Política Fiscal e a Crise Internacional: uma análise heterodoxa
Tema Principal - América Latina ante la crisis internacional: entre el salvataje
individual y las respuestas colectivas.
Autores
Roberto de Souza Rodrigues*
Luciana da Silva Ferreira**
Os autores autorizam a publicação deste trabalho.
Na apresentação do trabalho será utilizado projetor de imagem.
Resumo
A Crise mundial do final dos anos 2000 reaqueceu o debate sobre o papel da Política
fiscal na determinação do emprego e da renda. Apesar desta possibilidade teórica, os
países da União Europeia continuam adotando políticas de arrocho fiscal. Este artigo
tem por objetivo apresentar a teoria do princípio da demanda efetiva, desenvolvido por
Michal Kalecki na década de 1930, e os instrumentos de política fiscal capazes de fazer
com que a economia permaneça no nível de alto emprego. Para tanto, o trabalho será
dividido em quatro seções. Na primeira seção será feita uma apresentação do princípio
da demanda efetiva abordado por Kalecki. Com este arcabouço teórico incluímos, na
segunda seção, o setor público e o instrumental fiscal derivado desta abordagem. Na
terceira seção serão considerados os efeitos da política fiscal no mercado de trabalho e
na renda. Finalmente, na quarta seção, será feita uma breve análise das ações de política
fiscal adotados no Brasil para sair da crise de 2007.
Palavras-chave: Princípio da Demanda Efetiva; Política Fiscal; Finanças Públicas;
Emprego.
*Professor Adjunto do IM/UFRRJ. Avenida Governador Roberto Silveira s/n. Nova Iguaçu – Rio de Janeiro – Brasil.
Telefone: (21) 2669-0105 – Ramal 3. E-mail: [email protected] .
**Professora Adjunta do IM/UFRRJ. Avenida Governador Roberto Silveira s/n. Nova Iguaçu – Rio de Janeiro – Brasil.
Telefone: (21) 2669-0105 – Ramal 3. E-mail: [email protected].
1- Introdução
A economia capitalista moderna vivencia uma das maiores crises de sua
história. Esta crise tem afetado principalmente os países mais desenvolvidos. Os casos
mais comentados na imprensa tem sido os da economia Européia. Estes países se
juntaram desde a década de 1990 no mercado comum europeu e criaram ações
monetárias conjuntas de forma a criar uma única moeda, na qual, alguns países como a
Grécia, Portugal e Espanha, não estão conseguindo captar para pagar suas dívidas. Por
outro lado, organismos internacionais têm obrigado estas economias a adotarem
medidas fiscais de caráter ortodoxas de cortes de despesas e aumento de receitas, além
de reformas trabalhistas e previdenciárias. Tais medidas, entretanto, não têm obtido
sucesso e a situação nestes países só tem agravado com várias manifestações sociais que
há muito tempo não se via na Europa.
Contudo, a resposta a crise vivida pelos principais países do capitalismo
mundial do final da década de 1920 foi completamente contrária. Baseado no princípio
da demanda efetiva e utilizando ativamente o instrumental fiscal, os países adotaram
medidas de aumento de gasto público e estratégias de desenvolvimento que fizeram
estas economias atingir patamares de tranquilidade durante boa parte do final do século
passado. O objetivo deste trabalho é apresentar a concepção teórica que estava por de
trás destas ações. Para tanto, o trabalho será dividido em mais cinco seções além desta
introdução. Na segunda seção será apresentado o princípio da demanda efetiva
desenvolvido por Kalecki e o seu modelo de terminação do produto e da renda. Na
seção seguinte será visto a participação do setor público no modelo de Kalecki e suas
adaptações a partir da abordagem de Haavelmo. Na quarta seção, este modelo será
relacionado a determinação do nível de emprego da economia e como o estado pode
evitar que economias capitalistas entrem em crise de desemprego. Na quinta seção, será
apresentada uma breve análise da política fiscal da economia brasileira para o período
da atual crise internacional. Por fim, apresentamos as nossas considerações finais.
2- O Princípio da Demanda Efetiva e a Determinação do Produto e da Renda
O Princípio da Demanda Efetiva (PDE) foi formulado originalmente e de
maneira separada por J.M. Keynes e M. Kalecki na década de trinta. Ambos os autores
buscavam interpretar os fatos econômicos que ocorriam à época de modo a encaminhar
proposições de políticas econômicas que pudessem mudar o curso da economia
capitalista. A observação da realidade levou Keynes e Kalecki a formularem
proposições teóricas que pudessem responder aos principais desafios no período entre
guerras. Seguindo caminhos distintos, os dois autores chegaram à mesma, qual seja, a
demanda por bens e produtos determina sua produção e oferta. Esse postulado se
contrapôs à hipótese teórica dominante à época, segundo a qual, a oferta determina a
demanda. De acordo com o Princípio da Demanda Efetiva, a demanda agregada
determina a renda e o nível de emprego e, assim, estímulos à demanda agregada geram
efeitos positivos na economia. Para melhor entender este princípio, vamos abordá-lo
pela ótica proposta por Kelecki.
Seguindo Kalecki (1983), vamos supor uma economia simplificada fechada
e sem governo. Essa economia é composta por capitalistas e trabalhadores, cuja
interação leva à produção de bens de consumo dos capitalistas e dos trabalhadores e
bens de investimento. O setor produtivo da economia kaleckiana é dividido em três
departamentos: Departamento I, produtor de bens intermediários e bens finais de
investimento; Departamento II, produtor de bens de consumo dos capitalistas;
Departamento III, produtor de bens de consumo dos trabalhadores. A produção destes
bens gera uma renda equivalente, em cada departamento, que é apropriada pelos
capitalistas e trabalhadores na forma de lucros e salários, respectivamente. Assim, a
produção departamental se iguala ao valor adicionado de cada departamento.
