UNIVERSIDADE VALE DO ITAJAÍ
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENDÃO E CULTURAPROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS - PMGPP
AVALIAÇÃO DA GESTÃO DOS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS E
FINANCEIROS DE UM HOSPITAL UNIVERSITÁRIO ANTES E APÓS A
REESTRUTURAÇÃO DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS
TEREZA CORSO BISCAIA
ITAJAÍ (SC), 2013
UNIVERSIDADE VALE DO ITAJAÍ
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENDÃO E CULTURAPROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS - PMGPP
AVALIAÇÃO DA GESTÃO DOS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS E
FINANCEIROS DE UM HOSPITAL UNIVERSITÁRIO ANTES E APÓS A
REESTRUTURAÇÃO DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS
TEREZA CORSO BISCAIA
Dissertação apresentada à Banca Examinadora
no Mestrado Profissional em Gestão de Políticas
Públicas da Universidade Vale do ItajaíUNIVALI, sob a orientação Prof. Dr. Flávio
Ramos, como exigência parcial para a obtenção
do título de Mestre em Gestão de Políticas
Públicas.
ITAJAÍ (SC), 2013
Dedicatória
À Deus fiel companheiro de todas as horas,
Aquele que torna possível todas as coisas.
Agradecimento
Agradeço primeiramente a DEUS por ter-me proporcionado a oportunidade de iniciar
este mestrado. Por conceder-me sabedoria e resiliência no enfrentamento e
superação das minhas limitações.
Aos meus pais, Aristide e Maria Tereza, pelo exemplo de vida e fé, pela educação
pautada em princípios e valores que julgaram ser essenciais na formação do ser
humano, e pelo estímulo e apoio durante esta jornada.
Aos meus amados filhos Gabriel e Larissa, cujo amor me fortalece e impulsiona a
buscar dias melhores, com escusas pelos períodos de ausência e pela pouca
atenção dispensada durante este período. Ao meu esposo Miguel pela partilha dos
desafios e conquistas no decorrer de nossa caminhada.
Ao orientador Prof. Dr. Flávio Ramos, pela clareza e segurança nas orientações
durante a revisão do projeto e o desenvolvimento do estudo.
Ao Prof. Eduardo Guerini pelas contribuições na banca de qualificação do projeto.
A todos os professores do mestrado que compartilharam seus conhecimentos e
pelas valiosas contribuições.
Aos diretores do Hospital de Clínicas da Universidade Federal do Paraná pela
oportunidade de realização deste estudo.
À Vera Bandeira do Nascimento pelo incentivo em participar do processo seletivo do
programa de mestrado objeto desta dissertação. Às minhas colegas de trabalho
Leila Cristina Farias de Souza e Vera Areias pelo incentivo e compreensão durante
minhas ausências para assistir as aulas do mestrado.
Aos meus colegas de mestrado, pelo compartilhamento das experiências vividas
durante o curso.
E a todos que, de alguma forma, contribuíram e colaboraram para esta realização, o
meu mais sincero agradecimento.
“ Se você pensa ou sonha que pode, comece.
Ousadia tem poder, genialidade e mágica.
Ouse fazer e o poder lhe será dado”.
Goethe
RESUMO
Diante da crise dos Hospitais Universitários Federais, foi instituído o Programa
Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais – REHUF
destinado à reestruturação e à revitalização dos hospitais das universidades
federais, integrados no sistema único de saúde e dispõe sobre o financiamento
compartilhado dos HU´s entre as áreas da saúde e da educação entre outros. O
aumento da produtividade, melhoria na qualidade dos atendimentos dos HUs, além
da racionalização dos gastos e despesas, são reivindicações frequentes do governo
e da sociedade. Ciente da dificuldade na gestão econômica e financeira dessas
instituições e que as mesmas pendem para uma situação de desequilíbrio
econômico, é que este estudo pretende analisar qual foi o impacto na gestão
orçamentária e financeira de um Hospital Universitário no sul do país dos recursos
disponibilizados pela Reestruturação dos Hospitais Universitário Federais. A
pesquisa valeu-se da abordagem qualitativa e como estratégia utilizou-se o estudo
de caso que teve a análise documental a principal fonte de evidências, tomando- se
por base os valores constantes nos demonstrativos das contas públicas
disponibilizadas pelo Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI,
relatórios gerenciais e de gestão do período compreendido neste estudo. A partir do
levantamento das receitas e despesas executadas efetuou-se a consolidação dos
dados e várias análises por meio de gráficos comparativos. Constatou-se que os
recursos para custeio disponibilizados pelo REHUF foram exíguos tendo pouca
representatividade sobre a totalidade do orçamento e que tiveram maior
representatividade no exercício de 2011 no percentual de 32% e os recursos de
capital em 2012 com um percentual de 81%. Concluiu-se através da análise da
execução do orçamento que o subfinanciamento e os gastos com pessoal
constituem-se o principal problema para a manutenção de sua sustentabilidade
operacional, sendo necessário para sua consolidação aporte de recursos
orçamentários, a busca de fontes alternativas de financiamento, equilíbrio financeiro,
aperfeiçoamento da gestão e planejamento, equalização da oferta de serviços
versus financiamento, a fim de permitir o pleno cumprimento da missão atribuída a
essas instituições hospitalares, bem como, a efetividade das políticas públicas de
saúde para os hospitais universitários.
Palavras chave: Hospitais Universitários, Sistema Único de Saúde, REHUF,
Execução Financeira e Orçamentária.
ABSTRACT
The Restructuring of Federal University Hospitals Program – REHUF – was
set up in light of the crisis affecting the Federal University Hospitals, with the aim of
restructuring and revitalizing the federal university hospitals, integrated into the
national health care system that provides for shared funding of University Hospitals
between the areas of health and education, among other areas. Increased
productivity, improved quality of care provided by the University Hospitals, and the
rationalization of expenditures and expenses, are frequent claims of government and
society. Aware of the difficulties in the economic and financial management of these
institutions, and that they depend to a situation of economic imbalance, this study
examines the impact of the resources provided by the REHUF on the budgetary and
financial management of a university hospital in the south of Brazil. The research
uses a quantitative approach, and a case study with document analysis as the main
source of evidence, based on the amounts given in the consolidated public accounts
provided by the Integrated Financial Management System - SIAFI, and management
reports for the period included in this study. Based on the survey of income and
expenditure, the data were consolidated and various analyses carried out using
comparative graphs. It was found that the resources available to fund the REHUF
were scarce, with little representation in the overall budget, and that they had greater
representation in 2011, with a percentage of 32% and capital resources in 2012 with
a percentage of 81%. It was concluded, through analysis of the execution of the
budget, that underfunding and personnel expenses constitute the main problem for
the maintenance of its operational sustainability, and it is necessary to consolidate
their supply of budgetary resources, searching for alternative sources of funding,
financial stability, improved management and planning, and equalization of service
provision versus funding, and to enable full compliance with the social mission
assigned to these hospitals, as well as the effectiveness of public health policies.
Keywords: University Hospitals, Health System, REHUF, Financial and Budget
Execution
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Componentesdo Financiamento dos HU´s.................................................. 41
Quadro 2 - Legislação referente à atual política para os Hospitais Universitários e de
Ensino ..................................................................................................................................... 50
Quadro 3 - Princípios Norteadores da LRF ..................................................................... 54
Quadro 4 - Comparativo do Orçamento Tradicional com o Orçamento -Programa... 66
Quadro 5 - Princípios Orçamentários ............................................................................... 68
Quadro 6 - Classificação Funcional-programática ......................................................... 74
Quadro 7 - Categorias Econômicas e Grupos ................................................................ 75
Quadro 8 - Quadro sinótico da classificação econômica da receita ........................... 83
Quadro 9 - Variáveis da pesquisa ..................................................................................... 88
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Créditos orçamentários de custeio no período de 2008 – 2012 ................. 94
Tabela 2 - Percentual doscréditos orçamentários de custeio ........................................ 95
Tabela 3 - Créditos orçamentários de capital no período de 2008 a 2012 .................. 99
Tabela 4 - Percentual dos créditos orçamentários de capital ........................................ 99
Tabela 5 - Créditos orçamentários de custeio e capital no período de 2008-2012 .. 103
Tabela 6 - Evolução dos créditos orçamentários de custeio e capital........................ 103
Tabela 7 - Comparativo das despesas realizadas no período de 2008 a 2012 .........111
Tabela 8 - Percentual dos gastos por grupo de despesa ..............................................111
Tabela 9 - Evolução das despesas no período de 2008 a 2012 ................................. 115
Tabela 10 - Despesas de contratos no período de 2008 - 2012 ................................. 120
Tabela 11 - Evolução das despesas de contratos ......................................................... 120
Tabela 12 - Sustentabilidade operacional no período de 2008 a 2012 ...................... 123
Tabela 13 - Percentual deRepresentatividade das despesas sobre as receitas ...... 124
Tabela 14 - Evolução das receitas e despesas no período de 2008 a 2012............. 128
Tabela 15 - Representatividade dos recursos do REHUF ........................................... 129
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Planejamento na administração pública ......................................................... 57
Figura 2 - Instrumentos de planejamento ......................................................................... 62
Figura 3 - Ciclo Orçamentário ............................................................................................. 70
Figura 4- Recursos orçamentários de custeio - 2008 ..................................................... 96
Figura 5 -Recursos orçamentários de custeio - 2009 ..................................................... 97
Figura 6 -Recursos orçamentários de custeio– 2010 ..................................................... 97
Figura 7 -Recursos orçamentários de custeio - 2011 ..................................................... 97
Figura 8 - Recursos orçamentários de custeio – 2012 ................................................... 98
Figura 9 - Recursos orçamentários de custeio consolidados no período de 2008 2012 ........................................................................................................................................ 98
Figura 10 - Recursos orçamentários de capital - 2008 ................................................. 100
Figura 11 - Recursos orçamentários de capital - 2009 ................................................. 101
Figura 12 - Recursos orçamentários de capital- 2010 .................................................. 101
Figura 13 - Recursos orçamentários de capital - 2011 ................................................ 101
Figura 14 - Recursos orçamentários de capital - 2012 ................................................. 101
Figura 15 - Recursos orçamentários de capital consolidados no período de 2008 2012 ...................................................................................................................................... 102
Figura 16 - Evolução dos créditos orçamentários do SUS no período de 2008 - 2012
............................................................................................................................................... 104
Figura 17 - Evolução dos créditos orçamentários do tesouro no período de 2008 2012 ...................................................................................................................................... 105
Figura 18 - Evolução dos créditos orçamentários do REHUF no período de 2010 2012 ...................................................................................................................................... 105
Figura 19 - Evolução dos créditos orçamentários de recurso próprio no .................. 106
Figura 20 - Evolução dos créditos orçamentários referente aos repasses da UFPR
............................................................................................................................................... 107
Figura 21 - Evolução dos créditos orçamentários de convênio no período de 2008 –
2012 ...................................................................................................................................... 107
Figura 22 - Evolução dos créditos orçamentários de emendas no período de 2008 –
2012 ...................................................................................................................................... 108
Figura 23- Despesas Realizadas - 2008 ......................................................................... 112
Figura 24- Despesas Realizadas - 2009 ......................................................................... 113
Figura 25- Despesas Realizadas- 2010 .......................................................................... 113
Figura 26 - Despesas Realizadas - 2011 ........................................................................ 114
Figura 27- Despesas Realizadas– 2012 ......................................................................... 114
Figura 28- Evolução das despesasrealizadas dematerial de consumo no ............... 116
Figura 29- Evolução das despesas realizadas de serviços de terceiros no ............. 116
Figura 30 - Evolução das despesas realizadas com Pessoal Funpar no período de
2008 – 2012 ......................................................................................................................... 117
Figura 31 - Evolução das despesas realizadas de contratos no período de 2008 –
2012 ...................................................................................................................................... 118
Figura 32- Evolução das despesas realizadas de equipamentos e material
permanente .......................................................................................................................... 119
Figura 33 - Evolução de contratos terceirizados............................................................ 121
Figura 34- Evolução de contratos de locação de máquinas equipamentos .............. 122
Figura 35 - Evolução de contratos de material de consumo ....................................... 122
Figura 36 - Evolução de outros contratos ....................................................................... 122
Figura 37- Representatividade das despesas em 2008 ............................................... 125
Figura 38 - Representatividade das despesas em 2009 .............................................. 126
Figura 39 - Representatividade das despesas em 2010 .............................................. 126
Figura 40- Representatividade das despesas em 2011 ............................................... 126
Figura 41 - Representatividade das despesas em 2012 .............................................. 127
Figura 42- Evolução das receitas e despesas no período de 2008 a 2012 .............. 128
Figura 43- Créditos orçamentários do REHUF no período de 2008 – 2012 ............. 130
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ABRAHUE
Associação Brasileira de Hospitais Universitários e de Ensino
ADCT
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
BACEN
Banco Central
CPMF
Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
EC
Emenda Constitucional
FAT
Fundo de Amparo ao Trabalhador
FIDEPS
Fator de Incentivo ao Desenvolvimento do Ensino e Pesquisa em
Saúde
HU´s
Hospitais Universitários
ICMS
Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias
IFES
Instituição Federal de Ensino Superior
INTEGRASUS Incentivo de Integração ao SUS
IPTU
Imposto Predial Territorial Urbano
LC
Lei Constitucional
LDO
Lei das Diretrizes Orçamentárias
LOA
Lei Orçamentária Anual
MEC
Ministério da Educação
OSS
Orçamento da Seguridade Social
PIRM
Programa Interministerial de Reforço e Manutenção dos Hus
PPA
Plano Plurianual
REHUF
Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais
SIAFI
Sistema Integrado de Administração Financeira
SIMEC
Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle
SIOPS
Sistema de Informação sobre Orçamentos Públicos em Saúde
SUS
Sistema Único de Saúde
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 14
2. CARACTERIZAÇÃO DO PROBLEMA ........................................................................ 16
3. OBJETIVO......................................................................................................................... 19
3.1 OBJETIVO GERAL ..................................................................................................... 19
3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ..................................................................................... 19
4. JUSTIFICATIVA DA PESQUISA .................................................................................. 20
5. REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................. 22
5.1 O SISTEMA DE SAÚDE NO BRASIL E AS POLÍTICAS NACIONAIS ................ 22
5.1.1 O Papel do Estado sobre a saúde no contexto das políticas
neoliberais ..................................................................................................................... 24
5.1.2 Sistema Único de Saúde – SUS ..................................................................... 25
5.1.3 Financiamento do Sistema Único de Saúde e seus entraves ............... 29
5.2. HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS NO BRASIL ........................................................ 36
5.3 FINANCIAMENTO E GESTÃO DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS .............. 39
5.4 PROGRAMA NACIONAL DE REESTRUTURAÇÃO DOS HOSPITAIS
UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS – REHUF ..................................................................... 44
5.5 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA OS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS E DE
ENSINO .............................................................................................................................. 46
5.6 CONTABILIDADE PÚBLICA ..................................................................................... 51
5.7 PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................ 55
5.7.1 Plano Plurianual – PPA .................................................................................... 57
5.7.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO ....................................................... 59
5.7.3 Lei Orçamentária Anual - LOA ....................................................................... 60
5.7.4 Orçamento Público ........................................................................................... 63
5.8. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS........................................................................... 67
5.9 O CICLO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO ............................................................ 69
5.10 DESPESA PÚBLICA ................................................................................................ 71
5.10.1 Classificação das Despesas ........................................................................ 72
5.10.2 Estágios da Despesa ...................................................................................... 76
5.11 RECEITA PÚBLICA.................................................................................................. 78
5.11.1 Classificação das Receitas ........................................................................... 79
6. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS .................................................................... 86
6.1 ESTRATÉGIAS DE PLANEJAMENTO DA PESQUISA ........................................ 86
6.2 VARIÁVEIS OPERACIONAIS DO ESTUDO .......................................................... 87
6.3 TÉCNICA E INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS....................................... 88
6.4 PLANO E PERÍODO DE ANÁLISE DOS DADOS.................................................. 89
7. O CONTEXTO DO ESTUDO.......................................................................................... 90
8. ANÁLISE DOS RESULTADOS..................................................................................... 92
8.1 COMPOSIÇÃO E EVOLUÇÃO DA RECEITA ........................................................ 93
8.2. COMPOSIÇÃO E EVOLUÇÃO DAS DESPESAS .............................................. 109
8.3 SUSTENTABILIDADEOPERACIONAL ................................................................. 123
8.4 REPRESENTATIVIDADE DOS RECURSOS DO REHUF ................................. 129
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................... 131
REFERÊNCIAS................................................................................................................... 133
14
1. INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 inaugurou um novo momento políticoinstitucional no Brasil e reconheceu a saúde como um direito social de cidadania e
dever do Estado (BRASIL, 2008). Desta forma, a saúde passou a ser um direito
público
constitucionalmente
tutelado. Ao
poder público incumbe formular e
implementar políticas econômicas e sociais e que visem garantir aos cidadãos o
acesso igualitário
e universal
à assistência médico hospitalar. Neste sentido,
caberia um esforço social visando a mobilização dos recursos necessários para a
proteção, promoção, recuperação e reabilitação da saúde.
Embora não seja pertinente questionar a legitimidade desse direito é
importante registrar as dificuldades encontradas para a sua concretização,
lembrando que a manutenção das políticas públicas de saúde tem sido ameaçada
sempre que prevalece a lógica da economia de mercado.
Em que pese o mandamento Constitucional, o direito à saúde esbarra na
exiguidade dos recursos e na escolha de prioridades do gestor público. Associandose à escassez de recursos na área da saúde, Caleman, Moreira e Sanchez (1998)
afirmam que o Sistema Único de Saúde (SUS) enfrenta dificuldades para o alcance
de seu funcionamento desejado devido às necessidades de maior financiamento e
problemas com sua eficiência administrativa.
No Brasil, a busca pelo controle e eficiência das ações do poder público é
reforçada com a aprovação da Lei Complementar 101 ou Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), em maio de 2000, embasada no capítulo II, título VI da Constituição
Federal.
Esta Lei tornou-se a prerrogativa de conduta para os gestores públicos. Tem
como objetivo introduzir métodos que possibilitem ampliar o controle e a
transparência dos atos dos gestores, equilíbrio das contas públicas, monitoramento
dos índices orçamentários, a adequação das despesas às receitas auferidas, com
vistas à sustentabilidade operacional.
É premente a necessidade de controle, uma vez que o mesmo evita que as
instituições governamentais desperdicem os recursos que lhes são disponibilizados
e se endividem além do que seu lastro financeiro permite; além de verificar a
aplicabilidade dos recursos através do exame dos resultados alcançados, os
15
processos e recursos empregados confrontando com as metas e os objetivos
previamente delineados à luz de critérios como eficiência, eficácia, efetividade e
economicidade (PIETRO, 2003; REIS, 2003; MEIRELLES, 2004).
Os direitos sociais garantidos pelo Estado são potencializados pelo
planejamento e gerenciamento públicos e o orçamento constitui-se como uma
imprescindível ferramenta de gestão dos recursos públicos na busca pelo bem-estar
social. É considerado um instrumento de planejamento e execução das Finanças
públicas e são elaborados diante da necessidade de encontrar soluções para os
problemas sociais (ALBUQUERQUE, MEDEIROS e FEIJÓ, 2006; ROSA, 2011).
Com a utilização do orçamento como instrumento de gestão é possível
vivenciar a accountability, sendo este mais um mecanismo de reforço à prática da
cidadania, na responsabilização pelas ações do governo e no controle dos
processos de interesse coletivo, bem como a obrigação do gestor público de se
sujeitar à lei, e de forma transparente, prestar contas responsavelmente pelos seus
atos de gestão (SACRAMENTO, 2004).
Diante do exposto, percebe-se o orçamento como um dos elementos
estruturantes da gestão pública, sendo uma ferramenta gerencial que impacta e
possibilita avaliar o desempenho das organizações, proporcionando uma análise
acerca da condução das ações orçamentárias, além da qualidade da atuação do
gestor público.
16
2. CARACTERIZAÇÃO DO PROBLEMA
Os Hospitais Universitários (HU´s) vinculados às Instituições Federais de
Ensino Superior (IFES) do Ministério da Educação (MEC) são reconhecidos, no
Brasil, por desempenharem papel fundamental na prestação de serviços aos
usuários do sistema público de saúde, mais especificamente na atenção de médias
e
altas
complexidades,
nos
níveis
de
atenção
hospitalar
e
ambulatorial
(MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1999).
Duas políticas distintas orientam os HU’s: de saúde e educação, sustentados
pelos princípios e diretrizes norteadoras do SUS. Perfazem em todo território
nacional 46 hospitais e são mantidos essencialmente através de recursos públicos
oriundos do Ministério da Educação além dos originados do Ministério da Saúde,
através do Sistema Único de Saúde (SUS), seguindo suas próprias lógicas de
interesse: o Ministério da Educação utiliza-os como cenário para realização da
pesquisa científica e do ensino e o Ministério da Saúde objetiva o atendimento
assistencial à saúde da população (DANTAS, 2011).
Segundo a Associação Brasileira de Hospitais Universitários e de Ensino
(ABRAHUE), no decorrer do tempo, diversas dificuldades vêm sendo enfrentadas
por essas instituições, dentre elas problemas nos modelos de gestão, escassez de
recursos humanos, financiamento da produção dos serviços e investimentos em
equipamentos e estrutura física, o que tem contribuído para a redução da qualidade
e resolubilidade da prestação dos serviços hospitalares (ABRAHUE, 2003).
O pleno cumprimento da missão social atribuída a essas instituições
hospitalares, frente à crescente demanda de pacientes tem sido desejável, pois a
incerteza quanto ao financiamento em função das descontínuas políticas públicas
que nem sempre primam pela saúde, além da rigidez burocrática nas práticas
operacionais, dificultam a gestão (VASCONCELOS, 2010).
Diante da crise (crônica) dos Hospitais Universitários Federais, o Decreto Nº
7.082, de 27 de janeiro de 2010, regulamentado pela Portaria Interministerial 883 de
05/07/2010, instituiu o Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais
Universitários Federais – REHUF destinado à reestruturação e à revitalização dos
hospitais das universidades federais, integrados no sistema único de saúde e dispõe
sobre o financiamento compartilhado dos HU´s entre as áreas da saúde e da
17
educação, oferecendo condições materiais e institucionais para que possam
desempenhar plenamente suas funções em relação às dimensões de ensino,
pesquisa e extensão e de assistência à saúde (BRASIL, 2010).
As diretrizes do REHUF estabelecem um novo mecanismo de financiamento
que será progressivamente compartilhado entre MEC e MS até 2012. Tem como
objetivo a melhoria dos processos de gestão, adequação da estrutura física,
recuperação e modernização do quadro tecnológico, reestruturação do quadro de
recursos
humanos
e
aprimoramento
das
atividades
através
de
avaliação
permanente e incorporação de novas tecnologias.
Garantir a sustentabilidade dessas instituições permite a continuidade dos
serviços assistenciais prestados à população, bem como, a formação de recursos
humanos potencialmente qualificados. Machado e Kuchenbecker (2007) ressaltam a
necessidade de fortalecer a sustentabilidade organizacional, ou seja adequar as
receitas às despesas, sendo necessária a busca de fontes alternativas de
financiamento, indicadores de avaliação e gestão, compromisso com resultados
(accountability), transparência entre outros.
Os
Hospitais
Universitários
são
reconhecidos
atualmente
por
desempenharem papel imprescindível na prestação de serviços aos usuários do
Sistema Único de Saúde, com ênfase na atenção de médias e altas complexidades,
nos níveis de atenção hospitalar e ambulatorial (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1999).
Os HU´s, por suas características específicas e papel desempenhado na rede
hierarquizada de atenção à saúde que é gerida pelo SUS, acabam recebendo
pacientes mais graves, para realização de tratamentos que demandam maior
atenção de profissionais especializados e tecnologias mais avançadas, elevando,
consequentemente, a quantidade de recursos consumidos (ABRAHUE, 2003).
Todavia não há garantia de financiamento dos custos envolvidos nos
processos de produção dos seus serviços, sejam eles assistenciais, de ensino,
pesquisa ou ainda os relacionados à extensão universitária (DANTAS, 2011).
Isto ocorre porque a cobrança pelos serviços prestados não é feita com base
no valor do custo dos procedimentos realizados. O SUS remunera esses serviços
segundo os valores fixados em tabelas que são editadas pela Secretaria de Atenção
à Saúde (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2009). Segundo a ABRAHUE (2003, p. 1) “a
tabela de remuneração por procedimento do SUS, que vem sendo objeto de
18
reavaliação sistemática pelo Ministério da Saúde, sabidamente não permite a
cobertura integral dos custos”.
Os HU´s são obrigados a escolher entre reduzir ou encerrar atividades
operacionais ao longo do tempo, uma vez que apresentam dificuldades de manter
um equilíbrio entre receitas e despesas indispensáveis para o desempenho de
qualquer instituição (DANTAS, 2011).
Ciente da dificuldade na gestão econômica – financeira dessas instituições e
que as mesmas pendem para uma situação de desequilíbrio econômico, é que este
estudo pretende analisar a execução orçamentária e financeira do HCUFPR.
Nessa
perspectiva, considerando
as
políticas
públicas
de
saúde, a
problematização referente à temática é analisar:
Qual foi o impacto na gestão orçamentária e financeira do Hospital de
Clínicas da Universidade Federal do Paraná dos recursos disponibilizados pela
Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais?
19
3. OBJETIVO
Com o propósito de auxiliar na obtenção de respostas à problemática
apresentada optou-se neste estudo pelo desmembramento dos objetivos desta
pesquisa em geral e específicos.
3.1 OBJETIVO GERAL
Esta pesquisa tem como objetivo geral demonstrar qual foi o impacto na
gestão orçamentária e financeira do Hospital de Clínicas da Universidade Federal do
Paraná
dos
recursos
disponibilizados
pela
Reestruturação
dos
Hospitais
Universitário Federais no período de 2008 a 2012.
3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
·
Verificar a composição e evolução dos recursos disponibilizados ao
HCUFPR no período de 2008 a 2012;
·
Identificar os valores das despesas empenhadas no HCUFPR no período
de 2008 a 2012;
·
Comparar os indicadores de receitas e despesas do HCUFPR no
período de 2008 a 2012;
·
Comparar qual foi a representatividade dos recursos disponibilizados
pelo REHUF com o orçamento total do HCUFPR no período de 2008 a
2012.
