Universidade Federal de Minas Gerais
Programa de Formação de Conselheiros Nacionais
Curso de Especialização em Democracia Participativa, República e Movimentos
Sociais
PARTICIPAÇÃO E RESPONSIVIDADE NO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO
AMBIENTE DE BELO HORIZONTE
Flávia Mourão Parreira do Amaral
BELO HORIZONTE
2010
FLÁVIA MOURÃO PARREIRA DO AMARAL
PARTICIPAÇÃO E RESPONSIVIDADE NO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO
AMBIENTE DE BELO HORIZONTE
Monografia apresentada ao curso de
Especialização em Democracia Participativa,
República e Movimentos Sociais como
requisito parcial para aprovação
Orientador: Prof. Leonardo Avritzer
Co-orientador: Profª. Marjorie Marona
Tutor: Prof. Sandro Cerveira
BELO HORIZONTE
2010
2
3
AGRADECIMENTOS
À Administração da Prefeitura de Belo Horizonte, em especial ao Prefeito Fernando
Damatta Pimentel e ao Secretário Murilo Valadares, pela confiança que me foi
depositada no período em que estive no Conselho Municipal de Meio Ambiente e na
Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente.
Aos colegas da Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente, pela solidariedade e
exemplo de dedicação e cuidado com a cidade.
À
Gerência
Executiva
do
Conselho
Municipal
de
Meio
Ambiente,
pela
disponibilização dos arquivos e informações que subsidiaram este trabalho.
À Marjorie Marona, pela orientação, apesar de minha indisciplina.
À minha família, referência e porto seguro de todas as horas, pelo carinho, pelo
apoio e pela paciência com que me acompanhou nessa jornada.
4
Estamos diante de um momento crítico na história da Terra,
numa época em que a humanidade deve escolher o seu futuro.
À medida que o mundo torna-se cada vez mais interdependente
e frágil, o futuro enfrenta, ao mesmo tempo, grandes perigos e
grandes promessas. Para seguir adiante, devemos reconhecer
que, no meio da uma magnífica diversidade de culturas e formas
de vida, somos uma família humana e uma comunidade terrestre
com um destino comum. Devemos somar forças para gerar uma
sociedade sustentável global baseada no respeito pela natureza,
nos direitos humanos universais, na justiça econômica e numa
cultura da paz. Para chegar a este propósito, é imperativo que
nós, os povos da Terra, declaremos nossa responsabilidade uns
para com os outros, com a grande comunidade da vida, e com
as futuras gerações.
A CARTA DA TERRA - Preâmbulo
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RESUMO
A partir do final da década de 70 iniciou-se no Brasil um amplo processo de
transformações institucionais, jurídicas e administrativas, especialmente a nível local,
como decorrência da mobilização social em torno de demandas por direitos de
cidadania, resultando em diferentes formas de participação da população nos
processos de tomada de decisão acerca da distribuição de bens públicos, das
políticas públicas e da deliberação sobre prioridades orçamentárias. Os conselhos
de políticas públicas constituem instâncias híbridas de participação com grande
difusão no Brasil, envolvem um compartilhamento de processos deliberativos entre
atores estatais e atores sociais ou associações da sociedade civil e se constituem
em espaços de negociação e inter-relação, onde esses diversos atores debatem e
negociam estratégias e deliberações acerca de temas que até então eram decididos
exclusivamente pelas instituições públicas. O Conselho Municipal de Meio Ambiente
do Município de Belo Horizonte - COMAM, instituído há mais de vinte anos, em
decorrência
das
transformações
políticas e
das
pressões
do
movimento
ambientalista, permanece em intensa atividade, apesar de críticas que lhe são
dirigidas. Este trabalho dedica-se a avaliar se os mecanismos de funcionamento do
COMAM permitem qualificá-lo como instrumento democrático de participação social,
de deliberação e de gestão de política pública. São analisadas a representação e os
processos de decisão a partir das atividades desenvolvidas durante o ano de 2007.
Palavras-chave:
democracia
participativa,
conselhos
de
políticas
públicas,
movimento ambientalista.
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LISTA DE QUADROS
QUADRO 1:
Processos submetidos à apreciação do COMAM em 2007......... 61
QUADRO 2:
Instrumentos Normativos apreciados pelo COMAM em 2007.....
62
QUADRO 3:
Empreendimentos que passaram por audiência pública e foram
analisados pelo COMAM em 2007..............................................
63
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LISTA DE SIGLAS
ANAMMA – Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente
COMAM – Conselho Municipal de Meio Ambiente
CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente
COPAM – Conselho Estadual de Política Ambiental
DOM – Diário Oficial do Município de Belo Horizonte
FMDA – Fundo Municipal de Defesa Ambiental
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
PBH – Prefeitura de Belo Horizonte
SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente
SMAMA – Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente
SMMA – Secretaria Municipal de Meio Ambiente
SMURBE – Secretaria Municipal de Políticas Urbanas
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 10
I. DEMOCRACIA, PARTICIPAÇÃO E DELIBERAÇÃO ............................................. 12
a. Do elitismo democrático à democracia participativa ........................................ ....12
b. Sociedade civil e movimentos sociais .................................................................. 17
c. Os conselhos de políticas públicas ....................................................................... 21
II. O MOVIMENTO AMBIENTALISTA E A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA
AMBIENTAL NO BRASIL .......................................................................................... 27
III. O CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DE BELO HORIZONTE ....... 34
a. Composição ......................................................................................................... 34
b. Dinâmica de funcionamento ................................................................................ 38
c. Participação e deliberação ................................................................................... 43
IV – CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................... 52
Referências Bibliográficas ......................................................................................... 56
9
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como objeto refletir sobre o papel efetivo de uma instituição
híbrida, no caso, o Conselho Municipal de Meio Ambiente de Belo Horizonte COMAM, enquanto instrumento de participação social, de accountability e de
intermediação entre o setor público e a sociedade civil na gestão de uma política
pública local. O objetivo é refletir; o objeto é o próprio COMAM, na qualidade de
instituição híbrida, instrumento de participação social, accountability e intermediação
entre o setor público estatal e a sociedade civil na gestão da política pública local.
O interesse pelo tema nasceu da experiência de participação como conselheira
do COMAM no período de 1997 a 2003 e de 2005 a 2009. Do acompanhamento
de suas atividades, reuniões e dos processos de deliberação e de interlocução
com a sociedade adveio a convicção de que apesar das críticas referentes à
representatividade do Conselho e à suposta utilização do mesmo para
legitimação de decisões pré-estabelecidas pela Administração Municipal,
o
COMAM efetivamente tem exercido o seu papel como conselho gestor da política
ambiental no município e tem sido instância de participação social e de
accountability, o que constitui a hipótese a ser testada na presente pesquisa.
Como nos ensinam Gomes, Faria e Bergo (s/d), a atitude científica consiste
questionar o que parece familiar, de modo a provocar um distanciamento crítico
em relação aos eventos, pessoas, categorias e elementos do nosso mundo
diário. É preciso desnaturalizar os fenômenos, mostrando que as práticas,
concepções e valores são socialmente construídos. Assim, em que pesem os
anos de envolvimento com o tema, foi feito o exercício de distanciamento da
prática cotidiana buscando avaliar apenas os registros formais existentes p ara as
análises aqui apresentada. Foram buscadas e sistematizadas informações junto
aos arquivos da Gerência Executiva do Conselho Municipal de Meio Ambiente e
às publicações do Diário Oficial do Município de Belo Horizonte - DOM. Esse
trabalho de monografia contém a análise dessas informações, lastreada nas
referências bibliográficas fornecidas durante o curso de Especialização em
Democracia Participativa, República e Movimentos Sociais.
10
O relatório da monografia está organizado em quatro seções. Na primeira, é
abordado o marco referencial teórico do trabalho, discutindo conceitos da teoria
democrática, as transformações da participação da sociedade civil e focando, em
especial, a participação institucionalizada através dos conselhos de políticas
públicas no Brasil. Na segunda, são apresentadas algumas reflexões sobre o
movimento ambientalista, considerando o histórico da sua atuação e a
institucionalização da gestão ambiental no Brasil. Na terceira seção, analisa-se
especificamente o Conselho Municipal de Meio Ambiente de Belo Horizonte,
descrevendo sua estrutura e dinâmica de funcionamento e avaliando sua
atuação e deliberações durante o ano de 2007. Na quarta e última seção, são
apresentadas as considerações finais sobre os mecanismos de participação e
responsividade reconhecidos através da atuação do COMAM..
Espera-se que as reflexões contidas nesse trabalho contribuam para o
aprimoramento do Conselho Municipal de Meio Ambiente enquanto instituição
híbrida de gestão ambiental e que possam também subsidiar reflexões sobre o
papel de outros conselhos de políticas locais.
11
I. DEMOCRACIA, PARTICIPAÇÃO E DELIBERAÇÃO
Nesta seção são apresentadas reflexões sobre as transformações recentes que
contribuem para entender e explicar as alterações das estruturas democráticas e
da participação da sociedade civil nos processos de deliberação pública. Essa
reflexão
será
feita
em três
subseções:
a
primeira
aborda
as teorias
democráticas, do elitismo democrático à democracia participativa. A segunda
trata das organizações da sociedade civil e do papel dos movimentos sociais. A
terceira dedica-se especificamente ao estudo dos conselhos de políticas
públicas, entre os quais se insere o Conselho Municipal de Meio Ambiente,
objeto de nossa pesquisa.
a. Do elitismo democrático à democracia participativa
A democracia que hoje conhecemos aproxima-se mais daquela concepção que
passou a se consolidar no século XVIII, marcada por uma combinação de
democracia clássica e liberalismo moderno, deixando o conceito de autogoverno
e assumindo o caráter de extensão individual de escolha de representantes. Tal
concepção, que se tornou hegemônica, significa, na prática, uma restrição das
formas de participação e soberania em favor de um procedimento para a
formação de governos: a participação se limita ao voto, à escolha de seus
representantes.
Segundo Schumpeter, autor paradigmático desse modelo, o cidadão comum não
tinha capacidade ou interesse político senão para escolher os líderes a quem
incumbiria tomar as decisões. O exercício do direito de voto restringe-se à
decisão sobre quem governa, não sobre o que, substancialmente, tal governante
decidirá (SANTOS e AVRITZER, 2002). Democracia, para Schumpeter, é a luta
entre líderes políticos rivais, pertencentes a partidos e disputando o direito d e
governar (NOBRE, 2004)
Outra
questão,
central
na
consolidação
da
concepção
hegemônica
de
democracia, refere-se à forma como a burocracia tornou-se indispensável à
democracia. Weber trouxe para o interior do debate democrático do início do
12
século o reconhecimento da inevitabilidade da perda de controle sobre o
processo de decisão política e econômica pelos cidadãos e seu controle
crescente por formas de organização democrática. Ao longo da segunda metade
do século XX, a discussão sobre complexidade e a inevitabilidade da burocracia
foi-se fortalecendo e adquirindo uma conotação positiva na mesma medida em
que as funções do Estado ligadas ao bem-estar social também foram crescendo.
Essas questões levaram à consolidação da teoria do “elitismo democrático”.
O
elitismo
democrático
traz,
pelo
menos,
dois
elementos
altamente
problemáticos na proposta de democrática: o apontamento das elites enquanto
portadoras da racionalidade e a redução da racionalidade individual à
maximização da utilidade e de benefícios materiais.
O primeiro constitui argumento introduzido por Schumpeter enquanto resposta à
irracionalidade do eleitorado ou do homem comum e acaba levando ao equívoco
inverso: a não percepção dos limites da racionalidade das elites. Nenhuma das
versões das teorias do elitismo democrático consegue dar uma solução
satisfatória ao fato das elites possuírem interesses próprios e serem capazes de
estabelecer uma agenda intra-elites, não necessariamente compatível ou
representativa dos interesses da população.
O segundo elemento, do pensamento de Downs, deixa de lado a questão dos
bens simbólicos cada
vez mais relevantes na política
contemporânea,
impossibilitando a associação da democracia a um processo de racionalização
societária. O elitismo democrático reduz a democracia a uma forma de
organização do governo na qual a sociedade não desempenha qualquer papel
(SANTOS e AVRITZER, 2002).
No período do pós-guerra, ao largo da formação de uma concepção hegemônica
da democracia enquanto prática restrita de legitimação de governos, surgiu,
também, um conjunto de concepções não hegemônicas que captavam a
democracia como forma de aperfeiçoamento da convivência humana, como um
instrumento de organização da sociedade e da relação entre o estado e a
sociedade, a partir da consideração de dois critérios distintos: a ênfase na
criação de nova gramática social e cultural e o entendimento da inovação social
13
articulada com a inovação institucional, isso é, com a procura de uma nova
institucionalidade da democracia (SANTOS e AVRITZER, 2002).
No interior das teorias contra-hegemônicas, Jürgen Habermas abriu espaço para
que o “procedimentalismo” passasse a ser pensado como prática societária e
não como método de constituição de governos. Segundo Habermas, a esfera
pública constitui um local no qual indivíduos podem problematizar em público
uma condição de desigualdade na esfera privada e o “procedimentalismo
democrático” tem de ser uma forma de exercício coletivo de poder político cuja
base seja um processo livre, de apresentação entre iguais, de argumentação, de
espaço para o pluralismo e para a participação.
Nobre (2004) argumenta que teorias normativas da democracia não podem
aceitar reduzir a democracia à sua forma de organização político-estatal,
particularmente ao sistema partidário: precisam compreender a democracia
“como forma de vida, como pressupondo uma cultura política da qual ela
depende, para a institucionalidade político estatal, inclusive”. Acrescenta que a
deliberação e a participação devem encontrar seu lugar no Estado De mocrático
de Direito, num jogo entre, de um lado, espaços públicos autônomos e as novas
formas de institucionalidade que projetam, e, de outro, macroestruturas
definidoras do regime democrático. Mas, para que essa disputa mostre avanços
emancipatórios, precisa “ser capaz de afastar, a cada vez, em cada conflito
concreto, o jugo determinante do dinheiro e do poder administrativo”.
No Brasil, a partir dos anos 70, a ação de inúmeros movimentos sociais de
cunho igualitário foi decisiva para, por meio de pressão por legislação e reforma
social, estabelecer-se restrições ao mercado e definirem-se critérios de justiça
social, trazendo uma pauta de direitos sociais, que excede e complementa as
liberdades instituídas pela tradição liberal.