Esquematicamente, a economia kaleckiana pode ser visualizada como:
Quadro 1 – Modelo esquemático da economia kaleckiana
Departamentos
Produção
Lucros
Salários
Departamento I
I
P1
W1
Departamento II
Ck
P2
W2
Departamento III
Cw
P3
W3
Total da Economia
Y
P
W
Elaboração própria
Onde, I = produção do Departamento I; Ck = produção do Departamento II; Cw =
produção do Departamento III; P1 = lucro do Departamento I; P2 = lucro do
Departamento II; P3 = lucro do Departamento III; W1 = salário pago no Departamento I;
W2 = salário pago no Departamento II; W3 = salário pago no Departamento III.
Conforme o modelo esquemático do quadro 1, o valor adicionado total da
economia é igual à soma de lucros mais salários P  W  , sendo que: P  P1  P2  P3 e
W  W1  W2  W3 . Também é possível extrair o valor da produção total dessa economia
(Y) que é a soma da produção de bens de investimento, de bens de consumo dos
capitalistas e dos bens de consumo dos trabalhadores. Ou seja: Y  I  C k  C w .
Conforme a contabilidade nacional, o valor total da produção deve ser igual ao
valor adicionado, isto é, o produto nacional iguala-se à soma dos lucros dos três
departamentos e dos salários. Isto pode ser representado da seguinte forma:
P  W  I  C K  CW . Kalecki (1983) assume a hipótese de que os trabalhadores
consomem toda sua renda, então, W  Cw . Anulando estes termos na equação anterior,
obtém-se:
P  I  CK .
(1)
Percebe-se na equação (1) que o lucro é igual à soma do investimento mais o
consumo do capitalista, ou, em outras palavras, igual à produção dos departamentos I e
II. De outra forma, segundo Miglioli (2004), os trabalhadores do departamento III
recebem salários no valor de W3 (pagos pelos capitalistas) e gastam todo o seu salário
na compra de bens de consumo dos trabalhadores produzidos pelo departamento III.
Uma vez que a renda deste departamento é decomposta em lucros dos capitalistas e
salários pagos aos trabalhadores deste mesmo departamento (P3 + W3) e estes
trabalhadores gastam todo o seu salário, sobram os bens de consumo dos trabalhadores
no valor do lucro P3. Estes bens são consumidos pelos trabalhadores dos departamentos
I e II pela exaustão de seus salários. Assim, o valor de P3 é igual à soma dos salários dos
departamentos I e II, ou seja: P3  W1  W2 .
Como o lucro total da economia é igual à soma do lucro dos três
departamentos, para obter a equação do lucro total a partir da equação acima, basta
acrescentar P1 + P2 em ambos os lados da equação, P1  P2  P3  P1  P2  W1  W3 . A
soma dos lucros nos três departamentos é igual ao lucro total da economia (P) e a
produção se iguala à renda em cada departamento, ou seja, P1  W1  I e P2  W2  C K ,
então, substituindo essas informações na equação anterior obtém-se a mesma equação
(1), ou seja, o lucro total é igual ao investimento mais o consumo dos capitalistas.
Ademais, segundo Kalecki (1983) a identidade alcançada nesta equação revela
que são o investimento e consumo dos capitalistas que determinam o lucro, pois, estes
dois últimos são função da decisão dos capitalistas. Na expressão de Kalecki (1983),
“(...) é claro que os capitalistas podem decidir consumir e investir mais num dado
período que no procedente, mas não podem decidir ganhar mais. Portanto, são suas
decisões quanto a investimento e consumo que determinam os lucros e não o contrário”
1
. (Kalecki, 1983, pág. 36).
O avanço da análise sobre os determinantes dos lucros capitalistas faz Kalecki
(1983) ampliar o seu modelo incluindo mais dois setores da economia, o setor governo,
que arrecada tributos e realiza gastos, e o setor externo, através das exportações e
importações de bens. Assim, a renda da economia é composta por lucros dos
capitalistas, salários dos trabalhadores e tributos arrecadados pelo governo líquido das
transferências (RLG). Ou seja: Y  P  W  RLG .
Por outro lado, a produção desta economia que antes era destinada aos bens de
investimento, bens de consumo capitalistas, e bens de consumo dos trabalhadores, agora
também é destinada aos gastos do governo que se dividem entre bens de consumo e (G)
de investimento (Ig). Além disso, a participação do setor externo via exportações e
importações de bens é apresentada por Kalecki (1983) por simplificação, como saldo da
Balança Comercial (BC) que será somado entre os componentes da produção desta
economia como na seguinte equação: Y  C k  C w  I  I g  G  BC . Como a renda é
igual ao produto, extrai-se que : P  W  RLG  C k  C w  I  I g  G  BC .
