade de
gerir, orientar, discutir, organizar o exercício da direção política, para que possa
participar de modo autônomo, em diferentes espaços e fóruns de atuação política
(LUDWIG et al., 2007, p. 55).
Baseado na obra de Habermas e seus conceitos fundamentais, Berten (2006, p. 17-21)
explicita os processos de aprendizagem que envolvem a espécie humana:
Não se pode ter aprendizagem se não há um “interesse”, uma motivação. As
motivações podem ser de dois tipos: podem ser ligadas a uma determinação natural
da espécie humana – como seria um impulso vital – ou podem emanar da situação,
do contexto, da educação. [...] O desenvolvimento da capacidade de juízo moral
pressupõe a possibilidade de distinguir entre juízos morais corretos e errados. Isto é
possível por que os juízos morais têm um conteúdo cognitivo, esse conteúdo não
pode ser as preferências ou decisões subjetivas, pois no quadro comunicativamente
e, portanto, argumentados.
144
Conforme apregoa Habermas, não é o desenvolvimento científico e tecnológico
propriamente dito que gera e traz em si a causa dos graves problemas da sociedade industrial
moderna, porém a unilateralidade dessa perspectiva como projeto para a humanidade
marginaliza a discussão sobre questões essenciais para o desenvolvimento do homem e da
sociedade contemporânea, bem como para a definição dos rumos da sua história.
As contribuições da teoria da ação comunicativa desenvolvida por Habermas trazem a
possibilidade de repensar e modificar o quadro de desigualdades sociais, originadas pelo
sistema estratégico do capital.
É uma teoria que contribui para a educação, quando cuida da formação das competências
comunicativas e viabiliza participar na sociedade de maneira crítica e reflexiva, haja vista que o
agir comunicativo se coloca bem adiante das atuais exigências de ideologia do mercado
impostas à educação. Assim, o paradigma da intersubjetividade traz aportes para outro tipo de
relação educativa, numa posição diametralmente oposta ao paradigma da consciência ou da
dominação (LUDWIG et al. 2007, p. 58).
Resta uma esperança a sociedade contemporânea, pois as condições sociais são passíveis
de reflexão e intervenção, sendo dinâmicas por natureza, permitindo a sua mutabilidade
justamente por resultarem de um processo histórico em constante transformação. Nesta esteira
de pensamentos Martini (2001, p. 190) dá o norte para esse necessário processo de reflexão e
mutação para o qual “o trabalho filosófico de Habermas significa uma aposta decisiva na
capacidade humana de apreender com os erros e buscar a emancipação por meio de
aprendizagens sociais significativas”.
Habermas identifica como esfera pública o espaço do convívio comunitário, onde os
cidadãos livres se encontravam para compartilhar valores, apreciar as suas opiniões e
transformar a cultura, ele também identifica a comunicação como aquela responsável pela
formação de identidades, comportamentos e sociabilidades, sendo capaz de agir para a
construção e transformação de espaços públicos, ampliando assim o conceito de sociedade,
cidadania, subjetividade e, por conseguinte, o próprio conceito de esfera pública. Assim, faz-se
necessário:
[...] reflectir e alertar para uma nova e emergente problematicidade ética, oriunda das
disfunções organizacionais, provocadas, na maioria dos casos e, entre múltiplos
factores, pela diversidade e crescente complexificação dos processos de trabalho que
se têm vindo a instalar nas modernas organizações públicas; a natureza e dimensão
das questões éticas, difere de organização para organização, na exacta medida, das
diferenças, e natureza organizacional que elas assumem; e, em segundo lugar, discutir
o papel que a ética pode ter, como instrumento prático, entre outros factores, na
regulação, transparência, confiança e na relação que se estabelece entre
145
responsabilidade organizacional/individual e o facto de se ser colaborador no
exercício de funções públicas numa organização que tem como objectivo a
prossecução do ‘interesse público’ (SANTOS, 2011, p. 125).
Habermas
(2012)
acredita
na
possibilidade
de
emancipação
humana
e
de
desenvolvimento democrático, ambos pautados tanto em microrrevoluções realizadas no
cotidiano da vida sociedade quanto em aprendizagens sociais dos sujeitos que interagem na
medida em que são considerados capazes de travarem performances linguísticas e ações
baseadas no diálogo livre de coação:
O esforço de Habermas para desenvolver uma nova visão da racionalidade, baseada
em performances lingüísticas, ou seja, em ações entre sujeitos capazes de participar
de jogos de linguagem, isentos de poder para entrar em acordos, por meio da livre
apresentação de razões. Habermas ao pretender dar novos rumos para a tradição da
teoria crítica, baseada em uma filosofia da história, cética do seu próprio dinamismo
de busca do esclarecimento, diante de uma modernidade orgulhosa de suas
realizações científicas e técnicas, retoma um movimento de crítica da metafísica,
centrada no sujeito moderno auto-reflexivo, aproximando-se do pragmatismo e da
virada lingüística da filosofia. Visando esse objetivo Habermas, como crítico da
cultura, como filósofo e teórico social propõe uma teoria da racionalidade e da
sociedade que centra as potencialidades utópicas de emancipação nas microrevoluções do cotidiano e nas aprendizagens sociais de sujeitos, capazes de
linguagem e ação, participantes de um mesmo mundo da vida, o qual podem
problematizar, tanto para buscar mais conhecimento (pretensões de validade
cognitiva), para combinar normas de convivência (pretensões de correção moral) ou
para expressar sua subjetividade de forma descentrada, (pretensões estéticoexpressivas) (MARTINI, 2001, p. 189).
Pode até haver um equívoco do leitor quanto à pretensão de Habermas, porém sua
intenção verdadeira não é extirpar do mundo por completo a racionalidade instrumental,
porque ela é inerente às ciências empíricas, ao mundo do saber e do agir técnico. Todavia, em
relação às ciências humanas e, em especial, à filosofia e ao direito, a racionalidade
instrumental, notadamente monológica, com uma visão reducionista do homem, não deve
prevalecer porque não dá conta de atender as variadas facetas e necessidades da realidade
humana e, justamente por isso, deve dar espaço para uma razão que privilegie o diálogo e a
interação entre os sujeitos.
Segundo Habermas (2012), o direito positivo contemporâneo enfrenta a tensão entre
facticidade e validade, assim como os conteúdos ideais do agir comunicativo, porque estão
inseridos nas práticas cotidianas. Vale lembrar que “a racionalidade comunicativa se distingue
da razão prática por não se centrar, nem em um sujeito abstrato e individualizado, nem em um
macro sujeito, ontologicamente atribuído a uma classe social” (MARTINI, 2001, p. 201).
Habermas (2012), ao criticar a moderna racionalidade instrumental, procura superá-la,
recomendando o restabelecimento da racionalidade comunicativa no âmbito das ciências
146
humanas, principalmente em suas respectivas esferas de decisão do âmbito da interação social,
por crer na possibilidade de transformação da sociedade contemporânea que está em profunda
crise, buscando uma solução para os graves problemas da humanidade, tais como a miséria e o
desemprego, a violência e a injustiça, a falta de acesso à educação e à saúde.
Habermas (1980) assevera que na crise há uma força objetiva que priva um sujeito de
alguma parte de sua soberania normal, fazendo com que este sujeito experimente um
sentimento de impotência em razão da sua condenação à passividade, ainda que
temporariamente privado da possibilidade de ser um sujeito em plena utilização dos seus
poderes. Assim, a crise não pode ser separada do ponto de vista de quem a está sofrendo, por
esse motivo, a solução da crise concretiza uma libertação do sujeito colhido por ela.
Para Habermas a sociedade é constituída tanto de estruturas objetivas quanto de
intersubjetividades resultantes do uso da linguagem e da ação. A construção da subjetividade se
dá no social, pois, na vida em sociedade é que o homem adquire a consciência de si mesmo
através do contato com o outro, desenvolvendo uma interação reflexiva, resultante do agir
comunicativo, almejando a construção de um mundo objetivo (LUDWIG et al., 2007, p. 52).
Todavia, esse processo somente será viável quando se esquadrinhar nos indivíduos o
desenvolvimento de uma ética de responsabilidade social, que sustente ações que almejem
alcançar o bem estar da sociedade como um todo, para trazer novas perspectivas de vida a
todos, incluindo a esperança de uma vida melhor para as futuras gerações.
A sociedade é um ambiente conflituoso por natureza, tomada por uma tensão permanente.
Desse modo, Andrade (2006, p. 127) adverte que a superação do conflito é ilusória, e é por
causa dele que existem tentativas de acordos e consensos da linguagem.
Brennand (2006, p. 34) assevera que Habermas entende que a irracionalidade que domina
as sociedades capitalistas atuais poderá ser corrigida com a inserção da razão comunicativa nos
juízos que orientem as ações dos atores sociais. A partir desse ideal ela acredita ser possível
pensar outra forma de democracia, que permita que os cidadãos sejam capazes de ações
coletivas coordenadas conforme germinou Habermas (2012).
A partir de agora, após a mencionada exposição teórica, chegou o momento apresentar
novos juízos e de fazer inferências sobre a gestão da formação nas organizações policiais,
tomada justamente sob o olhar que deriva dos pilares da segurança humana e do agir
comunicativo, expostos do decorrer desse capítulo que se encerra.
6 UM NOVO OLHAR SOBRE A GESTÃO DA FORMAÇÃO POLICIAL
Após realizar uma narrativa e uma descrição sobre as realizações da gestão da segurança
pública no Brasil, em seus variados aspectos, e de dissertar sobre dois dos conceitos que
considero formar os pilares de um novo modo de pensar a gestão da formação policial.
Neste capítulo, passo a tecer considerações sobre aplicabilidade da segurança humana e
do agir comunicativo às ações formativas de polícia investigativa propriamente ditas e ao
gerenciamento delas, bem como à gestão cotidiana de organizações policiais numa perspectiva
aprendente.
6.1 AS ORGANIZAÇÕES POLICIAIS QUE APRENDEM
Poderão ser consideradas organizações policias que aprendem aquelas organizações que
experimentam continuamente, que mudam, se adaptam constantemente e melhoram,
aumentando assim a sua capacidade por intermédio do aprendizado, de modo a desenvolver e
alcançar seus objetivos.
O agir comunicativo é capaz de atender à necessidade primária de toda organização,
que consiste na cooperação existente entre as pessoas e na interação entre elas, estabelecidas
por meio de relações recíprocas que visam atingir objetivos comuns. Assim, aquelas
organizações que abrirem espaço para vivenciar cotidianamente o agir comunicativo
manifesto nas interações entre os sujeitos também poderão ser avaliadas como verdadeiras
organizações policias aprendentes.
Organizações policiais que aprendem serão aquelas que permitem a consolidação da
segurança pública com respeito à cidadania, que possibilitam através das interações cotidianas
obtidas pelo diálogo interno o engajamento e o empoderamento de todos os seus policiais na
identificação e solução de problemas organizacionais e na composição do pacto social de
manutenção pela segurança pública e pelo desenvolvimento social.
Serão aquelas organizações que vão conseguir trabalhar com um processo de tomada de
decisões pautado no incremento da justiça e na redução das injustiças e que avance rumo à
segurança humana, no sentido buscar o pleno exercício das liberdades substantivas das
pessoas. As organizações policiais aprendentes apresentam um núcleo estruturante que
desemboca numa matriz capaz de auxiliar na gestão institucional, na gestão da formação e nos
processos de tomada de decisão inerentes ao cotidiano policial, conforme se verifica na figura
a seguir apresentada:
148
Figura 2 – Organizações policiais aprendentes
Fonte: Elaboração da autora.
A seguir, apresento possibilidades de fazer com que a gestão, a formação e o cotidiano
da Polícia Civil se impregnarem de uma nova racionalidade, de um novo agir, para a
construção de organizações policiais que aprendem por intermédio de processos
comunicativos avançados.
6.1.1 Interações e cotidiano no âmbito da Polícia Civil
Após realizar uma narrativa e uma descrição sobre as realizações da gestão da segurança
pública no Brasil, em seus variados aspectos, e de dissertar sobre dois dos conceitos que
considero formar os pilares de um novo modo de pensar a gestão da formação policial, a partir
dessa parte do trabalho, passo a tecer considerações sobre aplicabilidade da segurança humana
e do agir comunicativo às ações formativas propriamente ditas de polícia investigativa e ao
gerenciamento delas, bem como para a gestão de organizações policiais numa perspectiva
aprendente.
Para estabelecer uma base para o processo argumentativo a ser realizado nas
organizações, quer seja nas relações hierarquizadas entre os setores e departamento, ou no
trabalho interno das equipes de investigação, ou ainda nas relações firmadas entre os atores
parceiros da gestão da segurança pública, podemos buscar em Habermas a aplicação dos
seguintes pressupostos para o diálogo e o entendimento:
 existência de uma esfera ou espaço público;
149
 inclusão (ao menos virtual) de todos os afetados pela questão em pauta;
 distribuição equitativa dos direitos de comunicação, assim, todo sujeito capaz de falar
e agir participa das instâncias argumentativas e validativas;
 possibilidade de todo e qualquer sujeito problematizar ou introduzir qualquer asserção
processo comunicativo;
 situação isenta de coações ou constrangimentos internos ou externos, isto é, uma
situação na qual se admite apenas a força do melhor argumento; e
 sinceridade de todos os participantes na manifestação de suas atitudes, desejos e
necessidades (HABERMAS, 2012, p. 112)
O clima organizacional pode melhorar consideravelmente com a diminuição de práticas
gerenciais pautadas nos comportamentos individualistas, competitivos e manipuladores e nos
cálculos egocêntricos de sucesso, típicos da racionalidade instrumental.
De modo contrário, poderá haver uma acentuada e positiva elevação naquele clima, se a
realização dos objetivos individuais dependerem do intercâmbio de atos comunicativos e
ficarem subordinados à harmonização de planos coletivos de ação. Ou seja, um falante só
poderá alcançar seus objetivos individuais com a cooperação e o reconhecimento da
pluralidade de falantes com a qual ele interage.
Esse entendimento pode ser realizado cotidianamente em momentos especiais antes ou
depois de ser deflagrada uma operação policial ou como em reuniões das equipes de trabalho.
Os participantes podem tomar o roteiro acima para servir de parâmetros para assegurar os
padrões produtivos de suas discussões diárias, sem que se foque excessivamente numa
racionalidade técnica e instrumental. Justamente para que haja entre todos os falantes e
ouvintes o reconhecimento recíproco não como objetos que serão conduzidos para uma ação de
êxito, mas sim um reconhecimento subjetivo livre de coação que atribua a todos os policiais
civis participantes do processo comunicacional, independentemente de cargo ou classe, a
possibilidade de contribuir sinceramente para a melhoria do trabalho investigativo e para o
engrandecimento institucional.
Esses encontros ou reuniões cotidianas poderiam ser verdadeiras de sessões de
comunicação e diálogo, nas quais os investigadores encontrarão um espaço e um momento
apropriado para articularem com os desdobramentos da sua atividade investigativa todos os
valores e todas as pretensões organizacionais.
O trabalho colaborativo a ser derivado das sessões de comunicação e diálogo poderá ser
bastante proveitoso na medida em que se apresenta como a forma apropriada para realizar diversas
tarefas organizacionais, tais como:
150
 agregação de conhecimentos e experiências da equipe de investigadores, facilitando o
trabalho em situações complexas ou atribuindo flexibilidade para mudar a orientação do trabalho
em situações novas;
 aumento da qualidade das decisões em equipe é normalmente maior do que a qualidade das
decisões individuais;
 incremento da capacidade das equipes que estão na base organizacional influenciarem a
trajetória da organização, mais do que se as classes de policiais agissem individualmente.
Em suma, equipes de investigadores atuando de forma coordenada, como propõe o agir
comunicativo, gera uma dinâmica positiva para a organização justamente porque, ao agir buscando
os intercâmbios comunicativos entre seus integrantes, estabeleça um processo interativo brindado
pelo compartilhamento de percepções e ideias, ultrapassando a exclusividade do pensamento
do delegado de polícia, autoridade responsável pela presidência do inquérito policial.
Em termos de ação pública, encontramos a ação monológica, centrada na figura do
Estado, e a dialógica, compartilhada entre Estado e sociedade. Assim, a segurança pública
possui sua dimensão material, focada na razão instrumental, e uma dimensão simbólica, que
abre espaço para a ação pública dialogada, permitindo compreender o espaço público como um
local para que as questões sociais sejam reconhecidas, debatidas, legitimadas e remetidas para
as autoridades, para que sejam elas transformadas em políticas públicas.
No entender habermasiano, esse espaço de discussão e interação é denominado de esfera
pública, nela podem ser manifestadas opiniões, comunicados conteúdos e realizadas tomada de
posição e todos os assuntos podem ser debatidos na esfera pública, bastando que eles ganhem o
status político de temáticas de interesse geral.
Habermas defende a existência de uma esfera pública, ou seja, um espaço público no qual
os indivíduos estão livres do domínio político, sendo sujeitos capazes de expor e discutir suas
ideias, desde que elas estejam fundamentadas a opinião baseada na razão e tenham a
capacidade de serem confrontadas por argumentos racionais (HABERMAS, 2012).
Diante da necessidade de os indivíduos terem a sua cidadania reconhecida pelo Estado,
políticas públicas são instituídas e nelas está inserido um conjunto de medidas que visam dar
vida ao que está estabelecido normativamente, isso é a chamada validação habermasiana, que
se desdobra no reordenamento institucional em face desta nova realidade, que consiste na
facticidade habermasiana (HABERMAS, 2012). Por exemplo, a criação e atuação dos
conselhos oriundos da sociedade civil, com os quais se amplia o espaço de participação social,
com a deliberação e o controle das políticas públicas desenvolvidas e executadas.
151
Nessa esteira de ideias, apesar dos limites estruturais e das dificuldades operacionais
inerentes à implantação de novos processos que demandem mudanças do comportamento, a
segurança pública depende da participação ativa dos membros da sociedade. Em suma, a
gestão da segurança pública e sua efetivação na vida das pessoas deverão resultar da ação dos
mais variados atores sociais e não apenas da ação monológica estatal.
Assim, todos os atores sociais poderão compartilhar da função gerencial, contribuindo
para a administração da coisa pública, para a ampliação dos espaços de discussão, a
participação nas esferas de controle social e para conquistar avanços significativos na
constituição da política de segurança pública no Brasil.
Existem duas vertentes para a efetivação do controle social, em uma delas o Estado
exerce seu controle sobre a sociedade e, em outra, a ação de controle se dá por parte da
sociedade em relação às ações do Estado, na qual é possível haver o monitoramento, a
fiscalização e a avaliação sobre as condições em que as políticas públicas se constituem e se
desenvolvem, por exemplo, como ocorre no campo da segurança pública.
Os conselhos comunitários de segurança podem ser espaços privilegiados para o pleno
exercício dessa última vertente de controle social, garantindo a preponderância dos interesses
públicos sobre os interesses particulares ou restritos a apenas alguns grupos sociais.
Enfim, cabe à sociedade influenciar, de modo dialogado, na fixação da agenda
governamental de segurança pública, sendo protagonista nas decisões político-administrativas,
além de influenciar nos parâmetros de legalidade, licitude, eficiência e efetividade.
Para Habermas, a sociedade pode ser compreendida tanto como um sistema caracterizado
pela racionalidade estratégica quanto como um mundo vivido pautado na racionalidade
comunicativa, haja vista que vários problemas sociais podem resultar do processo de
colonização do mundo vivido, tais como, o desgaste dos laços sociais, a diminuição do sentido
de pertencimento a um grupo, a redução do sentido de compartilhamento, provocar um
sentimento de desmoralização e a desestabilização da ordem social, esta última
demasiadamente importante para as questões de segurança pública.
Devido ao aumento do dissenso e dos conflitos entre os atores sociais, a atuação da ação
comunicativa poderá não ser suficiente para realizar sozinha a integração social, então
Habermas (1996) sugere a haja um complementação da comunicação com o ordenamento
jurídico, devendo haver uma regulação normativa de interações estratégicas em relação às quais
os sujeitos se entendam por intermédio de processos públicos de opinião.
Para Habermas o sistema jurídico realiza a coordenação normativa, devido à plena
racionalidade de método pertencente ao Direito, não cabendo à moral fazê-lo, justamente em
152
razão da sua inacabada irracionalidade de método. Ele entende que existam trocas interativas
entre o direito e a moral para que o primeiro possa compensar os déficits cognitivos,
motivacionais e organizacionais da segunda (HABERMAS, 2012).
O que se verifica no bojo deste trabalho é a existência de dois modos distintos de
gerenciamento organizacional, i. e., uma gestão tecnoburocrática/monológica versus gestão
participativa/dialógica e, nesse contexto de contradição, a comunicação exerce papel
fundamental na substituição da primeiro modo de gerenciamento pelo segundo modo, sendo
trabalhado numa perspectiva de gestão aprendente.
Assim, é preciso identificar possibilidades e obstáculos para que a comunicação vingue
como um instrumento de interlocução entre cidadãos e poder público nesse ambiente de
diversidade. É preciso ter alteridade, fortalecer os espaços de socialização, descentralizar o
poder, ampliar os espaços públicos para a participação social na gestão e não somente para
participar do amplo debate sobre os temas a ser incluídos na agenda pública, tudo isso como
pressupostos para a democratização se efetivar no país.
Nesse contexto habermasiano, é possível avaliar as possibilidades de implantar políticas
públicas que consolidem os processos de comunicação em cada localidade com os
representantes do poder público como instrumento de gestão e fortalecimento da participação
do cidadão, por exemplo, no acesso à informação e a canais permanentes de comunicação que
permitam a expressão de diferentes atores no espaço social.
Vale lembrar que isso não inclui somente a comunicação midiática como canal para
viabilizar o espaço de mediação necessário para os processos de gestão organizacional. Resta
entender qual seria a medida para que a comunicação do poder público não se restringisse à
visibilidade midiática, mas que pudesse ser estabelecida em outro patamar, em outros canais,
nos quais a argumentação rumo ao entendimento estivesse presente num espaço de debate e de
negociação, visando redirecionar os processos de tomadas de decisões relativas à segurança
pública, por exemplo.
Esse potencial de articulação e argumentação social existe e ganha mais força dentro da
teoria do agir comunicativo de Habermas, apesar de existirem dificuldades práticas para a
implantação de espaços públicos democráticos e plurais de participação e articulação social da
segurança pública, seguindo movimentos de publicização das ações do Estado e de controle
social a ser exercido pelos cidadãos.
Em que pese ser a participação social resultado de um esforço e de uma construção
coletivamente realizados, ela requer da gestão pública desenvolver um forte trabalho educativo
que viabilize a população empoderar-se dos mecanismos de gestão, integrando-se a elas. Sem
153
essa ação educativa intencionada e direcionada, espaços que inicialmente venham a ser
destinados à interação entre os atores da segurança pública poderão ser palco de uma
reprodução inconsequente e inútil de velhas práticas gerenciais tais como, o clientelismo, do
gerencialismo puro, do fisiologismo burocrático etc.
No entender de Habermas, é possível existir uma esfera pública permeável às opiniões,
reivindicações e propostas oriundas de segmentos menos participativos, menos expressivos ou
simplesmente menos escutados da sociedade, i. e., uma esfera pública que permita a inclusão
de outros tantos atores sociais na gestão da segurança pública, no entendimento do que seja
interesse público e na definição das prioridades para as políticas públicas, bem como na
incorporação de propostas ao processo decisório estatal.
Habermas nos ensina que é possível que a esfera privada, ao se manifestar de modo
interativo por meio do agir comunicativo, pode sim passar a integrar e a modificar
definitivamente a esfera pública (HABERMAS, 2003a, p. 286).
As redes digitais podem funcionar como uma boa opção de canal de comunicação onde
as pessoas disseminam informações e conhecimentos que são do interesse público, onde
mobilizam inúmeras pessoas para realizarem ações conjuntas e auxiliam na formação do senso
comum e/ou da opinião pública, podendo servir para influenciar os processos decisórios das
autoridades públicas ou para direcionar os encaminhamentos das políticas públicas.
Uma vez constatado esse perfil inato e todo esse potencial expressivo, as redes sociais
podem funcionar como um espaço público onde acontecem trocas interativas e relações entre
sujeitos não associados, capazes de fala e de comunicação, que partilham de interesses e
opiniões diversos, que ora podem convergir ou divergir, sem que isso seja um ponto de conflito
no processo comunicativo.
Diante de um mundo cosmopolita e globalizado, considerando a velocidade com a qual as
informações são disseminadas, a aceitação das redes sociais como um canal democrático para
expressão, manifestação e ação das pessoas. Habermas (2012) identifica a comunicação
existente entre os homens com a orientação de comportamentos, a formação de identidades e a
viabilização de sociabilidades.
A utilização desse veículo como mais um canal pelo qual os cidadãos podem manifestar
suas vontades, expressar suas necessidades e expor suas ideias de modo a articulá-las de modo
coordenado com outros cidadãos e com o próprio poder público, pode ser algo surpreendente,
se tomado sob a ótica da teoria habermasiana da ação comunicativa. Assim, a comunicação é
utilizada na construção e transformação de espaços públicos e na ampliação do conceito de
154
cidadania, atribuindo uma dimensão ainda maior para espaço que Habermas denomina de
esfera pública.
Nas relações estabelecidas entre investigadores e cidadãos, na busca da verdade dos fatos
criminosos, quer na condição de informantes, testemunhas ou investigados, o agir
comunicativo poderia funcionar como um freio para as ações midiáticas da polícia, as sessões
de tortura e os abusos de modo geral.
As organizações laboram baseadas na integração das ações dos indivíduos e das equipes de
trabalho por eles formada. Essa integração se opera por intermédio dos processos de comunicação
interna, haja vista que o resultado do trabalho surge com a coordenação das atividades individuais,
nelas há espaço para fixação e verificação do cumprimento de compromissos através da troca de
mensagens escritas e faladas entre pessoas e equipes, mas também devem surgir oportunidades para
interação, negociação e canalização de confiança entre os sujeitos interlocutores. No plano externo,
interinstitucional e com a população, os processos de comunicação também são absolutamente
necessários para a manutenção do fluxo contínuo de conversações e negociações.
No aspecto administrativo, agindo de modo intencional na difusão dos valores e diretrizes
organizacionais, os gestores das polícias e as lideranças das equipes de investigação devem
propiciar o diálogo por toda a organização, promovendo a comunicação bidirecional.
Os gestores devem dar espaço para que escrivães e investigadores, peritos e delegados
possam conhecer detalhadamente a agenda organizacional, em termos de prioridades e
orientações procedimentais, de modo a contribuírem também para a realização o
aperfeiçoamento delas por intermédio de canais de comunicação especialmente concebidos, por
exemplo, blogs, fóruns de discussão, teleconferências, comunidades de prática, grupos em
redes sociais, sempre trabalhados na perspectiva do agir comunicativo habermasiano.
Para se buscar uma efetivação do intercâmbio de atos comunicantes e da verdadeira
interatividade, dentro das organizações policiais tomadas por uma perspectiva aprendente, as
lideranças intermediárias e os gestores dos mais variados níveis devem praticar e promover a
troca e as interações entre os indivíduos, falando “com” seus subordinados e não “para” eles,
buscando uma comunicação pessoal e direta, de modo a priorizar a confiança, a verdade, a
sinceridade, a legitimidade e a retidão, conforme recomenda a teoria do agir comunicativo.
Faz-se necessária a interação linguística com o outro para encontrar a própria autonomia
individual, porque a liberdade não é um atributo de um sujeito monológico, mas sim de um
sujeito dialógico, que precisa interagir com outro para encontrar a si mesmo. Os mecanismos
de coordenação da ação possibilitam a fixação de uma rede de interações estáveis e regulares,
viabilizando a integração social.
155
A informação sozinha não muda o comportamento, então o objetivo dos gestores deve
ser sempre ouvir seus colegas de trabalho, quer sejam seus pares ou subordinados, ao invés de
apenas ditar ou repassar ordens e encaminhamentos, deixando a comunicação restrita à
superficialidade de transmissão de informações. Assim, será possível estabelecer em sessões
de diálogo e comunicação troca de ideias e inverter ou atribuir dupla direção ao fluxo
comunicacional que geralmente se dá em único sentido, i.e., de cima para baixo.
No aspecto operacional de polícia investigativa, a liderança organizacional deve ceder
algum controle do conteúdo de suas decisões, de modo a partilhar com os integrantes de suas
equipes, seus pensamentos, sentimentos e opiniões. Agindo de modo a harmonizar os planos
coletivos, coordenando as ações individuais com as mensagens e valores organizacionais, os
gestores encontrariam um modo de trazer a racionalidade comunicativa para as suas práticas
cotidianas.
Num círculo virtuoso, os investigadores também poderiam participar da atividade
investigativa juntamente com sua chefia imediata colaborando de modo autônomo, na medida
em que a ação comunicativa estabelece espaços e momentos para que os processos
argumentativos ocorram de modo harmonioso e sem coerção interna ou manipulação por parte
das autoridades policiais, livres do cumprimento irrestrito de ordens dos seus superiores.
Não será o bastante escolher os futuros membros de uma equipe de governo no âmbito da
segurança pública ou de uma equipe de trabalho investigativo dentro de cada unidade policial,
assim como também não será suficiente reunir os policiais civis e procurar dizer “claramente” ,
ou simplesmente fixar em lei orgânica institucional, o que cada um fará no seu âmbito de
atuação esperando que todos saiam trabalhando de modo a cumprir as diretrizes da cúpula.
Essa nova forma de realizar o diálogo organizacional faz nascer um sentimento de
pertencimento e de integração entre os policiais civis e a organização policial como instituição
fazendo com que todos possam efetivamente compreender a missão institucional, executá-la
com maestria e autonomia. Onde cada policial acabaria figurando como embaixador da
moralização e do aperfeiçoamento da atividade de polícia judiciária, atuando como membros
formadores de opinião e com respeitabilidade social.
Deve ser evitada a utilização excessiva de uma racionalidade instrumental no âmbito das
organizações policiais, pois ela provoca a cultura do individualismo e da competitividade como
característica gerencial preponderante, geradora de insatisfações, disputas internas, empecilhos
para o trabalho colaborativo, frustrações de ordem administrativa e pessoal, dificuldades de
relacionamentos entre os pares e instâncias hierárquicas etc..
156
6.1.2 A inserção do Agir Comunicativo nas ações de formação policial
A ação comunicativa possibilita a superação de visões unilaterais reinantes nas mais
variadas esferas do saber, visões que levam em consideração apenas a instrumentalidade da
ação. Possibilita também criação de perspectivas abundantes e, porque não dizer, inesgotáveis
de processos de aprendizagem interdisciplinar e trabalhos de pesquisa, tal como este.
Habermas (2003) identifica como esfera pública o espaço do convívio comunitário, no
qual os cidadãos livres se encontravam para compartilhar valores, apreciar as suas opiniões e
transformar a cultura. O citado autor também identifica a comunicação como aquela
responsável pela formação de identidades, comportamentos e sociabilidades, sendo capaz de
agir para a construção e transformação de espaços públicos. Dessa forma, Habermas (2003)
estende o conceito de cidadania e, por conseguinte, o próprio conceito de esfera pública,
trazendo novas possibilidades para as demandas da segurança pública.
Para Habermas, o espaço público onde as questões sociais podem ser reconhecidas,
debatidas, legitimadas e remetidas para as autoridades, para que finalmente sejam
transformadas em políticas públicas, é denominado de esfera pública. Este deve ser o palco
das ações performáticas dos indivíduos e o campo de atuação das organizações policiais em
defesa da segurança humana.
Os problemas pedagógicos existentes no âmbito de profissionalização policial e uma nova
diretriz para embasar a gestão da formação policial podem ser pensados a partir de uma nova
abordagem sobre o uso da linguagem, e esta deve ser vista não somente como manifestação da
voz humana para passar informação, mas sim como expressão humana que busca a interação
entre sujeito que busca compreender algo que se verifica no mundo da vida.
O processo educativo é essencialmente interativo e a teoria habermasiana do agir
comunicativo fornece subsídios importantes para que se viabilize um novo pensar sobre a
gestão da formação policial, justamente quando indica as mazelas que preponderam no atual
modo de gerenciamento das organizações policiais que se fundamentam numa racionalidade
instrumental, como também fornece significativos elementos para que a formação policial seja
gerenciada sob a tutela da intersubjetividade oriunda da racionalidade comunicativa.
Habermas concebe que os processos de interação são os verdadeiros responsáveis pela
formação dos indivíduos, justamente por permitir a compreensão da relação estabelecida entre
os sujeitos no âmbito de estruturas de reconhecimento recíproco e de aprendizagem mútua,
justamente porque tais estruturas ampliam os mecanismos de alteridade, estreitam as redes de
157
relações intersubjetivas e fortalecem os laços sociais, possibilitando uma discussão ética em
sociedades pluralistas.
São os processos de formação educacional que desenvolvem recursos motivacionais,
cognitivos e de sensibilidade em relação aos demais sujeitos, constituindo a intersubjetividade
necessária para a efetivação do agir comunicativo, de modo que há um vínculo entre a teoria
habermasiana e a formação policial, sendo uma o reflexo da intervenção da outra, numa via de
determinação recíproca.
A valorização do discurso e do diálogo e o aguçamento da sensibilidade moral, de modo a
gerar o reconhecimento dos demais sujeitos, deixam clara a determinação de reciprocidade
acima citada.
Valorizar o discurso e o diálogo auxilia na formação da identidade dos sujeitos ao mesmo
tempo em os prepararam para o confronto típico das relações intersubjetivas, fazendo com que
seu universo interpretativo se expanda por intermédio do uso corriqueiro da linguagem tal
como propõe o agir comunicativo.
Habermas não acredita que a autoconsciência possa ser um fenômeno originário, fruto da
subjetividade apenas, ele acredita que ao olhar para o outro, um sujeito toma consciência de si
mesmo.
Aguçar a sensibilidade moral gerando o reconhecimento do outro, prepara os sujeitos para
os imprevistos em relação a si mesmo, aos seus interlocutores e aos estranhos daquele processo
argumentativo que eventualmente os sujeitos participem. Respeitar os outros sujeitos do
processo comunicativo faz com que ele fique protegido dos efeitos nefastos da reciprocidade
negada pelos demais sujeitos participantes, independentemente da motivação para que essa
negativa ocorra. Afinal, é importante e necessário eliminar toda e qualquer forma de
discriminação e incluir os marginalizados na rede de consideração recíproca, conforme apregoa
Habermas (1996).
A inclusão dos outros atores da segurança pública dependerá do seu reconhecimento
como sujeitos atuantes, não manipuláveis, não expectadores, bem como da solidariedade que
existir entre esses sujeitos no gerenciamento das questões de interesse público. A ponto de sua
efetivação depender de um processo de formação policial apto a estabelecer nos seus
aprendentes um sentimento de pertencimento social, de criar valores compartilhados de um
mundo comum e aguçar a sensibilidade moral.
O processo de formação adquire especial relevo no projeto de desenvolvimento
organizacional quando cria um sentimento de pertença social, quando possibilita a efetiva
internalização da sensibilidade moral que reconhece os demais atores da segurança pública
158
como sujeitos dos processos interativos de integração social. Surge naturalmente a necessidade
de que os processos inclusivos para os atores sociais de pouco ou nenhum reconhecimento
social aconteçam cotidianamente para evitar a denegação do reconhecimento intersubjetivo que
acaba por dilacerar o tecido social, conforme aduz Habermas.
O agir comunicativo se dá de modo implícito, quando ocorre a aceitação ou a rejeição dos
argumentos que são apresentados aos sujeitos que, no final formarão um conjunto de
convicções a ser compartilhadas e que servirão para orientar as ações de todos os sujeitos.
O fato de os sujeitos estarem fisicamente separados, dispersos em inúmeras localidades,
conectados apenas pelas redes digitais não se torna um empecilho para que surja o aprendizado
em equipe. Uma vez reunidos em grupos pequenos ou círculos mais privados os sujeitos
participam do cenário de debates, exercitando a comunicação nos moldes habermasianos,
dando suas contribuições para a argumentação interativa. Tudo isso, penso, pode acontecer
dentro de um cenário educativo, no âmbito dos cursos de formação policial.
Na medida em que há uma quebra do acordo tacitamente estabelecido, surge outra esfera
da comunicação, denominada por Habermas de discurso, no qual prevalece a força do melhor
argumento quando há o convencimento racional, livre de qualquer meio coercitivo. Nessa
esteira, ocorre uma perda de evidência natural, de reconhecimento e de validade dos hábitos,
crenças e convicções que guiavam as decisões dos sujeitos envolvidos no processo
comunicativo.
Diálogo e discurso são modos diferentes de expressão da linguagem dentro do agir
comunicativo. O primeiro pressupõe uma conversa que envolve dois ou mais sujeitos que
interagem, porém num número limitado de participantes que se envolvem num encontro de
cunho pessoal, mais reservado. Já o segundo usa a discussão pública para buscar o
entendimento de sujeitos separados por pensamentos, convicções e linguagens distintas e, às
vezes conflitantes, típicos das sociedades pluralistas, podendo alcançar um número ilimitado de
participantes, justamente porque o discurso ocorre no campo da esfera pública.
Para a efetivação os processos institucionalizados de formação fazer uma breve distinção
entre diálogo e discurso pode ser bastante proveitoso, porque durante a aprendizagem podem
aparecer dissensos que levam a confrontação dos sujeitos, colocando em debate e reflexão os
limites da interpretação de cada indivíduo nos caminhos argumentativos de questões cotidianas.
Afinal, sempre existirá a possibilidade do outro sujeito está com a razão e haver o
enfraquecimento dos argumentos inicialmente proferidos por alguns sujeitos que se julgavam
certos, simplesmente por tais argumentos não serem objeto de entendimento e aceitação
coletiva.
159
Por possuir um forte caráter formativo em razão da sua liberdade comunicativa, a
preferência da Habermas se dá pelo discurso. Nele, os participantes são instados a interagir
diante de um estado de contestação ou até mesmo de perturbação causados por outros sujeitos.
A questão é que, algumas vezes, é possível que os sujeitos encontrem o caminho para se
chegar a um consenso ou, por outras vezes, se vejam diante de que o consenso implique numa
falta de consenso momentânea em virtude de erros, desentendimentos, desacertos, dissensos,
irritações, cacofonias ou interpretações equivocadas ou deturpadas.
Sob o aspecto da aleatoriedade e da discricionariedade inerentes ao mandato policial, o
agir comunicativo poderia contribuir no sentido de trabalhar uma formação policial numa
perspectiva de uma racionalidade comunicativa, que exige que não se aprenda apenas o “saber
fazer”, mas principalmente de “saber ser” diante de uma nova perspectiva social. Isso porque
o papel de uma educação emancipatória deve ser guiado pela transmissão de atitudes e valores
considerados adequados à competência no local de trabalho, guiado para a transformação da
subjetividade do educando, ao invés de focar na mera transmissão do corpo de conhecimentos
ligados à profissão (CAVALCANTI, 2006).
Mais do que tornar-se policial, é preciso tornar-se profissional ético, o que significa
transcender ao aprendizado das disciplinas constantes do currículo de formação e obter êxito no
desempenho de determinadas atividades práticas.
É necessário passar por um lento e duradouro processo de reconstrução da sua identidade,
que deve consistir na transformação individual pela incorporação um novo conjunto
concepções e valores relacionados ao novo papel que cada um deverá desempenhar
profissionalmente na sociedade em que vive.
Nos processos de interação cotidiana, no caso da atividade de polícia judiciária os
cidadãos abordados, investigados ou presos fazem com que os investigadores, escrivães, peritos
e delegados reflitam sobre sua própria condição de preposto do poder público, possibilitando
mudar seus modelos mentais e seu comportamento social.
Os cursos de formação são os principais vetores para a difusão de uma visão
compartilhada de organização aprendente. O momento de ingresso do indivíduo na organização
policial certamente será o melhor momento para o aprimoramento das posturas individuais.
Falar em todas as instâncias da estrutura organizacional sobre mudança de
comportamento social será demasiadamente importante e até essencial, porque quando o
policial estiver longe do alcance dos olhos fiscalizadores das autoridades constituídas e da
população, o que vai servir de parâmetro para sua atuação ética serão os valores aprendidos
durante seu curso de formação ou de aperfeiçoamento profissional.
160
A riqueza do processo de formação se manifesta na vivência de processos educativos,
haja vista que os sujeitos aprendem uns com os outros e, dessa forma, será possível pensar uma
nova gestão da formação policial, que busque na ação comunicativa uma base apropriada para a
efetivação dos princípios democráticos, suficientemente penetrantes tanto nas cabeças quanto
nos corações dos policiais aprendentes, a ponto de gerar um novo pensamento organizacional,
rumo à efetivação de um pensamento sistêmico.
As práticas pedagógicas, assim como os demais domínios do saber humano, foram
influenciadas por uma nefasta fragmentação, gerando sucessivas especializações e
distanciamentos da realidade do aprendente, o que ocasionou uma perda da função integradora
típica do saber.
Para Habermas, a expressão saber alcança tudo que pode ser adquirido por intermédio da
aprendizagem e/ou por apropriação das tradições culturais, alcançando tanto os elementos
cognitivos da cultura quanto os elementos expressivos e prático-morais ligados à integração
social.
A aprendizagem passa a ser conduzida por práticas habituais regidas pela razão
instrumental e pela lógica competitiva que reina nas relações estabelecidas entre o desempenho
e a produtividade. A realização repetitiva de treinamentos baseados em ensinamentos
dogmáticos e de procedimentos padronizados para fazer parte do cotidiano pedagógico e com
os ensinamentos policiais não é diferente. O problema é que a capacidade de reflexão e de
comunicação do aprendente é demasiadamente tolhida nesses processos vez que eles são
tomados como verdadeiras oportunidades de aprendizagem.
Numa visão tradicional, os professores dominam os procedimentos e as técnicas para, a
posteriori, buscarem sua legitimação diante do seu desempenho funcional e sistêmico, ou seja,
no cumprimento do seu papel social enquanto representante de um grupo que cumpre
harmoniosamente sua função em relação aos demais grupos sociais.
Essa visão tradicionalista está impregnada no gerenciamento institucional e na
organização curricular de diversos cursos, nas políticas educacionais e nas ações de medição da
qualidade do ensino realizado e do desempenho das instituições formadoras. Isso ocorre
inclusive na gestão da formação policial e na elaboração dos currículos utilizados pelos centros
de formação das polícias.
Nesse patamar, ficaria obstruída tanto a possibilidade de produção intersubjetiva do saber
quanto a efetivação dos processos de aprendizagem de natureza argumentativa, tal qual como
ocorreria na perspectiva da ação comunicativa.
161
A ideia de formação de competências largamente difundida entre as ações gerenciais de
formação, inclusive no âmbito da segurança pública, está inserida dentro de uma lógica
instrumental, onde predomina o aprendizado do domínio da técnica.
Verifica-se uma tendência utilitarista e unidimensional de realização do saber policial,
cabendo aos docentes dos cursos de formação uma postura solipsista de transmissão de saberes,
no lugar de uma prática pedagógica que utiliza os mecanismos de comunicação e que esteja
orientada ao entendimento, aos reconhecimentos dos outros interlocutores do processo
argumentativo como sujeitos possuidores de diferentes interesses e compreensões sobre algo no
mundo vivido.
Esse trabalho se propõe a apresentar uma alternativa de recuperação das dimensões
perdidas do ato de educar e de formar sujeitos capazes de comunicação, explorando melhor o
uso da racionalidade comunicativa nos cursos de formação policial. Trata-se também de
potencializar as ações pedagógicas com o uso da instância da linguagem como um instrumento
a serviço do processo de ensino e aprendizagem justamente porque a teoria da ação
comunicativa aborda um agir linguisticamente mediado.