Segundo Santos e Avritzer (2002), esse processo acompanhou transformações
semelhantes por que passaram outros países nos últimos trinta a quarenta anos,
onde atores diversos implantaram experiências de democracia participativa
reagindo às explorações de um Estado colonial (Índia, África do Sul e
Moçambique) ou às repressões de um Estado autoritário e discriminador (como
14
foi o caso de Portugal, Brasil e Colômbia). Os processos de libertação e os
processos de democratização parecem partilhar um elemento comum: a
percepção da possibilidade da inovação, entendida como participação ampliada
de atores sociais de diversos tipos em processos de tomada de decisão.
Em geral, esses processos implicam a inclusão de temáticas até então ignoradas
pelo sistema político (questões de gênero, raça, cultura, meio ambiente, direitos
políticos, e outras), a redefinição de identidades e pertencimentos e o aumento
da participação, nomeadamente ao nível local (SANTOS E AVRITZER, 2002).
Por outro lado, esses processos tendem a ser objeto de intensa disputa política.
Por combaterem interesses e concepções hegemônicas são objeto de ataque ou
de descaracterização por via da cooptação por grupos sociais da elite ou por via
da integração em contextos institucionais que lhe retiram o seu potencial
democrático e o de transformação das relações de poder. Nisso reside a
ambigüidade e vulnerabilidade da participação, presente com freqüência em
diversos locais.
Mas, apesar das fragilidades, há grandes potencialidades. No caso do Brasil, a
Constituição de 1988 foi capaz de incorporar novos elementos culturais, surgidos
ao nível da sociedade, na institucionalidade emergente, abrindo espaço para a
prática da democracia participativa. Segundo Santos e Avritzer (2002), no caso
brasileiro, a motivação pela participação é parte de uma herança comum do
processo
de
democratização
que
levou
atores
sociais
democráticos,
especialmente aqueles oriundos do movimento comunitário, a disputar o
significado do termo participação.
A democracia participativa apresenta algumas respostas às questões deixadas
sem solução pelo elitismo democrático. Primeiro, a possibilidade de trazer para a
pauta democrática as questões da pluralidade cultural e da necessidade da
inclusão social, totalmente ignorados ou banidos pelo elitismo democrático.
Segundo, aponta para a possibilidade e necessidade da reconfiguração da
burocracia estatal, com a flexibilização dos arranjos administrativos na direção
da coexistência ou complementaridade com os processos participativos, como os
conselhos de políticas, dos quais tratar-se-á mais à frente.
15
Vale registrar, ainda, a recorrência de crises institucionais em certas sociedades,
vinculadas à tradição de impunidade, corporativismo desregulado, corrupção,
etc. Como já foi dito, eleições são instrumentos necessários para a constituição
de governos democráticos, nas não são suficientes para garantir o controle dos
governantes pelos governados, o que exige constante diligência e a busca de
instrumentos democráticos de controle pela sociedade. Segundo Azevedo e
Anastasia (2002):
O grande desafio que se coloca atualmente, para as democracias novas
ou já consolidadas, refere-se ao aperfeiçoamento e ao aprofundamento
das instituições democráticas, com vistas a permitir sua operação nos
interstícios eleitorais, acoplando aos mecanismos clássicos da
representação formas institucionalizadas de participação política, que
permitam a ampliação do direito de vocalização das preferências dos
cidadãos e o controle público do exercício do poder. Tal implica um
exercício de engenharia institucional que permita transformar a
democracia em jogo iterativo, jogado em múltiplas arenas e em um
contexto decisório contínuo.
Azevedo e Anastasia (2002) lembram que só há Estado se houver uma
sociedade a ser governada, e que só há sociedade se seus membr os
conseguirem acordar as regras que presidirão a organização de sua convivência,
ou seja, alguma forma de Estado. A natureza da relação entre Estado e
sociedade afeta tanto os graus e as forma de governança do Estado e de
governabilidade
da
sociedade.
Segundo
os
autores,
o
conceito
de
governabilidade remete às condições sistêmicas sob as quais se dá o exercício
do poder, ou seja, aos condicionantes do exercício da autoridade política; já a
governança qualifica o modo de uso dessa autoridade, envolvendo, al ém das
questões
político-institucionais
de
tomada
de
decisões,
as
formas
de
interlocução do Estado com os grupos organizados da sociedade, no que se
refere ao processo de definição, acompanhamento e implementação de políticas
públicas. “As formas e os graus de accountability e de responsividade da ordem
política afetam, por sua vez, os padrões de governabilidade vigentes nas
diferentes sociedades”; além disso, “a governabilidade democrática é uma
variável dependente da capacidade dos governos de serem responsáveis e
responsivos perante os governados” (AZEVEDO e ANASTASIA, 2002).
Segundo Przeworski (1996:25) “... governos são responsáveis quando os
cidadãos têm possibilidade de discernir aqueles que agem em seu benefício,
e podem lhes impor sanções apropriadas, de modo que os governantes que
atuam em prol do benefício dos cidadãos sejam reeleitos, e os que não o
16
fazem sejam derrotados”. E governos
promovem os interesses dos cidadãos,
assembléia de cidadãos, tão informados
votação majoritária, sob os mesmos
(AZEVEDO e ANASTASIA, 2002)
responsivos são aqueles que
escolhendo políticas “que uma
quanto o Estado, escolheria por
constrangimentos institucionais”
Por accountability entende-se o conjunto de instrumentos que permitem o controle,
responsabilização e contabilidade política. Esse atributo está relacionado à
possibilidade ou efetividade com que eleitores controlam a atuação de seus
representantes - accountability vertical, que se efetiva, principalmente, através do
voto - ou que os Poderes Políticos constituídos se auto fiscalizam - accountability
horizontal, que corresponde à atuação do Tribunal de Contas e Ministério Público.
Finalmente, Anastasia (2009) ressalta que o funcionamento adequado da
democracia depende:
1. de que as regras, informaçdas pelos princípios da igualdade política e da
soberania popular, sejam conhecidas, fixas e estabelecidas;
2. de que as capacidades requeridas pra o exercício dos procedimentos
democráticos sejam adequadamente construídas e distribuídas entre os
autores;
3. de que sejam institucionalizados canais que garantam a expressão livre e
permanente dos diferentes interesses em interação – cooperativa ou
competitiva – na arena política.
b. Sociedade civil e movimentos sociais
Embora ainda haja muita divergência acerca do conceito de sociedade civil,
consideraremos, para fins da reflexão deste trabalho, o conceito que vem sendo
utilizado atualmente no modelo de divisão tripartite da sociedade: Estado, mercado e
sociedade civil.
Nessa perspectiva, a sociedade civil está relacionada à esfera da defesa da
cidadania e suas respectivas formas de organização em torno de interesses públicos
e valores No entanto, reflete as imperfeições da sociedade e não está isenta de
relações de conflitos de poder, de disputas por hegemonia e de representações
sociais e políticas diversificadas e antagônicas. A sociedade civil organiza-se em
níveis diferenciados que ora são expressão de interesses mais restritos, mais
específicos, mais particularizados ou localizados, ora referem-se a articulações mais
amplas, mais universais ou mais globalizadas.
17
Enquanto o mercado e o Estado possuem uma racionalidade instrumental, a
sociedade civil detém uma racionalidade comunicativa que a faz regular o Estado e
o mercado a partir desses interesses (SHERER-WARREN, s/d), embora essa
regulação se efetive considerando suas diferentes formas de organização.
Os movimentos sociais, embora existam e sejam percebidos há muito tempo,
somente começaram a receber tratamento teórico a partir do século XX.
Destacamos a abordagem de Melucci, citado por Scherer-Warren (s/d), que fornece
uma significativa base para a análise dos movimentos sociais e ressalta que a noção
de ação coletiva não se refere a ações não estruturadas, que não obedecem alguma
lógica de racionalidade, como os tumultos públicos, por exemplo. Scherer-Warren
(s/d) ressalta que um movimento social existe na medida em que há: (a) a
construção de uma identidade ou identificação em torno de interesses e valores
comuns nos campos da cidadania; (b) a definição de um conflito ou opositor que são
centrais nesse campo de luta e (c) a construção de um projeto ou de uma utopia de
transformação social, que pode ser no campo societário, cultural ou sistêmico.
Segundo Melucci, o movimento social, enquanto teoria analítica, é reservado ao tipo
de ação coletiva que envolve solidariedade, manifesta um conflito e excede os
limites de compatibilidade do sistema em relação à ação em pauta (MELUCCI, 1996,
citado por SCHERER-WARREN, s/d).
Considerando as diferentes possibilidades de organização da sociedade civil nos
movimentos sociais, Sherer-Warren (s/d) sugere a distinção de quatro níveis: (a)
organizações de base ou associativismo localizado, compreendendo ONG’s,
entidades do Terceiro Setor, associações voluntárias, movimentos locais e outros;
(b) organizações de articulação e mediação política, compreendendo fóruns de
representantes das organizações de base e de cidadãos engajados, associações
nacionais de ONGs e terceiro setor, redes interorganizacionais de interesse público
e outras instâncias de articulação, que buscam se relacionar para o empoderamento
da sociedade civil e para a interlocução com o Estado; (c) mobilizações na esfera
pública, correspondendo às marchas ou manifestações, no espaço público local,
regional ou nacional para defesa da cidadania ou em prol de direitos humanos
ameaçados ou a serem conquistados; e (d) rede de movimento social, que refere-se
à articulação entre vários atores ou organizações que participam dos níveis
organizacionais anteriormente citados.
18
O fato é que, atualmente, tanto o associativismo localizado ou setorizado quanto os
movimentos sociais de base local percebem cada vez mais a necessidade de se
articularem com outros grupos com a mesma identidade social ou política, a fim de
ganhar visibilidade, produzir impacto na esfera pública e obter conquistas para a
cidadania.
Nesse sentido, necessitam e constroem ou legitimam esferas de mediação entre os
movimentos locais e o Estado, ao mesmo tempo em que buscam construir redes
com relativa autonomia. Esse processo envolve uma tensão permanente entre
“participar com e através do Estado para a formulação e a implementação de
políticas públicas” ou “ser um agente de pressão autônoma da sociedade civil”
(SHERER-WARREN, s/d).
A proliferação das organizações da sociedade civil no Brasil, durante a transição
para o regime democrático, foi acompanhada pelo desenvolvimento de novos
valores e estratégias políticas que sustentaram a renovação institucional no nível
municipal. A atividade política no âmbito da sociedade civil promoveu mudanças
políticas e sociais e subsidiou a criação de instituições deliberativas na produção
de políticas públicas e de novos instrumentos de controle.
Cabe lembrar que os baixos níveis de organização cívica e de participação que
marcaram a maior parte do século XX contribuíram para o fortalecimento das
políticas de clientelismo e patrimonialismo. Wampler e Avritzer (2004) ressaltam
que as estratégias políticas desenvolvidas pelas organizações da sociedade civil
e pelos movimentos sociais ao longo da fase final do período de autoritarismo
militar, marcadas por novas formas de envolvimento cívico, foram criadas para
promover encontros, reuniões abertas, deliberações públicas e processos de
implementação transparentes no intuito de superar esses legados políticos. Com
o advento das eleições competitivas, atores da sociedade civil se conectaram
com políticos e partidos para promover a institucionalização de processos de
tomada de decisão capazes de oferecer oportunidades para os cidadãos
deliberarem sobre propostas de políticas públicas.
Avritzer (2008) analisa as instituições participativas surgidas na democracia
brasileira recente e aponta para suas diferenças, as quais são decorrentes de
19
desenhos institucionais também variados. Considera ser possível diferenciar
pelo menos três formas através das quais os cidadãos ou associações da
sociedade civil podem participar do processo de tomada de decisão política. Na
primeira, denominada de desenho participativo de baixo para cima, há a livre
entrada de qualquer cidadão no processo participativo e as formas institucionais
da participação são constituídas de baixo para cima, como é o caso do
Orçamento Participativo. A segunda se dá através de um processo de partilha de
poder, isto é, através da constituição de um arranjo no qual atores estatais e
atores da sociedade civil participam simultaneamente, como é o caso de
diversos conselhos de políticas públicas. Diferentemente do modelo anterior, não
incorpora um número amplo de atores sociais, é instituído conforme previsão
legal e pressupõe sanções em casos da não instauração do processo
participativo. Há ainda um terceiro formato de instituição participativa no qual
ocorre um processo de ratificação pública, ou seja, no qual se estabelece um
processo em que os atores da sociedade civil não participam do processo
decisório, mas são chamados a referendá-lo publicamente, como, por exemplo,
ocorre em alguns conselhos consultivos.
Ainda segundo Avritzer (2008) esses três modelos podem ser diferenciados a
partir de três variáveis: desenho institucional, organização da sociedade civil na
área em questão e vontade política o governo em implementar a participação.
Cada uma das três variáveis se expressa de forma diferente nos três modelos de
arranjos participativos. O autor defende que o sucesso dos processos
participativos
está
relacionado
à
maneira
como
se
articulam
desenho
institucional, organização da sociedade civil e vontade política de implementar
desenhos participativos.
Além das diferenças entre as instituições participativas, pode-se ainda identificar
estágios diferenciados de articulação de atores da sociedade civil com a
sociedade política formal. Wampler e Avritzer (2004), contribuindo para essa
reflexão,
introduzem
o
conceito
de
“Públicos
Participativos”:
cidadãos
organizados que buscam superar a exclusão social e política por meio da
deliberação pública, da promoção de transparência e responsabilização
(accountability) e da implementação de suas preferências políticas. Tal conceito,
20
segundo
os
autores,
conjuga
duas
dimensões
do
debate
sobre
a
democratização: primeiro, de Habermas, a idéia-chave de que a renovação
social e política tem lugar no nível público; segundo, de Dahl, a percepção de
como a emergência de uma forte dimensão pública pode ajudar a afastar os
abusos de poder que pertencem às sociedades com fortes estratificações
hierárquicas.