20
4. JUSTIFICATIVA DA PESQUISA
Pesquisa promovida pelo instituto Datafolha, no ano de 2011, confirmou a
saúde como a principal preocupação dos brasileiros, apontada por 31% dos
entrevistados como o principal problema do país em inquérito não estimulado
(DATAFOLHA, 2012).
Por meio do Índice de Desempenho do Sistema Único de Saúde (IDSUS),
indicador síntese que faz uma aferição contextualizada do desempenho do SUS
quanto ao acesso e à efetividade da Atenção Básica, da Atenção Ambulatorial e
Hospitalar e das Urgências e Emergências, tendo como foco o usuário do SUS
residente em cada município brasileiro, é possível avaliar o desempenho dos
serviços públicos de assistência à saúde (PORTAL DA SAÚDE, 2012).
No ano de 2011, Ministério da Saúde avaliou a saúde pública brasileira com
uma nota 5,4, com base em uma escala de 0 a 10, revelando que somente 1,9% da
população do país vivem nos 347 municípios cujos serviços obtiveram notas acima
de 7,0, sendo a avaliação considerada aceitável pelo órgão (NALON, 2012).
A crescente preocupação da população brasileira com a deficiência dos
serviços públicos de assistência à saúde, bem como, o seu desempenho
insatisfatório, podem ser explicados segundo Caleman, Moreira e Sanchez (1998)
quando afirmam que o Sistema Único de Saúde (SUS) enfrenta dificuldades para o
alcance de seu funcionamento desejado devido às necessidades de maior
financiamento e problemas com sua eficiência administrativa.
Hospitais Universitários exercem um papel fundamental na rede brasileira de
assistência à saúde da população usuária do Sistema Único de Saúde, por serem
reconhecidos como centros de referência na realização de procedimentos de média
e alta complexidade e na formação de profissionais da área da assistência à saúde
(ABRAHUE, 2003, EBSERH, 2013).
Os HU enfrentam o desafio de prover atenção à saúde de uma crescente
população idosa e arcar com os custos dela derivados equalizando a relação entre
oferta de serviços e acesso versus financiamento adequado. Compete ainda aos
gestores prestar contas ao governo e à sociedade sobre a utilização dos recursos
públicos (DANIELS, 1982). Bonancim e Araujo (2010) afirmam ainda, que os
21
avanços tecnológicos e a escassez de recursos financeiros disponibilizados pelo
Estado resultam numa crescente demanda da gestão profissional.
Entender a forma como estes hospitais são financiados implica em garantir
igualdade de oportunidades para permitir a continuidade dos serviços prestados
tanto na assistência à saúde da população, quanto na formação de recursos
humanos potencialmente qualificados, especialmente na área da saúde (DANTAS,
2011).
Tendo em vista o aporte de recursos recebidos através do Programa de
Reestruturação dos Hospitais Universitários, a presente pesquisa tem a intenção de
investigar qual foi o impacto do programa para a instituição, através da análise da
execução do orçamento.
Analisar a gestão orçamentária de um Hospital Universitário Federal é
necessário para garantir a materialização dos objetivos propostos nos princípios
básicos da governança pública (relações éticas; conformidade; transparência; e
prestação responsável de contas), assim como, desenvolver mecanismos para o
alcance de uma gestão sustentável.
Destacando-se a relevância e complexidade do tema abordado, esta pesquisa
justifica-se tendo em vista a importância do orçamento como mecanismo de
execução das finanças públicas além de lastro financiador dos programas
governamentais.
22
5. REFERENCIAL TEÓRICO
A estrutura teórica que consolida este trabalho pode ser delineada em quatro
pilares: um voltado às políticas Nacionais de Saúde com enfoque voltado aos
Hospitais
Universitários
e
seu
financiamento,
bem
como,
suas
políticas
interministeriais; o outro com uma abordagem sobre a dinâmica orçamentária
brasileira cuja função principal é subsidiar informações para o acompanhamento e
controle da execução orçamentária e financeira.
5.1 O SISTEMA DE SAÚDE NO BRASIL E AS POLÍTICAS NACIONAIS
As políticas públicas norteiam as ações da administração pública e podem ser
definidas como respostas do Estado frente às demandas que emergem da
sociedade.
Consolidam-se
através
do
conjunto
de
diretrizes, normas
e
procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, entre Estado e
atores sociais. O processo de elaboração e implantação das políticas públicas,
principalmente, em seus resultados, representa a execução do poder político,
envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, os processos de decisão e seus
conflitos, bem como a divisão dos custos e benefícios sociais (TEIXEIRA, 2002).
Adicionalmente, dois elementos fundamentais norteiam uma política pública: a
intencionalidade pública e a resposta a um problema público; em outras palavras, o
argumento para estabelecer uma política pública é o tratamento ou a resolução de
um problema entendido como coletivamente relevante. Nesta perspectiva, as
políticas públicas são provenientes das demandas originadas no interior do sistema
político e procuram atender reivindicações de vários setores da sociedade ou de
alguns grupos específicos, quando o atendimento das necessidades requer a ação
do Estado. Desta forma, para que haja políticas públicas, é necessário a existência
de um problema reconhecido, que sejam tomadas decisões com respeito às ações a
serem seguidas, que as decisões sejam executadas além de avaliá-las para o
23
reconhecimento
dos
resultados
que
estão
sendo
obtidos
(SECCHI, 2010;
MONTEIRO, 2006).
Política Pública, na visão de Souza (2003, p.25), seria “o campo do
conhecimento que busca, ao mesmo tempo, ‘colocar o governo em ação’ e/ou
analisar essa ação, e quando necessário, propor mudanças no rumo dessas ações”.
Uma política pública exprime a articulação entre os atores do Estado e da
sociedade civil, envolvidos nas negociações, que derivam na formulação de
diretrizes para dar resolução a uma determinada demanda (SECCHI, 2010). A
construção das políticas públicas é um campo de disputa na relação entre a
sociedade civil e o Estado, onde a elaboração das políticas públicas, suas ações e a
participação social são os elementos que estão em jogo (GUIMARÃES, 2007).
A política pública é vista como um ciclo deliberativo constituído de vários
estágios sendo um processo dinâmico e de aprendizado. O ciclo da política pública
constitui-se conforme os seguintes estágios: definição da agenda, identificação de
alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação
(SOUZA, 2003).
Na concepção de Rua (2009), o acompanhamento, o monitoramento, a
avaliação e o controle das políticas são procedimentos significativos para que as
mesmas ganhem efetividade, resultando não somente na interferência da realidade,
mas na transformação de problemas em situações solucionadas.
No aspecto da ação social, as políticas públicas de saúde são a resposta que
o Estado apresenta frente uma necessidade manifestada pela sociedade, propondo
ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, tanto a nível coletivo quanto
individual.
As políticas de saúde no Brasil passaram por diversas transformações ao
longo da história, contudo neste estudo será abordado o período a partir da década
de 80, com o advento do Sistema Único de Saúde.
24
5.1.1 O Papel do Estado sobre a saúde no contexto das políticas neoliberais
A Constituição Federal de 1988 inaugurou um novo momento políticoinstitucional no Brasil e reconheceu a saúde como um direito social de cidadania de
acordo com o artigo 196 da lei nº8080/90: “A saúde é direito de todos e dever do
Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do
risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e
serviços para sua promoção, proteção e recuperação” (Brasil, 1998). Em
contrapartida, de acordo com a política neoliberal, foram introduzidos mecanismos
que comprometem a continuidade do processo de construção de uma seguridade
social ampla e baseada nos direitos de cidadania através da substituição do aparato
estatal de assistência à pobreza por organizações não governamentais – ONGs,
privatização de bens e serviços públicos, entre outros processos (Soares, 2001).
Ao se utilizar o mecanismo de terceirização dos serviços públicos para
empresas privadas ou ONGs, uma vez que o governo julgava necessário o caráter
competitivo na área social, estes passaram a serem considerados mercadorias.
Desta forma o caráter de direito social é perdido, pois os serviços ficaram
disponíveis àqueles que tiverem recursos financeiros ou outros equivalentes para
adquiri-los. Transfigura-se a noção de direitos sociais para a noção de um mercado
de políticas sociais (SILVA, 2003). Essa parceria institucional conferiria às
denominadas organizações sociais uma suposta modalidade que transitório entre o
privado e o estatal, constituindo a esfera do público não-estatal (BRESSER
PEREIRA, 1998).
O paradigma das Organizações Sociais, sejam elas privadas ou ONGs,
surgiu como proposição de reforma do Estado no governo de Fernando Henrique
Cardoso, cuja necessidade institucional e política foi apresentada como efeito da
globalização. Esse modelo compromete o caráter universalista das políticas sociais
dos campos da saúde e da educação. Os direitos sociais, na verdade, foram
individualizados e intensifica-se a mercantilização dos serviços, transferindo para o
mercado a realização dessas necessidades. Ao compactuar de tal paradigma, o
cidadão deixa de compartilhar direitos iguais e universais, enquanto isso, a
disponibilidade financeira determina o direito de ter acesso aos serviços públicos
(SILVA, 2003; FALEIROS, 2004).
25
Desta forma, ao tempo em que, no Brasil, criavam-se mecanismos políticodemocráticos de regulação da dinâmica capitalista, no âmbito político e econômico
mundial tais dispositivos perdiam vigência e tendiam a serem substituídos, com a
legitimação oferecida pela ideologia neoliberal pela desregulação, flexibilização e
privatização, considerados elementos inerente à globalização operada sob o
comando do capital (CARINHATO, 2008).
5.1.2 Sistema Único de Saúde – SUS
O Brasil é um país de proporções continentais e o Sistema Único de Saúde
consolida-se como um dos maiores sistemas públicos de saúde do mundo,
buscando a garantia da assistência integral e gratuita para a população brasileira na
sua totalidade.
Considerado
uma
das
maiores
conquistas
sociais
contempladas
na
Constituição Federal de 1988, seus princípios conduzem para a democratização nas
ações dos serviços de saúde, que deixam de ser restritos e passam a ser universais,
bem como, deixam de ser centralizados e passam a ser orientados pela
descentralização (BRASIL, 1988).
Segundo Paulus Junior e Cordoni Junior (2006, p. 17):
A Constituição de 1988 deu nova forma à saúde no Brasil, estabelecendo -a como
direito universal. [...] dever constitucional de todas as esferas de governo sendo que
antes era apenas da União e relativa ao trabalhador segurado. O conceito de saúde
foi ampliado e vinculado às políticas sociais e econômicas. A assistência é
concebida de forma integral (preventiva e curativa). Definiu-se a gestão participativa
como importante inovação, assim como comando e fundos financeiros únicos para
cada esfera de governo (PAULUS JUNIOR E CORDONI JUNIOR, 2006, p. 17).
A Saúde esta assegurada na Constituição da Republica Federativa Brasileira,
no capítulo da seguridade social seção II nos artigos 196 e 198.
Art.196 - A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e
ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação (BRASIL, 2008, p.131).
26
Art.198 - As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as
seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II- atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo
dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade (BRASIL,2008, p.144).
Embora o SUS tenha sido definido pela Constituição de 1988, ele somente foi
regulamentado através da Lei Orgânica de Saúde nº 8.080/90 estabelecendo como
princípio básico a universalidade do atendimento, com o objetivo de proporcionar à
população
acesso
aos
serviços
de
integralidade, gratuidade, equidade
e
resolutividade e pela lei 8.142/90, que regula as transferências intergovernamentais
de recursos financeiros na área da saúde (BRASIL, 1990).
Barata, Bittar, Mendes (2010) afirmam que a grande ampliação na cobertura
do sistema público de saúde e ao adotar a universalidade, integralidade e a
equidade da atenção à saúde como princípios do Sistema Único de Saúde e
determinar a saúde como um direito social, representou um ganho incontestável nos
últimos 22 anos e colocou o Brasil desde 1998 em consonância com as tendências
existentes nos países mais avançados.
As Leis Orgânicas de Saúde nº8080/90 e 8142/90 foram instituídas
para dar cumprimento à determinação constitucional de disciplinar legalmente a
proteção e a defesa da saúde.
Conforme o artigo 4º da Lei Orgânica da Saúde nº 8080
O SUS é constituído pelo conjunto de todas as ações e serviços de saúde prestados
por órgãos ou instituições públicas federais, estaduais e municipais, da
administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público. Cabe
à iniciativa privada participar desse sistema de forma complementar (BRASIL, 1990).
O SUS é fruto de uma reforma setorial contemporânea e em construção, tem
seus princípios doutrinários inspirados na democratização da sociedade e, apesar
de suas diretrizes representarem um ideário a ser alcançado, há estudos que
27
demonstram avanços já alcançados (GIL, 2006). Almeida (1996) apresenta que, em
relação à descentralização das políticas na área social, o SUS é considerado um
sucesso enquanto reforma setorial.
SUS constituiu, seguramente, a mais bem sucedida reforma da área social
empreendida sob o novo regime democrático. Ainda que a implantação do novo
sistema esteja longe de se completar, e muitos sejam seus impasses, no estágio
atual já significa uma transformação profunda do sistema público de sa úde
ALMEIDA,1996, p.20).
Todavia, GIL (2006, p.11) afirma que:
[...] desde sua implantação, o SUS vem enfrentando além das consequências
advindas da não implementação do que foi aprovado na Constituição Federal de
1988, em especial no que se refere à garantia dos mecanismos de financiamento do
sistema, os problemas decorrentes da crise financeira provocada pelo crescimento
dos custos setoriais e dos mecanismos mundiais de ajuste fiscal que vêm afetando
duramente as políticas sociais, principalmente nos países periféricos.
La Forgia e Couttolenc (2009) acrescentam ainda que o sistema de saúde
enfrenta limitações na qualidade da atenção, na incorporação de novas tecnologias,
na gestão de seus recursos financeiros e na distribuição equitativa dos serviços.
Caleman, Moreira e Sanchez (1998) acrescentam que o Sistema Único de
Saúde (SUS) enfrenta dificuldades para o alcance do funcionamento ideal em
função da necessidade de maior financiamento e problemas com sua eficiência
administrativa.
Com relação à organização dos serviços de saúde, os hospitais são o centro
do sistema de saúde no Brasil. Neles concentram-se grande parte dos recursos
financeiros, materiais, humanos e tecnológicos disponíveis e indispensáveis para a
prestação de serviços mais resolutivos de saúde. A maior parte da capacidade de
financiamento do sistema é canalizada para os hospitais que atendem grande parte
dos problemas de saúde que a rede básica não consegue solucionar (CARVALHO,
2008; LA FORGIA; COUTTOLENC, 2009; KAISER FAMILY FUNDATION, 2006).
O Ministério da Saúde editou em 2004 o documento Reforma do Sistema da
Atenção Hospitalar Brasileira, onde expressa os problemas fundamentais da rede na
atualidade: inadequação dos mecanismos de pagamento e de auditoria, insuficiência
relativa e má distribuição territorial dos leitos, controle e avaliação do uso dos
28
recursos;
deficiência
na
implementação
da
política
de
regionalização
e
hierarquização dos serviços; gestão inoperante da rede e das próprias unidades
hospitalares públicas e privadas; controle satisfatório sobre a produção de serviços
hospitalares em quantidade e qualidade que oportunize a análise de adequação às
necessidades e satisfação dos usuários (BRASIL, 2004a).
No decorrer do tempo diversas políticas relacionadas à assistência hospitalar
foram criadas e alteradas, tais como a política de hospitais de pequeno porte,
política para os hospitais universitários e de ensino, política para os hospitais
filantrópicos e a política de assistência psiquiátrica. Essas políticas ressaltam a
questão do financiamento e dos mecanismos de pagamento.
A forma de pagamento dos serviços é um nó crítico nos sistemas de saúde do
mundo, em particular pela influência que desempenham sobre o comportamento
técnico-profissional, a informação e o modelo de atenção e gestão da saúde,
interferindo sobremaneira na qualidade, nos custos e na eficiência dos serviços
(MENDES, 1996).
Historicamente o SUS utiliza do ponto de vista das diretrizes e princípios do
sistema uma forma de remuneração bastante discutível. Trata-se do pagamento
pelos serviços realizados, com variação de critérios (público e privado) e utilização
de tabelas de procedimentos ( laboratoriais, hospitalares, ambulatoriais). Essa forma
de remuneração foi utilizada até 1997 (BRASIL, 1997).
Através das Agendas Básicas de Saúde de 1997 e 1998 evidencia-se a
preocupação do Conselho Nacional de Saúde (CNS) na mudança do modelo de
atenção e gestão da saúde e os critérios de remuneração das unidades prestadoras
de serviços ao SUS. A reformulação da forma de repasse de recursos aos gestores
loco-regionais e aos prestadores de serviços é destacado por Mendes (1996) e
Campos (2007) como uma estratégia significativa para assegurar a consolidação do
SUS e o prosseguimento da reforma sanitária brasileira. Segundo Trevisan (2007, p.
247) “[...] o subsistema de pagamento por produção permanece à espera de atitudes
gerenciais renovadoras”.
La Forgia e Couttolenc (2009) confirmam quando reforçam que os sistemas
de informação e pagamento do SUS (Sistema de Informação Hospitalar – SIH e
Sistema de Informação Ambulatorial – SIA) apresentam inconsistências, duplicidade,
distorções, informações falhas, bem como auditorias com foco legalista. Afirmam
29
ainda que tais deficiências precisam ser superadas com o intuito de estimular a
racionalização dos recursos, pois o modelo vigente incentiva o aumento da oferta e
produção de procedimentos lucrativos.
5.1.3 Financiamento do Sistema Único de Saúde e seus entraves
Desde a sua criação um dos principais problemas enfrentados pelo Sistema
Único de Saúde refere-se à natureza instável do seu processo de financiamento.
A questão da saúde, no Brasil, particularmente no que diz respeito ao
financiamento de suas ações e serviços, tem sido objeto de atenção e preocupação
permanente dos gestores e de todos os envolvidos diretamente com a construção do
sistema de saúde. Seja pela relevância social da questão em si mesma, seja pela
participação, cada vez maior, não somente no setor econômico como um todo, mas
em particular nas contas públicas e nos orçamentos das famílias.
Garantir os preceitos constitucionais de acesso universal à saúde e
atendimento integral diante de um cenário de restrições orçamentárias e financeiras
e alocar recursos de forma equânime num país de tantas disparidades sociais e
regionais têm sido o grande desafio para os gestores.
Segundo informações do CONASS (2007), no Brasil a saúde tem se mantido
nos últimos anos como:
• 1° problema mais importante enfrentado no cotidiano pela população (2 4,2%),
seguido pelo desemprego (22,8%), situação financeira (15,9%), violência (14%);
• 2° item de gasto federal (depois de previdência), excluídos os encargos da dívida;
• 3° item do gasto agregado das três esferas de governo (depois de previdência e
educação);
• equivalente a 7,5% do PIB, incluindo gasto público e privado; a participação
privada corresponde a mais de 4% do PIB. (CONASS, 2007, P.12)
Pesquisa promovida pelo instituto Datafolha no ano de 2011, confirmou a
saúde como a principal preocupação dos brasileiros, apontada por 31% dos
entrevistados como o principal problema do país em inquérito não estimulado
(DATAFOLHA, 2012).
Seguramente, mediante boas práticas de gestão, muitos dos problemas que
afligem os usuários do SUS poderiam ser equacionados. Contudo, é no
30
subfinanciamento que se encontra a fragilidade do sistema público de saúde. Isto
não só porque o Brasil não gasta o mínimo necessário, mas pela inexorável
propensão de crescimento das necessidades de recursos devido crescimento e
envelhecimento da população Daniels (1982), além da velocidade com que novas
tecnologias são incorporadas ao arsenal terapêutico e de diagnose.
De acordo com o Manifesto do Cebes, Abrasco, Abres, Rede Unida e
Ampasa, por ocasião do 8º Simpósio sobre Política Nacional de Saúde, o
subfinanciamento do SUS tem dupla implicação.
Primeira por impossibilitar os gestores municipais e estaduais de organizarem a
oferta de serviços com qualidade (...), o que os compele a sub-remunerar os
profissionais e os estabelecimentos prestadores de serviços, a não investir em
melhores edificações e equipagem de unidades de saúde e a atrasar com frequência
o pagamento de prestadores e fornecedores, pondo em risco a viabilidade da
gestão”. A outra, por significar “intensa repressão de demanda, insuportável
congestionamento nos pronto-socorros e consultórios de especialidades,
impossibilidade da atenção básica (...) “a ser a porta de entrada preferencial com
alta resolutividade, e a permanência do predomínio de intervenções tardias: doenças
preveníveis não prevenidas, doenças agravadas não aten didas precocemente e
mortes evitáveis não evitadas”. (CEBES; ABRASCO; ABRES; REDE UNIDA;
AMPASA, 2006).
Desde a instituição do SUS a insuficiência e a indefinição de recursos
ganharam primazia nos debates sobre o financiamento, pois condiciona muitas
vezes à eficiência esperada do sistema. Para Mendes (2005) o financiamento da
saúde, ao longo de todos os anos posteriores à Constituição, tem sido conduzido por
dois determinantes: a preocupação dada à Previdência no interior do orçamento da
seguridade social e a política fiscal contracionista implementada pelo governo
federal no campo social, decorrente de sua meta de reduzir despesas.
No que concerne à relação entre SUS e orçamento da Seguridade Social,
verifica-se uma tensão constante pela disputa de recursos ao longo de todos esses
anos.
De acordo com o art. 194 da Constituição Federal de 1988, a Saúde integra,
juntamente com a Previdência e a Assistência Social, a Seguridade Social. No art.
195 estabelece a estrutura do financiamento da saúde:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e
indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes
contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei,
incidentes sobre:
31
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a
qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo
empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo
contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de
previdência social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele
equiparar (BRASIL, 1988).
A Constituição de 1988 trouxe um novo conceito de seguridade social. A
universalização foi adotada como critério de acesso e o financiamento do SUS
passou a compor o Orçamento da Seguridade Social (OSS). Porém, o conceito de
seguridade social foi sendo deturpado pelos governos que se seguiram após a
promulgação da CF através da utilização indevida dos recursos do OSS em fins
alheios aos da seguridade social e da especialização das fontes para a previdência
social em detrimento das outras áreas da seguridade social. Somando-se a isso
contribuíram, ainda, o aumento das taxas de desemprego; a diminuição da
arrecadação de contribuições de empregados e empregadores; e o aumento
crescente das despesas com benefícios. Governos convictos de ideais neoliberais e
crises econômicas retiraram paulatinamente recursos da saúde no período pósconstituição (UGÁ; MARQUES, 2005).
A criação do OSS parecia ter como desdobramento natural, atribuir à
seguridade social o recolhimento de todas as contribuições sociais e não apenas a
proveniente da taxação sobre folha de salário como já ocorria na previdência. Essa
pretensão, que aumentaria, em escala sem precedentes, a autonomia da
Seguridade Social não prosperou (CONASS, 2005, p.22).
Para compensar essa escassez de recursos, que culminou na instabilidade do
financiamento
das
políticas
de
saúde
públicas,
foram
adotadas
medidas
emergenciais, tais como empréstimos junto ao Fundo do Amparo ao Trabalhador FAT, obtidos no início dos anos 90, e a criação da Contribuição Provisória sobre
Movimentação Financeira (CPMF) em 1997. Tais medidas são exemplos da
instabilidade e da insuficiência de recursos que caracterizam o financiamento do
setor, inviabilizando os preceitos da norma constitucional (CONASS, 2005).
Os recursos da CPMF serviram para recompor o desfinanciamento do setor
saúde dentro da Seguridade Social, de forma que “o SUS conseguiu enfrentar, com
32
sucesso, a hegemonia do pensamento neoliberal, no que diz respeito à
reestruturação de sistemas de saúde de cunho privatizante”(UGÁ; MARQUES, 2005,
p. 200). Entretanto, em janeiro de 2008, essa contribuição foi extinta e o MS retornou
à condição de disputa por verbas como o fazia anteriormente a 1997.
Cabe salientar ainda, que apesar da introdução de nova contribuição
específica, no caso a CPMF, para solucionar o problema do financiamento setorial,
Ugá; Santos (2006) advertem que este problema encontra suas raízes fora do setor
de saúde e externamente ao OSS, uma vez que as recorrentes necessidades de
financiamento enfrentadas pelas áreas que integram a Seguridade Social se deram,
basicamente porque: (i) os recursos que ingressam no OSS não o fazem com a
devida regularidade; (ii) não entram no OSS a totalidade dos recursos que lhe
pertencem; e finalmente, (iii) são pagos com recursos do OSS gastos que não
correspondem às atividades específicas da seguridade social.
A legislação que se seguiu à CF demarcou momentos significativos para o
financiamento da saúde. Dentre elas destaca-se a NOB 96 que reduziu as
modalidades de gestão e concedeu mais autonomia aos estados e municípios.
Criou-se o incentivo para a Estratégia Saúde da Família e o PAB percapita e que
contribuíram para a expansão da atenção básica no Brasil (UGÁ et al, 2003).
Ao lado das medidas emergenciais para socorrer a saúde, surgiram também
propostas de soluções mais duradouras como é o caso da Emenda Constitucional
n.º 29, de setembro de 2000, que alterou a Constituição Federal de 1988, com o
objetivo de assegurar os recursos necessários para o atendimento da saúde pública.
Tal emenda representou uma importante conquista da sociedade para a
construção do SUS. O novo texto estabeleceu a efetiva coparticipação da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios no financiamento das ações e serviços
públicos de saúde, além de regulamentar à progressividade do IPTU, de reforçar o
papel do controle e fiscalização dos Conselhos de Saúde e de prever sanções para
o caso de descumprimento dos limites mínimos de aplicação em saúde. A Emenda
definiu percentuais mínimos das receitas das três esferas de governo a serem
aplicados em ações e serviços públicos de saúde (BRASIL, 2000). Isso resulta no
aumento e maior estabilidade dos recursos destinados à área da saúde em todo o
País, além de uma progressiva descentralização do financiamento do SUS.
A EC nº 29 no art. 77 do ADCT determina que:
33
Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicadosnas ações e
serviços públicos de saúde serão equivalentes:
I - no caso da União:
a) no ano 2000, o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no
exercício financeiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por cento;
b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela
variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB;
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam
os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem
transferidas aos respectivos Municípios; e
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam
os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.” (BRASIL, 2000).