Os autênticos processos de aprendizado tomados numa perspectiva emancipatória de
potenciais realizações futuras, como a que ora é difundida e defendida nessa pesquisa, devem
contemplar aspectos dos três mundos habermasianos, um ou outro em maior ou menor presença
nos processos comunicativos. Estes são externados por atos de fala descritivos (mundo
objetivo), expressivos (mundo subjetivo) e regulativos (mundo social), justamente porque a
teoria do agir comunicativo engloba a forma de atuação dos sujeitos no mundo vivido.
Os atos de fala descritivos se manifestam no mundo objetivo das coisas, neste os
participantes do processo comunicativo fazem suas afirmações (verdade). No mundo subjetivo
das vivências e dos sentimentos, manifesta-se a sinceridade dos diálogos dos sujeitos na
expressão de seus sentimentos por intermédio de atos de fala expressivos (sinceridade). No
mundo social surgem os atos de fala regulativos, onde há a correção e a adequação às normas, é
nessa dimensão que ocorrem as interações entre as pessoas (retidão).
Habermas oferece a possibilidade pensar a formação policial de modo alternativo, cuja
efetivação poderá trazer ganhos institucionais e sociais. Formar um arcabouço teóricocientífico para um projeto organizacional é seguir no caminho das propostas pedagógicas, que
sempre se propõem a gerar alternativas aos gestores, a corrigirem erros anteriormente
praticados, a adaptarem a novas realidades que se apresentam e a transformarem o aprendente
num ser humano e num profissional mais cônscio e mais atuante.
162
O agir comunicativo pode contribuir grandiosamente para o processo de formação
profissional dos policiais civis porque, tanto pelo diálogo quanto pelo discurso, permite que
haja uma importante constituição da estrutura da autoconsciência, necessária para a formação
da identidade dos sujeitos.
Contribuir para a mudança dos modelos mentais e viabilizar o domínio pessoal a cada um
dos sujeitos torna possível despertar uma profunda sensibilidade moral, tão necessária para o
desenvolvimento humano e, especialmente, para a atuação policial junto às situações de
conflito social.
Assegurar que a formação profissional seja gerenciada sob os padrões da racionalidade
comunicativa, prepara a capacidade argumentativa individual, forma modelos mentais abertos,
menos dogmáticos e menos instrumentais, sendo fundamentais, formando competências
imprescindíveis para estabelecer uma formação humana, bem como para a futura e certeira
imersão dos sujeitos formados dentro da chamada esfera pública habermasiana.
É recomendado que instituições e outros organismos oficiais em nível estadual
estabeleçam planos de ação baseados nos processos comunicativos habermasianos, para serem
desenvolvidas em cada organização policial, dentro e entre seus respectivos órgãos,
articulando-se com a sociedade.
Se assim não for, as organizações policiais terão policiais submetidos a processos de
formação profissional baseado exclusivamente no treinamento condicionado e em exercícios de
pouca reflexão, reduzida ao mero preparo de competências técnicas, que chega a ser um fazer
pedagógico ingênuo quando se trata de buscar novos comportamentos dos policiais e de
desenvolver a organização policial.
A mera transmissão de conteúdos como prática pedagógica, tomada pela ausência do uso
comunicativo da linguagem, deve ser superada nos cursos de formação policial uma vez
adotado um conceito mais amplo de racionalidade que implica numa discussão responsável
mediada linguisticamente.
A ação de cada policial é fruto da forma como ele ver, interpreta e compreende o mundo
no qual está inserido, assim, penso que o processo de formação profissional gerenciado em
novo patamar contribuirá de modo positivo para o desenvolvimento das organizações policiais.
A formação do saber policial pautada no uso racional da linguagem é essencial para a
efetivação de um contrato pedagógico que, por sua vez, implique no entendimento entre
docentes e discentes, de modo a assegurar a gestão profissional da formação policial no
contexto da ação comunicativa. Também é fundamental a formação de um corpo docente
163
preparado para lidar com as questões pedagógicas nessa nova perspectiva, acolhendo as
demandas dos discentes de modo intencional, seguindo as diretrizes da ação comunicativa.
Só que tudo isso deve ser aprendido na perspectiva da racionalidade comunicativa, por
intermédios de cursos de formação oferecidos pela própria Secretaria de Segurança do Estado
ou ainda realizados mediante parcerias com instituições de ensino públicas ou privadas.
Penso que não será possível implantar uma nova filosofia para o trabalho policial sem
que esta esteja assentada em uma qualificação profissional eficiente e eficaz. Diante do
exposto, é preciso fazer uma reflexão geral quanto à educação policial formal e informal e,
ainda, sobre a possibilidade de aprendizagem dos servidores ao longo de toda a sua vida
funcional, viabilizada por uma formação superior em segurança pública e por um
permanente treinamento na função, manifesto em aprendizagens experienciais.
No corpo do trabalho a ser apresentado procuro dar ênfase aos aspectos do trabalho de
polícia judiciária investigativa, que consiste no meu campo de atuação profissional.
Por ser demasiadamente arrojado e inovador, o que se propõe a seguir é que essa
perspectiva de formação policial com base do agir comunicativo seja realizada no âmbito da
Universidade Internacional de Segurança Pública de Desenvolvimento Social das Nações
Unidas. Afinal, nas academias de polícia e centros de formação policial a prioridade acaba
sendo para o aprendizado das habilidades específicas e mais técnicas em razão da iminência do
ofício policial.
Nos espaços de uma universidade será possível encontrar uma nova forma de ver, de ler e
de pensar o mundo com o estudo de perspectivas mais amplas, mais holísticas como a
segurança humana e o agir comunicativo porque o ensino tradicional na área da segurança
pública não consegue suprir todas as demandas dos policiais. A ideia não é padronizar, pelo
contrário, é estabelecer alternativas e estabelecer interlocuções entre algumas definições e
abordagens.
6.2 COMPARATIVOS À LUZ DOS PILARES SEGURANÇA HUMANA E AGIR
COMUNICATIVO
A partir deste ponto resta saber se os documentos objeto de estudo, após serem
iluminados pelas teorias da segurança humana e agir comunicativo, servirão para embasar
uma gestão aprendente no contexto das organizações policias, para contribuir para a reflexão
e reelaboração das ações policiais, para viabilizar a compreensão e interpretação dos saberes
164
e práticas a luz de outra ótica/lógica e para oportunizar a reelaboração das relações intra e
interinstitucionais, especialmente nas interações entre as polícias e a sociedade.
Identificar nos textos analisados as ideias neles presentes e observá-las à luz dos pilares
segurança humana e agir comunicativo passou a ser fundamental para que as questões
inicialmente levantadas no capítulo metodológico pudessem ser respondidas a partir de agora.
6.2.1 Percursos procedimentais aplicados
O problema a ser tratado acabou servindo como indicativo da forma de pesquisa a ser
desenvolvida, ou seja, uma pesquisa documental, na qual se recorre às fontes primárias que
não receberam nenhum tratamento analítico, manifestas em documentos, sendo eles o objeto
da investigação, neste caso, foi desenvolvido como o método central de pesquisa (SÁSILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009).
Os elementos que compõem os documentos ora analisados são apresentados neste
capítulo com o objetivo de desnudá-los sob o ponto de vista teórico para, logo em seguida,
buscar compreender até que ponto os conceitos aqui utilizados se manifestam neles, sendo
este o aspecto fundamental para a presente pesquisa. Aqui, os elementos essenciais de cada
objeto de estudo foram identificados, numerados e categorizados para que pudessem ser
analisados em relação a uma teoria específica que, juntamente com as demais referências
bibliográficas, compõem o corpus desta pesquisa (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI,
2009).
Para Gil (2007) as pesquisas que são realizadas a partir de documentos possuem relevo
porque não visam responder definitivamente a um problema, mas sim porque se propõem a
proporcionar uma melhor visão dos problemas estudados ou então a gerar as hipóteses que
poderão auxiliar futuramente na sua verificação.
Assim, para iluminar o estudo, a teoria das organizações aprendentes serviu para dar
embasamento inicial à abordagem e ainda serviram como teorias de sustentação (SÁ-SILVA;
ALMEIDA; GUINDANI, 2009) a ideia de justiça de Amartya Sen combinada com sua
perspectiva de liberdade como desenvolvimento, desembocando no conceito de segurança
humana, bem como a teoria do agir comunicativo de Jürgen Habermas. Transversalmente à
análise ora realizada, foi aplicada a perspectiva da aprendizagem ao longo da vida.
Na presente pesquisa, os documentos foram considerados como fontes não possuíam
verdades absolutas, sendo analisados de modo isento e imparcial, sendo considerados na
165
análise tal como foram encontrados, mesmo com o conteúdo incompleto ou impreciso (SÁSILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009).
Foi realizada uma interpretação coerente com a temática apresentada e os
questionamentos inicialmente apresentados, afinal os documentos não terão relevo científico
se forem apenas apresentados e descritos, é preciso que sejam situados em uma estrutura
teórica para que seu conteúdo seja destrinchado e analisado (SÁ-SILVA; ALMEIDA;
GUINDANI, 2009).
A primeira etapa realizada foi a recolha de documentos (CALADO; FERREIRA,
2005), onde busquei as fontes relacionadas aos temas gestão, formação e cotidiano policial.
Localizei os documentos e os recolhi de forma criteriosa, verificando a sua procedência,
autenticidade e confiabilidade, montando o acervo documental, classificando os documentos
conforme a natureza, fazendo uma pré-análise para então realizar uma análise crítica dos
mesmos, para, ao final, avaliar a representatividade dos mesmos, ou seja, se a quantidade de
documentos utilizados já era suficiente para elucidar as questões de pesquisa, que neste
trabalho totalizam seis objetos de análise abaixo listados (SÁ-SILVA; ALMEIDA;
GUINDANI, 2009).
Então, contemplei o PLANESP/BA-2012/2015, PPV/BA e o Projeto de Criação da
Universidade Internacional de Segurança Pública e Desenvolvimento Social das Nações
Unidas no primeiro agrupamento e o PRONASCI, a Modernização da Polícia Civil Brasileira
– aspectos conceituais, perspectivas e desafios e a Matriz Curricular Nacional – ações
formativas dos profissionais da área de segurança pública, no segundo agrupamento.
Assim, busquei identificar um fio condutor existente entre os documentos selecionados,
sendo possível fazer os primeiros agrupamentos dos documentos conforme a sua natureza e
temática, ou seja, documentos relevantes para as políticas estaduais num grupo e documentos
relevantes para as políticas nacionais de segurança pública em outro grupo (PIMENTEL,
2001).
Nesta fase inicial de identificação, foi realizado o fichamento e montado o quadro de
documentos bem como o quadro de termos-chave para que eu pudesse fazer o seu
mapeamento teórico e ter o conhecimento dos caminhos percorridos pelos (nos) documentos
acima referidos (PIMENTEL, 2001).
Então, fiz constar no quadro de cada documento o ano da publicação, local e data onde
foi encontrado, autor (interesses, motivação implícita e explícita para escrever), público-alvo
(a quem se destina), metodologia (processo/percurso), contexto (local, estadual, nacional,
histórico, cultural sociopolítico), objetivos, objeto principal do texto, confiabilidade do
166
documento com o exame das fontes, estrutura do texto, procedência do documento, suporte,
relação autor-documento, natureza do texto (jurídico, teológico, programático, médico, etc.)
(SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009).
Logo de início, foram fixados vários termos-chave que serviram para guiar a
construção da presente pesquisa são eles: sociedade aprendente, organizações aprendentes,
aprendizagem ao longo da vida, segurança pública, segurança humana, conflito, crise,
gestão, racionalidade instrumental, racionalidade comunicativa, mundo sistêmico, mundo da
vida, ação instrumental, ação comunicativa, realizações sociais, mandato policial, espaço
público, desenvolvimento humano, desenvolvimento social, cidadania, justiça comparativa,
governança pública, polícia comunitária e formação policial.
Assim, foi possível realizar o levantamento dos temas emergentes a partir dos termoschave. Ocorreu nesta etapa uma substancial redução dos dados, com a identificação dos
termos-chave, que ajudaram a instrumentalizar a análise dos conceitos fundamentais,
formando as chamadas unidades de análise após as leituras exaustivas dos documentos e as
anotações manuscritas às margens em seu próprio texto (PIMENTEL, 2001; SÁ-SILVA;
ALMEIDA; GUINDANI, 2009).
Na análise dos dados obtidos, foi efetivada a segunda etapa nesse percurso e nela o
tratamento foi realizado com base na análise de conteúdo (CALADO; FERREIRA, 2005),
com o propósito de efetuar um estudo em relação à frequência e ao peso atribuído às
palavras, expressões e frases retiradas dos documentos selecionados. Em suma, os fragmentos
mais significativos foram escolhidos para análise, somente aqueles que pudessem revelar as
sutilezas contidas nos textos (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009).
Quanto ao aspecto quantitativo, foi observada a frequência de palavras, temas, tópicos,
itens, expressões etc. No aspecto qualitativo, realizei a análise sob o contexto das citações,
buscando predominantemente identificar os conceitos utilizados, as principais e/ou possíveis
influências teóricas, também verifiquei se existiam teóricos com os quais o texto manteve um
diálogo substancial e se houve também reformulações conceituais ou surgimento de novos
conceitos ao longo dos textos.
Dessa forma, busquei captar as principais ideias patentes e ocultas que integram estas
fontes, visando criar uma nova forma de compreender o fenômeno da gestão nas
organizações policiais e nas suas respectivas ações formativas (LAVILLE; DIONNE, 1999).
Todas as etapas e fases seguintes serviram para contribuir para a redução de dados,
fundamental para análise de conteúdo e, consequentemente, para o problema de investigação
(SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009).
167
Nesta etapa, através da articulação dos conceitos básicos estruturantes, foi
confeccionada uma matriz teórico-conceitual, isto é, um mapa mental que buscasse retratar de
forma resumida todos os pontos que compõem a idealização teórica desta pesquisa.
Após organizar os dados com base nos vinte e quatro termos-chave inicialmente
fixados, agrupando-os em quatro conceitos/modalidades fundamentais denominadas de
unidades de análise, a saber, segurança humana, racionalidade instrumental, racionalidade
comunicativa e formação policial. Essas unidades de análise ajudaram na compreensão de
cada documento sob o ponto de vista teórico, formando núcleos de significado que
sistematizam um conjunto de assuntos obtidos mediante as inferências realizadas sobre o
conteúdo a que se referiam os termos-chave (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009).
O primeiro grupo de termos-chave foi denominado de segurança humana, sendo esta a
primeira teoria de sustentação desta pesquisa. Neste grupo foram reunidos os conceitos
estruturantes segurança pública, justiça comparativa, realizações sociais, desenvolvimento
social, desenvolvimento humano, cidadania e polícia comunitária.
No grupo relativo à racionalidade foi realizada uma subdivisão, com base nas teorias
de sustentação, contemplando a racionalidade instrumental, expressa nos termos-chave ação
instrumental, mundo sistêmico, crise e conflito, bem como a racionalidade comunicativa,
articulada com os conceitos mundo da vida, ação comunicativo e esfera pública.
O último agrupamento diz respeito à teoria de sustentação denominada organizações
aprendentes, na qual ficaram juntos os seguintes termos-chave sociedade aprendente, gestão,
governança pública, aprendizagem ao longo da vida, mandato policial e formação policial.
Todos estes agrupamentos também facilitaram a análise dos indicadores adiante expostos.
Nessa fase de tratamento de dados, as unidades de análise foram utilizadas para
decifrar o núcleo emergente (conteúdo manifesto e latente) de cada documento que servisse
ao propósito da pesquisa e para realizar a análise dos documentos, com a articulação e
combinação de dados para interpretar e tentar descobrir o conteúdo latente/oculto, sob a
iluminação das teorias de sustentação aqui utilizadas (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI,
2009).
Nesta etapa, os vários itens puderam ser observados, dentre eles a frequência dos
termos, o contexto em que as palavras apareceram, influências teóricas manifestas,
abordagens, teóricos e os conceitos utilizados, eventuais reformulações e documentos que o
antecederam ou se surgiram novos desdobramentos, a técnica utilizada para sua elaboração,
esquemas conceituais, argumentos, refutações, reações do autor (veladas ou confessas) no
texto (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009).
168
Foram obsevados itens como a qualidade da informação, a lógica interna do texto, as
tendências de cada documento, sendo que eu também verifiquei se os textos continham
sentidos/significados (patentes ou ocultos) e se os textos faziam alusão a fatos, pessoas,
locais, grupos sociais etc., todos relacionados à temática gestão da formação policial, ora
estudada (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009).
Num processo de numerosas leituras e releituras, foi possível realizar um exame
apurado da documentação, o que culminou na eleição de quatro indicadores, aqui
denominados de escopos, realizações, omissões e outros achados, sendo o primeiro indicador
referente aos objetivos e cada documento, o segundo referente às propostas alcançadas neles
ou por intermédio deles, seguidos do indicador das ausências detectadas e daquele último
representativo de informações adicionais e considerações complementares (SÁ-SILVA;
ALMEIDA; GUINDANI, 2009).
Após as inferências realizadas sobre os indicadores e as novas análises a fim de
verificar novos agrupamentos, estes puderam auxiliar na construção de duas categorias ora
denominadas limitações e possibilidades relativas à gestão e à formação policiais, ambas
mutuamente excludentes, porém internamente homogêneas e externamente coerentes e
plausíveis com as questões de pesquisa (PIMENTEL, 2001).
Após estabelecer as categorias conforme os temas acima, tornou-se viável delinear os
assuntos subjacentes ao estudo e explicitar os propósitos da pesquisa, procurando atingi-los e
respondê-los, formando uma espécie de conclusão da análise, afinal, as categorias puderam
ser escolhidas a priori, configurando uma investigação positivista (CALADO; FERREIRA,
2005). Justamente porque logo no início do trabalho, no capítulo metodológico, as questões
norteadoras desta pesquisa suscitavam sempre se seria possível fazer interpretações e
compreensões ou refletir e reelaborar conceitos afetos à gestão, a ação e à formação policiais
(PIMENTEL, 2001).
A fase de análise de conteúdo propriamente dita adveio da realização das inferências,
onde procurei analisar aquilo que estava além do escrito e explorar as ligações existentes
entre os itens tentando estabelecer relações e associações de modo a combiná-los, separá-los
ou reorganizá-los, fazendo novas interpretações, observando as questões de pesquisa, os
resultados obtidos a partir do material coletado, as inferências anteriormente realizadas e a
perspectiva teórica de sustentação do estudo (PIMENTEL, 2001).
A fase final desta análise documental foi caracterizada, sendo possível concluir o
estudo, quando a exploração de novas fontes levariam à redundância de informação, de modo
que um eventual acréscimo de informação fosse muito pequeno, em vista do esforço a ser
169
despendido e, finalmente, quando já havia se delineado um sentido de integração na
informação até então obtida e quando pude constar que não havia mais documentos para
analisar (LUDKE; ANDRÉ, 1986 apud SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI, 2009). A
partir daqui, tornou-se oportuno elaborar o relatório de pesquisa que segue adiante e,
posteriormente, fazer a devida comunicação dos resultados.
Percebi a grande vantagem da pesquisa documental, enquanto método de pesquisa que
praticamente não implica em custo financeiro, bastando, neste caso, encontrar as fontes em
meio eletrônico, viabilizando de modo vantajoso que eu me apropriasse diretamente de
conceitos e das racionalidades neles expressos ou embutidos e que não constavam em livros,
periódicos, artigos ou outras publicações científicas (SÁ-SILVA; ALMEIDA; GUINDANI,
2009).
6.2.2 Articulações analíticas preliminares
Estudos realizados sob a ótica da análise documental derivam de inferências subjetivas,
mas possibilitam analisar as questões de pesquisa e a temática enfatizada de modo a gerar as
hipóteses que poderão auxiliar em verificações futuras, sem que se tenha a pretensão absoluta
de equacionar definitivamente um problema.
Esse modelo procedimental possibilita avaliar teorias e conceitos explícitos e implícitos
nos documentos que, por serem fontes primárias, merecem destaque justamente porque, neste
caso, vislumbram a concretude das pretensões gerenciais do poder público em relação à sua
forma e planos de gestão, expondo as suas diretrizes, escopos, metodologias e trilhas, mais do
que qualquer outra fonte poderia fazer.
Em relação à procedência, foram escolhidos documentos ligados diretamente às
políticas públicas de segurança, frutos dos esforços do poder público. Trata-se de documentos
oficialmente divulgados, a exceção do Projeto de criação da Universidade Internacional de
Segurança Pública, cuja autoria não advém da Administração Pública.
Todos os documentos foram encontrados em bases digitais mediante pesquisa na rede
mundial de computadores, a internet. Quatro deles são oriundos do âmbito nacional e dois do
estadual, sendo que entre aqueles está o projeto da Universidade Internacional de Segurança
Pública e Desenvolvimento Social das Nações Unidas.
Tal projeto, apesar de ser resultante do esforço do governo federal e do trabalho de
experts na área criminal e desenvolvimento social, ao ser aprovado durante a realização do
XII Congresso das Nações Unidas sobre Prevenção do Crime e Justiça Penal, realizado na
170
capital baiana em meados de abril de 2010, trouxe a possibilidade política de instalar a sede
da Universidade Internacional de Segurança Pública no estado da Bahia, implicando
diretamente nas políticas que passariam a ser desenvolvidas no campo estadual. Por esta
razão, o projeto de criação da UISPNU foi enquadrado no primeiro grupo de documentos.
Todos os documentos foram elaborados entre os anos de 2005 a 2011, encontrando um
contexto social de desajustes em razão da criminalidade e da violência que limitam a vida das
pessoas e afrontam a eficácia das organizações policias. Todos os documentos foram criados
durante a gestão de um mesmo grupo partidário, que gerencia a pasta da segurança pública
tanto no âmbito nacional quanto estadual.
Foi possível verificar que todos os documentos apresentam resultados de esforços em
buscar compreender as raízes da criminalidade crescente que domina o cotidiano da
sociedade e da consequente descoesão social, bem como, compreender os esforços com a
intenção de apresentar possíveis soluções para serem aplicadas dentro do campo da
administração da segurança pública.
No texto do PRONASCI há uma preocupação clara em relação à criminalidade e suas
causas quando ele enfatiza que o aludido programa “destina-se à prevenção, controle e
repressão da criminalidade, atuando em suas raízes sócio-culturais” (BRASIL, 2007, p. 3).
No documento da Modernização da Polícia Civil Brasileira – aspectos conceituais,
perspectivas e desafios (BRASIL, 2005, p. 21) destaco a seguinte passagem para ilustrar a
busca de soluções para o problema da (in)segurança pública:
Hoje, o Governo Federal e os Governos Estaduais se empenham na implementação
do Plano Nacional de Segurança Pública, atendendo a uma expressiva inquietação
de toda sociedade brasileira, que vem exigindo a concepção e a execução efetiva de
uma política para o sistema policial que se comprometa com a prevenção, a redução
e o controle da criminalidade.
O documento denominado Matriz Curricular Nacional (MCN) sugere como solução
o investimento e o desenvolvimento de ações formativas são necessários e
fundamentais para a qualificação e o aprimoramento dos resultados das instituições
que compõem o Sistema de Segurança Pública frente aos desafios e às demandas da
sociedade (BRASIL, 2008, p. 6).
No Projeto de criação da UISPNU há cinco objetivos, dentre os quais consta o objetivo
de reunir “experiências para analisar, compreender e encontrar soluções adequadas às formas
de expressão do crime em âmbito nacional, transnacional, em zonas de conflitos e em áreas
de reconstrução pós-conflitos” (UNESCO, 2010, p. 13).
171
No texto do PLANESP 2012-2015, logo na introdução do documento, mencionando
sobre as causas da criminalidade e seu necessário diagnóstico, vem o trecho seguinte:
A busca por definição de caminhos alternativos trouxe a necessidade de se melhor
conhecer e entender a criminalidade no país e, em particular, na Bahia, através da
análise dos principais indicadores criminais que refletem os fenômenos sociais mais
sensíveis à opinião pública. Assim, nesse trabalho, a SSP buscou realizar um
profundo diagnóstico da criminalidade e suas principais causas, podendo detectar
que, na Bahia, embora o fenômeno da violência ser percebido em diferentes
localidades, com características distintas, existe uma concentração mais efetiva dos
registros de Crimes Violentos Letais Intencionais em 20 dos 417 municípios
baianos, exigindo do poder público medidas urgentes, prioritárias e específicas para
as comunidades desses municípios (BAHIA, 2011, p. 15).
O texto do Programa Pacto pela Vida se apresenta nesse cenário de soluções para os
problemas da segurança pública “com o objetivo principal de reduzir os índices de violência,
com ênfase na diminuição dos crimes contra a vida”, porém, mais adiante, na mesma página,
o documento repete o mesmo trecho acrescentando mais um tipo penal como seu escopo de
proteção dizendo que o PPV foi criado “com o objetivo principal de reduzir os índices de
violência, com ênfase na diminuição dos crimes contra a vida e contra o patrimônio”
(BAHIA, 2010, p. 1).
Os textos do PRONASCI e do PPV se apresentam de modo resumido, algumas vezes
são imprecisos e vagos, com fraca argumentação teórica em relação a direcionamentos mais
conceituais e programáticos, haja vista que sequer trazem a metodologia e os meios pelos
quais se deram sua idealização e elaboração.
Na Bahia foi implantado um programa de governo de alcance estadual denominado
Pacto Pela Vida, que foi fruto das buscas de casos de sucesso nos estados de Pernambuco,
São Paulo e Rio de Janeiro, de onde foram importados, sendo respeitadas as especificidades
locais (BAHIA, 2011, p. 13). No PPV está sendo desenvolvida uma nova política pública de
segurança, construída de forma pactuada com toda a sociedade, na qual se busca uma
transversalidade necessária para o enfrentamento do crime, conforme consta do texto
(BAHIA, 2010, p. 1).
Quanto ao aspecto metodológico, essas diretrizes estratégicas do referido programa de
governo foram utilizadas durante as oficinas de planejamento estratégico – que envolveram
inúmeros representantes da força de trabalho de cada organização policial – para que fossem
desenhadas, numa primeira etapa, as iniciativas estratégicas da Secretaria da Segurança
Pública e o seu alinhamento às expectativas dos destes servidores. Inicialmente, estas oficinas
destinaram-se, mormente, à sensibilização dos gestores máximos acerca da importância do
172
trabalho proposto, uma vez que dele derivaria a construção do PLANESP 2012-2015
(BAHIA, 2011, p. 41).
A segunda fase da metodologia desenvolvida para elaboração do plano estadual
(BAHIA, 2011, p. 42) contou com a participação de aproximadamente 100 (cem) servidores,
que apresentaram críticas e novas propostas, cujos resultados do trabalho se materializaram
nas propostas de iniciativas estratégicas da SSP/BA, viabilizando a estruturação preliminar do
que, tempos depois, iria se transformar no atual portfólio de projetos constante do PLANESP
(BAHIA, 2011, p. 84-113). Aqui fica evidente o resultado do trabalho colaborativo
desenvolvido institucionalmente.
O PLANESP 2008-2011 e o PLANESP 2004-2007 são os documentos anteriores ao
Plano Estadual de 2012-2015, chegando a ser mencionados no bojo do texto deste último, que
lembrou e valorizou o processo histórico evolutivo pelo qual vem passando os planos da
SSP/BA (BAHIA, 2011, p. 13 e 25). O atual plano estadual noticia que, desde o ano de 2007,
o governo estadual vem empreendendo esforços no sentido de fomentar a participação da
sociedade na formulação das suas principais políticas públicas (BAHIA, 2011, p. 12).
No tocante a utilização explícita de teorias criminológicas, no trecho a seguir o
PLANESP se posiciona em termos de interpretação do conceito de criminalidade e da sua
natureza:
No presente trabalho, foram empregadas várias teorias que tentam explicar o
comportamento criminoso, inclusive, a teoria econômica do crime, que enxerga a
atividade criminosa como uma atividade econômica, embora ilícita. Assim, notou-se
que os fatores que levam os indivíduos ao cometimento de delitos estão relacionados
às características individuais, como nível educacional e cultural; estruturais, como a
possibilidade de sucesso no crime; e conjunturais, relacionadas ao ambiente no qual
estão inseridos (BAHIA, 2011, p. 16).
O Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP), de 2000, e o Projeto Segurança
Pública para o Brasil, de 2003, antecederam o PRONASCI, criado em 2007, porém, este
sequer menciona os documentos que o antecederam e a forma como se deu sua criação.
Os dois documentos que antecederam o PRONASCI prepararam terreno para sua
criação uma vez que trouxeram propostas de integração das políticas de segurança, políticas
sociais e ações comunitárias, buscando reprimir e prevenir o crime, além de reduzir a
impunidade, fomentar iniciativas de intervenção nas causas da criminalidade e, por
conseguinte, aumentar a sensação de segurança e a tranquilidade dos cidadãos.
Com esses antecessores, se iniciou uma manifesta preocupação quanto à formação,
qualificação e educação continuada, bem como à valorização profissional dos agentes de
173
segurança pública, almejando o aperfeiçoamento dos seus conhecimentos e a superação do
modelo tradicional de formação policial priorizado no Brasil. Dessa forma, deram
importantes contribuições para as tentativas de modificação do perfil das polícias brasileiras.
Vale lembrar que o PNSP, foi um documento originado de amplo debate nacional, que
contou com a participação da sociedade civil, ONGs, partidos políticos, universidades,
policiais e outros atores direta ou indiretamente ligados ao sistema de segurança pública.
O projeto da Universidade Internacional de Segurança Pública é ainda embrionário,
praticamente um esboço de intenções para a criação de uma instituição de ensino superior que
venha a figurar no cenário internacional e nacional como um centro de excelência teórica e
analítica. Em seu próprio texto (UNESCO, 2010, p. 7, 1ª parte), ficou evidente que o referido
documento foi submetido a um processo de legitimação quando foi apresentado em evento
público internacional, que teve duração de quatro dias, logo após ter sido criado por um
comitê de especialistas, apresentando um caráter de construção coletiva, também
evidenciados em outros documentos objetos desta pesquisa (UNESCO, 2010, p. 8, 2ª parte).
Os documentos intitulados Projeto da Universidade Internacional de Segurança
Pública e a Modernização das Polícias Civis Brasileiras não possuem precedentes explícitos
em seus textos, sendo o primeiro de imediato interesse internacional e o segundo de interesse
local, mais afeto a cada unidade da federação.
O documento denominado Modernização da Polícia Civil Brasileira – aspectos
conceituais, perspectivas e desafios resultou de uma série de encontros, discussões e
consultas realizados por um grupo designado para o propósito de fazer uma ponderação sobre
as atividades da polícia judiciária e apuração das infrações penais. Para tanto, contou-se com
a colaboração de interlocutores qualificados, representantes de setores das Polícias Civis
brasileiras e outras autoridades públicas, como aduz o texto. Esse documento também foi
fruto da construção colegiada de grupos de profissionais das carreiras investigativas,
entidades representativas de classe e de estudiosos especialistas na temática (BRASIL, 2005,
p. 4; 67-68).
O grupo de estudos responsável pela elaboração do documento Modernização das
Polícias Civis Brasileiras contou com a estimulação da SENASP, que pretendia iniciar uma
estratégica nacional de recuperação qualitativa da atividade de investigação criminal no
âmbito das polícias estaduais (BRASIL, 2005, p. 10).
Restou evidente, através da argumentação apresentada na conclusão do documento, que
o objetivo maior neste documento não era a elaboração de um projeto a ser implantado e
executado por todas as Polícias Civis brasileiras, mas sim de fincar um marco de um processo
174
a ser deflagrado, justamente ao realizar uma grande reflexão e gerar um exame autocrítico
sobre os fundamentos das práticas da atividade de polícia judiciária brasileira (BRASIL,
2005, p. 68).
Já o documento referência da Matriz Curricular Nacional foi finalizado em 2003, e
através dele se buscava instituir um marco de referência para as ações formativas a serem
empreendidas pelas organizações do segmento da segurança pública, para contribuir no
fortalecimento e institucionalização do SUSP, que visa unificar dados, ações e procedimentos
para mensurar a atividade policial (BRASIL, 2008, p. 3).
A Matriz Curricular foi submetida a primeira revisão em 2005, quando foram
agregados ao texto original outros dois documentos as Diretrizes Pedagógicas para as
Atividades Formativas dos Profissionais da Área de Segurança Pública, que trazia um
conjunto de orientações para o planejamento, acompanhamento e avaliação das ações
formativas, e a Malha Curricular, que formava um núcleo comum composto por disciplinas
que congregam conteúdos conceituais, procedimentais e atitudinais, visando garantir a
unidade de pensamento e ação dos profissionais da área de segurança pública (BRASIL,
2008, p. 3).
Entre os anos de 2005 a 2007, foram realizadas durante seis seminários regionais
reflexões baseadas nos três documentos anteriormente mencionados. Os aludidos seminários
foram promovidos pela SENASP em parceria com o Comitê Internacional da Cruz Vermelha
e esse projeto foi intitulado Matriz Curricular em Movimento, tendo como público as equipes
técnicas e os docentes das academias e centros de formação espalhados pelas unidades da
federação (BRASIL, 2008, p. 3).
Dessa forma, foi possível viabilizar a apresentação dos fundamentos didáticometodológicos presentes na Matriz, discutir sobre as disciplinas constantes da Malha
Curricular e ainda a importância da transversalidade dos direitos humanos, bem como fazer
reflexões sobre a prática pedagógica e sobre o papel intencional do planejamento e execução
das ações formativas na área da segurança pública, conforme ressaltou o documento em sua
apresentação (BRASIL, 2008, p. 3).
Os resultados colhidos nos seminários e a demanda cada vez maior por apoio para
implantação da Matriz nas unidades da federação estimularam a equipe a lançar uma versão
atualizada e ampliada da Matriz, contendo em um só documento as orientações que servem
de referência para as ações formativas dos profissionais da área de segurança pública
(BRASIL, 2008, p. 3).
175
Quanto à estrutura do texto, os documentos a Modernização das Polícias Civis, a MCN
e o PLANESP 2012-2015 se apresentaram de modo mais completo, trazendo abordagens
teóricas mais consistentes e riqueza nos conceitos utilizados, expondo, inclusive, o percurso
pelo qual foram elaboradas (BRASIL, 2005, p. 67-68; BAHIA, 2011, p. 22-24).
Da observação articulada, foi possível perceber que os documentos PRONASCI,
PLANESP 2012-2015, a MCN são resultantes de documentos anteriormente editados,
revisados e discutidos, o que pode ser um indicativo de um processo de construção coletiva e
de amadurecimento programático em relação ao trato governamental com as questões da
segurança pública, levando-se em consideração a qualidade dos textos, as abordagens
teóricas, os esquemas conceituais e os argumentos utilizados.
Sen (2009) considera o conceito de realizações sociais englobando todos os resultados
alcançados, desde que vistos de uma maneira ampla, desde que nominados de resultados de
tipo compreensivos, i. e., resultados que tomam em consideração todas as condutas adotadas,
as agências envolvidas e os processos empregues no estado de coisas.
Sob essa perspectiva, os documentos objeto desse estudo podem ser vistos como
resultados de tipo compreensivos, em virtude de todo um caminhar participativo que
envolveu a sua construção, bem como dos seus antecedentes, que buscaram envolver na sua
feitura diversos segmentos e atores sociais, aplicando processos discursivos e de legitimação,
adotando condutas mais democráticas, compatíveis com os interesses sociais.
Desde a criação das polícias no Brasil e hodiernamente, com a criação dos
mencionados documentos, foram evidenciadas várias demonstrações de conscientização
quanto à responsabilidade coletiva em relação à segurança pública de todos.
Verifiquei também que inúmeras tentativas de aperfeiçoamento institucional surgiram,
projetos e programas foram instituídos e reelaborados com o escopo de zelar pelos valores
democráticos inerentes à segurança pública, além da refundação das estruturas e dos valores
das organizações policiais. Os processos paulatinos de construção da concepção de segurança
pública no âmbito nacional e estadual, das políticas de segurança e o aperfeiçoamento das
organizações policiais ficam evidentes nessa análise articulada. Para exemplificar, evidenciei
algumas passagens que seguem destacadas na sequência.
O PLANESP noticia a adoção de ações participativas em prol dos temas ligados a
grupos vulneráveis, constantemente envolvidos na criminalidade como vítimas ou levados a
prática delitiva como autores, como a juventude e o GLBT. Foram realizadas diversas
conferências para articular esses grupos sociais à segurança pública (BAHIA, 2011, p. 12).
176
O também PLANESP apresenta os resultados alcançados em relação ao
reaparelhamento das organizações policiais (BAHIA, 2011, p. 12):
[...] a contratação de novos policiais, a implantação de novos sistemas, como o de
identificação civil e criminal (SIIDA e AFIS), o SIGIP, o Sistema Tetra, além do
laboratório de DNA, a criação da Delegacia Digital e da Delegacia Móvel. Nesse
período também houve a padronização e ampliação da frota, a aquisição de
aeronaves e de veículos para Defesa Civil, além de armamentos e equipamentos
diversos, inclusive os de proteção individual. Finalmente, merece destaque especial
a deflagração de uma profunda melhoria na gestão dos recursos e emprego
operacional dos órgãos policiais, em cada território, através da criação e
implantação das Áreas Integradas da Segurança Pública (AISPs).
Expondo as situações nas quais avanços foram detectados e aqui interpretados sob a
ótica das realizações sociais de Sen (2009), o documento segue, nesse sentido (BAHIA, 2011,
p. 12):
[...] a melhoria da remuneração dos policiais e o avanço de suas leis orgânicas; o
emprego das ações de inteligência policial na desarticulação de quadrilhas,
principalmente vinculadas ao tráfico de drogas, e no combate à corrupção de agentes
públicos; o efetivo incremento do policiamento comunitário, através de projetos
como o Ronda no Bairro e do Sistema de Ações Preventivas, da investigação e dos
trabalhos periciais, que passaram a atuar de forma mais integrada, conquistando
relevantes vitórias contra o crime.
Conhecer e atribuir a devida importância às funcionalidades conseguidas é
imprescindível, conforme assevera Sen (2009) no contexto da sua ideia de justiça, porém,
observar essa caminhada sob a perspectiva das capacidades dos grupos e das comunidades, é
mais fundamental ainda, porque o que precisa ser valorizada é a capacidade de realizar coisas
novas e boas a partir de onde se está.
Mais importante do que olhar para trás, para ficar condenando o histórico das
organizações policiais e suas mazelas institucionais, sempre será preferível, senão essencial
para a gestão policial, manter um olhar para o futuro, visando buscar desenvolver as
organizações policiais que se desejam.
É inegável o reconhecimento desse processo histórico e a importância dele para o
futuro desenvolvimento da gestão das organizações policiais brasileiras, tanto no aspecto da
democratização das práticas policiais quanto da reformulação dos saberes e das
aprendizagens estabelecidas nos cursos de formação, assim como das relações intra e
interinstitucionais.
Na tentativa de identificar as ideias presentes nos documentos, temas como segurança
humana, racionalidade instrumental, racionalidade comunicativa e formação policial foram
evidenciados durante as análises, mesmo quando apareciam nos textos de modo latente ou
177
manifesto e quase que a totalidade dos aludidos termos puderam ser evidenciados de algum
modo nos documentos interpretados.
Cada documento possui suas idiossincrasias, seus traçados e perspectivas, de modo que
a organização de unidades de análise, indicadores e categorias viabilizou destrinchá-los de
modo mais inteligível.
6.2.3 Fragmentos significativos e sua relação com o conceito de segurança humana
Para a garantia do equilíbrio desta análise, aos termos-chave, categorias e indicadores
receberam tratamento proporcional nas buscas, porém, alguns documentos possibilitaram
análises mais detalhadas que os demais conforme o conteúdo abordado em cada um deles, a
exemplo do que ocorreu com a unidade de análise segurança humana e seu grupamento.
A segurança humana reforça os direitos humanos, promove o desenvolvimento humano
e complementa a segurança pública que é oferecida pelo Estado, porque dá relevância as
inseguranças que não foram consideradas uma ameaça para a segurança do Estado, mas que
impedem o exercício livre das pessoas em suas escolhas e o crescimento de suas
potencialidades. A segurança humana estabelece conexões entre a liberdade de viver sem
necessidades, sem medo e a liberdade de agir em prol dos seus interesses pessoais (SEN,
2009).
No âmbito do governo estadual, as políticas públicas saúde, educação, proteção social e
de desenvolvimento econômico estão totalmente associadas às políticas de segurança, foi essa
constatação que embasou a criação do Programa Pacto pela Vida, que defende
essencialmente o direito constitucional à vida dos cidadãos. Por trabalhar de modo transversal
com a ideia de segurança pública que deve perpassar as ações desenvolvidas pelas secretarias
de estado e ao defender o direito a uma vida plena dos cidadãos, o referido documento acaba
abordando de modo difuso e indireto o conceito de segurança humana.
Como o PPV não menciona o termo chave segurança humana e também não traz uma
base epistemológica conceitual consistente que pudesse caracterizar as teorias de fundo nele
utilizadas, não foi possível vislumbrar uma intenção explícita no documento que evidenciasse
o conceito de segurança humana.
Por outro lado, o documento trabalha com a perspectiva de garantia da vida, o bem
mais precioso de um ser humano, e a articulação de todas as secretarias de estado. É
percebida uma intenção de extirpar todos os principais empecilhos para uma vida digna,
preceito este compatível com as dimensões da segurança humana.
178
Há também um trecho no qual aduz que as ações planejadas para as áreas críticas em
termos de criminalidade priorizadas pelo PPV serão realizadas “com o objetivo de afirmar
direitos e dar acessos a serviços públicos à população-alvo”, esse aspecto é elemento
defendido por Amartya Sen como um daqueles que faz parte do conceito de desenvolvimento
social, ligado ao exercício das liberdades e ao acesso a oportunidades (BAHIA, 2010, p. 1-2).
Ao falar sobre questões do cotidiano da segurança pública, o PLANESP argumenta que
as questões de segurança pública ocupavam um lugar secundário nos planos de governo,
sendo apresentada como coadjuvante dos projetos sociais e da política econômica
desenvolvidos no Estado.
O PLANESP constata que não há como se alcançar o bem-estar social e o
desenvolvimento econômico de forma duradoura se a sociedade for predominantemente
marcada pela insegurança, de certa forma, ainda que implicitamente, contempla
indiretamente o conceito de segurança humana. Num trecho o documento (BAHIA, 2011, p.
16) aduz que:
[...] a criminalidade provoca uma redução na qualidade de vida da sociedade,
principalmente pelos danos e perdas decorrentes do sentimento de insegurança, pela
diminuição das relações sociais, pela mudança de hábitos da população e pela real
perda de vidas.
Vale relembrar que a ideia de segurança deve englobar a ausência do risco de
vitimização em relação às práticas delituosas, assim como alcançar a ausência do medo da
violência praticada por cidadãos comuns ou por prepostos do serviço público.
O aludido programa deixa de mencionar que a criminalidade limita o uso das
liberdades pessoais e que, por esta razão, conforme se vê nesse trabalho, é preciso
redirecionar os esforços da segurança pública.
Analisado sob a temática de Amartya Sen, o texto se equivoca ao atribuir ênfase aos
aspectos econômicos para medir o desenvolvimento social ao falar que todos os indicadores
apresentados no texto, uma vez somados, vêm trazendo os reais prejuízos para o
desenvolvimento econômico de nosso país. Nesse sentido, o documento avalia que “no
Brasil, o avanço da criminalidade, especificamente nos grandes centros urbanos, tem
ocasionado grandes custos sociais e econômicos” (BAHIA, 2011, p. 47). Também destaco a
passagem a seguir (BAHIA, 2011, p. 16-17):
Podemos destacar, pelo menos, três indicadores capazes de demonstrar os reais
prejuízos decorrentes do crime: os relacionados à expectativa de vida, os correlatos
179
ao montante de gastos com a saúde e os que dizem respeito ao desenvolvimento
econômico. Os custos sociais e econômicos se dão não apenas pelo volume de
recursos econômicos “roubados” ou gastos em segurança pública e privada, mas,
principalmente, pela redução da eficiência do setor legal da economia e da própria
migração de recursos e agentes para a atividade econômica ilícita, os quais poderiam
estar sendo utilizados no setor legal da economia, com ganhos para toda a
sociedade.