Wampler e Avritzer (2004), consideram que os “Públicos Participativos” no Brasil
passaram por três estágios: o primeiro correspondente à proliferação de novas
associações voluntárias, nos anos 70, levando a novas formas de participação ; o
segundo corresponde à introdução de novas práticas democráticas e formatos
institucionais que confrontam a exclusão social e política para enfrentar desafios
como a tradição clientelista; e, finalmente, um terceiro estágio corresponde à
implementação de instituições que permitam que deliberações vinculantes sejam
produzidas por cidadãos a partir de formatos institucionais propostos juntamente
com a administração municipal eleita.
A compreensão desse conjunto de transformações auxilia a leitura do processo
de institucionalização da participação da sociedade civil através dos conselhos
de políticas públicas. A seguir, apresenta-se uma reflexão um pouco mais
aprofundada sobre a atuação e o papel dos conselhos de políticas públicas para,
mais à frente, subsidiar a análise sobre o Conselho Municipal de Meio Ambiente
de Belo Horizonte.
c. Os conselhos de políticas públicas
Como citado anteriormente, a partir do final da década de 70 iniciou-se no Brasil um
amplo processo de transformações institucionais, jurídicas e administrativas,
especialmente a nível local, como decorrência da mobilização social em torno de
demandas por direitos de cidadania, resultando em diferentes formas de
participação da população nos processos de tomada de decisão acerca da
distribuição de bens públicos, das políticas públicas e da deliberação sobre
prioridades orçamentárias. Muitas dessas formas de participação podem ser
denominadas de híbridas, no sentido de que elas envolvem um compartilhamento de
processos deliberativos entre atores estatais e atores sociais ou associações da
21
sociedade civil. Em realidade, passam a ser constituídos novos espaços de
negociação e inter-relação, onde esses diversos atores debatem e negociam
estratégias e deliberações acerca de temas que até então eram decididos
exclusivamente pelas instituições públicas (AVRITZER e PEREIRA, 2005).
A Constituição Federal de 1988, ao mesmo tempo em que materializou a participação
da sociedade civil na definição de políticas públicas e no controle público sobre as
ações do Estado nos diferentes níveis de governo, induziu o fortalecimento e a
instituição de novas formas de participação ao prescrever diversas situações de
compartilhamento das obrigações do Estado com a sociedade civil.
Nos anos 90, consolidaram-se diversos instrumentos de mediação entre o Estado e
a sociedade civil, bem como foram normatizadas instituições híbridas originadas do
próprio processo constituinte, tais como os conselhos de política e tutelares ou as
formas de participação a nível local.
Segundo Avritzer (2000), instituições híbridas são “instituições mistas, formadas em
parte por representantes do Estado, em parte por representantes da sociedade civil,
com poderes consultivos e/ou deliberativos, que reúnem, a um só tempo, elementos
da democracia representativa e de democracia direta.” Tal conceito contempla bem
o conjunto de estruturas participativas que abrigam os novos atores públicos e
privados na cena política.
No decorrer do processo de democratização, de descentralização política e
econômica e reforma do estado brasileiro, houve um significativo aumento do
número de associações civis, sejam elas associações comunitárias ou temáticas,
cuja forma de atuação reúne, por um lado, a luta em torno das reivindicações e
carências populares e, de outro, a defesa dos direitos constitucionais explicitados na
Constituição Federal de 1988.
Esses movimentos adotaram, inicialmente, uma postura anti-institucional e, a partir
do processo constituinte, passaram a assumir uma perspectiva da participação
ampliada em um conjunto de instituições (AVRITZER e PEREIRA, 2005), tornando a
política pública mais complexa, tanto pela multiplicação de atores e espaços de
decisão, como pela ampliação dos espaços de discussão e deliberação. Ademais,
foi atribuída maior autonomia dos municípios, rompendo com o caráter hierárquico
22
tradicional das políticas públicas, substituindo as políticas centralizadas pela
mobilização das comunidades em torno de questões específicas. Também houve a
inclusão de novos direitos sociais e coletivos no que se refere à gestão democrática
no âmbito local.
Todas essas mudanças implicam na necessidade de renovação dos dispositivos
institucionais, administrativos e de gestão urbana, sobretudo no nível do poder local,
considerando três características principais: a territorialização, a centralidade do
poder local e a deliberação pública, de modo que um novo “agir político” configurase através da adoção de órgãos híbridos, envolvendo a partilha de espaços de
deliberação entre as representações estatais e as entidades da sociedade civil.
Esse é justamente o caso dos conselhos de políticas públicas que instituem as
parcerias entre o Estado e a sociedade civil como forma de gestão nas áreas de
políticas públicas. É o caso, também, dos Orçamentos Participativos e de outros
espaços públicos híbridos de discussão e de deliberação (AVRITZER e PEREIRA, 2005).
As instituições híbridas favorecem o processo da argumentação democrática em função
de, pelo menos, três características centrais: primeiro, a cessão de um espaço decisório
por parte do Estado em favor de uma forma ampliada e pública de participação;
segundo, a forma como elas tratam a informação detida pelos atores sociais – o Estado
possui informações incompletas para a tomada de decisões e, portanto, é preciso que
os atores sociais tragam informações para que a deliberação contemple plenamente os
problemas envolvidos; finalmente, uma terceira característica seria a possibilidade de
testar múltiplas experiências – a inovação institucional depende da capacidade de
experimentar e partilhar resultados, ou seja, a eficiência é gerada pela possibilidade de
variação e não pela repetição institucional (AVRITZER, 2000).
Almeida e Cunha (2009) ressaltam que, entre as instituições híbridas decorrentes da
Constituição de 1988, os conselhos de políticas são os mecanismos participativos
mais difundidos no país nas diferentes áreas de políticas públicas e são
responsáveis por uma expressiva alteração na relação entre Estado e sociedade, no
que diz respeito ao modelo centralizado de produção de políticas. Apesar dos muitos
limites apontados pela literatura, pode-se afirmar que os conselhos estão
incorporados à institucionalidade brasileira e representam atualmente um importante
23
mecanismo de participação e influência da sociedade civil em assuntos antes
controlados pelo Estado. As autoras destacam, ainda, a necessidade de se avançar
no conhecimento das práticas deliberativas, discussão que se insere num debate
mais amplo sobre os limites e potencialidades da democracia deliberativa para
compreensão de fenômenos empíricos. Destacam, ademais, a necessidade de se
compreender melhor a relação entre participação e representação no interior dos
conselhos, uma vez que o seu desenho está assentado na representação por
entidades ou organizações da sociedade civil e que os critérios de legitimidade
dessa representação diferem da lógica tradicional da dimensão de autorização e
accountability eleitoral, impactando sobremaneira a relação entre Estado e
sociedade nesses espaços.
Segundo Tatagiba (2000, citado por AVRITZER e PEREIRA, 2005), os conselhos de
políticas podem ser definidos como aqueles oriundos de legislação federal ou local,
ligados às políticas públicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas
nacionais e têm atribuições estabelecidas no plano da formulação e implementação
das políticas na referida área governamental. São também concebidos como fóruns
públicos de captação de demandas e pactuação de interesses específicos dos
diversos grupos sociais e como forma de ampliar a participação de segmentos com
menos acesso ao aparelho de Estado, como é o caso dos conselhos de saúde,
assistência social, de educação e de direitos da criança e do adolescente.
Os conselhos são espaços institucionais distintos tanto do Estado quanto dos
movimentos sociais e constituem-se em instâncias intermediárias de debate e
deliberação que não significam a supressão das instâncias formais dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, nem da atuação livre, autônoma e democrática da
sociedade civil (AVRITZER e PEREIRA, 2005).
Considerando a legislação específica e o regimento interno de cada conselho e,
ainda, a tradição de negociação política existente no setor, tem-se que a
composição,
a
existência
ou
não
de
paridade
entre
segmentos
e,
consequentemente, os mecanismos deliberativos variam amplamente entre os
diversos conselhos, os quais apresentam diferentes graus de consolidação,
variando, ainda no que se refere à amplitude e a qualidade dos processos
participativos - mesmo se considerarmos os conselhos de uma mesma unidade
24
federativa, como é o caso dos conselhos vinculados à Prefeitura de Belo Horizonte.
(AVRITZER e PEREIRA, 2005; BRASIL: 2009; ABRANCHES e AZEVEDO: 2008)
Embora sejam desaconselháveis análises generalizantes, justamente em função das
diferenças quanto ao papel, composição, forma de representação política e
atribuições dos Conselhos, cabem alguns comentários sobre a ação estatal em seu
âmbito. Em todos os casos descritos pela bibliografia consultada, fica claro o
partilhamento de soberania do Estado com atores específicos da sociedade. No
entanto, há o sentimento de haver uma grande influência do Estado nas
deliberações, seja pelo fato de ser o Estado o propositor e financiador das políticas
(como nos casos dos Conselhos de Assistência Social e de Saúde) seja pela
participação dos técnicos representantes do Executivo (como nos casos dos
Conselhos de Meio Ambiente e de Patrimônio Urbano). É descrita, ainda uma
grande desigualdade de recursos entre os atores estatais e os atores sociais, se
considerada a condição sócio-econômica e o nível educacional. Abranches e
Azevedo (2008) demonstram que, embora essa assimetria varie entre os conselhos,
há uma significativa desvantagem para os atores sociais, o que favorece a influência
dos atores estatais.
Abranches e Azevedo (2008), em pesquisa sobre o perfil dos conselheiros
municipais e suas percepções, avaliam que a distribuição espacial dos conselheiros
pela cidade indica uma concentração dos mesmos em bairros centrais e seu
entorno, o que coincide com o destino das decisões dos conselhos no espaço da
cidade.
Avaliam também que os conselheiros com mais anos de estudo e,
consequentemente, maior renda, têm exercido grande influência nos conselhos,
atraindo as decisões para as suas áreas de origem.
Santos Júnior, Azevedo e Ribeiro (2004) descrevem pesquisa coordenada por eles
envolvendo conselheiros de diferentes setores da política pública em cidades das
regiões metropolitanas do Rio de Janeiro, Belo Horizonte, São Paulo, Recife e Belém,
com o objetivo de promover um balanço do efeito dos conselhos municipais na
transformação nos padrões de gestão das políticas públicas. Concluem afirmando que
os conselhos são espaços institucionais com potencial de se transformarem em
instrumentos
da
constituição
da
governança
democrática
dos
municípios,
considerando três aspectos de funcionamento dos mesmos. Um primeiro aspecto está
25
no fato de os conselhos se constituírem em arenas de interação entre o governo e a
sociedade, nas quais os diferentes interesses são expressos e mediados para a
instauração de processos consensuais de tomada de decisão. Em segundo lugar, o
contato dos atores locais entre si e com os dirigentes e técnicos governamentais
propicia a emergência de acordo cognitivo sobre a realidade local e sobre as
limitações administrativas da prefeitura, além do estabelecimento de parcerias e
alianças, pontuais e estratégicas, entre esse conjunto de atores locais. Finalmente, a
experiência dos conselheiros incentiva práticas sociais propícias à instauração de
relações baseadas na racionalidade comunicativa prevista por Habermas, isto é,
capazes de gerar os entendimentos necessários à formação democrática da vontade
e à legitimação do exercício do poder político. Os autores acrescentam, ainda, a
avaliação de que a dinâmica dos conselhos tem propiciado o aprendizado da
alteridade, elemento fundamental para que os conflitos de interesse possam ser
gerenciados de forma democrática e, ao mesmo tempo racional. Tem propiciado,
também, um processo de educação republicana e democrática da noção do bem
comum, com ganhos pedagógicos obtidos pelos diversos atores, sejam eles do poder
público, das elites do mercado ou dos grupos populares.
26
II. O MOVIMENTO AMBIENTALISTA E A INSTITUCIONALIZAÇÃO
DA POLÍTICA AMBIENTAL NO BRASIL
Segundo Castells, se considerarmos o último quarto do século XX, o movimento
ambientalista conquistou papel de destaque tanto entre os movimentos sociais,
quanto na história da humanidade.
Nos anos 90, 80% dos norte-americanos e mais de dois terços dos europeus
consideram-se ambientalistas; candidatos e partidos dificilmente conseguem
se eleger sem “verdejarem” suas plataformas; tanto os governos como as
instituições internacionais incumbem-se de multiplicar programas, órgãos
especiais e legislações destinados a proteger a natureza, melhorar a
qualidade de vida e, em última análise, salvar o planeta a longo prazo, e nós
próprios a curto prazo. Grandes empresas, inclusive as responsáveis por uma
grande emissão de poluentes, passaram a incluir a questão do ambientalismo
em sua agenda de relações públicas, e também em seus novos e mais
promissores mercados. (CASTELLS, 1999)
A grande diversidade de ações coletivas, políticas e discursos agrupados sob a
égide do ambientalismo torna praticamente impossível considerá-lo um único
movimento, contudo, é essa diversidade que caracteriza o ambientalismo como uma
nova forma de movimento social descentralizado, multiforme, orientado à formação
de redes e de alto grau de penetração.
Em todo o mundo, a velha oposição simplista entre os conceitos de desenvolvimento
para os pobres e preservação para os ricos tem-se transformado em um debate em
diversos níveis acerca da possibilidade real de desenvolvimento sustentado para
cada país, cidade ou região.
O movimento ambientalista deve boa parte do seu sucesso ao fato de demonstrar
notável capacidade de adaptação às condições de comunicação e mobilização
apresentadas pelo novo paradigma tecnológico, pois, embora boa parte do
movimento dependa de organizações de base, suas ações ocorrem em razão de
eventos que, em geral, são apropriados para a divulgação na mídia. Com isso, os
ambientalistas conseguem transmitir sua mensagem a uma audiência bem maior
que a representada por suas bases diretas. Além disso, a presença constante de
temas ambientais na mídia permitiu ao movimento ambientalista uma legitimidade
bem maior que a atribuída a outras causas.
O ambientalismo, contudo, não pode ser considerado meramente um movimento de
conscientização. Desde o início, procurou exercer influência na legislação e nas
27
atitudes tomadas pelos governos. Na verdade, as principais organizações
ambientalistas concentram seus esforços na formação de "lobbies" para obter
conquistas na legislação, e no apoio ou oposição a candidatos a cargos eletivos com
base em sua postura política em relação a determinadas questões. Em alguns
países, principalmente na Europa, os ambientalistas entraram na disputa por cargos
políticos, tendo logrado algum sucesso (CASTELLS, 1999).