Kalecki (1983) ainda faz duas outras hipóteses para sua economia. Uma é que
os trabalhadores não consomem toda a sua renda, ou seja, poupam parte de seus
salários. Isto é dado pela diferença entre salários dos trabalhadores (W) e consumo dos
trabalhadores (Cw). A segunda hipótese é a de que o governo incorre em déficit
orçamentário (gastos maiores que tributos). Para extrair a equação de determinação dos
lucros, basta isolar P na equação anterior e considerar essas duas últimas hipóteses:
P  Ck  S w  I  DG  BC
(2)
Onde, S w  W  C w e DG  Ig  G  RLG
Pela equação (2), Kalecki afirma que “o saldo da balança comercial permite
o aumento dos lucros acima do nível que seria determinado pelo investimento e pelo
consumo dos capitalistas” (Kalecki, 1983, pág. 40). Em outras palavras, o saldo da
balança comercial é decomposto entre lucros e salários, sendo este último convertido
1
Ainda para Kalecki (1983) caso os capitalistas decidissem investir e consumir exatamente o que
auferiram de lucros no período anterior, os lucros seriam sempre iguais e não se alterariam. No entanto,
para ele, os lucros passados podem influenciar os investimentos e consumo presentes, mas sem que
aquele seja o limitador destes.
em lucro do departamento III, isso leva a um aumento dos lucros do total da economia.
O mesmo ocorre com o déficit orçamentário do governo. Por um lado, os tributos do
governo incidentes sobre os salários dos trabalhadores e os lucros capitalistas tem efeito
redutor sobre ambos. Como os salários do departamento III se convertem lucros deste
departamento, podemos inferir que a incidência de tributos leva a queda dos lucros
totais da economia. Para Kalecki, mesmo que os tributos recaiam sobre o investimento e
os bens de consumo dos capitalistas e dos trabalhadores, o resultado sobre o lucro total
também será de queda deste último, uma vez que isso representará queda do volume da
vendas destes bens e, por conseguinte, dos lucros totais.
Com relação aos gastos do governo, estes correspondem a um aumento na
demanda dos bens produzidos pelos capitalistas, o que representa uma elevação no
volume de suas vendas e, por conseguinte, nos seus lucros. Assim, admitindo a hipótese
de déficit do governo, o resultado final da entrada do governo na economia é de um
aumento dos lucros capitalistas e da renda nacional.
Por fim, a partir da equação (1) pode-se derivar a determinação da renda e do
produto. Para Kalecki (1983), o consumo dos capitalistas no período t é dado por uma
parcela autônoma e constante no curto prazo (A) e uma parcela que depende do lucro
real líquido dos impostos do período passado ( Pt   ), veja: Ck  qP1  A . Onde q é a
participação do consumo na renda dos capitalistas e assume valor entre 0 <q <1, pois,
supõe-se que os capitalistas poupam parte de sua renda. Substituindo esta expressão na
equação (2) obtém-se: Pt  I t  qPt   A , ou seja, os lucros no período atual dependem
dos investimentos atuais, dos lucros passados e do componente autônomo do consumo
dos capitalistas. Adicionalmente, Kalecki afirma que os lucros de períodos passados
(t   ) foram determinados por investimentos passados (t   ) e por lucros de períodos
anteriores a estes (t     ) e assim sucessivamente. Kalecki também aponta que os
lucros presentes são função do investimento atual e do investimento passado, ou seja,
Pt  f ( I t  ) .
Substituindo
essa
equação
chega-se
na
equação:
f ( I t  )  I t  qf ( I t   )  A .
Kalecki recorre à hipótese de que I t  I t   I t   , donde extrai que
f ( I t )  I t  qf ( I t )  A , ou isolando f ( I t ) , considerando a proposição de equidade do
investimento no tempo ( Pt  f ( I t ) ) e rearranjando os termos, tem-se que: Pt 
It  A
.
1 q
Ainda conforme Kalecki (1983), a participação dos salários dos trabalhadores
na renda bruta privada é igual a: W  Y  B . Onde  é a participação dos salários na
renda e B é maior que zero e constante no curto prazo. Como a renda da economia
simplificada é Y = P + W, então incluindo W e P e isolando Y, extrai-se:
Y
It  A  B
. Para uma economia completa mantendo a hipótese anterior de
(1   )(1  q )
determinação dos lucros com déficit público e a balança comercial2 a determinação da
renda é dada por:
Y
I t  A  B  (G  Ig  RLG )  ( X  M )
(1   )(1  q )
(3)
De acordo com Kalecki (1983), a variação de um componente da demanda
agregada leva a uma variação na mesma direção e mais que proporcional da renda. Isso
ocorre, pois, numa economia monetária a decisão de gasto antecede a renda. Esse
resultado se expande também para a determinação do nível de emprego na economia,
mas, isso será visto mais a frente. Por enquanto, o passo seguinte é avaliar o papel do
setor público e o instrumental fiscal derivado desta abordagem.
3- A Política Fiscal no Modelo de Kalecki, a Crítica de Haavelmo e o Impacto
Fiscal na Economia
A preocupação de Kalecki ao desenvolver o modelo de três setores era
pensar em instrumentais econômicos capazes de fazer com que a economia reduzisse o
desemprego se mantendo o mais perto possível do pleno emprego. Diante disso, ele
apresentou os possíveis caminhos para a economia atingir o pleno emprego. Estes
caminhos seriam: dispêndio do governo em investimento público em infra-estrutura
e/ou em subsídio ao consumo popular via tributos ou transferência de renda, incentivo
ao investimento privado e redistribuição de renda das classes mais alta para as mais
baixas. Kalecki aponta o dispêndio governamental como o mais eficiente, visto que não
cria diretamente capacidade produtiva para o período seguinte3.
