PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO (versão revisada / copia eletrônica) junho.07 1
Wanderlino Nogueira Neto INSTRUMENTOS E MECANISMOS DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE, ENQUANTO DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO. 2007 2
ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO
2. NO CONTEXTO DAS RELAÇÕES GERACIONAIS
A - ESSENCIALIDADE E IDENTIDADE
B - O JOGO DA HEGEMONIA E DA CONTRA-HEGEMONIA
C - MARGINALIZADOS E CREDORES DE DIREITO, NO JOGO HEGEMÔNICO E CONTRA-HEGEMÔNICO
3. UM NOVO PARADIGMA: A ÓTICA DOS DIREITOS HUMANOS
A - PRELIMINAR DISCURSO CRÍTICO SOBRE O DIREITO.
B - OS DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO
PROMOÇÃO E PROTEÇÃO GLOBAL DOS DIREITOS HUMANOS E PROMOÇÃO E PROTEÇÃO ESPECIAL DOS
DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO
4. INSTRUMENTOS NORMATIVOS DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E
ADOLESCENTES, ENQUANTO DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO.
A - INSTRUMENTOS NORMATIVOS INTERNACIONAIS DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS DE
CRIANÇAS E ADOLESCENTES, ENQUANTO DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO: A CONVENÇÃO SOBRE OS
DIREITOS DA CRIANÇA.
C - LEGISLAÇÃO NACIONAL DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES,
ENQUANTO DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO: O ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
5. MECANISMOS INSTITUCIONAIS DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E
ADOLESCENTES ENQUANTO DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO
A - MECANISMOS INTERNACIONAIS E INTERAMERICANO DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO ESPECIAL DOS
DIREITOS
B - MECANISMOS NACIONAIS DE PROTEÇÃO DOS DIREITOS
C - O SISTEMA DE GARANTIA DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
D - ESTRATÉGIAS E ESPAÇOS PÚBLICOS INSTITUCIONAIS DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS
6. A PROMOÇÃO DA REALIZAÇÃO DO DIREITO – A POLÍTICA DE PROMOÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS
DE GERAÇÃO, EMBLEMATICAMENTE.
A - NATUREZA E CARACTERÍSTICAS
B - OPERACIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE PROMOÇÃO DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE:
SERVIÇOS E PROGRAMAS
C – AÇÕES DE PROTEÇÃO ESPECIAL DE DIREITOS
D - AÇÕES SOCIOEDUCATIVAS
E - SERVIÇOS E PROGRAMAS DAS DEMAIS POLÍTICAS PÚBLICAS
7. O CONTROLE DA REALIZAÇÃO DO DIREITO - OS CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO
ADOLESCENTE, EMBLEMATICAMENTE.
8. A DEFESA DA REALIZAÇÃO DO DIREITO - OS CONSELHOS TUTELARES, EMBLEMATICAMENTE.
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1. INTRODUÇÃO Um saber engajado – Este estudo parte de uma determinada “visão social de mundo”1, isto é, de um “conjunto orgânico, articulado e estruturado de valores, representações, idéias e orientações cognitivas; internamente unificados por uma perspectiva determinada, por um certo ponto de vista socialmente condicionado” (DILTHEY.1996)2. Uma visão social de mundo a partir da ótica dos que não têm poder, das minorias políticas, daqueles que estão em processo de emancipação e de fortalecimento de sua identidade – crianças e adolescentes, no caso presente. E, com essa perspectiva, este estudo está comprometido, no seu embasamento teórico: a consciência e o conhecimento estão, histórica e socialmente, condicionados. Assim sendo, o primeiro alerta deve ser: aqui, não se parte de nenhuma falaciosa “neutralidade axiológica”, para o enfrentamento desta questão da proteção dos direitos humanos geracionais3, particularmente de crianças e adolescentes. Aqui se estar em busca de um saber engajado. Enquanto fenômeno cultural, social, político e jurídico, as relações inter‐geracionais (como também as relações de classe, gênero, raça) são históricas e não podem ser compreendidas senão na sua historicidade e através dessa historicidade. Imprescindível se torna, primeiro, que se desmascarem as ideologias de classe, gênero, raça e geração (principalmente) que permeiam o discurso de determinados cientistas sociais e mais especificamente de alguns juristas e operadores técnico‐jurídicos. E, em segundo lugar, importa que nos façamos, a todos, comprometidos com a construção de uma utopia verdadeiramente revolucionária. 1
DILTHEY, Wilhelm. 1962. ”Gesammelte Schriften” – apud LOWY, Michel.2003 (8ª ed). “As aventuras de Karl Marx
contra o Barão de Munchhausen”. São Paulo: Cortez Editora
2
Idem NOTA 1
3
Crianças/adolescentes, jovens, idosos – ver adiante conceito de “Geração” (in “Essencialidade e Identidade”)
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2. NO CONTEXTO DAS RELAÇÕES GERACIONAIS: A ‐ ESSÊNCIA E IDENTIDADE Relações geracionais, em geral ‐ Ao conjunto de valores, atitudes, condutas e formas de relacionamento que definem, na sociedade, o que significa ser adulto ou ser criança/adolescente4, a isso se pode denominar ʺrelações geracionaisʺ ou ʺrelações de geraçãoʺ. Essas relações interetárias são, em verdade, um construto, uma construção cultural, que se inicia antes mesmo do nascimento, quando os pais criam expectativas para o desempenho de papéis e responsabilidades socialmente atribuídos a crianças / adolescentes e adultos jovens ou idosos. A identidade geracional é socialmente distribuída, construída e reconstruída nas interações sociais, especialmente no âmbito da família, da escola, da comunidade vicinal. Assim se constrói, a partir dessas relações, uma verdadeira ʺordem ou sistema geracionalʺ, com práticas preestabelecidas e um discurso justificador dessas práticas. Ao modo semelhante das relações de gênero, quanto aos papéis e responsabilidades do homem e da mulher. Ao modo semelhante também das relações raciais e étnicas. A respeito da “alquimia” possível entre as categorias de gênero, geração e raça e das suas possibilidades concretas, de maneira precisa ensina CASTRO 5: “(...) As categorias raça, gênero e geração têm em comum serem atributos com significados, histórias, políticas, culturais e econômicas, organizados por hierarquias, privilégios e desigualdades, aparados por símbolos particulares e ‘naturalizados’. A combinação de categorias como gênero, raça e geração, na classe, não é uma simples operação de somas de discriminações ou de linguagens próprias e pode dar origem a sujeitos políticos mais ricos e criativos, além dos esquemas duais das identidades‐alteridades e este é um desafio “. Identidade e essência humana ‐ Já que se fala em papéis atribuídos culturalmente, é de se questionar preliminarmente o seguinte: é possível se falar em ʺidentidade infantil ou adolescenteʺ...? da mesma forma que se falaria ʺidentidade femininaʺ ou em “identidade negra” ou “homoerótica” etc.? Isto é, a criança e o adolescente podem ser considerados mais que um ”não‐adultoʺ? a mulher pode ser considerada mais que o ʺsexo‐que‐não‐éʺ (ou seja, aquele ser que existe apenas em oposição ao ʺsexo‐que‐éʺ, o homem)? Têm, todos eles e elas, identidades pessoais e sociais, dentro de uma “essência humana”6? Tem‐se como assentado que é realmente válida a idéia de que é preciso se reconhecer e fortalecer o que se convencionou denominar ʺidentidadeʺ7. Sem prejuízo da necessidade de se reconhecer que a base ontológica ou epistemológica da luta pelo reconhecimento e fortalecimento da identidade geracional 4
Isso vale também para os idosos e jovens-adultos (de 18 a 23 ou 29 anos)
CASTRO, Mary Garcia. 1992. “Alquimia de categorias sociais na produção dos sujeitos políticos”. Revista Estudos
Femininos”. Vol. 0 .
6
MARCUSE, H. 1936: “The Concept of Essence”. 1937: “Philosophy and the Critical Theory”
7
Apud GOFFMAN, FOUCAULT, BOURDIEU, HALL
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5
(como da identidade feminil, negra etc.) é a essência humana, negada e oprimida pelo adultocentrismo hegemônico, mas que se deve tornar fundamento último da luta da criança e do adolescente por melhores condições de vida e pela equidade. Assim, dentro desse contexto da essência humana, ter‐se‐á uma identidade, feminil, negra, infanto‐adolescente, indígena, homoerótica, islâmica etc. Esse reconhecimento da “identidade” veio enriquecer o discurso e a prática sobre os diversos sistemas odiosos de dominação política, econômica, social, cultural e jurídica, que aí estão a criar mais desigualdades e iniqüidades e se manifestarem sob diversas formas de discriminação, exploração e violência. Importância da identidade ‐ Mas, cabe a pergunta: ʺ‐Quem necessita da identidadeʺ? A luta pela identidade legítima, de maneira geral, é permanente e contínua, mesmo que não explicitada. E a análise da mesma tem que ser tematizada, como pressuposto de toda discussão sobre quaisquer sujeitos sociais, inclusive crianças e adolescentes (sem descambar para nenhuma forma reducionista de sociologismo). A identidade é um conceito fundante, pois articulador entre os discursos e as práticas que, de um lado, produzem a subjetividade que nos constroem como sujeitos sociais e, de outro lado, procuram colocar‐nos no lugar que nos é atribuído, enquanto esses sujeitos sociais (os que podem falar e ser‐falados)8 . As identidades são construídas, ativadas e re‐construídas, estrategicamente, na interação, pelo conflito, no processo de socialização de cada um, no processo de construção do seu projeto de vida. Elas dependem do reconhecimento dos outros atores sociais. Nascem da diferenciação e não da reprodução do seu‐idêntico. Dimensões da identidade ‐ A marca da identidade é o sentido de ʺpertençaʺ a certas categorias ou a aspectos culturalmente significantes da sua biografia pessoal: o sentir‐se e assumir‐se negro, mulher, jovem, yanomami, católico, mahori, baiano, xiita, cigano, lésbica, por exemplo. E partir daí, em cada encontro social, o indivíduo atua segundo uma ʺlinhaʺ decorrente do seu pertencimento. E em decorrência dessas ʺlinhasʺ de atuação esperada, a identidade cria uma ʺfaceʺ 9, isto é, ʺum valor social positivo que o indivíduo reivindica, uma imagem do sujeito assentada nos atributos aceitos socialmenteʺ 10. Para manter a auto‐estima e seu orgulho‐de‐pertença no encontro social, na interação, o sujeito precisa preservar sua ʺfaceʺ, evitando ter que abdicar dela (auto‐respeito). Mas, ao mesmo tempo, evitando ser marginalizado, discriminado, violentado, em conseqüência dela (ʺtatoʺ ou consideração pelo outro), num processo de ʺcooperação ritualʺ 11, de orientação defensiva de si mesmo ou protetora do outro. As noções de honra, de dignidade, de consideração se referem a essa dimensão da ʺfaceʺ. ʺFaceʺ é afirmação de autenticidade 12. De qualquer maneira, a construção 8
HALL, Stuart
Usado aqui no sentido figurado de "cara", diverso de "rosto/cabeça" (anatomia): "quebrar a cara", "pessoa de duas
faces", "jogar na cara de alguém", "enfrentar cara-a-cara"
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GOFFMAN, Erving
11
GOFFMAN, Erving
12
ZAGNOLI, Nello
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de qualquer consciência de identidade não pode prescindir do diálogo multivocal com o diverso. A “militância identitária” 13 deve complementar a militância clássica, em favor da desconstrução do modelo de classe e de dominação em geral das classes subalternizadas. ´E preciso articular a luta dos diversos sistemas de reprodução das desigualdades, dos sistemas de dominação hegemônicas, sem se ater exclusivamente na crítica e denúncia às desigualdades, iniqüidades, em função das diferenças de gênero, raça e geração. Identidades epifânicas ‐ Os processos de construção e explicitação de identidades determinadas são sempre situacionais ou históricos. Há, em cada momento histórico, identidades que são mais ou menos dominantes e conseqüentemente mais midiáticas – ʺidentidades epifânicasʺ. Identidades que se manifestam mais fortemente, que se projetam para o mundo de maneira mais visível. Por exemplo, vivemos, tempos atrás, um período mais ʺepifânicoʺ de relação à identidade feminina, com o auge do movimento feminista, em seu momento mais salutarmente radical. Observa‐se, também, que gays, lésbicas, bissexuais e transgêneros, no momento, estão construindo e explicitando aos poucos, identidades próprias, com marca mais dominante. Por fim, indubitavelmente, nas últimas décadas, se está vivendo um período ʺepifânicoʺ, de relação à identidade do ser‐criança, do ser‐
adolescente, do ser‐jovem, do ser‐idoso (identidade geracional). Identidade geracional, como novidade ‐ Mas, nunca é demais que se faça lembrado que essa construção da identidade geracional é recente na História – principalmente de relação à infância. Já se tornou clássico e repetido por todos, o registro que faz ARIÈS14 do surgimento da palavra relacionada à infância, na História, e o aparecimento das primeiras imagens de crianças em tamanho normal, ainda não de forma normal, mas sim como delicados anjos. Registra ele, a esse respeito, que as crianças já aparecem retratadas com aspectos de ingenuidade, graciosas, brincando e que no século XVII deixam de se vestir como adultos e já século XVIII são representadas no seu contexto, nos costumes familiares com roupas que realmente usavam e, por fim, aparecem no centro das imagens e até sozinhas. No final do século XVIII, com Rousseau, surge um crescente sentido da necessidade de cuidados com a infância: as crianças seriam frágeis e débeis criaturas. DEMAUSSE15, por sua vez, lembra: ʺos recém‐nascidos eram chamados de ʹecremeʹ e a palavra latina ʹmerdeʹ deu origem à palavra francesa ʹmerdeuxʹ, criança pequenaʺ. O processo de construção do conceito de identidade geracional traspassa toda a História, no mundo e no Brasil, e desemboca nos dias de hoje com a identidade de criança‐cidadã, de adolescente‐cidadão, reafirmando mais ainda, política e juridicamente, essa idéia de identidade específica. Assim, é de se reconhecer que, nos tempos de hoje, há uma infância, uma adolescência e uma juventude, como ʺidentidadesʺ, 13
CASTRO, Mary Garcia. 2003. “Alcance e limites das políticas de identidade” in ”Democracia Viva” – Revista IBASE.
Vol. 19 (nov.dez.) . Rio de Janeiro. RJ
14
ARIÈS, Philippe. 1987
15
DEMAUSE, Lloyde. 1991
7
reconhecíveis, em processo de construção e de afirmação. Quaisquer que sejam os seus marcos‐limite, estabelecidos pelo direito, pela biologia, pela sociologia, pela psicologia, esses ciclos etários se destacam dos outros ciclos etários, organizam‐se em contra‐culturas, a partir de experiências geracionais, passíveis de discrição, explicação e projeção. Todavia, não se pode esquecer que tais crianças e adolescente estão em lugar geográfico, em uma classe social, em um sistema étnico‐racial, em uma ambiência cultural ideológica de gênero; isto é, são de uma geração (um momento no ciclo vital) e estão em uma geração (o Brasil dos anos 90), parte de uma sociedade globalizada e tão paroquial, e tão cheia de injustiças. 16 Para falar de criança e adolescente, no mundo e no Brasil, é necessário contextualizá‐la: não se pode falar de uma única infância e adolescência e sim de várias. Nessa linha, questiona MULLER: ʺse nos perguntássemos quem é a criança do Brasil hoje, necessariamente teríamos que apontar divergências entre elas, em função de diferenças substanciais entre suas realidades de vidaʺ17. Essência humana, substantividade e adjetividade da identidade geracional ‐ Há substancialmente uma identidade‐criança ou identidade‐adolescente, uma ʺfaceʺ, mas essa identidade substantiva mais das vezes é adjetivada, no processo de construção da dominação hegemônica do mundo adulto. E só se consegue ver a criança e o adolescente enquanto ʺmenores, delinqüentes, pobre abandonados, meninos e meninas em situação de risco, abusados e explorados sexualmente, miseráveis, protagônicos, desnutridos, organizados politicamente, marginalizadas, exploradas no trabalho, drogadas, assassinadas, maltratadas, deficientes, desaparecidas, traficadasʺ. Um processo de adjetivação que recalca e oculta a identidade do ser‐
criança (ou ser‐ adolescente) e sua essência humana, num processo claro de coisificação, que justifica um conseqüente processo de triagem/classificação e a apartação/institucionalização – des‐humanização.. B ‐ O JOGO DA HEGEMONIA E DA CONTRA‐HEGEMONIA Adultocentrismo hegemônico ‐ Na maioria das sociedades, as diferenças biológicas entre crianças / adolescentes e adultos (especificamente a sua identidade geracional) justificam e legitimam desigualdades, no que diz respeito ao poder atribuído aos adultos sobre crianças / adolescentes. Isso se reconhecerá como uma cultura popular e institucional “adultocêntrica”, onde se estabelecem relações de discriminação, negligência, exploração e violência, isto é, de opressão e dominação sobre crianças e adolescentes18, num claro (mas raramente reconhecido) processo de hegemonia social, cultural, econômica e jurídica do mundo adulto, em detrimento do mundo infanto‐adolescente. 16
cfr. CASTRO, Mary e ABRAMOVAY, Miriam. 1998
MULLER, Verônica Regina. 2002
18
Mutatis mutandi, sobre os próprios jovens-adultos e os idosos
17
8
Movimentos sociais contra‐hegemônicos ‐ A tarefa básica dos movimentos sociais e de suas organizações representativas, no mundo e no Brasil, tem sido a construção de um processo contra‐hegemônico (social, cultural, político, econômico e jurídico), atuando nas brechas do bloco hegemônico adultocêntrico. Abandona‐se, cada vez mais, aquela linha tradicional, meramente filantrópica caritativa, onde a ação se configurava como uma benesse do mundo adulto, apaziguando consciências e legitimando o higienismo dominante – uma linha castradoramente ʺtutelarʺ. Essa construção do novo tem produzido indiscutivelmente, nos últimos anos, experiências referenciais e notáveis alterações no status quo, colocando em cheque o bloco hegemônico adultocêntrico, com escândalo para ele, a se ver ameaçado. Outros dominados em luta ‐ Mas, essa mudança vem se fazendo ainda em nível ainda um tanto incipiente, se compararmos, por exemplo, essa luta com aquela outra pelo fortalecimento da identidade feminina, pela emancipação radical da mulher e pela construção de uma nova masculinidade ‐ a democratização das relações de gênero. Ou se compararmos com luta semelhante contra todas as formas odiosas de discriminação e violência a que são submetidas a população negra ou indígena, as minorias eróticas19 e outros segmentos sociais vulnerabilizados, no Brasil e no resto do mundo. As mulheres, os negros, os índios e os homossexuais ‐ eles próprios sofrendo na própria pele a dominação e opressão ‐ se organizaram e construíram discurso e prática alternativos de radicalidade, com indiscutível efetividade e capacidade de alteridade, em termos de processo contra‐
hegemônico, pois partiram inicialmente do reconhecimento do antagonismo intrínseco com os blocos hegemônicos, machista, racista e homofóbico. O fato das organizações sociais envolvidas nessas lutas lutarem pela ʺsobrevivência de sua identidadeʺ faz realmente diferença, quando se coteja com o discurso e prática (mesmo os mais progressistas...) de alguns movimentos e organizações que lutam pela infância e pela adolescência, ainda eivados de certo paternalismo sub‐reptício. Afirma VOLPI20 que, ʺse os povos indígenas e o povo negro demonstraram forças organizativas e contestatórias, impondo um luta sem tréguas por sua libertação, o mesmo não ocorreu com as crianças e os adolescentes, pois a ação, dirigida a eles, sempre esteve encoberta por um falso manto de proteçãoʺ (grifo meu). Normalmente, é a partir de dentro do próprio bloco hegemônico adultocêntrico que a luta se faz, com um discurso crítico e uma prática engajada e conscientizadora: compromisso, solidariedade e cuidado. São adultos que tentam fazer sobrelevar em si mesmo seus interesses e desejos de bloco, para se comprometerem com os interesses e desejos dos oprimidos, com o empoderamento ou potencialização estratégica 21 de crianças e adolescentes, para sua emancipação, para se tornarem sujeitos da História – reconhecendo e tolerando22 sua ʺfaceʺ. Mais radicais e, 19
Prostituto(a)s, gays, lésbicas, bissexuais, transgêneros, etc.
VOLPI, Mário. 2002. Prefácio a "Crianças e Adolescentes – a arte de sobreviver" (MULLER, Verônica e MORELLI,
Ailton José – org.). Maringá: Editora UEM
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Empowerment
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Aqui no sentido positivo da expressão
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portanto mais efetivos seriam os discursos e as práticas contra‐hegemônicas e emancipatórias do segmento infanto‐adolescente, se o nível de consciência e organização de crianças e adolescentes chegasse a ponto de construírem um real ʺprotagonismoʺ nessa luta, inclusive buscando alianças diretas com outros oprimidos23 ‐ um fortalecendo o outro. Se tal consciência e papel assumissem as próprias crianças e os adolescentes, eles forçariam a nós, ʺadultos convertidosʺ, a lutarmos realmente ʺcom elesʺ e não apenas ʺpara elesʺ, como ainda prevalece em nosso tempo, com raras exceções. A participação proativa de crianças e adolescentes, no mundo familiar, social e político, passariam a se dar a partir deles próprios e não como concessão do mundo adulto e como decorrência de políticas, programas e projetos artificiais que, mais das vezes, promovem de fora para dentro essa proatividade, esse ʺprotagonismoʺ e ao mesmo tempo o emolduram e domesticam. C. MARGINALIZADOS E CREDORES DE DIREITO, NO JOGO HEGEMÔNICO E CONTRA‐HEGEMÔNICO. Essencialidade, identidade e marginalização ‐ Nessa luta emancipatória da infância e adolescência, tem‐se que procurar alternativas novas, através de espaços e mecanismos estratégicos (políticos, sociais, econômicos, culturais, religiosos e jurídicos) que se tornem verdadeiros instrumentos de mediação, nessa luta pelo asseguramento da essência humana e da identidade geracional, vencendo esse processo de des‐humanização, de dominação e opressão, de desclassificação social de crianças e adolescentes, nesse jogo hegemônico e contra‐hegemônico que condena grandes contingentes desse público infanto‐adolescente a um processo mais específico e doloroso de marginalização. Que é marginalização? ‐ E. Park24 inaugurou o uso da expressão “marginalidade” (e seus correlatos), articulado com os de ʺanomiaʺ e de ʺaculturaçãoʺ, desencadeando uma série de estudos, históricos e sociológicos. Com o passar dos tempos, esse sentido original de conceito operatório, foi se tornando obsoleto, desusado. Atualmente, conceitos derivados de “marginalização” passaram a ser usados, nos discursos ideológicos, epistemológicos e político‐
institucionais, em dois sentidos aparentemente antagônicos. Os adeptos da contracultura (“underground”), no período de 68/72, na Europa principalmente, deram‐lhe um sentido positivo e o cunharam como um verdadeiro slogan ideológico‐político, bem longe das preocupações epistemológicas que dominaram o surgimento do conceito. “Marginalidade” teria a ver, então, com Goddard, Glauber Rocha, “Rei da Vela”, Tom Zé, Raul Seixas, Jane Joplin, Índia, maconha, LSD, hippies, Woodstock, amor livre e por aí afora... Em segundo lugar, seu reemprego voltaria também no discurso administrativo oficial e na linguagem corporativa dos profissionais do serviço social e da psicologia social, para designar mais das 23
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Especialmente, os movimentos feministas
“The marginal man”
10
vezes os pobres, os hipo‐suficientes e também as diferentes categorias da população sob risco de exclusão social. “Marginalidade” teria a ver assim com os chamados oprimidos e excluídos, com as classes populares ditas assim, marginalizadas. Para os primeiros, a marginalização seria resultado de uma opção de vida, em oposição ao “Sistema”, ao establishment: um estado a ser buscado e alcançado, na fruição. Para os outros, ela seria afligida a uma classe dominada por outra classe dominante, sofrida por alguém determinado e por sua categoria ou grupo social: um processo a ser combatido. Marginalização e normatização ‐ De qualquer forma, um ponto se tem como comum e assente: a marginalização leva sempre a um distanciamento de relação às normas sociais e morais 25. Seria, ao mesmo tempo, uma condenação a esse afastamento e uma busca desse distanciar‐se. Um distanciamento que implica em alguém (ou um grupo) se colocar como desviante e conflitante, de relação à norma dominante, hegemônica. Uma forma, portanto de contra‐hegemonização...? Isso se dá quando as normas nada ou pouco têm a ver com o seu destinatário, não refletem seus valores, suas necessidades, desejos e interesses – quando não reconhecem e fortalecem sua identidade (de classe, de gênero, de raça, de geração). Quando as normatizações morais, sociais e jurídicas são puramente hegemônicas e heterônimas, isto é, dadas por outro, a parte e acima, isto é, como forma de dominação globalizante. Distancia‐
se do que não se reconhece como seu e como válido para si. O conceito de marginalização não remete a posições objetivas que os atores sociais ocupam nas relações sociais. Assim, nenhuma criança ou adolescente é propriamente um marginal, nasceu marginal, está fadado a ser marginal e acabará marginal. Esse conceito remete aos processos de “desclassificação” e de “reclassificação” dos indivíduos e grupos, a se movimentarem na estrutura social. Cidadãos em crise, quanto à sua essencialidade e identidade ‐ Crianças e adolescentes, assim marginalizados, não são apenas “excluídos”, “oprimidos”, “vitimados”. Estão dentro do universo global das “crianças e dos adolescentes em crise”. São como parcela desse grande grupo que tem certo plus acrescido à sua peculiar condição de vida, de desenvolvimento: pelo fato de estarem em circunstância de crise, alguns determinados são apartados em processo outro de marginalização. Essa marginalização, decorrente de uma condição conjuntural e particular da sua essência humana (“crisis”26) remete às diversas modalidades de relacionamento dos ditos ʺmarginalizadosʺ com a ordem social e muito particularmente com os sistemas de regulação social. A depender da sua resposta, em sua relação com a família, a justiça, a polícia, os conselhos tutelares, as igrejas, a escola, os órgãos de atendimento assistencial etc.etc., eles ganham rótulos no processo de triagem próprio desses sistemas de regulação social. Ela remete igualmente às também às modalidades de relacionamentos que esses atores mantêm com as prescrições normativas que a ordem social 25
26
Lagree e Lew-Fai in “Pairs et reperes. Contribution a l’étude des processus de marginalisation de jeunes” / Vaucresson - Paris
No sentido gramsciano: “quando o que é novo ainda não nasceu e o que é velho não quer morrer”.