Nesse diapasão de ideias, a liberdade dos cidadãos é o que o desenvolvimento
promove, é o principal fim do desenvolvimento, mas também, o seu principal meio. Portanto,
para que haja desenvolvimento social, é imprescindível que se removam as principais fontes
de privação social, sendo a violência uma delas, pois no cenário atual da segurança pública
nacional, o que mais se verifica é a negação das liberdades elementares das pessoas.
Para Sen (2009) o desenvolvimento social somente será possível se houver um efetivo
processo de expansão das liberdades substantivas, i.e., das liberdades reais que as pessoas
desfrutam no dia a dia, que dependem de disposições sociais, disposições econômicas,
direitos civis e do progresso tecnológico.
Ao traçar uma nova estratégia que associa medidas de combate e repressão à
criminalidade com ações de cunho preventivo, o PLANESP passou a integrá-las às iniciativas
sociais e econômicas que objetivam a inclusão social e a ampliação de oportunidades
voltadas para as populações mais vulneráveis. De certo modo, esse direcionamento poderia
ser encaixado no conceito mais amplo de segurança defendido por Amartya Sen.
O PLANESP/BA - 2012/2015 destaca que a violência provoca inúmeras mortes
prematuras, ficando evidente a redução na expectativa de vida especialmente dos grupos
vulneráveis, além disso, ela aumenta os gastos públicos com a saúde e as ações de contenção
da criminalidade (BAHIA, 2011, p. 47).
O documento ressalta ainda que da criminalidade e da violência emergem danos e
perdas decorrentes da mudança de hábitos dos cidadãos, que recebe interferências diretas na
sua qualidade de vida haja vista que na medida em que aumenta seu sentimento de
insegurança e diminui substancialmente suas relações sociais (BAHIA, 2011, p. 47).
A repercussão negativa da (in)segurança pública na vida das pessoas é notada quando o
PLANESP apresenta gráficos comparativos em relação às ações sociais e às estradas,
demonstrando claramente que os percentuais da população insatisfeita em relação à
segurança pública chegam a 45% (quarenta e cinco por cento).
Amartya Sen (2009) nos faz compreender que esses índices se apresentam dessa forma
porque, entre os três aspectos comparados, a segurança pública é aquele que mais interfere no
dia a dia do cidadão, porque traz privação no exercício da soberania normal das pessoas em
180
relação às suas liberdades substantivas, causando um sentimento de impotência devido à
passividade enfrentada, casando perfeitamente com o conceito de crise apresentado por
Habermas e utilizado nesta pesquisa (2002, p. 12).
Como destaca Amartya Sen (2000), visões mais estreitas de desenvolvimento social
levam em consideração apenas as contribuições indiretas, obtidas a posteriori, considerando
as relevâncias das liberdades individuais substantivas numa relação causal pura e simples,
que influencia o crescimento do Produto Nacional Bruto – PNB ou do aumento de renda das
pessoas ou da promoção do avanço tecnológico, da industrialização e da modernização social.
Entretanto, Sen (2000) aduz que o desenvolvimento social deve ser visto de forma mais
fundamental e mais ampla, uma vez que as liberdades substantivas que os indivíduos
desfrutam no dia a dia são componentes constitutivos do desenvolvimento. A relação causal é
significativa nesse contexto, porém adicional na medida em que o desenvolvimento social
requer que se removam as principais fontes de privação das liberdades, que privam os
indivíduos da fazerem escolhas, por exemplo, a negligência dos serviços públicos, onde
podemos inserir a prestação do serviço policial.
A criminalidade e a violência privam as pessoas de exercer plenamente suas liberdades,
devendo ser objeto de intervenção política que busque demovê-las, pois, convergindo nesse
sentido, assim reconhece o Plano Estadual, ao ressaltar que condições mínimas de segurança
são imprescindíveis para que os indivíduos e a própria sociedade para o alcancem todas as
suas potencialidades.
O projeto da Universidade Internacional de Segurança Pública apela para a prevenção e
o controle das várias formas de crime, conflitos e violência, na mesma medida em que atribui
maior ênfase ao desenvolvimento social e à amplitude da segurança, ressaltando que estes
devem sustentar os múltiplos valores do relacionamento humano e que a desenvoltura do
conhecimento ali produzido esteja à disposição do aprimoramento da qualidade de vida das
pessoas (UNESCO, 2010, p. 5, 1ª parte).
Ao definir segurança pública, o projeto de criação da UISPNU o faz de modo bastante
ampliado e assemelhado ao de segurança humana, ultrapassando a mera contenção da
criminalidade e redução dos índices, o texto diz que (UNESCO, 2010, p. 8):
[...] isto poderia incluir interesses da aplicação de lei, elementos diferentes como
combate de terrorismo ou corrupção onde este é um problema, mas igualmente
inclui o meio ambiente, o alimento, a água, a saúde pública, a prevenção de doenças
infecciosas, o papel da alfândega relativas a carga e mercadoria, inspeções
internacionais da produção alimentar e da manipulação no ponto da origem e no
trânsito e em mais.
181
Para corroborar, o referido documento questiona “how can we define a concept like
‘public security’?” e como resposta apresenta dois conceitos de segurança humana
(UNESCO, 2010, p. 16).
O primeiro deles diz que segurança humana está ligado a qualidade de vida das
pessoas e da sociedade ou a qualidade da política governamental a ser adotada. Essa visão
assegura que as pressões demográficas, que qualquer coisa que diminua a qualidade de vida
ou o acesso aos acervos e potencialidades individuais, que diminua o acesso aos recursos
pessoais, e assim por diante, significam ameaças à segurança humana.
De modo diametralmente oposto, qualquer coisa que aumente a qualidade de vida,
como o crescimento econômico, as melhorias de acesso aos recursos, o empoderamento
social e político e qualquer outro elemento que atue nesse sentido, levará ao aprimoramento
da segurança humana:
Human security refers to the quality of life of the people of a society or polity.
Anything which degrades their quality of life, demographic pressures, diminished
access to or stock or resources, and so on, is a security threat. Conversely, anything
which can upgrade their quality of life, economic growth, improved access to
resources, social and political empowerment, and so on is an enhancement of human
security (UNESCO, 2010, p. 16).
A segunda conceituação diz que segurança humana pode ser vista sob dois aspectos,
englobando o sentido de estar seguro, a salvo das ameaças crônicas tais como fome, doenças
e repressões. Alcançando também a proteção em relação aos nocivos e inesperados
rompimentos que ocorrem no padrão da vida cotidiana, manifestado nos lares, nos trabalhos
das pessoas e nas comunidades. Essas ameaças podem existir em todos os níveis de renda e
de desenvolvimento, alcançando todos os cidadãos indistintamente:
Human security can be said to have two main aspects. It means, first, safety from
such chronic threats as hunger, disease, and repression. And second, it means
protection from sudden and hurtful disruptions in the patterns of daily life -- whether
in homes, in jobs, or in communities. Such threats can exist at all levels of national
income and development (UNESCO, 2010, p. 16).
O documento da UISPNU, nesse trecho, divide a segurança humana nas seguintes
categorias: economic security, food security, health security, environmental security, personal
security, community security e political security (UNESCO, 2010, p. 16). Essas dimensões
também foram contempladas no conceito de segurança humana apresentada nessa pesquisa, o
leva a crer que existe uma confluência de sentidos entre a perspectiva dessa pesquisa e o
182
documento ora analisado. O projeto da UISPNU diz que “segurança e liberdade são fatores
essenciais para a proteção do planeta” (UNESCO, 2011, p. 15).
O texto arremata que segurança humana significa todas as coisas que as pessoas no
mundo desejam, ou seja, comida suficiente para sua família, proteção adequada, boa saúde,
escolaridade para seus filhos, proteção contra a violência praticada pelos homens ou pela
natureza e, ainda, que o Estado não oprima os cidadãos com suas regras, ainda que haja o
consentimento destes:
What do we mean by human security? We mean, in its most simple expression, all
those things that men and women anywhere in the world cherish most: enough food
for the family; adequate shelter; good health; schooling for the children; protection
from violence whether inflicted by man or by nature; and a State which does not
oppress its citizens but rules with their consent (UNESCO, 2010, p. 17).
O conceito de desenvolvimento humano utilizado neste trabalho (SEN, 2000; HAQ,
2008 apud OLIVEIRA, 2010) é holístico e resulta da confluência de quatro fatores expressos
na igualdade de oportunidades para todos os indivíduos em uma sociedade (1), na garantia do
acesso às oportunidades no presente e no futuro (2), na viabilização do crescimento
econômico e investimento nas pessoas de modo que lhes permita alcançar seu potencial
máximo (3) e nas constatações fáticas de que as pessoas estão em condições de fazer escolhas
segundo sua livre vontade, estando aptas a influenciar nas decisões políticas que afetam suas
vidas (4).
Ainda que modo implícito, ao ressaltar importância da geração de oportunidades à
população, o documento menciona um dos aspectos da segurança humana ligados ao
desenvolvimento, pois, apesar de não utilizar expressamente o referido termo-chave em
questão nesse trecho, faz com que o referido termo se consubstancie em uma das dimensões
que integram o conceito de desenvolvimento humano, ou seja, a geração de oportunidades
(UNESCO, 2010, p. 5, 1ª parte).
Para Sen (2000) a construção da cidadania está diretamente relacionada à expansão das
liberdades humanas e na perspectiva do paradigma da segurança cidadã desenvolvida no
PRONASCI, se o foco do programa é o cidadão, a violência é percebida como uma ameaça
ao gozo pleno de sua cidadania, então há sintonia entre as duas propostas.
Interessante notar que ao tratar da justificativa para a criação da UISPNU, o documento
reproduz o discurso ligado ao caráter transfronteiriço da criminalidade e da necessidade de
uma colaboração global, ressaltando que “nenhum país pode enfrentar sozinho a epidemia do
183
crime e da violência, todavia, a cooperação entre governos ainda está muito aquém da
cooperação entre as redes do crime organizado” (UNESCO, 2010, p. 12).
Se considerado em sua totalidade de ações e projetos, que possuem escopos tão
amplos, a acepção de cidadania expressa no PRONASCI poderia ser considerada uma
manifestação do conceito defendido por Amartya Sen, porque se assim não for, ficaria difícil
compreender porque ações de cunho social estariam inseridas em um programa que trata
especificamente da segurança pública, tanto que o programa recebeu de especialistas em
ciências criminais críticas nesse sentido, que não são objeto desta pesquisa.
A ideia de segurança humana, apesar de não vir explícita no referido documento,
aparece de modo oculto nele quando são trabalhados os objetivos de prevenção, controle e
repressão da criminalidade (BRASIL, 2007, p. 3).
Na medida em que se manifesta num conceito de segurança pública que ultrapasse o
compromisso de combater a violência cotidiana e reduzir a criminalidade, alcança o aspecto
objetivo do conceito de segurança pública, mas, tomada sob o aspecto subjetivo, se ocupa
também da diminuição a sensação de insegurança que invade a vida cotidiana das pessoas,
quando traz soluções para atacar as causas da violência ao desenvolver as ações sociais
dentro do contexto do PRONASCI (BRASIL, 2007, p. 4 e 19-24).
Ainda sob a análise do termo segurança humana, em nenhum trecho do documento
Modernização das Polícias Civis Brasileiras foi localizado qualquer palavra, expressão ou
frase que pudesse denotar uma necessidade de articular todas essas mudanças decorrentes do
processo de modernização com a importância de contribuir para a realização da segurança
humana, na medida em que seus direitos e liberdades substantivas são tolhidos pela expansão
da criminalidade das ruas e/ou constatação da violência estatal.
De forma mais contundente, mas não menos instrumental, e numa perspectiva aquém
daquela fixada pela segurança humana, o referido documento aduz que
a Polícia Civil do século XXI têm esse compromisso, assumir efetivamente seu
papel no sistema de justiça criminal, numa maior dimensão, de agência pública cuja
missão é a redução e o estabelecimento de estratégias de controle da criminalidade
(BRASIL, 2005, p. 69).
O documento Modernização das Polícias Civis Brasileiras trabalha com a estrutura
organizacional das polícias civis, que foi considerada dimensão essencial na efetivação da sua
atividade investigativa (BRASIL, 2005, p. 36-46).
184
No tocante a estrutura de recursos humanos contemplou a instituição de duas carreiras
administrativas e fixou três carreiras estritamente policiais, com sua redefinição
paradigmática defendendo que elas deveriam sair do paradigma estático de mero atendimento
nos balcões das delegacias para migrarem para um paradigma de ação investigativa
permanente, condizente com a perspectiva da segurança humana (BRASIL, 2005, p. 47-58).
É a segurança humana que estabelece conexões entre a liberdade de viver sem
necessidades, sem medo e a liberdade de agir em prol dos seus interesses pessoais (SEN,
2000). Ela reforça a defesa dos direitos humanos, promove o desenvolvimento humano e, na
medida em que dá relevância as inseguranças que inicialmente não foram consideradas uma
ameaça para a segurança pública, mas que acabam sendo um empecilho para o livre exercício
das liberdades das pessoas em suas escolhas e o crescimento de suas potencialidades.
Já a MCN aborda sobre a necessidade de cada ação formativa na área da segurança
pública oferecer a oportunidade de conhecer e refletir sobre a realidade social, considerando
as diversidades conflituosas existentes no espaço público (BRASIL, 2008, p. 16). Contudo, o
documento não chega a mencionar o termo segurança humana, o que impossibilitou estender
a análise dos conteúdos em relação à temática, diferentemente aos demais documentos.
6.2.4 Escopos e racionalidade instrumental na gestão policial
Sob a ótica da gestão polical foram selecionados alguns fragmentos que pudessem ser
articulados com as teorias ora estudas, buscando localizar quais racionalidades estão
expressas ou embutidas nos documentos quando eles utilizam o verbete gestão e quando eles
apresentam seus objetivos gerais ou específicos. Assim, os escopos de cada um dos seis
documentos objetos de estudo seguem delineados e analisados, sendo que neles foi realizada
um procura equitativa de todos os termos-chave escolhidos para a análise deste trabalho.
Consta no texto do PRONASCI que ele foi um programa instituído para realizar a
prevenção, tendo como escopo atingir as causas que levam à violência, atuando em suas
raízes socioculturais, garantindo também o controle e a repressão da criminalidade na medida
em que também atribui realce às estratégias de ordenamento social e repressão qualificada,
cujas ações tenham como norte as diretrizes do SUSP (BRASIL, 2007, p. 3-4).
O referido documento propôs uma gestão descentralizada para seu desenvolvimento, de
modo a garantir a realização das ações de segurança com cidadania no país. Para tanto, o
texto acabou contemplando a celebração de convênios, contratos, acordos e consórcios com
estados, municípios, organizações não governamentais e organismos internacionais,
185
esperando que esses mecanismos dessem condições estruturais, físicas e financeiras para que
estados e municípios pudessem realizar as ações previstas no referido programa federal
(BRASIL, 2007, p. 7).
O aludido programa fez questão de quantificar suas ações, expressando-as através de
número de policiais formados, de habitações oferecidas, de jovens que serão atingidos, de
vagas prisionais oferecidas e de pessoas beneficiadas (BRASIL, 2007, p. 25). Mas o que
esses números expressam? São ressaltados ainda os valores gastos com suas ações e com a
compra de viaturas, material logístico, adequação de infraestrutura, implantação de
equipamentos. Mas o que esses valores indicam?
Os propósitos do programa giram em torno da redução da resposta aos crimes e
acidentes, na redução dos percentuais de vítimas, vislumbra-se a criação de um sistema de
comando de acidentes para o gerenciamento de situações de emergência e conceito de
segurança-cidadã fica restrito ao emprego de tecnologias, não letais. Estes argumentos
analisados em conjunto com o reforço dado aos números do PRONASCI representam a
racionalidade instrumental embutida neste documento.
No PRONASCI, a população é tratada no curso da argumentação textual como
público-alvo, ficando numa posição de passividade em relação à entrega da segurança a ser
oferecida pelo governo federal. Os policiais são contemplados com rigoroso treinamento em
ações preventivas e repressivas qualificadas, suas competências técnicas são aprimoradas
com cursos presenciais e a distância mediante pagamento de bolsas-formação. Mas o que
toda essa lógica gerencial denuncia?
Aqui fica evidente a instrumentalidade presente no PRONASCI, que a população
contemplada pelas ações sociais do PRONASCI e os servidores públicos submetidos aos
variados processos de formação propostos no documento são tidos pelo texto como alvo da
ação governamental, sujeitos passivos na construção da segurança pública nacional.
De igual modo, o texto contempla uma racionalidade instrumental fundada na
utilização da comunicação para repasse de informação, havendo uma quantificação da gestão
em detrimentos dos processos comunicativos para, a partir deles, alcançar a segurança com
cidadania.
Pautada em conceitos estruturantes da segurança pública e das teorias pedagógicas, a
Matriz Curricular Nacional foi elaborada para funcionar como um arcabouço teóricoconceitual que servisse de parâmetro para as mais variadas tipologias de formação dos
profissionais da área de segurança pública.
186
Os eixos articuladores, as áreas temáticas, as diretrizes pedagógicas, a proposta
metodológica, os objetivos e as competências apresentadas na matriz curricular fornecem os
subsídios e os instrumentos que viabilizam que as Academias de Polícia e os Centros de
Formação possam elaborar alternativas de aprendizagem para que os profissionais da área de
segurança pública consigam, de modo autônomo e responsável, refletir e agir criticamente em
situações complexas e rotineiras de trabalho.
A MCN também aborda a questão gerencial, em uma de suas áreas temáticas,
difundindo que a gestão integrada se constitui em importante temática a ser estudada no
contexto das ações formativas, na medida em que viabilizam a compreensão crítica dos
princípios, estruturas, processos e métodos adotados na formulação e efetivação das políticas
de segurança pública (BRASIL, 2008, p. 20).
Assim, podemos afirmar que a Matriz Curricular Nacional pretende ser um referencial
teórico-metodológico que concebe a formação e a capacitação como um processo complexo e
contínuo de desenvolvimento de competências (BRASIL, 2008, p. 25), apto a orientar as
ações formativas dos profissionais da área de segurança pública – Polícia Militar, Polícia
Civil e Bombeiros Militares – independentemente da instituição, nível ou modalidade de
ensino que se espera atender (BRASIL, 2008, p. 3).
A natureza programática e matricial deste documento não o liberta da racionalidade
instrumental. A análise do texto e seu conteúdo demonstrou que o documento está
impregnado de uma tradição positivista que ecoa na área da educação, compreendendo o
domínio de procedimentos e técnicas, que almejam sua legitimação no melhor desempenho
dos participantes do processo educativo.
O paradigma das competências vastamente aplicado no texto da MCN tem sido
indicado neste documento como uma diretriz para a (re)organização dos cursos de formação
das organizações policiais, havendo o reforço, ainda que indireto, de tendências instrumentais
que buscam a praticidade e a produtividade, reproduzindo cada vez mais práticas
educacionais burocratizadas que codificam os conhecimentos e apartam o saber e o agir
policial, gerando uma manutenção da ineficiência organizacional, por conseguinte.
O documento referente à modernização das Polícias Civis brasileiras apresentou
argumentos para que haja a reordenação de métodos procedimentais e redefinição de
doutrinas, sendo, enfim, a partir de sua matriz, instituindo um alinhamento nacional
(BRASIL, 2005, p. 25).
O referido documento construiu alicerces que pudessem embasar um modelo de gestão
eficaz para o trabalho investigativo, chegando a pautar-se na busca da excelência no
187
atendimento ao cidadão, em obediência aos princípios administrativos da moralidade,
legalidade,
impessoalidade,
eficiência,
publicidade,
articulando-os
preceitos
de
desburocratização, conforma com a figura apresentada no documento (BRASIL, 2005, p. 5).
Tais fundamentos de gestão poderão coexistir tranquilamente com a perspectiva das
organizações aprendentes abordada neste trabalho, na qual todos os membros estão imbuídos
do desejo de identificar e solucionar problemas, possibilitando que organização experimente
continuamente, mude e melhore, aumentando assim a sua capacidade de aprender,
desenvolver e alcançar seus objetivos (DAFT, 2010).
As diretrizes do modelo de gestão apresentadas naquele documento aborda apenas os
temas estruturais ligados ao desenho organizacional, aos recursos humanos e aos
procedimentos da atividade-fim. Nessa perspectiva técnica, enfatizou o arcabouço conceptual
da modernização das Polícias Civis brasileiras ao fazer uma articulação entre o plano
estratégico e o plano tático de uma organização policial; aqui se defende ser esta a condição
necessária para a construção de um processo de produção qualificada de seus serviços
(BRASIL, 2005, p. 33-67). Mas será que essa perspectiva técnica e estratégica é o um
caminho viável para alcançar o desenvolvimento das Polícias Civis no Brasil?
Apesar de recusar a gestão burocrática quando se propõe a superar o compartimentado
modelo reativo vigente da atuação policial e do paradigma reducionista que resulta de uma
prática investigativa de cunho estritamente jurídico-processualista (BRASIL, 2005, p. 10), o
referido documento apresenta-se fortemente impregnado de uma racionalidade instrumental,
o que limita a sua capacidade de fazer propostas gerenciais efetivamente emancipatórias.
A aplicação do conceito de competências situa-se num horizonte técnico, que visa
potencializar o ensinar e o aprender, almejando também o melhor desempenho funcional das
instituições formadoras. Diretrizes educacionais e organizações curriculares geralmente se
valem dessa perspectiva para levar a qualidade para o ensino, perdendo de vista o seu caráter
eminentemente linguístico e interativo.
Como o próprio documento adverte, as considerações encontradas no seu texto são de
ordem geral e possuem um cunho propedêutico e um caráter matricial, indicando os núcleos
institucionais e as bases doutrinárias para a atividade policial de investigações. Então, caso
tais ponderações sejam acolhidas pelas Polícias Civis, demandará no futuro, um processo de
transformação desse documento num projeto técnico passível de ser executado pelas
organizações policiais estaduais (BRASIL, 2005, p. 5-10).
O problema é que justamente nos momentos em que as matrizes e documentos
propedêuticos são transformados em projetos e programas é que a racionalidade instrumental
188
vigora livremente. Por um lado, ela se faz necessária para garantir a manutenção econômica
do programa e do aparelho estatal, porém, por outro lado, no tocante ao conteúdo abordado, a
racionalidade instrumental se torna prejudicial, porque se baseia na ação estratégica.
Habermas (1996) define a ação estratégica como aquela na qual as decisões e o
comportamento das pessoas (agentes ativos/sujeitos) estão inseridos no cálculo
correspondente aos meios e fins para levar as outras pessoas (agentes passivos/objetos) a
contribuírem para determinada meta, emitindo ordens, ameaças, embustes e outras
proposições manipuladoras. Sob essa ótica, verifiquei que o texto que fala sobre a
modernização das polícias desconsidera a relevância das interações comunicativas existentes
entre esses sujeitos que compõem as carreiras policiais.
Muitos podem se equivocar quanto à pretensão de Habermas (2012), mas o que ele
pretende verdadeiramente não é eliminar por completo a racionalidade instrumental, porque
ela é inerente às ciências empíricas, ao mundo do saber e do agir técnico. Todavia, em
relação às ciências humanas a racionalidade instrumental notadamente monológica e como
uma visão reducionista do homem não deve prevalecer, porque não dá conta de atender as
variadas facetas e necessidades da realidade humana, é justamente por isso, que deve dar
espaço para uma razão que privilegie o diálogo e a interação entre os sujeitos, o que coaduna
com a perspectiva de participação coletiva requerida pelo PPV (BAHIA, 2010, p. 1).
O PPV diz que a sociedade poderá contribuir ao colaborar na elaboração e avaliação do
Pacto, na vigilância natural e, consequentemente, na denúncia de delitos, além de envolver-se
e comprometer-se com as ações sociais desenvolvidas no bojo deste programa, bem como
auxiliar na conscientização dos jovens sobre os riscos do uso de drogas e na difusão dos
valores de família e de direitos humanos (BAHIA, 2010, p. 5).
Com o objetivo garantir do direito à vida, com vistas a reduzir dos índices de
criminalidade, violência e a vulnerabilidade social, dando ênfase na prevenção social da
criminalidade violenta, combinada com a repressão qualificada baseada no uso de
inteligência, informação, tecnologia e gestão, foi elaborado o programa de governo Pacto ela
Vida. Ele se propôs a tratar a questão da segurança pública de forma transversal, articulada e
integrada, envolvendo todas as Secretarias do Estado (BAHIA, 2010, p. 1).
Nesse contexto, buscou-se sistematizar, monitorar e avaliar as estratégias e as ações
estatais, contando com a participação ativa da sociedade civil organizada, de forma
permanente e pactuada. Em interação com a sociedade civil, os diversos órgãos da
administração estadual e municipal empreendem ações com o objetivo principal de reduzir os
índices de violência locais, dando ênfase aos Crimes Violentos, Letais e Intencionais contra a
189
Vida (CVLI) e os Crimes Violentos contra o Patrimônio (CVP), índices que englobam
diversas tipologias de crimes Vida (BAHIA, 2010, p. 2).
No Programa Pacto pela Vida, como o próprio texto ressalta, a excelência da gestão
passa a ser buscada e aferida através da obtenção dos resultados, com o acompanhamento e
controle das ações executadas, trazendo informações consideradas úteis à correção dos rumos
gerenciais, visando a melhoria da ação governamental (BAHIA, 2010, p. 2). Nesse aspecto, o
documento acaba apresentando características de monitoramento e controle, típicas das
organizações tradicionais de perfil eminentemente burocrático que, de modo geral, possuem
capacidade gerencial limitada.
A racionalidade da meritocracia, a utilização de indicadores para monitoramento e
avaliação do cumprimento de metas, com troca imediata de comandos nas áreas onde a
criminalidade não abaixar, infelizmente, trazem para a administração pública estadual traços
fortes de instrumentalidade (BAHIA, 2010, p. 2). Neste tipo de racionalidade, os indivíduos
se orientam primariamente ao próprio êxito, preterindo realização coordenada e colaborativa
dos seus respectivos planos de ação (HABERMAS, 1996) e isso pode figurar como um
indicativo
para
as
frustrações
resultantes
de
medidas
gerenciais
meramente
instrumentalizadoras existentes na administração pública.
O projeto de criação da UISPNU trata de modo tímido sobre as questões gerenciais,
mas ganhou corpo e adesão internacional porque deu substância a possibilidade de
desenvolvimento humano e social, ambos sustentados pelo desenvolvimento de estudos e
pesquisas aptas a acompanhar as medidas públicas, analisar os índices de desenvolvimento e
subsidiar decisões governamentais que estejam embasadas no crescimento com justiça social
e geração de oportunidades para a população (UNESCO, 2010, p. 5, 1ª parte).
No documento refrente a Universidade Internacional ficou patente a defesa de uma
abordagem intersetorial para o enfrentamento dos temas da segurança pública, do
desenvolvimento humano e desenvolvimento social (UNESCO, 2010, p. 6, 1ª parte), sendo
esta uma salutar oportunidade para a racionalidade comunicativa. Dentre as linhas de atuação
defendidas pelo documento, destaco a cooperação institucional (UNESCO, 2010, p. 14, 2ª
parte), o que pode representar a grande janela para que a racionalidade comunicativa possa
figurar de modo definitivo neste locus de formação superior.
Isso poderá ocorrer na medida em que permitira a interação entre os sujeitos haja vista
que aquilo que caracteriza e qualifica a ação comunicativa são as construções de coordenação
da ação a ela inerentes, tendo na busca do entendimento o significado de um processo
190
cooperativo que almeja interpretar algo no mundo em que se vive, casando de forma
harmonizando com os objetivos da UISPNU (UNESCO, 2010, p. 13, 2ª parte).
O problema de manifestação da racionalidade instrumental poderá surgir futuramente,
quando a instituição de ensino apresentar suas pesquisas e estudos para subsidiar as decisões
do poder público local e este, geralmente impregnado de um agir instrumental, não consiga
atender a contento as demandas sociais de segurança pública ao permanecer focado apenas
em fixação de estratégias e realização de controle das ações policiais.
No âmbito do estado da Bahia, o PLANESP 2012/2015 objetiva apresentar as
estratégias que nortearão as iniciativas das organizações policiais. Uma vez que o modelo
tradicional repressivo/reativo de combate à violência não vem dando conta de interferir
positivamente no fenômeno da violência, o PLANESP traçou uma nova estratégia que
associa medidas de combate e repressão à criminalidade com ações de cunho preventivo,
atribuindo ênfase na gestão, conforme ressaltou (BAHIA, 2011, p. 11).
O aludido plano estadual fixou os seus indicadores estratégicos e dentre eles
considerou a aderência ao Modelo de Excelência da Gestão Pública (MEGP), partindo do
entendimento que é possível alcançar a excelência na gestão pública, mesmo preservando
suas idiossincrasias de natureza pública. Esse é o modelo gerencial referência do programa
federal GesPública, e pode ser considerado um achado incidental nesta pesquisa, vez que o
aludido programa se coaduna com a perspectiva da gestão aprendente, abrindo novas
possibilidades para a gestão da segurança pública no estado da Bahia (BAHIA, 2011, p. 40).
Ênfase à racionalidade instrumental expressa na metodologia do PLANESP 2012-2015
se evidencia, por exemplo, quando se colocou em prática a utilização combinada de duas
ferramentas de planejamento estratégico, a saber, o Gerenciamento pelas Diretrizes - GPD,
que já estava em uso, e o Balanced Scorecard (BSC), que a partir daquele momento passou a
ser um novo instrumento utilizado pela SSP/BA. A ferramenta denominada GPD adota como
ponto de partida as metas anuais da organização, que foram definidas com a base no plano
institucional (BAHIA, 2011, p. 22).
Antes da definição da estratégia a ser adotada, foi realizado um diagnóstico com o
emprego da ferramenta denominada Matriz SWOT, que é uma planilha que, baseada nos
termos strenghts (forças), weaknesses (fraquezas), opportunities (oportunidades) e threats
(ameaças), permitiu o cruzamento de cenários para que os objetivos considerados estratégicos
para a organização fossem devidamente definidos (BAHIA, 2011, p. 22-23). Trata-se de uma
ferramenta tipicamente estratégica e, portanto, instrumental.
191
Na sequência, uma vez construído o mapa estratégico (BAHIA, 2011, p. 32), foram
definidos os indicadores para servirem à alta administração para apontar se a organização
estará ou não seguindo rumo aos resultados pretendidos. Para medir o progresso das medidas
tomadas na esfera estadual da política de segurança pública, o PLANESP fixou vários
indicadores estratégicos (BAHIA, 2011, p. 40). Esta etapa procedimental serve para ilustrar
como a racionalidade instrumental necessita de ferramentas para viabilizar a execução da
ação estratégica.
Uma observação se faz importante neste ponto, pois no curso de todo o texto do
PLANESP o verbete “estratégico” aparece para qualificar os diferenciais para o sucesso, os
objetivos, as diretrizes, o planejamento, o mapa organizacional, as iniciativas, os indicadores
e até os órgãos institucionais. A racionalidade instrumental está ligada à técnica e à ciência,
bem como ao princípio de meios-fins, expresso no propósito de alcançar determinado fim de
modo mais otimizado possível, diminuindo possíveis perdas, fazendo escolhas entre
alternativas estratégicas, aptas para atingir os objetivos propostos.
Na dimensão estratégica, a ação está voltada para o sucesso, sendo baseada num
processo coordenado linguisticamente através do qual alguns sujeitos buscam alcançar seus
próprios interesses e objetivos e obter sucesso. Para tanto, alguns sujeitos procuram influir
sobre as ações de outros participantes e considerando como irrelevantes as interações
comunicativas existentes entre esses sujeitos que compõem o sistema estadual de segurança
pública.
As condutas sociais serão consideradas ações estratégicas e instrumentais quando o
resultado da ação que depende de outros atores e cada um deles se comporta em busca do
próprio êxito, agindo cooperativamente apenas se o seu comportamento se encaixar em seu
cálculo egocêntrico.
Apesar de o plano estadual defender um papel atuante da sociedade nas políticas de
segurança e na gestão da segurança estadual, na figura ilustrativa de seu mapa estratégico,
apesar de situar a sociedade no topo, a coloca no final do processo de gerenciamento da
segurança pública (BAHIA, 2011, p. 38). Dessa forma, a sociedade é colocada numa postura
passiva, apta a receber a segurança oferecida pelo Estado.
De modo geral, o que se verifica nas organizações policiais é a pretensão de fazer uma
entrega sob encomenda da segurança pública à população. Entretanto, a segurança não pode
ser vista como um produto final acabado, apto a ser usufruído pelos cidadãos, ela deve
derivar de processos de interação social, englobando todos os atores da segurança pública,
independentemente de serem protagonistas ou coadjuvantes. O texto do PLANESP reforça
192
esse pensamento quando aduz que a desejada sensação de segurança será devolvida à
sociedade (BAHIA, 2011, p. 38-39).
Noutra dimensão argumentativa, quando o PLANESP trata dos processos
comunicativos se restringe a fazer do uso informativo da comunicação o seu principal recurso
dialógico (BAHIA, 2011, p. 76). O programa menciona e reitera que a estratégia adotada
deverá ser informada aos membros das organizações para que estes, uma vez motivados,
venham a engajar-se nas estratégias organizacionais (BAHIA, 2011, p. 22-28). A sociedade
também será comunicada das estratégias do governo, conforme promete o aludido
documento. Ao retratar dessa forma, a polícia e a sociedade deixam de ser vistas pelo
programa estadual como sujeitos capazes de linguagem e ação em prol da segurança pública a
ser construída em conjunto.
O uso da palavra informação aparece no texto com o sentido de informação policial
sigilosa a ser preservada (BAHIA, 2011, p. 13, 35, 67 e 77) ou uso de tecnologias da
informação ou aplicação de sistemas de informação (BAHIA, 2011, p. 22-92).
Na leitura completa do documento se verifica que há uma crença do poder público de
que será possível vencer os desafios da segurança pública com o somatório do redesenho de
processos, de uma sólida base informacional, da instrumentação tecnológica, do uso da
liderança, da aplicação da estratégia elaborada com foco no cliente/cidadão e do trabalho dos
colaboradores motivados com premiações de desempenho (BAHIA, 2011, p. 14). A ideia de
vencer, competir, ganhar está embutida nos argumentos utilizados (BAHIA, 2011, p. 28-32).
Todo esse entendimento vai ao encontro de um agir instrumental e puramente estratégico.
O texto fala em adesão por parte dos policiais (BAHIA, 2011, p. 28) e atuação
sinérgica dos órgãos e instituições (BAHIA, 2011, p. 14), que certamente não surgirão
espontaneamente como resposta ao uso informativo da comunicação. Elas podem até derivar
forçadamente de uma manifestação de um atuar estratégico na gestão de pessoas, mas será a
ser recomendada, dentro da ótica aqui exposta.
O problema é que da racionalidade estratégica instrumental derivam sentimentos,
pensamentos e ações humanas constituídos no individualismo, no isolamento, na competição,
na manipulação, no cálculo e na rentabilidade, que são sempre encontrados nas raízes dos
problemas sociais e são absolutamente nefastos para a efetivação dos planos de gestão, para a
obtenção de resultados positivos junto à criminalidade e sensação de insegurança, bem como
para a aprovação e o reconhecimento dos demais atores sociais da segurança pública. Assim,
fica evidente que para que haja adesão e sinergia, o agir comunicativo será essencial.
193
Na vida social contemporânea, a racionalidade instrumental se refere à subjetividade
individual que passa a ser construída através de atos solitários de autorreflexão, estando
atrelada apenas à sua própria estrutura de ação, justamente por estar afastada do processo de
formação oriundo da complexa rede de interação social e esvaziada de uma interação
dialógica e comunicativa, ao menos potencialmente derivada dessa interação.
Gerenciar a segurança pública por intermédio de uma racionalidade comunicativa pode
significar um refletir e reelaborar constante por intermédio de ações cotidianas de diálogo,
respeito e reconhecimento recíprocos, tendo como foco a missão de cada organização
policial. Nesse fazer e refazer da segurança pública é que surgirão novas e proveitosas
oportunidades de desenvolvimento organizacional.
6.2.5 Omissões e oportunidades em relação à racionalidade comunicativa
A possibilidade de realizar novos agrupamentos foi reavaliada de modo a viabilizar um
cruzamento intencional das informações extraídas dos textos, objetivando prosseguir no
percurso de responder as questões centrais da problemática desta pesquisa.
Apostando em possibilidades de mudanças necessárias que favoreçam a reestruturação
institucional e, por conseguinte, a transformação social e cultural, os gestores da segurança
pública devem em seu cotidiano profissional e em seus processos de aprendizagem tentar
abrir espaços para o surgimento de uma nova racionalidade livre da coerção técnicoinstrumental, i. e., para a racionalidade comunicativa.
O discurso está atrelado ao modelo da ação comunicativa porque ele apresenta, na
perspectiva habermasiana, a possibilidade de os sujeitos interagirem em grupo, atuando ou
falando com os demais indivíduos, colocando-se em uma situação ideal de fala, ao passo que
se comunicam livremente e mediam seus interesses como iguais. No contexto do agir
comunicativo (HABERMAS, 1996), todos os sujeitos são ouvidos e coordenam suas ações
através do diálogo sincero, no qual prevalecerão o interesse objetivo de todo o grupo e a força
do melhor argumento, possibilitando a passagem entre a teoria científica e a prática cotidiana.
Nesse sentido, projeto de criação da Universidade Internacional de Segurança Pública é
o documento que permite maior articulação com a racionalidade comunicativa porque ainda
está em elaboração, aperfeiçoamento e implantação. Suas bases epistemológicas poderão ser
discutidas e fixadas, podendo seguir como parâmetros a perspectiva da segurança humana e
a teoria do agir comunicativo, apesar de haver no seu texto manifestação expressa somente
em relação à primeira.
194
Por outro lado, o PRONASCI tem se apresentado como o mais instrumental de todos
os documentos ora analisados, porque externaliza inúmeros contextos formadores de uma
razão de almeja a obtenção de êxito por intermédio de suas ações e projetos. O aludido
documento abre poucas possibilidades para o uso da racionalidade comunicativa, as quais, ao
meu juízo, estão expressas no trecho que fala da criação dos Gabinetes de Gestão Integrada
Municipal (GGIM), a expansão da Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública
(RENAESP) e o fortalecimento das ouvidorias (BRASIL, 2007).
Os GGIM foram idealizados para servirem como os canais desta desejada articulação
entre polícia e sociedade. No texto, o Gabinete de Gestão Integrada tem a responsabilidade de
articular junto aos órgãos competentes, as ações integradas de combate à violência, dando
condições para o trabalho de equipes multidisciplinares do programa, compostas de
assistentes sociais, psicólogos, educadores, pedagogos. Quanto à participação da sociedade na
gestão do programa, o texto do PRONASCI aduz que esta se efetivará por meio de
mobilizações comunitárias e policiais (BRASIL, 2007, p. 19).
Outro destaque em relação à possibilidade do texto oportunizar situações para o uso
comunicativo da razão diz respeito à atuação dos conselhos comunitários de segurança
pública. O seu foco está na convivência democrática entre a população e as autoridades,
sendo um importante canal para que os moradores encontrem oportunidades de debater com
representantes das polícias suas principais demandas e necessidades (BRASIL, 2007, p. 19).
Todos podem ser vistos neste contexto como sujeitos capazes de falar e agir, se tomados por
uma discussão pautada numa situação ideal de fala derivada da ação comunicativa.
O PRONASCI previu a instalação de núcleo multissetoriais de prevenção e
atendimento às vítimas de tráfico de pessoas (BRASIL, 2007, p. 18), cujo trabalho poderia
ser articulado de modo explícito por um agir comunicativo. O documento não contemplou
essa possibilidade, porém, estamos diante de mais uma oportunidade dos sujeitos
coordenarem seus planos de ação, com base no diálogo e no entendimento recíproco.
Outras possibilidades para uma futura atuação performática do agir comunicativo são
sinalizadas no documento da Modernização das Polícias Civis e o primeiro aspecto conceitual
relevante a ser considerado para receber a influência de um agir comunicativo diz respeito
aos papéis das carreiras de investigação, que são equalizados para um regime de produção
sistêmica, compondo uma concepção dialética das atribuições de cada um dos três cargos ali
idealizados. São respeitadas as autonomias de cada integrante da equipe interdisciplinar de
investigação, cuja consistência interna será mantida pela hierarquia e pela disciplina, que
são considerados valores organizacionais de integração, já incorporados pela cultura policial.
195
No texto buscou-se transcender à tradição de multiplicidade de carreiras
compartimentadas e superar a “cultura positivista da instituição de cargos de perfil
meramente funcionalista, sem força de articulação gerencial dentro da produção culta da
investigação policial” (BRASIL, 2005, p. 11).
Por intermédio de um processo continuado onde se operam as comunicações
cotidianas, as equipes investigativas e as unidades administrativas poderão apresentar os seus
respectivos questionamentos quanto às pretensões de validade inicialmente aceitas,
almejando a busca de soluções para os impasses constatados no seu dia a dia.
Para isso, deve reinar o discurso entre os indivíduos inseridos numa situação ideal de
fala, onde o que impera é somente a força do melhor argumento e a busca pelo entendimento
e pelo consenso enquanto caminho a ser percorrido, nunca como uma meta a ser alcançada ou
atitudes manipulatórias e individualistas. Ainda que momentaneamente se entenda que a falta
de consenso para certos fatos ou questões do cotidiano seja o entendimento provisório viável.
Inserir agir comunicativo na gestão policial é imprescindível para que as equipes de
investigação encontrem um ambiente que acolha a racionalidade comunicativa e dê espaço e
tempo para que ela frutifique.
Essa articulação gerencial desde os escalões e cargos mais altos até o “chão de
fábrica”, a base da organização, é tão importante que o texto do mencionado documento
alerta que as premissas de equalização e integração das equipes investigativas somente
adquirirão um sentido prático se forem efetivamente habilitadas por um sistema que
possibilite, competentemente, o fluxo de ações dos operadores – policiais de investigação –
nas unidades de produção – delegacias de polícia.
Nesse contexto de modernização apontado pelo referido documento, mais
especificamente no processo de integração e articulação, é importante atribuir atenção
especial à população atendida pelas organizações policias, ouvindo-a e buscando o
aperfeiçoamento de práticas positivas e a superação das mazelas históricas constatadas no
campo das relações internas e externas das Polícias Civis. Afinal, é dessa relação entre
população e policiais civis é que sairão as relevantes informações para o direcionamento das
linhas de investigação durante as atividades típicas de polícia judiciária.
Assim, na medida em que interagem, as população e policiais, ou policiais e colegas de
trabalho, ou mesmo policiais e outros atores de segurança pública coordenam suas ações,
partilhando o seu conhecimento sobre o mundo objetivo das coisas. Enquanto participantes
no processo comunicativo, deverão trazer a verdade nas afirmações que irão fazer; o que vai
196
implicar diretamente no êxito de suas ações conjuntas, ou na frustração, sempre que houver a
violação das regras.
Contrariamente, no curso das investigações, normalmente o que se leva em
consideração é a ação instrumental, que se vale da estratégia para conseguir reunir os meios
de prova que constituirão o acervo probatório a ser enviado pela Polícia Civil ao Poder
Judiciário e ao Ministério Público, responsável por promover a ação penal em face dos
autores de crime.
