Incidência nas políticas públicas:
estratégias de participação e
controle do Orçamento Público
“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta constituição”
Art.1º, Constituição Federal
Democracia: conceito em disputa
Democracia liberal: voto e representação são
suficientes para assegurar participação
Democracia participativa: modelo em constante
aprimoramento – ”quanto mais o cidadão participa,
mais ele estará apto a participar”
Desafio para o Brasil:
- assimetria de poder e acesso às informações
públicas
- instâncias de participação ainda pouco efetivas
Formas de participação popular (CF)
Constituição Federal (artigo 14)
•
Sufrágio eleitoral
•
Plebiscitos: consulta ANTES da lei
•
Referendos: consulta DEPOIS da lei
•
Projeto de Lei de iniciativa popular
Controle das políticas públicas
Controle oficial:
•
Interno - Órgãos de controle interno:
auditoria; controladoria; ouvidorias
•
Externo - Legislativo: Câmaras; Assembléias;
Congresso; Tribunais de contas; Ministério
Público
Controle das políticas públicas
Controle pela sociedade:
•
Conselhos deliberativos e consultivos
•
Conferências públicas
•
Audiências públicas
•
Monitoramento de indicadores (observatórios)
•
Monitoramento do orçamento público
•
Monitoramento de licitações
•
Acompanhamento do Legislativo
Orçamento público:
por que participar?
Assegurar institucionalmente uma conquista e um
direito de todos nós
Fazer valer o que prevê a legislação brasileira
Criar porta de entrada para o controle social: tudo
que um governo faz deve estar previsto nas leis
orçamentárias
Orçamento público:
legislação de referência
1964 - Publicação da Lei 4.320, que estabelece normas
gerais de direito financeiro para a elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, Estados,
Municípios e Distrito Federal, e institui a metodologia do
orçamento-programa para todas as esferas públicas
1988 - A nova Constituição, no Artigo 165, estabeleceu
importantes mudanças na legislação orçamentária e a
hierarquia dos instrumentos de planejamento de longo
e médio prazos:
- Plano Plurianual de Ação - PPA
- Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
- Lei do Orçamento Anual - LOA
Orçamento público:
legislação de referência
2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF
(101/2000), que introduziu mudanças na administração
das finanças públicas, instituindo mecanismos de
transparência fiscal e controle social dos gastos
públicos.
O direito à participação
garantido por lei
“A transparência será assegurada também mediante incentivo à
participação popular e realização de audiências públicas, durante
os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos.”
[Lei de Responsabilidade Fiscal 101/2000 - Art. 48]
“No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa
incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas
sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória
para sua aprovação pela Câmara Municipal.”
[Estatuto das Cidades Lei 10257/2001 - Art. 44]
Orçamento público:
princípios
Unidade - Cada esfera de governo deve possuir apenas um
orçamento, fundamentado em uma única política
orçamentária e estruturado uniformemente. Cada esfera de
poder (União, Estado e Município) deverá elaborar sua lei que
irá reger o orçamento público.
Universalidade - A lei orçamentária deve incorporar todas
as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública
deve ficar fora do orçamento.
Anualidade - o orçamento deve compreender o período de
um exercício, que corresponde ao ano fiscal.
Orçamento público:
princípios
Equilíbrio - As receitas e despesas de um período devem ser
iguais
Clareza - O orçamento deve ser suficientemente claro e
compreensível para qualquer indivíduo
Publicidade - é obrigação do Poder Executivo dar
publicidade ao orçamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal
define prazos para publicação de relatório bimestral resumido
da execução orçamentária e de relatório quadrimestral de
gestão fiscal.
Orçamento Público:
Quando Participar?
Elaboração
São quatro as
etapas do
orçamento público:
Votação
Execução
Prestação de contas
Ciclo orçamentário
PPA
LDO
LOA
Plano Plurianual de Ação (PPA)
De acordo com a Constituição Federal, o Projeto
de Lei do PPA deve conter todas as diretrizes (por
que), os objetivos (para que), as metas (quanto)
e as ações (o que) que serão desenvolvidas nos
três anos da administração e no primeiro ano da
seguinte.