11
gera e veicula como as regras morais, a etiqueta, a lei. Esses relacionamentos de composição e/ou de confrontação com os espaços públicos de regulação social e com as normas têm, como uma das suas bases, a busca constante e insaciada de reconhecimento social, da identidade, da sua ʺfaceʺ; já que dialeticamente a marginalização também é opção de vida e não só processo social externo ao marginalizado. Reconhecimento social esse, que passa pela questão da auto‐estima: alta ou baixa. Um olhar‐se no espelho sem sustos... ou com absoluto pânico ! Marginalização e relacionamentos sociais ‐ Conseqüentemente, a marginalização gera relacionamentos que resultam em afirmação e rejeição da parte desses atores, simultaneamente. Como num procedimento que se poderia caricaturar, no dizer do menino: ‐ “Já que seu mundo não me aceita, eu crio um mundo aparte que me aceita, onde sou o bom...!”. E que se completaria com a resposta da ordem social: ‐ “Já que você nega meu mundo, eu o destruo... marginal!” A marginalidade, em conseqüência disso tudo, gera rotulação, estigmatização. O dar nomes é uma forma de dominação e de apropriação do outro: pivete, veado, cafuçu, cunhã, negrinha, nordestino pau‐de‐arara, putinha, piranha, vagabundo, ladrão, maconheiro, marginal ... A marginalidade é imposta pela estrutura social, pelo sistema sócio‐político‐econômico. E ao mesmo tempo, reconhecida e trabalhada pelo marginalizado, que se assume como tal e responde como tal, distanciando‐se, cada vez mais. A lógica da reação social ‐ Sob esse prisma específico, aqui utilizado, a análise da marginalidade reenvia a esse tema largamente explorado da “reação social”, inicialmente informal‐difusa da sociedade e comunidade, depois formal‐institucional do aparato estatal. Reação social que além do mais, numa linha de radicalização, pode se tornar inclusive “desviante e marginal”, arbitrária e violenta: os arrastões, as institucionalizações ilegais, os procedimentos abusivos, as torturas, os banimentos, o extermínio... Reação pela qual, os comportamentos, que se distanciam das normas prevalecentes nos seus ambientes, são reprovados, rotulados‐estigmatizados, condenados à vindita social, quando não expurgados. Por isso, quando se enfrenta a questão da relação entre marginalidade e reação social, urge se considerar a lógica e a prática dos atores envolvidos. A perspectiva do marginalizado em face da norma e do sistema de regulação social dos quais se distancia e em face inclusive dessa reação social decorrente de tal distanciamento. E igualmente a ótica dos aparelhos de repressão, dentro dos sistemas de regulação social, em face da marginalização e do marginalizado. Isto é, importa em se considerar o itinerário socio‐biográfico do marginalizado. A maneira pelas quais avaliam sua capacidade de operacionalizar suas normas pessoais de referência e/ou as normas do seu meio próximo circundante, a maneira pela qual ele representa os diferentes sistemas de interação aos quais ele é confrontado, as modalidades pelas quais participa disso que, acima de tudo, a criança e o adolescente marginalizado e operadores do sistema de regulação social encaram como um jogo, sem empates. 12
Exemplificando com uma situação ‐ Quando se enfrenta questões, por exemplo, como a dos “garotos michês” e das “garotas de programa” na exploração sexual‐comercial e a dos “aviõezinhos” no narcotráfico ‐ importa levar‐se em conta a lógica peculiar deles, as suas especiais necessidades sexuais e financeiras, a normatização socionômica dos seus guetos e o papel desclassificante / reclassificante, normatizador e sancionador/protetor de seus pais e parentes, de policiais, de juizes e promotores, de seus advogados, de professores, dos namorados e companheiros, do cafetão, do pai‐de‐rua, do bicheiro, do traficante etc. Esse público infanto‐adolescente deve ser chamado a “superar” essa condição de vida considerada marginal. E não apenas moralisticamente a “negá‐la”. Um menino ou uma menina que vivia da prostituição, mesmo deixando essa forma de expressão sexual e profissão, não poderão ter uma vida sexual igual a de um outro adolescente de sua mesma idade, mas que não viveu essa situação de marginalização, de exacerbação dos seus desejos e necessidades: terão a partir de agora novas exigências sexuais e financeiras que precisam ser consideradas. Nem tão pouco a eles se poderá oferecer algum tipo de posto de trabalho rotineiro, repetitivo, desprazeiroso, que lhe renda tostões e sem perspectivas de crescimento, de trazer‐lhe reconhecimento social acima do padrão médio pequeno‐burguês. Exemplificando com outra situação ‐ Outros apelos devem ser feitos aos operadores dos sistemas de regulação social, em linha semelhante, mutatis mutandi, quando se tratar, por exemplo, da erradicação do trabalho infantil, da situação de rua, da delinqüência – por exemplo. Para que se entenda a mecânica da marginalização e se possa superá‐la de alguma forma, um outro ponto é primordial: as dinâmicas locais (familiares, vicinais, comunitárias, grupais p.ex.). Elas devem ser consideradas como um elemento constitutivo das práticas das crianças e dos adolescentes. Assim sendo essas dinâmicas locais participam também do processo de marginalização, quando afetam esse segmento social, inclusive produzindo um discurso ideológico justificador ou repressor das práticas infanto‐adolescentes, especificamente das práticas da marginalidade. Essas dinâmicas locais devem também ser consideradas e valorizadas em todo e qualquer processo de integração social de tais crianças e adolescentes e no desenvolvimento de todo e qualquer programa público de atendimento, como se verá adiante. A rede de relações entre pares ‐ Os meninos e meninas dos meios populares se interessam por sua coletividade próxima (favela, cortiço, invasão, escola, rua e praça, clubes etc.) e têm valia para ela. Isto é, conhecem os princípios sob os quais essa coletividade repousa. E são susceptíveis de levar em conta, na elaboração de suas estratégias de sobrevivência, as prescrições que ela impõe, na medida em que eles participam de uma “rede de relações entre pares”, que são estáveis, localizadas, dimensionáveis, concretas, efetivas. Os meninos e meninas das classes ascendentes igualmente acabam se guetificando e supervalorizando sua “ilha da fantasia” (condomínios fechados, clubes, academias, shoppings 13
etc.), elaborando estratégias de sobrevivência em outro sentido, temerosos com o vasto oceano de miséria; participando também de uma rede tal, própria e fechada, responsável por outras formas de prescrições, também. Estabelecem, todos, em geral, estratégias de confrontação e/ou cooperação. Ou para evitar sua exclusão, apartação e eliminação (os primeiros) ou para evitar a perda do seu status quo e sua possível eliminação também (os últimos) Ambos, estabelecem estratégias, no fundo, para negociar sua ascensão crescente e construção de uma contra‐hegemonia social, na medida do possível... e do aparentemente impossível. A exacerbação desses processos de conformação/confrontação com as dinâmicas locais e de integração a sua “rede de relações entre pares” pode criar mecanismos fortalecedores do processo de marginalização da criança e do adolescente e mesmo de “repressão‐desviante” (arbítrio e violência institucional) da ordem social e dos sistemas de regulação social, contra eles. Mas, ao mesmo tempo, ela pode ser uma das saídas num processo de neutralização da marginalização. Por exemplo, uma forma de exacerbação, radicalização desse processo citado seria o agrupamento informal: gangues, galeras, turmas, bandos etc. Esses grupos de pertença (principalmente de adolescentes pre‐adultos, de 16/18 anos e de jovens adultos, de 18/23 anos) precisam ser analisados a partir dessa ótica. Aí reside o supra‐sumo dos mecanismos da marginalização, no sentido aqui defendido especificamente. Esses agrupamentos informais são produtores de normas alternativas (de um direito alternativo?!), geradas socionomicamente (na rede de relações entre pares), com nível de efetividade e coercitividade imediata maior que a normativa geral estatal e com potencialidade de atendimento mais real das necessidades e interesses daqueles adolescentes, a partir das suas dinâmicas locais e obviamente da sua própria “rede de relações entre pares”. Saídas possíveis num processo de marginalização ‐ Na interatividade entre indivíduo e agrupamento se encontra a possibilidade de sobreviver e resistir, na marginalidade. A galera e a turma criam um novo “espelho”, onde esse adolescente pode se olhar agora sem susto, elevando sua baixa auto‐estima. O “mundo‐lá‐fora”, os “outros” e suas “regras” passam a ser “careta”, isto é, incômodos, obsoletos e perigosos. Um mundo velho a impedir o surgimento do novo, do “radical”... e a solução estará na busca do ʺiradoʺ. Os funckeiros da Favela Tal, a turma da Rua Qual, aquela Galera de Rock‐Garagem, aquele Grupo de Grafiteiros, os meninos‐de‐rua liderados por Beltrano, os drogadictos ligados a Fulano, determinados michês, travestis e assemelhados etc.etc., passam todos a se sentir fortes e reconhecidos socialmente exclusivamente em seus redutos, em seus agrupamentos, que lhes reforçam a auto‐estima construída nessa “rede de relações entre pares”. Mas, a reforçar também o sentido de marginalidade. E, a partir desse sentido de pertença ao agrupamento e desse auto‐reconhecimento social no seio do grupo marginalizado/marginalizante, se produz uma cultura própria a ser considerada. Uma arte peculiar, por exemplo, que se torna instrumento operacional da superação da crise vivida pelo adolescente. Mas um instrumento operacionalizador também desse distanciamento da norma e de contestação ao sistema de regulação social. E igualmente de integração mais radical e permanente do adolescente a sua 14
galera, gang etc. Assim sendo, por essa “cultura marginal” passam também os processos de neutralização da marginalidade e de ascensão social e de reconhecimento social da sociedade como um todo, inclusive do próprio Sistema, antes negado e do qual se desviou o adolescente e sua galera. Essa transformação passa, por exemplo, pelo grafite, hip‐hop, funk, rap, pagode, história‐em‐quadrinhos, banda‐garagem. E pela moda. Em conclusão: “Não há caminho melhor no processo pedagógico para produzir essa ’transformação’ do que a introdução dos conceitos e das práticas de arte, cultura, beleza – minha prática no âmbito da educação e da arte leva‐me a afirmar que a convivência com a estética é um direito fundamental da criança e do jovem, qualquer seja sua situação existencial” (LA ROCCA) 27
Alternativas castradoras ‐ Quando se trata de enfrentar a problemática da marginalização da infância e da adolescência (a lhes fazer abortada a cidadania), até o momento, uma dúvida em princípio vem à mente, diante do quadro geral da efetivação da normativa legal e da operacionalização das políticas e das ações públicas, no Brasil: 9
As crianças e os adolescentes, quando marginalizados, estarão condenados, sem alternativas, à ʺtríplice danação da solidão, do gueto ou da fogueiraʺ (GENET) ? 9
Qualquer solução terá que vir numa linha soterista, messiânica, a partir de fora e de cima – como uma outorga, uma salvação, uma redenção, marcada pelo sinete do perdão abastardador e alienador? Terá que vir numa linha puramente assistencialista e tutelar, desconsiderando a condição de cidadania dessa criança e desse adolescente? 9
Ou só seria possível uma resposta repressora, violenta e arbitrária do Estado e da sociedade ‐ como ideológica justificativa da repressão à violência de crianças e adolescentes desviante‐marginalizados? Devem eles se tornar também objeto de incidência do discurso e da prática daquele chamado “desvio institucional”, imputável aos próprios organismos oficiais de regulação social (arrastões, constrangimentos ilegais, torturas, extermínios etc.) ? Alternativas possíveis e emancipatórias ‐ Há que existir alternativa. Assim, além do atendimento público tradicional pelas políticas sociais (educação, saúde, cultura, habitação e especialmente da assistência social), a marginalização da infância e adolescência é uma questão de direitos humanos. Reconheça‐se, preliminarmente, que se devem tratar todas as crianças e todos os adolescentes, por sua identidade geracional (em situações de crise/marginalização ou não), como pessoas em desenvolvimento. Mas, ao mesmo tempo, eles que são sujeitos de direito e, portanto, cidadãos com direitos e deveres. Isto é, criança‐
cidadão e adolescente‐cidadão que precisam de pessoas e grupos, responsáveis pela promoção e defesa dos seus direitos à participação, à proteção, ao desenvolvimento e à sobrevivência. Mas, eles próprios também responsáveis por seus atos, por sua vida. Não é 27
LA ROCCA ,Césare de Florio . 1998: “Reflexões sobre Liberdade, Direitos e Deveres Humanos” in “Políticas Públicas e
Estratégias de Atendimento Socioeducativo a Adolescentes em Conflito com a Lei” – Brasília: Ed. Ministério da Justiça /
UNESCO
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preciso que a proteção dessa pessoa em desenvolvimento (em crise), enquanto sujeito de direito se torne exercício de um poder arbitrário da sua família, da sua comunidade, da sociedade em geral ou do Estado. Não se protege uma pessoa como se protege um pequeno animal feroz e perigoso, esquecendo‐se que ele, de qualquer maneira, é um ser que já tem todos os direitos de um cidadão e como tal deve ser tratado; revertendo‐se o processo de abortamento da sua cidadania. Apesar de ser uma pessoa com seu desenvolvimento ético‐
psiquico‐fisico prejudicado pela situação de crise social e com seu reconhecimento e inserção, social, truncados. Eles não precisam de proteção intrinsecamente, mas sim em determinadas circunstâncias, situações, condições, momentos: as necessárias limitações ao exercício de seus direitos devem ser entendidas como estratégias para garantir a plenitude desses direitos. Isto é, limita‐se a autonomia deles para assegurar a plenitude da sua cidadania e não para torná‐
los menos‐cidadão, cidadãos de segunda classe. Falso antagonismo: repressão e autonomismo ‐ Tem‐se registrado a ocorrência de duas posições antagônicas diante dessa questão dos direitos da criança e do adolescente, mais particularmente dos marginalizados. Uns acentuam a necessidade da proteção, quase que anulando a autonomia deles, vendo‐os como “vulneráveis” em si (não, socialmente vulnerabilizados), sem responsabilidade alguma por seus atos – necessitando de verdadeira tutela da família, da sociedade e do Estado e de respostas repressivas e/ou assistencialistas. Para esses a institucionalização ainda é o melhor caminho: o lugar dessas crianças e adolescentes marginalizados (michês, travestis, grafiteiros, drogadictos, funkeiros, meninos‐
de‐rua etc.) é no “ninho‐gaiola”. Para eles, as “redes de relações entre pares” desses marginalizados e a sua dinâmica local devem ser desconsideradas e olhadas sob suspeita. Não sabem como trabalhar com os agrupamentos informais (galeras, gangs etc.) ou então pretendem domesticá‐los. Quando não por essa linha, outros por sua vez colocam exageradamente a tônica da sua reflexão e da sua ação na autonomia da criança e do adolescente marginalizado e repudiam como “castradoras” as formas de proteção. E acabam anulando todo e qualquer resquício da responsabilidade/poder parental e da responsabilidade do Estado e da sociedade pela sobrevivência, pelo desenvolvimento e pela proteção da criança e do adolescente. Também reforçam todos os aspectos negativos daquelas “redes” e da dinâmica local, visto como totalmente salutares positivos. Acaba‐se lutando pelo pretenso “direito” das crianças e dos adolescentes marginalizados, de tudo fazer, no local, na hora e na medida em que quiserem. E se tornam verdadeiros “cúmplices”, tudo acobertando, tudo aceitando, em nome da autonomia, da liberdade e da dignidade desse segmento. Para esses, por exemplo, o direito de ir‐e‐vir implicaria no exercício ilimitado desse direito por uma criança de 7 anos, por exemplo. Os adolescentes infratores, por sua vez, apenas “desviantes”, “inadaptados sociais”, por outra justificativa também irresponsáveis, susceptíveis apenas de “encaminhamentos do serviço social”, de “psicoterapias”, de “análises”, de profissionalização etc., sem qualquer medida jurídico‐judicial de caráter sancionador (“sanção de reciprocidade” – PIAGET). Segunda essa corrente mais descolada da realidade, toda e 16
qualquer forma de contenção, de limitação seria absurdo, quando se tratar de adolescentes infratores. Dentro desse quadro de deformações do discurso ideológico, epistemológico e político‐institucional e das suas práticas decorrentes – emblematicamente, alguns juizes têm aplicado a medida socioeducativa de internação (sanção) a adolescentes não especificamente pela prática de uma determinada infração, que se confunde com o crime ou contravenção praticada por adultos. Mas por sua condição de marginalidade (não, conflito real com a lei) de relação à ordem social local. Assim, sentenciam esses adolescentes por serem “useiros e vezeiros na prática de atos anti‐sociais”, por viverem “em conflito com sua família e/ou com a comunidade local”, por “não se encontrarem aptos para voltarem à sociedade, apesar de já terem cumprido a medida socioeducativa imposta” e “para garantir a proteção dele e da comunidade pelo fato de ser soropositivo” (sic). Isso, mesmo na vigência do Estatuto da Criança e do Adolescente! Da mesma visão compartilham, pelo Brasil afora, inúmeros conselheiros tutelares, com práticas tuteladoras no mal sentido, institucionalizadoras, vendo o abrigo como a única medida especial protetiva adequada em situações de marginalidade. Constada uma situação de risco, qualquer que seja ela, determinam o encaminhamento a abrigos... e quando nessa criança e adolescente sentem o cheiro da marginalidade procuram institucionalizações em abrigos especiais que já começam a existir ... “com total contenção”. O marginalizado é visto como aquele que tem uma tendência nata a se rebelar contra as medidas educativas, assistenciais, protetivas e se o conselho tutelar (quando não o juiz) reconhece uma verdadeira impossibilidade de atendimento eficaz e eficiente, fora dessa linha “disciplinadora/sancionadora”. As medidas em meio aberto não conseguem convencer, porque nelas não se investe, em nenhum sentido. Outras vezes, mutatis mutandi, encontramos trabalhadores sociais de serviços e programas governamentais e não governamentais operacionalizando no seu atendimento técnico sua concepção ideológica “autonomista libertária”, numa deformação do princípio teológico mal assumido: “Onde há amor, não há pecado”. Ou mesmo juizes, promotores, policiais e defensores que seguem a linha do “laissez faire, laissez passer” de relação aos atos em concreto praticados por crianças e adolescentes marginalizados: não se instaura procedimento apuratório de ato infracional atribuído a adolescente, não se faz apreensão em flagrante deles quando for o caso, fecham‐se os olhos a situações de abandono, de exploração e discriminação... Finge‐se uma liberalidade falsa de relação ao que é marginal ou assume‐se uma sensação de incapacidade e de impossibilidade diante de tudo isso. O princípio da reciprocidade ‐ Ainda há muito caminho pela frente para que se desconstrua todos esses discursos ideológicos (a partir de sua própria lacunosidade) que mascara o nosso discurso epistemológico e político‐institucional. E muito mais caminho para que construa uma prática de atendimento público eficaz e eficiente, que respeite os direitos das crianças e dos adolescentes marginalizados, vendo‐os como cidadãos. A marginalização é uma situação peculiar, com dinâmicas e estruturações próprias, que precisam ser consideradas em nosso discurso e prática. Tendo‐se a marginalização simultaneamente como 17
proposta da estrutura social (marginalizadora) e como resposta do ator (marginalizado) e focando‐se a marginalização também duplamente no distanciamento da norma heterônima, inefetiva / ilegítima e na composição/contraposição aos sistemas de regulação social ‐ aí, nesses pontos, se deve ir buscar a solução; a possibilidade de neutralização do processo estrutural marginalizador, com o devido e necessário respeito ao ator‐marginalizado. Em primeiro lugar, importante se torna trazer para o lidar com essas crianças e esses adolescentes nessa situação o sentido de reciprocidade. Uma sociedade e um estado, respeitadores das normas e a elas sujeitos, incitam todos os atores sociais (especialmente os marginalizados, por sua própria natureza), reciprocamente, ao respeito à norma. Uma sociedade e um estado, mantenedores de sistemas de regulação sociais (família, polícia, justiça, escola etc.) atidos a procedimentos legais, induzem todos os atores sociais (especialmente os marginalizados, por sua própria natureza), reciprocamente, ao respeito a eles próprios. Em resumo: “O respeito ao direito do outro é o alimento natural de uma eventual generalização de expectativas que leva à construção de um estado de direito. (...) Numa sociedade em que se permite grandes hierarquias e desequilíbrios entre os cidadãos, dificilmente se alcançará a reciprocidade e, conseqüentemente, também será difícil que o direito sirva como instrumento de organização e pacificação social” (VILHENA.1998)28. As ações afirmativas como forma de contra‐hegemonia ‐ A criança e adolescente marginalizados, em si, já carregam uma carga de negatividade muito forte, que lhe impõe a ordem social e que acabam assumindo. Importante se torna, então, a focalização estratégica positiva no direito à convivência familiar e comunitária e nas possibilidades práticas de sua exigibilidade, do que se acentuar tanto o abandono, a situação de sobrevivência na rua, por exemplo. Isso vale, em outro exemplo, de relação à marginalização pela orientação sexual (prostituição, travestismos etc.): “a discussão centrada no abuso sexual não implica no questionamento dos padrões, normas e tradições da sexualidade vigentes na sociedade brasileira; discutir a sexualidade (de crianças e adolescentes abusados) é discutir a cultura e o padrão civilizatório vigente (...); nesse sentido trata‐se de colocar na agenda nacional e profissional o direito de todos à sexualidade responsável e protegida” (FALEIROS29). Com essa postura positiva, abandonamos também a descrença que nasce do “modelo do dano” (tanto dos atores marginalizados, quanto dos agentes públicos que com eles lidam), em favor da promoção da “resiliência”, enquanto potencial humano de passar por experiências adversas sucessivas, sem comprometimento da capacidade de superar esses percalços, de fazer bem as coisas e resgatar a própria dignidade. Promover a resiliência da criança e do adolescente marginalizado significa fazer com que ele consiga construir seu sentido de vida e das coisas, seu lugar no mundo, no presente e, 28
“O Princípio da Reciprocidade” in “Políticas Públicas e Estratégias de Atendimento Socioeducativo ao
Adolescente em Conflito com a Lei” – Ministério da Justiça / UNESCO. 29
FALEIROS, Vicente org./ 1998) - “Relatório da Oficina de Trabalho do Centro de Referência, Estudos e Ações
sobre a Criança e o Adolescente de Brasília” in “Políticas Públicas e Estratégias contra a Exploração Sexualcomercial e o Abuso Sexual Intra-familiar de Crianças e Adolescentes” – Brasília.: Ed. Ministério da Justiça /
CECRIA . 18
principalmente no futuro. Como diz Cenise Vicente: “A resiliência é um fenômeno psicológico construído e não tarefa do sujeito sozinho; as pessoas resilientes contaram com a presença de figuras significativas, estabeleceram vínculos, seja de apoio, seja de admiração; tais experiências de apego, permitiram o desenvolvimento da auto‐estima e autoconfiança” (VICENTE 30) A proatividade em construção, como empoderamento ‐ Esse fortalecimento do ator marginalizado forçosamente nos levará ao ponto mais importante nesse processo de extensão da cidadania da criança e do adolescente marginalizados: a promoção da sua participação proativa na vida social em geral e particularmente no planejamento e no desenvolvimento das estratégias de sua integração social, fortalecendo neles um sentido de empowerment, enquanto potencialização do seu protagonismo social. As crianças e os adolescentes marginalizados não podem ser “massa de manobra”, manipulados por seus próprios marginalizadores. Não podem ser chamados a participar apenas reativamente, como forma de legitimação dessas estratégias e desses serviços e programas, de determinadas políticas em seu favor. Em resumo: “A quantidade e qualidade das oportunidades de participação na resolução das situações reais influenciam os níveis de autonomia e de autodeterminação que eles serão capazes de alcançar também na vida pessoal, familiar, profissional, cívica, social (...) passa a ter diante de si uma oportunidade de ‘mobilizar’ em favor de uma causa, em favor de uma vida melhor, em níveis profundos, como uma opção de natureza pessoal, que lhe é fonte de prazer, de gratificação, de sentido de auto‐realização”. (“Atendimento ao Adolescente em Conflito com a Lei – Reflexões para uma Prática Qualificada” in Caderno n.01 / DCA‐SNDH‐MJ / org. Wanderlino Nogueira Neto / 1998). Discriminações positivas ‐ Por fim, constate‐se mais: as situações de negligência, exploração, violência, opressão e particularmente de discriminação, a que estão submetidos, de maneira exarcebada, as crianças e os adolescentes marginalizados, a partir de uma situação ou de desvantagem social (em função da raça, etnia, gênero, sexo, morbidade, pobreza extrema etc.), ou de vulnerabilidade (exploração sexual, abandono, exploração no trabalho etc.) ou de conflito com a lei (infração), justificam o quanto suficiente “discriminações positivas” em favor deles, com ações afirmativas que compensem esse quadro maligno desencadeador ou potencializador da marginalização. Contra‐hegemonização política e jurídica ‐ Neste estudo, interessa aprofundar a discussão especificamente sobre a contra‐hegemonização política e jurídica em favor dos segmentos geracionais submetidos a esse processo de dominação, em nossa conjuntura, mais particularmente crianças e adolescentes. É imprescindível que se creia que o Direito tem um poder transformador maior do que tradicionalmente se atribui a ele, em nosso meio, ainda 30
VICENTE, Cenise. “Promoção da Resiliência” in “Políticas Públicas e Estratégias de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei” – cit.).