Para tanto, ele propõe que o dispêndio governamental seja deficitário e
financiado por empréstimos junto ao setor privado. Isto pode ser visto na equação (3)
apresentada na seção anterior. Nesta equação, caso o governo resolva fazer uma política
fiscal expansionista, ele terá que realizar gastos deficitários financiados por
2
Propositadamente ignoramos a poupança dos trabalhadores, no entanto, sua inclusão pode ser feita sem
prejuízos à análise que se segue.
3
Ver Kalecki (1980).
empréstimos (ou por emissão de moeda), pois, caso sejam financiados por tributos,
haverá uma redução na mesma proporção nos fatores que determinam a renda e, por
consequência, na renda total da economia.
Haavelmo (1945) contesta a proposição de que somente resultados
deficitários são expansionistas. Para chegar a esta conclusão ele diferencia renda bruta
de renda líquida para o consumo das famílias, pois, a ação arbitrária do governo sobre
as finanças públicas implicará em efeitos distintos da política fiscal sobre os diferentes
lados da contabilidade nacional. Dessa forma, para Haavelmo os gastos do governo
aumentam diretamente a demanda agregada e determinam a renda bruta, ao passo que
os tributos e as transferências afetam a renda disponível para o consumo de bens e
serviços dos indivíduos. Ou seja, pela contabilidade social, o que ele propôs foi que
gastos do governo determinam diretamente o produto agregado (e a renda bruta),
diferentemente de Kalecki que só abordou o lucro dos capitalistas. Por outro lado, ainda
para Haavelmo, os tributos afetam somente a renda disponível.
Com isso, podemos expressar esta observação de Haavelmo dentro do
modelo desenvolvido por Kalecki, para isto, basta considera a renda disponível (RD)
como a renda nacional (renda bruta – Y) depois de considerar os pagamentos de tributos
e as transferências realizadas pelo governo ao setor privado, logo, RD  Y  RLG .
Além disso, é preciso considerar também que os gastos do governo é um componente
autônomo da demanda agregada.
Destarte, se o governo adota uma política fiscal com o objetivo de manter o
orçamento equilibrado, isto é, G  Ig  RLG , o impacto da política fiscal na renda
bruta será de G + Ig, ao passo que o impacto na renda disponível será de zero. Assim, a
renda agregada (renda bruta) aumentará exatamente no tamanho do aumento dos gastos
do governo, mesmo com o orçamento equilibrado. Isto é percebido por meio das
equações do modelo de Kalecki, basta que para isto seja assumido: i. o consumo dos
trabalhadores é igual a sua renda disponível (salários depois dos tributos); ii. que a parte
induzida do consumo dos capitalistas seja função da renda disponível e não do lucro
total; iii. que o total do consumo da economia (C) é igual ao consumo dos trabalhadores
mais o consumo dos capitalistas, ou seja, C  Cw  Ck  A  cRD  , onde c é a
propensão a gastar dos indivíduos.
A renda nacional, então, fica: Y  A  cRD   Ie  G  Ig . Logo, como os
gastos do governo aumentam na mesmo proporção que a receita líquida a renda
nacional será aumentada em G  Ig , pois: a) o aumento do gasto público levará ao
aumento da renda bruta, aumentando, por conseguinte a renda disponível; b) ao mesmo
tempo o aumento da RLG fará a renda disponível reduzir igual ao aumento do gasto do
governo; c) com isso, a renda disponível não mudará e a renda bruta total da economia
aumentará G  Ig . Dessa forma, a política fiscal pode ser expansionista inclusive
realizando superávits orçamentários, basta que para isto o efeito dos gastos sobre a
renda bruta seja superior ao efeito dos tributos sobre o consumo dos indivíduos.
Para mensurar, então, o impacto fiscal das ações discricionárias do setor
público na economia com base no princípio da demanda efetiva é preciso considerar os
efeitos diferenciados destas variáveis (gastos, tributos e transferências) sobre a demanda
total da economia. Bent Hansen (1969) apresentou um indicador do impacto fiscal que
foi utilizado para calcular o impacto da política fiscal de alguns países da OECD para o
período de 1955 a 1965. Para isso, Hansen (1969) parte da contabilidade nacional para
uma economia fechada pela ótica da demanda agregada (DA), ou
seja,
DA  C  I  Ig  G . Assumindo que o consumo depende da renda disponível e não da
renda total e substituindo as equações, organizando os termos e considerando a
identidade básica da contabilidade nacional (renda igual à despesa) temos a equação da
renda, Y  A  cRLG   I  Ig  G .
Fazendo a derivada total desta equação (considerando apenas que a
propensão
a
gastar
das
famílias,
c,
não
muda)
tem-se
que
Y  A  cY  I  Ig  G  cRLG . Por fim, se arrumarmos os termos isolando
a ∆RN, temos: RN 
1
C 0  cRN  I    1 Ig  G  cRLG  . Assim, o
1 c
1  c

impacto fiscal discricionário (IF) é
IF 
1
Ig  G  cRLG  . Com este
1 c
instrumental podemos mensurar o impacto das ações do governo sobre a demanda
agregada. Resta-nos agora saber qual a relação destas ações do governo sobre o nível de
emprego da economia e a sua utilização em momentos de crise.