Também ocorrem as interações entre as pessoas que se orientam segundo normas
sociais que já existem previamente ou que são produzidas durante a interação, alcançando as
expectativas recíprocas de comportamento. Sempre que interagem, as pessoas se revelam ao
manifestarem suas intenções, necessidades, interesses, receios, vivências etc..
Portanto, cabe aos policiais e demais atores da segurança pública apresentarem
pretensões de veracidade/sinceridade na medida em que expressam sua subjetividade e
permitem que sua interioridade se torne evidente. Dentro do contexto da ação comunicativa,
isso significa que os participantes do diálogo estejam sendo sinceros na expressão dos seus
sentimentos, interesses e intenções, não deixando espaço para ações estratégicas
manipulatórias e egocêntricas.
Com ressalta Habermas (2012), pode existir uma variação na presença maior ou menor
de um dos mundos nas falas dos sujeitos, mas os três mundos sempre se fazem presente nas
comunicações humanas, havendo apenas uma variação no tocante às pretensões de validade
correspondentes a cada um desses mundos. Em suma, para a configuração da ação
comunicativa, sempre deverão existir a verdade nas afirmações dos sujeitos, a sua retidão em
relação às normas e sinceridade durante a manifestação de suas vivências, necessidades,
interesses, receios, intenções, etc..
O documento (BRASIL, 2005, p. 21) reforça que por força constitucional, coube à
Polícia Civil tarefa de realizar a apuração das infrações penais e demais tarefas de polícia
judiciária, atuando na fase inicial missão estatal da persecutio criminis, dando apoio às ações
de força ordenadas pela autoridade judiciária, tais com, cumprimento de mandados de
prisões, mandados de busca e apreensão, interceptação telefônica etc..
Apesar de não explicitar qual tipo de racionalidade pretendia seguir, para a estrutura
dos procedimentos da atividade-fim, o documento referente à modernização apresentou uma
base técnico-científica para o exercício otimizado do ciclo da ação investigativa a ser
desenvolvido pela Polícia Civil.
197
Esse ciclo contemplando desde a conduta sobre a notícia da infração, a conduta nos
momentos subsequentes à notícia da infração, a conduta no inquérito policial e outros
procedimentos formais, bem como a conduta de avaliação e controle das ações
investigativas, além de sinalizar o exercício do policiamento comunitário como base políticofilosófica para a Polícia Civil, fecha a abordagem com observações relevantes sobre o
processo de comunicação social a ser realizado institucionalmente, que deve ser transparente
e passar a confiança necessária para o trabalho institucional desenvolvido.
Assevera o documento (BRASIL, 2005, p. 21) que apesar de caber à Polícia Militar
atividade ostensiva de caráter preventivo, em última instância, a atuação da Polícia Civil
alcança a missão de prevenir a prática delituosa.
É possível que a Polícia atue de forma dissuasória quando aplica métodos de repressão
eficientes e eficazes, ou ainda, atue de modo proativo quando busca e mantém canais de
interlocução com a sociedade civil, exercendo ações de segurança pública de cunho
pedagógico e fomentadoras da cidadania, exercendo o policiamento comunitário, p. ex., ao
comunicar técnicas ou recomendar procedimentos e atitudes que resultem em efetiva
prevenção ao crime. Desse modo, abre oportunidades para o uso do agir comunicativo.
O subsistema judiciário é o destinatário da ação investigativa desenvolvida pelas
organizações policiais civis, sendo que todo o processo se enfeixará no âmbito da
administração prisional, para que toda essa tramitação ocorra de modo adequado é
imprescindível que sejam desenvolvidos e implantados mecanismos de troca de informações
objetivas, que possam dar absoluta transparência ao processo de relacionamento
interinstitucional.
O que não pode ser esquecido diz respeito ao acesso e controle exercido pela sociedade
por intermédio do Ministério Público. Esta é uma condição imprescindível para que as
investigações encaminhadas pela Polícia Civil ao Poder Judiciário sejam desenvolvida de
modo eficaz e transparente, ainda que a prevenção secundária contra a criminalidade seja
frustrada.
O documento aduz que justamente porque a ação investigativa integra a dinâmica do
sistema de justiça criminal, a mútua confiança e a solidariedade ética e técnica devem estar
inseridas na prática cotidiana desenvolvida entre as instituições que compõem o sistema de
justiça criminal – Polícia Civil, Polícia Militar, Ministério Público, Poder Judiciário e
Administração Penitenciária – sendo recomendado que seja ser realizada perante e com a
participação da sociedade organizada (BRASIL, 2005, p. 37).
198
A articulação entre Polícia Civil e Polícia Militar, a ser realizada com base nos atos de
fala habermasianos, é medida imprescindível para o tratamento adequado das questões de
segurança no âmbito estadual, haja vista que as duas organizações o Poder Executivo local,
devendo atuar cada uma em sua respectiva esfera de competência, posicionando-se
racionalmente dentro do sistema de segurança pública estadual, alinhado e integrando suas
ações e atuando de modo complementar.
Para que esse processo de articulação entre as duas organizações seja eficaz, o
documento (BRASIL, 2005, p. 23) recomendou uma série de medidas, porém nada
mencionou sobre o uso do agir comunicativo. Neste, a interação representa a participação de
atores que se comunicam livremente e em situação de simetria, atuando como interlocutores
que se entendem sobre o mundo, valendo-se de uma argumentação em forma de discurso, que
pode possibilitar o pacto desses mesmos atores quanto à validade das proposições ou à
legitimidade das normas, trazendo em si o significado de um processo de comunicação que
visa alcançar o entendimento mútuo.
Porém, conforme recomenda o documento ora apresentado (BRASIL, 2005, p. 24), que
para que seja viável essa troca e cruzamento de dados e informações, é fundamental que haja
um aporte tecnológico, que possibilite realizar uma análise estratégica de resultados, para que
seja aprimorada produção de todo o ciclo de justiça criminal, permitindo uma identificação
dos chamados gargalos do aludido sistema integrado.
Esse clima harmonioso de diálogo, reciprocidade, entendimento e solidariedade
inerente à ação comunicativa também deve ser transferido para a gestão do intercâmbio dos
dados produzidos por cada uma destas instituições, onde toda informação relevante gerada
para o bom funcionamento do sistema de justiça criminal deve ser compartilhada.
Uma medida apontada pelo texto da Modernização das Polícias Civis como nuclear e
considerada neste processo de articulação diz respeito ao intercâmbio entre o centro de
inteligência policial e os sistemas informatizados do subsistema judicial e da administração
prisional. Mais uma vez, o agir comunicativo poderá ser providencial na articulação do
trabalho realizado pelas organizações que compõem o sistema criminal.
Investir na estrutura tecnológica é imprescindível, não sendo possível confiar única e
exclusivamente nas performances derivadas do agir comunicativo para a realização da
integração de dados e informações, obviamente, além da necessária troca de conhecimento
entre os atores sociais da segurança pública.
Ainda sob a mesma perspectiva analítica, uma limitação constatada nas leituras do
texto da Matriz Curricular Nacional foi em relação ao uso da comunicação apenas como um
199
processo informacional, sem atribuir a ela dimensão interativa, por exemplo, essa dimensão
informativa foi constatada entre as áreas temáticas propostas pela MCN, mais precisamente
naquela denominada “comunicação, informação e tecnologias em segurança pública”
(BRASIL, 2008, p. 19).
De outro modo, sob outra ótica teórica, vislumbro a viabilidade de dar aos processos
comunicativos estabelecidos durante a aprendizagem uma movimentação mais interativa
entre docentes e discentes ou entre seus pares. Isso porque todos eles devem ser encarados
sujeitos capazes de falar e agir e que, ao agirem assim, buscam entender-se sobre uma
situação prática para poderem coordenar de forma consensual seus planos de ação e, com
isto, suas ações.
Para Habermas (1996), a ação comunicativa transcende o mero ato de informar alguém
sobre algo como segue o ensino tradicional pautado nos recursos didáticos expositivos.
Justamente porque é uma ação que está fundada num processo cooperativo de interpretação,
intercedido por atos de falas, no qual os sujeitos instituem entre si as comunicações que
sempre estão relacionadas aos três mundos propostos pelo citado autor, ou seja, o mundo
objetivo das coisas, o mundo social das normas e instituições e o mundo subjetivo das
vivências e dos sentimentos.
Em outro documento, já no bojo do Programa Pacto Pela Vida, o Estado da Bahia
assumiu dentre outros compromissos, criar de um canal de comunicação permanente com a
sociedade. Porém, o texto não sinaliza, não evidencia e nem explica como será operado esse
canal, dando a entender que o conceito de comunicação ali adotado fica na trivialidade da
simples transmissão de informações, passando longe dos processos comunicativos interativos
habermasianos.
Assim, uma vez cientes da caracterização e da potencialidade dos processos
comunicativos interativos habermasianos, surgem no campo de ideação e atuação deste
programa de governo pelo menos mais três oportunidades para se aplicar a racionalidade
comunicativa, a saber, no trabalho interno e na integração das câmaras setoriais que
compõem o comitê executivo do PPV, na gestão das áreas integradas de segurança pública e,
ainda, na atuação das bases comunitárias de segurança junto às localidades críticas.
No âmbito do referido programa de governo foi criando um Comitê Executivo, que
figura como órgão consultivo, deliberativo e de supervisão superior, com a finalidade de
promover a articulação entre os processos de formulação, implantação, monitoramento e
avaliação de suas ações. O referido Comitê será auxiliado por Câmaras Setoriais, que terão
200
por finalidade propor e definir diretrizes e políticas setoriais que contribuam para a redução
das taxas de Crimes Violentos Letais Intencionais (CVLI) (BAHIA, 2010).
É possível utilizar a racionalidade comunicativa para a articulação dos trabalhos
internos estabelecidos por estas unidades auxiliares denominadas câmaras setoriais, apesar da
necessidade de manter a análise dos índices dentro de uma racionalidade instrumental de
monitoramento e controle, essenciais para a manutenção da redução das taxas de
criminalidade.
Ainda dentro do mesmo programa, foram criadas unidades territoriais sobre as quais se
realizar o monitoramento eficaz dos indicadores utilizados pela SSP/BA para medir as taxas
de criminalidade. Aqui cada unidade territorial é cognominada de Área Integrada de
Segurança Pública (AISP) que serve de referência para a articulação de iniciativas das
Polícias Civil e Militar, visando à prevenção e combate à criminalidade (BAHIA, 2010).
Como garante o documento analisado, a integração das polícias será assegurada pelo
modelo de monitoramento dos indicadores a ser aplicado em cada AISP, que terão seus
profissionais de segurança valorizados com premiações quando alcançados os resultados no
cumprimento de metas estabelecidas pela SSP/BA (BAHIA, 2010, p. 02). Contudo, a
integração almejada não pode ser imposta como resultado de um agir instrumental.
Pelo contrário, valendo-se do agir comunicativo, a integração deve ser conquistada e
construída conjuntamente entre as unidades territoriais, por intermédio de seus comandos e
de todos os servidores nela inclusos, desse modo também será oportunizado a todos executar
um dos pressupostos das organizações aprendentes, que é o aprendizado em equipes.
O mesmo poderá acontecer com as equipes que trabalham nas chamadas Bases
Comunitárias de Segurança (BCS) e também integram o programa dentro de uma estrutura de
policiamento comunitário. As bases comunitárias foram corporificadas para promover a
convivência pacífica em localidades identificadas como críticas, visando melhorar a
integração das instituições de segurança pública com a comunidade local, para auxiliar na
redução dos índices de violência e criminalidade (BAHIA, 2010, p. 02).
Diferentemente dos demais documentos analisados, que resultaram de variadas formas
de elaboração coletiva, contando com o trabalho colaborativo num primeiro momento apenas,
o PPV abriu um canal permanente em meio eletrônico para sua avaliação e reelaboração. Sob
o slogan “a segurança é um compromisso de todos”, foram sugeridos no site da SSP/BA 10
(dez) temas para que a pessoas acessem os respectivos links e deixem a sua contribuição para
o PPV enviando sugestões e opiniões (BAHIA, 2010, p. 06).
201
Por intermédio do site da SSP/BA abriu um link para que qualquer pessoa pudesse dar
sua contribuição em relação às temáticas previamente listadas, a saber, atividade policial,
sistema de justiça, prevenção da violência, juventude, criança e adolescente, violência e
grupos vulneráveis, drogas e violência, sistema prisional, violência contra a mulher e
violência racial.
Apesar de o documento não sinalizar como seriam realizados os eventuais
encaminhamentos de propostas apresentadas pela população, a medida parece salutar haja
vista que coaduna com seus preceitos inicialmente apresentados de ser um programa de
governo construído de forma pactuada com a sociedade e integrada com as demais
instituições representativas do poder público.
Essa pode ser considerada uma medida pontual, mas agrega bastante no tocante à
gestão pactuada com o poder público, na medida em que tem serventia para canalização das
argumentações proferidas pela população que, no entender do agir comunicativo, deve
encontrar espaços públicos para apresentar suas pretensões de validade e participar de um
processo argumentativo de comunicação, figurando como sujeito que tem capacidade de
falar, ser ouvido e agir conjuntamente. Se essas propostas forem criteriosamente
selecionadas, encaminhadas para debates internos e externos, analisadas, tratadas e
efetivamente incorporadas ao plano de governo, talvez seja possível encontrar ou implantar
neste contexto ações performáticas de agir comunicativo.
Na perspectiva do desenvolvimento como liberdade de Amartya Sen, as pessoas
devem ser envolvidas ativamente da evolução do seu destino, deixando de ser vistos como
beneficiários passivos de programas de desenvolvimento, pois “o Estado e a sociedade tem
papéis amplos no fortalecimento e na proteção das capacidades humanas. São papéis de
sustentação e não de entrega sob encomenda” (SEN, 2000, p. 71). O Plano Estadual de
Segurança Pública, logo de início, sinaliza o recebimento e encaminhamento das propostas da
sociedade e demonstra que desse modo busca viabilizar uma política de aproximação entre
governo e sociedade.
Constatei que o PLANESP também abre oportunidades para inserção do agir
comunicativo, quando propôs dentre seus projetos a criação de um Departamento de
Policiamento Comunitário, no qual a filosofia da segurança cidadã se manifesta. Em seu
âmbito, se verifica uma nova oportunidade para a parceria entre a população e a polícia,
ambas orientadas ao trabalho conjunto na construção da segurança pública, visando descobrir
novas soluções criativas aptas a resolver preventivamente, a curto e longo prazo, os
problemas derivados da criminalidade e geradores da desordem social.
202
Acredito que o equívoco do PLANESP está em inserir o departamento apenas dentro
da estrutura da Polícia Militar, pois, essa filosofia de trabalho embutida nesse modelo de
policiamento também pode e deve fazer parte do trabalho investigativo e das demais
atividades desenvolvidas pela Polícia Civil.
Aquilo que caracteriza e qualifica a ação comunicativa são as construções de
coordenação de planos de ação, tendo no entendimento o significado de um processo
cooperativo que almeja interpretar algo no mundo em que se vive. Por essa razão, pode ser
prematura a afirmação feita no PLANESP de que a integração territorial já é uma realidade
viabilizada através das Áreas Integradas da Segurança Pública, previstas no PPV, justamente
porque essa integração deve ser construída cotidianamente, como dito alhures.
O documento (BAHIA, 2011, p. 77) acredita também que a integração almejada será
consolidada se houver o complemento apenas do Sistema de Inteligência Policial e do
Sistema Correcional, ambos existentes dentro da Secretaria Estadual de Segurança, mas para
que isso aconteça, no meu entender, necessário se faz um agir performático.
As necessidades de ajustes virão a todo o momento do processo comunicativo a ser
realizado dentro dessas áreas intergradas de segurança pública e não somente no momento da
implantação de suas novas unidades de policiamento.
6.2.6 Limitações e possibilidades para a formação policial
O uso da comunicação é inerente ao homem, que sempre se valeu ao longo dos tempos
de procedimentos comunicativos para transmitir seus sentimentos, pensamentos, ideias,
vontades e informações de todo gênero. Porém, o uso da comunicação enquanto processo
interativo requer uma racionalidade intencionada em reconhece nos atos de fala
oportunidades de realizar aprendizagens socialmente significativas.
Assim, o homem deve aprender a utilizar seu potencial comunicativo, direcionando
esforços para a construção de espaços que viabilizam o surgimento de processos
comunicativos que lhe permitam interagir com outros sujeitos. Daí deriva a importância da
formação policial, aqui tomada lato sensu, englobando cursos de ingresso, aperfeiçoamento e
capacitação, que devem acontecer durante toda a vida funcional dos servidores policiais.
Apesar de prever incentivos para policiais que se adequassem às metas e diretrizes do
programa, o PPV não se preocupou em desenvolver quaisquer ações de formação policial,
portanto, esse termo chave não foi localizado no bojo do referido documento. Como se trata
de um programa de governo a ser realizado pelas Secretarias de Estado, estas devem, ao meu
203
ver, ser as maiores interessadas nos processos de formação de seus respectivos servidores,
principalmente a SSP.
Agora num enfoque mais específico na segurança pública, verifiquei que apesar de
trazer entre seus objetivos estratégicos a necessidade de refinar as competências dos
colaboradores (BAHIA, 2011, p. 33-39), o PLANESP se restringiu a escrever de modo
demasiadamente genérico quanto à formação policial, defendendo a constituição de um
sistema educacional integrado para todas as polícias estaduais e os demais órgãos da
segurança pública, cujo aprendizado deve estar focado no ensino integrado e continuado, com
início desde os cursos de formação (BAHIA, 2011, p. 77).
A reformulação dos cursos oferecidos pelas das Academias de Polícia e a mudança de
paradigmas pedagógicos não serão suficientes. Entendo que não basta integrar o ensino e dar
continuidade a suas ações, sem que se fale numa verdadeira emancipação do aprender
policial. O PLANESP menciona superficialmente a formação policial, ao sinalizar seu
interesse em desenvolver um ensino integrado e continuado, porém não menciona a
importância do aprendizado ao longo da vida e do agir comunicativo como partes da vida
funcional dos policiais.
Dentro da temática formação policial, o PRONASCI fala em valorização dos
profissionais de segurança pública e agentes penitenciários, ressaltando que a qualificação
das polícias deve incluir aprendizagens relativas a práticas de segurança-cidadã, tais como a
utilização de tecnologias não-letais, técnicas de investigação, direitos humanos, sistema de
comando de incidentes, perícia balística, DNA forense etc.
Assim, uma formação eficaz deverá procurar aperfeiçoar os conhecimentos, as aptidões
e atitudes dos indivíduos, com vistas a contribuir para um comportamento adequado destes
(BRASIL, 2007, p. 11-14), porém, a tônica do documento acaba sendo a formação de
competências técnicas, demonstrando quão impregnada está a gestão da segurança pública
brasileira com uma racionalidade instrumental.
O documento Modernização das Polícias Civis Brasileiras atribuiu relevo para a
política permanente de ensino e o processo de desenvolvimento nas carreiras (BRASIL, 2005,
p. 54-56), defendendo que o policial civil, com sua atividade investigativa, deve intervir
sobre o tecido social pautado numa motivação descritiva (criminológica e criminalística),
voltando-se não só para a burocratização do inquérito policial e do processo penal (BRASIL,
2007, p. 11).
A formação é um processo contínuo de crescimento e aperfeiçoamento, que visa
preparar profissionais competentes, responsáveis pelo próprio desenvolvimento intelectual e
204
pelo cumprimento das determinações do seu campo de atuação, nesta seara o projeto da
Universidade Internacional de Segurança Pública pretende fazer com que esta universidade
seja um centro de excelência em formação (UNESCO, 2011, p. 8, 1ª parte).
Um aspecto relevante detectado ao longo deste estudo diz respeito ao projeto da
UISPNU, no qual acabou se consubstanciando um achado incidental quanto à criação da
referida instituição de ensino e sua inserção como uma das Metas de Desenvolvimento do
Milênio das Nações Unidas, com as quais os países membros se comprometeram a atingir até
meados de 2015 (UNESCO, 2011, p. 14-15). As propostas dos pilares da segurança humana e
do agir comunicativo coadunam com a perspectiva pedagógica da universidade em questão
haja vista que elas podem servir como pressupostos epistemológicos de um projeto
pedagógico a ser discutido e viabilizado futuramente.
A capacitação policial não foi esquecida no âmbito do documento da Modernização das
Polícias Civis. O seu texto alerta quanto à necessidade de desenvolvimento de uma política
interna de qualificação permanente, para que se pudesse atribuir uma formação que pudesse
ser pautada no conhecimento universal das ciências humanas, sociais e naturalísticas, a ponto
de assegurar a consistência moral e procedimental de cada policial civil, cônscio do trabalho
de investigação como atributo da democracia, a ponto de formar “um elo qualificado no tenso
processo de solução de conflitos” (BRASIL, 2005, p. 10). O que converge com a perspectiva
adotada neste trabalho, que encara o convívio social de modo conflitivo e que depende de
interações qualificadas para buscar a acordos e consensos.
Para o documento, policial de investigação deve ser identificado pela sociedade como a
efetiva autoridade pública no seu cotidiano, estando ele devidamente capacitado para
compreender criticamente o fenômeno criminal e atuar no traçado de cenários preventivos e
propositivos, trabalhando de forma articulada com outras esferas de governo e da sociedade
(BRASIL, 2005, p. 11).
Na MCN ressalta que devido às crescentes demandas sociais, a formação policial é tida
como um processo necessário e fundamental para a qualificação e o aprimoramento das
atividades das instituições que compõem o sistema de segurança pública. Isso ocorre na
medida em que visa auxiliar na compreensão do exercício da atividade de segurança pública
como prática da cidadania que implique em participação social e política num estado
democrático de direito e resulte numa participação profissional que estimule “a adoção de
atitudes de justiça, cooperação, respeito à lei, promoção humana e repúdio a qualquer forma
de intolerância” (BRASIL, 2008, p. 14).
205
Por atividades formativas, a Malha Curricular Nacional – MCN entende os cursos, as
palestras, os estágios, os trabalhos de campo ou qualquer outra atividade realizada com fins
educacionais, estando entre aquelas atividades formativas de ingresso, de aperfeiçoamento
profissional, de atualização e de capacitação (BRASIL, 2008, p. 44).
A Classificação Brasileira de Ocupações (CBO) do Ministério do Trabalho foi citada
na MCN, ela foi lembrada como um instrumento que apresenta a dimensão técnica das
ocupações encontradas no mercado de trabalho brasileiro, abordando também sobre as
ocupações desempenhadas pelos profissionais de segurança pública. Contudo, ela aborda
apenas as competências técnicas ou operativas pertinentes aos profissionais de segurança
pública, prevendo ainda as competências pessoais necessárias para as atividades de cada
cargo (BRASIL, 2008, p. 9).
Como defende o documento, a inovação atribuída à MCN diz respeito às competências
cognitivas e às competências atitudinais dos profissionais da área de Segurança Pública
(BRASIL, 2008, p. 07), ultrapassando a perspectiva da dimensão técnico-operativa das
competências, porque os profissionais da área de segurança pública necessitam compreender
seu papel como sujeito social e político no espaço que ocupam e, consequentemente, entrar
num processo de reflexão e tomada de decisões como agente transformador do Estado e como
profissionais comprometidos com a segurança das cidades e dos cidadãos.
A MCN assevera que competência é “a capacidade de mobilizar saberes para agir em
diferentes situações da prática profissional, em que as reflexões antes, durante e após a ação
estimulem a autonomia intelectual” (BRASIL, 2008, p. 7).
Permeia todo o documento o entendimento de formação como um processo de
aquisição e de reconstrução de saberes necessários à intervenção social das organizações
policiais, constituindo um espaço para partilha e debate de abordagens diferentes, além de
figurar como uma ocasião privilegiada para gerar discussão sobre questões complexas das
situações enfrentadas no trabalho policial, por exemplo, ao discutir a importância dos saberes
para a competência profissional (BRASIL, 2008, p. 27-28). Durante esse processo de
formação policial surge a oportunidade para que o posicionamento ético e político das
referidas instituições possa ser revisto e analisado, além de ser possível aprimor a prática
policial do cotidiano.
A Matriz concebe a formação como processo complexo e contínuo de crescimento e
aperfeiçoamento, visando à preparação de profissionais aptos a cumprirem as determinações
legais e institucionais, plenamente responsáveis pelo seu próprio desenvolvimento
206
profissional, tornando-os competentes, socialmente responsáveis e sensíveis com a melhoria
do bem público e das instituições políticas.
As ações formativas de segurança pública, planejadas com base na Matriz, têm como
objetivo geral favorecer a compreensão do exercício da atividade de segurança pública como
prática da cidadania, da participação profissional, social e política num estado democrático de
direito, estimulando a adoção de atitudes de justiça, cooperação, respeito à lei, promoção
humana e repúdio a qualquer forma de intolerância (BRASIL, 2008, p. 14).
Essa visão presente na MCN se coaduna perfeitamente com a ideia de justiça
comparativa cunhada por Amartya Sen, que se baseia em comparações das realizações sociais
constatadas no cotidiano. Sen (2009) apresenta um conceito que ajuda a fazer diagnósticos
das injustiças cotidianas e a identificar tudo aquilo que as possam tentar reduzir ou eliminar,
matéria extremamente útil para organizações de natureza pública, especialmente aquelas que
realizam atividades policiais, cuja missão básica é proteger e servir.
A justiça comparativa pode servir de apoio para que o policial civil se enobreça no
exercício da sua função investigativa, revisando seus modelos mentais em relação à
importância social do seu trabalho, em relação aos envolvidos nos cenários conflituosos de
investigação, conforme se articula na figura 3 apresentada ao final deste capítulo. Enfim, ela
possibilita o reexame de certas atitudes administrativas e operacionais executadas no
cotidiano da Polícia Civil, contribuindo decisivamente com efetivação da justiça
organizacional, na medida em que auxilia no processo de tomada de decisões internas e
externas, assim como no modo de direcionar as relações entre os membros das organizações e
seus parceiros sociais. Em última instância, nos moldes do que aparece sistematizado na
figura 3, a ideia de justiça abraçada neste trabalho auxilia na realização da justiça social.
A última e mais importante observação a ser feita quanto à formação policial
apresentada nos documentos já mencionados, contempla a aprendizagem ao longo da vida,
que tida como fundamental para a vida em numa sociedade aprendente, já que o processo de
aprendizagem acontece cotidianamente e de modo ininterrupto.
A MCN reconhece esse caráter continuado da aprendizagem no bojo de seus princípios
educacionais (BRASIL, 2008, p. 13-14), porém, limitações são constatadas no texto
analisado. O texto não fala expressamente na aplicabilidade do aprendizado ao longo da vida
e nem da importância de desenvolver entre os policiais, durante sua formação, aquelas
competências mais gerais, mais duradouras e menos obsoletas, ligadas ao aprender a aprender
e ao aprender a agir comunicativamente e que levem ao empoderamento da função policial.
207
Muito provavelmente a opção por uma abordagem mais técnica de aprender saberes
teóricos, práticos e atitudinais se manifestou de modo não proposital, mas devido à
instrumentalidade, totalmente embutida na pedagogia do desenvolvimento de competências
técnicas e amplamente divulgada nos meios educativos.
Os espaços e tempos das ações formativas na área da segurança pública são repensados
na MCN (BRASIL, 2008, p. 06), o que se ajusta de modo equilibrado com as demandas da
hodierna sociedade aprendente e as demandas de aprendizagem ao longo da vida oriundas da
singularidade da formação policial que ocorre nas ruas, conforme busquei demonstrar neste
trabalho. A aludida matriz também destaca a importância de “incentivar que o aluno desenhe
seu percurso de desenvolvimento profissional dentro da instituição, estimulando o
autoaperfeiçoamento e a predisposição à mudança” (BRASIL, 2008, p. 47).
A MCN menciona que os saberes teóricos, práticos e instrumentais relacionados às
situações encontradas na prática profissional, e nelas adquiridos e reconstruídos, irão implicar
positivamente no desenvolvimento das competências profissionais, conforme argumenta o
documento (BRASIL, 2008, p. 27-28).
Acredito que o aprender a aprender vai expandir consideravelmente a capacidade de
investigação dos policiais civis, possibilitando que eles tenham acesso uma variedade de
ferramentas e métodos de investigação científica, que poderão auxiliá-los na sua atividade
investigativa policial, justamente na medida em que eles vão aprender a obter, avaliar,
identificar e usar a informação conseguida pela metodologia da investigação policial, para
ajudar a resolver problemas policias, responder às questões práticas e obter novos
conhecimentos policiais.
Assim, a aprendizagem ao longo da vida deve ser encarada como algo vital para
toda e qualquer ação formativa policial. Ela viabiliza o aumento da autonomia dos aprendizes
na medida em que estes assumem a direção da sua aprendizagem, tanto na obtenção,
avaliação e no uso da informação de modo socialmente responsável, durante seus afazeres
policiais, abrindo espaços para a aprendizagem adquirida pelas suas vivências práticas, ainda
que de modo incidental, não planejado, porém, agora, de modo consciente.
A teoria da ação comunicativa tem sido fonte inspiradora de reflexões em torno de
múltiplas questões contemporâneas, então porque não pensar também numa inspiração para a
aprendizagem gerencial e desenvolvimento organizacional na esfera pública, por exemplo.
Para que uma gestão organizacional seja rotulada como democrática, autônoma e
participativa ela deve formar sujeitos compromissados com uma educação ao longo da vida,
208
cujo objetivo é a construção da cidadania de forma consciente, para intervenção na realidade
na qual se vive com a pretensão de transformá-la (figura 3).
No curso desses estudos, descobri que a aprendizagem, que naturalmente surge no
cotidiano organizacional, pode ser observada sob um novo olhar, numa perspectiva de
aprendizagem ao longo da vida, e partir de um estudo que contempla a razão comunicativa
habermasiana manifesta numa ação libertadora e emancipatória, necessária para fazer
cumprir uma das dimensões da segurança humana, justamente aquela que diz respeito à
libertação do mundo dos medos e dos empecilhos de ampliação das capacidades e usufrutos
das liberdades substantivas necessárias para o desenvolvimento humano (figura 3).
Essa modalidade de aprendizagem emancipatória acaba servindo para todas as
unidades curriculares e todos os ambientes de aprendizagem, independentemente do nível de
ensino, podendo ser contextualizada nos cursos a ser promovidos pela SSP/BA e pela futura
Universidade Internacional de Segurança Pública e Desenvolvimento Social.
Figura 3 – Matriz conceitual para a valoração qualitativa das realizações sociais no âmbito da segurança
pública
Fonte: Elaboração da autora.
7 CONSIDERAÇÕES CONCLUSIVAS
Este mestrado profissional me proporcionou encontrar, de imediato, respaldo para boa
parte dos meus anseios enquanto Delegada de Polícia Civil, gestora de uma unidade de polícia
judiciária no estado da Bahia. Por intermédio dele, compreendi que existe uma capacidade de
realização inerente às organizações policiais e que estas podem ser geridas de modo a
contribuírem para a efetivação da cidadania, da paz social e do estado democrático de direito.
Então, este trabalho constitui-se como um meio de levar até a comunidade acadêmica e à
sociedade, a uma reflexão em torno da possibilidade concreta de apresentar, debater,
reestruturar e equacionar as questões afetas à gestão da formação no âmbito da Polícia Civil.
Dentre inúmeros ensinamentos neste curso, aprendi que é primordial inovar na gestão
das organizações policiais, buscando novas formas de ver a segurança pública sob algumas
perspectivas mais humanistas e menos instrumentais, buscando também novos modos de
gerir a formação policial nesta hodierna era do conhecimento e de sociedade aprendente, nos
quais o conhecimento certamente exerce papel fundamental.
Aprendi também que é possível estabelecer um novo diálogo organizacional, semeando
os princípios da racionalidade comunicativa entre os indivíduos, nos processos de tomada de
decisão e num novo diálogo social a ser realizado, criando oportunidades para a interação
entre os atores sociais da segurança pública e o estabelecimento de um pacto para o
desenvolvimento social e o desenvolvimento das organizações policiais.
A busca pelo desenvolvimento social deve ser compartilhada por toda a sociedade e
começar no seio de cada localidade que sofre com as consequências da criminalidade ali
reinante. Nessa caminhada, é importante buscar a representatividade daqueles atores que
podem agir comunicativamente na tarefa de integração do tecido social e na garantia do
mínimo de aceitação dos valores reinantes e das regras vigentes, para que, a partir daí, se
manifeste um efetivo pacto social pela segurança pública.
Afinal, quando se busca o desenvolvimento social é importante viabilizar o crescimento
econômico, mas é essencialmente necessário garantir o uso pleno das liberdades individuais,
além de promover um mundo livre de necessidades e livre do medo, acrescido pelo
empoderamento e emancipação dos indivíduos.
Conforme a visão adotada nesta pesquisa, para se efetivar os ideais de justiça necessários
para o progresso do estado democrático de direito, é preciso considerar a perspectiva do
desenvolvimento das capacidades, porque a partir dela há uma relevância no que as pessoas e
210
as organizações policiais poderão fazer em termos de realização social, partindo do ponto onde
elas estão situadas.
As capacidades de realização da Polícia Civil, por exemplo, serão consideradas à luz do
que os membros de cada equipe de trabalho – ou até mesmo as pessoas estranhas aos quadros
policiais – conferem à proficiência dessa coletividade organizacional. Nesse sentido, a partir
de novos processos educativos e gerenciais, os policiais poderão se associar ao pensamento de
que são capazes de realizar inúmeras ações assertivas ligadas à segurança pública, agindo em
colaboração com seus colegas de profissão e com os demais atores sociais.
A Constituição Federal vigente reconhece e legitima o papel de atuação da sociedade,
contemplando-a como um importante sujeito na realização da política nacional, reservandolhe um importante espaço para atuação, inclusive na segurança pública. Restou provado que a
participação da sociedade é essencial no processo político de gestão da segurança pública,
porém, na prática brasileira, geralmente cada segmento social representa seus interesses e
realiza de modo fragmentado sua parcela de controle sobre as ações estatais.
É por isso que a interação e comunicação humanas devem ser entendidas não somente a
partir da interação linguística, sendo necessária a ampliação do paradigma da
intersubjetividade comunicativa para que a gestão da segurança pública não fique adstrita
somente ao choque das racionalidades estruturantes do processo gerencial. Mas também
preciso levar em consideração as patologias e distúrbios sociais que ocorrem no cotidiano.
Muitas dessas patologias e distúrbios sociais geram situações conflituosas que podem
resultar também de posturas individuais e competitivas relacionadas à quebra das relações
morais dos grupos sociais, em especial das organizações, em decorrência do sentimento de
autoproteção e de autopreservação que é inerente aos homens. vale lembrar que nas
organizações policiais acontece exatamente da mesma forma.
Nesse diapasão, a ação comunicativa pode contribuir para a reflexão sobre algumas
possibilidades para que ocorra a reversão do processo coercitivo da racionalidade técnicoinstrumental impregnada nas organizações policiais. A ação comunicativa é mais importante
do que a ação instrumental para a proposta ora apresentada, porque aquela ação está
intimamente relacionada com os modos para ser efetivada a esperada democratização da
sociedade e das organizações, possuindo um núcleo estruturante circunscrito ao uso
comunicacional da linguagem, indo além da mera transmissão da informação.
Na medida em que defende a apropriação intersubjetiva das relações sociais e culturais, o
agir comunicativo pode contribuir para libertar os indivíduos aprisionados às visões
unidimensionais ocorridas durante um processo de colonização do mundo da vida.
211
Um dos propósitos deste trabalho foi estabelecer uma relação entre a temática gestão das
organizações policiais e o agir comunicativo, evidenciado pelo filósofo e sociólogo alemão
Jürgen Habermas. Da mesma forma, procurei integrar o fazer policial ao conceito arrojado de
segurança humana, tomado a partir do enfoque dado pelo filósofo indiano Amartya Sen, para
posteriormente apresentar esses dois conceitos como pilares para pensar a gestão da formação
policial e, assim, possibilitar que os saberes e as práticas policiais pudessem ser interpretados e
compreendidos a luz de outra lógica.
Restou evidente a importância de se buscar pilares que pudessem sustentar o
entendimento de que sem uma formação emancipatória não haverá uma polícia conectada
com os valores éticos, com as demandas sociais e com o compromisso de desenvolvimento
organizacional e social. Tão importante quanto, foi o propósito de aguçar entre os prepostos
das organizações policiais um faro para a percepção e redução/eliminação das injustiças
superáveis e para o incremento da justiça na vida cotidiana, através das intervenções policiais.
A partir deste trabalho, busco ressaltar que a utilização de ideia de justiça comparativa
na gestão da segurança pública e nos processos de formação policial, dão oportunidades para
se lutar cotidianamente contra as injustiças do mundo, que derivam de uma mistura de
lacunas institucionais e comportamentos inadequados. Esta deve ser a razão que deve
mobilizar os gestores a desenvolverem organizações policiais que contribuam para o
progresso da justiça através do reforço das liberdades, das garantias e do bem estar das
pessoas, independente de ser cidadão do povo ou membro integrante daquelas organizações.
O “fazer instrumental” decompõe e impede os sujeitos de se desvelarem de uma
condição passiva, então é preciso uma nova percepção da segurança pública e uma construção
de um corpus teórico-conceitual que dê suporte a novas formas de pensar a formação policial.
Por essa razão, a intenção deste trabalho é verificar se, e até que ponto, a teoria da ação
comunicativa e a perspectiva de segurança humana têm serventia para iluminar as questões
ligadas à gestão da formação policial e ao diálogo intra e interinstitucional.
O policial exerce uma ocupação profissional que exige cotidianamente a lida com
múltiplas exigências e contradições dos agrupamentos sociais, demandando dele uma
convivência com incontáveis figuras humanas e suas respectivas facetas, obrigando-o a um
inevitávéis interações com os vários mundos da vida social. Compreender a atividade policial
é o primeiro ponto para que depois se possa pensar na formação de grupos de sujeitos que
interagem entre si, i. e., neófitos da lida com a aprendizagem emancipatória.
Conhecer as idiossincrasias do labor policial pode ser um aprendizado de grande valia
para os próprios policias, normalmente desatentos às peculiaridades de seu cotidiano e as
212
questões imbricadas a elas, além de ser muito proveitoso para os leigos da área policial quanto
à desmistificação de questões pouco analisadas pelo público em geral.
Manter contato com a realidade policial, conversar com os profissionais da área da
segurança pública e conhecer a natureza do seu trabalho, nunca será uma atividade singela,
sem impacto para seu interlocutor e, se bem gerenciado, esse contato poderá ser muito
proveitoso para desatar os nós e estreitar os laços entre os vários atores sociais e as
organizações policiais.
Não existe, todavia, uma relação direta entre as concepções habermasianas, os conceitos
de segurança humana, liberdade como desenvolvimento e justiça comparativa com a gestão
das organizações policias e seus processos de formação profissional. No bojo dessa
dissertação, foram detectados pontos de aproximação e entroncamento entre as temáticas aqui
estudadas, com o escopo de buscar um cruzamento original, porque não dizer inédito, entre
abordagens conceituais de relevo e articulá-las com as questões cotidianas da segurança
pública brasileira, em especial aquela desenvolvida pela Polícia Civil do estado da Bahia.
Entender a prática comunicativa significa alcançar dois aspectos essenciais. Primeiro que
essa compreensão engloba um exercício constante de cognição estabelecido num contexto
dialógico processual e, segundo, o aspecto de que é possível distinguir os tipos de
racionalidade que nos cercam cotidianamente.
Isso significa dar o tempo necessário para que seja possível colher os frutos da
racionalidade e do agir comunicativos. Significa também perceber quando dois ou mais
sujeitos capazes de falar e de agir estão a influenciar estrategicamente as pessoas, tomando-as
objetos de manipulação. Ou perceber ainda quando seu objetivo transita apenas na vontade de
entender-se com as pessoas, reconhecendo-as também como sujeitos para, em conjunto, chegar
a um acordo sobre pretensões de validade previamente questionadas durante o processo de
interação.
Os problemas de segurança pública serão de cada um dos atores sociais na medida em
que eles possam e efetivamente consigam se envolver neles como sujeitos. Mas, não basta a
participação em processos comunicativos, pois toda comunicação centrada em performances
linguísticas deve resultar num plano de ação concreto no mundo da vida. De outro modo, é
preciso asseverar que, se desenvolvidos planos de ação no mundo sistêmico, a gestão
organizacional estará sujeita ao processo de colonização resultante da influência da razão
instrumental.
As ações estatais, incluindo as políticas sociais, em razão da sua dimensão política, são
essencialmente instrumentais, estabelecendo vinculação entre meios e fins para obtenção de
213
êxito. Porém, os fins nada mais são do que os interesses previamente estabelecidos pela gestão
para que haja a manutenção da estrutura econômica do Estado.
Devido a sua dimensão material, essa manutenção da estrutura econômica estatal aparece
de modo mais visível, que vale de uma racionalidade instrumental para dominar todos os
meandros da gestão pública, é o processo de colonização do mundo da vida que manifesta a
cada dia. Vale lembrar que os sistemas político e econômico são eminentemente instrumentais,
porém a dimensão gerencial não deve ser. Eis a questão!
Esses interesses de manutenção econômica e obtenção de êxito a todo custo podem ser
fortes empecilhos para aplicação da razão comunicativa no campo da gestão pública. Para
resolver a problemática, é necessário um somatório de várias medidas específicas e outras
mais gerais, porém, somente uma coordenação de planos de ação é que poderá ser capaz de
trazer resultados práticos mais geradores do desenvolvimento social almejado por todos.
Sob a perspectiva habermasiana, a forma como os cidadãos interagem com o mundo,
compartilham intersubjetivamente os seus conhecimentos e suas experiências, trazem
resultados práticos. A proposta ora apresentada está centrada nas potencialidades das
organizações policiais no sentido de buscarem sua emancipação nas microrrevoluções que
serão realizadas no cotidiano e nas aprendizagens sociais dos atores da segurança pública.
Os interesses e sentimentos dos sujeitos atuantes são expressos, debatidos, discutidos,
criticados e contestados, garantindo simultaneamente sua individualização e sua
socialização. Como visto, mediante processos de validação, esse compartilhamento forma
um cenário que contribui para que entendimentos e consensos coletivos ocorram por
intermédio do uso comunicativo da linguagem.
Acredito que a aplicação da razão instrumental e dos interesses de manutenção
econômica do Estado deveriam se dar apenas nos momentos de montar a pauta principal dos
temas de interesse social que figurarão nas políticas públicas, mas, ao se executar tais
políticas, o mais recomendado seria seguir os parâmetros da racionalidade comunicativa.
Desta forma, as organizações policiais serão contextualizadas numa nova racionalidade
manifesta na teoria agir comunicativo, para que a partir daí seja possível defender que esta
nova forma de ver o mundo e de analisar as ações humanas poderá combater os males
causados pela racionalidade instrumental, fortemente impregnada nas instituições e nos
indivíduos.
Sem dúvida, não é possível excluir a praxis social na qual estão envolvidos os atores que
integram o tecido social, porque, na maioria das vezes, essa praxis se distancia bastante dos
214
pressupostos do agir comunicativo e a experiência interativo-comunicativa sempre estará
imersa em contextos sociais conflituosos existentes no mundo da vida.
A ideia de conflito abordado neste trabalho traz em si a necessidade de compreensão da
sociedade como um ambiente conflitivo, do qual emergem os complexos problemas da
violência e da criminalidade, exigindo uma atuação estatal mediadora, tendo a polícia que ser
demandada para garantir os direitos dos cidadãos e não somente a ordem pública.