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muito marcado por um ʺsubstancialismo jurídico” 31, algumas vezes nascido de uma leitura estreita e ultrapassada da teoria marxista. É imprescindível, igualmente, que uma nova prática política seja pensada e desenvolvida, a partir da perspectiva dos interesses desses segmentos sociais dominados, implementando ações afirmativa em seu favor e operacionalizando uma rede de cuidados básicos. 31
GARCIA MENDES, Emilio - "Infância, lei e democracia: uma questão de justiça" 20
2. UM NOVO PARADIGMA: A ÓTICA DOS DIREITOS HUMANOS A ‐ PRELIMINAR DISCURSO CRÍTICO SOBRE O DIREITO O Direito – De ordinário, se é tentado imaginar que o Direito é um campo apartado da realidade social: um dado preexistente. Na verdade, ele também não é um ʺdadoʺ, mas um ʺconstruídoʺ, uma invenção humana, em constante e dinâmica construção e reconstrução (ARENDT) 32. Mais das vezes, a ascensão dos direitos é fruto de lutas. ʺOs direitos são conquistados às vezes com barricadas, em um processo histórico cheio de vicissitudes, por meio dos quisl as necessidades e as aspirações se articulam em reivindicações e estandartes de luta antes de serem reconhecidos como direitosʺ (SACHS)33 Realmente, não existe um Direito previamente dado ao homem, cuja tarefa de identificação e aplicação seria do operador do direito, que teria como seu único compromisso a busca desse ʺDireito Puroʺ. Não se pode dizer maniqueistamente, que o Direito é um mero instrumento de controle social, um instrumento manipulado por juristas e operadores especializados34, detentores de um saber hermético e de uma prática inquestionável. E, em função disso, esses chamados operadores do direito passariam a ser demandado apenas como ʺintelectuais autônomos”35 – de fora e de cima, sem organicidade – para estabelecerem o que se pode fazer e o que não se pode fazer, a partir de dogmas e de sanções de inviabilização das reflexões e práticas dos demais operadores sociais36. Dessa maneira, há o risco de se fazer da atividade desse chamado operador do direito algo cada vez mais desgastador das possibilidades de um saber a‐disciplinar e de uma atividade multiprofissional e intersetorial. Uma função puramente aleatória, disfuncionalizada, arbitrária, marcada pelo elitismo, corporativismo e formalismo‐
cartorialista. O Direito não é um ʺlimite sagradoʺ para as discussões sobre a realidade social e para o encaminhamento de intervenções sociais e políticas. A tentação é de se considerar equivocadamente a dimensão jurídica de uma questão social como ʺmolduraʺ e não realmente como ʺelemento constitutivo da paisagemʺ. O Direito é sempre o resultado do ʺagir comunicativo dos homens” ‐ um ʺfazer comunicativo setorial no fazer global comunicativoʺ. O Direito não pertence ao ʺmundo do serʺ (da matéria e da concreção, onde operam o labor e o trabalho) e sim ao ʺmundo do dever serʺ (dos valores, da ética, da construção do homem, onde opera a ʺaçãoʺ e dentro dela, a ʺcomunicaçãoʺ). Em verdade, o Direito é algo que ao homem cumpre produzir, pela necessidade de ordenar aquilo que por si mesmo não se ordenaria com efetividade e eficácia suficiente – a convivência social. 32
ARENDT, Hannah. 1979. "As origens do totalitarismo". trad. Roberto Raposo. Rio de Janeiro
SACHS, Ignacy. 1998. "Direitos Humanos, Desenvolvimento e Cidadania".
34
Juizes, promotores públicos, delegados de polícia, defensores públicos, advogados etc.
35
GRAMSCI, Antonio – op.cit.
36
O operador do direito é um dos muitos operadores sociais.
33
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Sentido do Direito ‐ O Direito só é indispensável pela necessidade de se encontrar uma solução impositiva para os conflitos individuais e sociais. Se assim é, essencial para a compreensão do jurídico se torna o conhecimento daquilo que leva os homens ao conflito. Grosso modo, poder‐se‐ia identificar como razões do conflito a ser dirimido pelo Direito: 9 os nossos desejos e necessidades humanas; 9 os nossos interesses de classes e 9 a incapacidade individual e social de satisfazê‐los plenamente,37 Essa última razão do conflito se manifesta (*) quer pela inelimitável interdependência entre os homens, (*) quer pela escassez de bens apropriáveis ou produzíveis em quantidades e condições que se fazem necessárias, (*) quer pela prevalência exploratória de interesses hegemônicos de classes ou grupos. Esse último ponto justifica que se tente fazer da contra‐
hegemonização jurídica, isto é, do recurso ao Direito, um instrumento válido naquela citada luta emancipatória da infância e adolescência – o conflito a ser dirimido entre o mundo adulto e o mundo infantil e adolescente. Direito e Poder – Mas, é impossível se negar a correlação do poder jurídico com o poder político e econômico, a funcionar como condicionante dessa instrumentalização do Direito, a serviço da emancipação e extensão da cidadania de crianças e adolescentes. A realidade vincula necessariamente o poder jurídico ao poder político. E essa simbiose precisa ser explicitada e aprofundada: o Direito é um discurso do poder. Jurisdicionaliza‐se a decisão política e assim se institucionaliza um sistema jurídico. Todo o Direito é socialmente construído, historicamente formulado, atendendo ao que é contingente e conjuntural do tempo e do espaço em que o poder político atua e à correlação de forças efetivamente contrapostas na sociedade em que ele – poder político – se institucionalizou. Para se entender o Direito não basta conhecer e interpretar a norma jurídica, em si. É preciso se conhecer e entender minimamente esse jogo político e econômico e os seus discursos justificadores. É preciso ir mais fundo: aos paradigmas fontais. 38 O poder político‐econômico que cria o Direito o faz necessariamente privilegiando um ou alguns segmentos sociais em detrimento de outros. Mas, o faz também na justa medida que o equilíbrio de forças socialmente contrapostas possibilita. O Poder pode... Mas nem tanto pode. A institucionalização de uma ordem jurídica justa (nacional ou internacional) não é tarefa de juristas, mas sim de políticos. Ou melhor, é tarefa nascida do confronto das forças sociais contrapostas, na procura da satisfação dos seus interesses e na real moldura das expectativas institucionalizadas: o jurídico coabita inevitavelmente com o político, o econômico e o ético. 39 O sistema de 37
CALMON DE PASSOS, J.J. – op.cit.
Daí o fracasso de tantas "capacitações" (?) de agentes públicos, operadores do chamado "sistema de garantia dos direitos
de crianças e adolescentes" (conselheiros tutelares, conselheiros dos direitos, educadores, agentes de saúde, trabalhadores
sociais, policiais, magistrados etc.): um "conhecer" superficial e formalista do Estatuto da Criança e do Adolescente,
meramente alienador e não conscientizador.
39
CALMON DE PASSOS, J.J.
38
22
dominação ‐ que, em última análise, todo ordenamento econômico, político e, portanto jurídico institui ‐ só se faz operacional se alcançar um ʺmínimo de adesão dos dominadosʺ. Esta adesão é construída à base de uma fundamentação legitimadora do poder, o que se dá de modo indireto, via ideologia. 40 O Direito e o Poder (político‐ideológico, econômico e cultural) estão intimamente relacionados. Não há como fugir disso. CALMON DE PASSOS ensina a esse respeito: “O Direito é a técnica pela qual se dá a integração entre esses três poderes (político, econômico e ideológico), de modo a se lograr segurança e operacionalidade à ordem social impositivamente implementável (...) Apenas é possível, ao Direito, emprestar alguma segurança e previsibilidade à convivência social, mediante a decisão de conflitos, por um processo previamente institucionalizado, dentro de expectativas compartilhadas pelo grupo social, com o que contribui para consolidar e operacionalizar um sistema de produção e uma organização política que o precedem e lhe ditam a fisionomia e o destino (...)”41. Autores como ARNOLD e RADBRUCH42 consideram o direito como um elemento de primeira importância na conformação cultural de uma sociedade. Enquanto HELLER43, avançando ainda mais nesse sentido, entendia que o “direito é a forma mais avançada de domínio”. No que concorda GARCIA MENDES: “se este último (autor) está certo em termos gerais, isto é, para as formações sociais do capitalismo central, tanto passadas como contemporâneas, o é com muito mais intensidade no contexto do capitalismo periférico; neste caso, ficou mais que demonstrada a importância e sobre‐determinação da esfera política, esfera política que está composta por dois níveis claramente diferenciáveis, ainda que nem sempre diferenciados, o estritamente político (o Estado) e o estritamente jurídico (o direito)”.44
Mitos a serem desfeitos quanto ao Direito ‐ Assim um mito basilar precisa ser desfeito: 9
“A normalização jurídica escapa de qualquer contaminação político-econômicaideológica, existindo, pois, ‘Direito Puro’, ordem jurídica neutra. Em sendo assim, a norma jurídica
se basta, em si”.
E, em conseqüência disso, outros mitos decorrentes precisam mais ser descontruídos, para possibilitar o enfrentamento dos conflitos sociais: 9
“A normalização jurídica é o saber único ou prevalecente e reducionista de um
determinado fenômeno social”;
9
“A normalização jurídica é a solução única ou prevalecente e desarticulada para uma
determinada questão social”.
Todos esses mitos impossibilitam ou dificultam o enfrentamento efetivo de determinadas questões sociais, que nascem desses conflitos de interesses econômicos, políticos e ideológicos. 40
Entendendo-se aqui ideologia como representação da realidade que justifica o sistema de poder
in “Direito, Poder, Justiça e Processo”. 1999
42
ARNOLD, Willhelm & RADBRUCH, Gustav
43
apud GARCIA MENDES, Emilio
44
GARCIA MENDES, Emílio in “Autoritarismo y Control Social”. 1987
41
23
Efetividade e eficácia das normas jurídicas ‐ Por que legislações, reconhecidas como avançadas, que procuram regular, da melhor maneira possível, relações humanas e ao mesmo tempo pretendem funcionar como vetor na evolução do pensamento e da prática, coletivos, muitas vezes dão a impressão de ʺineficazesʺ (fenômeno jurídico) e/ou ʺinefetivasʺ (fenômeno metajurídico) ? Por que, por exemplo, o Estatuto da Criança e do Adolescente tem dado essa falsa impressão, a grandes segmentos da opinião pública, mesmo uma década depois de sua promulgação? De qualquer maneira, a aplicação defeituosa ou a baixa aplicação de uma lei podem levar seus destinatários à idéia de que aquela determinada legislação é inadequada social e eticamente, perdendo essa norma, conseqüente e paulatinamente efetividade político‐institucional e eficácia jurídica. Para efeito desta análise, considerar‐se‐á que a efetividade político‐institucional de uma lei decorre, •
da sua capacidade real de provocar uma cadeia de reordenamentos normativos decorrentes e satisfatórios, em nível local (estadual e municipal), com a edição de leis e normas regulamentares específicas, a partir das normas gerais do Estatuto, p. ex.; •
da sua capacidade real de deflagrar um processo irreversível de reordenamento institucional, onde a máquina do Estado, em nível federal, estadual e municipal, venha a ser adequada ao novo paradigma político‐jurídico, com a implantação e implementação/fortalecimento de serviços/atividades e programas/projetos públicos, responsáveis pela satisfação das necessidades básicas de crianças e adolescentes, através da promoção e defesa dos direitos correspondentes; •
da sua capacidade real de levar a uma flagrante melhoria do atendimento público direto a essas necessidades e direitos, que resulte na qualificação da demanda e do serviço público45. Igualmente para esta análise, considerar‐se‐á que a eficácia jurídica de uma lei decorre: •
•
•
assegura. da sua aplicabilidade a casos em concreto; da sua imperatividade, impositividade e coercitividade; da imprescindibilidade e exigibilidade dos direitos que ela reconhece, constitui e O Direito apenas ʺelaboradoʺ, enquanto ʺenunciado juízo de valorʺ, ainda não é o Direito – é de todo impotente, ʺdesarmadoʺ. O Direito é o que faz dele seu processo de produção, em concreto. O Direito é eficácia, a cada ato de sua produção e concretiza‐se com sua aplicação. As leis carregam em si o germe da inefetividade político‐institucional e da ineficácia jurídica quando lhes faltam, em primeiro lugar, legitimidade social. Isso acontece, por exemplo, quando essas normas jurídicas são outorgadas, quando a produção do Direito se faz de maneira heteronômica, provocando um estado de anomia, de resistência e desrespeito à ordem jurídica posta, isto é, ao direito positivo estatal vigente. Igualmente, as leis carregam em si o germe da inefetividade político‐institucional e da ineficácia jurídica, quando se limitam a estabelecer apenas princípios programáticos, conceitos abstratos e quando não prevêem instrumentos que operacionalizem sua implementação (mecanismos e espaços públicos), isto é, quando não permitem a construção de um sistema de garantia dos direitos. Quando não isso, os textos normativos também são portadores da sua própria inefetividade 45
GOMES DA COSTA, Antonio
24
político‐institucional e ineficácia jurídica, quando contém igualmente o gérmen da ʺsobrecargaʺ, isto é, quando o Direito traz mais “mundo exterior” para dentro de si do que é capaz de suportar. Uma ʺsobre‐politização e uma sobre‐socialização da norma jurídica” 46 – um excesso. O Direito não existe para ʺcriar mundo exterior”, mas normalizar as condutas sociais vividas nesse mundo exterior a si, a partir de uma utopia, de determinados valores. Mas, é de se reconhecer minimamente que se está hoje vivendo um tempo de transição paradigmática: a emancipação social de segmentos sociais em desvantagem (entre eles, as crianças e os adolescentes) é uma aspiração óbvia, almejada e em processo de construção. Um valioso instrumento de mediação e de contra‐hegemonização pode ser a luta pelos Direitos Humanos. Nesse sentido, necessário se torna construir uma contra‐hegemonia jurídica em favor das necessidades e dos desejos, de crianças e adolescentes, a partir daí, tornados direitos e liberdades fundamentais, exigíveis juridicamente. B. DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO Direito dos Direitos Humanos ‐ Em função disso, a formulação dos instrumentos de promoção e proteção de direitos da criança e do adolescente, isto é, da normativa jurídica (nacional e internacional) e a sua aplicação em concreto através do dos mecanismos de promoção e proteção desses direitos, isto é, do aparato estatal47 ‐ ambas devem ser norteadas pelos princípios universais e indivisíveis do Direito dos Direitos Humanos. Dimensão jurídica estrita das relações geracionais ‐ Essa visão crítica da efetividade e eficácia do Direito e a opção política pelo tratamento das relações geracionais sob a ótica do Direito dos Direitos Humanos – esses dois pressupostos permitem estabelecer melhores perspectivas estratégicas, a serviço dos interesses dos ʺdominadosʺ, no caso deste estudo, das crianças e dos adolescentes. Em função disso, necessário se torna trabalhar nas lacunas do discurso e da prática ideológica, produzidos pelo poder político e econômico dominante, hegemônico, por força do atual processo de ʺmundialização do mercado” e de reforço do modelo cultural adultocêntrico, machista‐patriarcalista, homofóbico, racista, ocidentalista. É preciso se ter cuidado para que um determinado tipo de discurso jurídico (no fundo, meramente ideológico e reprodutor do discurso da mundialização do mercado e do adultocentrismo) não seja produtor de um direito positivo, que venha normatizar as relações de geração, a partir da ótica daqueles a que interessa manter a situação de dominação do mundo adulto sobre o mundo infanto‐adolescente – de violência, exploração, abusos, discriminações, negligências. Diante do atrás exposto e questionado, é de se concluir que qualquer esforço para (a) se levantar e analisar (conhecer) a dimensão jurídica das relações de geração, e para (b) se produzir/elaborar uma normativa nacional, internacional, 46
HABERMAS, J.
Visão ampliada do Estado, onde se incluem tanto a "sociedade política" (governo dos funcionários") quanto a "sociedade
civil organizada" (cfr. Antonio GRAMSCI)
47
25
multinacional/regional, visando prevenir e combater todas as formas de dominação contra crianças e adolescentes – esse esforço tem seus riscos, desafios. Mas, como neutralizar esses riscos? Em primeiro lugar, aceitando‐se o desafio! Não fugindo do risco! Reconhecendo‐se que a ʺordem de geraçãoʺ (ou ʺsistemaʺ) está a serviço de determinados interesses sócio‐
econômico‐políticos‐culturais48 ‐ isso significa que esse bloco dominante, para se manter, depende da construção de uma aparente legitimidade, apelando para uma forma constante e permanente de coação, assegurando sua manutenção como hegemônica. Os blocos dominantes, na História, sempre sustentaram sua hegemonia econômico‐político também na construção de uma hegemonia cultural e de uma hegemonia jurídica49. Aí o risco: a solução da produção de um novo Direito que normatize as ʺrelações de geraçãoʺ pode resultar numa normatização jurídica que tenha efeitos perversos de regular‐controlar, numa linha assistencialista‐repressora. E não de emancipar a criança e o adolescente50 numa linha de promoção social, de proteção jurídico‐social e de extensão de sua cidadania. Aos blocos dominantes (e suas franjas subterrâneas, marginais e criminosas) interessam, pois a construção de sua hegemonia jurídica, reforçadora da sua hegemonia econômica, social, política e cultural. Dois sinais são claras expressões das possibilidades de sucesso da tendência à hegemonização jurídica sorrateira por parte de certos blocos dominantes, em nosso contexto brasileiro e latino‐americano, especialmente: •
A aguda escassez de trabalhos críticos no campo do jurídico: a discussão tem sido prevalentemente ʺabstrata, formal, dogmáticaʺ; numa linha mais de citação e exegese de textos legais, isto é, positivista. Uma discussão a justificar a manutenção do status quo existente ou a mera reforma epidérmica de leis. Em disciplinas como a sociologia, a psicologia e em menor medida na economia, o pensamento crítico é hegemônico ou tenta mais fortemente sê‐lo. Talvez, tudo isso se deve muito à composição e função das nossas Faculdades de Direito. •
A baixa efetividade e eficácia da normativa internacional e nacional: quando a norma jurídica se afasta da utilidade instrumental de garantir a supremacia desses multicitados ʺblocos dominantes” 51 , ela perde muito essa capacidade de se tornar efetiva politico‐institucionalmente e eficaz juridicamente. Se não se conseguir reverter esse quadro apresentado, não se poderão criar novas e mais libertadoras condições sociais e políticas para a produção do Direito, para a reforma e ampliação da legislação nacional e elaboração de normativa multinacional e internacional. Só interessa a ʺjurídicialização das relações geracionaisʺ (crianças/adolescente, jovens e idosos) se os movimentos e organizações sociais tiverem capacidade de fazer prevalecer sua reflexão e 48
Mundialização do mercado, ajustes estruturais, enfraquecimento do poder nacional, androcentrismo etc.
"A inexistência de hegemonia plena en el plano de lo económico e do lo político-ideológico, en la relación entre el bloco
dominante e los sectores populares, puede ser atenuada en parte de sus consecuencias negativas para los primeros por la
existencia de relaciones hegemónicas en el plano de lo jurídico" – GARCIA MENDEZ, Emilio. 1987: "Autoritarismo y
control social". Buenos Aires: Ed. Hammurabi
50
E igualmente qualquer outro segmento ou grupo vulnerabilizado ou desabilitado ("handicapé") ou de alguma minoria
(nacionais, culturais, étnicas e lingüísticas).
51
No caso da "violência sexual", por exemplo, identificar-se-iam blocos dominantes, economicamente capitalistas,
politicamente neo-liberais, culturalmente androcêntricos/patriarcais, sexualmente homofóbicos, etnicamente arianos,
esteticamente efébicos etc
49
26
prática. E poderem se apropriar e se beneficiar desse processo ‐ num contexto de correlação de forças, de construção de contra‐hegemonia, na ótica do Direito dos Direitos Humanos. Será que a norma jurídica e seus espaços públicos produtores (legislativo) e aplicadores (judiciário e administração pública) não podem ser vistos e trabalhados também como ʺinstâncias e mecanismos de mediaçãoʺ? Ora, obter o ʺconsenso socialʺ, a ʺharmonização52 entre os cidadãosʺ é aspiração de muitos governantes para alcançar a legitimidade de suas decisões político‐administrativas: a busca da almejada ʺpaz socialʺ. Mas, com isso, realmente só se está se visando (sob o manto desse discurso escamoteador) a neutralização das ações dos movimentos sociais organizados, evitando‐se que os interesses, necessidades e desejos da população infanto‐adolescente se tornem de alguma maneira hegemônicos. Na verdade, o que essa ʺpaz socialʺ só quer proteger não são esses interesses contra‐hegemônicos de todos os ʺdominadosʺ, mas os interesses dos grupos que detém a hegemonia econômica, política, cultural e jurídica, numa determinada conjuntura. ʺA harmonização pretendida é vista como neutralidade e a neutralidade apresentada como harmonização, mas numa relação de forças em que predominam os interesses do capital, a longo e não raro em curto prazoʺ 53. Dessa maneira os problemas sociais não conseguem ser visto de forma estrutural, mas apenas como problemas pontuais, isolados, conjunturais – ʺdisfuncionalidades sociaisʺ? E a solução desses problemas é entendida como fácil, acima dos reais conflitos sociais. E para tanto, necessitar‐se‐iam apenas de algumas instituições públicas como verdadeiros ʺaparelhos funcionais”, capazes de ʺresolver paliativamenteʺ os problemas sociais. Muitas vezes, a partir dessa visão factual e casuística, entre nós, assim são tratadas questões como a do trabalho infantil, da violência intrafamiliar, da exploração sexual‐comercial, do extermínio e da tortura, do conflito com a lei etc. etc. Há um certo perigo dos órgãos do ʺsistema de justiça e segurançaʺ e de entidades de defesa de direitos humanos se tornarem esse ʺaparelho funcionalʺ, na busca de falsos consensos, escamoteando os conflitos de interesses reais da vida social e tentando essa ʺharmonizaçãoʺ: buscando uma ʺpaz dos cemitériosʺ. De outra parte, como bem alerta DONIZETI54, há o perigo de se cair no oposto e se ver nas instituições públicas meramente um ʺaparelho ideológico do Estado”, ou seja, instrumentos reprodutores de relações sociais, reprodutores do poder que se encontra monoliticamente nas mãos das classes dominantes, a seu serviço exclusivo, de direção, dominação e exploração das classes subalternas. Mas, há a possibilidade de uma terceira visão. Apesar do Estado e suas instituições darem prevalência aos interesses dos grupos que detém as hegemonias sociais, econômicas, cultural, política e jurídica num determinada conjuntura, existem todavia algumas brechas nesse poder, algumas ʺinstâncias de mediaçãoʺ, onde se pode fazer a luta pela incorporação de determinados interesses dos mais fracos – no caso em discussão dos interesses de crianças e adolescentes. A depender de certa correlação de forças. Ensina FALEIROS: ʺO Estado mediatiza as relações sociais, segundo a correlação de forças da sociedade civil. Ou seja, ele não está somente em função dos interesses das 52
No sentido do positivismo sociológico de Max Weber
FALEIROS, Vicente. 1980. "A Política Social do Estado Capitalista"
54
Op. cit.