O
processo
de
formação
do
movimento
ambiental
brasileiro
se
deu
concomitantemente ao processo mundial, embora com características específicas
decorrentes de processos históricos e das transformações sócio-políticas vividas no
país a partir dos anos 70.
Em 1972, com a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, em
Estocolmo, a comunidade internacional se reuniu para discutir, pela primeira vez, a
questão ambiental. A Conferência foi um marco a partir do qual teve início, em vários
países, a estruturação de órgãos ambientais e o estabelecimento de políticas
públicas para esta área. Nessa época, o Brasil vivia um “período de chumbo” sob o
regime da ditadura militar durante o qual havia uma forte propaganda governamental
em favor do desenvolvimento a qualquer custo, ao mesmo tempo em que se
aprofundava o fosso social e a degradação dos recursos naturais.
Segundo Ribeiro (2006), da participação do Brasil em Estocolmo restou a imagem
negativa da representação do governo brasileiro que, sob a inspiração do
nacionalismo desenvolvimentista, participou da defesa intransigente de priorizar o
crescimento dos países em desenvolvimento, contemplando a exploração dos
recursos naturais, expansão da fronteira agrícola e desenvolvimento do parque
industrial, em contraponto às teses de criação de instituições internacionais para a
gestão de recursos naturais considerados estratégicos.
Ao final, a Conferência aprovou mais de uma centena de recomendações com
características políticas e conceituais, sendo retiradas as propostas de ação
internacional que previam controles com coordenadas científicas e ajustamentos em
ações nacionais. (RIBEIRO, 2006)
A insatisfação da sociedade brasileira com os maus resultados do regime militar e a
introdução da discussão da variável ambiental na nova ordem econômica
internacional proporcionaram a expansão do movimento ambientalista brasileiro que,
28
além de acompanhar as demandas ambientais mundiais, constituiu-se como mais
um canal de contestação, com a participação de setores universitários, naturalistas,
intelectuais, artistas, comunidades afetadas por impactos locais, assim como outros
que combatiam sistematicamente o regime de governo repressivo. (RIBEIRO, 2006)
As pressões internas, resultantes do ainda incipiente ambientalismo nacional,
aliadas às externas, principalmente pela preservação da Amazônia, e a necessidade
de mostrar um posicionamento frente às deliberações de Estocolmo contribuíram
para que o governo brasileiro criasse, em fins de 1973, a Secretaria Especial do
Meio Ambiente – SEMA, no âmbito do Ministério do Interior, com competências
específicas para a proteção e melhoria do meio ambiente. A SEMA foi o embrião do
que é hoje o Ministério do Meio Ambiente.
Também a partir de 1973 começaram a ser criadas estruturas estaduais para a
gestão ambiental, como nos Estados de São Paulo, Bahia, Santa Catarina, Rio de
Janeiro e Minas Gerais. Algumas dessas estruturas já incorporam instâncias
colegiadas, em geral com o caráter consultivo, embora com pouca ou nenhuma
representação da sociedade civil. Segundo Ribeiro (2006), essas iniciativas, antes
de significar um comprometimento efetivo do governo brasileiro com a luta para a
proteção ambiental, funcionaram como uma tentativa do governo brasileiro para
atenuar sua imagem negativa no cenário externo devido à sua atuação na
Conferência de Estocolmo. Entretanto, predominava ainda a idéia de que os
recursos
naturais
deveriam
ser
utilizados
para
acelerar
o
processo
de
desenvolvimento econômico, tomando alguns cuidados para minimizar os problemas
de poluição e preservar alguns recursos naturais (Ferreira e Ferreira, 1992).
Nessa época, a atuação de movimentos ambientalistas estava reduzida a um
conjunto de pequenos grupos da sociedade civil e de pessoas que dentro da
estrutura federal e estadual, acreditavam na importância de proteger o meio
ambiente. Durante esse período, a ação dos órgãos ambientais, centrada na
poluição industrial, por vezes complementa - ou mesmo contrapõe-se - às iniciativas
das organizações ambientalistas, centradas, por sua vez, na preservação dos
ecossistemas naturais.
É interessante observar que outras questões diretamente ligadas aos problemas de
agravamento da degradação ambiental, tais como crescimento populacional e déficit
de saneamento não faziam parte da agenda dessas organizações.
29
A partir década de 80, duas problemáticas passam a ganhar corpo dentro no
movimento ambiental brasileiro: primeiro, a constatação dos limites do aparato
jurídico-institucional disponível, face ao agravamento dos desafios ambientais;
segundo, a crescente percepção – interna ao movimento – de que o discurso
ambiental não se encontrava efetivamente disseminado na sociedade brasileira.
Como decorrência, seguiram-se iniciativas para aprimorar os instrumentos legais de
gestão ambiental, pela escolha de parcela dos ambientalistas em enveredar pelo
campo político institucional e pela busca da profissionalização e da aproximação
das ONGs sociais. As ONGs ambientais procuram estabelecer um diálogo com os
sindicatos e passam a apoiar desde grupos comunitários em prol do abastecimento
de água até os movimentos de seringueiros e índios na Amazônia. Grande parte
dessas ONGs assumem uma mudança de postura, superando sua rejeição a
qualquer diálogo com economistas ou empresários e reconhecendo que ecologia e
economia eram incompatíveis (JACOBI, 2003).
Quanto ao aparato jurídico-institucional, em 1981 foi sancionada a Lei Federal nº
69381, que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente e o Sistema Nacional
de Meio Ambiente – SISNAMA, composto pelos órgãos e entidades da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios responsáveis pela
proteção e melhoria da qualidade ambiental. Através da Lei 6938/81 foi também
criado o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, com caráter consultivo,
deliberativo, normativo e recursal, considerado o órgão superior do SISNAMA. A
estrutura do SISNAMA prevista para a União, comporta um órgão colegiado
(CONAMA) e um órgão executor (Instituo Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis – IBAMA). Essa estrutura foi replicada, com as
devidas adaptações, nos Estados e Municípios, embora não houvesse, a princípio,
essa obrigação. É somente através da Resolução 237/97 do CONAMA, nove anos
após a promulgação da Constituição, que é estabelecida, como condição para que
os municípios assumam a competência para o exercício do Licenciamento
Ambiental, a exigência de ter um órgão colegiado e uma estrutura técnica
devidamente aparelhada para a função. Registre-se, ainda, que somente através da
Lei Federal 7.809/89, que alterou a Lei 6.938/81, foram incluídos os órgãos locais
1
A Lei Federal 6938/81 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, que a manteve.
30
(municípios) entre os entes competentes para exercer o licenciamento ambiental, um
dos instrumentos mais importantes da polícia ambiental (MIRANDA, s/d).
A Constituição Federal de 1988 fortaleceu os municípios, elevando-os à condição de
partícipes da Federação, como entes federativos regidos por leis orgânicas próprias.
O art. 23 da Constituição inclui entre as matérias de competência comum da União,
Estados e Municípios vários itens relativos à proteção ambiental, bem difuso e sem
fronteiras locais, regionais e mesmo nacionais (MILARÉ, 2004). Em matéria de
política ambiental, o grande marco referencial está no art. 225 da Constituição que
define meio ambiente como “bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida” e estabelece as diretrizes gerais que incumbem ao Poder Público
para assegurar a efetividade desse direito. Segundo Milaré (2004), há uma diferença
fundamental que justifica a gestão ambiental pelos municípios: o município está
muito próximo da comunidade e gere, diretamente, muitos de seus interesses. Não
tem a amplitude do SISNAMA ou do Sistema Estadual de Meio Ambiente, porém, é
marcado por um sentido forte da realidade local, o que favorece a objetividade da
gestão ambiental e pode ser uma valiosa contribuição do município para o Estado e
a União.
Em termos de gestão democrática, os novos instrumentos trazidos pela
Constituição, em especial aqueles previstos pelo a rt. 37, fortalecem as
instâncias colegiadas anteriormente existentes. Se antes de 1988 já surgiram
algumas instâncias híbridas voltadas para a gestão ambiental – mesmo que
com participação e estrutura incipientes – a partir da promulgação da nova
carta magna, houve a proliferação e fortalecimento de outras, consultivas e
deliberativas, em todos os níveis (federal, estadual e municipal) com a
participação ativa de representantes de ONGs e movimentos sociais ,
acompanhando o processo de transformação de participação democrática que
acontecia no país.
Entre as instâncias híbridas estão conselhos de meio ambiente, os comitês de
bacias e conselhos gestores de áreas de proteção ambiental (APAs). Entretanto,
freqüentemente ainda têm elevado grau de informalidade, sem poder para
influenciar no processo decisório e onde a representação assume muitas vezes
caráter bastante contraditório (JACOBI, 2003; ALMEIDA e CUNHA, 2009).
31
Nos municípios onde existe formalmente um conselho de meio ambiente, há grande
diversidade de seu funcionamento, dependendo do grau de democratização
alcançado pelos grupos que o compõem no Município, da freqüência com que seus
conselheiros realizam reuniões e da intensidade da fiscalização sobre o Executivo
que venha a exercer. Do mesmo modo, as recomendações do Conselho ou
deliberações aí tomadas dependerão, eventualmente, tanto do peso político que a
entidade possui na administração local, quanto de recursos nem sempre disponíveis
nos municípios (CARVALHO; OLIVEIRA; BARCELLOS e ASSIS, 2005).
Segundo estudo realizado por Carvalho, Oliveira, Barcellos e Assis (2005) a partir
das informações disponibilizadas pelo IBGE através da Pesquisa de Informações
Básicas Municipais de 2001, abrangendo a totalidade dos 5.560 municípios do país,
1.237 municípios (22,2% dos municípios) declararam ter Conselho Municipal de
Meio Ambiente em atividade2. Os autores ressaltam que nesses municípios vive
quase a metade dos brasileiros (47,6%), em função de que grande parte desse
conjunto se constitui de população numerosa, o que indica que nos municípios mais
densamente povoados está existindo uma preocupação maior das administrações
locais e dos movimentos sociais de se instituir, na área ambiental, um formato
participativo de gestão, no interior do qual possam se materializar pressões e
demandas por políticas públicas. Os autores informam, ainda, que entre os
municípios que têm conselhos, 29,7% têm, também, um fundo especial de meio
ambiente3, destinado a apoiar projetos relacionados à manutenção e recuperação da
qualidade ambiental.
Retomando o conceito e os estágios de “públicos participativos” a que se referem
Wampler e Avritzer (2004), identifica-se ao longo das transformações por que
passou o movimento ambientalista brasileiro os mesmos três estágios descritos:
o primeiro correspondente à proliferação de iniciativas e manifestações de
defesa ambiental, nos anos 70;
o segundo corresponde à aproximação dos
ambientalistas às ONGs sociais, aos economistas e empresários; e, finalmente,
2
Segundo os autores, considerou-se como tendo Conselho Municipal de Meio Ambiente somente os municípios
nos quais o Conselho, porventura existente, tenha se reunido pelo menos uma vez durante o ano de 2001
3
Em geral, a criação de Fundos Municipais especiais de meio ambiente tem motivação de ordem econômica. A
Lei nº 9.605/98 – Lei de Crimes Ambientais determina em seu art. 73 combinado com o art. 76 que os valores
arrecadados em pagamento de multas aplicadas pela Prefeitura por infração ambiental sejam revertidas ao Fudno
Municipal de Meio Ambiente ou correlato. Caso este não exista, sua destinação será o Estado ou a União
(CARVALHO; OLIVEIRA; BARCELLOS e ASSIS, 2005).
32
um terceiro estágio corresponde à implementação de conselhos participativos,
deliberativos e normativos nos três níveis federativos.
A partir da realização da Conferência Mundial de Meio Ambiente “Eco 92”, no Rio de
Janeiro, houve um crescente processo de institucionalização das organizações civis
que, anteriormente, faziam parte de movimentos informais; consequentemente, as
ONGs e o terceiro setor cresceram muito nesse período e ocorreu, cada vez mais,
uma interação entre os diversos movimentos sociais, de que é exemplo, na própria
Eco 92, a formação de uma rede com a participação de diversos movimentos que
deram origem a fóruns multi-identitários. Houve, nesse momento, um trabalho no
sentido de se construir uma plataforma comum das diversas representações sociais
de modo que vários movimentos sociais vieram a se articular entre si, criando redes
amplas que iriam lutar por questões convergentes e empoderar a sociedade como
um todo (SCHERE-WARREN, 2009). A Agenda 21, documento firmado por ocasião
da ECO 92, traduz a posição consensual de governos e organizações não
governamentais e contém diretrizes e indicações para a ação visando o
desenvolvimento sustentável (MILARÉ, 2004), considerando uma pauta transidentitária.
Decorridos mais de quinze anos da Conferência do Rio, é realizada em 2009 a
Conferência de Copenhague, com a participação do Brasil bastante diferenciada em
relação àquela de 1972, em Estocolmo. Embora ainda persista a dicotomia entre
desenvolvimento e preservação, a delegação brasileira se mobilizou no sentido de
forçar compromissos do chamado grupo dos países desenvolvidos com a redução
das emissões de gases que contribuem para o aquecimento global. Essa nova
postura é fruto de pressões tanto dos movimentos ambientalistas quanto de
organismos internacionais e demonstra certo amadurecimento na percepção da
interação entre questões ambientais, econômicas e sociais e, ainda, uma
abordagem contra-hegemônica em relação aos processos de produção.
33
III. O CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DE BELO
HORIZONTE
Nas seções anteriores, procurou-se descrever as transformações das concepções e
práticas democráticas que marcaram a história recente do país e a trajetória do
movimento ambientalista que, no bojo dessas transformações, contribuiu para a
mudança de políticas e de posturas em relação ao meio ambiente e a outras
demandas de direitos. Nesta seção, descreve-se o funcionamento do Conselho
Municipal de Meio Ambiente do Município de Belo Horizonte, buscando-se
reconhecer na sua práxis a presença ou ausência dos instrumentos democráticos de
participação, deliberação e responsividade.
O estudo sobre o Conselho Municipal de Meio Ambiente está organizado em três
subseções. A primeira aborda o histórico de instituição e a composição do Conselho.