Na visão aqui adotada, o conflito significa tensão permanente, cuja superação é ilusória,
haja vista que ele representa a razão de existirem tentativas de acordos e consensos por
intermédio da linguagem comunicativa tomada nos mais diversos segmentos da sociedade,
inclusive no tocante à temática da segurança humana.
Conflitos entre população e policiais podem ocorrer em razão de uma ausência de
reconhecimento de sua identidade e pela vivência de experiências de desrespeito, tais como
ocorrem nas situações de desacato e agressões, de um lado, bem como de violação de
direitos, corrupção, abusos e torturas, de outro lado.
Um dos aspectos que diferenciam a gestão policial da gestão realizada em outra
instituição de natureza pública é que o trabalho organizacional, i.e., ação policial, se verifica
em cenários incertos, transitando por um campo apinhado de conflitos sociais.
Em outro desdobramento, mas ainda no contexto das teorias aqui adotadas, a existência
de conflitos e eventuais acordos em relação à realização de medidas sociais e gerenciais que
tendem à ampliação da justiça dentro das políticas de segurança não implicam na
obrigatoriedade de fazer com que os sujeitos cheguem a unanimidades ou acordos totais. Neste
caso é possível conviver bem com a incompletude de acordos sociais ou com uma boa dose de
conflitos sociais não resolvidos. Esse deve ser o pensamento a ser levado para a gestão das
organizações que lidam com as demandas sociais, tal como ocorre com a segurança pública.
Nessa visão, a solução dos conflitos dependerá apenas de uma ordenação parcial entre os
sujeitos e os processos, porém as conclusões obtidas mediante acordos ligados às questões da
segurança pública devem ter utilidade prática e ser bem firmados, uma vez que eles precisam
ser plausivelmente justos ou, ao menos, não serem manifestamente injustos, sob o ponto de
vista social.
Nesta proposta, todos os atores sociais da segurança pública são vistos como sujeitos
capazes de falar a agir, participantes do mundo da vida, no qual poderão problematizar com a
intenção de buscar conhecimentos, utilizando pretensões de validade cognitiva, combinar
normas para sua convivência por intermédio de pretensões de correção moral ou expressar
sua subjetividade, com pretensões estético-expressivas.
215
Auxiliar na construção da democracia no âmbito das organizações policiais,
provavelmente este tenha sido, no bojo deste trabalho, o principal uso ou serventia da teoria do
agir comunicativo, que leva as organizações policiais a usarem a linguagem de modo a
viabilizar um diálogo organizacional para construção de relações fortes de entendimento e
confiança recíproca.
Para consolidação do arquétipo da segurança cidadã no Brasil, entendo ser importante
estabelecer a efetivação de uma perspectiva comunicativa nas ações e diálogos dentro e entre as
instituições e órgãos que compõem o pacto social de manutenção da segurança pública e de
desenvolvimento social.
Os gestores devem, em seu cotidiano profissional e em seus processos de aprendizagem,
tentar abrir espaços para o surgimento de uma nova racionalidade livre da coerção técnicoinstrumental, i. e., para a racionalidade comunicativa; apostando em possibilidades de
mudanças necessárias que favoreçam a reestruturação institucional e, por conseguinte, a
transformação social e cultural,
Diante do que foi posto, fica ressaltada a necessidade de se instaurar novas relações no
trabalho policial, uma vez que os mecanismos tradicionais de regulação do trabalho
burocrático baseado na hierarquia e disciplina não possuem efetividade, sendo imprescindível
tecer relações lastreadas na confiança e no diálogo rumo ao entendimento mútuo, pois, deste
modo, a Polícia Civil passaria a ter a capacidade de obter melhores resultados.
A qualidade destas relações será a base do trabalho conjunto a ser desenvolvido no futuro,
rumo ao horizonte a ser contemplado diuturnamente, que é a efetivação do desenvolvimento
social e de um pacto efetivo em torno da segurança pública e do estado democrático de direto.
Porém, para que esse desiderato se efetive, tal como anseia o Ministério Público, os
Poderes Judiciário e Executivo, a população e a próprias Polícias, o caminho a percorrer será
aquele ditado pela ação comunicativa habermasiana. Se o objetivo é encarar as questões e
dilemas da segurança pública, em especial da atividade investigativa, será necessário construir
relações mútuas de respeito, entendimento, confiança e reconhecimento entre todos os atores
sociais direta ou indiretamente envolvidos nas questões de segurança pública.
Por um lado, somente nas utópicas sociedades pós-convencionais, i. e., aquelas
moralmente avançadas em virtude do seu alto comprometimento ético, é que seria possível
encontrar uma racionalidade comunicativa reflexivo-deliberativa enraizada em absolutamente
todos os processos argumentativos nas mais variadas instituições, tais como, estruturas de
governança, conselhos da sociedade civil, fóruns acadêmicos, no parlamento, nas organizações
privadas, instituições de ensino etc.
216
Por outro lado, apesar de possíveis dificuldades de ordem prática para sua implantação e
efetivação, ainda assim não será utópico pensar na ação comunicativa e seus pressupostos
como parâmetros de governança de estado ou de gestão organizacional das polícias, haja vista
que ela está pautada num agir e aprender cotidiano, expressa num processo argumentativo
interativo, a ser diluído em toda a organização policial. Assim, a gestão encontrará seu espaço
para existir e fazer com que todas as instâncias organizacionais e sociais sejam contaminadas
pela racionalidade comunicativa, em base totalmente diversa daquela que busca a obtenção de
resultados exitosos, corriqueiramente utilizada pela racionalidade instrumental.
Entendo que os policias necessitam travar um diálogo de proximidade com a população e
reconhecer em cada cidadão um ser que demande atenção e respeito, independentemente deste
figurar como autor ou vítima de um evento criminoso. Acredito que os policiais precisam saber
lidar profissionalmente com a busca da informação, objeto de sua atividade investigatória,
atuando de maneira técnica e ética para, dessa forma, serem guiados por parâmetros que
coloquem limites e evitem que eles realizem abusos e ilegalidades na busca da autoria e
materialidade dos crimes que são investigados. Porém, a satisfação dessa deficiência
organizacional de formação e aperfeiçoamento individual, demanda uma robusta política
educacional institucional.
A fim de garantir às organizações policiais um futuro qualificado, é fundamental prover
os policiais das capacidades necessárias para poderem tirar partido da formação emancipatória
da aprendizagem ao longo da vida, não somente para a seu desenvolvimento enquanto
aprendizes, concomitantemente, à sua atuação profissional, mas também alcançando
efetivamente a sua formação pessoal, enquanto membro de uma sociedade aprendente que
busca na educação uma maneira de evoluir e avançar.
É viável construir uma prática colaborativa entre as Policias e as demais organizações e
instituições que tenha reflexos decisivos no enfoque metodológico da formação profissional
centrada na tríade ser/conviver/realizar. É, pois, necessário criar um programa de formação
para ser desenvolvido junto às organizações policiais, rumo à construção do conhecimento
profissional dos policiais, ao incremento do seu pensamento crítico e a autonomia para a
aprendizagem ao longo da vida; permitindo às Polícias, em última instância, melhorar as
habilidades cotidianas e seu relacionamento com as diversas instituições e seu trato com a
sociedade civil, todos integrantes desta sociedade em constantes e aceleradas mudanças.
Diante da característica global da sociedade hodierna, do volume de informações
produzidas e da rapidez com que flui a comunicação, torna-se imprescindível desenvolver nos
217
policiais civis a capacidade comunicacional (fazer uso interativo da linguagem) e a capacidade
informacional (busca e uso responsável da informação).
A formação policial de natureza emancipatória, articulada por intermédio da
aprendizagem ao longo da vida, que nesta pesquisa se manifesta por intermédio das
capacidades comunicativas e informacionais, poderão constituir-se como pilares orientadores
de eventuais planos de ação de uma instituição educacional de nível superior a ser idealizada
para tratar das questões afetas à segurança pública.
Aqui se atribuiu prioridade à formação policial, vista como meio de colaborar na
promoção da justiça social, atentando tanto aos benefícios diretos de aprendizagem quanto às
suas consequências indiretas de progressos na ação policial no seio social. Não basta pensar
na formação pela própria formação enquanto benefício, porque significa ir muito além e buscar,
em última instância, os reforços de justiça nas práticas policiais e os esforços para efetivação
do pacto social pela segurança pública no estado da Bahia.
Sob o aspecto gerencial, é preciso fazer uma reflexão centrada nos cursos de formação da
polícia e na aprendizagem dos servidores ao longo de toda a sua vida funcional. Por essa razão,
a efetividade, o desenvolvimento, além das relações interpessoais de diálogo, respeitabilidade
e ética, todos caracterizadores das organizações aprendentes, podem apresentar ao trabalho
policial uma perspectiva alternativa de gerenciamento focado nas ações dos policiais, no
desenvolvimento intelectual e na emancipação do referido grupo de servidores públicos.
Infelizmente, levará mais tempo para que os policiais e gestores possam mudar a
organização policial do que para que a organização possa mudá-los. Portanto, investir na
formação policial será apenas a primeira etapa a ser cumprida, pois, logo após, quando
existirem servidores devidamente preparados e detentores de domínio pessoal, de novos
modelos mentais, de uma visão compartilhada, comprometidos com o aprendizado em equipe e
imbuídos de um pensamento sistêmico, será necessário um grande esforço de todos para o
gerenciamento da mudança.
Tenho a expectativa de que o presente estudo tenha propiciado uma melhor
compreensão da realidade que me propus a pesquisar, i.e., estudar as organizações policiais
como organizações aprendentes. Com esta visão, é possível viabilizar o respeito e a
valorização das intersubjetividades dos atores sociais que, através do diálogo, se mantém
interligados em torno da questão segurança pública, caminhando rumo a construções e
reconstruções de entendimentos recíprocos em seu cotidiano.
Creio que o conhecimento articulado nesse estudo poderá ter uma utilidade prática para
a concretização de um pacto social em torno da temática, haja vista que a segurança pública
218
lidera boa parte dos debates sociais externados pela opinião pública tanto no âmbito estadual
quanto no âmbito nacional. Nesse diapasão de ideias, é possível pensar em um projeto de
intervenção gerencial integrado a um programa educacional interdisciplinar, articulado entre
os vários níveis de gerência dentro de cada organização policial, entre as organizações
policiais estaduais e, em última instância, entre estas e a sociedade civil organizada, numa
perspectiva de manifestação de um pacto social pela segurança pública.
Enfim, essas possibilidades despertaram em mim uma esperança de que num futuro
próximo, com este e outros estudos, ações e projetos, seja possível colaborar para a
estruturação de uma fundamentação teórico-conceitual que auxilie na construção de um novo
corpus teórico para a materialização do plano de policiamento comunitário do estado da
Bahia, além de embasar a idealização das bases epistemológicas de um projeto local para
instalar no Estado uma instituição de ensino superior na área de segurança pública.
Vale registrar que pesquisar sobre formação policial e as suas práticas cotidianas, sob a
perspectiva de futuramente gerenciar a Polícia Judiciária inserida num contexto da segurança
humana, da racionalidade comunicativa e da aprendizagem ao longo da vida é contribuir de
modo qualificado para os estudos na área de segurança pública, uma vez que não há, até a
presente data no cenário brasileiro, notícias de estudos sistematizados sobre o estilo gerencial
das organizações aprendentes e a atividade da Polícia Civil.
É importante levar, através desta pesquisa, o que as organizações policiais aprenderam e
o que, em termos de funcionalidades, já alcançaram ao longo da sua evolução histórica. Mais
ainda, é fundamental verificar o que pode ser feito em termos de gestão para que as
organizações policiais despertem e desenvolvam a sua capacidade de realização em prol do
desenvolvimento social.
Enfim, este trabalho representa a criação de uma inédita e consistente matriz conceitual
para a valoração qualitativa das realizações sociais no âmbito da segurança pública, mas
especificamente voltada para a gestão, a formação e o cotidiano da Polícia Civil, tendo
como base empírica o estado da Bahia. Sobre esta matriz será possível basear decisões
argumentativamente fundadas e responsáveis tanto na gestão governamental, no processo de
tomada de decisão organizacional e nos direcionamentos das ações policiais investigativas.
Ressalto, que as considerações ora apresentadas possuem caráter propedêutico que, caso
sejam acolhidas pela Polícia Civil ou pela SSP/BA, demandarão uma adequação técnica
mediante trabalho colaborativo institucional devidamente legitimado por toda a classe policial,
para que possam ser convertidas em projetos de intervenção administrativa ou projetos de
educação, passíveis de mensuração, execução, monitoramento e avaliação posteriores.
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UNESCO. Projeto da Universidade Internacional de Segurança e Desenvolvimento
Social das Nações Unidas. 2010. Disponível em:
<www.worldsecurityuniversity.blogspot.com>. Acesso em: 11 jan. 2013.
226
APÊNDICES – Quadros auxiliares criados para o procedimento de análise documental
Quadro do Documento PPV
DOCUMENTO
ANO DA PUBLICAÇÃO
2010
LOCAL E DATA ONDE FOI ENCONTRADO
AUTOR
RELAÇÃO AUTOR-DOCUMENTO
(interesses, motivação implícita e explícita
escrever)
para
PUBLICO-ALVO (a quem se destina)
METODOLOGIA (processo/percurso)
CONTEXTO (local, estadual,
cultural sócio-político)
OBJETIVOS
DO
DOCUMENTO
PPV
nacional,
histórico,
EXPRESSOS
NO
CONFIABILIDADE DO DOCUMENTO (examinar as
fontes)
PROCEDÊNCIA DO DOCUMENTO
ESTRUTURA DO TEXTO
SUPORTE
NATUREZA DO TEXTO (jurídico, teológico,
programático, médico, etc)
Referência: Documento Programa Pacto Pela Vida-PPV
PPV
Disponível em: <http: //www.pactopelavida.ba.gov.br>. Acesso em: 10 dez. 2012
Governo do Estado da Bahia/Poder Executivo.
O documento retrata o programa de Estado denominado Pacto Pela Vida, que representa uma nova política pública de
segurança instituída na Bahia, construída de forma pactuada com toda a sociedade e integrada com o Poder Judiciário, a
Assembleia Legislativa, o Ministério Público, a Defensoria Pública, os municípios e a União. A liderança do Pacto é
feita diretamente pelo Governador da Bahia, que dirigirá esforços de treze Secretarias de Estado, com o objetivo
principal de reduzir os índices de violência, com ênfase na diminuição dos crimes contra a vida e contra o patrimônio.
(BAHIA, 2010, p. 1).
À população na medida em que visa reafirmar direitos e dar acesso a serviços públicos.
O novo modelo foi planejado para funcionar por meio de cinco Câmaras Setoriais Temáticas específicas que, em suas
respectivas áreas de conhecimento, contribuirão, de forma sinérgica, para a contenção do crime e, certamente, para a
devolução à sociedade da tão desejada sensação de segurança. As mencionadas Câmaras Setoriais Temáticas são
Segurança Pública, Prevenção Social, Enfrentamento ao Crack e Outras Drogas, Administração Prisional e Articulação
com os outros Poderes (BAHIA, 2011, p. 14).
O PLANESP 2012/2015 aduz que foi realizado o Fórum de Segurança Pública, evento proposto pelo Programa Pacto
pela Vida, no qual se que pretendeu oficializar o acordo de execução das ações articuladas entre a sociedade civil
organizada e o Estado, com vistas à diminuição da violência, justamente porque é preciso valorizar a contribuição dos
enriquecedores e sistemáticos debates populares (BAHIA, 2011, p. 42).
O programa Pacto Pela Vida se estrutura a partir de novos conceitos como a Área Integrada de Segurança Pública
(AISP), definida como uma unidade territorial de implementação de planos integrados de ação das polícias civil e
militar, para prevenção e combate à criminalidade, criada de modo a possibilitar o monitoramento eficaz da ação
policial. Para esse monitoramento e avaliação constante foi prevista a utilização de dois indicadores de resultado:
Crimes Violentos Letais Intencionais (CVLI), incluindo homicídio doloso, lesão corporal e roubo seguido de morte e
Crimes Violentos contra Patrimônio (CVP), composto por roubo a ônibus, a casa comercial, a residência, a transeunte e
a veículo, além de extorsão mediante sequestro (BAHIA, 2010, p. 2). Foi prevista a definição de metas de redução de
CVLI e CVP para cada AISP, cujo desempenho será avaliado pela coordenação do programa, conforme parâmetros
estabelecidos instrumento próprio. Com a proposta de instituir um novo modelo de gestão de avaliação de metas de
redução da criminalidade, o programa premia a atividade policial pelo desempenho alcançado Nas áreas em que a
criminalidade não recuar serão trocados os comandos das Policias (BAHIA, 2010, p. 5-6).
O aludido modelo prevê o envolvimento direto da liderança no acompanhamento da execução da estratégia, além da
verificação da relação de causa e efeito entre essa execução e o atingimento dos patamares estabelecidos quando da
fixação das metas estratégicas (BAHIA, 2011, p. 14).
Compreensão contextualizada de que se busca uma transversalidade necessária para o enfrentamento do crime, partindo
de três pilares, a saber, reconhecimento do direto à vida, entendimento do direito à vida como responsabilidade de todos
e o entendimento do programa como uma política de Estado e não de Governo, pautada nos princípios estruturadores da
participação direta, repressão qualificada e prevenção social, transversalidade, integração e territorialidade.
Entendimento de que a segurança pública se dá com o desenvolvimento de ações sociais em complementação às ações
policiais, efetivadas com a utilização de ferramentas de policiamento comunitário. Programa criado num contexto de
prevenção e combate à criminalidade, participação direta da sociedade civil e integrada de diversos órgãos públicos, por
meio de ações sociais planejadas para áreas consideradas críticas (BAHIA, 2010, p. 1).
O Programa Pacto pela Vida é um Programa de Governo que trata a segurança pública de forma transversal, articulada e
integrada, destinado à redução dos índices de criminalidade, violência e vulnerabilidade das comunidades, com
sistematização, monitoramento e avaliação das ações de Estado, de forma permanente e pactuada com a sociedade,
tendo como principal objetivo a garantia do direito à vida (BAHIA, 2010, p. 1). O objetivo principal do programa é
reduzir os índices de violência, com ênfase na diminuição dos crimes contra a vida e contra o patrimônio. O Pacto tem
foco na prevenção, por meio de ações sociais planejadas para áreas consideradas críticas, com o objetivo reafirmar
direitos e dar acesso a serviços públicos à população (BAHIA, 2010, p. 1).
Documento confiável – Fonte: site da SSP do Governo do Estado da Bahia
Poder Executivo do Estado da Bahia
O que é (parte 1); Quais os projetos e ações do Pacto (parte 2); Ações sociais do Pacto (parte 3), Quem faz parte (parte
4); Compromissos (parte 5); Áreas Integradas de Segurança (parte 6); e Faça parte do Pacto (parte 7).
Documento eletrônico - arquivo PDF
Natureza programática
227
Quadro do Documento PLANESP
DOCUMENTO
ANO DA PUBLICAÇÃO
2011
LOCAL E DATA ONDE FOI ENCONTRADO
AUTOR
RELAÇÃO AUTOR-DOCUMENTO
(interesses, motivação implícita e explícita
escrever)
PUBLICO-ALVO (a quem se destina)
para
METODOLOGIA (processo/percurso)
CONTEXTO
(local, estadual, nacional, histórico, cultural sóciopolítico)
OBJETIVOS DO
DOCUMENTO
PLANESP
EXPRESSOS
NO
CONFIABILIDADE DO DOCUMENTO (examinar as
fontes)
PROCEDÊNCIA DO DOCUMENTO
ESTRUTURA DO TEXTO
PLANESP
Disponível em: <http: //www.ssp.ba.gov.br>. Acesso em: 10 dez. 2012.
Governo do Estado da Bahia/Poder Executivo/Secretaria de Segurança Pública.
O documento retrata o programa de Governo na área da segurança pública, que representa uma programação a ser
desenvolvida e implantada durante o período de 2011 a 2015, cujo conteúdo contempla o uso de ferramentas e métodos
de gestão estratégica.
Destina-se às diversas equipes envolvidas na execução deste Planejamento Estratégico e do efetivo alcance dos
resultados esperados, em especial, dos relacionados à progressiva e sustentável redução da taxa de CVLI.
As diretrizes estratégicas do plano estadual foram utilizadas durante as oficinas de planejamento estratégico – que
envolveram inúmeros representantes da força de trabalho de cada organização policial – para que fossem desenhadas,
numa primeira etapa, as iniciativas estratégicas da Secretaria da Segurança Pública e o seu alinhamento às expectativas
dos destes servidores. Inicialmente estas oficinas destinaram-se, mormente, à sensibilização dos gestores máximos
acerca da importância do trabalho proposto, uma vez que dele derivaria a construção do PLANESP 2012-2015
(BAHIA, 2011, p. 41).
A segunda fase da metodologia desenvolvida para elaboração do plano estadual (BAHIA, 2011, p. 42) contou com a
participação de aproximadamente 100 (cem) servidores, que apresentaram críticas e novas propostas, cujos resultados
do trabalho se materializaram nas propostas de iniciativas estratégicas da SSP/BA, viabilizando a estruturação
preliminar do que, tempos depois, iria se transformar no atual portfólio de projetos constante do PLANESP (BAHIA,
2011, p. 84-113).
Sob a orientação técnica do Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG), deflagraram-se os trabalhos a partir da
utilização da ferramenta denominada Gerenciamento pelas Diretrizes (GPD) a qual adota, como ponto de partida, as
metas anuais da organização que são definidas com base no plano de longo prazo. [...] a necessidade futura de
comunicar a estratégia com mais rapidez, fidelidade e convite à adesão, colocou-se em prática a utilização combinada
de duas ferramentas de planejamento estratégico, quais sejam, o GPD, que já estava em uso, e o Balanced Scorecard
(BSC), que passa a ser um experimento inovador nesta Secretaria. Para viabilizar o diagnóstico que precede os
trabalhos de definição da estratégia, optou-se pelo emprego da Matriz SWOT, que é uma planilha que permite o
cruzamento de cenários para definir quais são os objetivos considerados estratégicos para a organização. Em língua
inglesa, SWOT é uma abreviação das palavras strenghts, weaknesses, opportunities e threats que traduzidas,
respectivamente, significam: forças, fraquezas, oportunidades e ameaças. Ao empregar a ferramenta Matriz SWOT,
preliminarmente, foi considerado o cenário interno desta Secretaria, em meio ao qual se analisaram as forças e as
fraquezas, sendo, as primeiras, compreendidas como elementos classificados como vantajosos e as segundas,
caracterizadas como inconformidades, ou melhor, como pontos que merecem aperfeiçoamento. Numa segunda etapa,
passou-se a examinar o cenário externo, observando as oportunidades e ameaças que lhe são inerentes. Quanto às
oportunidades, pode-se dizer que são acontecimentos que oportunizam o crescimento da organização, enquanto as
ameaças são elementos que dificultam o alcance da visão de futuro da organização (BAHIA, 2011, p. 22).
A Secretaria da Segurança Pública procurou por exemplos de experiências nacionais bem sucedidas, sendo
especialmente inspirada pelas práticas de gestão adotadas nos estados de Pernambuco, São Paulo e Rio de Janeiro.
Além de importar, com respeito às especificidades locais, os modelos de sucesso, os gestores de segurança cuidaram
de garantir pleno alinhamento à estratégia do Programa de Estado Pacto pela Vida, de modo a permitir a
transversalidade necessária ao enfrentamento do crime (BAHIA, 2011, p. 13).
O PLANESP 2012/2015 noticia que desde o ano de 2007 o governo estadual vem empreendendo esforços no sentido
de fomentar a participação da sociedade na formulação das suas principais políticas públicas (BAHIA, 2011, p. 12). O
PLANESP 2008/2011 e o PLANESP 2004/2007 são os documentos anteriores ao Plano Estadual de 2012/2015,
chegando a ser mencionados no bojo do texto deste último, que lembrou e valorizou o processo histórico evolutivo
pelo qual vem passando os planos da SSP/BA (BAHIA, 2011, p. 13 e 25).
No texto ficaram evidentes que, para elaboração do documento, foram empregadas várias teorias que tentam explicar o
comportamento criminoso, inclusive, a teoria econômica do crime, que enxerga a atividade criminosa como uma
atividade econômica, embora ilícita. Assim, notou-se que os fatores que levam os indivíduos ao cometimento de
delitos estão relacionados às características individuais, como nível educacional e cultural; estruturais, como a
possibilidade de sucesso no crime; e conjunturais, relacionadas ao ambiente no qual estão inseridos (BAHIA, 2011, p.
16).
Este trabalho passa a versar sobre a segurança pública no Estado da Bahia e tem como objetivo a apresentação das
estratégias que nortearão as iniciativas das instituições policiais, em total alinhamento ao Programa Pacto pela Vida
(BAHIA, 2011, p. 16).
Alinhada com as diretrizes e os programas de governo, o Plano Estadual de Segurança Pública aglutina as estratégias,
os programas, os projetos e as ações que serão desenvolvidos ou terão continuidade no âmbito da Secretaria da
Segurança Pública, para o período de 2012 a 2015 (BAHIA, 2011, p. 11).
O PLANESP 2012/2015 objetiva a redução sequenciada das taxas de CVLI e de CVP, de modo a consolidar
definitivamente sua tendência de decréscimo verificada no biênio 2009-2010, no qual houve a estabilização das taxas
apuradas e relacionadas com os demais estados do Nordeste e do país. O presente plano estadual visa também retomar,
de maneira definitiva, o modelo de policiamento comunitário (BAHIA, 2011, p. 12).
Documento confiável – Fonte: site da SSP do Governo do Estado da Bahia
Secretaria da Segurança Pública do Estado da Bahia
O texto está organizado sob dois aspectos essenciais. Inicialmente, traz o histórico dos órgãos policiais e a metodologia
empregada no planejamento, ao final explicitado por meio do Mapa Estratégico. No segundo desdobramento, que é
constituído por anexos, está um diagnóstico acerca dos aspectos sociais e econômicos do Estado da Bahia e da própria
segurança pública estadual, que se propõe a fazer uma breve análise criminal das estatísticas policiais, a descrição
sucinta da atual estrutura das polícias, considerações sobre os projetos mais importantes em execução e as principais
ações já realizadas, além contemplar o portfólio de ações/projetos para a segurança no período de quatro anos,
marcados entre 2012 e 2015 (BAHIA, 2011, p. 16).
Apresentação (parte 1); Introdução (parte 2), incluindo histórico, organização e estrutura; Metodologia PLANESP
(parte 3), incluindo matriz SWOT, missão, visão de futuro, valores; Mapa estratégico (parte 4), incluindo cartilha,
objetivos estratégicos, indicadores, iniciativas; Anexos (parte 5), incluindo análise de ambiente externo, análise de
ambiente interno, alinhamento às estratégias do Governo Federal e do Governo do Estado da Bahia, alinhamento ao
Programa Pacto Pela Vida, modelo de gestão PPV; e, por último, Portfólio de projetos 2012/2015 (parte 6).
Documento eletrônico - arquivo PDF
Natureza programática
SUPORTE
NATUREZA DO TEXTO (jurídico, teológico,
programático, médico, etc)
Referência: Documento Plano Estadual de Segurança Pública-PLANESP 2012/2015
228
Quadro do Documento Projeto de Criação da UISPNU
DOCUMENTO
ANO DA PUBLICAÇÃO
UISPNU
2010
LOCAL E DATA ONDE FOI ENCONTRADO
AUTOR
RELAÇÃO
AUTOR-DOCUMENTO
(interesses,
motivação implícita e explícita para escrever)
PUBLICO-ALVO (a quem se destina)
METODOLOGIA (processo/percurso)
CONTEXTO (local, estadual,
cultural sócio-político)
nacional,
OBJETIVOS
DO
PROJETO
EXPRESSOS NO DOCUMENTO
DA
histórico,
UISPNU
CONFIABILIDADE DO DOCUMENTO (examinar as
fontes)
PROCEDÊNCIA DO DOCUMENTO
ESTRUTURA DO TEXTO
Disponível em: <www.worldsecurityuniversity.blogspot.com>. Acesso em: 11 jan. 2013.
Organização das Nações Unidas (ONU)
O significativo propósito da ONU ao propor a criação de uma Universidade temática, com foco na segurança pública,
engloba uma dinâmica de cooperação internacional permanente diante dos desdobramentos negativos da globalização
com a proliferação da criminalidade e da violência. A organização das Nações Unidas entende que “desenvoltura do
conhecimento tem de estar à disposição do aprimoramento da qualidade de vida das pessoas, no convívio com a
família e com a comunidade” (UNESCO, 2010, p. 5). O propósito da Organização das Nações Unidas com este projeto
será o fortalecimento dos laços de harmonia entre os povos (UNESCO, 2010, p. 8, 1ª parte), transformando-a num
centro de excelência acadêmica e análise científica capaz de inspirar ideias inovadoras, cultivar experiências e elaborar
planos de ação, sendo considerado essencial para a melhoria das políticas de segurança e desenvolvimento social. A
UISPNU não seria a primeira Universidade da ONU, considerando que atualmente estão em funcionamento duas
unidades de ensino, a saber, a Universidade das Nações Unidas em Tóquio, no Japão, fundada em 1973, e a
Universidade para a Paz, com sede em Colón, Costa Rica, criada em 1980. A UISPNU não concorreria com suas
congêneres porque foi idealizada para promover cursos de pós-graduação (doutorado, mestrado e especializações) e
programas de desenvolvimento profissional em temas relacionados à segurança pública e ao desenvolvimento social.
Organização das Nações Unidas (UNESCO, 2010, p. 8, 1ª parte)
A ideia de estabelecer uma universidade mundial ligada à temática da segurança pública sob a égide da ONU derivou
do trabalho do Comitê Permanente da América Latina para Revisão das Regras Mínimas da ONU para Tratamento dos
Presos, do qual foi Presidente Ministro Cezar Peluso (UNESCO, 2010, p. 8). O Projeto elaborado pelo Comitê
Permanente da América Latina foi aprovado no XII Congresso das Nações Unidas sobre Prevenção do Crime e Justiça
Penal realizado na cidade de Salvador, Bahia, Brasil, de 12 a 19 de abril de 2010. A ideia de criar uma instituição de
ensino superior para estudar a segurança pública e o desenvolvimento social, com autonomia administrativa e
financeira, orientada pelos princípios enunciados na Carta das Nações Unidas e na Declaração Universal dos Direitos
Humanos, foi lançado no 12º Congresso da ONU sobre Prevenção ao Crime e Justiça Criminal, realizado no Brasil, em
Salvador-BA, em abril de 2010. O primeiro esboço do projeto de criação de uma Universidade Mundial das Nações
Unidas surgiu em Abril de 2011, no Fórum de Bellagio, na Itália, concebido como um centro de excelência acadêmica
e análise científica. Nesse fórum, a proposta para que tanto o Gabinete do Reitor quanto a Administração Central da
Universidade ficassem localizados no Brasil foi aprovada por unanimidade, dado que os programas adotados pelo
governo brasileiro nas áreas de segurança pública e desenvolvimento social estão em conformidade com os termos das
convenções, princípios e normas das Nações Unidas. A Coordenação do Forum de Bellagio sugere entendimentos
tendentes à realização de um segundo Fórum, no Rio de Janeiro, como contribuição ao aperfeiçoamento do Projeto da
Universidade que será encaminhado pelo Governo do Brasil à Organização das Nações Unidas (UNESCO, 2010, p. 8,
1ª parte). O Fórum de Salvador para a criação da Universidade Mundial foi realizado na capital da Bahia, em maio de
2012, que teve o Governador do Estado da Bahia atuando como o presidente e o Professor brasileiro Edmundo Oliveira
como o moderador do painel, contando com a participação de especialistas de 19 países, incluindo o Dr. Thomas
Stelzer, o Secretário-Geral Adjunto da ONU. Durante o Fórum de Salvador, a proposta de que o Gabinete do Reitor e a
Chancelaria futuramente, quando criados, ficassem localizados na Bahia foi aprovada por unanimidade.
Diante do entendimento de que a melhor forma de desenvolver métodos adequados para dar sustentabilidade das
políticas e ações de segurança pública dependerá de resultados acadêmicos, ambiente frutífero para realização de
estudos e pesquisas que concorram para o fortalecimento e para a credibilidade dos sistemas jurídicos de prevenção, de
investigação, de repressão e de execução penal. Dado ao caráter transnacional da criminalidade, atualmente, nenhum
país pode enfrentar sozinho a crescente onda do crime e da violência, especialmente aquela que se vale da internet,
todavia, especialistas consideram que a cooperação entre governos ainda está muito aquém da cooperação entre as
redes do crime. (UNESCO, 2010, p. 14). A criação de novas formas de efetivar a segurança pública precisa surgir e o
meio acadêmico desponta nesse horizonte de possibilidades. Desse modo, a UISPNU será um foro da comunidade
internacional capaz de disseminar conhecimento para fazer surgir soluções às peculiaridades do crime e da violência
que geram instabilidades regionais e alimentam a criminalidade sem fronteiras, ameaçando a paz e a segurança do
mundo (UNESCO, 2010, p. 12-13). É importante ressaltar que o anteprojeto da carta da Universidade Mundial foi
elaborado pelo brasileiro Professor Edmundo Oliveira, posteriormente enriquecido com as contribuições de
especialistas de vários países. Assim que tomou conhecimento da ideia, o Ministro Cezar Peluso incorporou a proposta
de criação de uma universidade de segurança em seu Discurso de Posse, como Presidente do Supremo Tribunal
Federal do Brasil, em 23 de abril de 2010. A proposta da Universidade, lançada pelo Ministro Cezar Peluso, ganhou
repercussão no mundo todo exatamente porque deu substância à promessa de promissoras iniciativas de
desenvolvimento humano e de desenvolvimento social (UNESCO, 2010, p. 6-7). Inúmeras vozes de experts
internacionalmente conhecidos deram apoio ao projeto de criação da UISPNU durante a realização do Fórum de
Bellagio, onde o Ministro Cezar Peluso, então Presidente do Supremo Tribunal Federal do Brasil, divulgou a ideia de
se criar uma Universidade de Segurança, vinculada às Nações Unidas.
Foram listados no documento cinco objetivos (UNESCO, 2010, p. 13):
I. Fortalecer o intercâmbio inter-regional, favorecendo a regulação do sistema global de cooperação, reunindo
experiências para analisar, compreender e encontrar soluções adequadas às formas de expressão do crime em âmbito
nacional, transnacional, em zonas de conflitos e em áreas de reconstrução pós-conflitos.
II. Implementar, nos sistemas judiciários, mecanismos de aumento da transparência e confiabilidade das políticas
públicas.
III. Estimular o desenvolvimento científico e tecnológico de atuação da polícia, no seu contínuo processo de integração
com a comunidade.
IV. Reunir fundos junto a organismos e agências de desenvolvimento para financiar programas, projetos e planos de
ação.
V. Definir políticas de cooperação e de colaboração nos moldes ditados pelo Conselho Econômico e Social das Nações
Unidas (ECOSOC).
Documento confiável – Fonte: site da ONU
Organização das Nações Unidas (ONU)
Inicialmente uma versão do texto em inglês, seguida de uma versão texto em português, desdobrado nos seguintes
itens: A importância de uma universidade; A Universidade e as Metas de Desenvolvimento do Milênio das Nações
Unidas; Breve histórico do projeto de criação da Universidade de Segurança e Desenvolvimento Social das Nações
Unidas; O mérito do Fórum de Bellagio; Objetivos do Fórum; A proposta de criação da Universidade do Ministro
Antonio Cezar Peluzo, contemplando a justificativa para criação, os objetivos da universidade, suas áreas/linhas de
atuação e composição, a UISPNU e as Metas do Milênio das Nações Unidas, a definição do conceito de segurança
pública e a significação do conceito de segurança humana; Lista descritiva de associações aptas a dar suporte à
UISPNU; Anotações sobre programa de mestrado em saúde pública; Proposta de criação de uma Comissão Mundial
para o estabelecimento da UISPNU. O texto mescla trechos em inglês e português.
Documento eletrônico - arquivo PDF
Natureza programática
SUPORTE
NATUREZA DO TEXTO (jurídico, teológico,
programático, médico, etc)
Referência: Documento Projeto da Universidade Internacional de Segurança Pública e Desenvolvimento Social das Nações Unidas-UISPNU
229
Quadro do Documento PRONASCI
DOCUMENTO
ANO DA PUBLICAÇÃO
PRONASCI
2007
LOCAL E DATA ONDE FOI ENCONTRADO
AUTOR
RELAÇÃO AUTOR-DOCUMENTO
(interesses, motivação implícita e
escrever)
PUBLICO-ALVO (a quem se destina)
METODOLOGIA (processo/percurso)
explícita
para
Disponível
em:
<http://portal.mj.gov.br/pronasci/data/pages/mje24d0ee7itemidaf1131ead238415b96108a0b8a0e7398ptbrie.htm>. Acesso em: 22 jun. 2012.
Governo Federal/Ministério da Justiça
Pautada numa iniciativa inédita no combate à criminalidade no país, o Governo Federal articula, por intermédio deste
programa, políticas de segurança com ações sociais, prioriza a prevenção e busca atingir as causas que levam à
violência, sem se afastar das estratégias de ordenamento social e repressão qualificada.
Além dos profissionais do sistema de segurança pública, o PRONASCI tem como público-alvo jovens de 15 a 29 anos
à beira da criminalidade ou que se encontram ou já estiveram em conflito com a lei – presos ou egressos do sistema
prisional. Inclui, ainda, os reservistas, atrativos ao crime organizado em função de seu aprendizado do manejo de
armas durante o serviço militar (BRASIL, 2007, p. 5).
O Programa foi idealizado para ser implementado inicialmente nas 11 regiões metropolitanas brasileiras mais
violentas, segundo dados dos ministérios da Justiça e da Saúde. São elas: Belém, Belo Horizonte, Brasília (entorno),
Curitiba, Maceió, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo e Vitória. A execução do programa
contemplou mobilizações comunitárias e policiais, começando a partir da instalação dos Gabinetes de Gestão Integrada
Municipais (GGIM) nos territórios definidos pelo PRONASCI. Os GGIM articularão junto aos órgãos competentes
ações integradas de combate à violência e darão condições para o trabalho de equipes multidisciplinares do
PRONASCI, que serão compostas de assistentes sociais, psicólogos, educadores, pedagogos (BRASIL, 2007, p.5).
O PRONASCI foi idealizado para se desenvolver por intermédio de uma gestão descentralizada. Para garantir a
realização das ações no país, foram contempladas celebrações de convênios, contratos, acordos e consórcios com
Estados, Municípios, ONGs e organismos internacionais. A instituição responsável pela avaliação e acompanhamento
do Programa foi a Fundação Getúlio Vargas (FGV). Uma secretaria-executiva em nível federal ficou responsável pela
coordenação de desenvolvimento do PRONASCI. Regionalmente, foi prevista coordenação para atuação junto aos
GGIMs. Esta coordenação ficou com a responsabilidade de implementar as ações do Programa nos municípios. Além
da verificação dos indicadores, ainda será feita a avaliação do contexto econômico e social. O controle mais abrangente
do Programa foi idealizado para ser realizado com a participação da sociedade (BRASIL, 2007, p.7).
Os GGIM articularão junto aos órgãos competentes ações integradas de combate à violência e darão condições para o
trabalho de equipes multidisciplinares do PRONASCI, compostas de assistentes sociais, psicólogos, educadores,
pedagogos. Os GGIM compõem um espaço de articulação entre as diferentes forças de segurança – polícias civis,
militares, bombeiros, guardas municipais, secretarias de segurança pública – e a sociedade (BRASIL, 2007, p.19). Para
cumprir o modelo de policiamento comunitário, diagnosticado como imprescindível ao PRONASCI, os policiais
acompanhariam sempre a mesma região e seriam capacitados em temas como direitos humanos, ética e cidadania –
visando construir, desse modo, uma relação de confiança com a população (BRASIL, 2007, p.16).
Foi prevista a instalação de laboratórios de tecnologia contra lavagem de dinheiro em todas as regiões metropolitanas
atendidas pelo PRONASCI, cuja metodologia de atuação segue aquela realizada pelo Laboratório do Departamento de
Recuperação de Ativos (DRCI), do Ministério da Justiça, que trabalha com material proveniente de mandados de
buscas e apreensão e quebra de sigilo de suspeitos de envolvimento com corrupção e lavagem de dinheiro. Nesse caso,
informações como ligações telefônicas, transferências bancárias e e-mails são analisadas por sofisticados programas de
computador que buscam dados para a produção de provas em processos criminais. Ainda no âmbito dos laboratórios,
serão desenvolvidos métodos e ferramentas que permitam identificar casos de corrupção previamente (BRASIL, 2007,
p. 17). Criadas por lei estadual, as ouvidorias e corregedorias consistem em espaços de recebimento, análise e
encaminhamento das legítimas demandas da população em relação à segurança pública, servindo também para
aproximar as polícias do cidadão, contribuindo para a instauração de confiança no trabalho policial e mais efetividade
no combate ao crime (BRASIL, 2007, p. 17).
O PRONASCI previu a elaboração de planos bianuais para o combate ao tráfico de pessoas por meio de parcerias entre
o Ministério da Justiça e outros órgãos que tenham afinidade com o tema e, para fortalecer a ação conjunta entre
governo e sociedade civil, serão instalados aeroportos, portos e rodovias 10 núcleos multissetoriais de prevenção e
atendimento às vítimas (BRASIL, 2007, p. 17). Através da instalação de vários conselhos comunitários de segurança,
i.e., espaços para articulação da comunidade com a polícia, pretendia-se manter foco na convivência democrática entre
a população e as autoridades, debatendo com representantes das polícias suas principais demandas e necessidades. Os
agentes comunitários serão formados em técnicas de segurança pública e mediação de conflitos (BRASIL, 2007, p.
19). Para contribuir para a diminuição da violência, idealizou-se também fazer com que as pessoas fiquem conscientes
de seu papel como cidadãos, mediante treinamentos específicos, e fazer com que possam exigir seus direitos pelo
Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) (BRASIL, 2007, p. 20).
No âmbito do projeto Mães da Paz, foi contemplado que em comunidades dominadas pelo tráfico e pela violência,
serão capacitadas lideranças femininas, identificadas em cada comunidade por assistentes sociais ligados ao
PRONASCI, para se aproximar de jovens em situação de risco de práticas delituosas para encaminhá-los aos
programas sociais e educacionais do PRONASCI como, por exemplo, o Protejo e o Reservista-Cidadão (BRASIL,
2007, p. 20) O Ministério da Saúde, com seu Programa Saúde da Família (PSF), previu atuação nas 11 regiões
indicadas pelo Pronasci para incluir jovens de comunidades carentes em capacitações realizadas pelo PRONASCI, para
atuarem como agentes comunitários e fazer a ligação da sua comunidade com o Programa (BRASIL, 2007, p. 21).
O projeto Brasil Alfabetizado, do Ministério da Educação, estabeleceu como propósito promover nas penitenciárias
das 11 regiões atendidas pelo PRONASCI a alfabetização de seis mil jovens presos que não tiveram a oportunidade de
escolarização ou abandonaram a escola precocemente, aqui o governo federal estabeleceu a possibilidade de serem
firmados convênios com instituições públicas ou privadas (BRASIL, 2007, p. 23). Outra iniciativa nas áreas críticas é o
Programa Nacional de Inclusão de Jovens (ProJovem), estruturado pela Secretaria Nacional da Juventude, no qual
jovens podem cursar o ensino fundamental. O sistema penitenciário receberá ainda o Programa de Educação
Profissional para Jovens e Adultos (Proeja), que permitirá aos detentos cursar e concluir o nível médio integrado a
cursos profissionalizantes. O PRONASCI também vai preparar os detentos para o Exame Nacional do Ensino Médio
(Enem), o que possibilitará o acesso à formação universitária por meio do ProUni ou Universidade Aberta, ambos
coordenados pelo Ministério da Educação. Nessa ação os jovens reclusos assistirão às aulas para que tenham condições
de prestar o ENEM ao sair da prisão, sendo que a cada 18 horas de estudo representará um dia a menos na prisão. A
iniciativa previu a parceria dos governos estaduais, universidades e ONGs (BRASIL, 2007, p. 21).