53
27
classes dominantes, podendo também integrar, aceitar, ou transformar certos interesses das classes dominadas” ∙ No caso, por exemplo, isso ocorreria com a incorporação e defesa dos interesses da criança e do adolescente, privilegiando‐os como proteção de seus Direitos Humanos – direitos fundamentais, econômicos, sociais e culturais. E se poderia construir politicamente ʺinstâncias e mecanismos de mediaçãoʺ, em favor dos interesses da criança e do adolescente, priorizados como Direitos Humanos, a partir dos operadores sociais, inclusive dos operadores do direito? Verdadeiramente, só será possível se construir essa capacidade real de ʺmediatizarʺ nesses moldes, se incorporada for a essa intervenção jurídica, uma sociedade civil forte, organizada/mobilizada, política e tecnicamente qualificada, realmente participativa. E nesse jogo, os fóruns, frentes e demais instâncias não institucionais da sociedade têm um rico papel a exercer, verdadeiramente de ʺdireção culturalʺ, de formação de quadros para as diversas organizações sociais, fortalecendo principalmente aquelas que têm compromissos reais com as lutas emancipatórias. Igualdade ‐ Deve‐se eleger, como princípio basilar para o processo de contra‐
hegemonização jurídica (a partir da ótica do Direito dos Direitos Humanos), os princípios da “igualdade perante a lei” (formal) e da “igualdade na lei” (material). Eles nortearão todo o reordenamento normativo e institucional. Igualdade formal ‐ O princípio da igualdade formal (“todos são iguais perante a lei”) exige a aplicação, sem exceção, do direito vigente, sem consideração da pessoa: todos são obrigados e autorizados pelas normas jurídicas de forma igual. Ou seja, é proibido a todas as autoridades estatais não aplicar direito vigente em favor ou em detrimento de algumas pessoas. Esse é o princípio da universalização das normas jurídicas tendo como destinatário todo e qualquer cidadão (inclusive, crianças e adolescentes), enquanto “sujeito de direitos”. Nesse “significado negativo”, a igualdade formal só deixa espaço para a aplicação absolutamente igual da norma jurídica, sejam quais forem as diferenças e as semelhanças constatadas entre os sujeitos e as situações envolvidas – sejam homens, mulheres, heterossexuais, homossexuais, transgêneros, crianças, adultos, jovens, negros, brancos, índios, ciganos, soropositivos, portadores de necessidades especiais, marginalizados, mendicantes, delinqüentes ou infratores, etc. Vedado fica assim o reconhecimento e a garantia de direitos que resultem em discriminação, exploração e violência em razão da classe social, da idade, do gênero (inclusive, orientação sexual), da raça do sujeito, da situação socioeconômica por exemplo. O princípio da igualdade formal faz prevalecer a identidade de todos, como cidadãos, de maneira uniforme, independentemente de suas diversidades, de suas identidades enquanto crianças, mulheres, homossexuais, negros etc. Igualdade material ‐ Já o princípio da igualdade material, tem um conteúdo afirmativo, e exige a diferenciação no regime normativo jurídico em face de sujeitos e situações distintas, diversas: respeito à diversidade na igualdade. Só aquilo que é exatamente 28
igual deve ser tratado igualmente. Fora daí, a verdadeira “igualdade será tratar‐se desigualmente seres desiguais”.55 A questão é a seguinte: quais fatos não são iguais e por isso devem ser regulados desigualmente? Quais os critérios para identificação de semelhanças e diferenças, para efeito de equiparação ou diferenciação do tratamento jurídico? Para isso, temos que lançar mão do conceito de “arbitrariedade”: isto é, indagar‐se se existe uma diferenciação arbitrária no tratamento desigual, quando da formulação e da aplicação do direito? Ou há uma justificação para tanto? Uma “razão razoável” a ser levantado, caso a caso? O princípio da igualdade material faz prevalecer a diversidade de cada um como pessoas com identidades próprias. No Brasil, a Constituição federal de 1988, em princípio, coloca como um dos objetivos fundamentais da nossa República a promoção do “bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e outras formas de discriminação”. (art.3, IV) e afirma que ʺtodos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza” (art.5). Assim, é de se concluir que, em especial, pra isso se efetivar, a legislação infraconstitucional, o Estado e a sociedade deverão se propor prioritariamente a reconhecer e garantir de modo afirmativo os direitos dos segmentos sociais mais susceptíveis de discriminações, explorações e violências: mulheres, crianças, adolescentes, idosos, negros, índios, por exemplo. Particularmente, de relação às relações de gênero, a norma maior, determinou claramente: “homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações” (art. 5, I). E, em decorrência disso, estabelece mais: “os direitos e deveres referentes ã sociedade conjugal são exercidos igualmente pelo homem e pela mulher”. A legislação civil e penal brasileira aos poucos vem se adaptando a essas novas normas constitucionais criando sistemas de garantia dos direitos da mulher, protegendo‐as em especial contra as diversas formas de opressão – em especial as variadas formas de violência sexual. Já, no tocante à infância e adolescência, a Constituição privilegiou o reconhecimento e a garantia dos seus direitos, acolhendo nos seus artigos 227 e 228, de maneira precisa e fiel, a Doutrina da Proteção Integral, consagrada pela Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, reconhecendo, à infância e à adolescência, os direitos e liberdades fundamentais de todo o cidadão (artigo 5° – loc. cit.) e mais alguns outros direitos especiais, a serem atendidos com prioridade absoluta. Uma luta pela superação de paradigmas ‐ Mas é preciso cuidado para não se cair em armadilhas engessadoras e alienadoras, quando nos apropriamos do conceito liberal de “igualdade”, puramente formal, para tentar dar‐lhe novo alcance, possibilitando o respeito à diversidade e o exercício da criatividade, nas relações entre gerações (como nas relações entre gêneros e raças). O projeto maior, a utopia buscada, deverá ser o de superação de todos os paradigmas tradicionais e justificadores das diversas formas de dominação, mesmo escamoteadas sob o manto da “igualdade meramente formal”: dever‐se‐á garantir a desejada “igualdade de direitos”, sem prejuízo da “liberdade de ser diferente e singular”. A radicalidade está em ir além da tradicional “igualdade de direitos”, isto é, está em buscar se assegurar a 55
BARBOSA, Rui
29
possibilidade de se “inventar e reinventar formas de ser, estar e se relacionar, descobrindo maneiras de ser e de combinar corpos sem caminhos pré‐mapeados” (CASTRO. 2003). Especificamente na luta pela emancipação da população infanto‐adolescente, necessário se torna que se garanta tanto sua “identidade de direitos”, isto é, sua condição de “sujeito de direitos”, quanto sua “liberdade de ser diverso e singular”, ou seja, sua condição de pessoa em crise, quanto à sua essência humana e identidade geracional. 30
IV ‐ INSTRUMENTOS DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE, ENQUANTTO DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO. A ‐ INSTRUMENTOS NORMATIVOS INTERNACIONAIS DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO: A CONVENÇÃO SOBRE OS DIREITOS DA CRIANÇA O reconhecimento e a garantia dos Direitos Humanos de Geração ‐ Tudo isso implica, inicialmente, em se reconhecer, consolidar e garantir especificamente os Direitos Humanos de Geração (em particular, os direitos de crianças e adolescentes); transformando‐
se “moral rights” em “legal rightsʺ, isto é, transformando afirmações de interesses políticos dos movimentos pela infância, em direitos positivados pelo Estado e pela ordem mundial. Essa a grande luta no próprio campo dos Direitos Humanos, em geral: seu reconhecimento e garantia pelo direito internacional e pelo direito nacional, através sua formulação normativa e instituição de espaços e mecanismos de proteção. Emblematicamente, em nível mundial, isso significou a superação da Declaração Mundial pela Criança pela Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (1989). E, em nível nacional, a superação das ʺpráticas alternativas de atendimentoʺ e da ʺaplicação alternativa do direitoʺ, pela promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (lei federal 8.069/90). Em ambos os casos, superações confirmatórias, sem propriamente negação. Em resumo: a novidade do discurso jurídico, baseado na ʺdoutrina da proteção integral56ʺ está na qualificação do atendimento de necessidades e desejos de crianças e adolescentes, como atendimento ou garantia de direitos ‐ exatamente aí ele faz diferença, na prática. O novo essencial está no encarar a ʺsatisfação de necessidades e desejosʺ sob a ótica do Direito dos Direitos Humanos, mais especificamente como Direitos Humanos de Geração. Mas, às vezes, essa afirmação não tem um conteúdo mais consistente pela falta de um discurso crítico sobre o Direito, em si. A chamada “proteção integral”: cuidado e responsabilidade ‐ A Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança convida a assegurar as duas prerrogativas maiores que a sociedade e o estado devem conferir à criança e ao adolescente, para operacionalizar a proteção dos seus Direitos Humanos: “cuidados” e “responsabilidades”. As crianças e os adolescentes têm direitos subjetivos e exigíveis, à liberdade, à dignidade, à integridade física, psíquica e moral, à educação, à saúde, à proteção no trabalho, à assistência social, à cultura, ao lazer, ao desporto, á habitação, a um meio ambiente de qualidade e outros direitos individuais indisponíveis, sociais, difusos e coletivos. E conseqüentemente se postam, como credores desses direitos, diante do Estado e da sociedade, devedores que 56
BOLBI, John
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devem garantir esses direitos. Não apenas como atendimento de necessidades, desejos e interesses, mas como Direitos Humanos indivisíveis, como os qualifica a normativa internacional ‐ como direito a um desenvolvimento humano econômico e social. Mas, são pessoas que precisam de alguém, de grupos e instituições, responsáveis pela promoção e defesa da sua “participação, proteção, desenvolvimento e sobrevivência”, responsáveis por seu cuidado, em especial. Em seu preâmbulo e em muitos dos seus artigos a Convenção, define os direitos da criança realmente num sentido próximo da Declaração dos Direitos da Criança, da ONU, em 1959, apenas como direito a uma proteção especial: “a criança tem necessidade de uma proteção especial e de cuidados especiais, notadamente de uma proteção jurídica, antes e depois de seus nascimento”. Todavia, em outros pontos, a Convenção avança e acresce a esse “direito à proteção especial”, outros tipos de direitos que só podem ser exercidos pelos próprios beneficiários: o direito à liberdade de opinião (art.12), à liberdade de expressão (artigo 13), à liberdade de pensamento, de consciência e de religião (artigo 14), à liberdade de associação (art.15). Direitos que pressupõem certo grau de capacidade, de responsabilidade, isto é, que pressupõem sujeitos de direitos como titulares. As crianças e os adolescentes são, eles próprios, seres essencialmente autônomos, mas com capacidade limitada de exercício da sua liberdade e dos seus direitos. Responsáveis por seus atos, por sua vida – mas em nível diverso que o adulto. Têm deveres, portanto. Falso antagonismo entre princípios da Convenção ‐ Difícil, porém, tem sido conciliar o pólo do “cuidado” (proteção especial) e o da “responsabilização”; principalmente porque se firmam em dois conceitos, vistos equivocadamente como antagônicos e inconciliáveis: criança e o adolescente, enquanto (a) sujeitos de direitos e, simultaneamente, (b) pessoas em desenvolvimento. Principalmente, quando se trata de crianças e adolescentes em crise, isto é, em desvantagem social (handicap), como os discriminados e negligenciados em razão de gênero, orientação sexual, estado de morbidade, raça, etnia, origem geográfica etc.), em situações de vulnerabilidade social (risco pessoal e social, como a exploração sexual, os maus tratos intra‐familiares, a tortura e custódias ilegais, o abandono, o trabalho infantil etc.) ou em conflito com a lei penal (infratores). Difícil se torna quando se trata da infância e da adolescência que foi negligenciada, discriminada, explorada, violentada, oprimida e marginalizada. Quando se trata daqueles que ocupam as manchetes da mídia e que provocam certo alarme social. Óbvio que é bem mais fácil falar‐se em “direitos de crianças ou adolescentes e dever do estado ou da sociedade”, quando se trata da criança e do adolescente, em tese – do nosso “bom menino”, idealizado! A dificuldade da promoção e da garantia do direito da infância e da adolescência reside, quando a realidade é má, quando as circunstâncias de vida dos seus titulares incomodam‐nos, ameaçam‐nos, agridem‐nos. Aí o discurso epistemológico e político‐institucional de proteção (promoção/garantia) de direitos, firmado na Convenção, torna‐se, para o senso comum, pretensamente, inócuo, descolado da realidade e perigoso: mil meninos‐de‐rua seriam capazes de provocar maior escarcéu na opinião pública que 10 mil crianças e adolescentes fora da escola; por sua vez, os 21.500 adolescentes 32
infratores no Brasil nos fazem esquecer que estão num universo de mais de 19 milhões de adolescentes e jovens entre 15 e 19 anos (cfr. “Atendimento ao Adolescente em Conflito com a Lei ‘Reflexões para uma Prática Qualificada” n CADERNO 01 ‐DCA‐SNDH‐MJ / org. Wanderlino Nogueira Neto / 1998). Não há realmente como escapar à ambigüidade permanente do papel dos pais, dos educadores, dos trabalhadores sociais, da mídia, dos magistrados, da sociedade, do Estado, quando se trata dessas situações de “crise”, em face da poderosa carga de preconceito social que cerca a questão. A tentação de “vitimar”, de “execrar”, de marginalizar se torna sufocante e tolda o senso crítico dos operadores sociais. E aquilo que se chama de “paradigma civilizatório” da Convenção é facilmente obliterado e torna‐se de operacionalização difícil e pouco praticada (nunca, impraticável...). Proteção integral, proteção especial e tutela ‐ Todas as crianças e os adolescentes precisam de “proteção integral”, intrinsecamente. Mas, em determinadas circunstâncias, situações, condições, momentos, quando vulnerabilizados ou em desvantagem social, algumas crianças e alguns adolescentes exigem medidas especiais de proteção ou ações afirmativas em favor do seu direito (“discriminações positivas”). Em outras, quando em conflito com a lei penal, exigem medidas (sancionadoras) socioeducativas. As necessárias limitações ao exercício de seus direitos devem ser entendidas como estratégias para garantir a plenitude desses direitos. Isto é, limita‐se a autonomia deles para assegurar a plenitude da sua cidadania e não para torná‐los menos ‐ cidadão, cidadãos de segunda classe, ainda mais marginalizados. Não se protege uma pessoa como se protege um pequeno animal feroz e perigoso ou um anjo – jaula ou altar. Não se pode esquecer que ela, de qualquer maneira, é um ser que já tem todos os direitos de um cidadão e como tal deve ser tratado; revertendo‐se todo e qualquer processo que resulte no abortamento da sua cidadania ! A eles há que se garantir, além do mais, sua participação proativa e não meramente reativa, na construção de sua vida, nos processos de extensão de sua cidadania. Sua participação igualmente de alguma forma no desenvolvimento dos serviços e programas/projetos públicos, administrativos e judiciais, governamentais e não governamentais, num sentido lato. Duas posições ‐ Mas, tem‐se registrado a ocorrência de duas posições antagônicas diante dessa questão dos direitos da criança e do adolescente, em função da Convenção. Exatamente, reproduzindo o embate dos discursos e práticas hegemônicos e contra‐
hegemônicos, como se explanou, de maneira genérica, na primeira parte deste livro. Uns acentuam exacerbadamente a necessidade da “tutela”, quase que anulando a autonomia ontológica deles; vendo‐os como “vulneráveis” em si (não, vulnerabilizados socialmente), sem responsabilidade alguma por seus atos – necessitando de verdadeira tutela da família, da sociedade e do estado e de respostas puramente assistencialistas. Para esses, a triagem, a apartação (institucionalização), o controle ainda é o melhor caminho: o lugar dessas crianças e adolescentes é no “ninho ‐ gaiola”. Quando não por essa linha, outros por sua vez colocam exageradamente a tônica da sua reflexão e da sua ação, numa “autodeterminação” quase que 33
absoluta da criança e do adolescente e repudiam como “castradoras” quaisquer formas de proteção. E acabam, de um lado, anulando todo e qualquer resquício da responsabilidade/poder parental e da responsabilidade do Estado e da sociedade pela sobrevivência, pelo desenvolvimento e pela proteção da criança e do adolescente. Como se fosse possível reeditar com sucesso absoluto, teorias e experiências como as de Summerhil, Christiana, Children’s Liberationists, kiddy‐libbers e congêneres... Emblematicamente, dentro dessa segunda perspectiva, para alguns trabalhadores sociais, conselheiros tutelares, juizes, promotores, advogados, o direito de ir‐e‐vir implicaria no exercício ilimitado desse direito por uma criança de 7 anos e assim passaria ela a ter um pretenso direito a estar na rua, em qualquer circunstância, em qualquer local e a qualquer hora. Os adolescentes em conflito com a lei, por sua vez, seriam apenas “inadaptados sociais”, irresponsáveis; susceptíveis apenas de “encaminhamentos do serviço social”, de “psicoterapias”, de “análises”, de profissionalização etc., sem qualquer medida jurídico‐judicial de caráter sancionador. E assim, não se instaura procedimento apuratório de ato infracional, não se faz apreensão em flagrante, fecham‐se os olhos a situações de abandono... Finge‐se uma liberalidade falsa de relação a tudo isso ou assume‐se uma sensação de incapacidade e de impossibilidade. Posições como essas contribuem para as práticas dos arrastões e banimentos ilegais e do extermínio sistemático ou massivo de crianças e adolescentes, exatamente por sua irrealidade. Dentro desse quadro ainda de deformações ideológicas do discurso epistemológico e político‐institucional e das suas práticas decorrentes – por oposição àquela primeira posição, alguns outros juizes têm aplicado medida socioeducativa de internação (sanção excepcional e mais grave!) a adolescentes, não especificamente pela prática de uma determinada infração, que se confunda com crime ou contravenção praticada por adultos. Mas por sua condição de marginalidade, de desviante (não, conflito real) de relação à ordem social local e às normas. Assim, sentenciam esses adolescentes por serem “useiros e vezeiros na prática de atos anti‐sociais”, por viverem “em conflito com sua família e/ou com a comunidade local”, por “não se encontrarem aptos para voltarem a sociedade, apesar de já terem cumprido a medida socioeducativa imposta” e “para garantir a proteção dele e da comunidade pelo fato de ser soropositivo” (sic). Isso, mesmo na vigência da Convenção como lei interna no Brasil. Da mesma visão compartilham, pelo país afora, também, inúmeros conselheiros tutelares, com práticas tuteladoras (no mal sentido!) e institucionalizadoras; vendo o abrigamento, por exemplo, como a única medida especial protetiva adequada em situações de risco pessoal e social. Constada uma situação dessa, qualquer que seja ela, determinam o encaminhamento a abrigos... e quando nessa criança ou nesse adolescente sente‐se o “cheiro da marginalidade” procuram‐se institucionalizações em “abrigos especiais”, que já começam a existir, reconhecidamente como de “contenção máxima”. A criança ou o adolescente, em certas circunstâncias mais difíceis, é visto como aquele que tem uma tendência nata a se “rebelar” contra as medidas educativas, assistenciais, protetivas. E o conselho tutelar (quando não, o juiz) reconhece uma verdadeira impossibilidade de atendimento eficaz e eficiente, fora dessa linha “disciplinadora/sancionadora”. As medidas em meio aberto não conseguem convencer, 34
porque nelas não se investe, em nenhum sentido. Ainda há muito caminho pela frente para que se desconstrua todo esse discurso ideológico que mascara o nosso discurso epistemológico e político‐institucional da garantia do direito da criança e do adolescente e da sua proteção integral. E muito mais caminho para que construa uma prática de atendimento público eficaz e eficiente, que respeite os direitos das crianças e dos adolescentes e os responsabilize por seus deveres; vendo‐os como cidadãos. Riscos na efetivação das normas da Convenção ‐ Assim sendo, esse novo discurso do Direito, oriundo da Convenção, atrapalha o tradicional discurso e prática dos “podres poderes” (Caetano Velloso). E em função disso pode ser tornado de difícil operacionalização. Esse, o risco. Mais das vezes se espera mais da Convenção sobre os Direitos da Criança do que ela poderia dar, só pelo simples fato de ter sido ratificada por um Estado‐Parte e se tornado direito interno ou pelo fato de ter sido promulgado e estar vigendo. A Convenção pode e deve ser poderoso aliado num luta política pela garantia de parcela de poder para a infância e a adolescência, em um novo modelo de convivência que não faça da criança e do adolescente “coisas”, objetos, dominados. Aliado no processo de transformação da nossa cultura institucional autoritária de relação aos reconhecidos por ela como “mais fracos”, dos dominados. A Convenção, em verdade, teve o grande condão de tornarem indisponíveis e exigíveis os direitos de todas as crianças e de todos os adolescentes. De colocá‐los, com prioridade, na ordem do dia da agenda política mundial e particularmente de cada país que a ratificou. De forçar a prevalência do seu interesse: do seu “melhor interesse”. O mais importante dessa Convenção não terá sido a criação de “novos direitos” da criança e do adolescente, propriamente. Mas a tônica que coloca na necessidade da efetivação da norma, da implantação e implementação (operacionalização) de um sistema de proteção de direitos, isto é, espaços públicos institucionais e mecanismos de promoção, controle e garantia (proteção) dos direitos. Ela deve ser entendida como um apelo, uma incitação para que a sociedade e os Estados signatários assegurem com efetividade esses direitos, prioritariamente. De outra parte, um verdadeiro compromisso que assumem esses Estados no sentido do cumprimento do seu dever de responsabilidade ‐ seu dever de proteger integralmente suas crianças/adolescentes; garantindo‐lhes a sobrevivência, o desenvolvimento e proteção especial. Mas sem que, com isso, se prescinda da participação desses atores, a lhes garantir autonomia. Em síntese ‐ Essa dicotomia entre autonomia/participação e capacidade limitada/proteção é só uma aparente contradição criada pelo “discurso jurídico repressivo menorista”: a Convenção quando fala em “direitos”, quer abarcar os direitos fundamentais da pessoa humana, os direitos civis, os direitos específicos de proteção, os direitos sociais e culturais e os princípios que fundam o direito (e por isso o purismo dos seus críticos é muito mais ideológico que epistemológico). Ela quando nos induz a falar em capacidade limitada para o exercício de direitos, absolutamente não nos quer induzir a reconhecer que a 35
incapacidade pode estar integrada na capacidade ou vice‐versa. Exatamente atacando essa lacuna do discurso jurídico‐ideológico tradicional é que se poderá fazê‐lo desmoronar de dentro para fora; demonstrando em nossas práticas de atendimento público (no sentido amplo) que é possível conciliar e equilibrar proteção e participação. E isso é possível! A Liberdade e o Direito são categorias axiológicas. Já a capacidade de exercício limitado de um direito ou de fruição da liberdade é uma categoria operacional estratégica. Não se contrapõem. Complementam‐se. Como salienta BAUMANTT57, a limitação e a liberdade estão casadas, para o bem e para o mal e o seu conúbio só será dissolvido se fosse possível o retorno à primeva e inocente unidade entre o homem e sua condição; tornando a natureza novamente não problemática Há absoluta impossibilidade de conviverem liberdades sem que limitações sejam postas ao seu exercício – isso vale inclusive para o mundo adulto, quando discutimos as relações entre o Direito e o Poder. Inexiste, pois convivência humana livre de relações de poder, nem há relação de poder em que se mostre ausente a desigualdade dos que dela participam, nem há relação de poder a salvo dos binômios dominador x dominado, controlador x controlado ‐ comando/obediência. A questão não é a eliminação do poder nas relações entre o mundo adulto e o infanto‐adolescente, por exemplo. Deveríamos nos esforçar para “domesticar o poder”; para “funcionalizá‐lo o mais adequado possível, minimizando o negativo da pura dominação e fazendo excelente a sua dimensão de integração e solidariedade” (RUSSEL) 58. A Convenção sobre os Direitos da Criança pode ser instrumento valioso de domesticação do poder castrador e tutelar. Depende isso do seu nível de realização, efetividade, na ordem internacional e nacional. Falta a parte dos princípios B ‐ LEGISLAÇÃO NACIONAL DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES, ENQUANTO DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO: O ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. O reconhecimento dos direitos ‐ Complementando as normas constitucionais, programáticas e auto‐aplicáveis (artigo 226, 227 e 228 – CF), o Estatuto da Criança e do Adolescente (lei federal 8.069, de 13 de julho de 1990), estabeleceu normas gerais para a ʺproteção integral à criança e ao adolescenteʺ; reconhecendo‐os como ʺsujeitos de direitosʺ e simultaneamente como ʺpessoas em condição peculiar de desenvolvimentoʺ. 59 A partir desse ʺparadigma emancipatório e garantista de direitosʺ, o Estatuto reconhece e garante, em favor da infância e da adolescência, Direitos Fundamentais, isto é direitos humanos positivados. 57
BAUMANTT, Zigmunt. 1977. “Por uma sociologia crítica”
RUSSEL, Bertrand. 1979. “O Poder”
59
Artigos 1° a 6° – Estatuto cit.