4- O Papel dos Gastos e Seu Impacto no Nível de Emprego
O nível de produto de uma economia é determinado pela demanda agregada,
pois a decisão de gasto antecede a renda. No entanto, para produzir bens e serviços de
uma economia, os capitalistas necessitam do emprego de mão de obra. Logo, da mesma
forma que o princípio da demanda efetiva é um princípio econômico – conforme
afirmou Possas (1987) –, isso se estende para o fato de que a demanda por bens e
serviços determina e delineia o nível de emprego numa economia. Assim, uma vez que
existe demanda por diferentes bens e serviços na economia e isto determina a oferta de
tais produtos, os capitalistas responsáveis pela produção e oferta passam a demandar
trabalhadores para viabilizar esta oferta. De outra forma, é a demanda por bens e
serviços que determina não somente a oferta destes bens, como também define a
demanda por trabalhadores, bem como as características dos postos de trabalho que eles
devem ocupar. Neste sentido, quanto maior a demanda na economia, maior a produção e
o emprego de um país.
Diante disso, poderíamos questionar como fazer para manter um elevado
nível de demanda efetiva e, consequentemente, um elevado nível de emprego. Um
indicativo para responder a essa indagação pode ser encontrado nos argumentos
adotados por Minsky (1986) e Wray (2003). De acordo com Minsky (1986), em
economias capitalistas, o desemprego involuntário não pode ser eliminado através das
ações de empresários, pois a contratação de trabalhadores aos salários vigentes deve
respeitar a funcionalidade das empresas e seus objetivos de lucro. Dessa forma, para
Minsky (1986), a responsabilidade pela criação de uma demanda por trabalhadores
infinitamente elástica só pode ser assumida pelo governo. Isso porque as ações do
governo não têm por finalidade o lucro e, assim sendo, ele deve adotar políticas
econômicas que levem ao alto nível de emprego.
Neste aspecto, o governo exerce um importante papel de determinação do
produto e do nível de emprego, qual seja: a realização de gastos tanto em consumo
quanto em investimentos. Para tanto, Lerner (1951) apresenta a abordagem das finanças
funcionais. Segundo esta abordagem, o Estado detém o monopólio da emissão
monetária e impõe sua aceitação pela obrigatoriedade dos tributos. Assim, a moeda é a
única fonte de financiamento dos gastos do governo que naturalmente pode ser
deficitário uma vez que os agentes privados demandam moeda em volume maior do que
o necessário para pagar tributos. Com isso, numa situação de crise econômica com
reduzida demanda agregada, baixo crescimento e alto desemprego, o governo deve agir
realizando gastos que representam demanda por bens e serviços produzidos pelas firmas
que, por sua vez, criam mais postos de trabalho que devem ser preenchidos por
trabalhadores para produzir os produtos necessários para satisfazer a demanda.
O aumento do emprego, neste caso, é provocado por um impulso inicial do
governo. Assim, os gastos do governo também podem ser direcionados para os bens
produzidos intensivos em mão de obra ou que exijam determinado progresso técnico, de
tal modo que o resultado seja um aumento na demanda por trabalho ou algum outro
objetivo de desenvolvimento.
Para Wray (2003), o governo também pode executar políticas econômicas
que levem ao pleno emprego através da atuação do governo como Empregador de
Última Instância. Isto significa que o governo deveria oferecer emprego a todos os
indivíduos aptos, dispostos e desejosos por trabalhar, mas que não encontram emprego
ao salário vigente na economia (Wray, 2003, pág.145). De acordo com Wray esse papel
específico de gerador de emprego deve ser desempenhado pelo governo, pois constitui o
único agente na economia que não se defronta com restrições de ordem fiscal ou
financeira.
Dessa forma, o governo deve agir em suas políticas objetivando a
funcionalidade das mesmas no sentido de obter resultados o pleno emprego. Sendo
assim, como para as Finanças Funcionais a única forma de o governo financiar seus
gastos é pela emissão de moeda, não haveria limites para os gastos do governo a não ser
o ponto de pleno emprego, isto é os gastos do governo realizados na própria moeda não
teriam limites fiscais4.
Por outro lado, o governo também pode influenciar as características dos
trabalhadores demandados pelo setor produtivo e suas remunerações. Isso porque, a
estrutura ocupacional é delineada pela estrutura produtiva. Assim, conforme Ferreira
(2012), as características das ocupações sofrem influências da importância relativa dos
setores de atividade econômica e do grau de progresso tecnológico das firmas e dos
setores produtores. Esses fatos impactam diretamente nas remunerações das ocupações.
Isso irá justificar a existência de distintas taxas de salário para uma mesma classe de
ocupação, a depender do grau de desenvolvimento da firma ou do setor de atividade a
qual a firma pertence, ou ainda da região geográfica deste setor. Neste sentido, a
atuação do governo na economia direcionando sua demanda por bens e serviços
produzidos pelo setor privado cujos propósitos sejam a manutenção de alto nível de
emprego, também influencia quais tipos de trabalhadores serão demandados. Logo, as
ações de política fiscal podem delinear as características do mercado de trabalho.
Enfim, como o emprego é determinado no mercado de produto, através da
demanda agregada, o governo deve atuar diretamente na manutenção de um alto nível
4
A dívida emitida não causaria transtornos ao governo. Para mais detalhes, ver Wray (2003).
de emprego por meio de políticas fiscal e monetária que estimulem a demanda
agregada. Na próxima seção será feita uma breve análise do efeito da política fiscal
sobre a demanda agregada do governo brasileiro nos momentos da crise internacional
iniciada em 2008.