Na Lei Orgânica do seu município, você encontra
os prazos em que a Prefeitura tem que enviar a
proposta para a Câmara e esta tem que discutir
com a população, votar e devolver para a
Prefeitura.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Baseada no PPA, no primeiro semestre de cada ano a
Prefeitura envia para a Câmara de Vereadores, a
proposta de LDO que, entre outras definições:
•
Estabelece as metas e prioridades para o ano
seguinte
•
Orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual
•
Dispõe sobre alteração na legislação tributária.
Lei Orçamentária Anual (LOA)
Na Lei Orgânica do seu município consta o prazo limite
para o executivo encaminhar para o legislativo a proposta
de orçamento para o ano seguinte. Em quase todos os
municípios, isso é feito no final de agosto ou de setembro.
A LOA contém todas as despesas que a Prefeitura pretende
realizar no ano seguinte e todas as receitas, ou seja, de
onde o dinheiro vai sair.
A Câmara de Vereadores é obrigada por Lei a fazer
audiências públicas para apresentar a proposta para a
população e ouvir dela as sugestões.
Depois de votada, a LOA é devolvida para a
Prefeitura que vai sanciona-la e executa-la.
Algumas dicas
Tudo que está na LDO está na LOA.
Nem tudo que está na LOA está na LDO.
Só pode estar na LDO e na LOA o que está no PPA.
Acompanhamento da
Execução Orçamentária
A Lei orçamentária em qualquer lugar do Brasil é autorizativa, ou
seja, ela apenas autoriza o governante a fazer a despesa.
Algumas despesas ele não pode deixar de pagar como pessoal,
juros e encargos da dívida, gastos com a Educação, com a
Saúde. Mas outras, que não foram definidas pelas leis federais,
ele pode não fazer, como, por exemplo, executar um programa
de fomento à cultura regional
Em síntese, o(a) governante não pode fazer nada que não esteja
autorizado na LOA, mas pode deixar de fazer algumas coisas.
Acompanhamento da
Execução Orçamentária
Por isso, é importante ficarmos de olho para conferir se as coisas
importantes que encontramos na LOA foram feitas com os
recursos planejados.
Para saber isso, temos que solicitar da Prefeitura e dos
Conselhos informações sobre a execução orçamentária e
conversar com quem entende do assunto e com quem é
atendido com aquele serviço para saber se tudo aconteceu
conforme o previsto.
Estrutura orçamentária
Orçamento Fiscal - Destina-se aos gastos dos três Poderes,
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Envolve todas as áreas da administração pública, exceto
saúde, assistência social e previdência social.
Orçamento da Seguridade Social - Compreende as áreas
de Saúde, Assistência Social e Previdência Social. Abrange
todas as entidades e órgãos vinculados a essas áreas, da
administração direta e indireta, bem como fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais Demonstra o investimento de empresas em que o Poder
Público detenha, direta ou indiretamente, a
maioria do capital social com direito a voto.
Estrutura orçamentária
Função - Representa o maior nível de agregação das
diversas áreas de despesa que competem ao setor público.
Deve-se adotar como Função aquela que é típica ou principal
do órgão. Exemplo: Função – Assistência Social
Sub-função - A sub-função representa uma partição da
função, visando agregar determinado subconjunto de
despesas e identificar a natureza básica das ações que se
distribuem em torno das funções.
Exemplo: Função - Assistência Social
Sub-função - Assistência à Criança e ao Adolescente
Estrutura orçamentária
Programa - O programa é o instrumento de organização da
atuação governamental que articula um conjunto de ações
que concorrem para um objetivo comum preestabelecido,
mensurado por indicadores instituídos no plano, visando a
solução de um problema ou o atendimento de determinada
necessidade ou demanda da sociedade.
Exemplo: Função - Assistência Social
Sub-função - Assistência à Criança e ao Adolescente
Programa – Programa de Erradicação do Trabalho
Infantil
Estrutura orçamentária
Ações Orçamentárias - A partir do programa são
identificadas as ações sob a forma de atividades, projetos
ou operações especiais, especificando os respectivos
valores e metas e as unidades orçamentárias responsáveis
pela realização da ação. As codificações dos
programas/ações são de livre arbítrio dos três níveis de
governo, conforme a Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999,
não havendo padronização.