Em conjunto com o Ministério da Cultura, o PRONASCI estabeleceu que pelo menos 23 bibliotecas municipais teriam
melhorias como a modernização do acervo, o recebimento de kits multimídia – equipamentos digitais e audiovisuais,
para transformá-las em centros de promoção sociocultural. Outra iniciativa contemplou a instalação de Pontos de
Leitura com um acervo de cerca de 500 livros e kits de informática para o uso da Internet, configurando espaços para
ser instalados nas bibliotecas municipais, escolas ou outro local de convívio da população local (BRASIL, 2007, p.23).
Com a instalação de 11 museus comunitários, o PRONASCI previu abrir um espaço central para a discussão de temas
culturais, além de contribuir para a preservação da história das comunidades, sendo vistos como ferramentas relevantes
para o desenvolvimento da manifestação das identidades, além da formação de percepção crítica e reflexiva da
realidade por parte dos moradores. Assim, cada museu foi idealizado para contar com os serviços de cinco jovens e um
idoso da própria comunidade que, após serem submetidos a um curso de formação, atuem como verdadeiros “agentes
da memória” (BRASIL, 2007, p. 23). O documento não evidencia qual foi o processo/percurso para sua concepção.
230
CONTEXTO (local, estadual,
cultural sócio-político)
OBJETIVOS DO
DOCUMENTO
nacional,
PRONASCI
histórico,
EXPRESSOS
NO
CONFIABILIDADE DO DOCUMENTO (examinar as
fontes)
PROCEDÊNCIA DO DOCUMENTO
ESTRUTURA DO TEXTO
O Programa surgiu a partir de 2000 um amplo debate nacional, que contou com a participação da sociedade civil,
ONGs, partidos políticos, universidades, policiais e outros atores direta ou indiretamente ligados ao sistema de
segurança pública. A partir desse período emergiram propostas de integração das políticas de segurança, políticas
sociais e ações comunitárias, buscando reprimir e prevenir o crime, além de reduzir a impunidade, fomentar iniciativas
de intervenção nas causas da criminalidade e, por conseguinte, aumentar a sensação de segurança e a tranquilidade dos
cidadãos. Nesse mesmo período também surgiram manifestações organizadas quanto à formação, qualificação e
educação policial continuada, bem como da valorização profissional dos agentes de segurança pública, almejando o
aperfeiçoamento dos conhecimentos policiais e a superação do modelo tradicional de formação policial priorizado no
Brasil, visando contribuir com as tentativas de modificação do perfil das polícias brasileiras.
O Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI) tem como objetivo a prevenção, o controle e
a repressão da criminalidade, de modo a atuar em suas raízes sócio-culturais, além de articular ações de segurança
pública com políticas sociais por meio da integração entre União, Estados e Municípios (BRASIL, 2007, p. 3). A
proposta do Governo Federal revelada no PRONASCI consiste em instituir uma política de segurança pública pautada
nos valores de cidadania, articulando ações de segurança pública com políticas sociais.
Documento confiável – Fonte: site do MJ do Governo Federal
Ministério da Justiça/Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP)
Conceito (parte 1); Inovações no combate ao crime (parte 2); Ações estruturais (parte 3), incluindo modernização das
instituições de segurança pública e do sistema prisional, valorização dos profissionais de segurança pública e agentes
penitenciários bolsa-formação, enfrentamento à corrupção policial e ao crime organizado; Programas locais (parte 4),
incluindo temáticas como territórios de paz, integração do jovem e da família, segurança e convivência; e, por último,
O PRONASCI em números (parte 5).
Documento eletrônico - arquivo PDF
Natureza programática
SUPORTE
NATUREZA DO TEXTO (jurídico, teológico,
programático, médico, etc)
Referência: Documento Programa Nacional de Segurança com Cidadania – PRONASCI
Quadro do Documento Modernização da Polícia Civil Brasileira
DOCUMENTO
ANO DA PUBLICAÇÃO
MODERNIZAÇÃO DA POLÍCIA CIVIL BRASILEIRA
2005
LOCAL E DATA ONDE FOI ENCONTRADO
AUTOR
RELAÇÃO AUTOR-DOCUMENTO
(interesses, motivação implícita e explícita
escrever)
para
PUBLICO-ALVO (a quem se destina)
METODOLOGIA (processo/percurso)
CONTEXTO (local, estadual,
cultural sócio-político)
nacional,
histórico,
OBJETIVOS DA MODERNIZAÇÃO DA POLÍCIA
CIVIL EXPRESSOS NO DOCUMENTO
CONFIABILIDADE DO DOCUMENTO (examinar as
fontes)
PROCEDÊNCIA DO DOCUMENTO
ESTRUTURA DO TEXTO
Disponível em: <http://www.mj.gov.br>. Acesso em 18 nov. 2012.
Governo Federal/Ministério da Justiça/Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP)
O Ministério da Justiça, por intermédio da SENASP e seu respectivo grupo de trabalho demonstraram ter a intenção de
atingir com o presente documento uma firme autocrítica sobre os fundamentos da prática policial civil brasileira,
motivado pela possibilidade de buscar elaborar orientações que pautassem a modernização da polícia investigativa
(BRASIL, 2005, p. 4).
O documento foi endereçado ao Secretário Nacional da SENASP como o objetivo de contribuir nas políticas públicas
nacionais de Modernização da Polícia Civil brasileira e colaborar com a modernização das polícias civis das unidades
da federação (BRASIL, 2005, p. 4).
Foi instituído um grupo de trabalho mediante designação via Portaria nº 2, de 21 de dezembro de 2004, D.O.U. nº 10,
seção 2, de 14 de janeiro de 2005. O referido grupo foi composto por representantes da SENASP, das Secretarias de
Segurança das seguintes unidades federativas: DF, SP, RS, PR, MS, MG e PB (BRASIL, 2005, p. 3). O texto-base foi
construído após muitas discussões e consultas acontecidas ao longo de uma série de encontros do grupo designado,
inclusive com a participação de interlocutores qualificados, representantes de setores das Polícias Civis brasileiras e
outras autoridades públicas (BRASIL, 2005, p. 4). A orientação nuclear veio do então consagrado Programa de
Qualidade no Serviço Público, oriundo do Ministério do Planejamento, no qual se defende o controle social, o
aprendizado organizacional, a gestão participativa, gestão baseada em processos e informações, com foco no resultado,
uma visão de futuro, agilidade, inovação e a valorização das pessoas (BRASIL, 2005, p. 4-5).
O grupo de trabalho teve como foco estudos sobre as atividades de polícia judiciária e de apuração das infrações
penais, além das experiências historicamente vivenciadas pelos estados brasileiros, principalmente aqueles nos quais a
atividade investigativa é realizada em circunstâncias de maior complexidade quantitativa e qualitativa. Também se
pautou em valores de ordem política e recomendações acadêmicas, tendo como norte a exigência de um modelo eficaz
de polícia judiciária, introduzindo conceitos de gestão naquela época recomendados para o setor público em geral
(BRASIL, 2005, p. 4). Buscava-se naquela época a superação do paradigma reducionista que resulta de uma prática
estritamente jurídicoprocessualista da ação investigativa, por haver um entendimento de que o trabalho de investigação
era um elo qualificado no tenso processo de solução de conflitos, capaz de tornar-se verdadeiro atributo da democracia
(BRASIL, 2005, p. 10).
Objetiva-se contribuir na superação do modelo vigente, cujas características correspondem a uma visão
predominantemente compartimentada da atividade finalística constitucionalmente atribuída às Polícias Civis dos entes
federados e da própria União (BRASIL, 2005, p. 5).
Documento confiável – Fonte: site do MJ do Governo Federal
Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), do Ministério da Justiça.
Justificativa política (parte 1); Justificativa técnica (parte 2); Diretrizes do modelo de gestão (parte 3); e Conclusão
(parte 4).
Documento eletrônico - arquivo PDF
SUPORTE
O documento se afirma como uma reflexão e não como um projeto propriamente dito. Ele traça considerações de
NATUREZA DO TEXTO (jurídico, teológico,
caráter propedêutico e contempla que, caso sejam acolhidas quanto ao seu conteúdo, demandarão um procedimento de
programático, médico, etc)
avaliação técnica de modo a transformá-lo num projeto passível de ser executado nas unidades de policia judiaria.
Referência: Documento Modernização da Polícia Civil Brasileira: aspectos conceituais, perspectivas e desafios.
231
Quadro do Documento Matriz Curricular Nacional
DOCUMENTO
ANO DA PUBLICAÇÃO
MCN
2008
LOCAL E DATA ONDE FOI ENCONTRADO
AUTOR
RELAÇÃO AUTOR-DOCUMENTO
(interesses, motivação implícita e explícita
escrever)
para
PUBLICO-ALVO (a quem se destina)
METODOLOGIA (processo/percurso)
CONTEXTO (local, estadual,
cultural sócio-político)
nacional,
OBJETIVOS
DA
DOCUMENTO
EXPRESSOS
MCN
histórico,
NO
CONFIABILIDADE DO DOCUMENTO (examinar as
fontes)
PROCEDÊNCIA DO DOCUMENTO
ESTRUTURA DO TEXTO
Disponível em: <http://www.mj.gov.br>. Acesso em: 22 jun. 2012.
Governo Federal, Ministério da Justiça/Secretaria Nacional de Segurança Pública-SENASP
A SENASP, ao criar o documento Matriz Curricular Nacional visa apresentá-lo de modo que ele seja um referencial
teórico-metodológico apto a orientar as ações formativas dos profissionais da área de segurança pública – Polícia
Militar, Polícia Civil e Bombeiros Militares – independentemente da instituição, nível ou modalidade de ensino que se
espera atender. A ideia da SENASP consiste em repassar, por intermédio da MCN, orientações para o desenvolvimento
de capacidades gerais dos policiais, que devem ser progressivamente adquiridas (BRASIL, 2008, p. 2). O termo
“matriz” significa a proposição de instrumentos que permitam orientar as práticas formativas e as situações de trabalho
na área da segurança pública, de modo a possibilitar a unidade na diversidade, a partir do diálogo entre os eixos
articuladores e as áreas temáticas (BRASIL, 2008, p. 6-7). Os referidos eixos articuladores e áreas temáticas da MCN
atualmente servem de norte para inúmeros programas e projetos executados pela SENASP (BRASIL, 2008, p. 2). A
Matriz Curricular Nacional utiliza referências nacionais que podem traduzir pontos comuns caracterizadores da
formação em Segurança Pública, além de trazer um conjunto de componentes que podem ser combinados na
elaboração dos currículos específicos de cada Estado, de modo a respeitar às diversidades regionais, sociais,
econômicas, culturais e políticas existentes no país (BRASIL, 2008, p. 7).
Destina-se às instituições de ensino da Polícia Militar, Polícia Civil e Bombeiros Militares das unidades federativas
brasileiras.
O documento referência da Matriz Curricular Nacional foi finalizado em 2003, e através dele se buscava instituir um
marco de referência para as ações formativas a serem empreendidas pelas polícias estaduais, visando contribuir com o
fortalecimento e institucionalização do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), que visa unificar dados, ações e
procedimentos para mensurar a atividade policial (BRASIL, 2008, p. 3). A Matriz Curricular foi submetida à primeira
revisão em 2005, quando foram agregados ao texto original outros dois documentos as Diretrizes Pedagógicas para as
Atividades Formativas dos Profissionais da Área de Segurança Pública, que trazia um conjunto de orientações para o
planejamento, acompanhamento e avaliação das ações formativas, e a Malha Curricular, que formava um núcleo
comum composto por disciplinas que congregam conteúdos conceituais, procedimentais e atitudinais, visando garantir
a unidade de pensamento e ação dos profissionais da área de segurança pública. Entre os anos de 2005 a 2007, foram
realizadas durante seis seminários regionais reflexões baseadas nos três documentos anteriormente mencionados. Os
aludidos seminários foram promovidos pela SENASP em parceria com o Comitê Internacional da Cruz Vermelha e
esse projeto foi intitulado Matriz Curricular em Movimento, tendo como público às equipes técnicas e os docentes das
academias e centros de formação espalhados pelas unidades da federação. Dessa forma foi possível viabilizar a
apresentação dos fundamentos de cunho didático-metodológicos presentes na Matriz, discutir sobre as disciplinas
constantes da Malha Curricular e ainda a importância da transversalidade dos direitos humanos, bem como reflexões
sobre a prática pedagógica e sobre o papel intencional do planejamento e execução das ações formativas que serão
executadas na área da segurança pública (BRASIL, 2008, p. 3).
As instituições de Segurança Pública responsáveis pelo planejamento, execução e avaliação das Ações Formativas para
os Profissionais da Segurança Pública e demais instituições que colaboram nesses processos, juntamente com a
SENASP entendem que, diante das demandas sociais e dos desafios sem precedentes da segurança pública que
demandam competências específicas de conhecimento e ação, investir nas ações formativas e desenvolvê-las torna-se
necessário e fundamental para que haja a qualificação e o aprimoramento dos resultados das instituições que compõem
o Sistema de Segurança Pública. Este pensamento compartilhado impulsiona a necessidade de se repensar a
organização curricular, os espaços e tempos das ações formativas para que elas possam privilegiar o foco no processo
de aprendizagem e seus os diferentes tipos e recursos, as diversas modalidades de ensino, a autonomia intelectual, o
desenvolvimento de competências cognitivas, operativas e afetivas, a reflexão antes, durante e após as ações, a
construção de redes do conhecimento que promovam a integração, bem como a cooperação e a articulação entre
diferentes instituições. Nesse contexto, fica evidente que cada vez é mais necessário pensar a intencionalidade das
atividades formativas, considerando que o investimento no capital humano e a valorização profissional tornam-se
imprescindíveis para atender as demandas, superar os desafios existentes e contribuir para a efetividade das
organizações de Segurança Pública (BRASIL, 2008, p.6). (BRASIL, 2008, p.7).
O objetivo geral da MCN consiste em favorecer a compreensão do exercício da atividade de Segurança Pública como
prática da cidadania, da participação profissional, social e política num Estado Democrático de Direito, estimulando a
adoção de atitudes de justiça, cooperação, respeito à lei, promoção humana e repúdio a qualquer forma de intolerância.
Por intermédio dos quais as ações formativas de segurança pública deverão criar condições para que os profissionais
em formação possam:
I - posicionar-se de maneira crítica, ética, responsável e construtiva nas diferentes situações sociais, utilizando o
diálogo como importante instrumento para mediar conflitos e tomar decisões;
II - perceber-se como agente transformador da realidade social e histórica do país, identificando as características
estruturais e conjunturais da realidade social e as interações entre elas, a fim de contribuir ativamente para a melhoria
da qualidade da vida social, institucional e individual;
III - conhecer e valorizar a diversidade que caracteriza a sociedade brasileira, posicionando-se contra qualquer
discriminação baseada em diferenças culturais, classe social, crença, gênero, orientação sexual, etnia e outras
características individuais e sociais;
IV - conhecer e dominar diversas técnicas e procedimentos, inclusive os relativos ao uso da força, e as tecnologias nãoletais para o desempenho da atividade de Segurança Pública, utilizando-os de acordo com os preceitos legais;
V - utilizar diferentes linguagens, fontes de informação e recursos tecnológicos para construir e afirmar conhecimentos
sobre a realidade em situações que requerem a atuação das instituições e dos profissionais de Segurança Pública.
Documento confiável – Fonte: site do MJ do Governo Federal
Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), do Ministério da Justiça.
Matriz Curricular Nacional: referencial para as ações formativas dos profissionais da área de segurança pública (parte
1); O contexto do público de interesse e as competências a serem desenvolvidas (parte 2); Princípios da matriz (parte
3), incluindo os princípios éticos, princípios educacionais e os princípios didático-pedagógicos; Objetivos (parte 4),
tópico subdividido em objetivo geral e objetivos específicos; A dinâmica curricular: eixos articuladores e áreas
temáticas (parte 5); Orientações teórico-metodológicas (parte 6), incluindo os processos de ensino e aprendizagem e o
desenvolvimento de competências, bem como o item da interdisciplinaridade e transversalidade, a metodologia e
técnicas de ensino e ainda sistema de avaliação da aprendizagem e o processo de educação continuada; Malha
Curricular para as Ações Formativas de Segurança Pública (parte 7), desdobrada em a educação a distância e a oferta
de disciplinas que compõem a malha curricular; ementas das disciplinas (parte 8), contendo a composição das ementas,
descrição das ementas; por fim as Referências bibliográficas e os Anexos contendo as diretrizes pedagógicas da
SENASP e a descrição das ementas das disciplinas.
Documento eletrônico - arquivo PDF
Natureza programática (referencial teórico-metodológico)
SUPORTE
NATUREZA DO TEXTO (jurídico, teológico,
programático, médico, etc)
Referência: Documento Matriz Curricular Nacional para a formação em segurança pública - MCN
232
DOCUMENTOS
SEGURANÇA HUMANA (1)
PPV
--
Quadro de termos-chave
PLANESP
--
UISPNU
--
PRONASCI
--
MODERNIZAÇÃO
--
MCN
--
SEGURANÇA PÚBLICA
--
L
L
L
L
L
JUSTIÇA COMPARATIVA
--
--
--
--
--
--
REALIZAÇÕES SOCIAIS
--
--
--
--
--
--
DESENVOLVIMENTO
HUMANO
DESENVOLVIMENTO
SOCIAL
CIDADANIA
--
--
--
--
--
--
--
--
L
--
--
--
--
L
--
L
L
L
POLÍCIA COMUNITÁRIA
--
L
--
L
L
L
--
--
RACIONALIDADE
INSTRUMENTAL (2.1)
--
--
--
--
AÇÃO INSTRUMENTAL
--
--
--
--
MUNDO SISTÊMICO
--
--
--
--
CRISE
--
--
L
L
L
L
CONFLITO
--
--
L
L
L
L
COMUNICATIVA (2.2)
--
--
--
--
--
--
MUNDO DA VIDA
--
--
--
--
--
--
AÇÃO COMUNICATIVA
--
--
--
--
--
--
ESPAÇO PÚBLICO
--
--
--
--
--
--
APRENDENTES (3)
--
--
--
--
--
--
GESTÃO
L
L
--
L
L
L
GOVERNANÇA PÚBLICA
--
--
--
--
--
--
RACIONALIDADE
ORGANIZAÇÕES
APRENDIZAGEM AO LONGO
DA VIDA
--
--
--
--
--
--
FORMAÇÃO POLICIAL
--
--
--
L
L
L
MANDATO POLICIAL
--
--
--
--
--
--
SOCIEDADE APRENDENTE
--
---
--
--
--
--
L = localizado
(--) = não localizado
233
DOCUMENTOS
DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Quadro de Unidades de Análise - PPV
PPV
(p. 1) O Pacto tem foco na prevenção, por meio de ações sociais planejadas para áreas consideradas críticas, com o objetivo reafirmar direitos
e dar acesso a serviços públicos à população. Esse aspecto se coaduna com a visão de Amartya Sem de desenvolvimento social, apesar de o
texto analisado não utilizar o termo-chave.
(p. 2) As Bases Comunitárias de Segurança também integram um novo conceito dentro do programa, uma ferramenta de policiamento
POLÍCIA COMUNITÁRIA
comunitário com o objetivo de promover a convivência pacífica em localidades identificadas como críticas, melhorando a integração das
instituições de segurança pública com a comunidade local e reduzindo os índices de violência e criminalidade.
(p. 1) Será instituído o novo modelo de gestão de avaliação de metas de redução da criminalidade, e a atividade policial será premiada pelo
RACIONALIDADE
desempenho alcançado.
INSTRUMENTAL
(p. 2) O monitoramento e avaliação constante serão utilizados dois indicadores de resultado: Crimes Violentos Letais Intencionais (CVLI),
incluindo homicídio doloso, lesão corporal e roubo seguido de morte; e Crimes Violentos contra Patrimônio (CVP), composto por roubo a
ônibus, a casa comercial, a residência, a transeunte e a veículo, além de extorsão mediante sequestro. Serão definidas metas de redução de
CVLI e CVP para cada AISP, cujo desempenho será avaliado pela coordenação do programa. As ações sociais que estão planejadas para as
áreas consideradas críticas pelo PACTO serão priorizadas, com o objetivo de afirmar direitos e dar acesso a serviços públicos à populaçãoalvo. A população como sujeito passivo das entregas feitas pelo Estado.
(p. 2) Será instituído o sistema de avaliação por desempenho da atividade policial. Os policiais da AISP`s que alcançarem as metas
estabelecidas receberam uma premiação. Nas áreas em que a criminalidade não recuar serão trocados os comandos das policias.
(p. 5) A integração das polícias será assegurada pelo modelo de monitoramento dos indicadores por AISP. O profissional de segurança será
valorizado, por meio de premiação, a partir dos resultados alcançados no cumprimento de metas em cada AISP.
(p. 1) No PPV está sendo desenvolvida uma nova política pública de segurança, construída de forma pactuada com toda a sociedade, na qual
RACIONALIDADE
se busca uma transversalidade necessária para o enfrentamento do crime. Apesar de não explicitar o termo-chave, abre possibilidade para sua
COMUNICATIVA
aplicabilidade.
(p. 6) Esse espaço é seu. Aqui você pode participar conosco, enviando sugestões e opiniões sobre o Pacto Pela Vida. Suas ideias serão muito
AGIR COMUNICATIVO
bem vinda. Participe e divulgue para os amigos. A Segurança é um compromisso de todos! Escolha um dos 10 temas abaixo e deixe a sua
contribuição para o Pacto Pela Vida.
(p. 1) Sobre o novo modelo de gestão de avaliação de metas de redução da criminalidade.
GESTÃO
(p. 4) Sobre o fortalecimento da gestão das polícias.
LOCALIZADO = citar páginas e contexto de uso da palavra-chave
NÃO LOCALIZADO = não mencionado na tabela
DOCUMENTOS
SEGURANÇA PÚBLICA
Quadro de Unidades de Análise - PLANESP
PLANESP
(p. 11) No texto do governador consta que Promover a segurança pública é fundamental para assegurar os Direitos Humanos e consolidar a
nossa democracia. [...] Em outro trecho consta que foi estabelecida uma nova estratégia na área de segurança pública, uma vez que o modelo
tradicional repressivo/reativo de combate à violência não vem dando conta de interferir positivamente no fenômeno da violência. No âmbito
da Secretaria da Segurança Pública, alinhada com as diretrizes e os programas de governo, o Plano Estadual de Segurança Pública aglutina as
estratégias, os programas, os projetos e as ações que serão desenvolvidos ou terão continuidade para o período de 2012 a 2015. [...] O Governo
da Bahia, por meio da sua Secretaria da Segurança Pública, oferece à sociedade o Plano Estadual de Segurança Pública, para o período 20122015, contendo os objetivos estratégicos, as diretrizes, as metas e os conjuntos de ações e projetos na área de segurança pública.
(p. 12) A realização do Plano Plurianual Participativo 2008-2011 e a organização de diversas conferências, a exemplo das que trataram dos
temas Juventude, GLBT e Segurança Pública, são consideradas pelo PLANESP demonstrações inequívocas do empenho Governo do Estado
da Bahia que, desde o ano de 2007, vem empreendendo esforços a fim de fomentar o aumento da participação da sociedade na formulação das
suas principais políticas públicas.
(p. 12) Elaboração do Plano Estadual de Segurança Pública (PLANESP) 2008/2011, documento materializador da Política de Segurança
Pública do Estado da Bahia.
(p. 12) Criação e implantação das Áreas Integradas da Segurança Pública (AISPs).
(p. 13) PLANESP 2008/2011 (apud PLANESP 2011/2015) aduz que “a Política de Segurança Pública no Estado da Bahia não pode se
encontrar restrita ao âmbito da ação policial, carecendo de ampliação no seu campo de abrangência para inclusão de ações transversais,
institucionais e sociais, que minimizem os problemas estruturais e os diversos fatores que funcionam como causas da violência humana (...)”.
(p. 13) O Programa Pacto pela Vida é um Programa de Governo que trata a segurança pública de forma transversal, articulada e integrada,
destinado à redução dos índices de criminalidade, violência e vulnerabilidade das comunidades, com sistematização, monitoramento e
avaliação das ações de Estado, de forma permanente e pactuada com a sociedade, tendo como principal objetivo a garantia do direito à vida.
(p. 13) Sobre os fundamentos do PPV o documento menciona, entre outros, a transversalidade na execução de ações de segurança pública,
envolvendo todas as Secretarias do Estado.
(p. 14) O modelo do PPV funciona por meio de cinco Câmaras Setoriais Temáticas específicas, abaixo indicadas, que, em suas áreas de
conhecimento, contribuirão, de forma sinérgica, para a contenção do crime e, certamente, para a devolução à sociedade da tão desejada
sensação de segurança.
(p. 14) O PLANESP 2012-2015 contará a história da nossa nova estratégia, oferecendo um resumo histórico da Secretaria da Segurança
Pública.
(p. 15) Todo processo de planejamento é essencialmente complexo, considerando que envolve a construção de cenários sobre situações futuras
desejadas. Na segurança pública, essa complexidade se amplia diante das inúmeras variáveis que se encontram fora do controle dos órgãos
policiais, com diferentes níveis de intensidade de influência, na definição de políticas públicas.
(p. 15) Durante o planejamento desenvolvido pelos órgãos da segurança pública buscou responder uma questão simples: que necessidades de
segurança pública precisarão ser atendidas nos próximos anos para que os órgãos policiais alcancem sua visão de futuro?
(p. 15) O conhecimento, aqui estampado, foi fundamental para dar foco ao planejamento das ações estruturais necessárias à concretização da
Política de Segurança Pública, facilitando a transversalidade e a integração da atuação dos órgãos governamentais, o que poderá ser percebido
na leitura deste plano.
(p. 15) os custos que a violência gera para a sociedade, impondo perdas reais para o Estado, o que por si só já justificaria o empenho e a
convergência de esforços em torno do tema segurança pública.
(p.15-16) Os custos sociais e econômicos se dão não apenas pelo volume de recursos econômicos “roubados” ou gastos em segurança pública
e privada, mas, principalmente, pela redução da eficiência do setor legal da economia e da própria migração de recursos e agentes para a
atividade econômica ilícita, os quais poderiam estar sendo utilizados no setor legal da economia, com ganhos para toda a sociedade.
(p. 16) As Políticas Públicas nas áreas de saúde, educação, proteção social e mesmo econômica estão, portanto, indissoluvelmente associadas à
segurança pública.
(p. 16) De condições mínimas de segurança depende o indivíduo e a própria sociedade para o alcance de todas as suas potencialidades. Por
isso, na atual gestão, a discussão acerca da segurança pública se impôs como condição básica para implantação de projetos sociais e
econômicos, no âmbito do Estado, justificando inclusive a criação de um programa de governo específico para a temática em destaque.
(p. 16) Este trabalho passa a versar sobre a segurança pública no Estado da Bahia e tem como objetivo a apresentação das estratégias que
nortearão as iniciativas das instituições policiais, em total alinhamento ao Programa Pacto pela Vida.
(p. 16) Nos anexos encontraremos um diagnóstico acerca dos aspectos sociais e econômicos do Estado da Bahia e da própria segurança
pública, contendo a análise criminal das estatísticas policiais, a descrição sucinta da atual estrutura das polícias, considerações sobre os
projetos mais importantes em execução e as principais ações já realizadas, além do portfólio de projetos para o período de 2012 a 2015.
(p. 23) Ameaças: Os recursos financeiros destinados à SSP não são suficientes para suprir as necessidades da segurança pública, em face da
dimensão do Estado da Bahia.
(p. 23) Oportunidades: Investimentos do Governo Federal em segurança pública e em ações sociais e estruturantes no Estado.
(p. 24) Forcas: Conhecimento sobre o negócio (segurança pública).
(p. 25) Seminário de Gestão Estratégica, que resultou no Plano Estadual de Segurança Pública 2004-2007, do qual participaram os principais
dirigentes do Sistema de Segurança Pública Estadual, foi definida a seguinte missão para a Secretaria da Segurança Pública: “Garantir
segurança pública à sociedade e às instituições, contribuindo para a promoção da paz social”.
(p. 34; 38; 39; 83) Firmou-se o Objetivo Estratégico “Disponibilizar insumos e equipamentos adequados à atividade de segurança pública”.
(p. 40) Indicadores estratégicos: Itens incorporados à biblioteca virtual de Segurança Pública.
(p. 42) Fórum de Segurança Pública, evento proposto pelo Programa Pacto pela Vida, que pretendeu oficializar o acordo de execução das
ações articuladas entre a sociedade civil organizada e o Estado, com vistas à diminuição da violência, entende-se que eventuais necessidades
de readequações dos projetos sempre serão acolhidas, bem porque não há como deixar de considerar a contribuição dos enriquecedores e
sistemáticos debates populares.
234
(p. 47) A análise do cenário da segurança pública tem como objetivo identificar o perfil de ocorrências delituosas, sua incidência e as cidades e
regiões da Bahia com maior vulnerabilidade à violência, e assim permitir focalizar nesses locais as ações necessárias ao enfrentamento das
causas da violência.
(p. 48) Segundo a pesquisa do Sistema de Indicadores de Percepção Social sobre Segurança Pública (SIPS), do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (Ipea), em 2009, 85,8% dos entrevistados nordestinos disseram que tinham muito medo de serem assassinados.
(p. 49) Conforme os dados publicados no Relatório do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, considerando a taxa de vítimas de homicídio
por grupo de 100 mil habitantes, em 2009 a Bahia ocupou a 5ª colocação no cenário nacional e a 3ª colocação na região Nordeste, ficando
atrás de Alagoas e Pernambuco.
(p. 49) Estudos também demonstraram que a segurança pública apresentou o maior grau de insatisfação para os moradores do estado.
(p. 51) Segundo dados da Ouvidoria Geral do Estado, em 2010, o número de denúncias e reclamações relativas à conduta de policiais foi
muito maior que o quantitativo de registros de elogios. O grau de insatisfação com a segurança pública tem reflexo direto na credibilidade das
ações da polícia e do governo.
(p. 73) Pontos Fortes: Um dos grandes pontos fortes da segurança pública do Estado da Bahia é a presença física e potencial das suas
estruturas em todos os 26 Territórios de Identidades, o que possibilita uma atuação em rede e amplia a capacidade de mobilização e
descentralização de diretrizes, estratégias e consolidação da política de segurança. Trata-se de um grande diferencial estratégico, pois
possibilita, através de único comando, o desenvolvimento de ações simultâneas, independente das peculiaridades de cada região e das suas
distâncias.
(p. 73) Consta o mandamento constitucional de que a segurança pública é dever do Estado, mas também direito e responsabilidade de todos.
(p. 73) A utilização de ferramentas tecnológicas de alto desempenho é indispensável para o sucesso das ações em segurança pública.
(p. 74) Em consonância com a proposta do Governo Federal revelada no PRONASCI, o propósito do atual governo é instituir uma política de
segurança pública com cidadania, cujo objetivo é a prevenção, controle e repressão da criminalidade, atuando em suas raízes socioculturais,
articulando ações de segurança pública com políticas sociais. Assim foi lançado o Programa Pacto pela Vida.
(p. 75) No âmbito desta Secretaria, conforme demonstrou sua estratégia, estão sendo enfrentados temas, dentre os quais está o entendimento
de que o cidadão representa o foco principal do direcionamento das atividades desempenhadas pelas instituições policiais e que o atendimento
dos seus anseios legítimos por segurança pública deve estar expresso, com destaque, nas políticas e diretrizes governamentais, indica a
necessidade de implementação de um modelo de gestão integrado, do sistema de segurança pública, que priorize a prevenção.
(p. 76) A antecipação das ações delituosas vincula-se diretamente à capacidade policial de leitura de cenários. Para isso, a qualidade das
informações, com o detalhamento de dados relativos às impressões e peculiaridades de cada local, a percepção dos moradores, trabalhadores e
visitantes são fundamentais para a eficiência, eficácia e efetividade do trabalho de segurança pública.
(p. 77) A capacidade de gestão dos recursos humanos e materiais é um diferencial estratégico para o sucesso da política de segurança pública.
(p. 82) A ideia de defesa social transcende a noção de segurança pública, que, de acordo com a imagem a seguir, é tratada com prioridade, bem
porque o tema ocupa uma das Câmaras Setoriais, todavia, não encerra a totalidade das ações de Estado em prol da diminuição das taxas de
violência.
(p. 83) Na construção do PLANESP 2012/2015, considerando um ambiente impactado pelo Programa de Governo Pacto Pela Vida (PPV) e,
portanto, a necessidade de alinhamento, a SSP buscou absorver, em sua estratégia, na medida de sua governança, os compromissos
preestabelecidos para a política de segurança pública.
(p. 74) O propósito do atual governo federal é instituir uma política de segurança pública com cidadania através do PRONASCI.
CIDADANIA
(p. 75) As ações policiais devem ajudar no fortalecimento do exercício da cidadania e do Estado Democrático de Direito.
(p. 83) A SSP buscou absorver, em sua estratégia, na medida de sua governança, os compromissos preestabelecidos para a política de
segurança pública dento do pacote de compromissos do PLANESP está a promoção da inclusão social e a garantia da cidadania em áreas
críticas, com a participação comunitária.
(p. 103) Dentre as ações e projetos do PLANESP consta a Implantação do plano de promoção da inclusão social e de fomento à cidadania em
áreas críticas e comunidades menos assistidas.
(p. 18) Através do Decreto nº 10.186, de 20 de dezembro de 2006, a estrutura da segurança pública foi modificada, buscando-se, sobretudo, a
POLÍCIA COMUNITÁRIA
modernização e concentração dos esforços para reduzir a violência e a criminalidade, permitindo a execução de programas que culminaram
com o novo modelo adotado de integração e polícia comunitária.
(p. 76) No âmbito desta Secretaria, conforme demonstrou sua estratégia, estão sendo enfrentados os seguintes temas: a adoção de práticas de
polícia comunitária, dando ênfase à importância do investimento em uma das principais ações de Polícia Comunitária, qual seja, o
policiamento comunitário integrado.
(p. 83) Pacote de compromissos: Aprimorar a prevenção e a repressão da violência, com ações de polícia comunitária focadas em áreas
prioritárias.
(p. 88) Dentre as ações e projetos do PLANESP está a criação e implantação do Departamento de Polícia Comunitária.
(p. 103) Dentre as ações e projetos do PLANESP está o desenvolvimento e implantação do Plano de Polícia Comunitária.
(p. 11) Ênfase na gestão.
GESTÃO
(p. 11) Planejamento e gestão.
(p. 11; 82) Modelo de gestão PPV.
(p. 12) Instrumentos de aplicação e comunicação da estratégia de gestão governamental.
(p. 12) Melhoria na gestão dos recursos e emprego operacional dos órgãos policiais.
(p. 13) Práticas de gestão adotadas em Pernambuco, Rio de Janeiro e São Paulo.
(p. 13) Qualificação da repressão baseada no uso da inteligência, informação, tecnologia e gestão.
(p. 14) No PPV a excelência na gestão passa a ser buscada.
(p. 16) Sobre a atual gestão.
(p. 19) Gabinete de Gestão Integrada – GGI, quando menciona os órgãos colegiados e Superintendência de Gestão Tecnológica e
Organizacional – SGTO, quando menciona os órgãos da administração direta.
(p. 23) No exame do cenário externo aponta a criação dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipais– GGIMs como uma oportunidade.
(p. 24) No exame do cenário externo aponta como fraqueza a inexistência de um sistema integrado de gestão de pessoas.
(p. 25) Seminário de Gestão Estratégica, que resultou no Plano Estadual de Segurança Pública 2004-2007.
(p. 32) Uso do BSC visando atender as especiais necessidades da gestão pública.
(p. 34) Necessidade de aprimorar práticas de gestão.
(p. 35) Conhecimento criado para instrumentalizar o processo decisório da gestão da segurança pública.
(p. 35; 38; 39; 83) Desafio de ter como objetivo estratégico a promoção da gestão da inteligência policial.
(p. 35; 38; 39; 83) Necessidade de inserção do Objetivo Estratégico “Fortalecer a gestão do conhecimento”.
(p. 41) Enumerou dentre as diretrizes estratégicas eleitas pela SSP/BA o Fortalecimento da Gestão com Aperfeiçoamento Institucional.
(p. 73) Dentre os pontos fortes enumerados citou a existências de alguns órgãos, dentre os quais a Superintendência de Gestão tecnológica e
Organizacional (SGTO) e da Superintendência de Gestão Integrada da Ação Policial (SIAP).
(p. 75) Necessidade de implementação de um modelo de gestão integrado do sistema de segurança pública.
(p. 77) Gestão dos dados das ocorrências policiais, no qual menciona que a capacidade de gestão dos recursos humanos e materiais é um
diferencial estratégico para o sucesso da política de segurança pública.
(p. 82) Novo Modelo de Gestão que demonstra a proposta do Governo do Estado de oferecer defesa social, cuja ideia transcende a noção de
segurança pública.
(p. 83) No pacote de compromissos do PLANESP consta a implementação de ações policiais integradas, por meio da gestão democrática do
Sistema de Segurança Pública.
(p. 91) Dentre as ações e projetos do PLANESP consta a implantação do Plano de Segurança para a Copa do Mundo de 2014 que contempla:
qualificação da força de trabalho, modernização das unidades operacionais e dos sistemas de dados, e de comunicação e aperfeiçoamento do
modelo de gestão de emergências; bem como a implantação de prontuários eletrônicos para gestão de pessoas; a Modernização do Sistema
Integrado de Gestão Operacional Informatizado.
(p. 92) Dentre as ações e projetos do PLANESP consta a Implantação de novo modelo de gestão nas unidades policiais (funcionamento em
horário administrativo).
(p. 99) Dentre as ações e projetos do PLANESP consta a Plano de implantação e gestão do monitoramento eletrônico por câmeras.
LOCALIZADO = citar páginas e contexto de uso da palavra-chave
NÃO LOCALIZADO = não mencionado na tabela
235
Quadro de Unidades de Análise – Projeto de Criação da UISPNU
DOCUMENTOS
SEGURANÇA PÚBLICA
UISPNU
(p. 5) O projeto da Universidade Internacional de Segurança Pública apela para a prevenção e o controle das várias formas de crime, conflitos
e violência, na mesma medida em que atribui maior ênfase ao desenvolvimento social e à amplitude da segurança, ressaltando que estes devem
sustentar os múltiplos valores do relacionamento humano e que a desenvoltura do conhecimento ali produzido esteja à disposição do
aprimoramento da qualidade de vida das pessoas.
(p. 6) It is assumed that public security related to delinquency, street crimes, drug trafficking, war crimes, and crimes against humanity will be
included.
(p. 8) isto poderia incluir interesses da aplicação de lei, elementos diferentes como combate de terrorismo ou corrupção onde este é um
problema, mas igualmente inclui o meio ambiente, o alimento, a água, a saúde pública, a prevenção de doenças infecciosas, o papel da
alfândega relativas a carga e mercadoria, inspeções internacionais da produção alimentar e da manipulação no ponto da origem e no trânsito e
em mais.
(p. 12) Nenhum país pode enfrentar sozinho a epidemia do crime e da violência, todavia, a cooperação entre governos ainda está muito aquém
da cooperação entre as redes do crime organizado.
(p. 15) O projeto da UISPNU diz que “segurança e liberdade são fatores essenciais para a proteção do planeta”.
(p. 16) How can we define a concept like ‘public security’? Human security refers to the quality of life of the people of a society or polity.
Anything which degrades their quality of life, demographic pressures, diminished access to or stock or resources, and so on, is a security
threat. Conversely, anything which can upgrade their quality of life, economic growth, improved access to resources, social and political
empowerment, and so on is an enhancement of human security.
(p. 16) Human security can be said to have two main aspects. It means, first, safety from such chronic threats as hunger, disease, and
repression. And second, it means protection from sudden and hurtful disruptions in the patterns of daily life -- whether in homes, in jobs, or in
communities. Such threats can exist at all levels of national income and development.
(p. 16) O documento da UISPNU subdivide o conceito segurança humana nas seguintes categorias: economic security, food security, health
security, environmental security, personal security, community security e political security.
(p. 17) What do we mean by human security? We mean, in its most simple expression, all those things that men and women anywhere in the
world cherish most: enough food for the family; adequate shelter; good health; schooling for the children; protection from violence whether
inflicted by man or by nature; and a State which does not oppress its citizens but rules with their consent.
(p. 5, 1ª parte) De modo implícito, ao ressaltar importância da geração de oportunidades à população, o documento menciona um dos aspectos
da segurança humana ligados ao desenvolvimento, pois, apesar de não utilizar expressamente o referido termo chave em questão nesse trecho,
faz com que aquele termo se consubstancie em uma das dimensões que integram o conceito de desenvolvimento humano, ou seja, a geração de
oportunidades.
(p. 5, 1ª parte) O projeto de criação da UISPNU trata de modo tímido sobre as questões gerenciais, mas ganhou corpo e adesão internacional
DESENVOLVIMENTO SOCIAL
porque deu substância a possibilidade de desenvolvimento humano e social, ambos sustentados pelo desenvolvimento de estudos e pesquisas
aptas a acompanhar as medidas públicas, analisar os índices de desenvolvimento e subsidiar decisões governamentais que estejam embasadas
no crescimento com justiça social e geração de oportunidades para a população.
(p. 6, 1ª parte) Ficou patente a defesa de uma abordagem intersetorial para o enfrentamento dos temas da segurança pública, do
desenvolvimento humano e desenvolvimento social.
(p. 14, 2ª parte) Dentre as linhas de atuação defendidas pelo documento, destaco a cooperação institucional, o que pode representar a grande
janela para que a racionalidade comunicativa possa figurar de modo definitivo neste locus de formação superior.
(p. 13, 2ª parte) Os objetivos da UISPNU.
(p. 6) But what of insecurity as the results of pandemics, natural disasters, civil wars, guerrillas, insurrections, general strikes, environmental
CRISE
degradation and depredation, and major economic crises and depressions? Depending on which “territory” of security will be included under
the umbrella of this University, different organs and institutions of the United Nations will be involved (Security Council, ECOSOC, ILO,
UNDP, UNESCO, UNICEF and also WHO, IATA, IOM and others).
(p. 15) A crise contemporânea, que favoreceu a difusão dos sentimentos de medo e insegurança, pede, de modo imperativo, a inauguração de
uma colaboração mais estreita entre os Países Membros da Organização das Nações Unidas.
(p. 9) Segurança pública e diversidade cultural: um debate na política de trazer a segurança aos ambientes diversos, qualquer uma onde há uns
CONFLITO
conflitos enraizados no multiculturalismo como a xenofobia ou o racismo, ou onde a intervenção do estado deve se adaptar a seu público, por
exemplo, nos precários, centros da cidade, favelas…
(p. 13) No Projeto de criação da UISPNU há cinco objetivos, dentre os quais consta o objetivo de reunir “experiências para analisar,
compreender e encontrar soluções adequadas às formas de expressão do crime em âmbito nacional, transnacional, em zonas de conflitos e em
áreas de reconstrução pós-conflitos”.
(p. 14-15) A criação da referida instituição de ensino e sua inserção como uma das Metas de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas,
com as quais os países membros se comprometeram a atingir até meados de 2015, dando sustentação ao apelo internacional à prevenção e ao
controle das várias formas de crimes, conflitos e violência.