Ao analisarem a aplicação dessa emenda pelos estados, através do Sistema
de Informação sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS) e Marques (2006)
observaram que a mesma não se efetivou no ano de 2001 e que dos 27 estados da
União, apenas 10 cumpriram a emenda. Ressalvando-se que foram incluídas, nessa
determinação despesas consideradas como alheias à saúde como empresas de
saneamento, habitação urbana, recursos hídricos, despesas com inativos, merenda
escolar, alimentação de presos e hospitais de clientela fechada. No entanto para os
municípios, o cumprimento da EC 29 foi quase total.
Observa-se que o processo de descentralização tributária verificado a partir
da emenda Constitucional não só ampliou a competência tributária de estados e
municípios como elevou o nível das transferências de tributos federais às esferas
subnacionais principalmente os municípios, em detrimento da União.
Em meados da década de 1970, mais de 68% da receita tributária disponível
ficava com a União. Cabiam aos estados e municípios, respectivamente, 23,3% e
8,6%. Em 1993, ao fim da implementação gradual da reforma, esses percentuais
ficaram em 57,8 % (União), 26,4% (estados) e 15,8% (municípios).
Em outras
palavras, enquanto a participação relativa da União caiu 10%, estados e municípios
tiveram um incremento da ordem de 13,3% e 83,7 %, respectivamente, na receita
disponível (ARAÚJO, 2006).
Apesar da importância da EC29, a sua implementação tem gerado diferentes
interpretações do que são despesas com ações e serviços públicos de saúde, além
de não esclarecer qual era a origem dos recursos, em relação à seguridade social,
foi omissa, o que possibilitou a disputa por seus recursos entre as áreas
componentes do orçamento da seguridade social (BRASIL, 2000).
34
Contudo a EC 29 previu a edição de lei complementar para rever os
percentuais de vinculação dos recursos destinados às ações e serviços de saúde
por parte dos entes federados, determinar os critérios de rateio, a fiscalização e o
controle desses recursos (§3º do art. 198 da CF). Porém, na ausência da referida lei
complementar, a CF determinou que fossem mantidas as regras transitórias vigentes
até 2004 (§4º do art. 77 do ADCT7).
Somente em janeiro de 2012 foi sancionada a Lei Complementar nº 141 que
regulamentou sobredita emenda constitucional nº29. A nova lei buscou fixar regras,
diretrizes e condições para identificar as despesas que devam ser consideradas
como “ações e serviços públicos de saúde” para fins de apuração do mínimo
constitucional (TOLEDO JR, 2012).
Quase todo o conteúdo da Lei Complementar já vinha sendo aplicado e
obedecido pelas esferas gestoras do SUS, uma vez que foram implementados
através de decretos, portarias do Ministério da Saúde e resoluções do próprio
Conselho Nacional de Saúde. Contudo, agora é uma lei que normatiza quanto deve
ser aplicado em saúde pelas três esferas de governo, assim como define as ações e
serviços para fins de cômputo no piso constitucional da saúde, levando em conta o
próprio Art. 200, da CF que já trata desta questão, e a Lei Complementar apenas
especificou. A ausência de uma norma legal vinha fazendo com que, de forma
questionável, muitos gestores fossem demandados pelo judiciário pela aplicação dos
recursos do SUS, inclusive com condenações (SILVA; SILVA, 2013).
A referida LC reiterou os percentuais mínimos da emenda 29, ou seja, sobre a
receita proveniente de impostos, Estados e Municípios continuam utilizando,
respectivamente, 12% e15% em ações e serviços de saúde. De igual modo, a União
prossegue empregando o valor do ano anterior acrescido de, no mínimo, o
percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB)
ocorrida no ano anterior ao da lei orçamentária anual (TOLEDO JR, 2012).
É importante ressaltar que a LC não estabelece tetos para determinar o
quanto a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios devem aplicar em
saúde, estabelece somente pisos mínimos. Tanto que as constituições estaduais e
as respectivas Leis Orgânicas Municipais podem estabelecer pisos diferentes, desde
que seja garantido o mínimo estabelecido no Capítulo III, da LC 141. Sendo assim,
35
para a União ficou estabelecido valor mínimo; para os demais entes, percentuais
mínimos(SILVA; SILVA, 2013).
Os autores acima advertem que juristas e sanitaristas defendem a
inconstitucionalidade da Lei Complementar, posto que, ao estabelecer valor mínimo
para a União, contrariou o disposto nos §§ 2º e 3º do art 198 da CF, com redação
dada pela EC 29, visto que ambos dispositivos tratam de percentuais a serem
aplicados anualmente em ações e serviços de saúde pela União, pelos Estados,
pelo Distrito Federal e pelos municípios. Assim, como a LC 141 estabeleceu nova
forma de cálculo para a União, há os que defendem a inconstitucionalidade do art.
5º, que deverá, entretanto, ser arguida, não cabendo declaração de ofício por quem
quer que seja.
A regulamentação da Emenda Constitucional 29 será de fundamental
importância para orientar os respectivos Tribunais de Contas no processo de
fiscalização do seu cumprimento , entretanto, não há como deixar de ressaltar o
retrocesso com a não aprovação de percentual mínimo para delimitar os gastos da
União com ações e serviços públicos de saúde, sem entrar no mérito de quanto
seria o ideal, se dez ou mais pontos percentuais (SILVA; SILVA, 2013).
36
5.2. HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS NO BRASIL
Vinculados às Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) do Ministério
da Educação (MEC) os HUs foram criados para complementar a formação de
profissionais de saúde de nível universitário. As funções de ensino e pesquisa
sempre foram imprescindíveis a essas instituições. São reconhecidos atualmente
por desempenharem papel imprescindível na prestação de serviços aos usuários do
Sistema Único de Saúde, com ênfase na atenção de médias e altas complexidades,
nos níveis de atenção hospitalar e ambulatorial.
Um hospital universitário é entendido primeiramente como um centro de
atenção médica de alta complexidade, uma vez que: (i) desempenha um importante
papel no atendimento médico de alta complexidade; (ii) apresenta grande
envolvimento em atividades de ensino e pesquisa relacionada ao tipo de
atendimento médico dispensado; (iii) dispõe
de alta concentração de recursos
físicos, humanos e financeiros em saúde; (iv) politicamente desempenha uma papel
importante
na
comunidade
em
que
está
inserido,
dada
sua
escala,
dimensionamento, orçamento e custos (MEDICI, 2001).
A designação de Hospitais Universitários (HUs) não se restringe apenas a
instituições de ensino público federal, uma vez que conjugam à sua atividade o
trinômio indissociável do ensino, da pesquisa e da extensão, e a interface dessas,
com a ação de assistência, tornando-os mais dispendiosos. A grandeza de sua
missão e a complexidade de sua atividade, aliada à exiguidade de recursos para sua
manutenção, imprime nessas instituições a necessidade de uma gestão estratégica
que garanta sua sustentabilidade (MEDICE, 2001).
De acordo com Chioro (2004) os hospitais universitários e de ensino,
municipais, estaduais e federais, disponibilizam o equivalente a 10,3% dos leitos
ofertados, chegando a mais de 39 mil leitos para o Sistema Único de Saúde (SUS).
Responsáveis por mais de 12% das internações hospitalares e por cerca de 4,8 mil
leitos de UTI da rede pública de saúde, sendo 25,6% do total. Respondem ainda por
37,56% dos procedimentos de alta complexidade realizados no país, o que acarreta
custos elevados de operação.
37
As particularidades dos HUs fazem com que seus custos sejam altamente
elevados quando comparados a hospitais não universitários de alta tecnologia, tendo
em vista as atividades docente-assistenciais e serviços básicos de saúde, quando
sua estrutura é constituída para oferecer atividades de alta tecnologia. O atual
sistema de reembolso, teoricamente, não admite ineficiência exigindo dos HUs um
alto grau de eficácia e eficiência na gestão dos escassos recursos. (JARLIER;
CHARVET-PROTAT, 2000).
A Lei Orgânica da Saúde nº 8.080 no artigo 45 prevê a “parceria” entre o SUS
e os hospitais universitários.
Art. 45. Os serviços de saúde dos hospitais universitários e de ensino integram -se
ao Sistema Único de Saúde (SUS), mediante convênio, preservada a sua autonomia
administrativa, em relação ao patrimônio, aos recursos humanos e financeiros,
ensino, pesquisa e extensão nos limites conferidos pelas instituições a que estejam
vinculados (BRASIL, 1990a).
Caldas (2008, p. 32) relata que “[...] o ensino a pesquisa e a atenção à saúde
são extremamente interdependentes. Um sistema de saúde não pode existir sem o
suprimento de profissionais treinados ou do conhecimento gerado por meio da
pesquisa”. Da mesma forma que o ensino e a pesquisa necessitam das instalações
do SUS como cenário para as práticas de ensino e como fonte de material clínico.
Os HUs representam componentes estratégicos para a organização e estruturação
do
SUS, afetando
diretamente a qualidade dos profissionais formados e
indiretamente o sistema de saúde como um todo (MCKEE; HEALY, 2002).
No
entanto somente a partir da década de 1990 é que todos os serviços prestados
passaram a ser remunerados pelo SUS(MCKEE; HEALY, 2002).
No Brasil, os HUs foram assim denominados através da Portaria SNES/MS nº
15/91, que estabeleceu exclusivamente para eles, o Fator de Incentivo ao
Desenvolvimento do Ensino e Pesquisa Universitária em Saúde (FIDEPS),
objetivando integrar os hospitais universitários ao SUS, com o intuito de fortalecer e
estimular as atividades acadêmicas e de pesquisa para o SUS. Contudo, em virtude
da dificuldade financeira dos HUs o FIDEPS foi incorporado ao custeio dos hospitais
não alcançando o objetivo para o qual foi constituído. (BRASIL, 2004b).
Até 2004 os Hus federais foram custeados de forma compartilhada pelo MEC,
responsável apenas pelo financiamento da folha de pagamento do pessoal
38
disponibilizado pelas IFES para desempenho de suas atividades nos HU´s, e pelo
Ministério da Saúde, cujos recursos, são repassados mediante a prestação de
serviços acrescidos do FIDEPS, porém esta forma de financiamento é insuficiente
para a manutenção das necessidades dos hospitais (DALLORA E FORSTER, 2008).
O SUS, portanto, torna-se para a grande maioria, fonte exclusiva de financiamento
dos serviços prestados. Fernando Haddad (BRASIL, 2007) complementa que o
modelo de gestão e financiamento dos HUs estão escassos, devendo contar com a
maior participação do SUS.
O hospital universitário passa a ter na implementação do SUS conforme
Martins (2011), um papel fundamental determinado por três eixos: constitucional,
para assegurar os princípios do SUS; organizacional através da utilização racional
dos recursos; pedagógico e interativo através do estafe de profissionais; com o
objetivo de resguardar os princípios da prática racional e a interdisciplinaridade, sem
ferir os princípios éticos e garantir as ações de ensino, pesquisa e extensão, tendo
como direção, as políticas públicas de Estado.
A reorientação dos HU´s para além do ensino, da pesquisa e da extensão,
além de ser um referencial em tecnologia de ponta, assume, também, mais uma
relevante atribuição que é contribuir com a construção do Sistema Único de Saúde.
Os HU’s no exercício de sua missão social colaboram para a qualificação da oferta
de serviços do SUS além do aperfeiçoamento do próprio funcionamento do sistema
(MACHADO; KUCHENBECKER, 2007).
Em relação aos HUs Medici (2001) afirma o seguinte:
“Como último aspecto institucional relevante, vale a pena destacar que os hospitais
universitários são fonte de prestígio e poder da classe médica e estão sujeitos ao
forte controle dos grêmios de profissionais de saúde, os quais podem manipular sua
gestão, em muitos casos como aparelhos sindicais; seja pelo lado da classe dos
“professores universitários”, seja pela própria classe médica. Isto os transforma em
instituições de difícil manejo e controle local, fazendo com que sejam vulneráveis ao
velho dilema de apropriação privada do espaço público por grupos de interesse,
sem o controle social que muitas vezes poderia ser exercido através da regulação
pública ou do mercado”.(MÉDICI, 2001, p.155).
39
5.3 FINANCIAMENTO E GESTÃO DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS
Os hospitais universitários foram inseridos no SUS através da Lei Orgânica da
Saúde – Lei 8080 de setembro de 1990, que dotou as instituições de recursos
orçamentários conforme a produtividade, vinculada aos registros de atendimentos
transformando contas hospitalares por meio de reembolso dessas despesas,
tornando essas instituições dependentes de seu faturamento. (BRASIL, 1990).
Contudo, o financiamento de todos os custos envolvidos nos processos de
produção dos serviços prestados pelos HUs não são garantidos, sejam eles
assistenciais, de ensino ou de pesquisa em virtude das tabelas de reembolso
encontrar-se defasadas.
Apesar de cumprir seu papel regulamentar, a atuação desses hospitais vem
sendo executada com um grau de precariedade muito grande. No decorrer do
tempo, diversas dificuldades vêm sendo enfrentadas por esses hospitais, dentre
elas, problemas nos modelos de gestão, falta de recursos humanos, financiamento
da produção dos serviços e investimentos em equipamentos e estrutura física
(ABRAHUE, 2003).
O elevado custo dos serviços de saúde provocou significativas modificações
na forma como esses serviços são prestados e na viabilidade de algumas
organizações (ANTHONY e GOVINDARAJAN, 2002). Isto ocorre porque o SUS
remunera os serviços prestados segundo os valores fixados em tabelas e não pelo
custo dos procedimentos (BITTAR, 2002). Conforme ABRAHUE (2003, p.1) “[... a
tabela de remuneração por procedimento do SUS, que vem sendo objeto de
reavaliação sistemática pelo Ministério da Saúde, sabidamente não permite a
cobertura integral dos custos]”.
Os valores constantes nas tabelas de financiamento do SUS encontram-se
defasados, sendo, portanto incapazes de cobrir os custos dos procedimentos
realizados. Somando-se a isto, o SUS limita as quantidades de procedimentos
prestados pelos hospitais estabelecendo tetos financeiros, desta forma o hospital
não tem garantia do recebimento de todos os procedimentos realizados em sua
produção
de
serviços
ambulatorial
e
hospitalar,
sustentabilidade da Instituição (BITTAR, 2002).
o
que
compromete
a
40
Os
hospitais
de
ensino
encontram-se
debilitados
por
serem
mais
dispendiosos, uma vez que incorporam atividades de ensino, pesquisa e extensão
além de ser um referencial em tecnologia de ponta, o que eleva consideravelmente
os custos, quando a exigência do governo e da sociedade pela racionalização das
despesas e dos gastos é cada vez maior (MEDICI, 2001, SILVA et al, 2003).
Assim, os HUs enfrentam grande crise financeira em função das dificuldades
de financiamento de suas atividades, sendo as receitas insuficientes para manter
sua sustentabilidade pendendo a uma situação de desequilíbrio econômico. Tal
situação os obriga a escolher entre encerrar ou reduzir as atividades operacionais ao
longo do tempo (DANTAS, 2011).
É nesse cenário de restrição financeira e queda no desempenho dos HUs que
foi criado o Programa de Reestruturação dos Hospitais de Ensino do Ministério da
Educação no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, através das portarias
interministeriais (MEC e MS) nº 1006/2004 e 1702/2004, diante da necessidade de
reorientar a política para hospitais de ensino. Esta portaria estabelece o termo de
referência para contratualização dos hospitais de ensino com o gestor municipal do
SUS e objetiva instrumentalizar a implementação do processo de reestruturação da
política nacional da atenção hospitalar, novo modelo de financiamento e o
acompanhamento, avaliação da atuação do ensino, pesquisa, assistência e gestão.
A portaria interministerial no item V – Recursos Financeiros, do termo de
referência, estabelece o novo modelo de financiamento e alocação de recursos por
meio de orçamentação mista do custeio do hospital (BRASIL, 2004c). A partir desta
portaria o representante do hospital de ensino e o gestor do SUS estabelecem pelo
Plano Operativo Anual (POA) as metas quantitativas e qualitativas do processo de
atenção à saúde, gestão, ensino e pesquisa. Tais metas devem ser acompanhadas
pelo Conselho Gestor da Instituição e pela Comissão de Acompanhamento de
Contrato do governo federal.
Sendo assim,
A contratualização constitui-se na ferramenta de compromisso entre hospitais e
secretarias em relação às diretrizes colocadas no Programa de Reestruturação dos
Hospitais de Ensino nos campos da assistência, da gestão, do ensino, da pesquisa e
da avaliação tecnológica em saúde (LIMA, 2009, p.35).
41
A remuneração pelos serviços deixa de ser feita exclusivamente por
procedimentos com base em tabelas e valores fixados e passa para um modelo de
orçamentação mista, condicionada ao desempenho do hospital, sendo os recursos
alocados de acordo com componentes fixos e variáveis conforme quadro abaixo:
Componentes
* Valor Fixo
Mensal
Descrição
·
·
·
·
·
·
·
Conforme cumprimento das metas estabelecidas
(Deverá ser estabelecido o percentual de, no mínimo
10%*, do valor de custeio fixo como fator de incentivo
ao cumprimento de metas de qualificação das ações e
atividades de atenção à saúde, ensino e pesquisa).
·
Produção de serviços de alta complexidade e os
estratégicos (FAEC).
Valor variável
Produção de
Serviços
Produção de serviços de Média Complexidade;
FIDEPS – Fator de Incentivo ao Desenvolvimento do
Ensino e Pesquisa;
INTEGRASUS – Incentivo de Integração ao SUS;
Outros incentivos (existentes ou que venham a ser
criados pelo Ministério da Saúde);
Incentivo à Contratualização (Ministério da Saúde);
Recursos financeiros repassados ao estabelecimento
de saúde pelas demais esferas de governo.
Quadro 1 – Componentes do Financiamento dos HU´s
Nota: * Percentual revisto anualmente ou por ocasião da renovação da contratualização.
Fonte: Elaborado pelo autor com base na Portaria 1702/GM (BRASIL, 2004)
Conforme demonstrado, o financiamento passa a ser orçado de forma mista,
apresentando para os componentes fixos valores pré-fixados e para os pós-fixados
componentes variáveis. O financiamento pelo SUS da produção dos serviços
ambulatoriais e hospitalares integra o cálculo do financiamento tanto para
componente fixo da orçamentação, quanto no variável.
A primeira estratégia para integrar os HUs ao SUS foi a criação,
exclusivamente para eles, do FIDEPS – Fator de Incentivo ao Desenvolvimento do
Ensino e da Pesquisa Universitária em Saúde instituído através da portaria
SNES/MS nº 15/91, com o intuito de fortalecer e estimular as atividades acadêmicas
42
e de pesquisa para o SUS. Contudo, em virtude da dificuldade financeira dos HUs o
FIDEPS muitas vezes foi incorporado ao custeio dos hospitais não alcançando o
objetivo para o qual foi constituído (BRASIL, 2004b).
A gestão das ações e programas desenvolvidos por esses hospitais vem
sendo executada com um grau de precariedade muito grande. Os HUs vêm
enfrentando muitos desafios ao longo do tempo, tais como: falta de recursos
humanos, problemas nos modelos de gestão, financiamento da produção dos
serviços e investimentos em equipamentos e estrutura física (ABRAHUE, 2003).
O MS é responsável pelo financiamento da prestação de serviço de média e
alta complexidades e procedimentos estratégicos baseados na tabela SUS.
Atualmente o MEC é responsável pelo financiamento da folha de pagamento
dos servidores disponibilizado pelas IFES para desempenho de suas atividades nos
HU´s. Contudo o total disponibilizado não é suficiente para a manutenção das
atividades dessas instituições, sendo necessária a contratação de pessoal através
de outros vínculos de trabalho (fundações de apoio, cooperativas, terceirizadas)
sendo utilizado para pagamento de pessoal recurso provenientes da assistência.
Segundo
Drago
(2011)
os
HUs apresentam quadro de funcionários
insuficientes, fechamento de leitos e serviços, sucateamento, contratação de
pessoal via fundação de apoio (terceirizados, cooperativas) além da subutilização da
capacidade instalada para alta complexidade. O MEC aponta que os HUs federais
acumulam um déficit total de 30 milhões/ano (diferença entre o produzido e o pago)
proveniente dos valores defasados da tabela SUS, conduzindo a uma dívida
acumulada de 425 milhões de reais (CISLAGHI, 2010).
Com o intuito de dar continuidade às ações que regulamentam a
reestruturação dos hospitais universitários o Ministério da Saúde por meio do
Decreto Nº 7.082, de 27 de janeiro de 2010, instituiu o Programa Nacional de
Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais – REHUF destinado à
reestruturação e à revitalização dos hospitais das universidades federais, integrados
no Sistema Único de Saúde – SUS para garantir a cobertura das despesas correntes
e, progressivamente, investimentos para infraestrutura (BRASIL, 2010).
Através do financiamento deste programa, a expectativa é que para os
próximos anos os hospitais sejam dotados de condições estruturais e institucionais
43
para que possam exercer plenamente suas funções em relação às dimensões de
ensino, pesquisa e extensão e de assistência à saúde (DANTAS, 2011).
44
5.4
PROGRAMA
NACIONAL
DE
REESTRUTURAÇÃO
DOS
HOSPITAIS
UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS – REHUF
Visando a continuidade de ações que regulamentam a reestruturação dos
HUs, foi elaborado o Decreto Nº 7.082, de 27 de janeiro de 2010, regulamentado
pela Portaria Interministerial 883 de 05/07/2010 que instituiu o Programa Nacional de
Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais – REHUF destinado à
reestruturação e à revitalização dos hospitais das universidades federais, integrados
no sistema único de saúde e dispõe sobre o financiamento compartilhado dos HU´s
entre as áreas da saúde e da educação (BRASIL, 2010c).
O programa
tem por objetivo
reestruturar e revitalizar os hospitais
universitários federais integrados ao Sistema Único de Saúde oferecendo condições
materiais e institucionais para que possam desempenhar plenamente suas funções
em relação às dimensões de ensino, pesquisa e extensão e de assistência à saúde.
O Decreto estabelece o papel e as funções pertinentes aos Ministérios
envolvidos (MEC, MS, MPOG) e aponta as diretrizes sobre as quais o REHUF está
assentado, a saber:
·
Instituição de mecanismos adequados ao financiamento, progressivamente e
igualmente compartilhados entre os Ministérios da Educação e da Saúde até
2012;
·
Reestruturação do quadro de recursos humanos;
·
Melhorias no processo de gestão;
·
Recuperação do parque tecnológico;
·
Adequação da estrutura física;
·
Incorporação de novas tecnologias no tocante à ensino, pesquisa e
assistência; e
·
Aprimoramento das atividades e avaliação permanente das mesmas.
Observa-se no Decreto o destaque com relação ao financiamento, que
estabelece a divisão igualitária entre o MS e MEC nas despesas dos HUs, onde a
Saúde e Educação necessitam de uma programação orçamentária a fim de cumprir
45
os termos do Decreto. Percebe-se nesta partilha a intencionalidade do MS em
ampliar suas receitas e do MEC de reduzir sua participação no orçamento dos HUs.
Infere-se nas entrelinhas a intenção de esquiva de responsabilidades financeiras
e/ou despesas dos HUs (DRAGO, 2011).
46
5.5 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA OS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS E DE
ENSINO
Os HUs subordinados às Universidades e financiados 100% pelo MEC foram
criados com o intuito de desenvolver o ensino, a pesquisa e a extensão através da
assistência à população não contribuinte. Contudo, a partir da década de 1990 todos
os serviços prestados por essas instituições passaram a ser remunerados pelo SUS
sendo que o financiamento foi dividido entre o MS e o MEC.
Foram assim denominados pela Portaria SMES/MS nº 15/91, que estabeleceu
somente para essas instituições o fator de incentivo ao desenvolvimento do ensino e
da pesquisa universitária em saúde (FIDEPS), objetivando a integração dos HUs ao
SUS com o intuito de fortalecer e estimular as atividades acadêmicas e de pesquisa
para o SUS (BRASIL, 2004b). A Portaria 1.480/99 estabeleceu um montante de
recursos mensais destinados ao pagamento do FIDEPS. Os repasses dos recursos
estavam condicionados ao cumprimento de um contrato de metas. Essas medidas
tinham como objetivo:
Ampliar a cooperação dos HUS com o sistema de saúde e institucionalizar a
formação e a pesquisa aí realizadas. No entanto, o Fideps não serviu para estimular
ou fortalecer as atividades de ensino e pesquisa nos hospitais. (BRASIL,2004, p.
98).
Os HUs são instituições importantes na organização e estruturação do SUS,
tanto no aspecto da formação e qualificação profissional, como na pesquisa e
desenvolvimento de tecnologias, além da prestação de serviços de referência em
saúde. Na década de 90 houve a crescente participação dessas instituições na
assistência à saúde, em especial no que tange às internações hospitalares.
Contudo, a partir dos primeiros anos de 2000 houve a redução de sua participação
nos serviços prestados pelo SUS, em virtude da crise financeira, que permeia até
hoje.
O debate sobre a natureza das crises, que afetavam os HUs segundo Caldas
(2008), foi retomado em 2003 reconhecendo que a crise dessas instituições não
apontava apenas pela dificuldade de financiamento, mas o caráter estrutural
organizativo e/ou de gestão eram também relevantes. Para avaliar a situação
desses hospitais e reorientar a política para o setor, foi criada a portaria
47
interministerial MS-MEC-MCT-MPOG nº 562 em 12/05/03 para elaborar medidas de
enfrentamento dos problemas (BRASIL, 2003). A comissão foi reinstituída em janeiro
de 2010 (BRASIL, 2010a).
Foram apresentadas propostas de mudança visando reorientar e reformular a
política para os hospitais de ensino no MEC, resultando no Programa de
Reestruturação do HUE. Em 2004 foram publicadas portarias interministeriais
(MS/MEC) nº 1000, 1005, 1006 e 1702 que objetivavam modificação na forma de
certificação e financiamento dos hospitais de ensino (BRASIL, 2004b).
O primeiro instrumento considerado o marco legislativo da atual política para
o conjunto de HE foi a Portaria Interministerial MEC-MS nº 1000/04 que estabeleceu
os requisitos para um hospital ser considerado de ensino. O artigo 1º da referida
portaria determina que podem certificar-se como hospital de ensino as instituições
que servirem de campo para a prática de atividades curriculares na área da saúde,
sejam Hospitais Gerais ou Especializados, de propriedade de Instituição de Ensino
Superior público ou privada,
ou ainda hospitais formalmente conveniados com
Instituições de Ensino Superior (BRASIL,2004b). A partir de então, para que um
hospital faça jus à denominação de HE é imprescindível ser previamente certificado
pelo MEC-MS. Os documentos necessários para o cumprimento da portaria
supracitada foi estabelecido pela Portaria Interministerial MEC-MS nº 1005/04.