A segunda descreve sua dinâmica de funcionamento e a terceira aborda a
participação
e
os processos
de
deliberação,
considerando
as
atividades
desenvolvidas durante o ano de 2007.
a. Instituição e composição
Acompanhando as transformações políticas e sociais do país e o debate ambiental
mundial, foi criada, em 1983, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente. Em 1985 foi
aprovada a Lei Municipal nº 4.253, que dispõe sobre a política de proteção e
controle da conservação do meio ambiente no Município, em consonância com as
diretrizes já estabelecidas no nível federal pela Lei Federal 6938/81, que dispõe
sobre a Política Nacional de Meio Ambiente.
Através de seu art. 14 a Lei Municipal nº 4.253/85 criou o Conselho Municipal de
Meio Ambiente – COMAM,
4
como órgão colegiado composto de 15 membros, com
competência normativa e de assessoramento, de forma geral, e deliberativa em
relação à concessão de licenças, aplicação de penalidades e análise de recursos.
4
Em 1984, através do Decreto 4796, foi criado o primeiro Conselho Municipal de Meio Ambiente, encarregado
de fornecer ao Prefeito os subsídios necessários à formulação da política ambiental e melhoria da qualidade de
vida no Município. Coube àquele conselho a elaboração do projeto de lei que deu origem à Lei Municipal
4253/85 e que criou o COMAM hoje existente
34
A composição do COMAM foi estabelecida pelo Executivo, através do Decreto n.º
5362, de 4 de Junho de 1986, e seguiu o modelo do Conselho Estadual de Política
Ambiental - COPAM, buscando um amplo leque de representações, segundo a
concepção vigente à época:
Art. 5º - O COMAM se compõe dos seguintes membros efetivos:
I - de um Presidente, que é o Secretário Municipal de Meio Ambiente;
II – de 1(um) representante dos seguintes órgãos e entidades
a) Câmara Municipal de Belo Horizonte;
b) Secretaria Municipal de Obras Civis;
c) Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano;
d) Superintendência de Desenvolvimento da Capital - SUDECAP;
e) Secretaria Municipal de Saúde;
f) Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais - FIEMG;
g) Associação Comercial de Minas - ACM;
h) Federação das Associações de Moradores de Bairros e Favelas de Belo
Horizonte – FAMOBH;
i) Coordenadoria de Defesa do Meio Ambiente, Patrimônio Histórico, Artístico,
Cultural, Estético e Paisagístico da Procuradoria Geral de Justiça do Estado
de Minas Gerais.
III - de 1 (um) representante escolhido entre cada um dos seguintes conjuntos
de órgãos e entidades:
a) entidades civis criadas com finalidade específica de defesa da qualidade
do meio ambiente, com atuação no âmbito do Município de Belo Horizonte;
b) entidades civis representativas de categorias profissionais liberais com
atuação no âmbito do Município de Belo Horizonte;
c) universidades e unidades de ensino superior, públicas ou não, que operem
no Município de Belo Horizonte;
d) sindicatos de trabalhadores de categorias profissionais não liberais, com
base territorial no Município de Belo Horizonte.
IV - de cientista, tecnólogo, pesquisador ou pessoa de notório saber,
dedicado à atividade de preservação do meio ambiente e à melhoria da
qualidade de vida, de livre escolha do Prefeito Municipal de Belo Horizonte.
Entre os 15 membros, foram previstos 5 do Executivo Municipal (entre os quais, o
Presidente) e um do Legislativo. Foram também designadas entidades com assento
permanente – FIEMG, ACMinas, FAMOBH, Coordenadoria de Defesa do Meio
Ambiente. Considerando essas vinculações e, ainda, a vaga destinada a uma
personalidade de livre escolha do Prefeito, apenas os membros previstos no inciso
III são eleitos através de assembléias especificamente convocadas para esse fim,
sendo os demais previamente indicados pela entidade que representa.
35
A legislação que rege a composição do Conselho sofreu duas alterações em 2005,
através dos Decretos 11944/2005 e 12012/2005. Conforme art. 1º do Decreto 12012,
COMAM passou a contar com os seguintes membros efetivos e suplentes:
Art. 1º - O Conselho Municipal de Meio Ambiente - COMAM, criado pelo art.
14 da Lei nº 4.253, de 4 de dezembro de 1985, compõe-se dos seguintes
membros efetivos e respectivos suplentes:
a) 1 (um) Presidente, que é o Secretário Municipal de Políticas Urbanas,
substituído, em suas ausências e impedimentos, pelo Secretário Municipal
Adjunto de Meio Ambiente;
b) 5 (cinco) representantes do Poder Público Municipal;
c) 8 (oito) representantes escolhidos entre as entidades ou cidadãos de
destacada atuação, no âmbito do município de Belo Horizonte, na área de
proteção e preservação do meio ambiente ou de incentivo ao
desenvolvimento econômico;
d) 1 (um) Cientista, Tecnólogo, Pesquisador ou pessoa de notório saber,
dedicado à atividade de preservação do meio ambiente e à melhoria da
qualidade de vida, de livre escolha do Prefeito.
Esta regulamentação, embora revogue a vinculação a entidades pré-estabelecidas,
revoga, também, a forma de indicação dos representantes, não havendo mais
referência explícita à obrigatoriedade de convocação de assembléias para a eleição
de representantes. Nos processos de substituição de membros que ocorreram
posteriormente a 2005, por decisão do Prefeito e do Presidente do COMAM, optouse por se manter a equivalência anterior com as entidades representadas e do
critério de escolha de seus representantes.
Ressalta-se que não há exigência legal em relação à paridade de representação,
exceto na previsão contida na Deliberação Normativa do Conselho Estadual de
Política Ambiental - COPAM nº 029/1998, atualizada pela DN COPAM nº 106/2006,
que estabelece, dentre as diretrizes para a cooperação técnica e administrativa com
os órgãos municipais de meio ambiente, visando ao licenciamento e à fiscalização
de atividades de impacto ambiental local, a existência de instância normativa,
colegiada, consultiva e deliberativa de gestão ambiental, com representação da
sociedade civil organizada paritária à do Poder Público.
No entanto, em função da ausência de regulamentação do dispositivo constitucional
que estabelece o compartilhamento de competências em relação ao controle
36
ambiental (art. 23 da Constituição Federal)5, não se tem o entendimento pacífico
quanto à obrigatoriedade do município em se submeter às normas do Conselho
Estadual.
Também inexiste a previsão de impedimento legal de se ter como representante de
entidades da sociedade civil pessoas ligadas ao governo. Muitas vezes, têm sido
eleitos nas assembléias específicas representantes da sociedade civil que ocupam
ou que passam a ocupar posteriormente cargos comissionados na administração
municipal. O Executivo Municipal também se utiliza da vaga destinada a “cientista,
tecnólogo, pesquisador ou pessoa de notório saber”, designando para a mesma
dirigente de fundações municipais do setor de meio ambiente, sob o argumento de
que atendem ao critério da categoria e de que é preciso garantir o quorum para o
funcionamento do Conselho, já que nem sempre os representantes da sociedade
civil conseguem compatibilizar os compromissos pessoais com a agenda de
reuniões.
Outra questão importante para se refletir sobre a importância da orientação do
governo municipal sobre o COMAM diz respeito ao vínculo administrativo do
Presidente. A reforma administrativa de 2000, efetivada através da Lei 8146/2000,
criou secretarias de coordenação de políticas setoriais e subordinou a Secretaria
Municipal de Meio Ambiente à Secretaria Municipal de Coordenação de Políticas
Urbanas, cujo titular passou a ser o presidente do COMAM, ficando o Secretário de
Meio Ambiente como vice-presidente. A reforma de 2005 reiterou essa vinculação,
constituindo a Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente, subordinada à
Secretaria Municipal de Políticas Urbanas. Segundo Araújo (2009), essa nova
configuração hierárquica, justificada pelo intuito formal de promover maior integração
entre as secretarias responsáveis por políticas setoriais afetas à gestão urbana
(limpeza urbana, infra-estrutura, regulação urbana, habitação, transporte e trânsito e
meio ambiente), resultou, em perda de poder político da então Secretaria de Meio
5
A falta de regulamentação do art. 23 da CF quanto distribuição de competências entre os entes federados para a
gestão ambiental tem trazido alguns embaraços, especialmente para os Municípios. Encontra-se em tramitação
na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar nº 12/2003 que trata do assunto. Embora a Resolução
237/97 do CONAMA aborde a matéria, a autonomia dos Municípios para o licenciamento ambiental pleno não é
matéria pacificada. Em alguns Estados, como Minas Gerais, entende-se que o poder do Município para tanto
depende de anuência do Estado. A Associação Nacional de Órgãos de Meio Ambiente – ANAMMA estima que
70% dos licenciamentos ambientais feitos pelos Estados sejam relativos a impactos locais, cuja análise seria
atribuição dos Municípios.
37
Ambiente, cujo secretário também perdeu a presidência do COMAM. Somente em
2009, cumprindo compromisso assumido em seu plano de governo, o Prefeito eleito,
Marcio Lacerda, sancionou a Lei nº 9718/09, que resgatou o status político da
Secretaria de Meio Ambiente como Secretaria de primeiro grau hierárquico e
retornou a vinculação do cargo de presidente do COMAM ao Secretário Municipal de
Meio Ambiente6.
Araújo (2009) destaca haver um evidente desequilíbrio entre membros de setores
técnico-profissionais e empresariais e associações de bairro, movimentos sociais e
ambientalistas,
em
favor
dos
primeiros.
A
representação
minoritária
de
ambientalistas e lideranças de movimentos sociais em comparação com os demais
setores indica o comprometimento deste Conselho com a defesa de interesses do
governo e de setores hegemônicos que atuam na produção e na organização do
espaço urbano. (ARAÚJO, 2009). Um dado interessante apresentado por Avritzer e
Pereira (2005) aponta o distanciamento dos setores populares: os conselheiros do
setor público e privado do COMAM possuem elevado índice de instrução (nível
superior, com ligeira preponderância de pós-graduados), o que distingue esse
conselho de todos os outros do município que, apresentam, em sua maioria,
conselheiros com níveis de instrução mais baixos.
b. Dinâmica de funcionamento
Conforme art. 14 da Lei 4253/85, o COMAM já foi criado como instância colegiada,
com
ação
normativa,
deliberativa
e
recursal,
além
da
competência
de
assessoramento, com as seguintes atribuições 7:
I - formular as diretrizes da Política Municipal do Meio Ambiente;
II - promover medidas destinadas à melhoria da qualidade de vida no
Município;
III - estabelecer as normas e os padrões de proteção, conservação e melhoria
do meio ambiente, observadas as legislações Federal e Estadual;
6
Como este trabalho pesquisou a atuação do COMAM durante o ano de 2007, todas as referências são feitas à
denominação anterior, Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente – SMAMA.
7
Conforme “Razões do veto parcial” publicada junto ao texto da Lei sancionada, foi vetado o termo
“deliberativa” no caput, embora as atribuições descritas nos incisos III, V e VI demonstrem claramente o caráter
deliberativo de algumas de suas atribuições. Infere-se que, à época, o Executivo tenha tido receio em conceder
poderes deliberativos ao COMAM, mas não foi cuidadoso o suficiente com essa restrição ao manter a redação
dos incisos citados.
38
IV - opinar, previamente, sobre os planos e programas anuais e plurianuais
de trabalho da Secretaria Municipal de Meio Ambiente;
V - decidir, em segunda e última instância administrativa, sobre a concessão
de licenças e a aplicação de penalidades previstas nesta Lei e sua
regulamentação;
VI - deliberar sobre a procedência de impugnação, sob a dimensão ambiental,
relativas às iniciativas de projetos do Poder Público, ou de entidades por este
mantidas, destinadas à implantação física no Município.
VII - apresentar ao Prefeito Municipal o projeto de regulamentação desta Lei;
VIII - avocar a si, exame e decisão sobre qualquer assunto que julgar de
importância para a política ambiental do Município.
A partir da vigência do Decreto Municipal nº 5893, de 16 de março de 1988, que
regulamenta a Lei Municipal nº 4253/85, até dezembro de 2008 foram aprovadas 63
Deliberações Normativas pelo do COMAM, tratando de assuntos diversos, como a
regulamentação
de
penalidades
administrativas,
procedimentos
para
o
licenciamento ambiental, exigências adicionais para atendimento aos padrões
mínimos de qualidade ambiental, procedimentos para supressão e plantio de árvores
e outros.
O COMAM reúne-se, ordinariamente, uma vez por mês, ou extraordinariamente,
quando necessário, mediante convocação pelo presidente ou por solicitação de, pelo
menos, cinco de seus membros efetivos. A pauta é definida previamente pelo
Presidente do Conselho, em função das demandas de licenciamento ou de outros
assuntos encaminhados ao COMAM, que incluem solicitações de esclarecimentos
ou de providências que competem ao Executivo. Nesses casos, quando a resposta
não pode ser dada imediatamente, na reunião, pelos representantes do Executivo
presentes, a matéria é pautada para reunião seguinte.
Todos os assuntos pautados são previamente analisados pela Secretaria Municipal
de Meio Ambiente em relação aos aspectos técnicos e legais, sendo gerado um
relatório técnico. A análise técnica conta também com a participação de outras
Secretarias ou órgãos municipais da área urbana, sempre que houver referência a
tema de competência específica de outros órgãos. Por isso, pode-se dizer que o
licenciamento ambiental constitui instrumento efetivo de articulação entre os órgãos
da Administração Municipal.
39
O relatório técnico final é incorporado ao respectivo processo de licenciamento o
qual é encaminhado a um conselheiro previamente designado para avaliá-lo e
apresentar seu parecer ao plenário, sugerindo o posicionamento a ser adotado em
relação ao assunto tratado.
Na reunião do Conselho, após a apresentação do parecer, o assunto é aberto ao
debate, inclusive para a manifestação do público presente, interessados direta ou
indiretamente no tema, beneficiários ou afetados pelas intervenções. O parecer pode
receber alterações pontuais ou gerais, conforme decisão do plenário. Há ainda a
previsão da possibilidade solicitação de vista ao processo por parte do conselheiro
que não se sinta devidamente esclarecido em relação ao assunto tratado. Nesses
casos, o processo deve automaticamente retornar à pauta da reunião seguinte,
quando será apresentado novo parecer por parte do conselheiro que solicitou vistas.