5- Política Fiscal do Governo Brasileira Frente à Crise Internacional
Antes de falarmos do período da crise vamos fazer um breve relato histórico
da história recente do Brasil. O presidente do Brasil Luiz Inácio Lula da Silva tomou
posse em janeiro de 2003 assumindo, através de sua equipe econômica comandada pelo
ministro da fazenda Antonio Palocci e pelo presidente do Banco Central Henrique
Meireles, os acordos de metas de inflação e de superávit primário recomendados pelo
Fundo Monetário Internacional (FMI) ainda no governo anterior. A nova equipe
econômica afirmava que era “essencial estabelecer o equilíbrio de longo prazo das
contas públicas de modo a garantir as condições para a retomada do investimento
privado e uma maior eficácia no uso dos recursos públicos”, isso faria reduzir a taxa de
juros e aumentar a poupança doméstica, levando o país a retomar o eixo do crescimento
vivenciado nas décadas de 1960 e 1970, porém, agora, diferentemente do período
desenvolvimentista, de forma sustentável. (Ministério da Fazenda 2003, pág. 4). Assim,
o início do governo Lula foi marcado pela continuidade da política fiscal adotada pelo
governo anterior.
Todavia, o ano de 2006 ocorre uma mudança na equipe econômica do
ministério da fazenda e o economista Guido Mantega assume o cargo de ministro da
fazenda. O novo ministro e sua equipe elaboram o Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC) em janeiro de 2007. Na apresentação de Guido Mantega no XIX
Fórum Nacional, o ministro afirma que “o PAC é o principal instrumento da estratégia
de desenvolvimento do Governo Lula” e que procuraria “criar condições para assegurar
o crescimento sustentável a médio e longo prazo” (Ministério da Fazenda 2007, pág. 2).
O Ministro coloca ainda os principais objetivos do programa, a saber: o aumento do
investimento público e privado; a afirmação de um novo modelo de crescimento; a
capacitação para enfrentar os desafios da globalização “sinocêntrica” e o resgate da
visão e do planejamento de longo prazo (idem, pág. 3)
Dessa forma, o PAC consistiu em um programa de crescimento econômico
orientado pelo Estado brasileiro que visava (dentre outros) à realização de investimentos
no prazo de quatro anos (2007 a 2010) e tinha como principais instrumentos (seguindo
Ministério da Fazenda 2007, pág. 4) o investimento em infra-estrutura do país,
aperfeiçoamento do sistema tributário e medidas fiscais de longo prazo. De posse destes
instrumentos que a equipe econômica do governo Lula enfrentará o primeira momento
da crise externa vivida a partir da quebra do banco Lehman Brothers nos Estados
Unidos na segunda metade do ano de 2008. Como será visto adiante, o governo
brasileiro adotará uma postura de política fiscal expansionista frente a esta crise,
fazendo com que a economia se recupere já no final de 2009.
O presidente Luiz Inácio Lula da Silva conseguiu, em 2010, eleger o seu
sucessor ao lançar a ministra da casa civil Dilma Russef. A presidente eleita tomou
posse no primeiro dia de 2011 e manteve o mesmo ministro da Fazendo, mas trocou o
presidente do Banco Central, assumindo o posto Alexandre Antonio Tonbini no lugar de
Henrique Meireles. Apesar da continuidade do comando do ministério da fazenda a
política fiscal mudou a trajetória, levando a ações fiscais de retomada do cumprimento
da meta de superávit fiscal abandonada nos dois últimos anos. Associado a esta
mudança de governo e de postura de política econômica ocorre o aprofundamento da
crise internacional no final de 2010, o que evidenciará a diferença da ação do governo
nos dois momentos da crise internacional. Cujo foco principal para enfrentar a crise
passou a ser a política econômica com a queda da taxa de juros e não a política fiscal.
Esta diferença fica mais visível quando mensuramos o impacto fiscal das
ações do governo nos dois momentos da crise. Entretanto, antes de mostrarmos o
impacto fiscal da economia brasileira é preciso esclarecer como foi feita a adaptação
deste modelo aos dados das finanças públicas. A fórmula do impacto fiscal aqui
proposto é IF 
1
Ig  G  cRLG  . Os dados utilizados para a mensuração do
1 c
impacto fiscal são os dados do resultado fiscal do governo central fornecidos pela
secretaria do tesouro nacional (Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/ ). É
importante destacar que foram utilizados apenas os dados do governo central devido a
falta de disponibilidade de dados para todo o setor público, contudo, isto não atrapalha a
análise da tendência da política fiscal, pois, o governo central tem maior poder de
formular de políticas econômica.
Seguindo a fórmula, é preciso obter a variação das despesas e receitas do
governo central. Para tanto, os dados foram deflacionados a partir do índice geral de
preços (IGP-DI), considerando o mês de junho de 2012 como o mês base. Em seguida,
somamos os respectivos meses para obter o valor trimestral. A partir do valor trimestral
calculamos a variação real de cada tipo de conta das finanças do governo, sendo que
esta variação foi feita comparando o trimestre de um ano com o mesmo trimestre do ano
anterior para evitar os efeitos sazonais, ou seja, a variação das receitas do primeiro
trimestre de 2008, por exemplo, foi obtida comparando o valor deste trimestre com o
primeiro trimestre de 2007. Por fim, os valores da variação foram divididos pelo PIB
brasileiro do primeiro trimestre de 2012 para, em seguida, colocar na fórmula e obter o
impacto fiscal.