As Portarias nº 1000 e 1005/04 foram revogadas pela Portaria Interministerial
MEC-MS nº 2400/04 incluindo mecanismos de gerenciamento das atividades de
ensino e pesquisa e estabelece quais e a forma de funcionamento das comissões
hospitalares. Acrescentou ainda a necessidade da unidade hospitalar estar inscrita
no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) (BRASIL, 2007).
Dando continuidade à legislação norteadora da política para os Hospitais
Universitários e de Ensino, foram publicados os Programas de Reestruturação dos
Hospitais de Ensino; sendo que a Portarias nº 1006/04 abrange os hospitais de
ensino do Ministério da Educação no Sistema Único de Saúde e a Portaria nº
1702/04 os hospitais de ensino públicos e privados no âmbito do SUS.
Os HUs vinculados às IFES são acompanhados pelos Ministérios da
Educação e da Saúde, já os demais recebem o acompanhamento somente do
Ministério da Saúde. As portarias acima mencionadas estabelecem um termo de
48
referência, que determina as diretrizes gerais, para a contratualização entre
Hospitais de Ensino e os gestores do SUS.
O termo de referência estabelece a formalização da contratualização que é o
processo pelo qual o representante legal do hospital de ensino e o gestor local do
SUS estabelecem metas físicas (quantidade de procedimentos) e de qualidade
(melhoria dos serviços) no processo de atenção à saúde, de ensino e pesquisa e de
gestão hospitalar, que deverão ser atestadas e acompanhadas pelo conselho gestor
da instituição ou pela comissão permanente de acompanhamento de contratos com
foco na gestão qualificada do recurso a ser transferido (BRASIL, 2004b, 2004c,
2004d).
Complementando a legislação da atual política para os HUE foram publicadas
as portarias GM/MS nº 1082/05 que extingue o Fideps e as portarias GM/MS nº 35 e
1631/06 que prorrogam o prazo de extinção do Fideps.
No quadro a seguir serão apresentadas as atuais políticas para os Hospitais
Universitários e de Ensino.
49
ATO NORMATIVO Nº
Portaria Interministerial
MS-MOG-MEC-MCT Nº
562
Portaria Interministerial
MEC-MS Nº 1.000
Portaria Interministerial
MEC-MS Nº 1.005
DATA
ESPECIFICAÇÃO
12/05/2003
Institui a Comissão Interministerial com o
objetivo de avaliar e diagnosticar a atual
situação dos Hospitais Universitários e de
Ensino no Brasil visando reorientar e/ou
formular a política nacional para o setor.
15/04/2004
27/05/2004
Define os requisitos para a certificação
dos Hospitais de Ensino.
Define os documentos para a verificação
do
cumprimento
dos
requisitos
obrigatórios relacionados aos Incisos I a
XVII
do
artigo
6º
da
Portaria
Interministerial MEC-MS nº 1.000.
Portaria GM/MS
Nº 1.006
27/05/2004
Cria o Programa de Reestruturação dos
Hospitais de Ensino do Ministério da
Educação no Sistema Único de Saúde.
Portaria GM/MS
Nº 1702
17/08/2004
Cria o Programa de Reestruturação dos
Hospitais de Ensino no âmbito do
Sistema Único de Saúde.
Portaria GM/MS
Nº 1.082
4/07/2005
Extingue o Fator de Incentivo ao
Desenvolvimento do Ensino e a Pesquisa
Universitária em Saúde – FIDEPS.
Portaria GM/MS
Nº 35
06/01/2006
Portaria GM/MS
Nº 1.631
20/07/06
Prorroga o prazo de extinção do Fator de
Incentivo ao Desenvolvimento do Ensino
e a Pesquisa Universitária em Saúde –
FIDEPS
Prorroga o prazo de extinção do Fator de
Incentivo ao Desenvolvimento do Ensino
e a Pesquisa Universitária em Saúde –
FIDEPS
50
Portaria Interministerial
MEC-MS Nº 2.400
Decreto 7.082
2/10/2005
27/01/2010
Estabelece
os
requisitos
para
a
certificação de unidades hospitalares
como Hospitais de Ensino. Revoga as
Portarias Interministeriais MEC-MS nº
1.000/04 e nº 1.005/04.
Institui
o
Programa
Nacional
de
Reestruturação
dos
Hospitais
Universitários Federais – REHUF e
dispõe
sobre
o
financiamento
compartilhado dos hospitais universitários
federais entre as áreas da educação e da
saúde e disciplina o regime de pactuação
global com esses hospitais.
Quadro 2 - Legislação referente à atual política para os Hospitais Universitários e de Ensino
Fonte: Bittar e Magalhães (2007), Brasil (2004b).
51
5.6 CONTABILIDADE PÚBLICA
O processo de planejamento, execução e prestação de contas do orçamento
público, que compreende a estimativa das receitas e fixação e classificação das
despesas, que no âmbito da administração pública, conta com o auxílio da
contabilidade que firma-se como importante instrumento de evidenciação dos atos
previstos no orçamento, dada a importância das informações por ela geradas.
A Contabilidade Pública mantém relações com a Ciência das Finanças de
maneira significativa e tem por objetivo estudar a atividade financeira do Estado, a
qual representa a busca dos meios para o custeio dos serviços públicos e
investimentos, através
da
despesa, receita, orçamento
e
crédito públicos.
Indispensável ferramenta para que haja legítimo controle da execução orçamentária
e financeira, no sentido de prestar as informações que representem autenticamente
a realidade econômico-financeira e patrimonial do conjunto dos órgãos e entidades
públicas (ANGÉLICO, 1995; OLIVEIRA, 2007).
Tem como objetivo produzir com oportunidade e fidedignidade aos seus
usuários
interno e externo, informação estruturada de natureza econômica,
financeira e complementarmente, física, de produtividade e social, para que os
mesmos possam tomar decisões e realizar julgamentos seguros (ANDRADE, 2006;
IUDÍCIBUS E MARION, 2002).
No Brasil, a Lei 4.320 de 17 de março de 1964 estatui normas gerais para a
elaboração e o controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados e dos
Municípios e do Distrito Federal. A referida lei trata a contabilidade pública como um
instrumento capaz de permitir o acompanhamento da execução orçamentária, a
situação patrimonial, o levantamento de seus balanços (financeiro, orçamentário,
patrimonial), bem como a análise e interpretação dos resultados econômicos e
financeiros.
Constata-se assim a preocupação com relação à evidenciação dos
resultados obtidos pela Administração Pública por meio dos demonstrativos
contábeis (BRASIL, 1964).
A Contabilidade Pública é um segmento da Contabilidade aplicada à área
pública, devendo obedecer às normas gerais estabelecidas pela Lei 4.320/64.
Lopes de Sá (2005) afirma que:
52
Contabilidade Pública é a contabilidade aplicada às entidades públicas. As normas a
serem seguidas para a escrituração das entidades acham-se estabelecidas por leis
especiais e formam objeto de cuidado dos técnicos no assunto. (...) A finalidade da
Contabilidade Pública é a de estabelecer regras para que os atos administrativos da
gestão financeira e patrimonial das entidades públicas se realizem em perfe ita
ordem e sejam registradas sistematicamente, de modo a mostrar, em épocas
prefixadas, os respectivos resultados (LOPES DE SÁ 2005, p. 97).
O art. 83 da Lei supracitada prescreve que a função da contabilidade pública
é prover a evidenciação das informações relativas ao controle do patrimônio público.
Art. 83. ”A contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública, a situação de todos
quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou
guardem bens a ela pertencentes ou confiados” (BRASIL, 1964).
Na área governamental, a contabilidade evidencia as circunstâncias de todos
aqueles que arrecadam receitas, efetuam despesas, administram ou guardam bens
públicos. Oportuniza o acompanhamento da execução orçamentária, financeira e
patrimonial das entidades públicas, por meio dos registros efetuados nos sistemas
Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e de Compensação (KOHAMA; 2003).
A Contabilidade Pública utiliza-se do Sistema Integrado de Administração
Financeira – SIAFI, como ferramenta de controle contábil, mas que representa,
também, pela heterogeneidade de subsistemas, módulos e transações, um sistema
integrado de informações gerenciais e de controle orçamentário e financeiro. Castro
e Lima (2003) afirmam que este tem por objetivo promover a modernização e a
integração dos Sistemas de Programação Financeira, de Execução Orçamentária e
de Contabilidade em seus Órgãos e Entidades Públicas.
O SIAFI é um sistema informatizado que processa e controla a execução
orçamentária, financeira, patrimonial e contábil de todos os órgãos do governo
federal. Tem como objetivo fornecer aos órgãos mecanismos ágeis para o controle
diário das atividades, de forma segura e tempestiva, integrando e compatibilizando
as informações dos diversos órgãos, com o intuito de obter a transparência dos
gastos públicos (PIRES, 2002).
De acordo com Albuquerque (2006)
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI é o
sistema de teleinformática que processa a execução orçamentária, financeira e
contábil, dos órgãos e entidades da administração federal. Foi implantado em 1987 e
53
constitui, desde então, o mais importante instrumento de acompanhamento e
controle da execução orçamentária, financeira e contábil do Governo Federal.
(ALBUQUERQUE, 2006, p.325).
A
informação
fornecida
pela
contabilidade
pública
adquire
maior
expressividade quando analisada sob a ótica da transparência. Por meio de um de
seus princípios, o da evidenciação, a contabilidade assume a responsabilidade de
prestar informações à sociedade dispostas de forma clara e objetiva, passíveis de
serem compreendidas e utilizadas pela mesma.
A transparência da gestão pública está intimamente ligada à definição de
accountability, termo que no Brasil tem sido associado com a obrigação da
prestação de contas responsável pelo gestor dos recursos públicos. Tornar a gestão
pública transparente e as informações mais acessíveis passa essencialmente por
um novo modelo de accountability (ARAÚJO, 2004).
É digno de referência o posicionamento de Lima (2003) quando afirma que a
accountability esta inserida em um contexto mais amplo, cujo maior objetivo é
garantir a soberania popular, e se estrutura, basicamente, através das eleições que
representa o controle vertical da população sobre os governantes.
Atualmente no Brasil, os debates em torno da transparência da gestão pública
se
reportam à Lei Complementar n.º 101/2000, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) embasada no capítulo II, título VI da Constituição
Federal. Esta lei apresenta como exigência de transparência da gestão fiscal a
ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, dos
instrumentos de planejamento orçamentário, das prestações de contas e respectivos
pareceres e outros relatórios concernentes à gestão fiscal (BRASIL, 2000).
O primeiro artigo da referida Lei traz os postulados designados para a
responsabilidade na gestão fiscal, sendo: (i) garantia de equilíbrio nas contas
públicas; (ii) prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das
contas públicas; (iii) ação planejada e transparente. Possui ainda princípios
norteadores e fundamentos, conforme abaixo apresentado (NASCIMENTO e
DEBUS, 2002).
54
Princípios
Fundamentos
Não gastar mais do que arrecadar
Permitir o planejamento fiscal
consistente
Não se endividar mais do que a
capacidade de pagar
Escolher corretamente os gastos
prioritários
Combater o desperdício
Tornar a gestão fiscal transparente
Criar instrumentos eficazes e
democráticos de controle social
Responsabilizar e punir o mau gestor
Quadro 3 - Princípios Norteadores da LRF
Fonte: Kalife (2004)
Os principais aspectos da administração pública fortalecidos pela LRF são: (i)
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária
Anual (LOA); (ii) responsabilidade, representado pelo dever do gestor público em
prestar contas de seus atos; (iii) controle, representado pela atualização contínua
dos Tribunais de Contas; (iv) transparência, representada pelos instrumentos de
transparência da gestão de planos, orçamentos, prestação de contas, relatório de
gestão fiscal, dentre outros (MELLO, 2006).
A LRF tornou-se a prerrogativa de conduta para os gestores públicos.
Considerando que a inobservância dos seus preceitos pode acarretar em punições
aos gestores públicos, o planejamento e a transparência tornaram-se eixos da
administração pública, conduzindo os gestores públicos ao estudo e à implantação
de ferramentas de Controle Gerencial agregando ao controle orçamentário já
existente. A LRF constituindo-se o principal instrumento regulador das contas
públicas, no Brasil, espera-se que a sua correta aplicação fortaleça o processo de
accountability no país (SACRAMENTO, 2004).
55
5.7 PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O planejamento na visão de Pereira (2003) é um processo dinâmico de
racionalização coordenada das opções, permitindo prever e avaliar cursos de ação
alternativos e futuros, com vista na tomada de decisões mais adequadas e racionais.
Pode ser conceituado com um processo desenvolvido para o alcance de uma
situação desejada de um modo mais efetivo e eficiente, com a melhor concentração
de recursos e esforços (OLIVEIRA, 1987).
A utilização do planejamento como instrumento para direcionar a ação para
um determinado resultado em face de uma série de situações dependentes ou não,
em uma conjuntura de escassez de qualquer tipo de recursos, é abordada de forma
clara por Rezende e Castor (2006, p.6).
A ideia do planejamento como forma de melhorar a qualidade das decisões está
solidamente ancorada no conceito da racionalidade na alocação dos recursos, já
que estes são limitados e as necessidades e aspirações dos indivíduos virtualmente
ilimitadas, é preciso estabelecer preferências e prioridades para distribuir os meios
de satisfazê-las de maneira efetiva e organizar sua aplicação de modo a extrair o
maior benefício deles (REZENDE E CASTOR, 2006, p.6).
O planejamento para Silva (1993) é considerado uma função básica do
processo administrativo, onde a organização estabelece seus objetivos e metas
temporárias, delibera e aloca os recursos aos planos e programas operacionais e de
investimento. Segundo o mesmo autor, ao enumerar as características que devem
ser obedecidas pelo planejamento, ressalta que o mesmo:
·
·
·
·
·
é anterior à realização do empreendimento;
requer a definição clara dos objetivos para a ação;
exige quantificação e valoração ( orçamento );
requer base técnica (método);
exige um trabalho integrado (SILVA, 1993).
Conferindo um enfoque governamental, Pereira (2006) aduz o planejamento
como sendo uma forma de alocar de maneira racional e eficiente os escassos
recursos do Estado. Segundo ele
[...] para a produção de qualquer tipo de bem ou serviço, quanto menos recursos
forem alocados, maior será a capacidade de investimento do Estado, prece ito válido
56
também para qualquer empresa. Quando se estuda a questão do processo de
produção de bens e serviços públicos pleiteados pela sociedade, necessita o
Estado, antecipadamente, decidir os tipos, a quantidade e a qualidade de bens ou
serviços que irá produzir. Assim, os responsáveis pelo processo de planejamento,
que a utilização desses recursos escassos deverá efetuada de maneira mais
racional e eficiente possível. O planejamento é utilizado para que isso ocorra
adequadamente (PEREIRA, 2006, p.227/228).
O planejamento é uma forma de a sociedade, através de seus representantes
e instituições confrontar suas potencialidades e limitações, coordenando seus
recursos e esforços para elaborar utilizando as estruturas do Estado e por indução à
iniciativa privada, as ações indispensáveis para atingir os objetivos nacionais e das
metas governamentais (PISCITELLI, TIMBÓ E ROSA, 1999).
O orçamento brasileiro é parte integrante de um sistema orçamentário,
estabelecido na art. 165 da Constituição Federal de 1988 como forma de
planejamento
governamental, e
consubstancia-se
nos
seguintes instrumentos
básicos: Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei
Orçamentária Anual – LOA (BRASIL, 1988). Esses instrumentos inovadores criados
pela Constituição foi uma forma de garantir a valorização do planejamento. Dois
elementos são comuns na tríade: a iniciativa é do poder Executivo e possuem
natureza de lei.
Matias e Campello (2000) argumenta que em relação ao horizonte temporal o
planejamento possui três níveis de abrangência:
·
Estratégico: compreende o planejamento de longo prazo, onde são
avaliados as grandes tendências, a missão, as diretrizes e os objetivos
a serem seguidos pela organização para um horizonte de 10 anos ou
mais;
·
Tático: constitui o planejamento de médio prazo, onde apresentam as
tendências
secundárias, os
objetivos
e
políticas das unidades
administrativas e as ações corretivas para um horizonte de 5 anos;
·
Operacional: consiste num planejamento de curto prazo, em que são
definidas as ações a serem implementadas e que culminarão com a
execução dos objetivos.
Na busca do delineamento de uma proposta de orçamento como estratégia
de planejamento e controle na administração pública, Kohama (1998) salienta que é
57
necessário, atendendo ao mandamento constitucional, conhecer três instrumentos:
Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária
Anual – LOA.
PLANO DE AÇÃO
INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO
PP
A
LDO
LOA
POLÍTICAS PÚBLICAS E
PROGRAMAS DE
GOVERNO
Figura 1 - Planejamento na administração pública
Fonte: Adaptado de Silva (2001)
5.7.1 Plano Plurianual – PPA
Conforme consta na Constituição Federal no art. 165, o PPA é o instrumento
de planejamento estratégico orientado para um período de temporal de quatro anos,
que o governo federal estabelece, de forma regionalizada, tendo por conteúdo as
diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada. (BRASIL, 1988)
Giacomoni
(2005) acrescenta que a Constituição Federal ao tornar
obrigatória a elaboração do PPA abrangendo as despesas de capital e demais
58
programas de duração continuada, veio fortalecer a concepção que associa
planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema. Ela esclarece a
importância do planejamento ao registrar, de forma expressa, a sua obrigatoriedade:
Art. 74. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento,
sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
(grifo acrescido pelo autor) (GIACOMONI, 2005).
O
PPA
foi
concebido
para
viabilizar
o
planejamento
das
ações
governamentais para um período temporal de quatro anos, sendo que o primeiro
corresponde ao segundo ano do mandato do chefe do poder Executivo e o último
ano compreende o primeiro exercício financeiro do mandato seguinte. Será
encaminhado até 31 agosto do primeiro ano do mandato do executivo para a análise
do Legislativo. O PPA é a referência a partir da qual devem ser elaborados a Lei de
Diretrizes Orçamentárias - LOA e a Lei Orçamentária Anual - LOA. As ações e
programas de governo devem estar em consonância com as metas e prioridades
estabelecidas pelo PPA, sob pena de crime de responsabilidade (BEZERRA, 1999).
Na esfera pública o PPA é a formalização do plano estratégico, por meio do
qual se procura associar o presente e o futuro da organização ordenando as ações
do governo de maneira que leve ao alcance dos objetivos e metas estabelecidos
para um período de quatro anos com relação aos governos estaduais e municipais e
cinco anos para a esfera federal, o que caracteriza como um planejamento de médio
prazo (KOHAMA, 2003).
De acordo com o art. 2 do Decreto nº 2.829/98 todas as previsões constantes
no PPA estão distribuídas por funções, subfunções e programas. Cada um dos
programas deve conter informações sobre o objetivo, órgão responsável, valor
global, prazo de conclusão, fonte de financiamento, indicador que quantifique a
situação que o programa tenha por fim modificar, metas correspondentes aos bens e
serviços necessários para atingir o objetivo, ações não integrantes do Orçamento
Geral da União necessárias à consecução do objetivo, regionalização das metas por
Estado (BRASIL, 1998).
59
O
advento
da
Lei
Complementar
101,
conhecida
com
Lei
de
Responsabilidade Fiscal, trouxe um novo enfoque à gestão de recursos públicos,
demandando maior aperfeiçoamento técnico na elaboração e execução do
orçamento público com ênfase no planejamento.
Assentir o maior detalhamento das ações e prover uma ampla e variada gama
de informações sobre as ações previstas, proporcionam maior transparência
informacional
e
aumentam
as
possibilidades
para
controle
das
ações
governamentais.
5.7.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias constitui-se num dos instrumentos do
sistema de planejamento operacional na Administração Pública, que a partir dos
programas e das determinações do PPA, define para o exercício financeiro
subsequente, as metas e prioridades da Administração Pública. Tem a finalidade de
nortear a elaboração dos orçamentos anuais de forma a adequá-los às diretrizes,
metas e objetivos da administração pública determinadas no PPA (KOHAMA, 2003).
A LDO é a norma que norteia a elaboração da Lei Orçamentária – LOA na
medida em que dispõe, para cada exercício, metas e prioridades da Administração
Pública incluindo despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,
orienta a elaboração de LOA, dispõe sobre alterações na legislação tributária e
estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Entendem-se como metas os resultados que se pretendem obter com a
realização de cada programa de governo, sendo assim devem ser mensuráveis
física e financeiramente. Desta forma, cada ação governamental corresponderá a
um produto que quantificado, originará uma meta a ser incluída na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
Com relação à fixação de metas orçamentárias Araújo (2007) argumenta que
as mesmas podem ter outra função, sendo uma das tentativas mais frequentes no
sentido
de
deter a
expansão
demasiada
dos déficits governamentais. O
estabelecimento de metas orçamentárias pode se dar apenas com a comunicação
60
de um plano de execução para a política fiscal ou a introdução de alguma restrição
formal, como uma lei, impondo assim limite palpável para a execução do orçamento
público.
A Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu à LDO a responsabilidade de tratar
de outras matérias, tais como: o equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e
formas de limitação de empenho, visando o cumprimento de metas físicas e o
resultado primário e nominal, gastos com pessoal, limites de dívidas sobre o uso de
reserva de contingência, avaliação dos passivos contingentes e outros riscos que
possam afetar o equilíbrio das contas públicas, e a inclusão de anexos de metas
fiscais e riscos fiscais (ANDRADE, 2007).
Pode-se considerar que a LDO além de estabelecer normas para a integração
do planejamento com o orçamento, tem como objetivo fundamental o de permitir
uma discussão maior a respeito das principais prioridades orçamentárias, cuja
atribuição é apontada como estratégica para o desenvolvimento nacional.
5.7.3 Lei Orçamentária Anual - LOA
A Lei Orçamentária Anual também denominada “Lei de Orçamento” ou “Lei
dos Meios”, ou mais comumente de “Orçamento” é um instrumento previsto na
Constituição Federal que tem por objetivo viabilizar a concretização das situações
previstas no PPA, e obviamente, transformá-las em realidade, obedecendo a Lei de
Diretrizes Orçamentárias. Estabelece discriminadamente, em termos monetários a
previsão das receitas e despesas públicas para o ano seguinte ao de sua
elaboração, demonstrando a política econômico-financeira e o programa de trabalho
do governo, obedecido os princípios da unidade, universalidade e anualidade
(PIRES, 2002).
A lei orçamentária anual é o instrumento utilizado para a decorrente
materialização do conjunto de ações e objetivos que foram planejados visando o
melhor atendimento e bem estar da coletividade (KOHAMA, 2003).
A LOA compreenderá conforme determina o art. 165 da Constituição Federal:
(i) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundo, órgãos e
61
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo poder público; (ii) o orçamento de investimento das empresas em que
a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
voto; (iii) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo poder público (BRASIL, 1998).
Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de
despesas acima do limite previsto na LOA, Silva (2004) esclarece que é submetido
ao Congresso Nacional projeto de Lei de crédito adicional pelo Poder Executivo.
Contudo, crises econômicas podem conduzir o Poder Executivo a editar Decretos
com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso
Nacional. São os chamados Decretos de Contingenciamento em que são
autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas.
No que diz respeito ao conteúdo da proposta orçamentária a ser elaborada
pelo Poder Executivo, torna-se necessário frisar dois procedimentos distintos, ou
seja, a previsão da receita e a fixação da despesa, lembrando que a principal
disputa em torno dos gastos públicos ocorre na elaboração da LOA.
62
Art. 165 – Leis de iniciativa do Poder Executivo:
I – Plano Plurianual
II – Leis de Diretrizes Orçamentárias
III – Lei Orçamentária
Lei do Plano Plurianual
Estabelecendo diretrizes, objetivos e metas da
Administração pública federal para os
investimentos
e outras despesas dele decorrentes.,
bem como, sua regionalização.
Lei das Diretrizes Orçamentárias
I- Definindo as metas e prioridades da administração pública
Federal, detalhadas as despesas de capital para o exercício
Financeiro subsequente;
II- Alteração na legislação tributária;
III- Política de aplicações das agências oficiais de fomento.
Orçamento Anual
I- Orçamento fiscal referente aos poderes da União;
II- Orçamento de investimento de empresas em que a União detenha a
maioria do capital social com direito a voto;
III- Orçamento da seguridade social.
Figura 2 - Instrumentos de planejamento
Fonte: Adapatado de Giacomoni (2000)
63
5.7.4 Orçamento Público
A atividade financeira do Estado se consolida por meio de ações que buscam
a obtenção de receitas públicas para atender as despesas, com vistas à consecução
de objetivos políticos e econômicos, consubstanciados no orçamento anual. O
orçamento, historicamente, sempre representou importante instrumento na gestão
de recursos públicos, é por meio dele que o governo executa sua política,
viabilizando toda e qualquer ação governamental. O processo de execução
orçamentária e financeira nas instituições públicas inicia-se através do orçamento e
tem por objetivo atingir as metas estabelecidas em seus programas e ações
governamentais (ROSA, 2011).
Considerado por Abrucio e Loureiro (2004) como o principal documento de
políticas públicas. Afirmam ainda que é através dele que o Estado estabelece
prioridades, delibera como serão gastos os recursos arrecadados da sociedade e a
forma de distribuí-los entre os mais variados grupos sociais. Representa um
instrumento
disciplinador das
contas públicas desempenhando o papel de
conciliador entre despesas e receitas.
O orçamento, tanto no processo de elaboração da lei, como na sua execução,
é um dos elementos estruturantes da gestão pública. Pelo orçamento podemos
identificar as prioridades de um governo, sua capacidade de resposta às demandas
sociais, como também sua capacidade de implementar as políticas públicas. O
orçamento expressa as diretrizes do plano anual do governo em cada política
pública (SANTOS, 2001). Através dele é possível acompanhar a situação econômica
do Estado evidenciando seus gastos, com o objetivo de controlar os recursos que a
sociedade deve contribuir para a manutenção dos serviços públicos. Felgueiras
(2007, p.29) o define como a materialização da ação planejada do Estado na
manutenção de suas atividades e na execução de seus projetos.