Exemplo:
Função - Assistência Social
SubFunção - Assistência à Criança e ao Adolescente
Programa - Programa de Erradicação do Trabalho
Infantil
Ação: - Apoio à capacitação de gestores
Estrutura orçamentária
Projeto - É um instrumento utilizado para alcançar o objetivo
de um programa, envolvendo um conjunto de operações
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que
concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação dos
Governos.
Atividade - Instrumento utilizado para alcançar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se
realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta
um produto ou serviço necessário à manutenção da ação dos
Governos.
Operação Especial - agregam despesas em relação às quais
não se possa associar, no período, a geração de um
bem ou serviço, tais como dívidas, ressarcimentos,
transferências, indenizações, financiamentos
e outras afins.
Estrutura orçamentária
Fonte –As Fontes de Recursos, ou simplesmente Fonte, são
diferentes para as três esferas de governo, visto que cada
uma tem suas especificidades.
Cada esfera de governo é independente e autônoma na
formulação de seu orçamento e não precisam seguir um
mesmo padrão de nomes nem de codificação. Até o número
de dígitos das fontes pode ser diferente em níveis de governo
diferentes.
Estrutura orçamentária:
Natureza da despesa
Estrutura orçamentária:
Relatório Execução Orçamentária
Um breve roteiro
Não há um único caminho para investigar os gastos
financeiros de um governo, mas é possível apontar
alguns passos básicos:
• Identificar os prazos de elaboração e votação das
leis orçamentárias
• Identificar órgão do executivo (e o titular
responsável) pela gestão orçamentária
• Identificar os parlamentares que integram a
comissão de orçamento e finanças
Um breve roteiro
• Acessar o PPA vigente e identificar o planejamento
sobre a(s) política(s) que se pretende investigar
• Acessar a LDO e identificar as metas físicas para a
(s) política (s) a ser investigada
• Acessar a LDO e identificar as metas financeiras e
as fontes de recurso da(s) política(s) a ser
investigada
• Solicitar ao poder executivo a planilha da execução
orçamentária, no menor nível de desagregação
possível
Um breve roteiro
• Solicitar Relatório de Execução de Metas Físicas ao
setor do poder executivo responsável
•Organizar planilha cruzando o orçamento previsto
para a(s) política(s) e o executado, chegando assim
ao % de execução orçamentária
• Buscar informações – em fontes oficiais (IBGE,
DataSus, etc) – sobre a realidade para a qual está
voltada a(s) política(s) investigada(s)
• Analisar o volume de recursos gastos, as metas
financeiras cumpridas e a realidade identificada
a partir dos dados oficiais
Um breve roteiro
• Entrevistar usuários dos serviços, representantes
da sociedade civil organizada, de conselhos e
movimentos sociais para apurar como as políticas
são executadas na prática
• Entrevistar gestores para apurar quais as respostas
do poder público para as possíveis lacunas e desafios
encontrados
• Produzir documento a partir das informações
produzidas
Cadernos Novas Alianças: orientações
para a incidência em políticas públicas
www.novasaliancas.blogspot.com
Referências de consulta
Orçamento Federal:
www.transparencia.gov.br
www.sigabrasil.gov.br
www.contasabertas.org.br
www.forumfbo.org.br
www.inesc.org.br
Acompanhamento ao Legislativo
www.institutoagora.org.br
www.transparencia.org.br
Movimentos por Cidades Justas
www.nossasaopaulo.org.br
www.nossabh.org.br
Monitoramento de indicadores
www.ipea.gov.br
www.portalodm.
Licitações/Combate à corrupção
www.amarribo.org.br
CONTATOS
Adriano Guerra
Oficina de Imagens – Comunicação e Educação
(31) 3465-6800
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www.oficinadeimagens.org.br
Rua Salinas, 1101 – Santa Tereza
Belo Horizonte - MG