58
36
A realização dos direitos pela via político‐institucional – O Estatuto da Criança e do Adolescente estabelece um sistema de promoção e proteção de direitos fundamentais, visando a realização desses direitos, através de medidas administrativas e judiciais. Norteando a implementação desse sistema garantidor de direitos, o Estatuto (artigo 88) institucionaliza‐o em obediência aos seguintes princípios: (a) prioridade absoluta para o atendimento direto de crianças e adolescentes; (b) prevalência do melhor interesse da infância e da adolescência, (c) descentralização política e administrativa do atendimento, (d) participação popular paritária na gestão pública, (e) manutenção de fundos públicos especiais, (f) integração operacional, em determinadas circunstâncias de atendimento inicial (adolescente infrator, p.ex.), e (g) mobilização social. Mais... 37
V ‐ MECANISMOS DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES, ENQUANTO DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO. A ‐ MECANISMOS INTERNACIONAIS E INTERAMERICANOS DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES, ENQUANTO DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO Promoção e proteção de direitos humanos. Sistemas, internacional e regional (interamericano) – A tradição do Direito Internacional dos Direitos Humanos, no mundo inteiro, leva à utilização corrente da expressão ʺpromoção e proteção dos direitos humanosʺ, a se fazer através dos “mecanismos” internacionais e nacionais próprios, com base nos “instrumentos”60 respectivos. É só conferir‐se, a respeito o que estatuem esses instrumentos (convenções, acordos, declarações e outros documentos internacionais ou multinacionais61 a respeito). É só conferir‐se a farta doutrina em torno do Direito dos Direitos Humanos, no país e no mundo62. No mundo ‐ Em nível internacional, a promoção e proteção dos direitos humanos, tanto gerais, quanto especiais (mulheres, crianças, refugiados, descapacitados etc.), operacionalizam‐se através de organismos, grupos de trabalho, tribunais e relatores especiais, no bojo do Sistema da Organização das Nações Unidas – ONU: •
Órgãos de controle e monitoramento da implementação dos instrumentos: Comissão dos Direitos Humanos do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas e sua Sub‐Comissão de Promoção e Proteção de Direitos Humanos, Escritório do Alto‐Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos, Comitê dos Direitos da Criança, Comitê contra Tortura, Comitê sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, Comitê sobre a Eliminação da Discriminação contra a Mulher, Comitê sobre a Eliminação da Discriminação Racial, Relatoria Especial sobre Tráfico de Crianças e Prostituição, Relatoria Especial sobre Violências contra Mulheres, Grupos de Trabalho sobre Formas Contemporâneas de Escravidão, Grupo de Trabalho sobre Desaparições Forçadas e Involuntárias, Mecanismos de Monitoramento da OIT para a Convenção 182. 60
Aqui usada a expressão no sentido de “normativa”:
Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), Pacto Universal dos Direitos Civis e Políticos (1966), Pacto
Universal dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966), Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos e Penas
Cruéis, Desumanos e Degradantes (1984), Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação contra a
Mulher (1979), Convenção sobre a Eliminação de todas formas de Discriminação Racial (1965), Convenção sobre os
Direitos da Criança (1990), Convenção Americana de Direitos Humanos (1969), Convenção Interamericana para Prevenir e
Punir a Tortura (1985), Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Eliminar a Violência contra a Mulher (1994).
62
Por exemplo: PIOVESAN, Flávia. 1997: “Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional”. 2ª edição. São
Paulo. Max Limonad Ed.; CANÇADO TRINDADE, Antonio Augusto. 1991. “A proteção internacional dos direitos
humanos: fundamentos jurídicos e instrumentos básicos”. São Paulo: Saraiva Ed.
61.
38
•
Órgãos de proteção e garantia63, quando da violação dos direitos: Corte Internacional de Justiça (Haia – Países Baixos), Tribunal Internacional Penal (Roma) e Tribunais extraordinários (como os tribunais penais internacionais para Ruanda, a ex‐Iugoslávia, por exemplo), e •
Órgãos de promoção de políticas e programas afirmativos: Fundo das Nações Unidas para a Infância ‐ UNICEF, Fundo das Nações Unidas para o Desenvolvimento da Mulher ‐ UNIFEM, Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – UNESCO, Organização Internacional do Trabalho – OIT (Programa Internacional sobre a Eliminação do Trabalho Infantil), Organização Mundial de Saúde ‐ OMS. Nas Américas e Caribe ‐ Em nível regional interamericano e caribenho64, um sistema de promoção e proteção especial de crianças e adolescentes desponta mais estruturado, articulado e visível, podendo servir de modelo65 para o Brasil, atualmente, no afã precioso de sistematizar, estruturar, organizar e fazer funcionar o sistema de promoção e proteção (garantia) dos direitos de crianças e adolescentes66. Nesse sistema interamericano, a missão do controle da efetivação dos direitos humanos está entregue à Comissão Interamericana de Direitos Humanos67 da Organização dos Estados Americanos – OEA, a quem compete fazer recomendações aos governos dos Estados‐partes para adoção de medidas adequadas à proteção desses direitos, preparar estudos e relatórios necessários, solicitar aos governos informações e submeter um relatório anual à Assembléia Geral da OEA. Em resumo, se diz que ela tem funções de “(a) conciliação, (b) assessoramento, (c) crítica, (d) legitimação, (e) promoção e (f) proteção” 68. Se esgotadas todas as providências cabíveis, no âmbito da Comissão – quando da violação de direitos humanos em concreto – o caso poderá ser submetido à Corte Interamericana de Direitos Humanos, ou pela Comissão ou por qualquer dos Estados‐partes. Por sua vez, a garantia dos direitos humanos é papel da Corte Interamericana de Direitos Humanos (São José da Costa Rica), órgão jurisdicional do sistema regional, que tem competência consultiva (pareceres de interpretação das normas da Convenção Interamericana de Direitos Humanos) e contenciosa (sentenças com determinações aos Estados‐partes para adoção de medidas restauradoras do direito violado ou pagamento de justa compensação a vítimas). E, por fim, a promoção da realização dos direitos da criança e do adolescente tem, nas Américas, como seus pólos mais importantes e efetivos, o Instituto Interamericano das Crianças69, o UNICEF70, algumas agências das Nações Unidas de caráter 63
Judicialiformes
Outro sistema regional com elevado grau de efetividade é o europeu
65
Exatamente o que está acontecendo, se levarmos em conta que o start do NUDIN/Bahia tinha essa ótica originalmente
66
E isso deve valer também para os sistemas de proteção especial dos direitos da mulher, dos afro-descendentes, dos
índios, dos portadores de deficiências, das minorias eróticas (homossexuais, p.ex.)
67
Bem conhecida, entre nós, como “Comissão de Washington”, para onde muitos casos de violação de direitos da criança e
do adolescente já foram levados por organizações não governamentais brasileiras
68
FIX-ZAMUDIO, HECTOR. 1991: “Protección jurídica de los derechos humanos”. México: Comisión Nacional de
Derechos Humanos
69
Instituto Interamericano de los Niños - Montevidéu (Uruguai)
64
39
mais geral, mas com atuação também na área da infância e da adolescência71 e algumas organizações não governamentais interamericanas ou internacionais com atuação regional72. Compete a esses organismos formular e desenvolver, numa linha eminentemente estratégica, uma verdadeira “política regional interamericana de promoção de direitos de crianças e adolescentes”, mobilizando a sociedade em favor desses direitos, advogando politicamente interesses determinados73, potencializando a participação de crianças e adolescentes74, construindo parcerias e alianças75, apoiando institucionalmente determinadas intervenções públicas76, construindo competências77 entre os agentes públicos e militantes do movimento social, promovendo estudos e pesquisas, acompanhando e avaliando determinadas situações etc.etc. B. MECANISMOS NACIONAIS DE PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES, ENQUANTO DIREITOS HUMANOS DE GERAÇÃO. 54. Promoção e proteção de direitos. Conceituações e rotulações – Como se viu, a tradição do Direito dos Direitos Humanos, no mundo, leva à utilização corrente da expressão ʺpromoção e proteção dos direitos humanosʺ. É só se conferir convenções, acordos, declarações e outros documentos internacionais ou multinacionais a respeito. É só se conferir a farta doutrina em torno do Direito dos Direitos Humanos, no país e no mundo. É só conferir o registrado capítulos atrás quando se falou da normativa e dos sistemas de proteção global dos direitos humanos. A própria Constituição federal ao extinguir implicitamente o malfadado ʺDireito de Menoresʺ, em seu artigo 24 , XV e no parágrafo 1 do mesmo artigo, não cria nenhum outro ramo autônomo do direito e sim uma legislação sobre ʺnormas geraisʺ de ʺproteção da infância e da juventudeʺ 78 (grifei) e determina que em determinadas circunstâncias crianças e adolescentes fazem jus a uma ʺproteção especialʺ 79. Quando se trata de ramo autônomo e sistemático a Constituição (art. 22) menciona como tal: ʺcivil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo (...)ʺ. Porém, os que lutam pelos direitos da criança e do adolescente, geralmente, têm uma certa resistência ao uso dessa expressão ʺpromoção e 70
Através do seu Escritório Regional para a América Latina e Caribe - TACRO, sediado na Cidade do Panamá (Panamá) e
dos seus Escritórios-do-País, sediados em várias capitais das Américas, como Brasília, Santiago etc. e, em raros casos, de
Escritórios Zonais, como os de Belém, São Luís, Fortaleza, Recife, Salvador e São Paulo, no Brasil
71
OIT, OMS, UNESCO, UNIFEM, UNODC, PNUD etc.
72
Por exemplo, Escritório Internacional Católico da Infância - BICE, Rädda Barnen, Kindern in der Knell, Terre des
Hommes, Save the Children Funds (Suécia e Reino Unido), ECPAT
73
advocacy
74
empowerment
75
Pactos, agendas mínimas etc.
76
Apoio técnico e/ou financeiro a determinadas intervenções públicas (governamentais e não governamentais) de caráter
referencial, com capacidade de alteridade e multiplicação (“boas práticas”)
77
Capacitações, treinamentos, aperfeiçoamentos, especializações etc.
78
Artigo 24, XV – CF
79
Artigo 227, § 3°, I a VII - CF
40
proteção de direitosʺ, preferindo ʺgarantia de direitosʺ (num sentido genérico e não no seu verdadeiro sentido específico) ou ʺatendimento de direitosʺ (a‐tecnia consagrada no Estatuto da Criança e do Adolescente80). Uns, evitam a expressão de maneira equivocada por não considerarem essa normatização jurídica das relações geracionais como parte integrante da esfera do Direito dos Direitos Humanos, como uma especialização desse ramo do Direito e sim como ramo autônomo, um ʺsucessorʺ do Direito Menoril, no afã de se formular uma reducionista ʺcriançologiaʺ, visando construir‐se uma irreal ʺcriancidadeʺ – talvez na melhor das intenções, mas, no fundo, aprofundando‐se, de outra forma o processo de apartação da criança e do adolescente do mundo da cidadania. Outros evitam a expressão ʺpromoção e proteçãoʺ, estrategicamente, apenas para evitar confusões com a velha linha ʺtutelarʺ da ʺdoutrina da situação irregularʺ que utilizava particularmente a expressão “proteção” num sentido deformado. De qualquer maneira, a expressão “garantia de direitos” tem a seu favor, no Brasil bem especificamente, a circunstância do texto constitucional pátrio consagrá‐la81, quando se trata de assegurar, através mecanismos de exigibilidade específicos, a efetividade dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais dos cidadãos. 55. Possíveis e indesejados reducionismos ‐ De qualquer maneira, passaram‐se a reforçar mais os mecanismos de ʺgarantia de direitosʺ e, por via de conseqüência, a denominar‐se a genérica ʺpromoção e proteção de direitosʺ, como ʺgarantia de direitosʺ. A questão não é tanto de rotulação ou de conjuntural prevalência estratégica de uma linha ... até aí tudo bem! Na verdade, é preciso que a utilização de uma expressão ou a priorização estratégica de uma linha (ʺgarantia ou defesa de direitosʺ) não sejam feitas em absoluto detrimento dos outros dois tipos de mecanismos, também imprescidíveis: isto é, (a) dos mecanismos de ʺpromoçãoʺ da efetivação dos direitos e (b) dos mecanismos de “controle” (tanto dessa “promoção”, quanto dessa “defesa” ou “garantia”). Todas os mecanismos estratégicos de ʺpromoção e proteção dos direitos humanosʺ (isto é, os espaços e os mecanismos estratégicos) precisam de implementação simultânea e harmônica – nunca uma prevalecendo sobre o outro. 56. Registrando a história recente – Para melhor se entender a reflexão, no Brasil, em torno dos “instrumentos e mecanismos de promoção e proteção de direitos humanos”, especificamente quando em favor da infância (crianças e adolescentes) e da juventude (jovens‐adolescentes e jovens‐adultos) e em torno da necessidade de se construir um discurso e uma prática sobre a articulação política ampla e a integração operacional pontual desses mecanismos, em rede ‐ é de se lembrar um pouco o passado recente. Tal discussão se fazia, de maneira sistemática e ainda tímida, em 1991, no Núcleo de Estudos Direito Insurgente – NUDIN82, em Salvador. Essa reflexão e seus produtos83 eram apresentados em termos 80
Artigo 86 – lei cit.
Artigo 5º - CF
82
Organização não governamental de estudos, pesquisas e ação social, formada por professores e alunos, associados, da
Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia – UFBA, que atuava no campo dos Direitos Humanos especiais de
81
41
amplos, quando se discutia a promoção e proteção dos Direitos Humanos das chamadas “minorias políticas” (negros, mulheres, minorias eróticas, crianças e jovens). Naquela oportunidade, em especial, procurava‐se inserir, dentro desse contexto geral, o recém‐
editado Estatuto da Criança e do Adolescente e a recém‐ratificada Convenção sobre os Direitos da Criança. Posteriormente, o Centro Dom Helder Câmara de Estudos e Ação Social – CENDHEC, no Recife, em seus seminários de avaliação e planejamento, em parceria com o Save the Children Fund (UK), aprofundou mais essa reflexão, dando destaque, especifica e parcialmente, ao que se chamou de “Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente”84; sem porém abandonar a discussão sobre o campo genérico da promoção e proteção dos Direitos Humanos85. Essa discussão logo se ampliou para o âmbito da Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente – ANCED 86 e em seguida chegou ao CONANDA, que a consagrou em uma Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (1999); usando‐se, daí em diante, a expressão “garantia de direitos”, vezes no seu sentido particular e técnico (incluindo apenas os mecanismos de defesa de direitos quando violados), vezes outras, amplamente, como sinônimo de “promoção e proteção de direitos”. A partir daí, muito se produziu de doutrina a respeito da matéria, especialmente por fomento e provocação da Associação Brasileira dos Magistrados e Promotores da Infância e Juventude – ABMP, do Fundo das Nações Unidas para a Infância – UNICEF e do próprio CONANDA – tudo isso ainda sem uma sistematização completa e sem que se construísse certos consensos mínimos a respeito dos marcos teóricos, que só o tempo e o debate assegurarão. No momento, ainda há uma preocupação maior na configuração do sistema (e portanto no desenho de diagramas didáticos), do que na sua sinergia interna e externa (articulação e integração ad intra et ad extra). 57. O Sistema e o Estatuto ‐ Em verdade, o Estatuto, em nenhum momento, é suficientemente claro quanto a esse “sistema de garantia de direitos”: trata‐se mais de uma inferência, especialmente a partir dos artigos 86 a 90 e de uma transposição dos modelos grupos vulnerabilizados (“minorias políticas”), integrando a Rede dos Núcleos de Estudo do Fórum Nacional DCA. O
NUDIN, à época, desenvolvia atividades acadêmicas de extensão para a cadeira Direito Internacional Público da Faculdade
de Direito da Universidade Federal da Bahia
83
Apostilas do Curso de Pós-Graduação (latu sensu) em Direito Constitucional da Criança (Cooperação NUDIN, UNICEF,
CBIA e a Fundação Faculdade Livre de Direito da Bahia). 1990: textos de Wanderlino Nogueira (org.), Vera Leonelli,
Carlos Vasconcellos, Maria Auxiliadora Minahim et alterii.
84
Interessava, naquela ocasião, no CENDHEC, discutir-se, mais especifica e aprofundadamente, a posição dos centros de
defesa da criança e do adolescente, enquanto integrantes do “eixo da defesa de direitos” (ou garantia de direitos, no sentido
estrito) e enquanto entidades de defesa responsáveis pela “proteção jurídico-social” de crianças e adolescentes com direitos
violados (art.87, V – Estatuto da Criança e do Adolescente)
85
CABRAL, Edson Araújo (org.); NOGUEIRA NETO, Wanderlino; BOSCH GARCIA, Margarita; PORTO, Paulo César
Maia; NEPOMUCENO, Valéria et alterii. 1999: “Sistema de Garantia de Direitos. Um caminho para a proteção integral”.
Recife: CENDHEC / BID. Coleção Cadernos Cendhec – vol.8
86
NOGUEIRA NETO, Wanderlino. “A Proteção Jurídico-Social” (tese aprovada em Assembléia Geral da ANCED).
Revista da ANCED vol. 2. 1998
42
internacionais e regional (inter‐americano). Esse sistema nasce muito mais do espírito da Convenção do que propriamente do Estatuto. 58. O espírito da época ‐ À época da edição do Estatuto87, a reflexão sistemática sobre “instrumentos e mecanismos de promoção e proteção dos Direitos Humanos” não tinha alcançado o alto nível que alcançou nos dias de hoje, no Brasil: intuía‐se a necessidade de se “atender direitos”, num esforço para se superar o velho paradigma do “atendimento de necessidades”, pelo novo da “garantia de direitos”. Em verdade, a própria discussão sobre a promoção e proteção dos Direitos Humanos dos cidadãos em geral, como mecanismo de efetivação e como política de Estado, ainda era incipiente. 59. Dogmática jurídica ‐ Mas, mesmo assim, não se pode negar que o Estatuto dispõe inquestionavelmente sobre “proteção de direitos da infância e juventude”88, isto é, ele foi promulgado como norma reguladora dos artigos 227 e 228 da Constituição federal. Assim sendo, conseqüentemente, ele tem que ser considerado com uma norma de “promoção e proteção dos direitos humanos”, especificamente de crianças e adolescentes, vez esses dispositivos citados da Carta Magna têm essa natureza, equiparados que são ao artigo 5º da Carta Magna89. Deste modo, dever‐se‐á interpretar o Estatuto a partir dos princípios e diretrizes do Direito dos Direitos Humanos, fazendo‐se uma interpretação sistemática dos seus dispositivos, em harmonia com as demais normas desse campo do direito, tanto na ordem jurídica nacional, quanto internacional. 60. Questões semânticas ‐ Porém, os que lutam pelos direitos da criança e do adolescente, no Brasil, geralmente, têm uma certa resistência ao uso da expressão ʺpromoção e proteção de direitosʺ, preferindo ʺgarantia de direitosʺ (num sentido genérico e não no seu verdadeiro sentido específico) ou ʺatendimento de direitosʺ (estranha a‐tecnia consagrada no Estatuto da Criança e do Adolescente90). Uns, evitam a expressão de maneira equivocada por não considerarem essa normatização jurídica das relações geracionais como parte integrante da esfera do Direito dos Direitos Humanos, como uma especialização desse ramo do Direito. E sim como ramo autônomo, um ʺsucessorʺ (melhorado...?) do Direito Menoril, no afã de se formular uma reducionista ʺcriançologiaʺ, visando construir‐se uma irreal ʺcriancidadeʺ – talvez na melhor das intenções, mas, no fundo, aprofundando‐se, de outra forma o processo 87
Não se pode deixar de registrar que esse enfoque, no sentido da conformação ao modelo internacional/regional, já era
advogado por alguns participantes determinados do movimento de luta pelos direitos da criança e do adolescente que se
empenhavam pela formulação do Estatuto citado de início e pela sua efetivação posteriormente: por exemplo, Aninna
Lahalle, Maria Josephina Becker, Césare de Florio La Rocca, Yves de Roussan, Emílio Garcia Mendes, Irene Rizzini,
Jaime Benvenuto, Valdênia Brito e outros.
88
Art. 24 - CF
89
O artigo 1º do Estatuto citado deixa isso meridianamente claro e, em função disso, se tem sustentado em certas ocasiões
que os artigos 227 e 228 da CF devem ser equiparados a “cláusulas pétreas”.
90
Artigo 86 – lei cit.
43
de apartação da criança e do adolescente do mundo da cidadania. Outros evitam a expressão ʺproteçãoʺ, estrategicamente, apenas para evitar confusões com a velha linha ʺtutelarʺ da ʺdoutrina da situação irregularʺ que utilizava a expressão “proteção” num sentido deformado. A própria Constituição federal ao extinguir implicitamente o malfadado ʺDireito de Menoresʺ, em seu artigo 24 , XV e no parágrafo 1 do mesmo artigo, não cria nenhum outro ramo autônomo do direito e sim uma legislação sobre ʺnormas geraisʺ de ʺproteção da infância e da juventudeʺ 91 (grifei) e determina que em determinadas circunstâncias crianças e adolescentes fazem jus a uma ʺproteção especialʺ 92. Quando se trata de ramo autônomo e sistemático, a Constituição (artigo 22) menciona como tal: ʺcivil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo (...)ʺ. De qualquer maneira, em certas oportunidades, passou‐se a reforçar mais os mecanismos de ʺgarantia (ou defesa) de direitosʺ e, por via de conseqüência, a denominar‐se a genérica ʺpromoção e proteção de direitosʺ, como ʺgarantia de direitosʺ. A questão não é tanto de rotulação ou de conjuntural prevalência estratégica de uma linha em especial ... até aí tudo bem! A expressão “sistema de garantia de direitos” já ganhou, no Brasil, foros de legitimidade, por sua ampla consagração. Na verdade, é preciso que a utilização de uma expressão ou a priorização estratégica de uma linha (ʺgarantia de direitosʺ) não sejam feitas em detrimento dos outros imprescindíveis mecanismos. Os mecanismos de promoção e proteção (especial) dos Direitos Humanos de crianças e adolescentes precisam de implementação simultânea e harmônica – nunca um prevalecendo sobre o outro. 61. Exemplificando, com a operacionalização dos mecanismos de promoção e proteção dos direitos de crianças e adolescentes, em especial ‐ Quando se procura enfrentar a chamada ʺviolência sexual contra crianças e adolescentesʺ (ou seja, o abuso e a exploração sexual‐comercial) não se deveria restringir as intervenções públicas exclusivamente, apenas à responsabilização penal dos abusadores e exploradores ‐ maniqueistamente. Mas também, se deveria assegurar, simultânea e articuladamente, (1) o atendimento médico e/ou psico‐social do(a)s abusado(a)s e do(a)s explorado(a)s, em serviços ou programas especializados, (2) a sua inclusão com sucesso na escola, (3) o seu atendimento especializado por serviços do sistema único de saúde, (4) a inclusão das suas famílias (ou dos próprios beneficiários, conforme a idade) em programas de geração de ocupação, emprego e renda, (5) ou em programas de erradicação do trabalho infantil (especialmente, os de eliminação imediata de piores formas de trabalho) etc. etc. E além do mais, igualmente, nesses casos de violência sexual, se deve assegurar um eficiente e eficaz monitoramento e avaliação (= controle), tanto das intervenções jurídico‐judiciais (ʺacesso à justiçaʺ) 93, quanto desse atendimento direto pelas políticas públicas, administrativamente 94. A mera e isolada responsabilização dos violadores, geralmente, leva 91
Artigo 24, XV – CF
Artigo 227, § 3°, I a VII - CF
93
Pelas respectivas Corregedorias, Conselhos Superiores e Ouvidorias, do Poder Judiciário, do Ministério Público, da
Defensoria Pública etc.