O orçamento deixou de ser apenas um mecanismo de controle do poder
político para tornar-se uma ferramenta de planejamento, garantindo o gerenciamento
anual das origens e aplicações de recursos e avaliando a eficácia do Estado
(ALBUQUERQUE, MEDEIROS e FEIJÓ, 2006).
64
À medida que evoluíram as técnicas de planejamento e de intervenção do
Estado na economia, novas funções foram incorporadas ao orçamento. Com isso,
distintas espécies de orçamento foram experimentadas. Em virtude da evolução de
suas funções Giacomoni (2000) divide a história de sua evolução conceitual em
duas etapas: o orçamento tradicional e o orçamento moderno.
O orçamento tradicional é um instrumento disciplinador das contas públicas e
adota classificações somente para instrumentalizar o controle das despesas,
desempenha o papel de conciliador entre receitas e despesas, independente dos
aspectos econômicos e sociais. Constitui-se num documento de previsão e
autorização de receitas e de fixação de despesas, classificadas conforme a
categoria de gasto e distribuídas entre os vários órgãos da administração pública,
para o período de um ano. Na sua elaboração dotava-se um órgão com orçamento
suficiente para o pagamento de pessoal e para a compra de insumos e material
permanente para o exercício financeiro. Os órgãos eram dotados de acordo com o
que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar
(GIACOMONI, 2000).
Por sua vez, o orçamento moderno constitui-se de um ideal gerencial. Para
Pires (2002) este instrumento busca a aplicação dos recursos públicos com o intuito
de produzir ao menor custo possível, e desenvolver sua função de regulador da
economia, tendo em vista o papel do Estado em satisfazer as necessidades
econômicas e sociais da população.
Consoante Machado Jr. e Reis (2002/2003, p.11),
“O orçamento, entretanto, evoluiu para aliar-se ao planejamento, surgindo o
orçamento-programa como especialização devendo na prática, operar como elo
entre os sistemas de planejamento e finanças. C om isto torna-se possível a
operacionalização dos planos, porque os monetariza, isto é, coloca -os em função
dos recursos financeiros disponíveis, permitindo que o planejador tenha os pés no
chão, em face das disponibilidades dos recursos financeiros ” (MACHADO JR. e
REIS, 2002/2003, p.11).
Atualmente destacam-se dois tipos de orçamento: orçamento a base zero ou
por estratégia e o orçamento-programa. O primeiro é um instrumento de controle
estratégico e gerencial onde todos os projetos e atividades devem ser detalhados e
justificados pelos gestores segundo a ordem de importância, cuja característica é a
65
avaliação dos resultados alcançados. Tem como particularidade a análise, revisão e
avaliação de todos os gastos e a inexistência de direitos adquiridos sobre verbas em
exercícios anteriores (PIRES, 2002).
Já o modelo de orçamento-programa é uma ferramenta difundida pela ONU, a
partir da década de 50, e sua concepção básica foi retirada da experiência federal
americana. A adoção legal do orçamento-programa no Brasil ocorreu por meio da
Lei nº 4.320 em 17 de março de 1964. Caracteriza-se por ser um instrumento que
faz o elo entre o planejamento e as funções de execução, acompanhamento,
avaliação e controle (PIRES, 2002) além da elaboração orçamentária ser realizada
em função daquilo que se pretende realizar no futuro (CARVALHO,2008).
Conforme enfatiza PIRES (2002)
O orçamento-programa é um plano de trabalho no qual são detalhados os
programas e despesas que se pretende realizar durante o exercício,
evidenciando a política econômica do governo. Nele são demon strados os
propósitos, objetivos e metas para as quais a administração solicita os
recursos necessários, identificando os custos dos programas propostos para
alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que medem as realizações e
o trabalho realizado dentro de cada programa (PIRES, 2002, p.73).
O primeiro aspecto a ser considerado na adoção do orçamento-programa é a
definição clara dos objetivos governamentais, a partir dos quais são estabelecidas
metas mais específicas para determinado setor ou região, originando programas e
projetos. Outro aspecto a ser considerado é a compatibilidade entre os objetivos,
uma vez que os riscos de conflito não acontecem somente em objetivos gerais. A
incompatibilidade pode ocorrer entre os objetivos individuais dos programas, no
contexto do próprio orçamento. Os problemas emergem em função da multiplicidade
de instituições formuladoras de programas e nas dificuldades de gerenciamento dos
escalões superiores (GIACOMONI, 2000).
Uma vez estabelecido os objetivos governamentais definem-se os Programas
e as Atividades. Programa pode ser assim definido como:
[...] um instrumento de organização da atuação governamental. Articula um
conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum, preestabelecido,
mesurado por indicadores estabelecidos no PPA – Plano Plurianual, para solucionar
um problema ou atender a uma necessidade ou demanda da sociedade.
(ALBUQUERQUE Et at, 2006, p.224).
66
Na concepção do orçamento-programa, o outro elemento essencial de sua
estrutura é a Atividade definida como:
[...]instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação do
governo. (ALBUQUERQUE, MEDEIROS e FEIJÓ, 2006, p.154).
Outro componente fundamental do
orçamento-programa é a mensuração
das operações de governo. É
Coloca em destaque os elementos
administrativos. Ex.: pessoal, material
de consumo, instalações. Assim, não se
preocupa com os objetivos e metas da
administração.
Orçamento - Programa
Coloca em destaque as metas, os
objetivos que a Administração pretende
alcançar. Ex.: quilômetros deestradas a
construir, número de crianças a
alfabetizar.
Coloca em destaque o controle das
Coloca em destaque somente o controle realizações em termos físicos e
político-legal das despesas.
financeiros, permitindo, também, o
controle político-legal.
Realiza a ligação entre o sistema de
planejamento e o sistema de finanças,
Não realiza a ligação entre o sistema de
porque enfatiza os programas que a
planejamento e sistema de finanças.
administração pretende realizar em
determinado exercício financeiro.
Não há consciência de missão a
cumprir.
Enfatiza a consciência de missão a
cumprir.
Quadro 4 - Comparativo do Orçamento Tradicional com o Orçamento-Programa
Fonte: Adaptação de REIS (1979).
67
5.8. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Conforme as doutrinas do Direito Constitucional e do Direito Financeiro, os
princípios orçamentários constituem linhas norteadoras de ação a serem observadas
na elaboração da proposta orçamentária (ROSA, 2011).
Originalmente o orçamento surgiu atuar como instrumento de controle
parlamentar das atividades financeiras do governo, e para a real eficácia desse
controle, faz-se necessário a vinculação do orçamento a regras ou princípios
orçamentários que orientem a sua elaboração e execução (ALBUQUERQUE;
MEDEIROS; FEIJÓ, 2002).
É indispensável que o orçamento obedeça a determinados princípios, a fim de
que o orçamento seja a expressão fiel do programa de governo; para que seja um
instrumento de administração do governo e ainda reflita as aspirações da sociedade
(KOHAMA, 2003).
Alguns princípios orçamentários são objeto de tratamento específico na
legislação, como é o caso do artigo 2 da Lei Complementar 4.320/64, que dispõe:
A lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a
evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecido os princípios de universalidade, unidade e anualidade (BRASIL, 1964).
Com o objetivo de assegurar o cumprimento dos fins a que se propõe o
orçamento, Silva (2004) salienta que os princípios básicos podem ser resumidos em
dois aspectos: gerais e específicos, conforme segue:
68
Princípios
Orçamentários
Princípios Orçamentários Gerais
(de receita e de despesa)
Princípios Orçamentários
específicos ( só das receitas)
Quadro 5 - Princípios Orçamentários
Fonte: Silva (2004, p.45)
Anualidade
Unidade
Substanciais Universalidade
Equilíbrio
Exclusividade
Especificação
Publicidade
Formais
Clareza
Uniformidade
Precedência
Não afetação da receita
Legalidade da tributação
Silva (2004) destaca os princípios utilizados no processo orçamentário:
Princípio da Anualidade: também denominado princípio da periodicidade, as
previsões de receita e despesa devem referir-se, sempre, a um período limitado de
tempo. A aplicação desse princípio estabelece que o orçamento deve ter vigência
limitada a um período anual. O período de vigência do orçamento é denominado
exercício financeiro.
Princípio da Unidade: o orçamento deve ser uno. Este princípio estabelece que
todas a receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.
Princípio da Universalidade: estabelece que todas as receitas e despesas devem
constar na LOA conforme artigo 165 da Constituição Federal.
Princípio da Exclusividade: o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária
e não assuntos estranhos à previsão de receitas e fixação de despesas.
Princípio da Especificação: este princípio é de vital importância para a gestão
pública embora possua um aspecto formal do orçamento. Tem como objetivo
direcionar o orçamento para que as metas delineadas sejam cumpridas. Refere -se à
classificação e designação dos itens que devem constar no orçamento,
discriminando as receitas e despesas.
Princípio do Equilíbrio: entende-se por este princípio que em cada exercício
financeiro o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o
período.
Princípio da Publicidade: este princípio esta contido no artigo 37 da CF e aplica -se
aos atos da administração em geral, a publicidade dos atos relativos à condução da
coisa pública.
Princípio da Clareza: deve-se priorizar o interesse dos usuários das informações
das finanças públicas. O orçamento deve ser claro e compreensível para qualquer
indivíduo.
Princípio da Uniformidade: através deste princípio verifica-se que o orçamento
deve conservar uma estrutura uniforme por meio dos distintos exercícios. Os dados
orçamentários devem ter homogeneidade nos vários exercícios a fim de permitir
uma comparação ao longo do tempo.
Princípio da Precedência: este princípio resulta do fato de que a autorização prévia
das despesas constituí, além de uma faculdade, um ato obrigatório para o Poder
Legislativo, que não pode deixar de aprovar a LOA, pois caso isto ocorresse, haveria
a paralização do serviço público ou, então, pagamentos ilegais de despesa.
Princípio da Não-afetação da Receita: postula o recolhimento de todos os
recursos a uma caixa única do Tesouro. Entretanto este princípio aplica -se para as
receitas provenientes de imposto, não sendo o caso dos demais tributos e de outros
tipos de receitas.
Princípio da Legalidade da Tributação: é o princípio que diz respeito às limitações
que o Estado possui quanto ao seu poder de tributar (SILVA, 2004).
69
5.9 O CICLO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO
O ciclo orçamentário é também conhecido como processo orçamentário. O
papel do orçamento no setor público Brasileiro foi regulamentado por diversas leis,
passadas e atuais, sendo que o processo orçamentário esteve em constante
evolução até atingir os princípios constitucionais atuais. A Constituição Federal de
1988 foi a mais inovadora e a que contemplou os diversos avanços conquistados
pela sociedade, especialmente a democratização do planejamento e do orçamento
(CARVALHO, 2008).
Compreende o processo ininterrupto pelo qual os gastos para projetos e
programas são apresentados, aprovados e, finalmente, executados, contendo quatro
etapas distintas, inerentes ao processo de alocação dos créditos orçamentários:
formulação e apresentação pelo Executivo, autorização do Legislativo, execução,
controle e auditoria (FILLELINI, 1994).
Silva (2011) por sua vez, afirma que:
O ciclo orçamentário corresponde ao período em que se processam as atividades
peculiares do processo orçamentário, definindo-se como uma série de etapas que se
repetem em períodos prefixados, segundo os quais os orçamentos são preparados,
votados, executados, os resultados avaliados e as contas finalmente aprovadas.
Não se confunde com o exercício financeiro, pois este corresponde a uma das fases
do ciclo, ou seja, à execução do orçamento, tendo em vista que a fase de
preparação da proposta orçamentária e sua elaboração legislativa precedem o
exercício financeiro, e a fase de avaliação e prestação de contas ultrapassa -o.
(SILVA, 2011, p.225).
O ciclo orçamentário vai além do interstício definido para a consecução do
exercício financeiro. Neste sentido, o exercício financeiro corresponde ao ano civil,
que representa o intervalo de tempo que vai de primeiro de janeiro a trinta e um de
dezembro, conforme determina o art. 34 da lei nº 3.320/64. É neste período que
ocorre a execução orçamentária e financeira das instituições públicas.
O período que compreende o ciclo orçamentário é maior tendo em vista o
tempo que absorve para a sua consecução, uma vez que abrange todas as fases do
processo orçamentário:
·
Elaboração da proposta pelo executivo;
·
Discussão, votação e aprovação pelo legislativo;
70
·
Execução e monitoramento das receitas e despesas;
·
Controle e avaliação da gestão e dos resultados auferidos pelas
instituições governamentais.
Elaboração da
Discussão, votação
Proposta
e aprovação da
Orçamentária
LeiOrçamentária
Controle e avaliação
Execução
da execução
Orçamentária
orçamentária
Figura 3 - Ciclo Orçamentário
Fonte: Giacomoni (2009, p. 207)
71
5.10 DESPESA PÚBLICA
Constituem despesas públicas todos os dispêndios efetuados pelo Estado
para desempenhar as funções básicas, a ele atribuídas, no atendimento dos
interesses
da
desenvolvimento
comunidade,
tanto
socioeconômico,
beneficiem diretamente
a
na
quanto
população
implantação
na
da
infraestrutura
manutenção
de
e, também, aqueles
serviços
do
que
para saldar os
compromissos da dívida pública ou ainda a restituição ou pagamento de
importâncias recebidas a título de cauções, depósitos, consignações, etc (KOHAMA,
2003; PERES, 1997, MEIRELLES, 1981).
Pelos conceitos apresentados, percebe-se a existência de uma estreita
ligação entre as despesas e receitas, e esta deve ser preservada, e acima de tudo
perseguida pelos gestores a fim de manter o equilíbrio de sua gestão.
As despesas públicas classificam-se em despesas orçamentária e extra
orçamentária. Essa são despesas que independem de autorização legislativa, que
se constitui em saídas do passivo financeiro proveniente de receitas extra
orçamentárias, correspondendo à restituição ou entrega de valores recebidos, como
cauções, depósitos, consignações e outros (KOHAMA, 2003).
Nesta mesma perspectiva, Lemes (1991) afirma que:
são despesas extra orçamentárias os pagamentos que não
dependem de autorização legislativa, por não estarem
vinculados ao orçamento propriamente dito, são saídas do
passivo, compensatórias de entradas no ativo provenientes de
receitas também extra orçamentária do tipo devolução de
cauções, fianças, restituições, salários não reclamados e
outros (LEMES, 1991, P.81).
Despesas orçamentárias são aquelas que derivam da lei orçamentária ou dos
créditos
adicionais
e
não
podem
efetivar-se
sem
crédito
orçamentário
correspondente (ANGÉLICO, 1995; SILVA, 2011).
São empregadas na concretização das ações governamentais previstas para
determinado exercício financeiro, ou seja, é por intermédio dessas despesas que a
administração
pública
realiza
os
serviços
públicos,
mantém
unidades
72
administrativas, honra os compromissos contratuais, conserva o patrimônio público e
faz novos investimentos.
5.10.1 Classificação das Despesas
A classificação orçamentária da despesa possui classificações próprias e
permitem visualizar a despesa sob diferentes enfoques ou abordagens, conforme o
ângulo que se pretende analisar. A classificação da despesa observa quatro
critérios:
classificação
institucional,
classificação
funcional,
classificação
programática, classificação por natureza da despesa.
A classificação institucional representa a mais antiga das classificações da
despesa
orçamentária.
A
principal
finalidade
é
evidenciar
as
unidades
administrativas responsáveis pela execução da despesa, isto é, os órgãos que
gastam os recursos em conformidade com a programação orçamentária visando
fixar responsabilidades e os consequentes controles e avaliações (GIACOMONI,
2000).
Esta classificação parte da divisão dos três poderes públicos: Legislativo,
Executivo e Judiciário. Cada um dos poderes é dividido em três tipos de instituições:
os órgãos, subdivididos em unidades orçamentárias que, por sua vez, são
subdivididas
em
unidades
administrativas. Ressalte-se
que
as
unidades
administrativas não constam da codificação dessa classificação ( ALBUQUERQUE,
MEDEIROS E FEIJÓ,2006, p. 217).
Assim segundo os mesmos autores, podemos dizer que:
Órgão: É o nível institucional que, a título de subordinação ou
supervisão, agrega determinadas unidades orçamentárias e
unidades administrativas. Ex: Ministério da Educação,
Ministério da Saúde, Presidência da República.
Unidades Orçamentárias: São os agrupamentos de serviços
subordinados ao mesmo órgão a que são consignadas
dotações orçamentárias próprias. Ex: Agência Nacional de
Comunicação, Universidades Federais.
Unidades Administrativas: É o nível institucional que, por não
possuir autonomia orçamentária, necessita de uma unidade
orçamentária para a obtenção de recursos (ALBUQUERQUE,
MEDEIROS e FEIJÓ, 2006, p. 217).
73
A classificação funcional tem por finalidade delimitar a despesa, sendo
composta por um rol de funções e subfunções pré-fixadas, agregando os gastos
públicos por área de ação governamental nas três esferas. É uma classificação
normativa dada pela Portaria nº 42/99 do Ministério do Estado do Orçamento e
Gestão, e tem como escopo principal a consolidação nacional dos gastos do setor
público. As funções representam o maior nível de agregação das despesas públicas
que competem ao setor público. As subfunções devem ser entendidas como uma
partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor
público (ANDRADE, 2007).
Toda a ação do governo esta estruturada em programas orientados para a
concretização dos objetivos estratégicos estabelecido no PPA, para o período de
quatro anos (SILVA, 2011), o autor esclarece ainda que:
Programa é o instrumento de organização da atuação
governamental que articula um conjunto de ações que
concorrem para a concretização de um objetivo comum
preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no
plano, visando à solução
de um
problema ou
ao
atendimento de determinada necessidade ou demanda da
sociedade( SILVA ,2011, p.255-256).
Entre as estruturas do PPA com o Orçamento há convergência, assim, o
programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. O plano
termina no programa e o orçamento começa exatamente nesse mesmo programa, o
que
determina
uma
integração
desses
instrumentos
desde
a
origem
(ALBUQUERQUE, MEDEIROS E FEIJÓ, 2006; SILVA, 2011).
Os
programas
criados,
no
PPA,
desenvolvidas para atingir seus objetivos.
possuem
ações
que
devem ser
Essas ações são executadas no
orçamento público por meio das atividades, projetos ou operações especiais. Sua
execução leva ao cumprimento dos objetivos das ações, que contribuem para atingir
os objetivos dos programas, que tem por finalidade suprir determinada necessidade
ou demanda da sociedade e por consequência melhorar a realidade diagnosticada
(SILVA, 2011).
De acordo com o art.2 da Portaria 42/99 observa-se os seguintes conceitos:
Projeto é um instrumento de programação para alcançar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de
74
operações limitadas no tempo, da quais resulta um produto que
concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do
governo.
Atividade é um instrumento de programação para alcançar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de
operações que se realizam de modo contínuo e permanente,
das quais resulta um produto ou serviço necessário à
manutenção da ação de Governo.
Operações especiais correspondem a despesas que não
contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento
das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não
gera contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
(SILVA, 2011, p. 256).
São cinco as categorias da classificação funcional-programática: função,
programa, subprograma, projeto e atividade. Cada função é desdobrada em
programas, que se subdividem em subprogramas e estes em projetos e atividades.
Os programas ao evidenciar os objetivos a serem atingidos com a execução do
orçamento, representa a categoria mais importante. As funções são constituídas
pela divisão das áreas de atuação do governo. Os subprogramas por sua vez são
partes dos programas, eles representam objetivos parciais buscados pelo governo.
Já os projetos e as atividades são os instrumentos que viabilizam operacionalmente
a consecução dos objetivos dos programas (GIACOMONI, 2000).
A
Secretaria
Municipal de
Educação
ficará
assim representada
na
classificação funcional-programática, conforme quadro abaixo:
Desdobramento
Interpretação
Código
Função
Educação
12
Subfunção
Ensino fundamental
361
Programa
Reformas e melhoria de imóveis
57
Atividade
Manutenção e revitalização das
2081
unidades da rede de ensino
Quadro 6 - Classificação Funcional-programática
Fonte: Silva (2011)
A classificação da despesa orçamentária segundo a natureza está assim
organizada: categorias econômicas, grupo de despesa, modalidade de aplicação e
elementos de despesa.
75
A classificação econômica da despesa orçamentária é constituída por duas
categorias segundo a Lei 4320/64: Despesas Correntes e de Capital.
Conforme Kohama (2003) despesas correntes são gastos de natureza
operacional, realizada pela administração pública, para a manutenção e o
funcionamento de seus órgãos, e as despesas de capital consiste nos gastos
realizados pela administração pública, com o propósito de criar novos bens de
capital ou mesmo de adquirir bens de capital já em uso que constituirão
incorporações ao patrimônio público.
Os grupos de despesas servem para evidenciar as despesas mais
importantes: pessoal e encargos sociais, juros e encargos da dívida, outras
despesas correntes, investimentos, inversões financeiras e amortização da dívida.
Integram
um
conjunto
onde
partes
são
típicas
subcategorias
econômicas
(investimentos e inversão financeira) e outra parte são elementos responsáveis por
parcelas importantes da despesa.
Categorias Econômicas
Grupos
1. Pessoal e encargos sociais
3. Despesas correntes
2. Juros e encargos da dívida
3. Outras despesas correntes
4. Investimentos
4. Despesas de capital
5. Inversões financeiras
6. Amortização da dívida
Quadro 7 - Categorias Econômicas e Grupos
Fonte: Giacomoni (2000, p.109)
A modalidade de Aplicação destina-se a indicar se os recursos são aplicados
diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por
outro ente da Federação e suas entidades correspondentes, e tem como objetivo
permitir
a
eliminação
de
dupla
descentralizado (GIACOMONI, 2000).
contagem
dos
recursos
transferidos
ou
76
Os elementos de despesas têm como finalidade identificar os objetos de
gasto, ou seja, os bens ou serviços adquiridos, independentemente das suas
finalidades, tais como: vencimentos e vantagens fixas, material de consumo,
serviços de terceiros, instalações, equipamentos, juros, diárias, auxílios e outros de
que a administração pública se serve para a consecução de seus fins. Sua finalidade
precípua é de oportunizar o controle dos gastos, tanto pela unidade orçamentária ou
órgão de contabilidade, como pelos órgãos de controle interno e externo (SILVA,
2011).
5.10.2 Estágios da Despesa
A execução da despesa se realiza mediante o cumprimento de três estágios:
empenho, liquidação e pagamento.
Conforme o art. 58 da Lei 4320/64 “o empenho de despesa é o ato emanado
de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente
ou de implemento de condição”. Além disso, o caput do art. 59 da lei mencionada,
assinala que deve ser observado que o valor empenhado não poderá exceder o
limite de crédito concedido na dotação orçamentária própria. Isto quer dizer que
poderão ser feitos tantos empenhos quantos forem necessários, desde que o
somatório deles não ultrapasse o montante da dotação.
Ele representa o principal instrumento da administração pública para
acompanhar e controlar a execução de seus orçamentos. Corresponde ao ato
procedente de autoridade competente, que determina a dedução do valor da
despesa a ser realizada da dotação consignada no Orçamento, para atender essa
despesa. Consiste numa reserva que se faz, ou garantia que se dá ao fornecedor ou
prestador de serviços, baseada na autorização e dedução da dotação respectiva, de
que o serviço contratado ou o bem fornecido será pago (MACHADO JR. e REIS,
2002/2003, ROSA, 2011).
Conforme o art. 60 da Lei 4320/64 é vedada a realização de despesa sem
prévio empenho, ou seja, o empenho deve anteceder a data da aquisição do bem ou
da prestação do serviço. Tal disposição faz com que só possam ser realizadas
77
despesas que tenham amparo e enquadramento orçamentário em consonância com
o art. 167 da Constituição Federal, que veta o início de programas ou projetos não
incluídos na lei orçamentária anual e a realização de despesas ou a assunção de
obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (ROSA,
2011).
Os empenhos são classificados em três tipos ou modalidades conforme Rosa
(2011):
·
Empenho Ordinário: quando o valor da despesa é fixo e previamente
determinado e cujo pagamento se dá de uma só vez;
·
Empenho Estimativo: utilizado quando não se pode determinar
previamente o montante exato da despesa, tais como: serviços de
fornecimento de água, energia elétrica, telefone e outros;
·
Empenho Global: aplica-se para despesas contratuais ou outras de
valor determinado, sujeitas a parcelamento, assim como contratos de
prestação de serviços e realização de obras.
A liquidação da despesa, de acordo com o disposto no art.63 da Lei 4320/64
“... consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito”. BRASIL (1964).
É o reconhecimento do implemento de condição, ou seja, a verificação do
cumprimento da obrigação pelo credor, a fim de comprovar o direito por ele
adquirido ao respectivo crédito, nesse estágio, são efetuadas as verificações e
avaliações quanto ao cumprimento, por parte do contratante, nas condições
previamente estipuladas (na licitação, no contrato, no empenho, etc (ROSA, 2011;
GIACOMONI, 2000).
O pagamento corresponde ao último estágio da despesa orçamentária.
Segundo o art.62 combinado com o art.64 da Lei 4320/64, o pagamento da despesa
somente será efetuado após sua regular liquidação, quando a autoridade
ordenadora competente, mediante despacho, determina que a despesa seja paga
BRASIL (1964).
78
5.11 RECEITA PÚBLICA
O Estado para fazer face às suas necessidades, dispõe de recursos ou
rendas que lhe são entregues através da contribuição da coletividade. Afirmam que
o conjunto de recursos que o Estado aufere de todas as suas fontes produtivas
constitui a receita pública e com ela o Estado vai enfrentar todo o ônus de
manutenção da sua organização, com a segurança de sua soberania, com o custeio
de seus serviços, com as iniciativas de fomento e desenvolvimento econômico e
social e com seu próprio patrimônio (SILVA, 2004; ANDRADE, 1981).
Percebe-se então que a receita pública configura-se como a base da gestão
financeira do Estado e que deve ser estruturada no sentido de captar o máximo de
recursos financeiros, para o alcance de seus objetivos, visando a satisfação das
necessidades públicas.
Kohama (2003) conceitua receita pública como:
“[...] todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos,
quer seja efetivado através de numerário ou outros bens
representativos de valores – que o Governo tem o direito de
arrecadar em virtude de leis, contratos ou quaisquer outros
títulos de que derivem direitos a favor do Estado, quer seja
oriundo de alguma finalidade específica, cuja arrecadação lhe
pertença ou caso figure como depositário dos valores que lhe
pertencerem.” (KOHAMA, 2004, p.82).