Todavia, ainda falta explicar como as diversas contas das finanças públicas
afetam a demanda agregada. Dentre as contas disponibilizadas pela secretaria estão, na
parte da receita, receita do tesouro, receitas da previdência social e receitas do banco
central. Somente as duas primeiras são contabilizadas no impacto fiscal, pois afetam a
demanda agregada indiretamente, ou seja, são ponderadas pela propensão a consumir da
população. Por outro lado, dentre as despesas totais estão os gastos com pessoal e
encargos sociais, os gastos com custeio e capital e as transferências de benefícios
previdenciários. Destas três despesas consideramos somente as despesas com custeio e
capital afetando diretamente a demanda agregada, os outros dois tipos de despesas
afetam a demanda agregada indiretamente, pois, dependem da propensão a consumir da
sociedade e, por isso, são ponderadas por esta. Por fim, o governo central do Brasil
realiza transferências de parte de sua arrecadação aos governos subnacioanis, dessa
forma, assumimos que estes governos gastam toda a transferência realizada pelo
governo central e, assim, são contabilizados impactando diretamente a demanda
agregada.
Falta agora obtermos a propensão a consumir da economia brasileira. Para
tanto, assumimos que o consumo das famílias depende da renda corrente dos
consumidores. Além disso, assumimos também que todo o consumo é induzido pela
renda corrente, logo, a propensão a consumir (c) é obtida fazendo a razão entre o
consumo total (C) e o produto interno da economia (PIB), isto é: c 
C
. Este valor é
PIB
alcançado a partir dos dados fornecidos pelo IBGE para o consumo das famílias do
Sistema de Contas Nacionais 20005 em proporção do PIB, também fornecido pelo
IBGE.
5
Excetos para o segundo trimestre de 2012 onde o valor ainda não está disponibilizado pelo IBGE. Para
este período optamos em fazer uma média da propensão a consumir desde o ano de 2000.
Feito isto, pode-se agora mensurar o impacto fiscal do governo central sobre
a demanda agregada e comparar as ações de política fiscal adotadas no momento da
crise externa de 2008 ainda no governo Lula e as ações de política fiscal adotadas após
o aprofundamento da crise internacional no ano de 2010. Os valores deste impacto são
apresentados na tabela 1. Nesta tabela é possível perceber a ação diferenciada nos dois
momentos da crise internacional. No primeiro momento da crise externa no ano de 2008
a economia brasileira teve o seu ritmo de crescimento desacelerado e o governo adotou
políticas ficais anti-cíclicas que implicaram em impactos fiscais expansionistas, como
pode ser visto na tabela para os três primeiros trimestres de 2009. Por outro lado, no
momento do aprofundamento da crise em 2010/2011, o governo brasileiro,
diferentemente do que ocorreu em 2008, adotou políticas restritivas mesmo com a
atividade econômica brasileira apresentando tendências de desaceleração, o que levou
os três primeiros trimestres de 2011 a apresentar impactos fiscais contracionistas.
Tabela 1 – Impacto Fiscal do Governo Central Brasileiro – Em % do PIB
Primeiro
Período Trimestre
Segundo Terceiro
Quarto
Trimestre Trimestre Trimestre
2006
1,19
0,42
1,19
1,20
2007
-0,33
1,11
0,92
0,06
2008
-1,42
-0,56
-0,97
0,41
2009
4,68
5,16
4,79
-2,57
2010
2,15
-0,03
0,19
0,32
2011
-2,25
-1,40
-2,29
2,27
2012
-0,19
3,74
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Impacto Fsical: elaboração própria.
Ademais, nos próprios documentos disponibilizados na pagina do Ministério
da Fazenda na seção “Apresentações e discursos de autoridades do Ministério da
Fazenda em eventos públicos” o posicionamento do ministro frente às duas situações
extremas das crises foi diferente. No seminário realizado pelo jornal O Globo em agosto
de 2009 com o título “Panorama da Economia Brasileira: superando a crise” (disponível
em: http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2009/p240809.pdf acesso em
29/08/2012) o ministro destaca a política fiscal expansionista para enfrentar a crise. Na
página 23 do documento, ele destaca a política fiscal ativa enfatizando: expansão dos
investimentos do PAC; programa Minha Casa Minha Vida; plano safra 2009/2010; e
manutenção e expansão dos programas sociais (bolsa família, aumento do salário
mínimo e redução de tributos).
Porém, na mesma seção da página do Ministério da Fazenda, mas com a
apresentação do ministro realizada no fórum da revista Exame em setembro de 2011
referente
à
crise
da
Europa
(disponível
em:
http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2011/apresentacao_Exame_041011.p
df. Acesso em 29/08/2012) com o título “A Estratégia para Enfrentar o Aprofundamento
da Crise Mundial” o ministro afirma que a estratégia brasileira é de tomar medidas
preventivas, na qual a primeira apresentada é a de “perseguir resultado fiscal sólido de
2011 a 2014”, o que implica, ainda seguindo o documento e dentro da estratégia fiscal,
aumentar o resultado primário e controlar os gastos correntes (ver página 8 do
documento). Sendo assim, ao contrário do que ocorreu no momento da crise de 2008, o
governo brasileiro resolveu adotar medidas fiscais ortodoxas.
No gráfico 1 é possível ver mais claramente a diferença de postura de
política econômica do governo brasileiro frente os dois momentos da crise
internacional. Em 2008, quando a taxa de crescimento do PIB trimestral começou a
declinar no terceiro trimestre deste ano, as ações do governo foram no sentido contracíclico de modo que o impacto fiscal se torna expansionista durante quase todos os
trimestres seguintes. Isto perdura até o final de 2009 quando a economia brasileira
começa apresentar sinais de recuperação nos primeiros trimestres de 2010, entrando na
fase de crescimento. Porém, já na segunda metade deste mesmo ano o produto brasileiro
começa desacelerar novamente. Neste momento, a equipe econômica do governo
brasileiro ao invés de adotar a mesma forma de ação assume ações de arrocho fiscal de
tal modo que a política fiscal não foi contra-cíclica e, com isso, o impacto fiscal foi
contracionista em quase todos os trimestres de 2011, levando o produto a declinar mais
ainda, atingindo no primeiro trimestre de 2012 taxa de crescimento próxima de zero.