94
Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, Fóruns de Entidades Não Governamentais, Fóruns temáticos
mistos, Tribunais de Contas, Congresso Nacional, Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores
92
44
à re‐vitimização da criança ou do adolescente com seus direitos à sexualidade, violados. A visão reducionista da promoção e proteção de direitos humanos, que a faz se esgotar na linha exclusivamente da ʺdefesa de direitos / responsabilizaçãoʺ , igualmente, pode levar a um hiper‐
dimensionamento da figura do juiz dentro do sistema de proteção espacial de direitos, em oposição a todo avanço que se conseguiu nesse ponto de relação à rançosa e corporativista ʺdoutrina da situação irregularʺ, firmada na idéia do juiz‐pai, do juiz‐administrador, do juiz higienista e terapeuta. Não cabe ao juiz (e conseqüentemente ao promotor, ao delegado de polícia, ao conselho tutelar – mutatis mutandi) fazer indevidamente o papel de gestores (formuladores, coordenadores e executores) de políticas públicas. São resquícios dessa visão reducionista, por exemplo, os juizes que normalizam amplamente através portarias, os que procuram desenvolver diretamente serviços e programas públicos, os que confundem controle judicial dos atos administrativos com supervisão hierárquico‐administrativa, os que transformam conselhos tutelares em suas equipes multiprofissionais etc. E assim, esses magistrados esquecem seu papel primordial de prestadores da jurisdição, de ʺadministradores de justiça à população que dela necessitaʺ ‐ papel indelegável e de suprema importância para o funcionamento do sistema como um todo. Por sua vez, o oposto deve ser igualmente condenado: a redução da proteção integral especial dos direitos dessas crianças e adolescentes submetidos a abusos e explorações sexuais, exclusivamente ao atendimento direto em programas e serviços de assistência social, educação e saúde, sem a responsabilização jurídica (civil, penal, administrativo‐disciplinar etc.) dos violadores. Essa postura equivocada leva à impunidade e à perpetuação do ciclo perverso de violações de direitos. O hiper‐dimensionamento dos programas e serviços das políticas públicas também tem suas mazelas e remete ao assistencialismo, à filantropia, ao higienismo, à tutela – a satisfação de necessidades, desejos e interesses, sem a marca da qualificação dessa satisfação enquanto proteção de direitos humanos é um retrocesso, contra o qual se precisa igualmente lutar. Esse enfoque abastarda a vítima da violência sexual, ao ter seu direito a uma sexualidade livre e prazerosa reduzido a um mero interesse a ser tutelado, não como dever do Estado. C – O SISTEMA DE GARANTIA DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DOA DOLESCENTE, ESPECIFICAMENTE, NO BRASIL 62. A promoção de direitos ‐ O eixo estratégico da ʺpromoção da efetivação dos direitos de crianças e adolescentesʺ, como mecanismo de promoção e proteção de Direitos Humanos, consubstancia‐se, no desenvolvimento de uma ʺpolítica de atendimento dos direitos da criança e do adolescenteʺ 95, que integra o âmbito da política de promoção dos direitos humanos96; estrategicamente cortando, de maneira transversal e intersetorial, todas as políticas públicas 95
96
Artigo 86 – Estatuto cit.
Ver Capítulo seguinte: “Política de Promoção dos Direitos de Crianças e Adolescentes”
45
(institucionais, econômicas e sociais); reforçando a idéia de que a satisfação das necessidades básicas, por qualquer dessas políticas públicas é um direito do cidadão‐criança e do cidadão‐
adolescente e ao mesmo tempo um dever do Estado, da família e da sociedade. Esta é uma política que se operacionaliza através duas linhas estratégicas: •
•
97
sociais . serviços e programas de proteção especial e socioeducativos; e serviços e programas das demais políticas públicas, especialmente das políticas 63. Políticas e estratégias de promoção de direitos humanos geracionais, especialmente da infância/adolescência ‐ A primeira linha tem um caráter de atendimento inicial, integrado, emergencial e ao mesmo tempo alavancador da inclusão moral e social de seus beneficiários (vítimas de violações de direitos): “cuidados & cuidadores”. Aí estão os programas de abrigamento (ou abrigo), de colocação familiar, de orientação sócio‐familiar, de localização de desaparecidos, de prevenção/apoio médico e psico‐social a vítimas de maus‐tratos, abusos, violências, explorações etc. – serviços e programas de proteção especial. Aí estão, igualmente, os programas de internação, semiliberdade, liberdade assistida etc. – programas socioeducativos. A segunda, implica na facilitação do acesso aos serviços públicos básicos (educação, saúde, proteção no trabalho, previdência, segurança pública etc.) e no asseguramento do sucesso deste atendimento público para um público com “necessidades especiais”: aí, seus beneficiários estarão sob acompanhamento especial. 64. A defesa dos direitos ‐ O eixo da defesa98 dos direitos da criança e do adolescente (como mecanismo de promoção e proteção especial dos direitos humanos geracionais) se consubstancia, na garantia de acesso à justiça, ou seja, no recurso aos espaços públicos institucionais e mecanismos jurídicos de ʺproteção legalʺ daqueles direitos humanos (gerais e especiais) e das liberdades fundamentais, da infância e da adolescência; para assegurar a impositividade daqueles direitos e liberdades e sua exigibilidade, em concreto. Nesse eixo, se situa a atuação dos órgãos judiciais (varas da infância e da juventude, varas criminais, tribunais do júri, tribunais de justiça), dos órgãos público‐ministeriais (promotorias de justiça, centros de apoio operacional, procuradorias de justiça), dos órgãos da defensoria pública e da polícia judiciária (inclusive os da polícia técnica),os conselhos tutelares (enquanto contenciosos administrativos, isto é, “não jurisdicionais”). 65. Estratégias de controle da efetivação dos direitos ‐ Por fim, o enfrentamento de todas formas de violação de direitos, enquanto mecanismo de promoção e proteção de direitos humanos, deveria se explicitar mais efetivamente através dos espaços públicos e mecanismos de acompanhamento, avaliação e monitoramento, isto é, do controle social‐
97
A partir da classificação das políticas públicas, em (1) políticas de infra-estrutura, (2) políticas econômicas, (3) políticas
institucionais e (4) políticas sociais.
98
Defesa dos direitos dos violados e responsabilização dos violadores
46
difuso (pela sociedade civil organizada, especialmente, via seus fóruns, comitês) e institucional (pelos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente). Para que esse sistema de acompanhamento‐avaliação‐monitoramento seja implementado e funcione eficiente e eficazmente é preciso preliminarmente o seguinte: •
discussão ampla no meio da organização social, especialmente via essas instâncias articuladoras da sociedade civil (fóruns), de modo a pautar politicamente as questões e a mobilizar a sociedade; •
elaboração de diagnóstico da situação99, com atualizações periódicas, tanto pela sociedade civil organizada, quanto pelos Conselhos; •
construção de ʺmatrizesʺ, com a construção de indicadores para o acompanhamento, avaliação e monitoramento, inicialmente, tanto por essas instâncias da sociedade civil, quanto pelo governo, com indicações (ʺplanos sócio‐políticosʺ); •
exame e referendo, pelos conselhos dos direitos, desse material, a ser promulgado como ʺnormas administrativas regulamentaresʺ, em caráter deliberativo e vinculante, no que for cabível, isto é, na esfera estrita de sua competência legal. Esses mecanismos de controle (acompanhamento‐avaliação‐monitoramento), dentro do amplo sistema de garantia dos direitos da criança e do adolescente, tem campos de atuação dos mais importantes, mas na verdade estão sendo pouco explorados, pela maior parte dos órgãos governamentais, das entidades sociais (especialmente através de seus fóruns) e dos conselhos. Exemplificando: o controle do desenvolvimento da própria política de promoção dos direitos, através do cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 90 e no caput do artigo 91 (Estatuto cit.), que trata do registro de entidades sociais e do registro de programas governamentais e não governamentais, pelos conselhos municipais dos direitos. Outro exemplo: a montagem do chamado ʺOrçamento‐Criançaʺ e a partir daí o acompanhamento‐
monitoramento tanto da elaboração orçamentária, quanto da sua execução. Mais: o acompanhamento do funcionamento dos programas socioeducativos (unidades de internação e semiliberdade, unidades de acautelamento inicial, programas de liberdade assistida). Idem, quanto a abrigos etc. 65. Em síntese ‐ Falar‐se hoje em ʺpromoção e proteção de direitos humanos da criança e do adolescenteʺ tem um novo sentido: acentua a vinculação das normas reguladoras e do sistema institucional de efetivação e realização dessas normas aos instrumentos e mecanismos, globais e especiais, internacionais e nacionais, de promoção e proteção de direitos humanos. Significa a assunção de um compromisso maior com a ótica do Direito dos Direitos Humanos, afastando toda a tentação de se criar um ramo de direito e um sistema de proteção, autônomos e isolados, afastando a tentação de desvincular o movimento de luta pela emancipação de crianças e adolescentes, do movimento maior pela emancipação dos cidadãos, especialmente dos ʺdominadosʺ, em especial: pobres, mulheres, negros, sem‐terra, 99
Nesse ponto, necessário se torna envolver mais o meio acadêmico (Universidades), sem prejuízo da atuação dos Centros
de Estudos e Pesquisas (autônomos) etc.
47
sem‐tetos, homossexuais, índios, ʺhandcapèsʺ, soropositivos, marginalizados, delinqüentes, nordestinos etc. É preciso retirar a criança e o adolescente do nicho de sacralização e idealização em que muitas vezes nosso discurso os entroniza, para lutar mais concreta e criticamente pela retirada deles dos círculos do inferno a que estão condenados, isto é, da tríplice danação na fogueira, no gueto ou na solidão. VI ‐ PROMOÇÃO DA EFETIVAÇÃO DO DIREITO: A POLÍTICA DE PROMOÇÃO DOS DIREITOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES A ‐ NATUREZA E CARACTERÍSTICAS 66. Uma política intersetorial – O Estatuto prevê, no seu artigo 86, o desenvolvimento de uma ʺpolítica de atendimento de direitos da criança e do adolescenteʺ. Isto é, dentro do vasto campo da proteção dos direitos humanos, uma política de promoção dos direitos e liberdades fundamentais da criança e do adolescente – isto é, dos Direitos Humanos Geracionais. Obviamente, não se trata aqui de nenhuma política setorial, como as políticas sociais básicas (educação, saúde, assistência social etc.). Mas sim de uma política intersetorial, a cortar transversalmente todas as políticas públicas, para assegurar que a satisfação de determinadas necessidades básicas desse segmento da população seja reconhecida e garantida como direitos fundamentais, prioritariamente; obedecidos determinados princípios. Essa política citada teria o condão – através de suas instâncias públicas de formulação, coordenação, execução e controle (interno) e dos seus mecanismos políticos‐
administrativos – de promover, como Direitos Humanos Geracionais (crianças e adolescentes), certos direitos da área da educação, da saúde, da assistência social, da segurança pública, da previdência social, da proteção no trabalho, da segurança alimentar, da habitação etc. Seria como uma hierarquização, pois segundo a Constituição brasileira, os direitos humanos são direitos de hierarquia superior, consagrados em normas‐princípio, acima das normas‐regra. 67. Confusões reducionistas ‐ Dessa maneira, é realmente absurda a confusão que muitos ainda fazem entre essa ʺpolítica de atendimento dos direitos da criança e do adolescenteʺ (Estatuto e Conselhos dos Direitos, citados) e a ʺpolítica de assistência socialʺ. Puro ranço da velha ʺdoutrina da situação irregularʺ, na qual se fundamentava o revogado Código de Menores, onde o assistencialismo e a repressão eram seus dois pilares. Só que a atual Política de Promoção dos Direitos Humanos Geracionais (e aí, os direitos da criança e do adolescente) se firma na doutrina da ʺproteção integralʺ. E, ao mesmo tempo, a Política de Assistência Social constrói um novo caminho de negação do clientelismo, do ʺprimeiro‐damismoʺ, do assistencialismo. Novos paradigmas para ambas, mas, que confirmam a autonomia de cada uma. Alguns querem reduzir simplesmente o Estatuto e os Conselhos dos Direitos da 48
Criança e do Adolescente a meras ʺespecializaçõesʺ da Lei Orgânica da Assistência e dos Conselhos de Assistência Social. Como se os primeiros tratassem apenas de um setor da assistência social : o das crianças e adolescentes vulnerabilizados ou em situação de risco pessoal e social. Enquanto os Conselhos de Assistência Social seriam mais genéricos, mais abrangentes. Ora, o Estatuto da Criança e do Adolescente não permite tal visão corporativa, reducionista e equivocada da abrangência de ação dos Conselhos dos Direitos. Na verdade, não se trata de um ter prevalência sobre o outro ou concorrer com o outro. E sim realmente de abrangência. Os Conselhos intersetoriais (como os dos Direitos da Criança, da Mulher, da Condição Negra, dos Portadores de Deficiência etc.) têm uma abrangência maior que qualquer dos conselhos setoriais (saúde, educação, assistência social). Mas, não uma importância maior, pois suas funções são bastante díspares, sem confusão, superposição e concorrência. Programas de proteção a clientelas específicas existem em qualquer das políticas sociais. Inclusive e principalmente no campo da Política de Assistência Social, como os programas de proteção de crianças e adolescentes que deles necessitem: vulnerabilizados, por exemplo. Mas, programas e atividades não se confundem com Políticas, no seu sentido amplo e puro – e sim as integram como partes. Por exemplo, toda e qualquer forma de exploração laboral da criança e do adolescente100 deverá se prevenida e erradicada (ou proibida e eliminada imediatamente, conforme o caso), através de serviços/atividades e programas/projetos de proteção especial da política de promoção de direitos humanos, articulados e integrados, com programas/projetos e serviços/atividades das políticas de saúde, de educação, de cultura, de assistência social, de proteção no trabalho101, de segurança pública, de agricultura, das relações exteriores etc. etc. A erradicação do trabalho infantil no Brasil não é uma questão puramente de assistência social. Mas, o é também... 68. Modelo institucional federal – No passado, depois da promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente, o governo federal especificamente entregou a coordenação dessa política intersetorial de promoção de direitos, à Fundação Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência – CBIA, vinculada ao Ministério do Bem Estar Social, que a nomeava como “política de proteção especial”. A vinculação do CBIA ao Ministério do Bem Estar Social, naquela época, tinha um certo ranço do ʺvelho regimeʺ: um órgão novo, com responsabilidades novas e revolucionárias (e que a isso se propunha e estava alcançando realmente antes de sua extinção...), preso, ainda que formal e institucionalmente, ao modelo assistencial do passado. E, por sua vez, nidificou o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA, responsável pela formulação e controle dessa política, na Presidência da República, reforçando, com isso, a natureza de intersetorialidade ao fazê‐lo responsável pela concertação nacional em favor dos direitos infanto‐adolescentes. Posteriormente, com a apressada extinção da Fundação CBIA, o CONANDA foi vinculado ao 100
Trabalho precoce, trabalho doméstico, prostituição, narcotráfico, trabalho noturno, trabalho perigoso, insalubre e penoso,
trabalho escravo etc.
101
Idem Nota 34
49
Ministério da Justiça, responsável pela ʺpolítica de defesa da cidadaniaʺ. E nesse Ministério de Estado se criou o Departamento da Criança e do Adolescente, na estrutura da transformada Secretaria Nacional dos Direitos Humanos, ficando ele responsável pela coordenação, em nível nacional, dessa política de promoção dos direitos humanos da infância/adolescência. Atualmente, firmando‐se (ao que parece), o Ministério da Justiça como um “Ministério da Segurança Pública”, toda as políticas de proteção de direitos humanos foram deslocadas para a Presidência da República, sob a responsabilidade direta de Secretarias de Estado (mais estratégicas que operacionais), em nível de Ministérios Extraordinários: Secretaria de Estado dos Direitos Humanos (com sua Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente), Secretaria Nacional da Mulher e Secretaria Nacional pela Igualdade Racial. 69. Modelos estaduais e municipais ‐ Nas esferas estadual e municipal, o nicho institucional das Políticas de Promoção dos Direitos Humanos (crianças/adolescentes, mulheres, idosos, portadores de necessidades especiais, negros etc.) varia de um lugar para outro. Em uns, está ela nidificada em Secretarias de Ação Social, de Desenvolvimento Social, de Solidariedade Humana (até de Educação). Em outros estados, em Secretarias de Justiça ou de Segurança Pública – algumas poucas. Em outros raros, diretamente vinculadas ao Chefe do Poder Executivo – Casa Civil, Gabinete do Governador. A primeira experiência, em determinados governos e em certos momentos, tem levado ao risco de confundir a Política de Promoção dos Direitos Humanos com a Política de Assistência Social, de maneira reducionista, desprezando a ótica da priorização absoluta, da intersetorialidade e da exigibilidade de direitos. Nesse caso, transforma esta ʺpolítica de direitos humanosʺ em um mero ramo especializado da Assistência Social: os Conselhos desta última seriam ʺconselhos de política públicaʺ , enquanto os Conselhos dos Direitos (crianças, mulheres, idosos etc.) seriam apenas ʺconselhos temáticosʺ (?). Essa distorção pode nos levar aos tempos da ʺPolítica do Bem Estar do Menorʺ, em boa hora extinta (Sistema FUNABEM‐FEBEM). A segunda experiência, tem o perigo de fazer repetir modelos do passado (Sistema SAM‐SEAM) de triste memória, onde a questão dos ʺmenores abandonados e delinqüentesʺ era uma questão de segurança e seu atendimento se fazia de maneira assemelhada ao atendimento prisional: as Secretarias de Justiça estaduais, ainda não conseguiram construir uma prática renovada de ʺdefesa da cidadaniaʺ, apesar do nome e das boas intenções. Seu quadro de pessoal tem razoável competência (e inclusive os vícios também) no trabalho com determinadas linhas tradicionalmente suas: trabalhar na articulação política do Poder Executivo com os Poderes Legislativo e Judiciário, com o Ministério Público, com os Poderes municipais e com a Sociedade (quando isso não perderam para a Casa Civil ou Secretarias de Governo, em alguns Estados), no trabalho de supervisão geral de órgãos como as Ouvidorias Gerais e as Defensorias Públicas e principalmente no trabalho de administração do sistema prisional. Quando não, em determinadas experiências, funcionam em conjunto com a Segurança Pública. A conjuntura local dirá qual a melhor vinculação administrativa, levando‐se em conta uma série imensa de variáveis: de qualquer maneira, a melhor solução está na 50
vinculação a um Ministério, Secretaria estadual ou municipal ou outro órgão público que a reconheça como política autônoma, que tenha maior abertura para a intersetorialidade, que tenha maior capacidade de articulação interinstitucional e que tenha realmente força política. B. OPERACIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE PROMOÇÃO DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE: PROGRAMAS E SERVIÇOS 70. Ações sistemáticas, segundo o Estatuto da Criança e do Adolescente ‐ O Estatuto citado, nos seus artigos 87 e 90, estabelece que essa Política de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente (como Proteção dos Direitos Humanos) se desenvolve, isto é, é operacionalizada, principalmente, através de dois (2) tipos ações permanentes, contínuas e sistemáticas: ƒ
programas e serviços específicos de proteção especial e socioeducativos ƒ
programas e serviços das demais políticas C. PROGRAMAS E SERVIÇOS DE PROTEÇÃO ESPECIAL 71. Os programas e serviços específicos de proteção especial – Esses são dirigidos a um público‐alvo e a situações próprias, que os distingue dos demais “programas de proteção” de outras políticas públicas (por exemplo, os programas de proteção especial para crianças e adolescentes em situação de risco ou vulnerabilizados, típicos da Política de Assistência Social). Os programas e serviços de proteção especial (de direitos humanos) de crianças e adolescentes se dirigem a todo o segmento infanto‐adolescente que tenha seus direitos ameaçados ou violados (art.98 – Estatuto citado) – universais e focalistas, a um só tempo! Não é uma situação social (vulnerabilização, carência etc.) que justifica a intervenção desses programas previstos no Estatuto e sim uma situação jurídica: isto é, o não reconhecimento ou não‐garantia de direitos fundamentais na área da educação, da saúde, a convivência familiar e comunitária, da cultura, do lazer, do trabalho, da dignidade, do trabalho. O Estatuto discrimina exemplificativamente (mínimo legal), nos citados artigos 87 e 90 citados, alguns tipos de programas e serviços de proteção especial (direitos humanos) da criança e do adolescente:
•
Programa de orientação e apoio socio‐familiar; •
Programa de apoio socioeducativo em meio aberto; •
Programa de abrigo (ou abrigamento temporário); •
Programa judicial de colocação familiar ‐ guarda, tutela e adoção; •
Serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psico‐social às vítimas de negligência, maus tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão; •
Serviço de identificação e localização de pais, responsável, crianças e adolescentes desaparecidos; 51
•
Proteção jurídico‐social, por entidades de defesa dos direitos de crianças e adolescentes. 72. Característica maior desses serviços e programas de proteção especial ‐ Os Programas e Serviços de Proteção Especial de Direitos Humanos, de modo geral, são vistos por MESQUITA NETO102 como ʺações que visam prevenir a ocorrência de violações de direitos humanos, direcionadas à população em geral, a grupos de pessoas especialmente vulneráveis a essas violações ou a grupos de pessoas que já foram vítimas dessas agressões. São ações que visam prevenir a ocorrência de violações de direitos humanos antes que elas aconteçam ou atender às vítimas imediatamente após a ocorrência das violações ou no longo prazo que devem ser preservados e fortalecidos.ʺ Tal característica deveria ter os serviços e programas de proteção especial dos direitos humanos geracionais. Esses serviços e programas específicos de proteção especial deveriam ser como ʺunidades de cuidados básicosʺ, como ʺcentros integrados de atendimento inicialʺ, dirigidos à população infanto‐adolescente, numa linha preventiva e de atendimento emergencial, precário e encaminhador, funcionando inclusive e principalmente como ʺretaguardaʺ para os conselhos tutelares e varas da infância e da juventude (e os órgãos do Ministério Público, da Defensoria Pública). Seus operadores são basicamente ʺcuidadoresʺ, qualquer que seja sua formação acadêmica e profissional. São esses serviços e programas de proteção especial os preferenciais ʺprovedores da redeʺ. Através deles e após um trabalho integrador e preparatório, as crianças e adolescentes, adjetivados de alguma forma por suas circunstâncias de vida (explorados ou abusados sexualmente, em situação de rua, soropositivos, torturados, vítimas de maus tratos, narcotraficantes, abandonados, drogaditos, explorados no trabalho etc.) poderão ser encaminhados a serviços e programas das políticas sociais básicas e/ou de certas políticas institucionais e econômicas, como ʺsitesʺ desta ʺredeʺ maior de atenção integral à população infanto‐adolescente. Nestas características apontadas, certamente estão a essencialidade e o diferencial dos programas e serviços de proteção especial, de relação aos serviços e programas das demais políticas públicas que podem incidir sobre essas crianças e adolescentes credores de direito, concorrente e superpostamente. O Estatuto, por ser norma nacional e geral de proteção, pouco detalhou a respeito, apenas rotulando os serviços e programas em questão. O ideal seria que leis federais, estaduais e municipais e normas administrativas regulamentares dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente (nos três níveis, também), em complementação, após esses anos de experiência de efetivação do Estatuto, viessem melhor definir esses serviços e programas de proteção especial, aqui em análise. 73. Serviços de prevenção e atendimento médico e psico‐social a vítimas de violências, explorações, negligências (...) ‐ Aí, o grande buraco da nossa ʺrede de atendimentoʺ e um dos que mais falta faz: serviços institucionalizados, permanentes, com funcionamento sistemático e contínuo que recebam e cuidem (promovendo seus direitos em todas as áreas 102
MESQUITA NETO, Paulo de. 2002. "Segundo Relatório Nacional sobre os Direitos Humanos"
52
de políticas públicas) de crianças e adolescentes, vítimas especialmente de maus‐tratos, de violência sexual, de exploração no trabalho, de discriminações por seu estado de morbidade (soropositividade – HIV, deficientes físicos e mentais, por exemplo) – nos termos do inciso III do artigo 87 do Estatuto. Esse público enumerado exemplificativamente é o que mais necessita de um serviço dessa natureza, que funcione como um ʺcentro integrado de atendimento inicialʺ, como apoio principalmente aos órgãos do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Segurança Pública ou mesmo aos Conselhos Tutelares, como sua verdadeira ʺretaguarda primáriaʺ. Sem tais serviços de proteção especial, a responsabilização dos agressores, dos violadores da lei, por exemplo, poderá se transformar num verdadeiro processo de re‐vitimização. Não deveria caber ao Poder Judiciário ou à Polícia Judiciária assumir mais essa tarefa e sim serem apoiados por serviços dessa natureza, com características de órgão executor de política pública. Seria um bom exemplo da ʺpromoção de direitosʺ se articulando com a ʺdefesa ou garantia (estrita) de direitosʺ e a apoiando, dentro do sistema geral de proteção integral de direitos humanos. Esse serviço deve fazer, além do trabalho preventivo previsto, um atendimento direto emergencial, enquanto não se decide que outros tipos de serviços e programas de educação, de assistência social, de saúde, de habitação (dentre outros), precisam ser agregados, para que se assegure realmente uma proteção integral a essas vítimas das variadas formas de discriminação, negligência, exploração e violência. Esse serviço, no caso, se tornaria também o responsável pelo encaminhamento desse vitimizado a outros programas ou serviços de atendimento protetivo especial, previstos no Estatuto: unidades de abrigos? programas de apoio socioeducativo em meio aberto? programas de orientação e apoio socio‐familiar? programas de colocação familiar? A situação dirá e a submissão do caso concreto ao Conselho Tutelar definirá melhor o encaminhamento a ser feito por este serviço, em cumprimento a uma decisão desse contencioso administrativo (ou do juiz, se matéria estiver sob sua jurisdição). Algumas experiências concretas estão se desenvolvendo no país, nessa linha, que poderiam se consideradas referências metodológicas: por exemplo, os CRAMI.s no interior de São Paulo, a ABRAPIA no Rio de Janeiro, o Programa Sentinela (enfrentamento da violência sexual) e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil ‐ PETI do Ministério da Assistência e Promoção Social. Implementados, os dois últimos, em alguns poucos municípios do país e ainda pecando mais pelo fato de terem se institucionalizados, no momento, como ʺprogramasʺ e não como serviços permanentes103, deixando em risco sua sustentabilidade e permanência, em face do seu caráter temporário (típico dos programas/projetos). E pelo fato de estar nidificado numa política setorial (assistência social) e não, como previa o Estatuto, como um 103
Seria ingenuidade imaginar que na atual conjuntura e dentro do presente quadro estrutural se vá eliminar completamente
o trabalho infantil e adolescente precoce e a exploração sexual comercial de crianças e adolescentes,através de um
programa público. Esses programas/projetos têm sua validade na medida que agendam politicamente essas questões e
permitem desenvolver uma tecnologia social viável e efetiva para que se criem e implementem serviços permanentes, a
partir dessas experiências.