As receitas públicas no seu sentido mais amplo referem-se a todas as
quantias recebidas pelos cofres públicos, desdobrando-se em dois grupos: receitas
orçamentárias e receitas extra orçamentárias. Essa se refere aos recursos de
terceiros que transitam pelos cofres públicos, não pertence aos entes públicos. Já as
receitas orçamentárias são aquelas que integram o orçamento público, que de fato
pertencem à entidade pública e se classificam economicamente em Receitas
Correntes e de Capital (ANGÉLICO, 1995).
79
5.11.1 Classificação das Receitas
A classificação orçamentária de receita, assim como a despesa, possui
classificações próprias. Dentre elas destacam-se:
·
classificação por categorias econômicas ( natureza da receita);
·
classificação por fonte de recursos;
A receita orçamentária deverá obedecer à discriminação constante no artigo
11 da Lei 4.320/64 onde estabelece que o sistema classificatório da receita seja feito
de acordo com a categoria econômica. Na classificação econômica a receita se
divide em: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
No que diz respeito às receitas correntes, o parágrafo 1º, art. 11 da referida lei
estabelece que:
São Receitas Correntes as receitas tributárias, de
contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços
e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado,
quando destinadas a atender despesas classificáveis em
Despesas Correntes.
No que concerne às receitas de capital, o parágrafo 2º do referido artigo
dispõe:
São Receitas de Capital as receitas provenientes da realização
de recursos financeiros de constituição de dívidas; da
conversão em espécie de seus bens e direitos; pelos recursos
recebidos de outras pessoas de direito público e privados
destinados a atender despesas classificáveis em despesas de
capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
A finalidade desse critério é identificar a origem dos recursos segundo o fato
gerador, evidenciando quais recursos serão destinados a atender às despesas
correntes, bem como os recursos destinados a atender às despesas de capital e,
ainda, o superávit do orçamento corrente (ROSA, 2011).
A classificação segundo fontes de recursos serve para indicar como são
financiadas as despesas orçamentárias. Entende-se por fonte de recurso a origem
80
ou procedência dos recursos que devem ser aplicados em uma determinada
finalidade. No sentido de individualizar os recursos é indispensável à classificação
com vistas a evidenciar sua aplicação conforme a determinação legal (ROSA, 2011).
Esse mecanismo, denominado fonte de recursos ou destinação de recursos
segundo a autora mencionada acima, constitui o elo do processo orçamentáriofinanceiro, desde a previsão da receita até a execução da despesa (empenho,
liquidação e pagamento).
Os principais grupos de fontes de Receitas Correntes são os seguintes:
1100.00.00 Receita tributária:
Decorrem da capacidade do ente público instituir e arrecadar tributos de sua
competência, ou seja, provenientes de impostos, taxas e contribuições de
melhoria.
1200.00.00 Receita de contribuições:
São as provenientes de contribuições sociais e contribuições econômicas.
1300.00.00 Receita patrimonial:
São as receitas resultantes da exploração do patrimônio de propriedade do ente
público decorrente de bens mobiliários ou imobiliários, advindo de participação
societária ou superávits apurados nas operações de bens patrimoniais.
1400.00.00 Receita agropecuária:
Decorrem das atividades ou exploração econômica de atividades agropecuárias
envolvendo a produção vegetal e animal e seus derivados, bem como atividades
de beneficiamento ou transformação desses produtos.
1500.00.00 Receita industrial:
São as resultantes de atividades industriais, tais como: indústria extrativa mineral,
de transformação e de serviços industriais de utilidade pública.
1600.00.00 Receita de serviços:
São as provenientes da prestação de serviços pela entidade públicas tais como:
taxas de serviços de transporte, comerciais, financeiros, de comunicações, de
saúde e outros serviços.
1700.00.00 Transferências correntes:
Resultante de recursos recebidos de outros entes públicos ou privados destinadas
a atender as despesas correntes.
81
1900.00.00 Outras receitas correntes
Envolvem a arrecadação de receitas não classificadas nas fontes anteriores,
como: multas, indenização, juros de mora, dívida ativa e receitas diversas.
As Receitas de Capital se classificam nas seguintes fontes:
2100.00.00 Operações de crédito:
São as resultantes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição
de dívidas.
2200.00.00 Alienação de bens:
São as receitas provenientes da venda de bens móveis e imóveis pertencentes ao
ente público, após, o atendimento da legislação pertinente.
2300.00.00 Amortização de empréstimos:
São os ingressos provenientes do recebimento de valores anteriormente
concedidos.
2400.00.00 Transferências de capital:
São os recursos recebidos de outros entes públicos ou privados, destinados a
atender a despesas classificáveis em despesas de capital.
2500.00.00 Outras receitas de capital:
Constituem uma classificação genérica destinada a receber receitas de capital
não especificada em Lei.
A Receita Orçamentária é classificada em categorias econômicas: Receita
Corrente e de Capital. Obedecem a uma discriminação sequencial de níveis na
seguinte ordem: cada categoria econômica desdobra-se em fontes de receitas e
estas em subfontes ou espécie que, por sua vez, são analisadas em rubricas,
alíneas e subalíneas e podem chegar a item e subitens (KOHAMA, 2003).
As
categorias
econômicas
Receitas
Correntes
e
de
Capital são
representadas no primeiro nível pelos dígitos 1 e 2. O segundo nível objetiva
identificar a origem ou fonte das receitas. A espécie representada pelo terceiro
nível de classificação e vincula-se a origem, permitem qualificar com maior
detalhe o fato gerador dos ingressos das receitas. Já a rubrica constitui o
detalhamento das espécies de receita, constante do quarto nível, procura detalhar
82
de forma mais específica as espécies de receitas. A alínea, localizada no quinto
nível objetiva a qualificação da rubrica, apresenta o nome da receita propriamente
dito. O sexto e último nível denominado subalínea é onde serão contabilizados os
valores, pela entrada dos recursos (ROSA, 2011).
A classificação por fontes é um mecanismo programático oriundo da
necessidade prática de agrupar valores de distintas naturezas a exemplo das
previsões disponíveis para livre programação, sem destinação pré-especificada
(AMADO, 1994).
A classificação segundo as fontes de recursos é representada por quatro
grandes grupos:
·
Recursos do Tesouro ·
Recursos de Outras Fontes – onde são consignados os recursos de
incentivos fiscais, as operações de crédito realizadas pelas demais
instituições, os recursos diretamente arrecadados pelas instituições
da administração pública indireta ou fundacional;
·
Recursos do Tesouro – Exercícios anteriores;
·
Recursos de Outras Fontes – Exercícios anteriores.
Independente do ente governamental (União, Estado, Distrito Federal e
Municípios) o Tesouro é responsável pela arrecadação e guarda da maior parte das
receitas tributárias, de taxas e contribuições, de multas, de operações de crédito
realizadas diretamente pelo tesouro; recursos diretamente arrecadados pela
administração pública direta. Ele provê os recursos para a manutenção dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, para o funcionamento dos serviços públicos e
execução e programas e projetos (GIACOMONI, 2000).
Os recursos provenientes de Outras Fontes são as receitas das entidades da
administração pública indireta, que são as autarquias, empresas públicas, fundações
públicas e os fundos que integram o orçamento, mesmo dependentes de
transferências de recurso do Tesouro, possuem receitas próprias, as quais devem
aparecer identificadas na lei orçamentária (GIACOMONI, 2000).
83
Especificação
Categoria
Econômica
Código
Orçamentário
Identificação
1.0.0.0.00.00
Receita Corrente
Origem
1.1.0.0.00.00
Receita Tributária
Espécie
1.1.1.0.00.00
Impostos
Rubrica
1.1.1.2.00.00
Imposto sobre o Patrimônio e a Renda
Alínea
1.1.1.0.02.00
Imposto sobre a Propriedade Predial e territorial urbana
Subalínea
1.1.1.0.02.01
Imposto Predial Urbano
Categoria
Econômica
2.0.0.0.00.00
Receita de Capital
Origem
2.4.0.0.00.00
Transferência de Capital
Espécie
2.4.7.0.00.00
Transferência de Convênios
Rubrica
2.4.7.1.00.00
Transferência de Convênios da União e de suas entidades
Alínea
2.4.7.1.02.00
Transferência de Convênios da União e de suas entidades
destinadas a Programa de Educação
Subalínea
2.4.7.1.02.01
Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE
Quadro 8 - Quadro sinótico da classificação econômica da receita
Fonte: Silva, (2011, p.232)
5.11.2 Estágios da Receita
A multiplicidade das receitas orçamentárias – tributos, contribuições, rendas
patrimoniais e de serviços, operações de crédito – de variada natureza jurídica,
impedem que elas cumpram estágios de execução formalmente padronizados, como
ocorre com a despesa. Contudo, considerando que a maior parte da receita
orçamentária
é
proveniente de cobrança de tributos e contribuições, cujo
disciplinamento é feito através de legislação específica, frequentemente, admite-se,
neste âmbito, a existência de três estágios: lançamento, arrecadação e recolhimento
(GIACOMONI, 2000).
É por meio do lançamento que a autoridade constitui o crédito tributário,
entendido como o procedimento administrativo que verifica a ocorrência do fato
gerador da obrigação correspondente, determina a matéria tributável, calcula o
montante do tributo devido, identifica o sujeito passivo e propõe, se for o caso, a
aplicação de penalidade cabível (ROSA, 2011).
84
De acordo com o art. 53 da lei 4320/64, o lançamento é definido da seguinte
forma:
[...] é o ato da repartição competente, que verifica a
procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e
inscreve o débito desta (BRASIL, 1964)
São três as modalidades de lançamento: por homologação, declaração e de
ofício. Por homologação é realizado pelo sujeito passivo que antecipa o pagamento
sem prévio exame de autoridade administrativa, por exemplo: ICMS. O lançamento
por declaração ocorre quando o sujeito passivo presta à autoridade administrativa
informações indispensáveis à efetivação do lançamento, por exemplo: Declaração
de imposto de renda. O lançamento de ofício é efetuado pela administração sem
participação do contribuinte, por exemplo: IPTU (GIACOMONI, 2000).
A arrecadação corresponde o segundo estágio a ser percorrido pela receita lançada.
É o momento em que os contribuintes ou devedores pagam os recursos devidos ao
Tesouro aos agentes arrecadadores ou bancos autorizados.
A arrecadação poderá ser feita de forma direta e indireta. A direta é quando
realizada por repartição administrativa do Estado – coletorias, recebedorias,
tesourarias ou por agência bancária credenciada. A arrecadação indireta ocorre
quando entidades depositárias – empregadores e bancos retêm valores dos
contribuintes, providenciando posteriormente o recolhimento. (GIACOMONI, 2000).
O terceiro e último estágio da execução da receita caracteriza-se pela entrega
do produto da arrecadação efetuado pelos agentes arrecadadores diretamente ao
Tesouro Nacional, responsável pela administração e programação financeira
(ROSA, 2011). Além disso, deve ser observado, conforme determina a lei 4320/64, o
princípio da unidade de tesouraria, para vedar o fragmento dos recursos em caixas
especiais, isto é, toda a receita arrecadada deve ser recolhida, integralmente, para
uma conta bancária geral em nome do Tesouro Público. Consagrando a “caixa
única”, a norma geral brasileira visa racionalizar a gestão financeira, viabilizando,
particularmente, a execução da programação dos desembolsos e a obtenção de
ganhos operacionais (BRASIL, 1964).
Os órgãos fazendários têm por praxe aprovarem um calendário fiscal, que
estabelece os prazos de recolhimentos dos diversos tributos e contribuições a serem
85
observados pelos contribuintes. O calendário permite organizar o fluxo das receitas
públicas, assim como a programação dos desembolsos, além de sua evidente
utilidade para o contribuinte (GIACOMONI, 2000).
86
6. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Pesquisa científica é “[...] o conjunto de procedimentos sistemáticos,
baseados no raciocínio lógico, que tem por objetivo encontrar soluções para os
problemas propostos mediante métodos científicos” (ANDRADE, 2007, p.111). Para
ilustrar o método de pesquisa a ser utilizado, serão detalhados os seguintes itens: (i)
estratégias de planejamento de pesquisa; (ii) variáveis Operacionais do estudo; (iii)
técnicas e instrumento de coleta de dados; (iv) população e amostragem.
6.1 ESTRATÉGIAS DE PLANEJAMENTO DA PESQUISA
A metodologia estuda os procedimentos de investigação do conhecimento
científico objetivando descobrir o pensamento verdadeiro a partir de determinado
problema; analisar e desenvolver observações, criticá-los e interpretá-los a partir das
relações de causa e efeito é como uma reunião de técnicas ou procedimentos que
são usados na busca de conhecer sobre algum assunto (OLIVEIRA, 2002,
ANDRADE, 2009).
Outro aspecto da metodologia é o método, sendo considerado o caminho
para se chegar a um fim, permite alcançar conhecimentos válidos e verdadeiros, ou
seja, procedimentos sistemáticos que buscam um objetivo e que evidenciam a
verdade sobre determinado tipo de conhecimento (LAKATOS et al, 1991).
Com relação à abordagem do problema de pesquisa será quantitativa,
considerando a mais conveniente para atingir os objetivos propostos no presente
estudo. O método quantitativo se utiliza da quantificação tanto nas modalidades de
coleta de informações quanto no tratamento delas por meio de técnicas estatísticas
(RICHARDSON, 2008).
Quanto ao objetivo do estudo a presente investigação enquadra-se como uma
pesquisa descritivo-explicativa. O objetivo primordial da pesquisa descritiva é a
descrição
das
características
de
determinada
população
ou fenômeno ou
estabelecimento de relações entre variáveis (GIL, 1999). Já a pesquisa refere-se à
87
pesquisa que procura responder sobre causas de acontecimentos, fatos e
fenômenos, procurando estabelecer relações entre as variáveis (SAMPIERI,
COLLADO e LUCIO, 2006).
Com referência às estratégias de pesquisa, a presente investigação tem os
seguintes enquadramentos:
·
Pesquisa documental: consiste na pesquisa baseada em materiais que
ainda não receberam nenhum tratamento analítico, tais como jornais,
gravações, filmes, dentre outros (MARTINS, THEÓFHILO, 2007;
GIL,1999);
·
Estudo de caso: trata-se de uma investigação empírica que investiga
um determinado fenômeno dentro de seu contexto real onde as
fronteiras entre o fenômeno e o contexto não são claramente evidentes
(YIN, 2001). Convém salientar ainda, que nesta estratégia de pesquisa o
pesquisador não tem controle sobre as variáveis e os eventos,
buscando apreender a totalidade de uma situação descrevendo,
compreendendo e interpretando a complexidade de um caso real
(MARTINS; THEÓFHILO, 2009);
·
Pesquisa-diagnóstico: é considerada uma modalidade que tem por
objetivo a exploração de um determinado ambiente para diagnosticar
possíveis
problemas,
organizacional
ao
suscitando
apresentar
o
soluções
processo
de
exeqüíveis
mudança
(MARTINS,
THEÓFHILO, 2007).
6.2 VARIÁVEIS OPERACIONAIS DO ESTUDO
As variáveis podem ser definidas como características mensuráveis de um
fenômeno, que podem apresentar diferentes valores ou ser agrupadas em categoria
(RICHARDSON, 1999). O autor esclarece ainda que as variáveis apresentam duas
características fundamentais: (i) são aspectos observáveis de um fenômeno; (ii)
devem apresentar variações ou diferenças em relação ao mesmo ou a outros
fenômenos.
88
As variáveis utilizadas no presente estudo serão receitas e despesas
conforme demonstrado abaixo:
Variáveis
Recursos do SUS - receitas geradas pelo faturamento;
Recursos do REHUF- receitas repassadas para a
Reestruturação dos HUs;
Recursos do Tesouro- receitas repassadas pelo Governo
Federal;
Receita
Recurso Próprio - receitas geradas pelo Hospital;
Convênios – receitas advindas de convênios firmados com
o hospital;
Repasses UFPR – Receitas provenientes da UFPR
Emendas – repasses do Governo Federal por ocasião de
emendas parlamentares.
Custeio
Despesas
Investimento
Quadro 9 - Variáveis da pesquisa
Elaborado pela autora
6.3 TÉCNICA E INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS
Para atingir os objetivos propostos e responder o questionamento da
pesquisa faz-se necessário a leitura de bibliografias especializadas acerca do tema
abordado, assim como a utilização de documentos extraídos do Sistema de
Administração Financeira – SIAFI a exemplo de balancetes, balanços e relatórios
gerenciais.
89
6.4 PLANO E PERÍODO DE ANÁLISE DOS DADOS
A abordagem quanto às técnicas de coleta de dados busca-se a essência de
um texto nos detalhes das informações, dados e evidências disponíveis; (MARTINS
E THEÓPHILO, 2007).
A análise dos dados obtidos com o estudo de caso será conduzida a partir
dos dados e fatos contidos nos documentos extraídos do Sistema de Administração
Financeira – SIAFI, nos sistemas informatizados de faturamento no SIAFI gerencial
e nos relatórios gerenciais do HCUFPR, no período de 2008 a 2012. Para tornar
viável a comparação das informações, optou-se pela atualização dos valores para
julho de 2013 com base no Índice Geral de Preços do Mercado, tornando-se os
dados homogêneos e comparáveis para todos os anos.
90
7. O CONTEXTO DO ESTUDO
O presente estudo foi realizado no Hospital de Clínicas da Universidade
Federal do Paraná, localizado na cidade de Curitiba, no estado do Paraná. O
HC/UFPR foi Inaugurado no dia 5 de agosto de 1961, é considerado o terceiro
hospital universitário do país e o único hospital público federal no Estado do Paraná;
possui 63 mil m² de área construída onde circulam aproximadamente 11 mil pessoas
por dia. (HC/UFPR, 2013b).
O HC/UFPR é um órgão suplementar da Universidade Federal do Paraná e
devidamente certificado como hospital de ensino, conforme determina as portarias
estabelecidas pelo MEC. Consolida-se como parte importante da assistência à
saúde pública, caracterizado na rede de saúde do estado como hospital de grande
porte (Grau III). A instituição realiza atendendimento de pacientes de quase todos
os Estados do Brasil e até do exterior. Como um hospital cujo atendimento é feito
100% SUS, dentro da ótica de regulação de leitos e de especialidades, o HC/UFPR
é referência na atenção ambulatorial e hospitalar de média e alta complexidade. É o
maior prestador de serviços ao SUS no Paraná e dispõe de 510 leitos, 261
consultórios e 59 especialidades da área de saúde, atende uma média/mês de
quase 61 mil pacientes, com 1464 internações e 837 cirurgias (HC/UFPR, 2013b).
Aliado a essa intensa atividade assistencial, destaca-se pela abundante
produção científica, que o qualifica, no cenário nacional e internacional, como uma
instituição de excelência.
Destaca-se pelo pioneirismo nas seguintes áreas (REVISTA DO HOSPITAL,
2011):
·
1º do Brasil a criar o Diagnóstico de Doenças Neuromusculares (1972);
·
1º Hospital da América Latina a realizar Transplante de Medula Óssea
(1979). Trinta anos depois, é referência mundial com a realização de
quase 2000 transplantes;
·
1º do Paraná a realizar transplante de fígado intervivos em adultos
(1991);
·
2º do Brasil a realizar duplo intervivos de fígado e rim e um dos cincos
casos citado na literatura mundial (1991);
91
·
1º centro de referência credenciado pelo Ministério da Saúde para
tratamento do Hipotireoidismo Congênito e Fenilcetonúria de crianças,
detectados pelo “Teste do Pezinho” (1996);
·
1º Centro da América Latina a possuir um Ambulatório de atendimento
exclusivo à Síndrome e Down. Referência Nacional desde 1977;
·
1º do Brasil a possuir um Banco de Ossos e Tecidos MúsculoEsqueléticos cadastrados pelo Ministério da Saúde (1998).
O HC/UFPR é espaço de graduação para os cursos integrados à saúde. As
atividades de ensino, extensão e pesquisa consolidam-se rotineiramente por meio
de estágios supervisionados, atividades de extensão junto à comunidade assistida e
pesquisa articulada com a assistência hospitalar. Neste contexto, além das
atividades de graduação, o HC/UFPR oferece 306 vagas para programas de
residência médica em 36 especialidades e 76 vagas para residência multiprofissional
na área da saúde. Abriga inclusive programas de mestrado e doutorado (HC/UFPR,
2013a).
92
8. ANÁLISE DOS RESULTADOS
Este capítulo apresenta simultaneamente a consolidação dos dados coletados
e sua análise, visando encontrar respostas para o alcance dos objetivos gerais e
específicos.
Apresenta uma Análise Horizontal e Vertical da composição e evolução da
receita e da despesa para detectar os percentuais alocados durante o período de
2008 a 2012.
Análise horizontal é a maneira de evidenciar as variações ocorridas nos
demonstrativos comparando-se com períodos definidos previamente com o objetivo
de verificar a evolução (ANDRADE, 2006).
A Análise Vertical é a análise estrutural do orçamento ou de execução em
relação à variação de porcentagem de cada conta, ou grupo de contas, no montante
total discriminado no orçamento ou na execução do mesmo (ANDRADE, 2006). Por
meio da análise vertical será possível verificar a participação de cada fonte de
recurso e cada item de despesa em seus valores corrigidos com relação ao total da
receita e despesa durante o período de proposto no estudo.
A análise vertical e análise horizontal prestam-se fundamentalmente ao
estudo de tendências, representam uma das técnicas mais simples de aplicação e,
ao mesmo tempo, mais importante sob o aspecto da qualidade das informações
geradas para a avaliação do desempenho empresarial (MATARAZZO, 2003, ASSAF
NETO, 2007).
93
8.1 COMPOSIÇÃO E EVOLUÇÃO DA RECEITA
Atualmente os Hospitais Universitários são financiados obrigatoriamente pelo
setor público, tendo a responsabilidade financeira dividida entre o MEC e o MS.
O orçamento consolidado do HC está dividido em dotação direta e
transferências
governamentais.
A
dotação
direta
compreende
os
créditos
pertencentes à instituição, provenientes das fontes do Tesouro e de recursos
próprios e as transferências governamentais referem-se aos créditos oriundos de
outras unidades governamentais e executados pelo hospital.
As receitas do Tesouro provêm da LOA e financiam as despesas obrigatórias
que correspondem aos dispêndios de pessoal e de encargos sociais, além das
despesas de custeio e capital para a manutenção e funcionamento dos HUs.
Salienta-se que este recurso tem contribuído sobremaneira para a manutenção das
atividades da instituição, amenizando assim as limitações impostas pela escassez
dos recursos (SUS) oriundos da prestação de serviços. Os recursos provenientes
das emendas parlamentares são igualmente originários das fontes do tesouro e
geralmente são liberados recursos de capital.
Os recursos do REHUF também derivam das fontes do Tesouro, porém serão
identificados separadamente a fim de evidenciar qual foi a representatividade no
contexto das receitas totais. Com relação aos repasses da Universidade Federal do
Paraná são recursos que a UFPR eventualmente coloca a disposição do hospital
para fazer frente às despesas de custeio; também são recursos originários do
Tesouro, porém será dissociado da fonte tesouro a fim de identificar qual foi o
comprometimento da UFPR na manutenção das atividades de ensino, pesquisa e
assistência do hospital.
Para efeito deste estudo não serão considerados os recursos para o
financiamento de pessoal e encargos sociais e benefícios assistenciais por tratar-se
de recursos que não alteram a sustentabilidade da instituição, uma vez que as
receitas que suprem as despesas obrigatórias são garantidas na integralidade pelo
Estado.
Receita própria também denominada recursos próprios é a composição de
receitas hospitalares provenientes da cobrança de exames realizados para outras
94
instituições hospitalares além dos ingressos repassados pelo Fundo Municipal de
Saúde referente aos procedimentos de hemoterapia e receitas administrativas
compostas pela arrecadação do restaurante, estacionamento, doações, projetos de
pesquisa, etc. Cabe salientar aqui, que os créditos orçamentários provenientes de
recursos próprios liberados para o exercício são autorizados na LOA conforme a
arrecadação do ano anterior e somente são liberados para empenho na medida em
que a instituição arrecada no exercício. Caso haja mais arrecadação do que o
crédito orçamentário liberado, é necessário solicitar junto a Secretaria de Orçamento
e Federal crédito suplementar.
Dentre as fontes financiadoras da instituição e a mais representativa de todas
são as transferências governamentais, que correspondem às dotações de outras
instituições federais executados pelo hospital para a efetivação de sua atividade fim.
São formalizados através de convênios e projetos e no caso da receita SUS
mediante a contratualização junto ao MS. Os recursos provenientes do MS são
resultantes
da
produtividade,
vinculada
aos
registros
de
atendimentos,
transformando contas hospitalares por meio de reembolso dessas despesas.
Diante do contexto, a tabela abaixo demonstra a composição dos créditos
orçamentários disponibilizados para custeio ao HC, por fontes consolidadas de
recursos no período de 2008 a 2012, corrigidos até julho de 2013, com base no
IGPM.
Tabela 1 - Créditos orçamentários de custeio no período de 2008 – 2012
CRÉDITOS
ORÇAMENTÁRIOS
SUS
ANO
2008
2009
2010
2011
2012
84.097.936,98
93.851.449,04
99.527.674,33
89.506.175,56
78.331.985,11
Tesouro
9.631.548,85
14.917.319,83
10.478.069,73
260.637,18
570.458,77
REHUF
0,00
0,00
8.011.352,18
44.495.161,45
16.645.902,43
Recurso Próprio
3.636.860,82
4.123.962,91
4.479.287,60
2.665.983,52
1.537.978,35
Repasse UFPR
1.049.790,81
364.514,25
883.646,54
667.383,20
1.645.286,58
Convênio
1.837.460,15
1.548.096,01
0,00
231.438,26
987.664,76
100.253.597,61
114.805.342,04
123.380.030,38
137.826.779,17
99.719.276,00
TOTAL
Fonte: Siafi
95
A tabela a seguir apresenta a análise vertical dos créditos orçamentários de
custeio no período de 2008 a 2012.