Gráfico 1 – Taxa de Crescimento do PIB e Impacto Fiscal do Governo Central
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
02
0
I.6 02
60
.
I
II
02
0
I.7 02
70
.
I
II
02
0
I.8 02
80
.
I
II
02
0
I.9 02
0
9
.
III
02
1
I.0 02
01
.
I
II
02
1
I.1 02
11
.
I
II
02
1
I.2
-2,0
-4,0
Trimestre
Taxa de Crescimento do PIB
Impacto Fiscal
6- Considerações Finais
Na economia capitalista de produção Kalecki desenvolveu um modelo
teórico com instrumental fiscal capaz de conduzir a economia para próximo do pleno
emprego. Com seu modelo a determinação do produto e do emprego podem ser
condicionados por ações arbitrárias do governo para que estes se mantenham no nível
de alto emprego. Ademais, como propôs Wray, o estado pode inclusive ser um
empregador de última instância, o que seria capaz de reduzir os momentos dos ciclos
econômicos evitando períodos de crise. Todavia, este instrumental tem sido pouco
utilizado neste momento de crise nas principais economias do mundo. Os países da
Europa, por exemplo, seguindo a recomendação de órgãos internacionais, optaram por
medidas de arrocho fiscal de cunho ortodoxa de corte de despesas públicas e aumento
da arrecadação fiscal. Tais medidas tem levado ao agravamento da crise e de conflitos
sociais que a muito tempo não se vinha no continente europeu.
Essas duas formas de ações ficam mais evidentes no exemplo do Brasil,
onde as medidas do governo tem sido distintas em dois momentos da crise. Durante o
início da crise internacional em 2008 o Brasil optou por ações discricionárias do Estado
visando reduzir e eliminar a tendência declinante do seu produto. Para tanto, o governo
utilizou as suas finanças públicas aumentando as despesas, o que provocou impactos
fiscais expansionistas durante quase todo o ano de 2009, agindo de forma anti-cíclica à
queda do PIB. Contudo, no momento de agravamento da crise internacional com os
problemas vividos pelos países da Europa, a ação do governo brasileiro foi
completamente contrária no que tange a política fiscal. O país optou por enfrentar a
crise utilizando o instrumental financeiro de redução da taxa de juros, mas resolveu
aumentar o resultado primário, fazendo com que o impacto fiscal durante os anos de
2011 fosse contracionista seguindo a mesma tendência do PIB, que estava em queda.
Com isso, fez com que reduzissem ainda mais a taxa de crescimento da economia.
Dessa forma, é de grande importância para os países capitalista e
principalmente para os países da América Latina retomar os debates fiscais abordados
no modelo de Kalecki e adequarem estes modelos e instrumentos em suas estratégias de
desenvolvimento.
Referências Bibliográficas
FERREIRA, L.S. Distribuição de Salários na Economia Brasileira: Um estudo a
partir da matriz de contabilidade social para os anos de 2001, 2005 e 2008. Tese de
Doutoramento. Rio de Janeiro: IE/UFRJ, 2012.
HAAVELMO, T. Multiplier Effects of a Balanced Budget. Econometrica, 13 October,
1945.pp 341-392.
HANSEN, B. Fiscal Policy in Seven Countries 1955 – 1965: Belgium, France,
Germany, Italy, Sweden, United Kingdom, United States. OECD. 1969.
KALECKI, M. Crescimento e Ciclo das Economias Capitalistas. Coleção economia e
planejamento. São Paulo: Hucitec, 1977.
KALECKI, Michal. Três caminhos para o pleno emprego. In: KALECKI,
Michal.Kalecki. São Paulo: Ática (Coleção Grandes Cientistas Sociais), 1980.
KALECKI, M. Teoria da dinâmica econômica: Ensaio sobre as mudanças cíclicas e a
longo prazo da economia capitalista. São Paulo: Abril Cultural, 1983.
KEYNES, J. M., A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda. São Paulo:
Editora Atlas S.A., 1992.
LERNER, A. Functional Finance and The Federal Debt. Social Research, v.10, p.3851, 1943.
LERNER, A. P. Economics of employment. New York: McGRAW-HILL, 1951.
MIGLIOLI, J. Acumulação de Capital e Demanda Efetiva. 2ª ed. São Paulo: Hucitec,
2004
MINISTÉRIO DA FAZENDA. Política Econômica e Reformas Estruturais.
Ministério
da
Fazenda.
Brasília,
2003.
Disponível
em:
http://www.fazenda.gov.br/portugues/releases/2003/r030410.doc. Acesso em: 05 de
novembro de 2009.
MINISTÉRIO DA FAZENDA. PAC e a Política Econômica do Governo. Ministério
da Fazenda. Brasília, 2007. Disponível em: http://www.fazenda.gov.br/ , apresentações
14/05/2007. Acesso em: 29 de agosto de 2012.
POSSAS, M. A Dinâmica da Economia Capitalista: uma abordagem teórica. S. Paulo:
Brasiliense. 1987.
WRAY, R. L. Trabalho e moeda hoje: a chave para o pleno emprego e a estabilidade
dos preços. Tradução de José Carlos de Assis. Rio de Janeiro: UFRJ/Contraponto, 2003.