53
serviço de proteção especial de uma política intersetorial como a de Promoção de Direitos Humanos: é só se analisar sistematicamente os incisos II e III do seu artigo 87. 75. Programas de apoio socioeducativo em meio aberto – Mais uma vez, o fato do Estatuto só contemplar normas gerais (e de não se ter outras leis e atos administrativo‐
regulamentares, com normas específicas e operacionais) leva a muitas confusões a respeito da natureza e do funcionamento desse programa de proteção especial, em análise. Ainda mais que o Estatuto é realmente confuso, nesse ponto, usando a mesma expressão com dois sentidos. A expressão ʺsocioeducativoʺ é usada, ora para designar programa de execução de medidas de natureza sancionatórias e pedagógicas, aplicadas a adolescentes autores de ato infracional, ora para designar programa de execução de medidas de proteção especial, aplicadas a crianças e adolescentes com direitos violados ou ameaçados (ʺcredores de direitoʺ). De maneira precisa e ousada, BRANCHER104 classifica isso como ʺfalha terminológicaʺ e pontua: ʺ(...) a lei se valeu equivocadamente da expressão ʹapoio socioeducativo em meio abertoʹ, no mesmo contexto em que logo depois se refere à medida de liberdade assistida (essa sim uma medida socioeducativa em meio aberto – inc. V) e ainda omite do rol aquela que seria a outra medida de natureza jurídica equivalente, a prestação de serviços à comunidadeʺ (...) Noutras palavras uma grande confusão conceitualʺ. Em verdade, a intervenção “socioeducativa” é peculiar ao campo da Educação Social, cujo discurso fundante e justificador e prática cotidiana e efetiva produziram, de certa forma, o discurso subjacente à norma do Estatuto da Criança e do Adolescente ‐ o seu paradigma político‐utópico105. O Estatuto tem como seus inspiradores, tanto o discurso jurídico protetivo‐garantista internacional (caudatário do Direito dos Direitos Humanos), quanto a práxis da Educação Social (FREIRE, BULGARELLI) que se desenvolveu inicialmente como ʺatendimento alternativoʺ no Brasil, através da Pastoral do Menor e do Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua, principalmente. A Educação Social hoje foi incorporada por inúmeras entidades sociais e órgãos públicos, em todo o país. Essa ação socioeducativa estava tradicionalmente muito mais ligada ao atendimento dos chamados ʺmeninos de ruaʺ e portanto de toda uma população em situação social de vulnerabilidade, de risco social e pessoal. Assim sendo, tradicionalmente para nós, ʺsocioeducaçãoʺ é fruto da Educação Social, isto é, uma forma de intervenção protetiva em favor de socialmente excluídos. E não tanto uma forma de intervenção sancionatória na questão do atendimento dos adolescentes infratores, estabelecida, no Estatuto, como uma definição jurídico‐formal, resultando na aplicação de uma medida sancionatória106. Seria o 104
BRANCHER, Leoberto Narciso. 1998. "Semântica da Exclusão"
No sentido progressista, em contra-oposição ao sentido conservador político-ideológico – apud Michael Lowi
106
Na verdade, não existem socialmente "adolescentes infratores". Não é essa uma categoria sociológica ou psicológica. E sim uma
categoria jurídica. São eles aqueles que o juiz os constitui como tal, após um procedimento processual formal e uma declaração também
formal, final. O juiz não "reconhece" o adolescente que comete crime como em uma situação social preexistente, intrínseca, não
"diagnostica" nenhum "erro social", nem declara a criminalidade como uma "situação de risco" ou uma "situação irregular". O juiz
não faz um "encaminhamento social" no caso, nem lhe prescreve uma "terapia social", na velha linguagem higienista do menorismo.
Na verdade, o juiz enquadra a ação do adolescente (não o adolescente, em si) em um tipo penal e lhe aplica uma sanção de natureza
105
54
caso, de se ter reservado a expressão ʺsocioeducativoʺ apenas para as medidas de proteção, procurando‐se uma outra expressão para designar as medidas sancionatórias especiais, aplicáveis aos adolescentes inimputáveis que praticavam crimes e contravenções (ʺinfraçõesʺ). Sob esse rótulo ambíguo, os programas de ʺapoio socioeducativo em meio abertoʺ são vistos, por alguns, como programas de ʺprevenção secundáriaʺ no enfrentamento das situações de conflito com a lei, de exploração sexual comercial, de exploração laboral, de marginalização e/ou abandono nas ruas... e por aí se vai. Excetuada a situação dos adolescentes em conflito com a lei (autores de ato infracional), pelos motivos acima expostos, esse tipo de programa de proteção especial, desenvolvido para enfrentar tais circunstâncias de vida (como violações de direitos humanos), para seu sucesso tem que se desdobrar em tecnologias sociais alternativas, de ponta, ousadas, especialmente buscando embasamento nas reflexões e práticas da Educação Social. Esses programas de apoio socioeducativo em meio aberto precisam superar o que de tradicional e cediço se tem oferecido, através das políticas públicas sociais, para atender esse público, em caráter emergencial e vestibular, preparando‐
o para sua inserção em programas e serviços das políticas sociais básicas, nas áreas da assistência social, educação, saúde, trabalho, habitação etc. Mutatis mutandi, é de se aplicar a este programa de proteção o que se disse atrás de relação aos serviços de ʺprevenção e apoio médico e psico‐social a vítimas (...)ʺ, na medida em que ambos são ações de proteção de direitos humanos e portanto ambos trazem em si essa característica comum: ʺcentros de atendimento inicial integradoʺ, ʺnúcleos básicos de cuidadosʺ. De ordinário, esses programas de apoio socioeducativo em meio aberto têm‐se consubstanciado, principalmente em atividades de cultura, lazer, esporte, profissionalização, realizadas em jornada alternada e complementar à jornada escolar. Tudo isso, com o fito maior de elevar os níveis de auto‐estima dos violados, considerando‐se que a baixa de auto‐estima (com todas as suas decorrências) se configura como a maior seqüela de determinadas violações dos Direitos Humanos Geracionais. Nesse ponto, esta o nó da questão. A capacitação profissionalizante, a arte, o esporte, o lazer, por exemplo, não são objetivos em si desses programas, pois eles podem ser mais bem atingidos pelos programas próprios de suas respectivas políticas públicas. Na verdade, é atividade‐
meio, são estratégias para se assegurar, inicial, precária e emergencialmente, uma promoção de direitos humanos. Um muito bom exemplo de um serviço dessa natureza parece ser o ʺCentro Projeto Axéʺ (Salvador – Ba), com suas oficinas de moda, de estamparia, de reciclagem, de percussão, de dança etc., com seu trabalho de apoio à inserção na escola formal (com garantia de permanência e sucesso), seu trabalho de re‐inserção familiar ou em habitações autônomas comunitárias. Dentro dessa linha, pode‐se mais registrar a experiência da Casa Renascer em Natal (Natal ‐ RN), da Casa de Oxum da Fundação Cidade Mãe (Salvador – BA), da Casa de Passagem e do SOS Corpo (Recife – PE). especial (não penal-retributiva, mas psico-pedagógica): Não existe no fundo nenhum "adolescente infrator" e sim "adolescente ao qual
se atribui a prática de ato infracional" ou "adolescente autor de ato infracional" - como precisamente o Estatuto define.
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76. Programas de abrigo – Por fim, aí estão, os programas protetivos especiais, em regime de abrigo temporário, desenvolvidos e operacionalizados ou, no modelo tradicional‐
institucionalizado, por entidades (governamentais ou não governamentais) de abrigo (abrigamento) ou, no modelo aberto, por “famílias de apoio” (experiência de Franca – SP, p.ex.). Ambos válidos, pois só a conjuntural local definirá a necessidade de implantação de um ou do outro modelo (ou de um modelo misto!). Esses programas específicos (e conseqüentemente, suas unidades de execução) servem para acolher temporariamente crianças e adolescentes, enquanto se tenta re‐colocá‐los em suas famílias naturais (através dos programas de apoio e orientação familiar – art. 90, I – Estatuto) ou colocá‐los em famílias substitutas (através dos programas judiciais de guarda e adoção). Seu eixo central está na restauração de vínculos familiares e comunitários – o mais vem por acréscimo. O objetivo de uma unidade de abrigo... é a de não ser necessitada, é sua precariedade, sua incompletude! Uma boa unidade de abrigo (ou família de apoio) deve se preocupar com a mais breve permanência possível ali do abrigado. Não tem ela que colocar como seu objetivo a construção ali de um verdadeiro lar, pois ela será sempre um simulacro. Sua preocupação deve ser o retorno do abrigado à sua família e comunidade (se possível) ou articular‐se para que seja ela entregue, por exclusiva determinação judicial, a outra família, em regime de adoção ou guarda ou ao nomeado tutor. Às unidades de execução desse programa de abrigo, vão ser levadas crianças e adolescentes, nessas circunstâncias acima, por decisão exclusiva dos juizes da infância e da juventude e dos conselhos tutelares, em cada caso concreto, apreciado individualmente107. E não por decisões de dirigentes ou agentes de outros programas de proteção especial (SOS‐CRIANÇA, por exemplo) em caráter definitivo. Em caráter emergencial, excepcionalmente, um dirigente de unidade de abrigo poderá receber criança ou adolescente sem prévia autorização da autoridade judiciária ou do conselho tutelar, mas deverá proceder na forma do art. 92 do Estatuto, fazendo a imediata comunicação a essas autoridades competentes, para sanar o vício. 77. Pólos genéricos de atendimento protetivo especial. O chamado SOS‐CRIANÇA ‐ Interessante, porém, se torna registrar e analisar uma experiência disseminada pelo Brasil e denominada como Pólos ou Centros “SOS CRIANÇA”, Complexos de Defesa da Cidadania etc. ‐ alguns criados com bastante clareza a respeito das ações que deveriam desenvolver, outros fazendo lamentáveis confusões. São eles os melhores exemplos, no momento de institucionalização concreta de certos serviços e programas outros de proteção especial para crianças e adolescentes credores de direitos. O ideal é que esses “centros integrados de atendimento inicial a crianças e adolescentes vítimas de violações de direito” (ou melhor dito, centros integrados de proteção especial de direitos) se disseminassem mais (em nível de municipalização) e se adaptassem um pouco mais aos princípios do Estatuto da Criança e do Adolescente. Essencialmente, devem ser eles formatados como um ʺserviço‐poloʺ, isto é, um 107
Nunca, indiscriminada e genericamente, através das higienistas e fascitóides "operações-arrastão"!
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somatório de programas ou serviços de proteção especial de direitos; explicita e assumidamente implantados e implementados como órgãos de execução da política de promoção dos direitos humanos geracionais. O importante é que de nenhuma maneira esse pólo integrador de programas de proteção especial invada atribuições de outros órgãos do sistema amplo de Proteção dos Direitos da Criança e do Adolescente, como às vezes isso está acontecendo, especialmente de relação aos Conselhos Tutelares. Se eles se desenvolverem como órgãos de execução de programas de proteção especial de direitos humanos geracionais, eles deverão ser considerados ʺentidades de atendimentoʺ, na forma do Estatuto, sujeito às regras de funcionamento dessas entidades e integrando o Sistema de Promoção de Direitos. Daí porque nunca se deverão ser confundidos com ƒ
os conselhos dos direitos da criança e do adolescente, já que esses são órgãos colegiados de normalização/monitoramento desses programas/serviços de proteção especial (Sistema de Controle dos Direitos); ƒ
os conselhos tutelares, vez que esses são órgãos colegiados que funcionam como contenciosos administrativos dirimindo administrativamente (não jurisdicionalmente) conflitos sociais, aplicando medidas especiais de proteção (Sistema de Garantia de Direitos); ƒ
as varas da infância e da juventude, órgãos que prestam a jurisdição, administram justiça à população, dirimindo jurisdicionalmente conflitos de interesse, aplicando sentenças e outros despachos judiciais (Sistema de Garantia de Direitos). Tais “centros” (SOS‐CRIANÇA e assemelhados), desse modo, devem ser considerados como “retaguardas primárias” para os órgãos dirimidores de conflitos e aplicadores de medidas restauradoras de direitos ameaçados ou violados (juizes da infância e da juventude e conselhos tutelares). Esses órgãos precisam de serviços/programas públicos governamentais e não governamentais que executem programas de atendimento, nos termos das medidas aplicadas. Por exemplo: se um conselho tutelar aplicar uma medida de proteção especial de “orientação, apoio e acompanhamento temporário” (art.136, II – Estatuto), ele deverá requisitar ao Poder Público (de preferência municipal) que um programa ou serviço de proteção especial atenda inicialmente, de maneira integrada essa criança ou esse adolescente, indicando posteriormente o atendimento complementar e definitivo por um programa ou serviço das demais políticas públicas (assistência social, educação, saúde etc.). Ora, eles poderão funcionar como um pool de programas/serviços em regime protetivo especial (arts. 87, III a IV e 90). Na verdade, ele não é nenhum órgão autônomo, permanente e obrigatório na rede de atendimento protetivo especial do Sistema de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente, segundo o Estatuto. Ele deve obrigatoriamente ser criado por lei estadual ou municipal (imprescindível, nos termos da Constituição) e regulamentado por ato administrativo do governo estadual ou municipal. E nesse ato de implantação e implementação se dará seu perfil institucional, conforme a conveniência administrativa do ente público responsável por sua criação e manutenção. E aí se deverá definir: que tipos de programas de proteção especial de direitos humanos de crianças e adolescentes, previstos no 57
Estatuto ou que a necessidade local indicar, deverão ser incluídos no rol de atribuições de um SOS‐CRIANÇA e seus assemelhados ? Por exemplo: ƒ
atendimento (preventivo e curativo) psico‐social, médico e jurídico, a vítimas de crimes sexuais, de maus tratos ou de torturas e maus tratos, que sejam partes em inquéritos policiais e ações judiciais e que estejam submetidas à autoridade de um conselho tutelar ou de uma vara da infância e da juventude; ƒ
identificação e localização e recambiamento de crianças e adolescentes desaparecidas (fuga do lar, por exemplo); ƒ
prevenção e apoio em meio aberto a crianças e adolescentes nas variadas situações de abandono material ou intelectual (situação ʺde rua)ʺ; etc. etc. Seria o caso de se definir: onde não justifique ainda uma unidade autônoma que assuma especializadamente um dos programas ou serviços de proteção especial (arts. 87, III e IV e 90 – Estatuto), esses serviços e programas poderiam ser operacionalizados genericamente pelos Centros SOS CRIANÇA (e seus assemelhados): um berçário de serviços e programas de proteção especial. O cuidado na implantação e implementação deles deve ser no sentido de se evitar invasão nas atribuições dos conselhos tutelares – estes sim, órgãos permanentes, funcionalmente autônomos, a funcionarem como contenciosos administrativos (ʺnão‐
jurisdicionaisʺ). Devem existir para atender às necessidades dos conselhos tutelares (e juizes da infância e da juventude) e não o contrário. A dúvida fica agora sobre a questão dos centros integrados de proteção especial de direitos (SOS‐CRIANÇA etc.), como ʺportal emergencialʺ, antecedendo o atendimento pelos conselhos tutelares. Pelo Estatuto, o plantão dos conselhos tutelares deveria dar conta desse atendimento primeiro e vestibular. Assim se pensa seja um conselho tutelar: o primeiro atendimento para apuração da situação e solução pela via administrativa. Mas, isso não acontecendo, poder‐se‐ia pensar em atribuir a tais centros integrados de proteção especial de direitos esse papel emergencial e extraordinário, contanto que de imediato repasse o caso ao conselho tutelar, para regularização do atendimento emergencial extraordinário, para apuração e solução legal e legítima. D. OS PROGRAMAS SOCIOEDUCATIVOS 78. Características gerais – Esses programas (?) foram previstas como instrumentos de enfrentamento das situações de conflito com a lei, isto é, destinados ao atendimento dos adolescentes aos quais se atribui a prática de ato infracional ou adolescentes autores de atos infracional (programas de internação, de semiliberdade e de liberdade assistida). Os programas socioeducativos são, em princípio, uma prestação direta de serviço administrativo pelo Poder Executivo, sob controle processual difuso ou direto do Poder Judiciário, fiscalização do Ministério Público e das entidades competentes da sociedade civil e controle interna (gestão) dos Conselhos dos Direitos. Como programas do campo dos Direitos Humanos, são preenchidos substantivamente, com conteúdos da áreas das políticas públicas que se quer especificamente proteger, em cada situação em concreto: direitos fundamentais 58
na área da educação, saúde, cultura, lazer, trabalho e profissionalização, segurança pública, assistência social, habitação etc. Dentro dessa linha, têm uma função ética e educativa, de impulso histórico para a elevação moral e intelectual do seu público‐alvo. E formalmente são apresentados através dos mecanismos de proteção jurídica‐social daqueles que têm direitos violados e de responsabilização/sanção daqueles que estão em conflito com a lei. Desse modo, os programas socioeducativos, sendo programas de promoção de direitos humanos, devem se apresentar portanto como programas formalmente responsabilizadores/sancionadores jurídicos e substancialmente educativos E. SERVIÇOS E PROGRAMAS DAS DEMAIS POLÍTICAS PÚBLICAS 79. Características gerais ‐ Em uma segunda linha estratégica de atendimento, a política de promoção de direitos da criança e do adolescente108 (como a política de promoção de direitos humanos o faz, de maneira geral) deve fomentar, facilitar, articular a inclusão de seu público‐alvo de credores de direitos, a partir daqueles seus serviços e programas específicos de proteção especial e socioeducativos (primeira linha estratégica, atrás analisados), nos programas e serviços das demais políticas públicas, especialmente das políticas sociais básicas: educação, saúde, assistência social, trabalho, previdência, segurança pública, cultura, desporto etc.Assim sendo, a política de promoção dos direitos (e seu decorrente Sistema político‐institucional) lança seu público de crianças e adolescentes credores de direitos de adolescentes em conflito com a lei ‐ ad intra ‐ aos braços dos “cuidadores”, operando nos seus serviços e programas de proteção especial (cuidado premial) e de socioeducação (cuidado sancionatório). Entretanto, essa missão da política de promoção de direitos ‐ ad extra do seu estrito Sistema de Promoção – de inclusão privilegiada e acompanhada nos serviços e programas das demais políticas públicas (educação, saúde, assistência social etc.), na prática cotidiana, sofre algumas ambigüidades: algumas vezes, a política de promoção dos direitos da criança e do adolescente é vista apenas como mera articulação das políticas sociais (garantir acesso à escola, por exemplo), outras vezes, ela é reduzida aos seus programas de proteção especial (abrigo, por exemplo) ou socioeducativos (internação, por exemplo). O ideal é se assegurar que ela (como toda política em favor de Direitos Humanos) tem como missão última o asseguramento do acesso qualificado de seu público a quaisquer dos serviços e programas de todas as políticas públicas. E ao mesmo tempo, para isso atingir como ponto‐ômega, essa política aqui em foco precisa do apoio dos seus serviços e programas específicos109, numa linha nitidamente estratégica. 80. Exemplificando ‐ Assim, poder‐se‐iam elencar, como metas estratégicas da política de promoção dos direitos da criança e do adolescente, algumas das inúmeras indicações – 108
109
Insistindo na lembrança: a mesma coisa que “política de atendimento de direitos” – cfr. art.86 – Estatuto cit.
Arts. 87, III e V e 90 – Estatuto cit.
59
por exemplo – contempladas no “Relatório da Sociedade Civil sobre a Situação dos Direitos da Criança e do Adolescente no Brasil”110; tanto referentes especificamente aos Sistemas de Garantia, Promoção e Controle dos Direitos da Criança e do Adolescentes111 (por exemplo, “implementação de programas oficiais de proteção a testemunhas e vítimas de crimes contra crianças e adolescentes”, “criação de unidades de internação provisória em espaço físico de das unidades de internação provisória”) , quanto referentes genericamente aos Sistemas de Educação e de Saúde112 (por exemplo, “investimento em programas de nutrição infantil, com ênfase ma faixa entre 12 e 60 meses”, “fortalecimento do acompanhamento e do controle social da totalidade dos recursos destinados à educação”). Em ambos casos, se estaria procurando operacionalizar a política de promoção dos direitos da criança e do adolescente, em suas 2 linhas estratégicas de ação, na forma do artigo 87 do estatuto da Criança e do Adolescente. VII. A DEFESA DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE: A EXPERIÊNCIA EMBLEMÁTICA DOS CONSELHOS TUTELARES A. A ESSÊNCIA DOS CONSELHOS TUTELARES 81. Generalidades ‐ Nos tempos atuais, talvez sejam os conselhos tutelares os espaços públicos institucionais mais controvertidos, como instrumento de proteção e direitos humanos, dentro no Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente. E, ao mesmo tempo, os mais emblemáticos do “novo regime”... dos novos tempos. No fundo, são eles o que de mais original e inovador se criou com o Estatuto da Criança e do Adolescente, de relação à nossa tradição jurídico‐normativa e político‐institucional. Caminhos novos a serem trilhados... razão de confusões, ambigüidades, descaminhos, tropeços, surpresas. Com tudo isso, porém, temos muito caminho andado... mas com muito caminho a se andar também. Talvez, ao se refletir sobre a essencialidade desses conselhos tutelares, sobre sua intrínseca natureza, boa luz poder‐se‐ia lançar sobre esse novo modo de caminhar: sobre as novas estratégias (espaços e mecanismos estratégicos) de proteção dos direitos humanos geracionais e mais especificamente sobre o Sistema de Garantia de Direitos. 82. Natureza jurídica dos conselhos tutelares - Os conselhos tutelares são órgãos públicos, instituídos, criados,
organizados e com seu funcionamento regulado, por normas legais: o Estatuto da Criança e do Adolescente e leis
municipais. São eles órgãos públicos e não instâncias organizativas da sociedade civil: eles integram o Poder Público, a
Administração Pública. O fato de serem compostos por agentes públicos, escolhidos pelas comunidades que integram a
sociedade, não faz deles “organizações representativas da sociedade” (arts. 204, II e 227, §7° - Constituição federal), isto
é, entidades sociais, organizações não governamentais. Estão eles incumbidos "pela sociedade de zelar pelos direitos de
crianças e adolescentes"; mas, quando o povo investe de poder político-administrativo um determinado operador, ele o
está institucionalizando como agente público estatal.Certo ranço antiestatal, a permear ainda o ideário das nossas
110
Relatório apresentado ao Comitê dos Direitos da Criança das Nações Unidas (Genebra), pela ANCED, com a adesão do
Fórum Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – DCA e de outras entidades (2004)
111
Capítulos 1, 4 e 5 – Relatório citado
112
Capítulos 2 e 3 – Relatório citado
60
organizações sociais, leva às vezes a se marcar a máquina do estado como intrinsecamente antidemocrática; propugnando
por instâncias não-estatais paralelas alternativas (mas sem capacidade de alteridade...) de relação ao estado. Esquecidos que
a verdadeira luta do atual momento histórico é a democratização real do estado, é a ampliação da sua concepção para
incluir nela tanto a sociedade política113), como a sociedade civil organizada - uma marcando a outra. Se fossem
organizações representativas da sociedade não poderia uma norma estatal, uma lei, criá-los, organizá-los. A Constituição
federal (art. 5º, XVII) consagra o princípio da plenitude da liberdade de associação para fins lícitos. As organizações
representativas da sociedade nascem da vontade da própria sociedade, dos seus componentes. Leis, nacional e municipal,
devem instituí-los, criá-los e regulá-los. A norma nacional de proteção os institui, dando-lhes atribuições e define
parâmetros gerais para que leis municipais os criem, os estruturem, organizem, disponham sobre seu funcionamento e sobre
o regime jurídico de seus membros. Em face disso, o Estatuto citado não poderia ir além do que foi na instituição dos conselhos tutelares. Essa lei federal em verdade é uma norma nacional de “proteção da infância e da juventude”, como prevista no art. 24, XV da Constituição federal. Compete à União legislar, como fez com o Estatuto, sobre esta matéria concorrentemente com os Estados federados, estando ela limitada à expedição de “normas gerais” (§1° – art. cit.). Por sua vez, normas legais estaduais poderão, em caráter “complementar” (§2° – art. cit.), legislar a respeito dos conselhos tutelares, respeitados os limites estabelecidos no art.30 da Constituição federal, no que diz respeito à competência dos municípios para legislarem. Em conclusão, em termos práticos: ƒ
O Estatuto, em princípio, como norma programática de aplicação imediata institucionaliza os conselhos tutelares obrigatoriamente como integrantes de um sistema de garantia dos direitos de crianças e adolescentes, em todo o país. ƒ
Mas, a regulamentação complementar do seu papel de proteção especial, nos casos de violação/ameaça de direitos, poderá vir contemplada em leis estaduais; ƒ
Todavia, obrigatoriamente, uma lei municipal, deverá dispor sobre sua criação formal no âmbito de um determinado município, sobre sua estruturação, organização e funcionamento e sobre o regime jurídico de seus membros. ƒ
A não‐criação do conselho tutelar pelo município deverá implicar numa sanção, como impõe o Estatuto (artigo 261): fica vedado o repasse de verbas pelo Estado e pela União para o desenvolvimento de programas na área da infância e da adolescência, nesse município, enquanto essa providência não for cumprida; inclusive ensejando o ajuizamento de competente ação civil pública pelo Ministério Público ou por entidade social que tenha legitimidade processual. Os conselhos tutelares são órgãos públicos integrantes do Poder Executivo municipal ‐ Os conselhos tutelares integram o Poder Executivo, uma vez que, em se tratando de órgãos públicos estatais, forçosamente terão eles que se inserir em um dos 3 Poderes estatais, independentes e harmônicos, entre si: Legislativo, Executivo ou Judiciário (salvo no caso do Ministério Público, por força de dispositivos expressos da Constituição federal). 113
GRAMSCI. Antonio - “governo dos funcionários”
61
Ora, considerando‐se sua função de aplicador da lei em casos concretos e sua condição de ʺórgão não jurisdicionalʺ (Estatuto cit.), aplicando medidas administrativas especiais de proteção a todas as crianças e todos os adolescentes que delas necessitarem – obviamente há que se tê‐lo como órgão especial do Poder Executivo. Mais especificamente: órgãos do Poder Executivo municipal. O Estatuto remete a leis municipais sua criação e regulação. Cai essa normalização no âmbito da competência legislativa do município (art.30 – Constituição federal), para dispor sobre “organização de serviços públicos de interesse local”. Aqui está muitas vezes o calcanhar de Aquiles do funcionamento de alguns conselhos tutelares: a má normalização. Como se trata de exercício de atividade legisferante complementar, os legisladores municipais disso esquecem e acabam abandonando as normas gerais nacionais (ou estaduais, nos raros casos existentes), incluindo disposições que se conflitam com essas normas. Todavia, o mais comum é a lei municipal normalizar de maneira incompleta, deixando de regular alguns pontos básicos da implementação, organização e funcionamento dos conselhos tutelares naquele município. E – mais comum ainda! – deixando de regular o regime jurídico dos conselheiros tutelares. É imprescindível que, na elaboração das leis municipais referentes aos conselhos tutelares, o poder público municipal (Chefe do Poder Executivo) leve em conta dois pontos de partida fundamentais. O primeiro diz respeito à participação da população especialmente das suas organizações representativas (num sentido amplo, envolvendo também as comunidades, associações, as organizações eclesiais, os sindicatos etc.). O segundo diz respeito à observação das normas legais de hierarquia superior e os parâmetros orientadores estabelecidas pelos conselhos dos direitos da criança e do adolescente (em seus três níveis). Em conclusão: a)
Devem as leis municipais dispor livremente sobre criação, estruturação, organização e funcionamento dos conselhos tutelares e sobre o regime jurídico dos conselheiros tutelares; b)
Devem todavia obedecer aos parâmetros mínimos estabelecidos no (*) Estatuto, (*) nas leis estaduais de proteção à infância e adolescente (caso editadas), (*) nas normas regulamentares específicas do CONANDA114 e (*) dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente115. Órgãos especiais, funcionalmente autônomos e administrativamente vinculados a um Órgão de Administração Superior do Poder Executivo municipal ‐ Os conselhos tutelares, em face da dogmática jurídica, são órgãos da administração centralizada, sem 114
"Parâmetros para criação de Conselhos Tutelares" - Resolução n. 75
Por exemplo: CEDCA-CEARÁ - "Guia Metodológico para criação dos Conselhos Tutelares e dos Direitos da Criança e
do Adolescente". Tomo I – Coleção Ciranda dos Direitos.