Tabela 2 - Percentual dos créditos orçamentários de custeio
CRÉDITOS
ORÇAMENTÁRIOS
ANO
2008
2009
2010
2011
2012
SUS
83%
82%
80%
65%
78%
Tesouro
10%
13%
9%
0,3%
1%
REHUF
0%
0%
7%
32%
16%
Recurso Próprio
4%
4%
3%
2%
2%
Repasse UFPR
1%
0,3%
1%
0,5%
2%
Convênio
2%
0,7%
0%
0,2%
1%
Fonte: Elaborado pela autora
A tabela 2 evidencia a representatividade dos recursos de custeio em relação
ao total dos créditos disponibilizados.
Através da análise vertical verifica-se que o Hospital possui como fonte de
receita principal os recursos provenientes do SUS, ou seja, de seu faturamento, que
significa em 2008 o equivalente a 83% do montante de R$100.253.597,61. A
representatividade desses recursos aumentou em 2009 para 82%, porém decresceu
nos exercícios posteriores para 80% em 2010, 65% em 2011 e no ultimo ano do
estudo representou 78%no montante de R$ 78.331.985,11. Observa-se que entre o
período de 2008 a 2012 houve uma queda acentuada dos recursos provenientes do
SUS no total de R$5.765.951,87 apresentando uma variação negativa de -7%.
Entre os exercícios de 2008 e 2010 a segunda maior contribuição para a
manutenção do hospital nos percentuais de 10%, 13% e 9% respectivamente
provém dos recursos do Tesouro onde a disponibilização Programa Interministerial
de Reforço à Manutenção dos HUs - PIRM, para financiamento complementar das
atividades assistenciais e acadêmicas, além de crédito suplementar disponibilizado
pela SOF. A partir de 2011 a disponibilização destes recursos caem drasticamente
sendo que os valores não foram expressivos para análise.
Observa-se que a partir de 2010 houve a disponibilização dos recursos do
REHUF e representou a terceira maior receita do período e correspondem a 7% do
96
total da receita, seguido pelos recursos próprios que representaram 4% da receita
total.
O
total
de
crédito
orçamentário
disponibilizado
em
2011
foi
de
R$137.826.779,17 sendo que os recursos do REHUF representaram a segunda
maior receita do período, correspondendo a 32% do total da receita no montante de
R$ 44.495.161,45, no entanto em 2012 os créditos caem para R$ 16.645.902,43,
porém, ainda representam a segunda maior receita do exercício.
Com relação a receita de recursos próprios houve sucessivos decréscimos e
elevações durante o período estudado, contudo, representam a terceira maior
receita, com exceção
do exercício de 2010 que passou para quarta posição em
virtude dos recursos disponibilizados pelo REHUF.
Os recursos disponibilizados por meio de convênios representam um
percentual muito pequeno sobre o montante das receitas, sendo 2% em 2008 e
0,7% em 2009, em 2010 não houve disponibilização de recursos. A partir de 2011
houve créditos orçamentários no percentual de 0,2% do total da receita e em 2012
apresentou um acréscimo de 1% sobre R$ 99.719.276,00, ou seja, R$ 987.664,76.
Os repasses provenientes da UFPR foram de 1% em 2008 e em 2012 no
montante de R$ 1.645.286,58 que representou 2% do total das receitas, nos demais
períodos apresentou valores inexpressivos para análise com percentuais abaixo de
1%.
83%
10%
SUS
Tesouro
4%
Rec. Próprio
1%
Repasse
UFPr
Figura 4- Recursos orçamentários de custeio - 2008
Fonte: SIAFI
2%
Convênio
97
82%
13%
4%
0,0%
SUS
Tesouro
REHUF
Rec.
Próprio
0,3%
Repasse
UFPr
0,7%
Convênio
Figura 5 -Recursos orçamentários de custeio - 2009
Fonte: SIAFI
80%
9%
SUS
Tesouro
7%
REHUF
4%
Rec.
Próprio
1%
Repasse
UFPr
Figura 6 -Recursos orçamentários de custeio– 2010
Fonte: SIAFI
65%
32%
0,3%
SUS
Tesouro
2%
REHUF
Rec.
Próprio
Figura 7 -Recursos orçamentários de custeio - 2011
Fonte: SIAFI
0,5%
Repasse
UFPr
0,2%
Convênio
0%
Convênio
98
78%
16%
SUS
Tesouro
REHUF
Rec.
Próprio
1%
2%
2%
1%
Repasse
UFPr
Convênio
Figura 8 - Recursos orçamentários de custeio – 2012
Fonte: Siafi
O gráfico abaixo apresenta o consolidado de todas as receitas por ano
durante o período estudado e observa-se que os recursos provenientes do SUS
representam a principal fonte de financiamento das atividades hospitalares com uma
variação anual de 83% a 78%,sendo que a representatividade das demais receitas
variaram de 0% a 13% com exceção dos recursos do REHUF disponibilizados em
2011 e 2012 com variações percentuais em torno de 32% a 16% respectivamente.
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2008
SUS
2009
Tesouro
REHUF
2010
Rec. Próprio
2011
2012
Repasse UFPr
Figura 9 - Recursos orçamentários de custeio consolidados no período de 2008 - 2012
Fonte: SIAFI
Convênio
99
Através da análise dos recursos recebidos permite-se concluir que a
instituição é praticamente mantida com os recursos provenientes do faturamento
sendo mantida também com escassos recursos da fonte tesouro. Observou-se
durante o período que os recursos procedentes do tesouro foram substituídos pelo
REHUF. As demais fontes de financiamento no contexto total foram pouco
representativas.
A tabela abaixo demonstra a composição dos créditos orçamentários
disponibilizados para capital ao HC, por fontes consolidadas de recursos no período
de 2008 a 2012.
Tabela 3 - Créditos orçamentários de capital no período de 2008 a 2012
REHUF
0,00
0,00
0,00
3.484.613,42
15.186.205,82
Tesouro
796.665,39
5.652.338,70
1.998.634,73
10.330.753,20
101.508,61
Recurso Próprio
683.248,61
631.556,35
1.147.598,50
1.722.851,75
3.338.051,60
Emendas
1.401.419,75
1.417.844,01
1.672.511,62
102.709,28
TOTAL
Fonte: Siafi
2.881.333,75
7.701.739,06
17.210.729,99
18.728.475,31
0,00
3.146.233,23
A tabela a seguir apresenta a análise vertical dos créditos orçamentários de
capital no período de 2008 a 2012.
Tabela 4 - Percentual dos créditos orçamentários de capital
CRÉDITOS
ORÇAMENTÁRIOS
ANO
2008
2009
2010
2011
2012
REHUF
0%
0%
0%
20%
81%
Tesouro
28%
74%
64%
60%
0,5%
Recurso Próprio
24%
8%
36%
10%
18%
Emendas
49%
18%
0%
10%
0,5%
Fonte: elaborado pela autora
A tabela 4 evidencia a representatividade dos recursos de capital em relação
ao total dos créditos orçamentários disponibilizados.
100
Verificou-se através da análise vertical que dos créditos recebidos em 2008
no montante de R$ 2.881.333,75as emendas parlamentares representaram um
percentual de 48%, correspondendo à principal fonte de financiamento de capital da
instituição no período, perfazendo um total de R$ 1.401.419,75. Em 2009 houve uma
variação negativa na participação desses recursos em relação ao total da receita de
– 31%, em virtude da redução nos créditos disponibilizados passando para 19% do
total da receita.
Os créditos provenientes dos recursos do tesouro e recursos próprios
praticamente se equivalem em 2008 representando 28% e 24% respectivamente.
Contudo, os recursos do tesouro apresentaram uma expressiva majoração nos três
anos seguintes, representando assim a principal fonte de receita de capital.
A representatividade dos recursos disponibilizados pelo REHUF em 2011 foi
de 20% do total da receita no exercício, em 2012 a disponibilização dos créditos
orçamentários apresentaram uma majoração significativa no percentual de 81% no
montante de R$ 15.186.205,82, ou seja, ocorreu um aumento na representatividade
desses recursos no percentual de 61%. Sendo assim, o REHUF passou a ser a
principal fonte de financiamento de capital nos anos de 2011 e 2012.
As receitas provenientes de recursos próprios foram significativas no período
estudado apresentando oscilações de representatividade em torno de 8% a 36%.
48%
28%
TESOURO
RECURSO
PRÓPRIO
24%
EMENDA
Figura 10 - Recursos orçamentários de capital - 2008
Fonte: SIAFI
101
74%
19%
8%
TESOURO
RECURSO
PRÓPRIO
EMENDA
Figura 11 - Recursos orçamentários de capital - 2009
Fonte: SIAFI
64%
TESOURO
36%
RECURSO
PRÓPRIO
Figura 12 - Recursos orçamentários de capital - 2010
Fonte: SIAFI
60%
20%
REHUF
TESOURO
10%
RECURSO
PRÓPRIO
10%
EMENDA
Figura 13 - Recursos orçamentários de capital - 2011
Fonte: SIAFI
81%
0,5%
REHUF
TESOURO
18%
RECURSO
PRÓPRIO
0,5%
EMENDA
Figura 14 - Recursos orçamentários de capital - 2012
Fonte: SIAFI
102
O gráfico abaixo evidencia o consolidado de todas as receitas de capital por
ano. Observa-se que os ingressos sofreram oscilações apresentando discrepantes
acréscimos e decréscimos. Os ingressos através das fontes do tesouro foram
expressivos nos anos de 2010 e 2011com variação percentual de 64% a 50% e
2012 praticamente não houve ingressos de créditos orçamentários. A partir de 2011
houve disponibilização dos recursos do REHUF e representaram somente 20% do
total das receitas, porém em 2012 houve uma majoração dos recursos no percentual
de 81%. A liberação de emendas parlamentares apresentaram decréscimos a partir
de 2009 até 2012 variando percentualmente em torno de 49% em 2008 a 1% em
2012. Os recursos próprios provenientes das arrecadações apresentaram oscilações
significativas com variações percentuais de 8% a 36% nos períodos de 2008 a 2012.
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2008
2009
REHUF
TESOURO
2010
RECURSO PRÓPRIO
2011
2012
EMENDA
Figura 15 - Recursos orçamentários de capital consolidados no período de 2008 - 2012
Fonte: SIAFI
Observamos que durante os dois primeiros anos do período em análise as
emendas parlamentares foram de significativa importância para a instituição uma
vez que proporcionou a renovação e a aquisição de materiais médico hospitalares.
Os recursos provenientes do tesouro são fonte expressiva de financiamento de
capital, contudo esses recursos foram sendo gradativamente sendo substituídos
pelos recursos do REHUF.
103
A tabela abaixo demonstra a composição dos créditos orçamentários
disponibilizados para custeio e capital ao HC, por fontes consolidadas de recursos
no período de 2008 a 2012.
Tabela 5 - Créditos orçamentários de custeio e capital no período de 2008-2012
CRÉDITOS
ANO
ORÇAMENTÁRIOS
2008
2009
2010
2011
2012
SUS
84.097.936,98
93.851.449,04
99.527.674,33
89.506.175,56
78.331.985,11
Tesouro
10.428.214,24
16.760.394,95
12.476.704,46
8.859.908,58
681.767,72
8.011.352,18
47.979.774,87
31.832.108,25
REHUF
0,00
0,00
Recurso Próprio
4.433.349,34
4.755.519,26
5.626.886,10
4.388.835,27
4.876.029,95
Repasse UFPR
1.049.790,81
364.514,25
883.646,54
667.383,20
1.645.286,58
Convênio
1.837.460,15
1.548.096,01
0,00
231.438,26
987.664,76
Emendas
1.401.419,75
1.417.844,01
0,00
3.430.159,30
102.709,28
TOTAL
Fonte: Siafi
103.248.171,27
118.697.817,52
155.063.675,04
118.457.551,65
126.526.263,61
A tabela a seguir apresenta a evolução das receitas de custeio e capital no
período de 2008 a 2012.
Tabela 6 - Evolução dos créditos orçamentários de custeio e capital
CRÉDITOS
ORÇAMENTÁRIOS
ANO
2008
2009
2010
2011
2012
SUS
100%
12%
18%
6%
-7%
Tesouro
100%
61%
20%
-15%
-93%
REHUF
100%
0%
0%
449%
297%
Recurso Próprio
100%
7%
27%
-1%
10%
Repasse UFPR
100%
-65%
-16%
-36%
57%
Convênio
100%
-16%
-100%
-87%
-46%
1%
-100%
145%
-93%
Emendas
100%
Fonte: elaborado pela autora
Baseado na tabela 6 foi feito uma análise separadamente de cada crédito
orçamentário disponibilizado com o respectivo gráfico da evolução dos recursos,
para um melhor entendimento e visualização, tendo como base o exercício de 2008.
104
A evolução dos ingressos referente aos recursos do SUS conforme análise da
figura16, demonstra que esses sofreram oscilações apresentando variações
percentuais reais em torno de 18% a -7% em relação ao exercício de 2008. Os
exercícios de 2009 e 2010 apresentaram uma majoração de 12% e 18%
respectivamente em relação ao ano de 2008. Nos períodos seguintes se evidencia
sucessivos decréscimos na liberação dos recursos, particularmente no exercício de
2012 com percentual de -7%, representando uma queda R$ 5.765.951,87.
-7%
2012
2011
6%
2010
2009
18%
12%
Figura 16 - Evolução dos créditos orçamentários do SUS no período de 2008 - 2012
Fonte: SIAFI
105
A análise dos recursos provenientes da fonte do tesouro, conforme
demonstrado na figura 17, aponta que o quadriênio apresentou variações
percentuais reais em torno de -93% a 61% relação ao exercício de 2008. No período
de 2009 os ingressos apresentaram um aumento real de 61%. De 2010a 2012
houve sucessivas quedas dos créditos orçamentários disponibilizados sendo o
período de 2012 o mais crítico, apresentando um percentual de -93%. Observa-se
que recursos do tesouro foram gradativamente sendo substituídos pela entrada dos
recursos do REHUF.
-93%
2012
-15% 2011
2010
20%
2009
61%
Figura 17 - Evolução dos créditos orçamentários do tesouro no período de 2008 - 2012
Fonte: SIAFI
A análise da figura 18 revela que a disponibilização dos créditos
orçamentários do REHUF ocorreu a partir de 2010 e os ingressos sofreram
discrepantes oscilações nos períodos de 2011 e 2012 em relação ao exercício de
2010. O ano de 2011 foi o período em que mais houve ingressos de recursos do
REHUF apresentando uma evolução em relação ao exercício anterior de 449%,
sendo representado por 93% de custeio e 7% de capital; em 2012 os ingressos
diminuem drasticamente, passando a 297% em relação ao exercício de 2010, sendo
48% de capital e 52% de custeio.
2012
2011
297%
449%
Figura 18 - Evolução dos créditos orçamentários do REHUF no período de 2010 - 2012
Fonte: SIAFI
106
Quanto à variação dos recursos próprios demonstrado na figura 19,
observam-se sucessivas e discrepantes oscilações durante o período estudado, com
variações percentuais reais em torno de 27% a -1% em virtude da disponibilização
dos recursos na LOA.O período de 2011apresentouíndice de crescimento negativo
com percentual de -1% em virtude dos atrasos (3 meses) nos repasses referente
aos procedimentos de hemoterapia, contudo em 2012 houve uma majoração em
torno de 10% em função dos depósitos retroativos efetuados pela Secretaria
Municipal de Saúde, e a consequente disponibilização orçamentária.
2012
10%
-1% 2011
27%
2010
2009
7%
Figura 19 - Evolução dos créditos orçamentários de recurso próprio no
período de 2008 – 2012
Fonte: SIAFI
A análise da figura 20 demonstra que os ingressos referentes aos repasses
da UFPR para o HC apresentaram oscilações significativas com variações
percentuais em torno de -65% a 57% em relação ao exercício de 2008. Observa-se
que a UFPR praticamente não disponibiliza recursos ao HC, embora seja um órgão
suplementar da universidade. De 2009 a 2011 os recursos repassados ao HC
apresentaram oscilações negativas, já
no exercício de 2012 houve um aporte de
recursos em virtude do repasse de R$ 1.000.000,00 destinado para o pagamento de
salários dos funcionários da FUNPAR uma vez que o HC não dispunha de recursos
suficiente que representou 57% .
107
2012
57%
2011
-36%
-16%
2010
2009
-65%
Figura 20 - Evolução dos créditos orçamentários referente aos repasses da UFPR
período de 2008 - 2012
Fonte: SIAFI
Os ingressos referentes aos recursos de convênio em 2008 conforme
demonstra a figura 21foram provenientes do convênio firmado com a Secretaria
Municipal de Saúde- SESA. O exercício de 2009érepresentado somente com valor
residual do mencionado convênio, havendo, portanto, um decréscimo de -16% em
relação a 2008. Em 2010 não houve disponibilização de recursos e 2011 apresenta
uma variação percentual de negativa em relação a 2008 de -87% em virtude da
liberação parcial do convênio firmado com SESA e em 2012 apesar da liberação do
saldo remanescente ainda apresentou um percentual negativo de -46% em relação
ao exercício de 2008.
-46%
2012
-87%
2011
2010
-100%
-16%
2009
Figura 21 - Evolução dos créditos orçamentários de convênio no período de 2008 – 2012
Fonte : SIAFI
108
A figura 22 apresenta os créditos orçamentários liberados por emendas
parlamentares
onde
se
evidencia
significativas
oscilações
com
variações
percentuais em torno de 145% a -100%. No exercício de 2010 não houve liberação
de
recursos,
já
em
2011
ocorreu
a
liberação
R$
1.300.00,00
caindo
vertiginosamente em 2012 para R$100.000,00.
-93%
2012
2011
-100%
145%
2010
2009
1%
Figura 22 - Evolução dos créditos orçamentários de emendas no período de 2008 – 2012
Fonte: SIAFI
109
8.2. COMPOSIÇÃO E EVOLUÇÃO DAS DESPESAS
Conforme dito anteriormente, constituem despesas públicas todos os
dispêndios efetuados pelo Estado para desempenhar as funções básicas, a ele
atribuídas, ou seja, a utilização das disponibilidades para as aquisições de bens e
serviços para a sua manutenção.
No Brasil, cabe ao Poder Executivo a fixação e alocação das despesas no
Orçamento Público Federal, bem como a definição das metas e prioridades para o
alcance dos resultados. Ao Poder Legislativo cabe a apreciação e autorização
destas despesas. Neste contexto compete aos dois poderes as decisões
distributivas dos dispêndios que viabilizam as políticas governamentais, salientandose que a priorização de uma determinada ação necessariamente implica no agravo
de outras, visto que os recursos são escassos.
Neste contexto, são definidos os créditos para subsidiar os gastos sociais e,
dentre esses, os destinados à saúde, nesse caso o Hospital de Clínicas da
Universidade Federal do Paraná.
A execução da despesa se realiza mediante o cumprimento de três estágios:
empenho, liquidação e pagamento. Contudo este estudo considerou como
orçamento executado somente os créditos empenhados no final de cada exercício,
uma vez que expressivos créditos recebidos chegam ao término de cada ano,
impossibilitando a liquidação e pagamento das expensas em função da exiguidade
do tempo.
O grupo de despesa pessoal, encargos sociais e benefícios assistenciais não
serão evidenciados neste estudo por tratar-se de recursos que não alteram a
sustentabilidade da instituição, uma vez que as receitas que suprem as despesas
obrigatórias são garantidas na integralidade pelo Estado.
Para um melhor entendimento será feita para cada ano uma análise dos
grupos de despesas que possuem maior representatividade no orçamento da
instituição, sendo assim discriminadas: Despesas Correntes e Despesas de Capital.
O grupo outras despesas correntes – material de consumo referem-se às
aquisições de insumos para o funcionamento e manutenção do hospital, a rubrica
serviços de terceiros referem-se aos serviços realizados por pessoa física ou
jurídica. É composta por dispêndios que são fundamentais para o funcionamento da
110
instituição, como: água, energia, telefone, manutenção de bens móveis e imóveis,
dentre outros. As despesas com a FUNPAR também são alocadas nesta rubrica,
porém será evidenciado separadamente tendo em vista sua representatividade no
montante da despesa; referem-se aos pagamentos efetuados pela prestação de
serviços dos funcionários da FUNPAR à disposição no hospital de Clínicas.
Contratações por tempo determinado, neste estudo denominado somente
contratos são despesas representadas pelos termos assinados entre o hospital e o
prestador de serviços quando tratar-se de obras e instalações, com o fornecedor
quando se referir a fornecimento de bens, com terceiros locadores quando tratar-se
de contrato de locação de bens móveis e imóveis, contratos de serviços pela
necessidade de manutenção predial e de equipamentos, além de contratos com
empresas terceirizadas para suprir a deficiência de mão de obra na instituição.
Diárias e passagens referem-se às despesas com cobertura de alimentação,
pousada, locomoção e passagens dos servidores públicos.
O grupo despesas de capital – equipamentos e obras e instalações
identifica as alocações de créditos cujo gasto eleva o ativo permanente da
instituição.
111
A tabela 07 demonstra a composição das despesas no período de 2008 a
2012, corrigidas com base no IGPM até julho de 2013.
Tabela 7 - Comparativo das despesas realizadas no período de 2008 a 2012
ANO
DESPESAS
2008
2009
2010
2011
2012
DESPESAS CORRENTES
98.425.737,31
109.885.940,32
120.973.781,06
122.999.341,33
104.655.287,46
Material de Consumo
39.300.466,54
37.411.021,93
42.458.037,70
38.630.351,74
20.341.965,86
Serviços de Terceiros
2.054.862,57
1.341.274,42
1.574.135,79
2.738.127,46
2.198.480,25
Pessoal Funpar
34.252.243,09
43.992.452,14
43.792.378,76
44.509.014,79
43.721.102,22
Contratos
22.800.511,70
27.059.261,51
33.040.680,09
37.058.084,76
41.344.841,13
17.653,41
81.930,32
108.548,72
63.762,58
48.277,40
2.589.120,09
7.887.757,44
2.973.233,90
9.433.907,33
14.321.533,01
Diárias e Passagens
DESPESAS DE CAPITAL
Obras / Reformas
0,00
Equip. e Mat.Permanente
TOTAL
254.378,72
0,00
5.209,23
0,00
2.589.120,09
7.633.378,72
2.973.233,90
9.428.698,10
14.321.533,01
101.014.857,40
117.773.697,76
123.947.014,96
132.433.248,66
118.976.820,47
Fonte: Siafi
A tabela a seguir apresenta a análise vertical das despesas realizadas no
período de 2008 a 2012.
Tabela 8 - Percentual dos gastos por grupo de despesa
ANO
DESPESAS
2008
2009
2010
2011
2012
DESPESAS CORRENTES
97%
93%
98%
93%
88%
Material de Consumo
39%
32%
34%
29%
17%
Serviços de Terceiros
2%
1%
1%
2%
2%
Pessoal Funpar
34%
37%
35%
34%
37%
Contratos
23%
23%
27%
28%
35%
0,02%
0,1%
0,1%
0,05%
0,04%
3%
7%
2%
7%
12%
0,0%
0,2%
0,0%
0,004%
0,0%
3%
6%
2%
7%
12%
Diárias e Passagens
DESPESAS DE CAPITAL
Obras / Reformas
Equip.e Mataterial Permanente
Fonte: elaborado pela autora
112
No exercício de 2008 a dotação executada foi de R$ 101.014.857,40. O grupo
de despesa mais significativo foi o de material de consumo representando 39% no
montante de R$ 39.300.466,54, sendo que deste valor R$ 6.984.894,00 foram para
a aquisição do Glivec, medicamento destinado aos pacientes do transplante de
medula óssea. As despesas provenientes do pagamento dos funcionários da
FUNPAR representaram um percentual de 34% perfazendo um total de R$
34.252.243,09. As
despesas com contratos somaram-se R$ 22.800.511,70
representando 23%, serviços de terceiros 2% no total de R$ 2.054.862,57, as
despesas com diárias foi de apenas R$ 17.653,41. No grupo de despesa
equipamentos e material permanente foi gasto R$2.589.120,09 representando 3%
da despesa total.
39%
34%
23%
2%
Material de
Consumo
Ser viços d e
Terceiros
3%
0,02%
Pessoal
Funpar
Contratos
Diárias e
Passagen s
Equ ip. e Mat.
Per man ente
Figura 23- Despesas Realizadas - 2008
Fonte: SIAFI
As despesas no exercício de 2009 somaram R$117.773.697,76. A despesa
mais relevante no período esta representada pelos gastos com pessoal FUNPAR no
percentual de 37% no montante de R$ 43.992.452,14. As despesas com aquisição
de material de consumo foram R$ 37.411.021,93, ou seja, 32%, deste total R$
7.035.102,00
foram
para
aquisição
do
Glivec. Os
gastos
com contratos
representaram o percentual de 23% perfazendo um total de R$ 27.059.261,51. Os
gastos com aquisição de equipamentos e material permanente foi de R$
7.633.378,72 cujo percentual foi de 6%, serviços de terceiros apresentou o
113
percentual de 1%, obras e reformas tiveram um percentual de 0,2% no montante de
R$ 254.378,72 já as despesas com diárias e passagens foram insignificantes no
período.
37%
32%
23%
6%
1%
Material de
Consumo
Ser viços d e
Terceiros
Pessoal
Funpar
Contratos
0,1%
0,2%
Diárias e
Passagen s
Obr as /
Reformas
Equ ip. e Mat.
Per man ente
Figura 24 - Despesas Realizadas - 2009
Fonte: SIAFI
No exercício de 2010 a execução da despesa totalizou R$ 123.947.014,96. Os
gastos com material de consumo foram os mais expressivos com o percentual de
34%no total de R$ 42.458.037,70, as despesas com pessoal da FUNPAR
representando 35% do total das despesas no montante de R$ 43.792.378,76. Os
contratos somaram R$ 33.040.680,09 no percentual de 27% e os gastos com
aquisição de equipamentos e material permanente foi de R$2.973.233,90 no
percentual de 2%, serviços de terceiros apresentou o percentual de 1% no total de
R$1.574.135,79, já as diárias e passagens somente 0,1% ou seja, R$ 108.548,72.
35%
34%
27%
1%
Material de
Consumo
Ser viços d e
Terceiros
0,1%
Pessoal
Funpar
Figura 25- Despesas Realizadas - 2010
Fonte: SIAFI
Contratos
Diárias e
Passagen s
2%
Equ ip. e Mat.