Uma das questões centrais de que trata o COMAM é a concessão de licenças
ambientais. O instrumento do licenciamento ambiental, teoricamente, permite
caracterizar
os
possíveis
impactos
de
uma
determinada
intervenção
ou
empreendimento, incluindo os conflitos de interesse, para que seja definida a sua
viabilidade de implantação e respectivas medidas mitigadoras ou compensatórias
das alterações decorrentes.
O Artigo 16 da Lei 4253/85 estabeleceu que a concessão ou renovação de licenças
fosse precedida da publicação de edital, elaborado pelo interessado, no Diário
Oficial do Município e em jornal local de grande circulação, objetivando assegurar ao
público interessado, prazo para exame do pedido, dos respectivos projetos e
pareceres dos órgãos municipais, e para apresentação por parte da população de
impugnação fundamentada por escrito. Foi atribuído ao COMAM regular, mediante
Deliberação Normativa, o processo de licenciamento que, levando em conta os
diferentes potenciais de poluição das fontes e atividades. O COMAM também foi
incumbido de estabelecer os requisitos mínimos dos editais e os prazos para exame
e apresentação de objeções.
O Artigo 17 da Lei 4253/85 instituiu o Fundo Municipal de Defesa Ambiental - FMDA,
cujos recursos devem ser aplicado em projetos de melhoria da qualidade do meio
ambiente no Município. Ficou delegada ao COMAM a responsabilidade pela
40
definição das linhas de aplicação bem como das normas de gestão e funcionamento
dos recursos oriundos de dotação orçamentária, arrecadação de multas previstas na
legislação municipal, custos dos serviços prestados pela Prefeitura aos requerentes
de licença ambiental, transferências da União, do Estado ou de outras entidades
públicas, além de doações ou recursos de outras origens. Embora haja previsão de
que a prestação de contas dos recursos do FMDA seja feita anualmente pela
Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente ao COMAM, esse procedimento não
vem sendo adotado e poucos têm sido os projetos de utilização dos recursos do
FMDA. Segundo informações fornecidas pela SMAMA, existe uma conta bancária
específica para o FMDA, mas os recursos provenientes de multas administrativas e
do pagamento pelos serviços de análise de licenciamento, têm sido destinados ao
caixa do Tesouro Municipal por uma questão de logística. Argumenta-se que a
legislação sobre o FMDA carece de revisão uma vez que parte dos recursos
previstos devem ser destinados ao ressarcimento de custos com a gestão, o que é
vedado pela Lei 4253/85. Argumenta-se, ainda, que os investimentos feitos pela
Administração Municipal na proteção do meio ambiente – recuperação de áreas
degradadas, implantação de parques, praças e jardins, monitoramento e fiscalização
ambiental e outros – superam em muito os recursos previstos para o FMDA.
O COMAM possui Câmaras Técnicas permanentes ou temporárias, instituídas
através de deliberações normativas, conforme previsão legal. Atualmente estão em
atividades duas Câmaras: a) Câmara Técnico-Revisora e Recursal, que analisa e
delibera em relação aos recursos apresentados em decorrência da aplicação de
penalidades previstas na legislação ambiental e, também, analisa previamente as
propostas de deliberações normativas; b) Câmara Técnica de Licenciamento de
Empreendimentos de Telecomunicações, responsável pelo licenciamento de
instalações de antenas de comunicação de dados. As Câmaras são constituídas por
membros do COMAM e têm procedimentos semelhantes aos do plenário: pauta
previamente publicada, instrução de processos com parecer técnico da Secretaria,
reuniões abertas ao público e divulgação das deliberações através do Diário Oficial
do Município – DOM em meio físico e digital.
Em relação ao licenciamento ambiental, a ausência de regulamentação dos
procedimentos técnico–administrativos até 1997, prejudicou significativamente a
eficácia pretendida. O conceito de impacto ambiental subjacente ao texto da Lei
41
4253/85 apresentava-se restrito à noção de degradação da qualidade ambiental
causada por fontes poluidoras da atmosfera, das águas, do solo e do subsolo,
restringindo os empreendimentos sujeitos a licenciamento à uma classificação
subjetiva e restrita de atividades. A associação de transformações provocadas no
meio ambiente urbano como um todo aos processos de produção e organização do
espaço urbano, abrangendo as condições da infra-estrutura e a consideração de
aspectos socioeconômicos e culturais só passou a ser textualmente explicitada a
partir da aprovação do Plano Diretor (Lei 7165/96) e da Lei de Parcelamento,
Ocupação e Uso do Solo (Lei 7166/96), e de forma gradual e progressiva, nas leis,
normas e decretos que se sucederam, visando à regulamentação do que veio a se
consolidar como um sistema municipal de licenciamento ambiental (ARAÚJO, 2009).
Em especial, a Lei Municipal nº 7.277/97, que, dentre outras providências, institui o
Licenciamento Ambiental no município, listou empreendimentos sujeitos ao
licenciamento ambiental em função do tipo, do porte e da natureza dos potenciais
impactos e delegou ao COMAM o poder de outorgar as licenças ambientais 8. Essa
Lei também delegou ao COMAM a competência para incluir novas tipologias de usos
e atividades a serem licenciadas (§2º do art. 2º) e para definir, através de
deliberações
normativas,
a
regulamentação
dos
procedimentos
técnico-
administrativos para o licenciamento ambiental.
O licenciamento ambiental envolve três licenças consecutivas: a) licença prévia (LP),
prevista para a fase preliminar do planejamento do empreendimento, condicionada à
avaliação da viabilidade ambiental do empreendimento em função dos impactos
ambientais associados; b) licença de implantação (LI), que antecede o início da
implantação do empreendimento; c) licença de operação ou licença de ocupação
(LO), que autoriza o início da atividade licenciada ou da ocupação proposta. Em
cada etapa de licenciamento podem ser estabelecidas condicionantes e medidas
mitigadoras ou compensatórias a serem executadas em prazos específicos.
8
A Lei 7277, de 17 de janeiro de 1997, alterou a redação dos incisos V e VI da Lei 4253/85, que tratam das
competências do COMAM, para o seguinte:
“V – decidir sobre a outorga da Licença Ambiental, nos termos da lei específica, e, em segunda e
última instância administrativa, sobre os casos que dependam de parecer da Secretaria Municipal de
Meio Ambiente, bem como, em todos os casos, decidir em grau de recurso quando da aplicação de
penalidades previstas na legislação ambiental;
VI – deliberar sobre a procedência de pedido escrito de impugnação, sob a ótica ambiental, de projetos
sujeitos à Licença Ambiental – conforme disciplinado em legislação específica – ou a parecer prévio da
Secretaria Municipal de Meio Ambiente”
42
Há um conjunto de deliberações normativas do COMAM que detalham os
procedimentos aplicáveis ao licenciamento ambiental e que prevê, inclusive, a
possibilidade de aglutinar ou dispensar etapas em função das características do
empreendimento. São estabelecidos os procedimentos relativos à publicização do
licenciamento pretendido, à comunicação com a vizinhança e quanto à necessidade
de realização de audiências públicas, quando aplicável.
c. Participação e deliberação
Considerando os procedimentos acima descritos, tem-se, primeiramente, que o
processo de deliberação no COMAM é fortemente orientado pelo relatório dos
técnicos da SMAMA. Cabe aqui uma reflexão quanto aos limites desse relatório. As
normas que tratam da proteção ambiental não trazem detalhes sobre todas as
situações a serem avaliadas. Há, muitas das vezes, uma avaliação valorativa que é
feita pelos técnicos da Administração pública e que gera as restrições a serem
impostas, principalmente quando se trata de licenciamento ambiental. Rabello
(2010), referindo-se à atuação administrativa nos processos de proteção do
patrimônio cultural, assim se manifesta:
Esta atribuição de responsabilidade à Administração é sempre exercida
mediante discricionariedade técnica. Esta irá garantir que o motivo da
decisão administrativa seja de preservar um bem ou de conservá-lo,
demonstrando coerência com as premissas legais. [ ... ] Daí porque qualquer
decisão administrativa neste âmbito, com discricionariedade técnica, é
sempre institucional e não pessoal de um ou de outro técnico, de um ou de
outro chefe. Desta forma, deve ter transparência, razoabilidade de motivação,
e constância, atendendo, basicamente, os princípios constitucionais da
impessoalidade e da moralidade administrativa.
Aplicando a reflexão à proteção ambiental, tem-se que os pareceres técnicos,
embora responsáveis pela orientação do posicionamento do COMAM, podem ser
questionados ou modificados naquilo que não houver a suficiente coerência com as
premissas legais ou, também, naquilo que for decorrente de uma valoração subjetiva
ou quando não houver a devida transparência, razoabilidade de motivação e
constância.
O relatório técnico é elaborado a partir de documentos e informações que são
solicitadas ao responsável pelo empreendimento e contemplam a descrição da
atividade proposta, caracterização do meio físico, biótico e antrópico, impactos
43
previstos e medidas decorrentes. Essas medidas são classificadas como
mitigadoras, no caso de ser possível atenuar o efeito do impacto causado, ou
compensatórias, no caso de ser o impacto irreversível. A SMAMA, sempre que
necessário, solicita a complementação de informações ou de documentos e faz
diligências ao local para subsidiar o relatório técnico. Para compor esse relatório, é
também solicitada a manifestação de outros órgãos da Prefeitura quanto à
adequação à legislação urbanística, ao impacto na mobilidade urbana, nos serviços
de infra-estrutura (drenagem, esgotamento sanitário e abastecimento de água), nos
serviços de coleta e destinação de resíduos sólidos, e outros.
O
relatório
técnico
contém,
em
geral,
argumentos
objetivos
quanto
ao
enquadramento em parâmetros normatizados. Mas traz também argumentos
subjetivos quando se trata de defender posições relativas a conceitos difusos, como
a questão da sustentabilidade ambiental e também quando se trata de definir
medidas compensatórias, uma vez que os danos ambientais não são objetivamente
mensuráveis. Essas são as questões que, em geral, têm sido objeto de discussão
nas reuniões do COMAM.
Concluído o relatório técnico, o processo administrativo é pautado para a reunião
seguinte do COMAM e é enviado a um conselheiro para a sua análise e parecer. O
conselheiro pode tanto ratificar o relatório técnico da SMAMA como propor
alterações pontuais ou gerais, como dito anteriormente.
Como suporte aos conselheiros e ao próprio COMAM, há uma estrutura específica
dentro da SMAMA: a secretaria conta com uma Gerência Executiva, com quatro
funcionários, responsável pelo contato direto com os conselheiros, agendamento de
reuniões, distribuição de processos etc. A análise técnica e elaboração respectivos
relatórios técnicos é feita pelas demais gerências da Secretaria, conforme
especificidade do tema a ser tratado. O conselheiro ao receber o processo para
análise pode recorrer às gerências técnicas para esclarecimentos ou mesmo para
realização de diligências ao local do empreendimento para melhor compreender a
situação.
Uma das questões que esse trabalho se propôs a avaliar consiste na investigação
da influência exercida pelo Executivo Municipal nas decisões do COMAM. Para isso,
44
foram levantados os temas tratados pelo COMAM durante o ano de 2007 e
sistematizadas as informações relativas a: tipo de interesse pelo tema (público,
privado ou ambos), existência de debate público através de audiência pública
específica ou durante a reunião e se a deliberação final manteve a proposta da
SMAMA. Foram consultados arquivos magnéticos fornecidos pela Gerência
Executiva do COMAM contendo as pautas das reuniões, síntese das deliberações e
atas já aprovadas. Foram ainda consultadas publicações no Diário Oficial do
Município – DOM. O ano de 2007 foi escolhido em função de ser o último período
anual para o qual as atas de todas as reuniões já haviam sido aprovadas e
publicadas quando se iniciou este trabalho.
Foram avaliadas 18 reuniões que contemplaram um total de 155 itens de pauta,
sendo 145 relativos a um total de 121 empreendimentos e 10 relativos a 8
instrumentos normativos. Um mesmo empreendimento pode voltar ao COMAM mais
de uma vez em decorrência das diferentes etapas de licenciamento que dependem
de manifestação do COMAM, ou em decorrência de recurso relativo a decisão do
COMAM, ou, ainda, em função de instrumentos de suspensão da discussão como
pedidos de vista ou de diligência para esclarecimentos adicionais. Um instrumento
normativo sujeito à apreciação do COMAM também pode constar de mais de uma
reunião em função da suspensão da discussão ou de diligências necessárias.
Apresenta-se, no Quadro 1 anexo9, parte exemplificativa dos dados levantados. O
Quadro 2 traz a relação de instrumentos normativos discutidos durante o ano de
2007.
A tabela a seguir contém a sistematização das informações relativas aos
empreendimentos analisados, considerando a deliberação final na reunião em que o
tema esteve em pauta.
9
O Quadro 1 apresenta de forma exemplificada a sistematização dos dados avaliados.
45
Deliberações relativas aos empreendimentos analisados pelo COMAM
Número
absoluto
Número
relativo (%)
Mantido o relatório técnico da SMAMA
56
38,6
Parecer final segundo alterações do relator
18
12,4
Parecer final segundo alterações do plenário
41
28,3
Suspenso: pedido de diligência
10
6,9
Suspenso: pedido de vista
17
11,7
Outros
3
2,1
TOTAL
145
100%
Deliberação
Fonte: sistematização da autora, a partir dos dados fornecidos pela Gerência Executiva do COMAM
Do total de deliberações, 110 (75,8%) foram precedidas de debates ou de solicitação
de esclarecimentos durante a reunião. Mesmo em casos em que a deliberação final
manteve o sugerido pela SMAMA, houve argumentação oral prévia: entre os 56 itens
de pauta para os quais foi mantido o relatório técnico, 33 foram aprovados somente
após esses esclarecimentos ou debate. Todos aqueles em que a deliberação final
implicou alteração em relação ao relatório técnico da SMAMA foram objeto de
debate.
Se considerarmos a diferenciação pelo tipo de interesse (se público ou privado),
temos que, para os empreendimentos públicos apreciados (31 itens de pauta),
somente 2 prescindiram do debate.
Já no caso de instrumentos normativos (deliberações normativas, minuta de decreto
ou outro) sempre houve o debate anterior à sua aprovação, mesmo quando a
proposta já havia sido examinada anteriormente pela Câmara Técnico-Revisora e
Recursal.