(p. 8, 1ª parte) O projeto da Universidade Internacional de Segurança Pública pretende fazer com que esta universidade seja um centro de
FORMAÇÂO POLICIAL
excelência em formação.
(p. 14-15) Um achado incidental quanto à criação da referida instituição de ensino e sua inserção como uma das Metas de Desenvolvimento do
Milênio das Nações Unidas, com as quais os países membros se comprometeram a atingir até meados de 2015.
LOCALIZADO = citar páginas e contexto de uso da palavra-chave
NÃO LOCALIZADO = não mencionado na tabela
DOCUMENTOS
SEGURANÇA HUMANA
SEGURANÇA PÚBLICA
CIDADANIA
POLÍCIA COMUNITÁRIA
RACIONALIDADE
INSTRUMENTAL
Quadro de Unidades de Análise - PRONASCI
PRONASCI
(p. 3) A ideia de segurança humana, apesar de não vir explícita PRONASCI, aparece de modo oculto nele quando são trabalhados os objetivos
de prevenção, controle e repressão da criminalidade.
(p. 4 e 19-24) Na medida em que se manifesta num conceito de segurança pública que ultrapasse o compromisso de combater a violência
cotidiana e reduzir a criminalidade, alcança o aspecto objetivo do conceito de segurança pública, mas, tomada sob o aspecto subjetivo, se
ocupa também da diminuição a sensação de insegurança que invade a vida cotidiana das pessoas, quando traz soluções para atacar as causas da
violência ao desenvolver as ações sociais dentro do contexto do PRONASCI.
(p. 5) O projeto Mães da Paz, que oferecerá uma bolsa para as mulheres das comunidades atendidas que queiram se engajar no Programa. Elas
serão capacitadas em temas como ética, direitos humanos e cidadania e terão a incumbência de aproximar os jovens com os quais o
PRONASCI vai trabalhar.
(p. 5-6) Já no Projeto para Jovens em Território de Descoesão Social (Protejo), jovens bolsistas agirão como multiplicadores da filosofia
passada a eles pelas Mães da Paz e pelas equipes multidisciplinares. O objetivo é atingir outros rapazes e moças, além das famílias, e
contribuir para o resgate da cidadania nas comunidades.
(p. 12) O PRONASCI prevê a ampliação e a consolidação da Rede Nacional de Educação a Distância. A iniciativa capacitará policiais civis,
militares, peritos, bombeiros e agentes penitenciários em temas relacionados à área de segurança pública, como direitos humanos e cidadania,
tráfico de pessoas, criminalidade e prevenção, uso moderado da força e combate à lavagem de dinheiro.
(p. 16) Os policiais comunitários acompanharão sempre a mesma região e serão capacitados em temas como direitos humanos, ética e
cidadania – construindo, assim, uma relação de confiança com a população.
(p. 20) Cerca de 4,8 mil mulheres serão formadas no curso de Promotoras Legais Populares, que envolve temas como direitos humanos,
mediação de conflitos e cidadania. Cada uma receberá uma bolsa de R$ 100. A ideia é que a liderança exercida por essas mulheres em cada
comunidade contribua para afastar o jovem da criminalidade.
(p. 22) Os programas Pintando a Liberdade, voltado para os presos, e Pintando a Cidadania, que tem foco nas famílias dos apenados, são
projetos articulados pelo Ministério do Esporte. Os presos aprendem a fabricar materiais esportivos, como bolas de futebol e redes de
basquete, além de técnicas de serigrafia e impressão de materiais diversos. Os produtos têm como destino as escolas públicas do país.
(p. 11) No item refrente à valorização dos profissionais de segurança pública e agentes penitenciários, consta que os estados-membros da ação
também deverão oferecer, em contrapartida dos investimentos federais, programas de prevenção e polícia comunitária.
(p. 3-4) Consta no texto do PRONASCI que ele foi um programa instituído para realizar a prevenção, tendo como escopo atingir as causas que
levam à violência, atuando em suas raízes socioculturais, garantindo também o controle e a repressão da criminalidade na medida em que
também atribui realce às estratégias de ordenamento social e repressão qualificada, cujas ações tenham como norte as diretrizes do SUSP.
Indicativos de priorização de estratégias, controle e repressão sinalizam o uso de uma racionalidade instrumental.
(p. 25) O aludido programa fez questão de quantificar suas ações, expressando-as através de número de policiais formados, de habitações
oferecidas, de jovens que serão atingidos, de vagas prisionais oferecidas e de pessoas beneficiadas. Mas o que esses números expressam? São
ressaltados ainda os valores gastos com suas ações e com a compra de viaturas, material logístico, adequação de infraestrutura, implantação de
equipamentos. Mas o que esses valores indicam?
(p. 5 e 23) No PRONASCI, a população é tratada no curso da argumentação textual como público-alvo, ficando numa posição de passividade
em relação à entrega da segurança a ser oferecida pelo governo federal. Os policiais são contemplados com rigoroso treinamento em ações
236
preventivas e repressivas qualificadas, suas competências técnicas são aprimoradas com cursos presenciais e a distância mediante pagamento
de bolsas-formação. Aqui fica evidente a instrumentalidade presente no PRONASCI, que a população contemplada pelas ações sociais do
PRONASCI e os servidores públicos submetidos aos variados processos de formação propostos no documento são tidos pelo texto como alvo
da ação governamental, sujeitos passivos na construção da segurança pública nacional. Mas o que toda essa lógica gerencial denuncia?
(p. 5) Além dos profissionais do sistema de segurança pública, o PRONASCI tem como público-alvo jovens de 15 a 29 anos à beira da
CONFLITO
criminalidade ou que se encontram ou já estiveram em conflito com a lei – presos ou egressos do sistema prisional. Inclui, ainda, os
reservistas, atrativos ao crime organizado em função de seu aprendizado do manejo de armas durante o serviço militar.
(p. 6) Instalação de pontos de cultura, criação de centros de assistência e formação de agentes para mediação de conflitos são algumas das
ações que também serão desenvolvidas pelo PRONASCI.
(p. 10) O PRONASCI implementará 20 núcleos de Justiça Comunitária. Lideranças das comunidades serão capacitadas em oficinas para
mediar conflitos e promover a coesão social.
(p. 10) A mediação de conflitos pela comunidade apresenta-se como alternativa para promover a celeridade dos processos jurídicos e a
integração da população. A intenção é realizar cerca de 375 mil atendimentos até 2011 por intermédio dos núcleos de Justiça Comunitária.
Serão firmadas ainda parcerias com as secretarias estaduais e municipais de segurança pública e guardas municipais para a difusão de temas
como mediação de conflitos, mobilização comunitária e técnicas policiais.
(p. 14) Com as Jornadas de Direitos Humanos serão firmadas ainda parcerias com as secretarias estaduais e municipais de segurança pública e
guardas municipais para a difusão de temas como mediação de conflitos, mobilização comunitária e técnicas policiais.
(p. 14) Serão firmadas ainda parcerias com as secretarias estaduais e municipais de segurança pública e guardas municipais para a difusão de
temas como mediação de conflitos, mobilização comunitária e técnicas policiais.
(p. 19) Os agentes comunitários serão formados em técnicas de segurança pública e mediação de conflitos.
(p. 20) Cerca de 4,8 mil mulheres serão formadas no curso de Promotoras Legais Populares, que envolve temas como direitos humanos,
mediação de conflitos e cidadania. Cada uma receberá uma bolsa de R$ 100. A ideia é que a liderança exercida por essas mulheres em cada
comunidade contribua para afastar o jovem da criminalidade.
(p. 25) O referido documento propôs uma gestão descentralizada para seu desenvolvimento, de modo a garantir a realização das ações de
GESTÃO
segurança com cidadania no país. Para tanto, o texto acabou contemplando a celebração de convênios, contratos, acordos e consórcios com
estados, municípios, organizações não governamentais e organismos internacionais, esperando que esses mecanismos dessem condições
estruturais, físicas e financeiras para que estados e municípios pudessem realizar as ações previstas no referido programa federal.
(p. 11-14) deve incluir aprendizagens relativas a práticas de segurança-cidadã, tais como a utilização de tecnologias não-letais, técnicas de
FORMAÇÃO POLICIAL
investigação, direitos humanos, sistema de comando de incidentes, perícia balística, DNA forense etc. Assim, uma formação eficaz deverá
procurar aperfeiçoar os conhecimentos, as aptidões e atitudes dos indivíduos, com vistas a contribuir para um comportamento adequado
destes, porém, a tônica do documento acaba sendo a formação de competências técnicas, demonstrando quão impregnada está a gestão da
segurança pública brasileira com uma racionalidade instrumental.
(p. 11) O policial civil, com sua atividade investigativa, deve intervir sobre o tecido social pautado numa motivação descritiva (criminológica
e criminalística), voltando-se não só para a burocratização do inquérito policial e do processo penal.
LOCALIZADO = citar páginas e contexto de uso da palavra-chave
NÃO LOCALIZADO = não mencionado na tabela
Quadro de Unidades de Análise – Modernização da Polícia Civil Brasileira
DOCUMENTOS
SEGURANÇA PÚBLICA
MODERNIZAÇÃO
(p. 21-22) Conquanto esta competência legal não se caracterize pela prevenção de caráter ostensivo, como ocorre com a Polícia Militar, ela
também abarca o sentido finalístico de prevenir o delito, seja por dissuasão gerada pela eficiência e eficácia do método repressivo, seja pelo
papel proativo de interlocução com a sociedade civil, pelo qual a polícia também desempenha uma função pedagógica, fomentadora das
posturas concorrentes do cidadão na produção da segurança pública.
(p. 64) A segurança pública eficiente reclama mecanismos que possibilitem a adequada execução das atividades de polícia, e, como tal, a sua
atuação deve ser sistematicamente avaliada, quer nas estruturas policiais responsáveis no combate à criminalidade, quer na atuação
individualizada do servidor encarregado da função, para alcançar os objetivos estabelecidos pelo Poder Público, como também para atender
aos anseios sociais.
(p. 67) No contexto da macro política de segurança pública, deve transmitir informações à comunidade, divulgando a eficácia da atuação da
instituição, de forma a contribuir com o aumento legítimo da sensação de segurança. Essas informações conduzirão a abertura de canais entre
a sociedade e a Polícia, estreitando suas relações, permitindo maior entrosamento entre a atuação do organismo e o cidadão, fomentando uma
atuação colaborativa, quer no sentido de prestar apoio, como também na adoção de posturas adequadas de prevenção, numa relação de mútua
cooperação.
(p. 10) Dentre seus aspectos conceptuais, o documento insere definitivamente a atividade investigativa nos princípios da cidadania, mostrando
CIDADANIA
que a investigação tem caráter de intervenção pacificadora e não meramente identificada com a ideologia da “caça a bandidos”.
(p. 57) A consciência de que é um agente de proteção e promoção de direitos e cidadania é condição para que uma polícia de investigações
atinja resultados eficazes, por intermédio de uma ética de solidariedade com as comunidades e espaços públicos atingidos pela violência.
(p. 63) O inquérito policial caracteriza-se, ainda, em instrumento da cidadania, significando a possibilidade concreta de controle imediato
sobre a ação de força, a ser exercido pelos interessados, em particular pelos defensores constituídos e próprios protagonistas da hipótese
criminal levantada.
(p. 22) A polícia atua como educadora para a cidadania, comunicando técnicas, recomendando procedimentos e atitudes que resultem em
POLÍCIA COMUNITÁRIA
efetiva prevenção ao crime, perfazendo a vocação da chamada polícia comunitária.
(p. 33-67) As diretrizes do modelo de gestão apresentadas naquele texto aborda apenas os temas estruturais ligados ao desenho organizacional,
RACIONALIDADE
aos recursos humanos e aos procedimentos da atividade-fim. Nessa perspectiva técnica, enfatizou o arcabouço conceptual da modernização ao
INSTRUMENTAL
fazer uma articulação entre o plano estratégico e o plano tático de uma organização policial, aqui se defende ser esta a condição necessária
para a construção de um processo de produção qualificada de seus serviços.
(p. 10) Apesar de recusar a gestão burocrática quando se propõe a superar o compartimentado modelo reativo vigente da atuação policial e do
paradigma reducionista que resulta de uma prática investigativa de cunho estritamente jurídico-processualista, o referido documento apresentase fortemente impregnado de uma racionalidade instrumental, o que limita a sua capacidade de fazer propostas gerenciais efetivamente
emancipatórias.
(p. 59) O ciclo completo da investigação policial perpassa pelos atos operativos de apuração inicial dos fatos, minimização dos efeitos do
CRISE
delito e gerenciamento de crise dele decorrente.
(p. 10) O trabalho de investigação como atributo da democracia, isto é, um elo qualificado no tenso processo de solução de conflitos.
CONFLITO
(p. 19) Delegacia de Polícia não é a sede, o edifício. Delegacia de Polícia é a unidade política, de projeção da autoridade policial investigativa
no ambiente comunitário. Esta autoridade é exercida, em última instância, por servidores públicos, das diversas carreiras, imbuídos de um
ideal e de uma plataforma doutrinária profissional baseada no princípio da solução pacífica de conflitos.
(p. 22) A premissa para a superação do papel meramente reativo da atividade investigativa observa que ela se projeta na dramática realidade
do conflito.
(p. 22) A correlação direta entre o servidor público que realiza a investigação e o ambiente do conflito criminalmente relevante exige uma
postura de Estado, em que a organização policial contribua na problematização crítica que dá fundamento à criação do direito, livrando-o de
concepções explícitas ou ideologicamente sectárias.
(p. 26) Além da relevância jurídica, a investigação policial tem fundamental importância social e comunitária, porque constitui elo na corrente
de solução de conflitos.
(p. 57) A atividade investigativa se caracteriza, essencialmente, pela projeção contínua do policial nos cenários do conflito violento, o que
significa um contato real e virtual com os ambientes da degradação moral, social e econômica de pessoas e comunidades.
(p. 57) O regime de trabalho deve se pautar no respeito à dignidade do profissional e na perspectiva de que o serviço investigativo se efetiva
no centro de um drama comunitário, de variadas repercussões no imaginário social, significando que as ações policiais, ainda que exijam o
recurso da força explícita, são sempre destinadas a minimizar os seus efeitos e a iniciar um processo estatal de mediação de conflitos.
(p. 60) É absolutamente necessária a recomposição dos quadros policiais civis, o que vai representar a efetiva atuação do policial nas ruas, o
que se verifica não apenas com a visibilidade de patrulhas preventivas, missão das Polícias Militares, mas também com a presença efetiva dos
núcleos investigativos no seio da comunidade. Isto significará a presença pacificadora da autoridade pública nos ambientes atingidos,
fortalecendo o imaginário popular de confiança na ação ética e técnica dos operadores da investigação, não só como agentes da legítima força
do Estado, mas também concorrendo para o sentimento de certeza sobre a solução do conflito.
(p. 11) No texto buscou-se transcender à tradição de multiplicidade de carreiras compartimentadas e superar a “cultura positivista da
RACIONALIDADE
instituição de cargos de perfil meramente funcionalista, sem força de articulação gerencial dentro da produção culta da investigação policial”.
COMUNICATIVA
(p. 5) O referido documento construiu alicerces que pudessem embasar um modelo de gestão eficaz para o trabalho investigativo, chegando a
GESTÃO
pautar-se na busca da excelência no atendimento ao cidadão, em obediência aos princípios administrativos da moralidade, legalidade,
impessoalidade, eficiência, publicidade, articulando-os preceitos de desburocratização, conforma figura apresentada.
(p. 54-56) O documento Modernização das Polícias Civis Brasileiras atribuiu relevo para a política permanente de ensino e o processo de
FORMAÇÃO POLICIAL
desenvolvimento nas carreiras.
LOCALIZADO = citar páginas e contexto de uso da palavra-chave
NÃO LOCALIZADO = não mencionado na tabela
237
DOCUMENTOS
SEGURANÇA PÚBLICA
DESENVOLVIMENTO
HUMANO
CIDADANIA
POLÍCIA COMUNITÁRIA
RACIONALIDADE
INSTRUMENTAL
CRISE
CONFLITO
Quadro de Unidades de Análise - MCN
MCN
(p. 6) É cada vez mais necessário pensar a intencionalidade das Atividades Formativas, pois o investimento no capital humano e a valorização
profissional tornam-se imprescindíveis para atender as demandas, superar os desafios existentes e contribuir para a efetividade das
organizações de Segurança Pública.
(p. 6) A palavra “matriz” remete-nos às ideias de “criação” e “geração”, que norteiam uma concepção mais abrangente e dinâmica de
currículo, o que significa propor instrumentos que permitam orientar as práticas formativas e as situações de trabalho em Segurança Pública,
propiciando a unidade na diversidade, a partir do diálogo entre os eixos articuladores e as áreas temáticas.
(p. 7) A MCN utilizou na sua elaboração referências nacionais que possam traduzir “pontos comuns” que caracterizem a formação em
Segurança Pública.
(p. 7) Os eixos articuladores da MCN estruturam o conjunto de conteúdos transversais que permeiam as Ações Formativas. Eles foram
definidos a partir da relevância e pertinência nas discussões sobre Segurança Pública e a partir de sua relação com as problemáticas sociais,
atuais e urgentes, de abrangência nacional.
(p. 7) À orientação da construção de currículos, a partir de eixos articuladores e áreas temáticas, associam-se orientações para o
desenvolvimento de capacidades gerais, adquiridas progressivamente, e de competências específicas necessárias para responder aos desafios
sem precedentes das ações concretas da área de Segurança Pública.
(p. 8) A Constituição Federal Brasileira de 1988, no artigo 144, estabelece que: “A Segurança Pública, dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”. Complementando
mais adiante que “A Segurança Pública é uma atividade pertinente aos órgãos estatais e à comunidade como um todo, realizada com o fito de
proteger os cidadãos, prevenindo e controlando manifestações da criminalidade e da violência, efetivas ou potenciais, garantindo o exercício
pleno da cidadania nos limites da lei”.
(p. 13) Dentre os princípios educacionais da MCN estão a consistência e a coerência dos processos de planejamento, acompanhamento e
avaliação das Ações Formativas devem ser alcançadas mediante o investimento na formação de docentes e na constituição de uma rede de
informações e inter-relações que possibilitem disseminar os referenciais das Políticas Democráticas de Segurança Pública e alimentar o
diálogo enriquecedor entre as diversas experiências.
(p. 14) As Ações Formativas de Segurança Pública, planejadas com base na Matriz, têm como objetivo geral favorecer a compreensão do
exercício da atividade de Segurança Pública como prática da cidadania, da participação profissional, social e política num Estado Democrático
de Direito, estimulando a adoção de atitudes de justiça, cooperação, respeito à lei, promoção humana e repúdio a qualquer forma de
intolerância.
(p. 20) A área temática “Sistemas, Instituições e Gestão Integrada em Segurança Pública” visa instrumentalizar o profissional para a
participação no desenvolvimento das políticas integradas de Segurança Pública. Além de trabalhar temas como os “paradigmas de Segurança
Pública” e “A gestão integrada e a interatividade em Segurança Pública”, bem como “O controle democrático externo e interno das
Instituições de Segurança Pública” e ainda “O planejamento estratégico aplicado à Segurança Pública”.
(p. 22) A área temática “Valorização Profissional e Saúde do Trabalhador” é considerada pela MCN como urgente e determinante quanto à
motivação, à eficácia e ao bem-estar do profissional em Segurança Pública.
(p. 23) A MCN contempla as atividades formativas relativas às diversas tecnologias utilizadas em Segurança Pública, sejam elas ligadas
diretamente à comunicação de informações ou às demais atividades em Segurança Pública, numa visão de aprendizado das tecnologias nãoassociadas da discussão sobre a finalidade e/ou procedimento policial.
(p. 50) Na área temática “Sistemas, Instituições e Gestão Integrada em Segurança Pública”, na ementa da disciplina “Sistema de Segurança
Pública no Brasil”, a MCV aduz uma necessidade de haver uma visão sistêmica da Segurança Pública.
(p. 142) No âmbito da área temática VIII denominada de “Funções, Técnicas e Procedimentos em Segurança Pública” e na disciplina
“Preservação e Valorização da Prova” aduz em sua Contextualização que “muito embora a incumbência funcional da busca da prova seja
atribuída à Polícia Judiciária, não se pode perder de vista a proposta política embutida no texto Constitucional quanto à complementaridade
das ações de Segurança Pública. Esse princípio respalda o sistema brasileiro que não contempla a existência de polícia com ciclo completo de
ações. A Segurança Pública é uma estrutura de cooperação. A própria Matriz ora proposta, respalda a prática, que é inequívoca quanto ao fato
de que as organizações de Segurança Pública, de forma sistêmica, desenvolvem ações que se completam, mesmo as de apuração dos delitos.
Daí a existência de conhecimentos que são comuns e, portanto, precisam ser compartilhados”.
(p. 14) Na MCN ressalta que devido às crescentes demandas sociais, a formação policial é tida como um processo necessário e fundamental
para a qualificação e o aprimoramento das atividades das instituições que compõem o Sistema de Segurança Pública, na medida em que visa
auxiliar na compreensão do exercício da atividade de segurança pública como prática da cidadania que implique em participação social e
política num Estado Democrático de Direito e resulte numa participação profissional que estimule “a adoção de atitudes de justiça,
cooperação, respeito à lei, promoção humana e repúdio a qualquer forma de intolerância”.
(p. 14) As ações formativas de segurança pública, planejadas com base na Matriz, têm como objetivo geral favorecer a compreensão do
exercício da atividade de segurança pública como prática da cidadania, da participação profissional, social e política num estado democrático
de direito, estimulando a adoção de atitudes de justiça, cooperação, respeito à lei, promoção humana e repúdio a qualquer forma de
intolerância.
(p. 64) No contexto da ementa da disciplina “Fundamentos de Gestão Integrada e Comunitária” está previsto no seu conteúdo programático a
Polícia Comunitária como filosofia de um trabalho integrado.
(p. 67) No contexto da ementa da disciplina “Mobilização Comunitária” consta que “qualquer tentativa de trabalho ou programa de Polícia
Comunitária deve incluir necessariamente a comunidade, pois a participação dela é um fator importante na democratização das questões de
Segurança Pública, na implementação de programas comunitários que proporcionam a melhoria de qualidade de vida e na divisão de
responsabilidades”.
(p. 67) No contexto da ementa da disciplina “Mobilização Comunitária” consta que ela visa fortalecer atitudes para, dentre outros aspectos,
reconhecer a importância da parceria entre conselhos comunitários de segurança e polícia comunitária.
(p. 99) No âmbito da disciplina “Prevenção, Mediação e Resolução de Conflitos”, a MCN aduz que “Os Meios de Resolução Pacífica de
Conflitos – ADRs e os recursos metodológicos de que se servem o Sistema Único de Segurança Pública e a Polícia Comunitária
principalmente vêm, de um lado, como um instrumental de auxílio na intervenção das polícias e guardas, em momentos em que o confronto
não se faça necessário e, de outro, como meio para a integração às ações comunitárias dos gestores públicos e operadores do direito”.
(p. 9) A Classificação Brasileira de Ocupações (CBO) do Ministério do Trabalho foi citado na MCN, ela foi lembrada como um instrumento
que apresenta a dimensão técnica das ocupações encontradas no mercado de trabalho brasileiro, abordando também sobre as ocupações
desempenhadas pelos profissionais de segurança pública, contudo, ela aborda apenas as competências técnicas ou operativas pertinentes aos
profissionais de segurança pública. A natureza programática e matricial deste documento não o liberta da racionalidade instrumental, a análise
do texto e seu conteúdo demonstrou que o documento está impregnado de uma tradição positivista que ecoa na área da educação,
compreendendo o domínio de procedimentos e técnicas, que almejam sua legitimação no melhor desempenho dos participantes do processo
educativo.
(p. 19) O texto da Matriz Curricular Nacional foi em relação ao uso da comunicação apenas como um processo informacional, sem atribuir a
ela dimensão interativa, por exemplo, essa dimensão informativa foi constatada entre as áreas temáticas propostas pela MCN, mais
precisamente naquela denominada “comunicação, informação e tecnologias em segurança pública”.
(p. 88) Não obstante a impressionante evolução das legislações nacionais e internacionais, do incremento de mecanismos jurídicos e
institucionais em defesa e promoção dos Direitos Humanos, o século XX se encerra com um notável déficit de conquistas reais nos campos
dos direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais. Diante disso, o problema se põe como prioritário na agenda das democracias
contemporâneas, constituindo verdadeira ameaça à normalidade institucional, diante da violência crescente, debitada até ao próprio Estado,
cuja crise está a exigir uma reconceitualização de modelos.
(p. 103) Apresenta a da ementa da disciplina Fundamentos da Gerência Integrada em Situações de Crises e Desastres. Para responder às
situações de crise e aos desastres em geral, é necessário identificar, obter e aplicar não só recursos do Sistema de Segurança Pública, mas ainda
integrar a participação de vários setores da sociedade civil, como é o caso da mídia.
(p. 10) Dentre as competências operativas, a MCN elenca como necessidade para o profissional da segurança pública “dominar técnicas de
negociação, resolução de conflitos e incidentes”.
(p. 14) Dentre os seus objetivos específicos, a MCN aduz que as Ações Formativas de Segurança Pública deverão criar condições para que os
profissionais em formação possam “posicionar-se de maneira crítica, ética, responsável e construtiva nas diferentes situações sociais,
utilizando o diálogo como importante instrumento para mediar conflitos e tomar decisões”.
(p. 15) Dentre os quatro eixos que compõem esta Matriz, há um específico para cuidar da “Diversidade, Conflitos e Segurança Pública”.
(p. 17) A diversidade prevista no quarto eixo articulador é proposta como fonte permanente de enriquecimento e desafio para proporcionar ao
profissional de Segurança Pública instrumentos para ele conhecer e refletir sobre expressões da diversidade e do conflito como fenômenos
inerentes à vida social e às relações humanas e como direito fundamental da cidadania no respeito e valorização das diferenças. Este eixo visa
estimular a reflexão permanente sobre as intervenções dos órgãos de Segurança Pública frente às questões de diferença sociocultural de
gênero, de orientação sexual, de etnia, de origem, de comportamento e de todas que se tornam geradoras de conflitos marcados por
intolerância e discriminação.
(p. 19) Dentre as áreas temáticas propostas pela MCN, há um específica que trata das modalidades de gestão de conflitos e eventos críticos.
238
(p. 21) Na área temática “Violências, Crime e Controle Social”, a MCN aduz que os jovens em conflito com a lei será um dos temas a serem
desenvolvidos nesta área.
(p. 22) Em razão da complexidade dessas situações de conflito, é fundamental que sejam considerados o foco, o contexto e os envolvidos, para
que as decisões sejam tomadas de forma responsável, eficaz, legítima e legal. A análise das situações de conflito devem ser realizadas no
interior dos grupos, incentivando o desenvolvimento de equipes, o planejamento integrado e o comportamento afirmativo, com a aplicação de
táticas de gerenciamento de conflitos.
(p. 73) Indispensável conhecer os modelos teóricos que abordam os eventos de crimes nos seus três níveis de análise: individual, micro e
macroestrutural. O nível individual enfoca o princípio da escolha racional em que ele pondera sobre custos e benefícios de ações criminosas. O
nível micro enfoca os processos de socialização, aprendizado e de introjeção de auto-controle produzidos pelos grupos de referência. O nível
macroestrutural enfatiza os conflitos econômicos, os conflitos morais e culturais, a pressão pela aquisição de bens e a desigualdade de
oportunidades.
(p. 99) Na área temática IV denominada “Modalidades de Gestão de Conflitos e Eventos Críticos”, a MCN apresenta a ementa da disciplina
“Prevenção, Mediação e Resolução de Conflitos”.
(p. 153) Consta na disciplina “Uso da Força” conteúdos que visam ampliar o leque de alternativas ao uso da força – “incluindo a solução
pacífica de conflitos”.
(p. 16) Já a MCN aborda sobre a necessidade de cada ação formativa na área da segurança pública oferecer a oportunidade de conhecer e
ESPAÇO PÚBLICO
refletir sobre a realidade social, considerando as diversidades conflituosas existentes no espaço público.
(p. 20) A MCN também aborda a questão gerencial, em uma de suas áreas temáticas, difundindo que a gestão integrada se constitui em
GESTÃO
importante temática a ser estudada no contexto das ações formativas, na medida em que viabilizam a compreensão crítica dos princípios,
estruturas, processos e métodos adotados na formulação e efetivação das políticas de segurança pública.
(p. 44) Por atividades formativas, a Matriz Curricular Nacional – MCN entende os cursos, as palestras, os estágios, os trabalhos de campo ou
FORMAÇÃO POLICIAL
qualquer outra atividade realizada com fins educacionais, estando entre aquelas atividades formativas de ingresso, de aperfeiçoamento
profissional, de atualização e de capacitação.
(p. 47) A aludida matriz também destaca a importância de “incentivar que o aluno desenhe seu percurso de desenvolvimento profissional
dentro da instituição, estimulando o autoaperfeiçoamento e a predisposição à mudança”.
LOCALIZADO = citar páginas e contexto de uso da palavra-chave
NÃO LOCALIZADO = não mencionado na tabela
DOCUMENTOS
RACIONALIDADES
TEORIAS DE SUSTENTAÇÃO (termos-chave)
SEGURANÇA HUMANA
(segurança pública, justiça
comparativa, realizações
sociais, desenvolvimento
social, desenvolvimento
humano, cidadania, polícia
comunitária)
Quadro Geral de Unidades de Análise
PPV
(p. 1) e (p. 2)
RACIONALIDADE
INSTRUMENTAL
(ação instrumental,
mundo sistêmico, crise,
conflito)
(p.1); (p.2) e (p.5)
RACIONALIDADE
COMUNICATIVA
(mundo da vida, ação
comunicativa, espaço
público)
(p. 6)
ORGANIZAÇÕES
APRENDENTES
(gestão, governança pública,
mandato policial,
aprendizagem ao longo da
vida, formação policial,
sociedade aprendente)
(p.1) e (p.4).
PLANESP
(p.11); (p. 12);
(p. 13); (p.14);
(p.15); (p.16);
(p. 18); (p. 23);
(p. 24); (p. 25);
(p. 34; 38; 39; 83);
(p.40); (p. 42);
(p. 47); (p.48);
(p. 49); (p. 51)
(p.73); (p. 74);
(p.75); (p. 76);
(p.77); (p. 82);
(p. 83); (p. 88);
e (p. 103).
UISPNU
(p. 5);
(p. 5, 1ª parte);
(p. 6);
(p. 6, 1ª parte);
(p. 8); (p. 12);
(p. 14, 2ª parte)
(p. 15); (p. 16)
e
(p. 17).
PRONASCI
(p. 3); (p. 4 e 19-24);
(p. 5); (p. 5-6). (p.
12);
(p. 16); (p. 20) e
(p.22).
MODERNIZAÇÃO
(p. 10); (p. 21-22);
(p. 22); (p. 57);
(p. 63); (p. 64) e
(p. 67).
MCN
(p. 6); (p. 7);
(p. 8); (p. 13);
(p. 14); (p. 20);
(p. 22); (p. 50);
(p. 64); (p. 67);
(p. 99) e (p.
142).
------
(p. 6); (p. 9);
(p. 13); (p. 14)
e (p. 15).
(p. 3-4); (p. 5);
(p. 6); (p. 10); (p.
14);
(p. 19); (p. 20) e
(p. 25).
(p. 10); (p. 19);
(p. 22); (p. 26);
(p. 33-67); (p. 57);
(p. 59) e (p. 60).
(p. 09); (p. 10);
(p. 14); (p. 15);
(p. 17); (p. 19);
(p. 21); (p. 22);
(p. 73) (p. 88);
(p. 99); (p. 103)
e (p. 153).
(p. 16)
------
------
------
(p. 11); (p. 12)
(p. 13); (p. 14);
(p. 16); (p. 19);
(p. 23); (p. 24);
(p. 25); (p. 32);
(p. 34); (p. 35);
(p. 35; 38; 39; 83);
(p. 41); (p. 73);
(p. 75); (p. 77);
(p. 82); (p. 83);
(p. 91); (p. 92) e
(p. 99).
(p. 8, 1ª parte) e
(p. 14-15).
(p. 7); (p. 11) e
(p. 11-14).
(p. 11)
(p. 5) e (p. 54-56)
(p. 20); (p. 44)
e (p. 47).
239
Quadro de Indicadores
PPV
PLANESP
UISPNU
PRONASCI
MODERNIZAÇÃO
MCN
Racionalidade
Racionalidade
Racionalidade
Racionalidade
Racionalidade
Racionalidade
instrumental:
instrumental:
instrumental:
instrumental:
comunicativa:
instrumental:
O monitoramento
O texto faz do uso
Conceito implícito ao
O conceito está
O conceito está
O documento está
ESCOPOS
e controle, a
informativo da
texto diante das
implícito ao texto
implícito ao texto
implicitamente
racionalidade da
comunicação, tem a
possibilidades de
população é tratada
com a utilização do
impregnado
meritocracia, a
pretensão de fazer
intercâmbio interno curso da
conceito de
de uma tradição
utilização de
uma entrega sob
regional que busca
argumentação textual
competências técnicas,
positivista que ecoa na
indicadores e
encomenda da
soluções adequadas
como público-alvo,
que instrumentaliza o
área da educação,
metas, com troca
segurança pública à
às formas de
ficando numa
ensinar e o aprender e,
compreendendo o
imediata de
população (polo
expressão do crime
posição de
por conseguinte, o
domínio de
comandos nas
passivo), traz a ideia
em âmbito nacional,
passividade em
desempenho funcional
procedimentos e
áreas onde a
de vencer, competir,
transnacional, em
relação à entrega da
das instituições,
técnicas, que almejam
criminalidade não
ganhar, o que vai ao
zonas de conflitos e
segurança a ser
perdendo de vista o
sua legitimação no
abaixar, trazem
encontro de um agir
em áreas de
oferecida pelo
seu caráter
melhor desempenho
traços fortes
instrumental
reconstrução pósgoverno federal.
eminentemente
dos participantes do
instrumentais.
(p. 28-32).
conflitos.
linguístico-interativo.
processo educativo.
Racionalidade
Racionalidade
Racionalidade
 Racionalidade
 Racionalidade
 Racionalidade
instrumental:
instrumental:
instrumental:
instrumental:
instrumental:
comunicativa:
O
texto
contempla
a
Apesar
de
recusar
a
O conceito está
REALIZAÇÕES
O conceito está
O conceito está
O conceito está
utilização da
gestão burocrática
implícito ao texto
implícito
implícito, fortemente
implícito ao texto
comunicação para
quando se propõe a
diante da ampla
fortemente
impregnado a
diante da
repasse de
superar o
utilização do
impregnado ao
diversas partes do
possibilidade de
informação, havendo
compartimentado
paradigma das
texto com a
texto, desde a
movimentação de
uma quantificação da
modelo reativo
competências.
utilização das
elaboração do
inúmeros países em
gestão em detrimento
vigente da atuação
O que traz um reforço,
ferramentas de
diagnóstico
relação ao diálogo, o
dos processos
policial e do
ainda que indireto, de
planejamento
organizacional até a
compartilhamento de
comunicativos para,
paradigma
tendências
estratégico (p.22):
enumeração das
responsabilidades e a
a partir deles,
reducionista que
instrumentais
Gerenciamento
diretrizes gerenciais,
busca de soluções
alcançar a segurança
resulta de uma
que buscam a
pelas Diretrizes
ambos aspectos
coletivas para a
com
cidadania.
Os
prática
investigativa
praticidade e a
(GPD), o Balanced
focados nos
natureza
servidores públicos
de cunho estritamente
produtividade,
Scorecard (BSC) e
conceitos de
transnacional da
são tidos pelo texto
jurídico-processualista
reproduzindo cada vez
a Matriz SWOT .
planejamento
criminalidade atual.
como alvo das ações
(p. 10) o referido
mais práticas
estratégico.
 Segurança humana:
 Racionalidade
de
treinamento,
documento
apresentaeducacionais
O conceito está
comunicativa:
 Racionalidade
sujeitos passivos na
se fortemente
burocratizadas.
A possibilidade de
comunicativa: O
amplamente
construção da
impregnado de uma
ser efetivado por
conceito está
explicitado no texto,
segurança
pública
racionalidade
intermédio da
implícito ao texto,
em consonância com
nacional. Estes
instrumental,
atuação interativa
especialmente nas
o conceito utilizado
argumentos
o que limita a sua
entre as cinco
interações entre as
como teoria de
analisados em
capacidade de fazer
Câmaras Setoriais
pessoas, durante o
sustentação desta
conjunto
com
o
propostas gerenciais
instituídas pelo
desenvolvimento da
pesquisa. A
reforço dado aos
efetivamente
programa, bem
metodologia de
segurança humana
números do
emancipatórias.
como pela a
elaboração do
apresenta uma base
PRONASCI
participação da
PLANESP. O
teórica que acaba
representam a
população via site
documento cita
ultrapassando a mera
racionalidade
da SSP/BA, na
oportunidades para
contenção de
instrumental
p.06, opinando e
ocorrência de
criminalidade e de
embutida neste
sugerindo sobre os
interações e
redução dos índices
documento.
10 (dez) temas
situações ideais de
de violência.
listados, relativos à
fala habermasianas.
segurança pública
 Segurança humana e  Segurança humana e
 Organizações
 Organizações
 Racionalidade
 Racionalidade
aprendentes: com
aprendentes: com
instrumental: pode
comunicativa: com
Organizações
Organizações
OMISSÕES
boas perspectivas
boas perspectivas de
aparecer no futuro.
boas perspectivas.
aprendentes: com
aprendentes: com
de inserção futura
inserção futura no
boas perspectivas de
boas perspectivas de
Organizações
 Organizações
no texto.
texto.
inserção futura.
inserção futura.
aprendentes
aprendentes
 Segurança
 Segurança humana:  Racionalidade
 Segurança humana:  Racionalidade
 Segurança humana:
O
documento
não
O
texto
explicita
o
O documento
humana:
comunicativa
comunicativa:
OUTROS
O documento não
utiliza o aludido o
O documento não
conceito de
A dialética entre as
apresenta este conceito
ACHADOS
utiliza o aludido
conceito para
utiliza o aludido
segurança pública
carreiras da Polícia
implícito ao texto
conceito para
fundamentar os seus
conceito para
em seu aspecto
Civil, onde se operam
quando trata, p. ex.,
fundamentar os
respectivos escopos e
fundamentar os seus
subjetivo (sensação
as comunicações
sobre o conceito de
seus respectivos
realizações, mas o
respectivos escopos e
de insegurança que
cotidianas, pode
desenvolvimento
escopos e
mantém implícito ao
realizações, mas o
invade a vida
ocorrer quando as
humano,
realizações, mas o
falar sobre sensação
apresenta implícito
cotidiana das
equipes investigativas
especialmente ligadas
apresenta implícito
de insegurança.
ao texto quando traz
pessoas) e nesta
e as unidades policiais
a adoção de atitudes
ao texto quando
inúmeras
pesquisa esse termoapresentam os seus
de justiça, cooperação,
 Ao mencionar
traz nuances do
possibilidades de
chave foi inserido no
respectivos
respeito à lei,
incidentalmente
conceito de
interações
entre
as
grupo
que
compõe
a
questionamentos
promoção humana e
sobre o
desenvolvimento
pessoas.
teoria de sustentação
quanto às pretensões
repúdio a qualquer
comportamento
social, ligadas ao
da denominada
de validade
forma de intolerância
criminoso, o texto
 O projeto da
exercício das
Segurança Humana.
inicialmente aceitas,
(p. 14). O termo-chave
explicita a Teoria
UISPNU previu
liberdades e ao
O que permite uma
almejando a busca de
desenvolvimento
seguir às orientações
Econômica do
acesso a
abordagem futura em
soluções para os
humano foi englobado
Crime, que enxerga
expressas em três
oportunidades,
relação aos certos
impasses constatados
no grupo que compõe
a atividade
significativos
com afirmações de
aspectos de
no seu dia a dia. Na
a teoria de sustentação
criminosa como uma
documentos: (1)
direitos e
insegurança que,
medida em que
da denominada
atividade econômica
Relatório da
possibilidades de
apesar de não terem
interagem, os atores
Segurança Humana,
ilícita.
Cúpula do Milênio,
acessos a serviços  O texto faz referência
sido considerados
de segurança pública
objeto de estudo nesta
a (2) Declaração do
públicos e direito à
uma
ameaça
para
a
devem
trazer
verdade
pesquisa. Essa teoria
Milênio e (3) Plano
incidental ao
vida digna (p. 1-2).
segurança do Estado,
nas afirmações que
estabelece conexões
Global do Projeto
Modelo de
impedem o exercício
irão fazer, o que vai
entre a liberdade de
de Desenvolvimento
 Racionalidade
Excelência da
livre das pessoas em
implicar diretamente
viver sem
do Milênio. O texto
comunicativa:
Gestão Públicasuas
escolhas
e
o
no
êxito
de
suas
ações
necessidades, sem
O documento não
analisado
faz
MEGP (p. 40): O
crescimento de suas
conjuntas, ou na
medo e de agir em
utiliza o aludido
referência incidental
aludido programa
potencialidades. A
frustração, sempre que
prol dos seus
conceito para
aos três documentos
faz referência ao
promoção
do
houver
a
violação
das
interesses pessoais.
fundamentar os
de relevo
programa federal
desenvolvimento
regras.
Racionalidade
seus respectivos
internacional, tidos
GesPública, que se
humano e
O clima harmonioso
comunicativa: inserir
escopos e
como propícios para
coaduna, s.m.j., com
complementação da
de diálogo,
a interação na
realizações, mas o
prevenção e para o
a perspectiva da
segurança
pública
reciprocidade,
aprendizagem e buscar
mantém implícito
controle das várias
gestão aprendente,
que é oferecida pelo
entendimento e
entendimento sobre
ao texto quando
formas de crimes,
abrindo novas
Estado ocorrem por
solidariedade devem
situações práticas para
traz inúmeras
conflitos e violência.
possibilidades para a
intermédio da
ser transferidos para a
coordenar de forma
possibilidades de
Por esta razão, foram
gestão da segurança
segurança
humana.
gestão
do
intercâmbio
consensual todos os
interações entre as
considerados
achados
pública no estado da
dos dados produzidos.
planos de ação.
pessoas.
significativos.
Bahia.
Preenchimento conforme as teorias de sustentação localizadas, relacionadas a cada indicador.
NÃO MENCIONADO = não localizado item relevante à temática desta pesquisa
CONSIDERANDO OS QUATRO AGRUPAMENTOS DAS UNIDADES DE ANÁLISE
DOCUMENTOS
240
CATEGORIAS
INDICADORES
LIMITAÇÕES
(para a gestão e a formação
policiais)
POSSIBILIDADES
(para a gestão e a formação
policiais)
L= localizado
N/L= não localizado
ESCOPOS
Quadro de Categorias
OMISSÕES
REALIZAÇÕES
OUTROS ACHADOS
L
L
L
L
L
L
L
L
CONCLUSÃO
RETORMAR E
RESPONDER ÀS
QUESTÕES DE
PESQUISA
241
ANEXO 1 – Organograma da Secretaria da Segurança Pública do Estado da Bahia
Fonte: Site da SSP/BA (www.ssp.ba.gov.br)
242
ANEXO 2 – Lei 12.357/11 – Programa Pacto pela Vida
LEI Nº 12.357 DE 26 DE SETEMBRO DE 2011
(publicada no Diário Oficial do Estado, de 27/09/2011)
Institui o Sistema de Defesa Social, o Programa Pacto pela Vida, e dá outras providências.
O GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA, faço saber que a Assembleia Legislativa decreta e eu
sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º - Fica instituído, no âmbito do Estado da Bahia, o Sistema de Defesa Social - SDS, com a
finalidade de formular, implantar, monitorar e avaliar a Política Pública de Defesa Social.