Per man ente
114
A despesa total em 2011 foi de R$132.433.248,66.Os gastos com a FUNPAR
foram de R$ 44.509.014,79 no percentual de 34%, material de consumo representou
o percentual de 29% no total de R$ 38.630.351,74. 28% da despesa total foi o gasto
com contratos no total de R$37.058.084,76, as despesas com serviços de terceiros
foi de apenas 2% no montante de R$ 2.738.127,46. Os gastos com aquisição de
equipamentos e material permanente foi de R$ 9.428.698,10 o que equivale ao
percentual de 7%, as despesas com diárias e passagens foi de R$ 63.762,58 e com
obras /reformas foram insignificantes no período.
34%
29%
28%
7%
2%
Material de
Consumo
Ser viços d e
Terceiros
Pessoal
Funpar
Contratos
0,05%
0,004%
Diárias e
Passagen s
Obr as /
Reformas
Equ ip. e Mat.
Per man ente
Figura 26 - Despesas Realizadas - 2011
Fonte: SIAFI
As despesas em 2012 totalizaram R$ 118.976.820,47, sendo que 35% referese às despesas com contratos no total de R$ 41.344.841,13, 37% representa os
gastos com pessoal da FUNPAR no total de R$ 43.721.102,22, os gastos com
aquisição de material de consumo representou o percentual de 17% totalizando de
R$ 20.341.965,86, os gastos com equipamentos e material permanente foi de R$
14.321.533,01, o percentual de 2% é representado pelo serviços de terceiros no
total de R$ 2.198.480,25 o valor das diárias foi de R$ 48.277,40 no percentual de
0,04% das despesas totais.
37%
35%
17%
12%
2%
Material de
Consumo
Ser viços d e Pessoal Funpar
Terceiros
Figura 27- Despesas Realizadas– 2012
Fonte: SIAFI
0,04%
Contratos
Diárias e
Passagen s
Equ ip. e Mat.
Per man ente
115
Considerando que os gastos da instituição somente perderão se efetuados
conforme o orçamento disponibilizado, evidencia-se que no quadriênio a instituição
canalizou os recursos de custeio para pagamento das despesas fixas com FUNPAR
e com terceirizados, adequando portanto os gastos com material de consumo e
serviços à disponibilidade orçamentária restante.
A tabela a seguir demonstra a evolução das despesas utilizando-se a análise
horizontal. Cada grupo de despesa foi abordado separadamente com o intuito de
analisar qual a representatividade de cada variável na sustentabilidade da
instituição, além disso, foi elaborado gráficos para melhor visualização da evolução
das despesas.
Tabela 9 - Evolução das despesas no período de 2008 a 2012
ANO
DESPESAS
2008
2009
2010
2011
DESPESAS CORRENTES
100%
12%
23%
25%
6%
Material de Consumo
100%
-5%
8%
-2%
-48%
Serviços de Terceiros
100%
-35%
-23%
33%
7%
Pessoal Funpar
100%
28%
28%
30%
28%
Contratos
100%
19%
45%
63%
81%
Diárias e Passagens
100%
364%
515%
261%
173%
DESPESAS DE CAPITAL
100%
205%
15%
264%
453%
Equip.e Mat. Permanente
100%
195%
15%
264%
453%
2012
Fonte: elaborado pela autora
A análise da figura 28 revela que no quadriênio as despesas com material de
consumo apresentaram significativas oscilações com variações percentuais reais em
torno de -48% a 8%. No exercício de 2009 houve uma queda nos gastos no
percentual de -5% em relação ao exercício de 2008, em 2010 as aquisições
apresentaram uma elevação de 8% justificada pelos ingressos de recursos do
REHUF.
Os períodos posteriores apresentaram índices de crescimento negativo,
variando de -2% em 2011 e -48% em 2012. O elevado percentual negativo em 2012
foi proveniente da redução da liberação dos créditos orçamentários para custeio que
apresentou uma variação negativa entre os períodos de 2011 e 2012 no percentual
de -28%.
116
2012
-48%
-2%
2011
2010
-5%
8%
2009
Figura 28- Evolução das despesas realizadas de material de consumo no
período de 2008 - 2012
Fonte : SIAFI
Os gastos com serviços de terceiros apresentado na figura 29 aponta que no
quadriênio este grupo de despesa apresentou sucessivas e discrepantes oscilações
com variações percentuais em torno de -35% a 33%. O período de 2009 em relação
a 2008 apresentou uma queda de -35% seguido de -23% em 2010. No exercício de
2011 evidencia-se um crescimento de 33%, porém no período seguinte houve um
decréscimo nos gastos no percentual de 7%. Percebe-se ao longo do período
estudado que este item de despesa não apresenta relevância de gastos quando
comparados com a despesa total conforme demonstrado na tabela 9.
2012
2011
-23%
-35%
7%
33%
2010
2009
Figura 29- Evolução das despesas realizadas de serviços de terceiros no
período de 2008 - 2012
Fonte : SIAFI
117
A análise da figura 30 aponta que as despesas com a FUNPAR representam
um dos maiores gastos da instituição. Apresentou um comportamento homogêneo
no período analisado, com exceção do exercício de 2011, o que denota a ausência
de novas contratações. No exercício de 2011 que ocorreu uma pequena elevação
de 2% no percentual em virtude da autorização de . transposição de cargos de
alguns funcionários
2012
28%
2011
2010
2009
30%
28%
28%
Figura 30 - Evolução das despesas realizadas com Pessoal Funpar no
período de 2008 – 2012
Fonte : SIAFI
118
Os contratos assim como as despesas com pessoal da FUNPAR representam
um gasto expressivo sobre o montante das despesas. Na figura 31 podemos
verificar que as despesas apresentaram um comportamento gradual e crescente no
período estudado e oscilaram em torno de 19% a 81%. O crescimento apresentado
decorre principalmente pela adesão de novos contratos de terceirizados e de
locação de equipamentos. As despesas de contratos tiveram um incremento de 81%
em relação ao exercício de 2008, que representou uma elevação nos gastos de R$
R$ 18.544.329,43.
2012
81%
2011
63%
2010
2009
45%
19%
Figura 31 - Evolução das despesas realizadas de contratos no
período de 2008 – 2012
Fonte : SIAFI
119
Na figura 32 foi observado que as despesas com equipamentos e material
permanente mostra uma similaridade no comportamento das despesas de contrato,
ou seja, apresentou um crescimento acentuado no quadriênio, com exceção do
exercício de 2010 pela indisponibilidade de orçamento em recursos de capital.
Os gastos em 2009 apresentaram uma variação positiva de 195%, ou seja,
houve um incremento
patrimonial de R$ 5.044.258,63. No exercício seguinte as
despesas caem vertiginosamente para o percentual de 15%, contudo, em 2011 e
2012 em virtude da disponibilização dos recursos do REHUF houve um incremento
de 264% e 453%, representando um acréscimo patrimonial de R$ 6.839.578,01 e R$
11.732.412,92 respectivamente.
453%
2012
2011
2010
2009
264%
15%
195%
Figura 32- Evolução das despesas realizadas de equipamentos
e material permanente no período de 2008 – 2012
Fonte: SIAFI
120
A tabela a seguir demonstra a composição das despesas de contratos por tipo
de contrato.
Tabela 10 - Despesas de contratos no período de 2008 - 2012
TIPO DE
ANO
CONTRATO
2008
2009
2010
2011
2012
13.025.024,59
15.503.415,38
17.624.637,90
19.156.105,88
23.052.225,95
Locação Equipamentos
3.489.340,64
5.034.895,56
5.599.589,70
6.202.067,71
6.677.303,80
Material Consumo
3.118.996,84
2.361.670,09
4.231.221,72
5.009.154,74
3.060.307,16
Outros Contratos
3.167.149,64
4.169.280,48
5.585.230,51
6.691.085,99
8.555.004,23
22.800.511,71
27.069.261,51
33.040.679,83
37.058.414,32
41.344.841,14
Terceirizados
TOTAL
Fonte: SIAFI
A tabela abaixo apresenta a evolução das despesas de contratos tendo como
base para os percentuais o ano de 2008.
Tabela 11- Evolução das despesas de contratos
TIPO DE
CONTRATO
ANO
2008
2009
2010
2011
2012
Terceirizados
100%
19%
35%
47%
77%
Locação de Equipamentos
100%
44%
60%
78%
91%
Material Consumo
100%
-24%
36%
61%
-2%
Outros Contratos
Fonte: elaborado pela autora
100%
32%
76%
111%
170%
A tabela11 evidencia que as despesas com terceirizados apresentou uma
variação gradual e crescente durante o período analisado. O acréscimo decorre das
contratações de pessoal por empresas terceirizadas em virtude da extinção pelo
MEC de alguns cargos tais como: copeiro, cozinheiro, auxiliar de Limpeza, operador
de máquina de lavanderia, recepcionista, motorista, vigilante, porteiro entre outros,
além da impossibilidade de novas contratações através da FUNPAR. Durante o
quadriênio representou o maior gasto da categoria sendo que em 2012 apresentou
121
um incremento de 77% que representa em quatro anos um acréscimo de R$
10.027.201,36.
Até exercício de 2011 a segunda maior despesa de contratos era
representada pela locação de equipamentos e destinava-se ao aluguel de máquinas
e equipamentos, bem como, o fornecimento dos materiais, para realização de
exames
de
laboratório.
Esses
contratos
são
imprescindíveis
diante
da
impossibilidade de aquisição desses equipamentos. No exercício de 2012 essas
despesas apresentaram uma elevação, representando 16% dos gastos totais de
contratos e um aumento de 91% em relação ao exercício de 2008.
Os gastos com material de consumo apresentaram oscilações expressivas no
período analisado variando em torno de -24% a 61%. Os períodos de 2010 e 2011
foram os que apresentaram majorações nos percentuais de 36% e 61%
respectivamente, em virtude das liberações orçamentárias de custeio pelo REHUF.
Outros contratos englobam todos os demais contratos não previstos nas
categorias acima mencionadas. No período analisado observam-se sucessivos
aumentos, porém os mais representativos foram 2011 e 2012 que apresentaram um
incremento de 111% e 170%, ou seja, R$ 3.523.936,35 e R$ 5.387.854,59
respectivamente.
Os
acréscimos
apresentados
podem ser explicados
pela
disponibilização dos recursos do REHUF para capital, bem como os recursos do
tesouro liberado em 2010.
77%
47%
35%
19%
2009
2010
2011
2012
Figura 33 - Evolução de contratos terceirizados
Fonte: SIAFI
122
91%
78%
60%
44%
2009
2010
2011
2012
Figura 34- Evolução de contratos de locação de máquinas equipamentos
Fonte: SIAFI
61%
36%
2009
2010
2011
2012
-2%
-24%
Figura 35 - Evolução de contratos de material de consumo
Fonte: SIAFI
170%
111%
76%
32%
2009
2010
2011
2012
Figura 36 - Evolução de outros contratos
Fonte: SIAFI
123
8.3 SUSTENTABILIDADEOPERACIONAL
A sustentabilidade operacional é determinada por uma taxa que representa a
relação entre o valor total das receitas sobre as despesas de custeio. Representa a
capacidade financeira para a cobertura das despesas.
A interpretação deste indicador demonstra uma situação de equilíbrio quando
o resultado for igual a 100. Apresentando uma taxa acima de 100, significa que as
receitas são superiores às despesas. Quando o resultado for abaixo de 100, significa
que as receitas são insuficientes para cobrir as despesas no mesmo período.
Portanto, o hospital terá um melhor desempenho quanto maior for a taxa.
A tabela abaixo demonstra a composição das despesas de custeio por grupos
de despesas e o total das receitas financeiras recebidasno período de 2008 a 2012.
Foi
desmembrado
da
categoria
contratos os terceirizados em virtude da
representatividade dessa despesa sobre o montante da receita.
Tabela 12- Sustentabilidade operacional no período de 2008 a 2012
GRUPOS DE
DESPESA
ANO
2008
2009
2010
2011
2012
Pessoal Funpar
34.252.243,09
43.992.452,14
43.792.378,76
44.509.014,79
43.721.102,22
Terceirizados
13.025.024,59
15.503.415,38
17.624.637,90
19.156.105,88
23.052.225,95
Material de Consumo
39.300.466,54
37.411.021,93
42.458.037,70
38.630.351,74
20.341.965,86
Outros Serviços
2.072.515,98
1.423.204,74
1.682.684,51
2.801.890,04
2.245.757,65
Contratos
9.775.487,12
11.565.846,13
15.416.041,93
17.902.308,44
18.292.615,19
TOTAL DESPESAS
98.425.737,32
109.895.940,32
120.973.780,80
122.999.670,89
107.654.666,87
TOTAL RECEITAS
108.709.111,78
109.574.424,69
124.224.350,16
119.887.274,29
100.157.505,92
Sustentabilidade
Fonte: elaborado pela autora
110%
100%
103%
97%
93%
124
A tabela 13 demonstra uma relação percentual de todos os grupos de
despesas em relação ao total das receitas de custeio no período de 2008 a 2012.
Tabela 13-Percentual de Representatividade das despesas sobre as receitas
GRUPOS DE
DESPESA
ANO
2008
2009
2010
2011
2012
Funpar
32%
40%
35%
37%
44%
Terceirizados
12%
14%
14%
16%
23%
Material de Consumo
36%
34%
34%
32%
20%
2%
1%
1%
2%
2%
9%
11%
12%
15%
18%
Outros Serviços
Contratos
Fonte: elaborado pela autora
Analisando a representatividade de cada grupo de despesa podemos
constatar que em todos os anos do período de estudo as despesas com pessoal
seja ela através da FUNPAR ou terceirizações apresentaram variações graduais e
crescentes, e
representaram a
maior categoria de gasto, comprometendo
sobremaneira os recursos que deveriam ser destinados para a manutenção da
instituição. Entre os exercícios de 2008 e 2012 as despesas com a FUNPAR
apresentaram predominância sobre os demais grupos de despesa e uma variação
positiva de 28% representada monetariamente por R$ 9.468.859,13. Em 2012 essa
despesa fixa representou 37% dos gastos totais conforme demonstrado na tabela 8
e compromete 44% das receitas, ou seja, R$ 43.721.102,22. As despesas com
terceirizações constitui um gasto significativo igualmente, correspondeu a 19% do
total das despesas e 56% das despesas de contratos em 2012. A variação
apresentada entre os exercícios de 2008 e 2012 foi de R$ 10.027.201,36 no
percentual de 10%. Em 2012 foram destinados R$ 23.052.225,95 para pagamento
dos terceirizado que representa 23% do total da receita. As despesas com FUNPAR
e terceirizações representaram juntas o montante de R$ 66.773.328,17 por ano,
para uma receita de R$ 99.719.276,00, ou seja, 67%.
As despesas com material de consumo apresentaram discrepantes oscilações
durante o período analisado. Verifica-se que a partir da disponibilização dos
recursos de custeio pelo REHUF e atribuível a este, houve um crescimento de 8%
em relação a 2008, consequentemente, elevando os estoques no montante de
125
R$3.157.571,16. A aquisição de material que abrange materiais médicos, de
consumo e medicamentos, por representar uma despesa variável, esta sujeita a toda
e qualquer contenção de gastos devido ao desequilíbrio financeiro enfrentado pelo
hospital. Nota-se uma variação negativa de -48% de 2008 para 2012 que em termos
monetários representa R$
18.156.265,32. O desabastecimento do estoque reflete
diretamente na produção, reduzindo o faturamento e consequentemente a receita,
uma vez que o hospital somente recebe do SUS pelos procedimentos realizados.
A representatividade do grupo de despesa outros serviços apresentou uma
similaridade no comportamento durante o quadriênio variando em média 2%. No
exercício de 2012 comprometeu R$ 2.245.757,65 do total da receita. Analisando a
participação dos contratos sobre total das receitas, observou-se um crescimento
gradual, sendo o mais representativo no exercício de 2012 no montante de
18.292.615,19 que representa o percentual de 18%. A variação média no quadriênio
foi em torno de R$ 32.260.675,84 que representa um percentual de 20%.
No presente estudo foi constatado durante o período analisado que a
sustentabilidade apresentou percentuais significativos de oscilações. Verifica-se que
os três primeiros anos apresentaram uma situação equilibrada, ou seja, as receitas
foram suficientes para cobrir as despesas, porém os exercícios de 2011 e 2012
apresentaram queda no percentual de 3% e 7% respectivamente.
Os gráficos a seguir demonstram os percentuais anuais de participação de
cada grupo de despesa sobre o total da receita.
36%
32%
12%
9%
2%
Fun par
Terceirizados
Material de
Consumo
Ser viços d e
Terceiros
Figura 37- Representatividade das despesas em 2008
Fonte: elaborado pela autora
contratos
126
40%
34%
14%
11%
1%
Fun par
Terceirizados
Material de
Consumo
Ser viços d e
Terceiros
contratos
Figura 38 - Representatividade das despesas em 2009
Fonte: elaborado pela autora
35%
34%
14%
12%
1%
Fun par
Terceirizados
Material de
Consumo
Ser viços d e
Terceiros
Figura 39 - Representatividade das despesas em 2010
Fonte: elaborado pela autora
37%
32%
16%
15%
2%
Fun par
Terceirizados
Material de
Consumo
Ser viços d e
Terceiros
Figura 40- Representatividade das despesas em 2011
Fonte: elaborado pela autora
contratos
contratos
127
44%
23%
20%
18%
2%
Fun par
Terceirizados
Material de
Consumo
Ser viços d e
Terceiros
contratos
Figura 41 - Representatividade das despesas em 2012
Fonte: elaborado pela autora
Analisando a sustentabilidade percebe-se uma sincronia entres as receitas e
despesas durante os três primeiros anos do período em evidência onde
apresentaram índices pouco acima de 100, garantindo a cobertura financeira para as
despesas correntes. Porém, nos exercícios seguintes, houve uma drástica redução
nos índices culminando numa situação deficitária, ou seja, as receitas foram
insuficientes para suprir as despesas implicando em atrasos e inadimplência dos
fornecedores.
A existência do déficit financeiro é decorrente dos atrasos nos pagamentos
pelo SUS dos serviços prestados, além dos reajustes insuficientes dos valores
contratuais e da tabela de procedimentos, uma vez que têm sido utilizadas bases
históricas muitas vezes incompatíveis com a realidade atual (BRASIL, 2007b). O
SUS remunera os serviços prestados segundo os valores fixados em tabelas e não
pelo custo dos procedimentos (BITTAR, 2002).
Os valores constantes nas tabelas de financiamento do SUS encontram-se
defasados, sendo, portanto incapazes de cobrir os custos dos procedimentos
realizados (BITTAR, 2002). Somando-se a isto, o SUS limita as quantidades de
procedimentos prestados pelos hospitais estabelecendo tetos financeiros, desta
forma o hospital não tem garantia do recebimento de todos os procedimentos
realizados em sua produção de serviços ambulatorial e hospitalar, o que
compromete a sustentabilidade da Instituição.
128
Os reajustes insuficientes dos contratos aliado a defasagem no pagamento
referente os serviços prestados gera o desequilíbrio econômico e financeiro
comprometendo o pleno cumprimento da missão social atribuída a essas instituições
hospitalares.
Porém, faz-se necessário analisar a variação de receitas e despesas durante
o período em evidência.
Tabela 14 -Evolução das receitas e despesas no período de 2008 a 2012
ANO
DISCRIMINAÇÃO
2009
2010
2011
2012
Receitas
0,3%
14%
10%
-8%
Despesas
12%
23%
25%
9%
Fonte: elaborado pela autora
O gráfico abaixo apresenta os percentuais de variação das receitas e
despesas, demonstrando uma sincronia entre as mesmas. Observa-se que a
evolução das despesas foi superior a receitas, nota-se que as receitas variaram
0,3% de 2008 para 2009 enquanto as despesas subiram 12%. Em 2011 as
despesas apresentaram uma majoração no percentual de 23% enquanto que as
receitas sofreram um decréscimo de 10% em relação a 2008. A situação torna-se
mais crítica em 2012 onde as receitas apresentam uma variação negativa em
relação a 2008 de -8%. O planejamento de receitas e despesas foi assíncrono,
provocando a descapitalização do hospital durante o período estudado.
23%
12%
25%
14%
10%
9%
0,3%
2009
2010
2011
2012
-8%
receita
despesa
Figura 42- Evolução das receitas e despesas no período de 2008 a 2012
Fonte: elaborado pela autora
129
8.4 REPRESENTATIVIDADE DOS RECURSOS DO REHUF
A tabela a seguir visa demonstrar através da análise vertical a participação
relativa dos créditos orçamentários recebidos pelo REHUF com relação ao total das
demais receitas.
Tabela 15 - Representatividade dos recursos do REHUF
RECEITAS
OUTRAS RECEITAS
ANO
2010
AV
2011
AV
118.514.911,43
94%
107.083.900,17
69%
86.625.443,40
73%
2%
15.186.205,82
13%
29%
16.645.902,43
14%
CAPITAL
0,00
0%
CUSTEIO
8.011.352,18
6%
TOTAL
Fonte: Siafi
126.526.263,61
3.484.613,42
44.495.161,45
155.063.675,04
2012
AV
118.457.551,65
Analisando as disponibilizações orçamentárias do REHUF verificou-se que no
exercício de 2010 houve ingresso somente de recursos para custeio cuja
representatividade foi de 6% do total dos créditos orçamentários liberados. Em 2011,
no entanto, houve repasses para capital e custeio, este representando 29% da
receita total, consequentemente uma variação positiva de 23% em relação ao ano
anterior e os ingressos de capital apresentaram uma representatividade de 2% sobre
as receitas totais e 100% em relação ao ano de 2010. Do total dos ingressos de
2012 no valor de R$ 31.832.108,25, 12,8% foi recursos de capital apresentando uma
variação positiva em relação ao ano anterior de 11%, com relação aos repasses de
custeio houve um decréscimo de R$ 27.849.259,02, determinando, portanto uma
variação negativa de 15% em relação ao ano anterior.
Observa-se claramente que os ingressos de custeio liberados pelo REHUF
contribuíram, sobremaneira, para a aquisição de materiais de consumo conforme
demonstrado na tabela 9, cujo ápice ocorreu no exercício de 2010. Contudo a
redução destes recursos em 2012 provocou uma variação percentual negativa de 52% em relação a 2010, ou seja, R$ 22.116.071,84 comprometendo de forma
130
significativa o abastecimento do estoque. Cabe lembrar que o desabastecimento
compromete
desenvolvimento
das
atividades
hospitalares
reduzindo
os
atendimentos médicos implicando na queda do faturamento e consequentemente
redução das receitas.
94%
73%
69%
29%
0%
2010
13% 14%
6%
2%
2011
OUTRAS RECEITAS
CAPITAL
2012
CUSTEIO
Figura 43 - Créditos orçamentários do REHUF no período de 2008 – 2012
Fonte : SIAFI
131
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O orçamento é um dos elementos estruturantes da gestão pública e
representa um importante instrumento na gestão dos recursos públicos. É por meio
dele que o governo executa sua política, viabilizando toda e qualquer ação
governamental.
Considerado uma ferramenta gerencial que possibilita avaliar o desempenho
das organizações, proporcionando uma análise acerca da condução das ações
orçamentárias, além da qualidade da atuação do gestor público.
Este estudo teve por objetivo analisar qual foi o impacto na gestão
orçamentária e financeira do Hospital de Clínicas da Universidade Federal do
Paraná
dos
recursos
disponibilizados
pela
Reestruturação
dos
Hospitais
Universitários Federais no período compreendido entre 2008 a 2012.
Para o alcance desse o objetivo foram apurados os créditos orçamentários e
as despesas executadas, tomando-se por base os valores constantes nos
demonstrativos das contas públicas disponibilizados pelo SIAFI.
Ao
analisar
os
dados
apresentados,
observou-se
que
a
maior
representatividade dos ingressos de custeio provenientes do REHUF foi o exercício
de 2011 no percentual de 32% e os recursos de capital em 2012 com um percentual
de
81%,
quando
comparados
à
totalidade
dos
créditos
orçamentários
disponibilizado. Verificou-se através da análise da execução do orçamento que a
falta de recursos financeiros, gastos com pessoal e contratos constituem-se o
principal problema para a manutenção de sua sustentabilidade.
Identificou-se que no último período de estudo as despesas com pessoal
FUNPAR representaram 37% dos gastos totais, comprometendo 44% da receita e
as despesas com terceirizações representaram 19% dos gastos e comprometem
23% das receitas, restando somente 33% para manutenção de suas atividades.
Percebe-se que o hospital esta recebendo menos recursos para atender o
aumento da demanda dos usuários, pois utiliza os recursos provenientes do SUS
para pagamento de pessoal quando deveria ser utilizado para a melhoria dos
serviços prestados atendendo assim sua missão.
132
Constatou-se também, que o hospital sendo um órgão suplementar da UFPR
praticamente não recebe suporte financeiro e orçamentário para manutenção de
suas atividades.
A crise financeira é provocada pelo crescimento dos custos setoriais aliada à
defasagem da tabela de remuneração do SUS, além do descompasso de
aproximadamente 3 a 4 meses no pagamento referente os serviços prestados,
gerando com frequência atrasos no pagamento de prestadores de serviços e
fornecedores, pondo em risco a viabilidade da gestão e o predomínio do
desequilíbrio econômico e financeiro.
O hospital enfrenta o grande desafio de consolidar a sua sustentabilidade
organizacional, sendo imprescindível, para tanto, a implantação de mecanismos
para saneamento financeiro, aporte de recursos orçamentários, equalização da
oferta
de
serviços
versus
financiamento
e
aperfeiçoamento
da
gestão
e
planejamento, a fim de permitir o pleno cumprimento da sua missão, bem como, a
universalização e a efetividade das políticas públicas de saúde.
A presente pesquisa possibilitou compreender o orçamento como um
importante instrumento de gerenciamento e controle das atividades organizacionais,
porém, há que se estabelecer outros instrumentos gerenciais, não limitando o
orçamento ao controle de despesas e receitas.
Por fim, sugere-se como estudos complementares a esta pesquisa, de forma
a expandir os resultados deste trabalho, o estudo de indicadores e metas que
proporcionem a avaliação do desempenho das instituições, bem como associar os
resultados
alcançados ao planejamento estratégico da organização com o
orçamento disponibilizado.
Tão importante quanto o estudo de indicadores é a pesquisa acerca da
viabilidade de futuros contratos. Em um cenário de restrição orçamentária, onde
35% das despesas correspondem a contratos, essa iniciativa é de fundamental
importância no sentido de desenvolver uma estrutura balanceada entre os meios
disponíveis e o planejamento além de melhorar a qualidade do gasto.
133
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serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de
transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das
despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis
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