Outra questão importante a se destacar em relação ao processo deliberativo do
COMAM diz respeito ao conteúdo do debate. Embora muitas das alterações sejam
relativas apenas a prazos para se cumprir uma condicionante da licença, há uma
tentativa de se buscar a razoabilidade da medida, de tal forma que atenda à
46
motivação de sua exigência e possa ser cumprida pelo empreendedor. Outras
vezes, o que está em discussão são as compensações para a comunidade
teoricamente atingida pelos impactos do empreendimento. Nesse caso, há muita
subjetividade, tal como se viu, por exemplo, nas discussões sobre o licenciamento
das obras de alargamento da Av. Antônio Carlos. Embora para o proponente –
Executivo Municipal – a obra em si seja uma intervenção positiva pelos benefícios
proporcionados a uma grande parcela da população, há a geração de transtorno
para aqueles a serem reassentados ou, durante a fase de obras, para a vizinhança
imediata. Houve então a demanda por melhorias na região - como implantação de
praças e áreas verdes – buscando conquistar um mínimo de benefícios para uma
parcela da população historicamente prejudicada por processos de exclusão.
As demandas apresentadas, em geral, não são propostas apenas pelo plenário,
assim entendido o conjunto de conselheiros integrantes do COMAM e presentes à
reunião. Como as reuniões são abertas e há possibilidade de manifestação do
público – muitas das demandas que são acolhidas e incorporadas no parecer final
vêm do público que comparece à reunião. Muitos já acompanham o processo desde
a sua protocolização inicial, participam das audiências públicas e acompanham as
pautas das reuniões do COMAM.
Sobre as audiências públicas, cabe registrar que, em geral, elas se aplicam somente
aos empreendimentos que passam pela fase da Licença Prévia, ou seja, elas
ocorrem na etapa de avaliação da viabilidade do empreendimento. Além disso, não
há uma exigência automática de sua realização: é preciso que haja a manifestação
de
interessados
na
sua
realização.
Com
isso,
a
grande
maioria
dos
empreendimentos atualmente licenciados pelo COMAM não têm passado por
audiência pública prévia, ficando a manifestação direta da população restrita às
reuniões do COMAM.
As audiências públicas são disciplinadas por uma deliberação normativa do COMAM
(DN de nº 39/2002), que estabelece, entre outros, as condições para a sua
convocação:
Art. 3º - A realização de Audiência Pública poderá ser determinada pelo
Presidente do COMAM, sempre que julgar necessário, ou a pedido de outro
membro conselheiro, inclusive em atividades e empreendimentos que
prescindam de EIA e RIMA nos termos da legislação municipal, a saber Lei
47
7.277/97 e Deliberações Normativas do COMAM, mas que possam estar
causando ou vir a causar significativa degradação ambiental, ou, em casos de
empreendimentos de impacto, por solicitação:
I - do Poder Público Municipal;
II - do Ministério Público Federal ou Estadual;
III - de entidade civil sem fins lucrativos, constituída há mais de um ano e que
tenha por finalidade social a defesa de interesse econômico, social, cultural
ou ambiental, que possa ser afetado pela atividade ou empreendimento
objeto do licenciamento ambiental;
IV- de grupo de 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos que tenham legítimo
interesse que possa ser afetado pela atividade ou empreendimento, com
indicação de representante no respectivo requerimento.
§ 1º - O COMAM, a partir da data de protocolização do EIA e RIMA na
SMMAS, publicará em órgão oficial do Município a disponibilidade do RIMA
para consulta e abertura do prazo para solicitação de Audiência Pública, que
será de 15 (quinze) dias corridos a contar da data de publicação acima
referida, conforme modelo constante do anexo único, item B da presente
deliberação.
§ 2º - Será dada publicidade, pelo empreendedor, nos locais de circulação
pública da comunidade situada dentro da área diretamente afetada pelo
empreendimento, a critério da SMMAS, mediante cartazes, folders, e demais
peças de publicização
Infelizmente, a publicização feita conforme §§ 1º e 2º se restringe a locais de baixo
acesso do público em geral e não se tem notícia de audiência pública que tenha sido
solicitada nos termos dos incisos III e IV. Em geral, as audiências públicas têm sido
solicitadas pelo Executivo ou pelo plenário do COMAM (a partir de sugestão de
algum conselheiro), o que é acatado pelo poder público municipal. No caso de
empreendimentos da Administração Municipal, têm sido realizadas audiências
públicas a partir de iniciativa do poder público, até como forma de antecipar e
minimizar potenciais conflitos que possam surgir.
Dentre os empreendimentos estudados, apenas 12 foram submetidos a audiência
pública prévia (a maioria delas ocorrida em data anterior a 2007) e estão
relacionados no Quadro 3 anexo. Dois deles – Shopping Pátio Savassi e a loja do
Leroy Merlin – tiveram parte dos conflitos já explicitados desde a audiência pública.
Mas os conflitos apontados, em geral, ultrapassam o impacto direto do
empreendimento e explicitam conflitos previamente existentes e ainda não tratados.
No caso do Pátio Savassi, a discussão inicial (ocorrida desde a audiência pública
realizada em 2002) focou o processo de degradação por qual passava a região da
Savassi, bairro tradicional que receberia o empreendimento. A comunidade local –
moradores e comerciantes – queixava-se do crescimento da violência e da
48
insegurança, da falta de manutenção dos espaços públicos e da ocorrência de usos
incompatíveis com o padrão desejado para a região. Havia medo de que essa
situação se agravasse pelo fato de que os shoppings, em geral, oferecerem intramuros as condições que o poder público não consegue assegurar do lado externo.
Se isso acontecesse, a decorrência natural seria a migração do público consumidor
da Savassi para o Shopping. A partir daí, foi formada uma comissão de
representantes dos comerciantes e moradores que passou a discutir com os
empreendedores e a Prefeitura as providências e intervenções necessárias – a
maioria delas previamente demandadas.
No caso da loja do Leroy Merlin, os conflitos com a comunidade vizinha foram
menores. Já na audiência pública, os empreendedores ofereceram compensações
públicas há muito demandadas: como o empreendimento estava sendo proposto
para uma área degradada, onde havia anteriormente uma mineração, foi oferecida a
recuperação de toda a área do entorno, integrante de perímetro de proteção
ambiental e paisagística. Além disso, foi oferecida a implantação de um viaduto
integrante de projeto de integração viária entre Belo Horizonte e Nova Lima. Assim,
os empreendedores se anteciparam e
ofereceram à
comunidade vizinha
contribuições para solucionar problemas previamente existentes e já explicitados
anteriormente10.
Mas não são apenas os empreendimentos sujeitos a audiência pública que trazem a
explicitação de conflitos. Como se pode perceber nos debates que precedem as
deliberações do COMAM, uma das grandes contribuições do instrumento do
licenciamento ambiental está na busca da abordagem holística, considerando os
parâmetros urbanísticos, sociais e do ambiente natural. Em Belo Horizonte, assim
como nas demais grandes aglomerações urbanas brasileiras, os problemas
ambientais estão fortemente vinculados aos processos predatórios de urbanização,
que na ânsia de redução de custos e maximização de lucros a curto prazo,
produziram territórios degradados, desprovidos de infra-estrutura adequada, com
assentamentos precários e com alto índice de vulnerabilidade social. Essas
10
Apesar da tolerância por parte da vizinhança em relação ao empreendimento, persistiram conflitos em relação
à possibilidade de ocupação de uma área com grande fragilidade ambiental e vizinha de outra área sujeita a
critérios especiais de proteção (Estação Ecológica do Cercadinho). Em função disso, e em decorrência da ação
da Associação Mineira de Defesa Ambiental, o licenciamento do empreendimento foi transferido para a instância
estadual.
49
questões aparecem com grande força ao se abordar empreendimentos de iniciativa
pública para urbanização de vilas e favelas, como é o caso dos empreendimentos
inseridos no Programa Vila Viva examinados em 2007: “Plano Global Específico da
Pedreira Prado Lopes”, “Plano Global Específico do Morro das Pedras” e “Complexo
viário da Av. Dom Pedro II e Reassentamento da Vila São José / Projeto Pedro II”.
As soluções analisadas compreendem o tratamento urbanístico (com abertura de
vias, implantação de infra-estrutura pública), reassentamento de famílias que
ocupam áreas de risco ou áreas necessárias para a implantação de vias,
recuperação e proteção de fundos de vale, bem como projetos locais de
acompanhamento das crianças, de educação ambiental, de capacitação para a
geração de renda. Na mesma linha de discussão e de benefícios estão os projetos
incluídos no Programa Drenurbs, também apreciados pelo COMAM. Com o objetivo
de promover a recuperação ambiental de córregos, os projetos envolvem a
implantação de redes coletoras de esgoto na bacia de contribuição, rede de
drenagem, contenção de encostas, reassentamento de população, recuperação de
áreas degradadas e implantação de equipamentos de uso coletivo como parques,
centros culturais, centros de educação ambiental, para que a população se aproprie
da nova configuração do espaço recuperado.
Para que essas definições sejam feitas, no caso dos empreendimentos públicos as
informações apresentadas na fase de instrução do processo de licenciamento
contemplam a descrição das políticas públicas municipais, sua justificativa, os
resultados esperados e as transformações já conseguidas, quando a experiência
está sendo replicada, como é o caso dos programas do Vila Viva (urbanização de
vilas e favelas), do Drenurbs e das etapas das obras de ampliação da Av. Antônio
Carlos. Trata-se, portanto, de momento em que a Administração Municipal
apresenta os resultados conseguidos e adequações necessárias.
Percorrendo-se as atas das reuniões do Conselho, percebe-se a introdução
transversal de diversos outros temas e políticas públicas através da discussão dos
empreendimentos e intervenções propostas. Entre esses temas, cita-se, por
exemplo, a abordagem da política municipal de habitação, ao se discutir a
implantação de conjuntos habitacionais inseridos em programas federais como o
PAR – Programa de Arrendamento Residencial; a política municipal de proteção de
áreas verdes, ao se discutir intervenções nos parques municipais; a política
50
municipal de resíduos sólidos, ao se estabelecer, em todos os licenciamentos, as
condições específicas de responsabilidade do empreendedor quanto à destinação
dos resíduos gerados; a política municipal de transporte e trânsito (mais
recentemente abordada como “política de mobilidade”) ao se discutir as condições
de acessibilidade aos empreendimentos e as medidas que devem ser assumidas
pelo empreendedor para não prejudicar os fluxos já existentes.
Também a discussão dos instrumentos normativos – sejam eles novos ou revisões
de outros pré-existentes sempre foi acompanhada da contextualização de sua
exigência e da análise da articulação com outros instrumentos normativos e com as
demais políticas municipais.
51
IV – CONSIDERAÇÕES FINAIS
Procurou-se, nesse trabalho, avaliar o papel do Conselho Municipal de Meio
Ambiente enquanto instrumento de participação democrática e de responsividade
por parte do poder público. Para isso, buscou-se inicialmente compreender a
discussão atual sobre os processos democráticos, com ênfase na democracia
participativa, o papel da sociedade civil nas transformações políticas que vêm
ocorrendo nos últimos quarenta anos e a gênese e atuação do movimento
ambientalista. Trata-se do arcabouço mínimo para iluminar a análise específica do
COMAM, instituição híbrida, com envolvimento de atores sociais e estatais, que
possui relativa longevidade se comparado aos demais conselhos.
Criado em 1985 a partir da conjunção de fatores legais (a implementação, à época,
do Sistema Nacional de Meio Ambiente) e sociais (o crescimento e consolidação do
movimento ambientalista em todo o mundo e no Brasil), o COMAM teve o seu papel
deliberativo fortalecido a partir de 1997, ficando evidenciada a dimensão da partilha
do poder entre a Administração Municipal e a sociedade civil através dos respectivos
representantes com assento no Conselho.
No entanto, hoje, percebe-se o risco de que ele seja transformado em estrutura
burocrática formal, subordinada às rotinas administrativas da Secretaria Municipal de
Meio Ambiente, no sentido de apenas responder aos licenciamentos requeridos para
os empreendimentos a se implantarem no Município. Essa percepção decorre das
últimas alterações efetuadas em relação à composição do COMAM e à indicação de
conselheiros vinculados à administração municipal para ocuparem cadeiras da
sociedade civil. Em que pesem essas alterações, questiona-se a ausência de
mobilização da sociedade civil em defesa do espaço que lhe é reservado. Uma das
hipóteses explicativas pode estar na predominância do foco do COMAM sobre
empreendimentos urbanos e o fato de que em Belo Horizonte como em outros
grandes aglomerações urbanas, a questão ambiental está fortemente vinculada aos
processos de urbanização – o que não mobiliza o movimento ambientalista, mas
apenas associações locais, voltadas para discussão apenas de conflitos de
vizinhança específicos de um bairro.
52
Outra constatação é a de que o COMAM não possui uma agenda política de médio e
longo prazo capaz de instituir uma pauta de discussão mais estratégica para a
gestão da política ambiental. A pauta é construída a partir das demandas que são
apresentadas pela iniciativa privada ou pelo governo, quase que exclusivamente em
relação a concessão de licenças ambientais.
Em que pesem as questões acima identificadas, há diversos aspectos do
funcionamento do COMAM que o credenciam a ser reconhecido como instrumento
de gestão democrática.
O primeiro refere-se ao fato de que o COMAM, como outros conselhos locais,
constitui-se em espaço de interação entre o governo municipal, através dos diversos
representantes que têm assento no conselho, e a sociedade civil, onde os diversos
conflitos são explicitados, discutidos e mediados na busca de um processo
consensual de tomada de decisão, como demonstrado na pesquisa realizada. Esse
processo de decisão, de certa forma, cria um constrangimento para os tomadores de
decisão, uma vez que podem ser questionados caso não respeitem a decisão do
colegiado.
A experiência da argumentação entre iguais e da deliberação
participativa talvez seja a grande lição aprendida através da experiência do COMAM.
Em segundo lugar, o contato dos representantes dos diversos segmentos da
sociedade civil entre si e com os dirigentes e técnicos governamentais propicia o
conhecimento da realidade do município e sobre os problemas administrativos da
prefeitura. Propicia, ainda a abordagem integrada entre as diversas políticas, tal
como exemplificado nas discussões do licenciamento de projetos dos Programas
Vila Viva e Drenurbs.