§ 1º - A Política Pública de Defesa Social resultará da integração de projetos e ações nas áreas de
Educação, Trabalho, Emprego, Renda e Esporte, Cultura, Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza, Saúde,
Promoção da Igualdade Racial, Políticas para as Mulheres, Justiça, Cidadania e Direitos Humanos, Segurança
Pública e Administração Penitenciária e Ressocialização do Estado da Bahia, orientados com vistas à promoção
da paz social.
§ 2º - O Sistema de Defesa Social será implementado em articulação com as atividades institucionais dos
Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Estado da Bahia.
Art. 2º - Integram o Sistema de Defesa Social:
I - o Comitê de Governança, órgão deliberativo e de supervisão superior, responsável pela definição das
diretrizes estratégicas e acompanhamento das ações que objetivem, no âmbito do Estado da Bahia, a progressiva
e contínua redução das taxas de criminalidade, em especial aquelas relacionadas aos Crimes Violentos Letais
Intencionais - CVLI;
II - o Gabinete do Governador, órgão central do Sistema;
III - os seguintes órgãos setoriais:
a) a Secretaria de Administração Penitenciária e Ressocialização;
b) a Secretaria de Comunicação Social;
c) a Secretaria de Cultura;
d) a Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza;
e) a Secretaria da Educação;
f) a Secretaria da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos;
g) a Secretaria de Políticas para as Mulheres;
h) a Secretaria de Promoção da Igualdade Racial;
i) a Secretaria da Saúde;
j) a Secretaria da Segurança Pública;
k) a Secretaria do Trabalho, Renda, Emprego e Esporte.
Art. 3º - O Comitê de Governança tem a seguinte composição:
I - o Governador do Estado;
II - o Presidente da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia;
III - o Presidente do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia;
IV - o Procurador Geral de Justiça do Ministério Público do Estado da Bahia;
V - o Defensor Público Geral do Estado da Bahia.
Parágrafo único - O Regimento Interno do Comitê de Governança, que fixará as normas de seu
funcionamento, será aprovado por maioria absoluta de seus membros, no prazo de até 60 (sessenta) dias a contar
da publicação desta Lei.
Art. 4º - Compete ao Comitê de Governança:
I - estabelecer diretrizes estratégicas para a promoção de ações que visem à redução das taxas de
criminalidade, em especial aquelas relacionadas aos Crimes Violentos Letais Intencionais - CVLI;
II - aprovar, acompanhar e apoiar os processos de formulação, implantação, monitoramento e avaliação
de programas que visem à redução das taxas de criminalidade, em especial aquelas relacionadas aos Crimes
Violentos Letais Intencionais - CVLI;
III - propor e incentivar a realização de estudos e projetos que visem à melhoria da integração da gestão
no âmbito dos programas;
IV - elaborar e aprovar o seu Regimento, bem como suas alterações;
V - dirimir dúvidas quanto às matérias de sua competência;
VI - exercer outras atividades correlatas.
Art. 5º - O Gabinete do Governador será responsável pelo planejamento, coordenação e
acompanhamento das ações do Sistema de Defesa Social.
243
Art. 6º - Os órgãos setoriais do Sistema adotarão as práticas de planejamento integrado para a formulação
e revisão da Política Pública de Defesa Social, sendo responsáveis pela execução dos programas constantes da
referida política, incorporando como diretriz a realização de consultas públicas ou utilização de outros meios que
garantam a efetiva participação popular.
Art. 7º - Fica instituído o Programa Pacto pela Vida, consistente no conjunto de projetos e atividades
desenvolvidos por diversos órgãos do Poder Público e em interação com a sociedade civil, que tem como
finalidade promover a redução da criminalidade e violência no Estado da Bahia, com ênfase na prevenção e
combate aos Crimes Violentos Letais Intencionais - CVLI.
Art. 8º - Fica instituído, no âmbito do Programa Pacto pela Vida, o Comitê Executivo, órgão consultivo,
deliberativo e de supervisão superior, com a finalidade de promover a articulação entre os processos de
formulação, implantação, monitoramento e avaliação de suas ações.
Parágrafo único - O Comitê referido no caput deste artigo será auxiliado por Câmaras Setoriais que
funcionarão em apoio às suas atividades.
Art. 9º - O Comitê Executivo do Pacto pela Vida tem a seguinte composição:
I - o Governador do Estado, que o presidirá;
II - 01 (um) representante do Gabinete do Governador, designado mediante ato próprio do Chefe do
Poder Executivo;
III - o Secretário de Administração Penitenciária e Ressocialização;
IV - o Secretário de Comunicação Social;
V - o Secretário de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza;
VI - o Secretário da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos;
VII - o Secretário da Segurança Pública;
VIII - 01 (um) representante do Poder Legislativo do Estado da Bahia;
IX - 01 (um) representante do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia;
X - 01 (um) representante do Ministério Público do Estado da Bahia;
XI - 01 (um) representante da Defensoria Pública do Estado da Bahia.
§ 1º - Os representantes de que tratam os incisos VIII a XI deste artigo serão indicados pelos Chefes dos
seus respectivos Poderes e órgãos.
§ 2º - Os membros Titulares serão substituídos, em suas ausências ou impedimentos, pelos seus
respectivos suplentes, a serem indicados pelos dirigentes máximos dos Poderes ou órgãos a que pertençam.
§ 3º - Extraordinariamente, o Comitê poderá convidar autoridades públicas e membros da sociedade civil
para participarem de suas reuniões.
Art. 10 - Compete ao Comitê Executivo do Pacto pela Vida:
I - conduzir o processo de formulação da política do Programa;
II - zelar pela integração dos projetos e ações que serão executados no âmbito do Programa, utilizando-se
de práticas de planejamento integrado;
III - garantir o alinhamento do Programa com os instrumentos de planejamento orçamentário do Estado
da Bahia;
IV - monitorar e avaliar a evolução do principal indicador de impacto do Programa, as taxas de Crimes
Violentos Letais Intencionais - CVLI;
V - instituir Câmaras Setoriais;
VI - realizar, através das Câmaras Setoriais, estudos e projetos, que visem o aprimoramento das ações
relativas ao Programa.
Art. 11 - O Regimento do Comitê Executivo do Pacto pela Vida, por ele aprovado e homologado por ato
do Governador do Estado, fixará as normas de seu funcionamento.
Art. 12 - As reuniões do Comitê não serão remuneradas, sendo consideradas serviço público relevante ao
Estado.
Art. 13 - As Câmaras Setoriais, integrantes do Comitê Executivo do Pacto pela Vida, terão por finalidade
propor e definir diretrizes e políticas setoriais que contribuam para a redução das taxas de Crimes Violentos
Letais Intencionais - CVLI, na sua respectiva área de atuação.
§ 1º - As Câmaras Setoriais serão constituídas e terão sua composição, competências, organização e
normas de funcionamento definidas por Resolução do Comitê.
§ 2º - As Câmaras Setoriais deverão submeter ao Comitê Executivo do Pacto pela Vida seus Planos de
Trabalho, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da data de sua instalação e, nos exercícios subsequentes,
conforme prazo determinado pelo Comitê.
Art. 14 - O Comitê Executivo e as Câmaras Setoriais referidos nesta Lei não substituirão aqueles criados
para políticas públicas e áreas de atuação específicas, que permanecerão com suas atribuições e funções já
estabelecidas.
244
Art. 15 - O Comitê Executivo e as Câmaras Setoriais poderão convidar técnicos de notório conhecimento
e experiência ou representantes de outras instituições para participarem de reuniões, sem direito a voto, com o
objetivo de emitir parecer sobre assunto de sua especialidade.
Art. 16 - Fica criado o Núcleo de Gestão - NG, na estrutura do Gabinete do Governador, com a
finalidade de atuar na concepção e execução dos processos de monitoramento e de avaliação dos programas que
integram o Sistema de Defesa Social.
Art. 17 - Ficam criados, na estrutura do Gabinete do Governador, alocados no Núcleo de Gestão, os
seguintes cargos em comissão:
I - 01 (um) cargo de Coordenador Executivo, símbolo DAS-2B, a ser ocupado por servidor de carreira,
para exercer as funções de articulação institucional entre os órgãos integrantes do Sistema de Defesa Social e a
gestão estratégica dos processos relacionados à Política Pública de Defesa Social;
II - 01 (um) cargo de Coordenador I, símbolo DAS-2C, a ser ocupado por servidor de carreira, para
exercer as atividades de gerenciamento administrativo das atividades do Núcleo.
Art. 18 - O Gabinete do Governador, por meio do Núcleo de Gestão e de outras unidades, dará apoio
técnico e administrativo para o funcionamento do Comitê Executivo do Pacto pela Vida e das Câmaras Setoriais.
Art. 19 - As atividades do Sistema de Defesa Social serão exercidas sob a orientação técnico-jurídica da
Procuradoria Geral do Estado.
Art. 20 - O Gabinete do Governador emitirá os atos normativos complementares, necessários ao
funcionamento do Sistema.
Art. 21 - As despesas decorrentes da aplicação desta Lei, no âmbito do Executivo, correrão por conta dos
recursos constantes do orçamento do exercício, ficando este Poder autorizado a promover as alterações que se
fizerem necessárias.
Art. 22 - O Poder Executivo regulamentará esta Lei, no que couber, no prazo de 120 (cento e vinte) dias
a partir da data de sua publicação.
Art. 23 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA, em 26 de setembro de 2011.
JAQUES WAGNER
Governador
Eva Maria Cella Dal Chiavon
Secretária da Casa Civil
Nestor Duarte Guimarães Neto
Secretário de Administração Penitenciária e Ressocialização
Vera Lúcia da Cruz Barbosa
Secretária de Políticas para as Mulheres
Robinson Santos Almeida
Secretário de Comunicação Social
Washington Luis Silva Couto
Secretário da Saúde, em exercício
Almiro Sena Soares Filho
Secretário da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos
Antônio Albino Canelas Rubim
Secretário de Cultura
Elias de Oliveira Sampaio
Secretário de Promoção da Igualdade Racial
Nilton Vasconcelos Júnior
Secretário do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte
Maurício Teles Barbosa
Secretário da Segurança Pública
Osvaldo Barreto Filho
Secretário da Educação
Carlos Alberto Lopes Brasileiro
Secretário de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza
245
ANEXO 3 – Lei nº 12.371/11 – Sistema de Definição e Acompanhamento de Metas
LEI Nº 12.371 DE 21 DE DEZEMBRO DE 2011 (DOE de 22/12/11)
Institui o Sistema de Definição e Acompanhamento de Metas para o Indicador Estratégico e outros
Indicadores de Controle de Criminalidade no Estado da Bahia, estabelece regras para a concessão
do Prêmio por Desempenho Policial, e dá outras providências.
O GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA, faço saber que a Assembleia Legislativa decreta e eu
sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º - Fica instituído o Sistema de Definição e Acompanhamento de Metas, a ser utilizado para o
Indicador Estratégico e outros Indicadores de Controle de Criminalidade, objetivando propiciar aos gestores das
instituições envolvidas e à sociedade em geral uma avaliação adequada da qualidade do desempenho dos órgãos
de Segurança Pública do Estado no combate à violência e à criminalidade.
§ 1º - O Indicador Estratégico de Controle de Criminalidade representa o resultado objetivado pela
Política de Segurança Pública do Estado na redução do número de Crimes Violentos Letais Intencionais - CVLI.
§ 2º - Os Indicadores de Controle de Criminalidade representam ou quantificam o desempenho de um
processo, serviço ou produto, sob a ótica da produtividade, qualidade, efetividade ou capacidade, definíveis em
função de seu impacto e relevância para o Indicador Estratégico de Criminalidade.
§ 3º - Para fins de aplicação do Sistema ora instituído, entende-se por meta o resultado esperado para o
Indicador Estratégico e para os demais Indicadores de Controle de Criminalidade.
Art. 2º - O Sistema de Definição e Acompanhamento de Metas para o Indicador Estratégico e para os
demais Indicadores de Controle de Criminalidade será gerido pelo Comitê Executivo do Programa Pacto pela
Vida, órgão criado pela Lei nº 12.357, de 26 de setembro de 2011.
Art. 3º - No âmbito do Sistema ora instituído serão definidas metas quadrienais e anuais para o Indicador
Estratégico e para os demais Indicadores de Controle de Criminalidade.
§ 1º - A meta quadrienal para o Indicador Estratégico e para os demais Indicadores de Controle de
Criminalidade será estabelecida pelo Comitê Executivo do Pacto pela Vida, e norteará a definição das metas
anuais compreendidas no quadriênio.
§ 2º - A meta anual para o Indicador Estratégico e para os demais Indicadores de Controle de
Criminalidade será estabelecida pelo Comitê Executivo do Pacto pela Vida, para o ano imediatamente seguinte,
levando em consideração a meta quadrienal, excepcionando-se a primeira meta anual definida após a publicação
desta Lei.
§ 3º - A definição da meta anual para o Indicador Estratégico deve estipular o percentual de redução do
número de CVLI em relação ao ano imediatamente anterior.
§ 4º - As metas anuais e quadrienais para o Indicador Estratégico e para os demais Indicadores de
Controle de Criminalidade deverão ser perseguidas de forma integrada pela Secretaria da Segurança Pública e
seus órgãos em regime especial.
§ 5º - As metas para os indicadores de controle de criminalidade deverão ser definidas levando em
consideração o seu potencial impacto na redução do número de CVLI.
§ 6º - A periodicidade da avaliação dos resultados atingidos pelos órgãos de Segurança Pública do Estado
em relação às metas anuais e quadrienais do Indicador Estratégico e dos demais Indicadores de Controle de
Criminalidade será definida pelo Comitê Executivo do Pacto pela Vida.
Art. 4º - A Área Integrada de Segurança Pública - AISP constitui a menor unidade territorial considerada
para fins de apuração de resultados e comparação com as metas estabelecidas.
Art. 5º - O território do Estado da Bahia constitui a maior unidade territorial considerada para fins de
apuração de resultados e comparação com as metas estabelecidas.
Art. 6º - Para fins de apuração de resultados e comparação com as metas estabelecidas, quando oportuno
e conveniente ao Poder Executivo, poderão ser estabelecidas unidades territoriais com dimensões intermediárias
entre a AISP e o território do Estado da Bahia.
Art. 7º - Os processos de execução das metas quadrienais e anuais deverão ser compatibilizados com o
Plano Plurianual e com a Lei Orçamentária Anual, respectivamente.
Art. 8º - Fica instituído o Prêmio por Desempenho Policial - PDP, parcela de caráter eventual, atribuída
aos servidores em exercício na Secretaria da Segurança Pública e seus órgãos em regime especial, em virtude do
alcance de metas pré-estabelecidas, em função do desempenho no processo de redução dos Crimes Violentos
Letais Intencionais - CVLI.
§ 1º - O Prêmio de que trata o caput deste artigo contemplará resultados alcançados em Áreas Integradas
de Segurança Pública - AISP, não substituindo ou complementando a remuneração devida ao servidor, nem
constituindo base de incidência de qualquer vantagem ou encargo, não se lhe aplicando o princípio da
habitualidade.
246
§ 2º - Para fins de delimitação do exercício em AISP, de definição de metas e de acompanhamento da
evolução do desempenho serão considerados como componente de cada AISP:
I - as Delegacias de Polícia Territoriais;
II - os Batalhões de Polícia Militar;
III - as Companhias Independentes de Polícia Militar;
IV - as Delegacias de Polícia Especializadas, desde que, por ato específico, seja definido desdobramento
operacional na área, vinculado ao conceito de AISP;
V - as organizações de Policiamento Especializado da Polícia Militar, desde que, por ato específico, seja
definido desdobramento operacional na área, vinculado ao conceito de AISP;
VI - as organizações de Bombeiros Militares, desde que, por ato específico, seja definido desdobramento
operacional na área, vinculado ao conceito de AISP;
VII - as unidades do Departamento de Polícia Técnica, desde que, por ato específico, seja definido
desdobramento operacional na área, vinculado ao conceito de AISP.
§ 3º - É vedado o pagamento de qualquer antecipação do Prêmio a que se refere este artigo.
§ 4º - Não fará jus ao Prêmio por Desempenho Policial o servidor que perceba o Prêmio de Desempenho
Fazendário - PDF, Gratificação Especial por Produtividade - GEP, prevista no art. 4º da Lei nº 7.023, de 23 de
janeiro de 1997, Gratificação de Incentivo ao Desempenho - GID, Gratificação pela Execução de Serviços do
Programa de Transportes - GET, Gratificação pela Execução de Serviços do Programa de Edificações Públicas
do Estado da Bahia - GEP ou outras vantagens baseadas na aferição de desempenho ou produtividade.
§ 5º - As demais condições e limites para a concessão do Prêmio por Desempenho Policial serão previstas
em Regulamento próprio.
§ 6º - A aferição do desempenho policial dar-se-á a partir de 2011, com efeitos financeiros a partir de
2012.
Art. 9º - Para fins de concessão do Prêmio por Desempenho Policial - PDP serão considerados:
I - o local de desempenho, dentro do Estado da Bahia, das atribuições dos servidores em exercício na
Secretaria da Segurança Pública e seus órgãos em regime especial;
II - a redução dos CVLI no ano anterior ao do respectivo pagamento.
Art. 10 - O Prêmio por Desempenho Policial - PDP terá periodicidade anual, sendo pago a cada mês de
abril, nos valores estabelecidos no Anexo I desta Lei, observados as seguintes classificações e critérios:
I - PDP-1, para os servidores em exercício na Secretaria da Segurança Pública e seus órgãos em regime
especial, formalmente designados para atuação em Área Integrada de Segurança Pública - AISP, desde que esta
tenha alcançado redução anual do número de CVLI em percentual igual ou superior ao valor da meta
estabelecida para o ano de apuração, e que se enquadre em pelo menos uma das seguintes hipóteses:
a) obter uma das três maiores reduções anuais em números absolutos de CVLI no Estado da Bahia, em
relação às demais AISP;
b) obter uma das três maiores reduções anuais em números absolutos de CVLI em Salvador e na Região
Metropolitana de Salvador - RMS, em relação às demais AISP da Capital e RMS;
c) obter uma das três maiores reduções anuais em números absolutos de CVLI no interior, em relação às
demais AISP do interior;
d) obter uma das três maiores reduções anuais do percentual do número de CVLI no Estado da Bahia, em
relação às demais AISP;
e) obter uma das três maiores reduções anuais do percentual do número de CVLI em Salvador e na
Região Metropolitana de Salvador - RMS, em relação às demais AISP da Capital e RMS;
f) obter uma das três maiores reduções anuais do percentual do número de CVLI no interior, em relação
às demais AISP do interior;
II - PDP-2, para os servidores em exercício na Secretaria da Segurança Pública e seus órgãos em regime
especial, formalmente designados para atuação em AISP que tenha alcançado redução anual do número de CVLI
em percentual igual ou superior ao valor da meta estabelecida para o ano de apuração;
III - PDP-3, para os servidores e agentes políticos em exercício na Secretaria da Segurança Pública e seus
órgãos em regime especial, formalmente designados para atuação nas unidades previstas no Regulamento
próprio, desde que o Estado da Bahia tenha alcançado a meta percentual de redução no anual dos CVLI;
IV - PDP-4, para:
a) os servidores em exercício na Secretaria da Segurança Pública e seus órgãos em regime especial,
formalmente designados para atuação em AISP que tenha alcançado redução anual do número de CVLI inferior
à meta estabelecida para o ano;
b) os servidores em exercício na Secretaria da Segurança Pública e seus órgãos em regime especial das
unidades não abrangidas pelo PDP-3 e não regulados pelas hipóteses previstas nos PDP-1, PDP-2 e PDP-5;
V - PDP-5, para os servidores em exercício na Secretaria da Segurança Pública e seus órgãos em regime
especial que, no ano anterior ao da percepção do Prêmio, tenham ingressado no quadro de pessoal dos referidos
órgãos, desde que em exercício há pelo menos 06 (seis) meses.
247
§ 1º - O PDP-1 será pago para os servidores das AISP enquadradas nas hipóteses previstas no inciso I do
caput deste artigo, segundo o resultado da multiplicação do valor constante no Anexo I desta Lei pelos
coeficientes abaixo indicados, da forma seguinte:
I - coeficiente de 1 (um) para a:
a) maior redução anual em números absolutos de CVLI no Estado da Bahia em relação às demais AISP;
b) maior redução anual do percentual do número de CVLI no Estado da Bahia em relação às demais
AISP;
II - coeficiente de 0,85 (zero vírgula oitenta e cinco) para a:
a) segunda maior redução anual em números absolutos de CVLI no Estado da Bahia em relação às
demais AISP;
b) segunda maior redução anual do percentual do número de CVLI no Estado da Bahia em relação às
demais AISP;
c) primeira maior redução anual em números absolutos de CVLI em Salvador e na Região Metropolitana
de Salvador - RMS em relação às demais AISP da Capital e RMS;
d) primeira maior redução anual do percentual do número de CVLI em Salvador e na Região
Metropolitana de Salvador - RMS em relação às demais AISP da Capital e RMS;
e) primeira maior redução anual em números absolutos de CVLI no interior em relação às demais AISP
do interior;
f) primeira maior redução anual do percentual do número de CVLI no interior em relação às demais AISP
do interior;
III - coeficiente de 0,75 (zero vírgula setenta e cinco) para a:
a) terceira maior redução anual em números absolutos de CVLI no Estado da Bahia em relação às demais
AISP;
b) terceira maior redução anual do percentual do número de CVLI no Estado da Bahia em relação às
demais AISP;
c) segunda maior redução anual em números absolutos de CVLI em Salvador e na Região Metropolitana
de Salvador - RMS em relação às demais AISP da Capital e RMS;
d) segunda maior redução anual do percentual do número de CVLI em Salvador e na Região
Metropolitana de Salvador - RMS em relação às demais AISP da Capital e RMS;
e) segunda maior redução anual em números absolutos de CVLI no interior em relação às demais AISP do
interior;
f) segunda maior redução anual do percentual do número de CVLI no interior em relação às demais AISP
do interior;
IV - coeficiente de 0,70 (zero vírgula setenta) para a:
a) terceira maior redução anual em números absolutos de CVLI em Salvador e na Região Metropolitana
de Salvador - RMS em relação às demais AISP da Capital e RMS;
b) terceira maior redução anual do percentual do número de CVLI em Salvador e na Região
Metropolitana de Salvador - RMS em relação às demais AISP da Capital e RMS;
c) terceira maior redução anual em números absolutos de CVLI no interior em relação às demais AISP do
interior;
d) terceira maior redução anual do percentual do número de CVLI no interior em relação às demais AISP
do interior.
§ 2º - Os critérios de desempate aplicáveis à composição das classificações previstas para fins de
pagamento do PDP-1, estabelecidas nos termos das hipóteses previstas no inciso I do art. 10, serão definidos em
Regulamento.
§ 3º - O Prêmio por Desempenho Policial - PDP será concedido uma vez por ano para os servidores que
adquirirem direito ao mesmo, em apenas uma das classificações previstas nos incisos do caput deste artigo,
vedada a acumulação de qualquer espécie.
Art. 11 - Para fins de aquisição do direito de percepção ao Prêmio por Desempenho Policial - PDP, os
servidores da Secretaria da Segurança Pública e de seus órgãos em regime especial deverão cumprir o interstício
mínimo de 180 (cento e oitenta) dias, ininterruptos ou não, em unidades dos órgãos mencionados neste artigo,
considerados apenas as passagens por unidades com prazo igual ou superior a 60 (sessenta) dias.
§ 1º - Incluem-se na contagem dos interstícios previstos no caput deste artigo, os dias de afastamento
decorrentes de férias, os dias relativos às concessões previstas no art. 113 da Lei nº 6.677, de 24 de setembro de
1994, e os dias relativos aos afastamentos temporários previstos no art. 141 da Lei nº 7.990, de 27 de dezembro
de 2001.
§ 2º - Excluem-se da contagem dos interstícios previstos no caput deste artigo, os dias de licenças
concedidos com base nas Leis nº 6.677, de 24 de setembro de 1994, e nº 7.990, de 27 de dezembro de 2001.
248
§ 3º - Excluem-se, ainda, da contagem dos interstícios previstos no caput deste artigo, os dias decorrentes
de afastamento por razão preventiva determinado por autoridade instauradora de processo administrativo
disciplinar, Conselhos de Justificação e de Disciplina da Polícia Militar, inclusive.
Art. 12 - Na hipótese do servidor ter exercido suas normais atribuições durante o ano em mais de uma
unidade, observado o disposto no art. 11 desta Lei, o Prêmio por Desempenho Policial - PDP será concedido
segundo a faixa de premiação à qual fizer jus a unidade onde o servidor atuou na maior parte do ano.
Parágrafo único - Havendo igualdade na comparação de períodos de atuação, o servidor perceberá o
valor ao qual fizer jus a unidade na qual tiver desempenhado suas atividades por último, observados apenas os
períodos iguais.
Art. 13 - A concessão do Prêmio por Desempenho Policial - PDP em seu valor integral fica condicionada
ao alcance de redução igual ou superior ao valor estabelecido para a meta percentual de redução anual dos CVLI
no âmbito do Estado da Bahia, fixada nos termos do Regulamento, em qualquer das suas cinco faixas de
premiação, desde que cumpridos os requisitos ou condições para a percepção exigidos para o pagamento do PDP
em cada faixa.
§ 1º - Para fins de pagamento do PDP-1, quando a redução percentual do número de CVLI não for igual
ou superior à meta estabelecida para o ano no âmbito do Estado da Bahia e for igual ou superior a 50%
(cinquenta por cento) da mesma, será considerado para fins do cálculo da premiação o valor equivalente a 50%
(cinquenta por cento) do correspondente ao PDP-1 definido no Anexo I, observados os requisitos e regras
previstas nesta Lei para o pagamento do PDP-1.
§ 2º - Não serão pagos o PDP-2, PDP-3, PDP-4 e PDP-5 quando não for alcançada redução igual ou
superior ao valor estabelecido para a meta percentual de redução anual dos CVLI no âmbito do Estado da Bahia,
nem em seus valores integrais nem em valores parciais.
§ 3º - Não será pago o Prêmio por Desempenho Policial - PDP ao servidor punido com pena de restrição
da liberdade em processo criminal, após trânsito em julgado da sentença, durante a execução, incluído o período
de sua suspensão condicional, se concedida esta.
Art. 14 - Os valores das faixas do Prêmio por Desempenho Policial - PDP variarão de acordo com os
percentuais de CVLI ocorridos por grupo de 100.000 (cem mil) habitantes no Estado da Bahia, previstos no
Anexo II desta Lei.
§ 1º - Os percentuais de acréscimo previstos no Anexo II serão aplicados sobre os valores constantes no
Anexo I desta Lei.
§ 2º - Os acréscimos aplicam-se somente aos pagamentos efetuados para o ano no qual se verificar pela
primeira vez cada hipótese, não se incorporando aos valores constantes no Anexo I desta Lei de modo definitivo.
§ 3º - O Regulamento disporá acerca do pagamento do acréscimo nas situações em que a ocorrência dos
percentuais previstos no Anexo II deem-se em ano no qual o Estado da Bahia não tenha igualado ou superado
sua meta de redução anual do percentual do número de CVLI.
§ 4º - Os acréscimos não serão devidos quando o Estado da Bahia, a partir da publicação desta Lei, já
houver alcançado em ano anterior uma taxa de CVLI por grupo de 100.000 (cem mil) habitantes menor do que a
taxa para o ano objeto de análise.
Art. 15 - Para efeito de concessão do Prêmio por Desempenho Policial - PDP no exercício de 2012,
excepcionalmente serão considerados os desempenhos dos servidores da Secretaria da Segurança Pública e de
seus órgãos em regime especial no processo de redução dos CVLI a partir da publicação desta Lei, condicionado
o pagamento ao alcance da meta de redução percentual do número de CVLI no Estado da Bahia estabelecida
para o ano de 2011, por ato normativo do Secretário da Segurança Pública.
Art. 16 - Os processos de apuração dos resultados de pagamento do Prêmio por Desempenho Policial PDP serão estabelecidos por meio de Regulamento.
Art. 17 - Fica o Poder Executivo autorizado a promover, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, os atos
necessários às modificações orçamentárias que se fizerem necessárias ao cumprimento do disposto nesta Lei,
respeitados os valores globais constantes do orçamento vigente.
Art. 18 - Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.
Art. 19 - Ficam revogados o art. 11 da Lei nº 11.356, de 06 de janeiro de 2009, e o art. 7º da Lei nº
11.613, de 06 de novembro de 2009.
PALÁCIO DO GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA, em 21 de dezembro de 2011.
JAQUES WAGNER
Governador
Carlos Mello
Manoel Vitório da Silva Filho
Secretário da Casa Civil em exercício
Secretário da Administração
Maurício Teles Barbosa
Secretário da Segurança Pública
249
PRÊMIO DE DESEMPENHO POLICIAL - PDP (EM R$)
Delegado de Polícia Civil
Investigador de Polícia Civil
Oficial da Polícia Militar
Escrivão de Polícia Civil
Perito Criminal
Classificação
Praça da Polícia Militar
Perito Médico Legista
Perito Técnico
Perito Odonto-Legal
Cargo em Comissão - DAI
Cargo em Comissão - DAS
PDP-1
R$ 4.000,00
R$ 2.800,00
PDP-2
R$ 2.700,00
R$ 1.620,00
PDP-3
R$ 2.000,00
R$ 1.200,00
PDP-4
R$ 1.000,00
R$ 600,00
PDP-5
R$ 600,00
R$ 360,00
VARIAÇÃO DO VALOR DO PRÊMIO DE DESEMPENHO POLICIAL POR PERCENTUAIS DE
CVLI OCORRIDOS POR GRUPO DE 100.000 (CEM MIL) HABITANTES NO ESTADO DA BAHIA
% de ocorrências de CVLI por grupo
% de acréscimo no PDP
de 100.000 habitantes
26
50
19
100
16,15
125
13,73
125
11,67
125
9,92
125
8,43
125
250
ANEXO 4 – Portaria nº 252/11 – SSP – Grupo Integrado de Trabalho para Criação do Plano
Estadual Polícia Comunitária
PORTARIA DO SECRETÁRIO Nº 252 de 17 de maio de 2011. (DOE, de 18/05/2011).
Constitui Grupo de Trabalho Integrado para elaboração do Plano Estadual de Polícia Comunitária.
O SECRETÁRIO DA SEGURANÇA PÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o Art. 42, Inciso I, alínea
“k” e o art. 65 do Decreto nº 10.186, de 20 de dezembro de 2006, que aprova o Regimento da Secretaria da
Segurança Pública;
considerando a necessidade de consolidação da filosofia de Polícia Comunitária como a estratégia mais
apropriada para nortear a conduta de uma polícia moderna, respeitadora das leis e dos direitos fundamentais da
pessoa humana;
considerando a necessidade de estabelecer uma orientação objetiva sobre a implantação dessa filosofia e de uma
estratégia organizacional de policiamento, fundamentadas principalmente na parceria entre a população e as
instituições de Segurança Pública e Defesa Social de caráter eminentemente preventivo, que proporcione
segurança e promoção de uma cultura de paz social;
considerando que as instituições devem promover, constantemente, o aperfeiçoamento de seus projetos, planos,
procedimentos e atividades, sobretudo relacionados às ações preventivas na área da Segurança Pública;
considerando que é competência fundamental da Secretaria da Segurança Pública fortalecer a integração entre
seus diversos órgãos, orientando-os à prática das suas atividades voltadas à aproximação com o cidadão;
considerando o objetivo estratégico na condução da Política do Pacto Pela Vida;
RESOLVE:
Art. 1º- Designar os servidores abaixo indicados para, sob coordenação do primeiro, compor Grupo de Trabalho
Integrado com a finalidade de elaborar o Plano Estadual de Polícia Comunitária.
ORGANIZAÇÃO
Superintendência de
Gestão Integrada da
Ação Policial (SIAP)
Polícia Civil da Bahia
(PCBA)
FUNÇÃO
NOME
QUALIFICAÇÃO
Titular
André Augusto Barreto
Oliveira
Delegado de Polícia Civil,
Superintendente de Gestão Integrada
da Ação Policial
Suplente
Fernando Baqueiro
Batista
Tenente Coronel PM
Diretor de Planejamento, Projeto e
Ensino.
Titular
Heloísa Campos de
Brito
Delegada de Polícia Civil, Diretora
do DEPOM
Suplente
Isabel Alice Jesus de
Pinho
Delegada de Polícia Civil, Diretora
Adjunta da ACADEPOL
Titular
José Alves dos Santos
Coronel PM
Comandante de Operações Policiais
Militares
Suplente
César de Sá Pacheco
Major PM
Polícia Militar (PMBA)
251
Departamento de Polícia
Técnica
Titular
Osvaldo Silva
Perito Criminal
Suplente
Wilson Brito
Nascimento Junior
Perito Criminal
Art. 2º- O Grupo designado terá o prazo de 30 (trinta) dias, após esta publicação, para conclusão dos trabalhos
de apresentação do Plano Estadual de Polícia Comunitária.
Art. 3º- Esta portaria entra em vigor na data de sua publicação.
Maurício Teles Barbosa
Secretário da Segurança Pública
252
ANEXO 5 – Declaração de Bellagio
FORUM DE BELLAGIO PARA A CRIAÇÃO DA UNIVERSIDADE INTERNACIONAL DE SEGURANÇA
E DESENVOLVIMENTO SOCIAL DAS NAÇÕES UNIDAS
BELLAGIO – ITÁLIA
4 A 8 DE ABRIL DE 2011
DECLARAÇÃO DE BELLAGIO
Os Participantes do Fórum de Bellagio, reunidos em Assembleia no Rockefeller Foundation Bellagio Center, em
7 de Abril de 2011, tendo em conta as conclusões decorrentes das apresentações e debates realizados durante o
Fórum de Bellagio, firmam a presente DECLARAÇÃO:
Primeiro: A criação de uma Universidade, como centro de excelência acadêmica e de análise científica, é
essencial para o progresso das políticas de segurança e desenvolvimento social, bem como para a eficácia dos
instrumentos de prevenção e controle das varias formas de crime, conflitos e violência, no atual contexto global.
Segundo: O Relatório completo do Fórum de Bellagio, incluindo as apresentações, debates e conclusões, será
publicado mencionando os seguintes aspectos:
1. Elementos básicos do conceito de segurança, à luz do desenvolvimento social, para a proteção dos direitos
humanos e aprimoramento das instituições;
2. Sugestões de estratégias para as atividades da Universidade;
3. Diretrizes para a cooperação, troca de informações e obtenção de fundos para as práticas de ensino,
treinamentos e pesquisas a serem implementadas pela Universidade.
Terceiro: Os Participantes do Fórum de Bellagio manifestam integral apoio à proposta de estabelecer no Brasil a
sede central da Universidade, considerando que esta proposição constitui programa do Governo do Brasil, nos
termos das Convenções, Princípios e Normas aprovadas pelas Nações Unidas.
Quarto: A criação da Universidade Internacional de Segurança e Desenvolvimento Social das Nações Unidas se
insere nas Metas do Milênio que os Países Membros das Nações Unidas se comprometem a atingir até 2015.
Quinto: A Coordenação do Fórum de Bellagio sugere entendimentos tendentes à realização de um Segundo
Fórum, no Rio de Janeiro, como contribuição ao aperfeiçoamento do Projeto da Universidade que será
encaminhado pelo Governo do Brasil à Organização das Nações Unidas.
Sexto: Os Participantes do Fórum de Bellagio, constituindo um Grupo Internacional de Experts na matéria,
colocam-se à disposição do Governo do Brasil para dar suporte técnico e científico ao processo de elaboração
para a criação da Universidade Internacional de Segurança e Desenvolvimento Social das Nações Unidas.
Bellagio, Itália, 07 de Abril de 2011.
Emilio C. Viano
Diretor do Fórum de Bellagio
Edmundo Oliveira
Relator Geral do Fórum de Bellagio
253
ANEXO 6 – Clipagem de notícias sobre criação da Universidade Internacional de Segurança
Pública e Desenvolvimento Social das Nações Unidas (UISPNU)
NOTÍCIA DIVULGADA EM MEIO ELETRÔNICO
Acesso em: 07 jun. 2012, às 9h13min
Disponível em:
<http://www2.stf.jus.br/portalStfInternacional/cms/destaquesClipping.php?sigla=portalStfDestaque_pt_br&idCo
nteudo=177111>.
DESTAQUES
Fórum de Bellagio apoia criação de Universidade Internacional de Segurança Pública no Brasil
Entre os dias 4 e 8 de abril, o presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro Cezar Peluso, participou
do “Fórum Bellagio sobre Estabelecimento da Universidade de Segurança Pública da ONU”. O evento,
promovido pela Rockfeller Foundation em Bellagio (norte da Itália), reuniu cerca de quarenta especialistas em
segurança pública provenientes de todos os continentes para discutir a criação, no Brasil de uma universidade
especializada em segurança pública e desenvolvimento social.
A ideia de criação de uma instituição de ensino multidisciplinar sobre o tema da segurança pública e
desenvolvimento social foi lançada pelo ministro Peluso em seu discurso de posse na presidência do STF. A
proposta recebeu o apoio da presidenta Dilma Rousseff, que já conversou sobre a questão com o secretário-geral
da ONU, Ban Ki-moon.
O projeto se insere no “novo paradigma” que vem se formando em torno da necessidade de uma abordagem
intersetorial para os temas da segurança pública e do desenvolvimento humano e social. De acordo com a
definição adotada pela ONU, segurança humana é o conceito que conjuga as dimensões de paz, segurança e
desenvolvimento. Trata-se de noção que, além da ausência de conflito violento interno, abrange também os
direitos fundamentais, governança, acesso à saúde e à educação etc.
O fórum de Bellagio representará contribuição teórica importante para a definição do modelo da universidade de
segurança pública e desenvolvimento social. Os especialistas presentes discutem os seguintes pontos, entre
outros: definição do conceito de “segurança pública”; propostas de currículo e formato da instituição; políticas
sociais como pilares da cidadania e da estratégia de segurança pública; pacificação e direitos humanos; estado
democrático de direito, segurança e desenvolvimento social; relações internacionais, direitos humanos e
criminalidade.
No primeiro dia do seminário Peluso apresentou as linhas gerais de sua proposta. Ele salientou que as Unidades
de Polícia Pacificadora (UPPs) constituem exemplo da interação de agentes estatais de várias áreas (polícia,
Judiciário, saúde, educação etc.) para pacificar regiões antes controladas por criminosos e levar cidadania e
serviços básicos do Estado a populações carentes.
Após três dias de debates sobre o tema os pesquisadores divulgaram a “Declaração de Bellagio”, por meio da
qual se colocaram à disposição do governo brasileiro para fornecer apoio técnico e científico no processo de
formulação da proposta a ser encaminhada à ONU para o estabelecimento da universidade de segurança e
desenvolvimento social em território brasileiro.
Na sessão de encerramento do Fórum de Bellagio, o ministro Peluso agradeceu a oferta dos pesquisadores
internacionais e declarou que a contribuição de especialistas do mundo inteiro era fundamental para o êxito da
iniciativa, acrescentando que tentará organizar já no segundo semestre deste ano a segunda reunião do Fórum
Bellagio.
254
O palestino Sharif Elmusa, professor da Georgetown University no Qatar, afirmou que a escolha do Brasil para
sediar uma instituição internacional de ensino e pesquisa representa o reconhecimento do processo de
transformação por que passa o cenário internacional contemporâneo.
No mesmo sentido, Emílio Viano, da American University, assinalou que o Brasil reúne atualmente todas as
credenciais para liderar o processo de criação da universidade. Raul Zaffaroni, ministro da corte constitucional
da Argentina, afirmou que encaminharia uma nota à chancelaria de seu país sugerindo que o governo argentino
apoie formalmente a proposta brasileira.
Leia a apresentação do ministro Peluso sobre a universidade de segurança pública e desenvolvimento social.
Leia a íntegra da Declaração de Bellagio.
Veja também:
- Lista dos participantes
- Papel conceitual preparado pelo Fórum de Bellagio.
Siga o Portal Internacional do STF pelo Twitter no endereço http://twitter.com/stf_intl.
NOTÍCIA DIVULGADA EM MEIO ELETRÔNICO
Acesso em: 06 jun. 2012 às 15h31min.
Disponível em: <http://www.ssp.ba.gov.br/noticias/aprovada-criacao-da-universidade-de-seguranca.html>.
Aprovada criação da Universidade de Segurança
Autor: Ascom/Secom
A Carta e a Declaração de Salvador, que definem os principais pontos para a criação da Universidade
Internacional de Segurança e Desenvolvimento Social das Nações Unidas e sua instalação na capital baiana,
foram entregues ao governador Jaques Wagner quarta-feira (30) na solenidade de encerramento do Fórum de
Salvador, realizado no auditório do Ministério Público do Estado, no Centro Administrativo da Bahia.
Os documentos foram aprovados após três dias de debates, com a participação de representantes dos governos
estadual e federal, do MP, do Judiciário, além de 19 especialistas internacionais.
Um dos relatores do fórum, o secretário da Segurança Pública, Maurício Barbosa, afirmou que a aprovação de
uma universidade na ONU, com foco na pesquisa e desenvolvimento de trabalhos e que envolve uma questão
como segurança, “interessa praticamente a todos os países”. Sobre a possibilidade de a Bahia sediar a instituição,
mostrou-se entusiasmado: “estamos torcendo para que esta universidade tenha como base o Brasil e,
preferencialmente, o nosso estado”.
255
De acordo com o secretário de Relações Internacionais e da Agenda Bahia, Fernando Schmidt, a instituição será
um fórum da comunidade internacional para discutir conhecimentos, com base na ciência e tecnologia, sobre
temas relacionados à segurança humana e ao desenvolvimento sustentável dos povos. Ele explicou que, por meio
desta entidade acadêmica, “serão promovidos diagnósticos e planos de ação capazes de subsidiar as gestões das
Nações Unidas e as políticas públicas governamentais”.
A Universidade Internacional de Segurança e Desenvolvimento Social proporcionará, inicialmente, cursos em
nível de pós-graduação, aperfeiçoamento profissional e atividades de pesquisa, atendendo às necessidades de
convivência solidária e de acordo com investimentos destinados à melhoria dos indicadores sociais, econômicos
e ambientais em cada sociedade.
Na opinião do supervisor internacional do Fórum de Salvador, Emílio Viano, o Brasil e a Bahia reúnem
condições necessárias para abrigar uma universidade da ONU, ressaltando que “os assuntos debatidos e a
estrutura definida durante o encontro em Salvador são de interesse da comunidade internacional”.
Lembrou estar orgulhoso de fazer parte de projeto tão inovador para o enfrentamento de problemas mundiais,
como a segurança da humanidade e o seu desenvolvimento social. “Tenho certeza de que o Brasil e a Bahia estão
preparados para assumir a responsabilidade de promover pesquisas em nível mundial, a fim de subsidiar políticas
de segurança e cidadania”, observou.
Debate acadêmico
A Carta e a Declaração de Salvador serão encaminhadas à presidente da República, Dilma Rousseff, e ao
secretário-geral da Organização das Nações Unidas, Ban Ki-moon. A previsão é que os documentos sejam
analisados pela ONU em agosto, quando também devem ser definidas a criação da universidade e se a instituição
será sediada na Bahia.
“Trabalharei para que Salvador possa sediar uma universidade tão importante mundialmente, que vai discutir a
segurança pública de forma acadêmica, para solucionar esse problema que atinge todas as nações”, afirmou o
governador Jaques Wagner. Segundo ele, a entidade é importante também porque reconhece que, para se ter
segurança, é preciso desenvolvimento social. “Sem isto não há segurança, daí nossa luta para que a entidade se
torne realidade”, disse.