Um terceiro ponto, o compartilhamento de informações e os debates decorrentes
dos processos de licenciamento e de outros pontos colocados em pauta permitem
exercitar a racionalidade deliberativa, gerando entendimentos necessários à
formação democrática da vontade e à legitimação do poder político. Como foi
demonstrado na sistematização das deliberações do COMAM, a maioria das
decisões, embora lastreada pelos relatórios técnicos elaborados pela SMAMA,
recebeu alterações pontuais ou gerais decorrentes do processo de discussão no
Conselho.
53
Há ainda os ganhos pedagógicos obtidos pelos diversos atores. Os agentes do
poder público aprendem a ouvir e ponderar as demandas originadas tanto das
tradicionais elites econômicas quanto das organizações ambientais e dos grupos
populares. Os setores populares, através da participação em audiências públicas,
nas reuniões do Conselho ou através da representação no Conselho aprendem a
complexidade da ação pública e a necessidade de buscar alianças e negociar para
que suas reivindicações tenham eficácia e efetividade. As entidades ambientais
aprendem que em grandes áreas urbanas as alternativas para um desenvolvimento
sustentável passam, necessariamente, pelo enfrentamento das questões de infraestrutura, de serviços urbanos, da habitação e da regularização fundiária. Os atores
do mercado (no COMAM representados através da FIEMG e da Associação
Comercial de Minas) aprendem que seus interesses particulares têm que ser
mediados com os intereses públicos para que alcancem legitimidade na sociedade.
Sobre as condições oferecidas para a efetividade dos atributos democráticos da
responsividade e accountability, cabem ainda alguns comentários. Primeiro, pode-se
dizer que o COMAM constitui instrumento através do qual o Poder Público municipal
pode ser responsivo frente às demandas sociais, urbanas e ambientais. Tal
responsividade se dá tanto a partir da necessidade de que o Administração
Municipal se posicione e assuma compromissos frente às questões apresentadas
nas reuniões do Conselho, quanto através da adaptação de projetos ou
incorporação,
no empreendimentos públicos,
das
medidas mitigadoras ou
compensatórias para uma determinada comunidade, que são discutidas e
consensuadas com o Conselho
Em segundo lugar, cabem algumas considerações quanto a acessibilidade a
informações, os mecanismos de fiscalização e acompanhamento e divulgação das
decisões tomadas e o impacto do COMAM junto à Administração Municipal. Como
foi apresentado, o processo de deliberação baseia-se fortemente em um relatório
técnico elaborado a partir de um conjunto de estudos e informações. Além disso, a
Secretaria disponibiliza o acesso ao técnicos e demais estudos e informações
existentes que possam contribuir para a formação da opinião do conselheiro. Somese a isso o processo de discussão durante as reuniões, com a presença de
representantes de outras secretarias que, em geral, estão habilitados a prestar
esclarecimentos. Sobre os mecanismos de fiscalização, acompanhamento e
54
divulgação das decisões do COMAM, registra-se que todas as deliberações são
publicadas no Diário Oficial do Município – DOM, cujas edições estão
disponibilizadas
na
WEB.
O
conselheiro
pode
também
solicitar
outros
esclarecimentos que são apresentados em reunião do COMAM. Além disso, nos
casos de processos de licenciamento ambiental, o acompanhamento se dá também
pelo monitoramento do cumprimento e dos prazos estabelecidos para as
condicionantes, o que é relatado na etapa seguinte do licenciamento.
Finalmente, quanto ao impacto do COMAM junto à Administração Municipal, o
melhor indicador consiste no fato de que todos os empreendimentos públicos de
iniciativa municipal, quando exigido, são submetidos à apreciação do COMAM. Há
respeito, por parte da Prefeitura, das adaptações impostas que são implantadas,
mesmo que em prazos maiores, em função de cobertura orçamentária. Nos casos
em que o atendimento, posteriormente, se verifica inviável, a Administração retorna
ao COMAM, com os argumentos aplicáveis, para reforma da decisão. Mas o grande
avanço está no deslocamento da arena de discussão e negociação dos
empreendimentos na cidade: se antes a definição era feita dentro dos gabinetes,
segundo critérios tendenciosos, que favoreciam a corrupção ou a manutenção dos
princípios do elitismo democrático, agora o processo de negociação passa,
necessariamente, por um fórum ampliado, em que as discussões são publicizadas e
acompanhadas por representantes da sociedade. Embora haja sempre o risco da
cooptação de conselheiros por parte dos agentes do mercado, os processos de
decisão no fórum do COMAM favorecem os ganhos democráticos.
Feitas essas considerações, concluímos que o COMAM constitui, sim, espaço
privilegiado na gestão democrática da política de meio ambiente do município,
embora, como todo instrumento democrático, careça de inovações para que possa
melhorar o seu efetivo papel. Nenhuma conquista democrática é permanente se não
houver constante vigilância, se não for efetivamente apropriada pela sociedade civil
e se não houver igualmente o desejo político de abrir a gestão à participação da
sociedade, através do aperfeiçoamento dos instrumentos de responsividade e
accountability.
55
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______________. Deliberação Normativa nº. 039/02 do COMAM. Estabelece
normas
para
a
convocação
e
realização
de
audiências
públicas
sobre
empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental e dá outras
providências. Coletânea de Legislação Ambiental do Município de Belo Horizonte.
Belo Horizonte, p.277, 2008.
______________. Deliberação Normativa n.º 42/2002 do COMAM. Regulamenta
os
procedimentos
administrativos
para
o
licenciamento
ambiental
dos
empreendimentos de impacto a que se refere à Lei n. º 7.277, de 17/01/97 e demais
normas regulamentadoras e dá outras providências. Coletânea de Legislação
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57
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60
QUADRO 1
Processos submetidos à apreciação do COMAM em 2007 (DEMONSTRATIVO DA SISTEMATIZAÇÃO – total: 145 itens)
Empreendimento
Interesse
(Publico ou
privado)
Endereço
Licença
01-119407/01-70
Abaeté
Empreendimentos
Ltda. / Construtora
Líder Ltda.
Edificação residencial, comercial
e de serviços, “Yourself Total
Living”
Privado
Av. Luís Paulo Franco n.º 345, lotes 09 e 10
do quarteirão 083, bairro Belvedere,
Regional Centro Sul
LO
*11/4/2007
Mantido RT
Não
01-057078/05-83
Alicerce
Empreendimentos
Ltda.
Parcelamento vinculado do solo /
Loteamento predominantemente
residencial
Privado
Terreno com área total de 256.154m²,
limitado ao norte e a leste pela Rua Senhora
do Porto, ao sul pela Rua Padre Orlando
Machado e a noroeste pelo Parque Jacques
Cousteau, bairro Palmeiras, Regional Oeste
Prorrogação
de LP
*20/06/07
Mantido RT
Não
01-157683/06-96
Alicerce Engenharia
Ltda.
Edificação destinada a uso
residencial multifamiliar
convocada para o licenciamento
ambiental, “Residencial
Piemonte”
Privado
Lotes 19 a 28 do quarteirão 016, configurado
pelas ruas Stella Hanriot, Clementino Viana
Dotti e Cônsul Walter, bairro Buritis,
Regional Oeste
LP
*31/01/07
Parecer c/
mod. Plenário
Sim
4
01-130362/04-00
América Futebol
Clube
Clube desportivo / recreativo,
“Super Lazer”
Privado
LO
*08/08/07
Vistas
Sim
5
01-130362/04-00
América Futebol
Clube
Clube desportivo / recreativo,
“Super Lazer” (pedido de vistas)
Privado
LO
*12/09/07
Parecer c/
mod. Plenário.
Sim
01-060095/05-70
América Futebol
Clube/ Falgo
Empreendimentos e
Participações S/A
Empreendimento de uso não
residencial com área edificada
superior a 6.000m², “Alameda
Shopping e Planeta América”
Privado
LI
*26/09/07
Mantido RT
Sim
Nº
ordem
1
2
3
6
Processo
Interessado
Rua Mantena n.º 80, lotes 01 ao 22 do
quarteirão 017, lotes 01 ao 22 do quarteirão
018 e lotes 01, 01-A, 02, 03 e 04 do
quarteirão 022, bairro Ouro Preto, Regional
Pampulha
Rua Mantena n.º 80, lotes 01 ao 22 do
quarteirão 017, lotes 01 ao 22 do quarteirão
018 e lotes 01, 01-A, 02, 03 e 04 do
quarteirão 022, bairro Ouro Preto, Regional
Pampulha
Av. dos Andradas n.º 3.000, diversos lotes
dos quarteirões 52-B, 54-H, 54-F, 54-G, 55A, 56-A, 57-B e 57-C da 8ª Seção
Suburbana, bairro Santa Efigênia, Regional
Leste
Data
Deliberação
Esclareci
mento/de
bate
Obs: Licença: LP= Licença Prévia; LI= Licença de Implantaçõa; LO=Licença de Operação; DN 41: deliberação Normativa do COMAM sobre pr oteção à área de contribuição da Barragem de Santa Lúcia;
RT: Relatório Técnico (elaborado pela SMAMA para subsidiar a manifestação do COMAM)
Fonte: Quadro elaborado pela autora a partir de dados fornecidos pela Gerência Executiva do COMAM
61
QUADRO 2
Instrumentos Normativos apreciados pelo COMAM em 2007
Descrição
Reuniões de discussão
Instrumento decorrente
Data de publicação
Estabelece procedimento para outorga de licenças de implantação e/ou
operação de antenas de telecomunicações e dá outras providências
09/05/07
DELIBERAÇÃO NORMATIVA N° 56, DE 09
DE MAIO DE 2007
25/05/07
Dispõe sobre caso excepcional de baixo impacto ambiental que autoriza
a intervenção ou supressão de vegetação em área de preservação
permanente urbana.
05/10/07
DELIBERAÇÃO NORMATIVA Nº 57 DE 5
DE OUTUBRO DE 2007
06/10/07
Estabelece enquadramento e critérios para o licenciamento ambiental de
obras de infra-estrutura
05/10/07
DELIBERAÇÃO NORMATIVA Nº 58 DE 5
DE OUTUBRO DE 2007
18/10/07
Estabelece procedimento para outorga de licenças ambientais de
atividades potencialmente causadoras de poluição sonora previstas na
Lei Municipal nº 9.341/2007
26/09/07
10/10/07
18/10/07
DELIBERAÇÃO NORMATIVA N° 59 DE 18
DE OUTUBRO DE 2007
19/10/07
Dispõe sobre o licenciamento ambiental de postos revendedores, postos
de abastecimento, instalações de sistemas retalhistas e postos flutuantes
de combustíveis e dá outras providências.
19/12/07
DELIBERAÇÃO NORMATIVA Nº 61 DE 20
DE FEVEREIRO DE 2008
28/02/08
Recondução dos membros do COMAM
14/03/07
PORTARIA Nº 4.602 DE 04 DE ABRIL DE
2007
07/04/07
Proposta de criação do Sistema Municipal de Áreas Protegidas de Belo
Horizonte / SMAP-BH
14/03/07
--------
-------
Minuta de Termo de Compromisso para Autorização Temporária, de
caráter precário para funcionamento de Hospitais no Município de Belo
Horizonte (Capítulo III, Artigo 10 da Deliberação Normativa N.º 42 /
2002
14/11/07
Minuta de Termo de Compromisso
____
Fonte: Quadro elaborado pela autora a partir de dados fornecidos pela Gerência Executiva do COMAM
62
QUADRO 3
Empreendimentos que passaram por audiência pública e foram analisados pelo comam em 2007
Nº
ordem
Processo
Interessado
Empreendimento
Audiência
pública
1
01-057078/05-83
Alicerce Empreendimentos Ltda.
Parcelamento vinculado do solo / Loteamento predominantemente
residencial
25/8/2005
2
01-060095/05-70
América Futebol Clube/ Falgo Empreendimentos
e Participações S/A
Empreendimento de uso não residencial com área edificada superior a
6.000m², "Alameda Shopping e Planeta América"
11/7/2005
3
01-113738/07-00
EPO Empreendimentos Participações e Obras
Ltda.
Edificação de uso não residencial com área superior a 6.000m², "Portal Sul"
27/9/2007
4
01-153198/04-27
Indústrias Luna S/A
Edificação de uso não residencial com área superior a 6.000m², “Pátio
Savassi”
21/8/2002
5
01-066488/07-78
Jorlan Participações Societárias Ltda.
Modificação de empreendimento de impacto, abragendo tanto a parte
existente como a futura, Concessionária de veículos e torre comercial
4/1/2001
6
01-042186/04-61
Maio Empreendimentos e Construções Ltda.
Edificação uso não residencial área total construída superior 6.000m²,
“Centro de Conveniência e Lazer Buritis"
20/5/2004
7
01-005238/00-30
Superintendência de Desenvolvimento da Capital
/ SUDECAP
Complexo viário da Av. Dom Pedro II e Reassentamento da Vila São José /
Projeto Pedro II - 2ª etapa
15/3/2000
8
01-072415/05-17
Superintendência de Desenvolvimento da Capital
/ SUDECAP
Implantação de vias de tráfego com duas ou mais faixas de rolamento,
“Boulevard do Arrudas”
5/7/2005
9
01-091742/03-89
Superintendência de Desenvolvimento da Capital
/ SUDECAP
Modificação geométrica de vias de tráfego de veículos, “Alteração viária da
Av. Presidente Antônio Carlos - 2º Trecho”
7/1/2004
10
01-068120/07-71
11
12
Superintendência de Desenvolvimento da
Capital / SUDECAP
Superintendência de Desenvolvimento da
01-111657/07-39
Capital / SUDECAP
WRV Empreendimentos e Participações
01-023617/02-92
Ltda.
Programa DRENURBS, “Tratamento de fundo de vale, infraestrutura
e reservatórios de detenção dos córregos Jatobá e Olaria”
Programa DRENURBS, Tratamento de fundo de vale, “Complexo
Várzea da Palma / Vila do Índio”
Edificação de uso não residencial com área superior a 6.000m²,
“Edifício Rio Doce”
11/3/2003
11/3/2003
24/5/2002
Fonte: Quadro elaborado pela autora a partir de dados fornecidos pela Gerência Executiva do COMAM
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