115
62
personalidade jurídica própria 116. E portanto sem possibilidade, por exemplo, de possuírem CGC próprio, diverso daquele da entidade estatal. Nos municípios que lhes são concedidos equivocadamente CGC pelos órgãos fazendários federais, são esses conselhos classificados, na Fazenda Nacional, como ʺassociaçõesʺ, isto é, entidades não governamentais, o que implica numa situação ilegal, a merecer urgente reparo, pena de responsabilização (inclusive penal) dos responsáveis pela declaração falsa e conseqüente situação. Autonomia administrativa e financeira não têm esses conselhos, aos moldes das entidades da administração descentralizada: o artigo 172 do decreto‐lei 200/67 dispõe que essa se concederá pelo estado, ʺno grau conveniente, aos serviços aos serviços, institutos e estabelecimentos incumbidos da execução de atividades de pesquisa ou de ensino ou de caráter industrial, comercial ou agrícola, que por suas peculiaridades de execução e funcionamento exijam tratamento diverso do aplicável aos demais órgãos da administração direta (...)ʺ. Assim sendo, só o reconhecimento, formal e explícito, por lei, de determinados graus de autonomia administrativa e financeira garantirá tal condição a esses colegiados. Nenhuma inferência, em sentido diverso, se poderá fazer a partir do texto do Estatuto, pois onde essa autonomia administrativo‐financeira não estiver claramente permitida, proibida está: este, o princípio de direito aplicável à espécie, no campo do Direito Administrativo. O Estatuto não a explicita em nenhum dos seus dispositivos. Quando ele fala em ”autonomia” dos conselhos tutelares, o faz, no sentido da autonomia funcional, como se verá adiante. Esses conselhos são órgãos públicos administrativos especiais: estão apenas vinculados administrativamente, em linha lateral, a um órgão administrativo superior, de âmbito municipal (Secretaria municipal, por exemplo), que lhes assegura uma ʺtutela administrativa de apoio institucionalʺ: isto é, dotação orçamentária, recursos humanos de apoio e material, equipamento e instalações. Todavia, são funcionalmente autônomos, isto é, sem qualquer subordinação hierárquica a nenhuma instância administrativa superior. Essa autonomia funcional garante‐
lhes que de suas decisões deliberativas não cabe recurso administrativo hierárquico para nenhuma instância, qualquer que seja. E sim, controle judicial da legalidade dos seus atos, por provocação de quem tenha legitimidade processual para tanto. Muitas vezes, se tem observado que juizes e promotores de justiça intervêm indevidamente nos Conselhos Tutelares, como se foram seus ʺsuperiores administrativos hierárquicosʺ, desrespeitando a autonomia funcional dos conselhos tutelares, prevista no Estatuto. Prática estranha e perigosa essa, pois se configura numa franca usurpação de poderes, numa intervenção ilegal de um Poder (Judiciário e Ministério Público, estaduais) sobre outro (Executivo, municipal) Não existe nenhuma linha de subordinação ou vinculação administrativa entre juizes, promotores e delegados de polícia – por exemplo – e os conselheiros tutelares. 116
DONIZETI LIBERATI, Wilson & CYRINO, Público Caio B. 1997: "Conselhos e Fundos no Estatuto da Criança e do
Adolescente". São Paulo. Malheiros Editores.
63
Existe sim, o poder do Ministério Público de fazer “recomendações” ao conselho tutelar, nos termos do art. 201, § 5°, ʺcʺ, do Estatuto – como a qualquer autoridade pública. O conselho tutelar, na esfera da sua autonomia, cumpre ou não a ʺrecomendação público‐
ministerialʺ. Em não cumprindo, se sujeita a ser pólo passivo de uma ação judicial, ajuizada pelo representante do Ministério Público, se couber – caindo assim na esfera do controle judicial dos atos administrativos. De relação ao Poder Judiciário, prevê o Estatuto uma única forma de intervenção legal e legítima dele, de relação às deliberações de um conselho tutelar: processualmente, via sentença. Insurgindo‐se o Ministério Público ou qualquer interessado (isto é, quem tenha legitimidade processual, como pais ou responsável legal da criança ou adolescente) de relação a uma decisão do conselho tutelar ou de um conselheiro singular, poderão eles ajuizar ações (ação civil pública, mandado de segurança etc.), perante a Vara Infância e da Juventude, para controle judicial (formal) do ato administrativo emanado do conselho tutelar. Os Conselhos Tutelares são órgãos colegiados e não singulares ‐ Outra peculiaridade que integra sua natureza jurídica, faz do conselho tutelar (como obviamente diz o nome) essencialmente um colegiado. Isto é, um órgão integrado por vários agentes públicos, o que faz com que seus atos administrativos sejam atos jurídicos complexos formais, emanados de uma decisão colegiada e não de um agente singular. Em situações especiais (situações emergenciais e urgentes ou atos protocolares de representação), sempre previstas na própria lei e no seu regimento ou decorrentes de delegação expressa do plenário colegial, esses atos podem ser praticados pela sua direção ou por qualquer dos seus membros isoladamente e referendados posteriormente pelo colegiado. No dia a dia, os conselheiros tutelares atendem separadamente as mais diversas situações de ameaças ou violações de direitos de crianças e adolescentes. Principalmente, quando estão em plantões ou em regime de sobre‐aviso. Mas precisa ficar bastante claro o seguinte: seus atos deliberativos (aplicação de medidas, representações ao Ministério Público, encaminhamentos ao Judiciário, requisições, notificações etc. etc.) só podem ser emanados do colegiado, originalmente ou referendados. Atos decisórios isolados de conselheiros tutelares não têm validade jurídica. Natureza político‐institucional dos conselhos tutelares. Mecanismos politico‐
institucionais de construção de um novo modelo de gestão pública ‐ A experiência dos conselhos tutelares, no Brasil, se justifica ‐ política e institucionalmente ‐ como forma de se garantir a 64
9
participação popular na gestão do poder, no desenvolvimento dos negócios públicos pelo estado117.; e a 9
desjudicialização da operacionalização das políticas sociais. Os conselhos tutelares, por sua natureza, são contenciosos administrativos, criados para assumirem a solução de conflitos pela via administrativa, para aplicarem a lei em casos em concreto. Diz o Estatuto, com má técnica legislativa: ʺórgãos não jurisdicionaisʺ; como se a declaração de uma condição negativa fosse uma definição de sua natureza, pois não se diz o‐
que‐ algo‐é, dizendo‐se o‐que‐ele‐não‐é. Seria o caso de se interpretar a expressão como ʺórgão contencioso não‐jurisdicionalʺ, em função das suas atribuições. No passado recente, as questões sociais que envolviam crianças e adolescentes, típicas de solução por via de políticas públicas, eram levadas e submetidas ao contencioso judicial, isto é, aos antigos Juízes de Menores – um misto de magistrado, assistente social, prefeito, primeira‐dama, “pai e provedor”. Assim, as confusões maiores sobre a real natureza e missão político‐institucional dos conselhos tutelares nascem de um entendimento equivocado sobre o que sejam intervenção judicial e intervenção político‐administrativa, isto é, entre prestação jurisdicional (administração de justiça) e gestão dos negócios públicos (desenvolvimento de políticas públicas). Relações entre conselhos tutelares, estado e democracia: a marca dominante da participação popular, como essência da experiência desses conselhos ‐ Os conselhos tutelares não são mais, nem menos democráticos que aqueles órgãos públicos constituídos ou através da representação da sociedade por eleição (senadores, governadores, prefeitos, vereadores etc.) ou através da participação direta (conselheiros dos direitos, p. ex.) ou através da investidura legal por nomeações, livres118 ou via concurso público (secretários de estado, funcionários públicos, juizes, promotores etc.). Os conselhos tutelares são instrumentos do Estado Democrático de Direito como os outros o são. A questão é se saber que entendimento se tem de estado e de democracia, para se entender a natureza político‐institucional desses conselhos . Papel político‐administrativo dos conselhos tutelares: a marca dominante da desjudicialização da execução de políticas públicas, como essência da experiência desses conselhos ‐ A partir dessa visão ampliada do Estado Democrático, os espaços públicos de linha participativa, como os conselhos tutelares, do mesmo modo como os conselhos dos direitos da criança e do adolescente (como se verá adiante) devem ser vistos sob dupla perspectiva: ‰
organizações burocráticas; e 117
118
Constituição federal – artigos 227, §7º e 224, II.
Cargos ou funções comissionadas, de livre nomeação e exoneração ad nutum
65
‰
espaços de poder político. Organizações burocráticas ‐ Os conselhos tutelares precisam se fortalecer, preliminarmente, como ʺorganizações burocráticasʺ. A idéia de ʺequipamento burocrático estatalʺ não pode realmente esgotar toda a potencialidade e a riqueza do papel político‐institucional de um conselho dessa natureza. Mas, não se a pode desprezar como sem importância nesse trabalho de construção geral desse papel, a fazê‐los instrumento efetivo do poder estatal. O asseguramento de condições mínimas de estruturação e funcionamento, dignos para o conselho é condição essencial para a construção do seu papel político‐institucional. Um espaço público institucional, como esse , não sendo eficiente administrativamente, muito dificilmente se tornará eficaz. Isto é, sem bons resultados administrativos, difíceis bons impactos sociais e políticos. Um conselho tutelar que esteja mal instalado, quanto à sua sede, que não tenha apoio administrativo suficiente e com a devida qualificação, que não tenha equipamentos essenciais atualizados (computador, telefone, fax, copiadora – por exemplo) – obviamente vai ter o seu desempenho bastante comprometido. Não que a falta disso impeça absolutamente o fortalecimento desses conselhos como ʺlugares de poder políticoʺ ‐ essas mazelas burocráticas são fatores condicionantes e não rigidamente determinantes. Na verdade e na prática, tudo isso se torna um autêntico ʺcírculo viciosoʺ. Pois quanto mais efetivo seu ʺpoder políticoʺ, mais se fortalece burocraticamente um conselho tutelar. E ao mesmo tempo, quanto mais fortalecido burocraticamente um conselho desses, mais efetivo deveria se tornar esse seu ʺpoder políticoʺ. São como duas frentes de luta que se complementam. O perigo é quando conselheiros tutelares se esquecem do papel político, da missão maior do conselho e se reduzem a uma luta corporativa para criar melhores condições de trabalho para si, colocando a atividade‐meio acima da atividade‐finalística. O fortalecimento burocrático dos conselhos tutelares depende visceralmente de que tenham, uma estrutura organizacional pública que lhe dê apoio administrativo. Em sendo órgãos administrativamente vinculados a um órgão da administração superior do município (Gabinete do Prefeito, Secretaria Municipal de Desenvolvimento ou Ação Social, por exemplo) compete a esse órgão de tutela administrativa garantir obrigatoriamente tudo isso: instalações, equipamentos, material permanente, material de consumo, transporte quando necessário, pessoal técnico e de apoio administrativo. A depender do tamanho do município, da sua população, dos níveis de violação dos direitos de crianças e adolescentes essa estrutura administrativa poderá variar. Num grande município (Capital, por exemplo) se justifica que o conselho tutelar tenha sua sede, em prédio destinado a ele especificamente, com um número de dependências que permita a instalação de sua secretaria de apoio, de sua sala de reuniões, de gabinetes de atendimento reservado – por exemplo. Justifica‐se que o conselho tenha seu veículo próprio, computadores para cada conselheiro, telefone privativo. Justifica‐se que tenha servidores de 66
apoio administrativo, colocados especialmente a sua disposição Ora, qualquer Setor, Secção ou Divisão da máquina pública tem esse mínimo, sem provocar escândalos ou desfalques maiores. Pelo menos, que se trate esse “filho mais moço”, com os mesmos cuidados e privilégios que garante aos seus “irmãos mais velhos”. É só uma questão de vontade política, de se reconhecer que a proteção e garantia dos direitos de crianças e adolescentes é uma prioridade absoluta, como reconhece a Constituição federal. Mas, em cidades menores, justificável seria que o conselho ocupasse, no mínimo, duas salas de um próprio municipal, que fosse compatível com a dignidade de suas funções e com as necessidades tanto de privacidade, no atendimento do seu público, quanto de proximidade dessa população. O transporte poderia ser compartilhado e requisitado justificadamente para atuação na sua área de competência (território do Município). O telefone se torna muito difícil de compartilhamento diante das peculiaridades e necessidades do conselho, que o precisa como instrumento de trabalho cotidiano e como instrumento de integração ao Sistema de Informação para a Infância e Adolescência – SIPIA (em nível estadual e nacional). O pessoal administrativo poderá se reduzir a um servidor burocrático ali lotado e a técnicos designado ad hoc, quando se fizer necessário , em cada caso concreto, mediante requisição do conselho ao dirigente municipal competente (assistentes sociais, psicólogos, advogados, pedagogos etc.). O não atendimento dessas necessidades desse órgão permanente e essencial do chamado ʺSistema de Garantia dos Direitos de Crianças e Adolescentesʺ, salvo melhor juízo, justifica (por provocação expressa e formal do conselho tutelar prejudicado) a intervenção do Ministério Público: ou fazendo as recomendações público‐ministeriais, ou propondo ajustamentos de conduta ou instaurando inquéritos civis ou ajuizando diretamente ações civis públicas, contra o Poder Público Municipal, na forma da legislação vigente. Espaço de poder político ‐ Mas, a autoconstrução como ʺespaço de poder político” deverá ser a grande tarefa, no momento, dos conselhos tutelares, dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente e dos seus membros. Eles têm que se tornar grandes aliados, nessa autoconstrução, um fortalecendo o outro. Estrategicamente, na atual conjuntura, esse é o objetivo mais urgente e importante a ser alcançado, pelo movimento de luta pelos Direitos Humanos de Geração (crianças e adolescentes) – fazer desses conselhos, reais espaços de poder político! O conselho tutelar, bem como os conselhos dos direitos, não podem ser ʺmais um órgão burocrático dentre muitosʺ, sempre caudatários, a reboque de outras instâncias da sociedade civil e do governo – meramente, reativos. Eles precisam, ambos, construir urgentemente sua proatividade, sua participação protagônica nas discussões e nas deliberações a respeito do atendimento (na defesa, um, na promoção o outro) dos direitos de crianças e adolescentes: real e efetivo ʺespaço político de poderʺ. E tal poder político, eles adquirem, quando se abrem para a sociedade, ouvindo‐a e possibilitando a sua participação, a explicitação dos conflitos de interesses entre classes sociais, entre categorias, gerações, gêneros, orientações sexuais, regiões, etnias, raças etc. 67
Eles devem exercitar seu papel político‐administrativo, que faz com este tipo de intervenção o diferencie de um órgão de intervenção judicial. Para tanto os conselhos tutelares precisam se tornar potencializadores estratégicos das políticas públicas em favor da infância e da adolescência, atuando como : ‰
aparelhos coercitivos e de integração; ‰
instâncias de mediação; e ‰
dirimidores de conflitos sociais E como tal, eles devem exercitar seu papel político‐administrativo, que faz com este tipo de intervenção o diferencie de um órgão de intervenção judicial. Instrumentos de integração e coerção ‐ A capacidade de integrar operacionalmente, de maneira ampla, os diversos atores sociais, com legitimidade reconhecida é realmente uma importante estratégia potencializadora. Enquanto os conselhos dos direitos são os grandes articuladores políticos, os conselhos tutelares são os integradores operacionais. O primeiro na normalização e controle da política de promoção dos direitos da criança e do adolescente e o segundo na execução em concreto dessa mesma política, prevista no Estatuto (art. 86). Quando um direito for violado ou ameaçado, compete ao conselho tutelar aplicar especiais de proteção e isso ele faz requisitando serviços da área da “saúde, educação, segurança, serviço social, trabalho e previdência” (art. 136, III, “a” ‐ Estatuto) – isto é, integrando operacionalmente esse serviços, como forma de reconhecimento e garantia dos direitos violados ou ameaçados. Quando um conselho tutelar coloca esses serviços públicos como chamada “retaguarda” para o cumprimento das suas decisões protetivas, ele está exatamente dando concretude a esse princípio, fazendo‐se agente integrador político, realmente efetivo – espaço de poder. Aí está o diferencial para um conselho tutelar. Mas, para isso, os conselhos tutelares precisam igualmente fazer valer sua coercibilidade, isto é, a capacidade de fazer respeitadas suas deliberações vinculantes, pelo Estado. E isso não é apenas uma questão técnico‐jurídica, é uma questão político‐
institucional, a ser construída dentro daquela correlação de forças e na conjuntura atual. Instrumentos de mediação ‐ A segunda estratégia para se construir um conselho tutelar, como ʺespaço político de poderʺ, é sua transformação em ʺinstância de mediatizaçãoʺ. Obter o ʺconsenso socialʺ, a ʺharmonização” ∙ entre os cidadãos “é aspiração de muitos governantes para alcançar a legitimidade de suas decisões político‐administrativas: a busca da almejada” paz social “. Realmente, se visa – sob o manto desse discurso escamoteador – a neutralização das ações dos movimentos sociais organizados, evitando‐se que os interesses das ditas classes subalternas se tornem de alguma maneira hegemônicos. Na verdade, o que se quer proteger não são interesses comuns entre os cidadãos, mas os interesses dos grupos que detém a hegemonia econômica, política e jurídica, numa determinada conjuntura. 68
ʺA harmonização pretendida é vista como neutralidade e a neutralidade apresentada como harmonização, mas numa relação de forças em que predominam os interesses do capital, a longo e não raro em curto prazo” ∙ Há um sério perigo dos conselhos tutelares se tornarem esse ʺaparelho funcionalʺ, na busca de falsos consensos, escamoteando os conflitos de interesses reais da vida social e tentando essa ʺharmonizaçãoʺ: buscando uma ʺpaz de cemitériosʺ. De outra parte, como bem alerta DONIZETI LIBERATI119, há o perigo de cairmos no oposto e vermos nas instituições públicas meramente um ʺaparelho ideológico do Estado” ‐ instrumento reprodutor de relações sociais, reprodutor do poder que se encontra monoliticamente nas mãos das classes dominantes, a seu serviço exclusivo, de direção, dominação e exploração das classes subalternas. A partir dessa visão, nenhum sentido realmente tem o funcionamento de um conselho, escolhido pelas comunidades, como o conselho tutelar: as Políticas de Estado seriam os reflexos apenas dos interesses das classes dominantes, não havendo nenhum espaço e possibilidade para a defesa e incorporação dos interesses das classes dominadas. Mas, há a possibilidade de uma terceira visão do papel de conselhos tutelares, nesse processo: garantia da pluralidade através do respeito à pluralidade e ao dissenso. Dimensão importante do pluralismo, na concepção de democracia120, diz respeito à valorização do dissenso. Já alertava BOBBIO.1986121 a respeito: ʺDesde que mantido dentro de certos limites estabelecidos pelas denominadas regras do jogo, (o dissenso) não é destruidor da sociedade, mas solicitador, e uma sociedade em que o dissenso não seja admitido é uma sociedade morta ou destinada a morrerʺ. Apesar do estado e suas instituições darem prevalência aos interesses dos grupos que detém a hegemonia social, econômica, política e jurídica num determinada conjuntura, existem todavia algumas brechas nesse poder, algumas ʺinstâncias de mediaçãoʺ, onde se pode fazer a luta pela incorporação de determinados interesses dos mais fracos. A depender de uma certa correlação de forças. ʺO Estado mediatiza as relações sociais, segundo a correlação de forças da sociedade civil. Ou seja, ele não está somente em função dos interesses das classes dominantes, podendo também integrar, aceitar, ou transformar certos interesses das classes dominadasʺ122 Em nosso caso, por exemplo, isso ocorreria com a incorporação e defesa dos interesses da criança e do adolescente, privilegiando o atendimento de seus direitos fundamentais – principalmente enquanto grupo vulnerabilizado, discriminado, violentado, explorado, ʺcredor de direitosʺ. E isso se faria numa a tentativa de se deflagrar e fortalecer um processo de hegemonização dos interesses dos excluídos, dos mais vulneráveis ‐ da criança e do 119
Op. cit.
Contextualizado, atrás, neste texto: 1.3.1. "Visões da Democracia e do Estado. Um novo-corporativismo social?"
121
BOBBIO, Norberto – obra citada
122
FALEIROS , Vicente de Paula. 1980: "A Política Social do Estado Capitalista"
120
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adolescente (em nosso caso concreto). A ser feito nas brechas do poder hegemônico do bloco dominante (capitalista, racista, androcêntrico‐patriarcal, adultocêntrico, homofóbico etc.), com um discurso crítico e uma prática transformadora, na linha da “grande narrativa da transformação social”. Essa hegemonização não se chocará com a democracia almejada123, se a colocarmos sem oposições ao paradigma da pluralidade, pois se trata de um falso dilema: é preciso se ʺconstruir hegemonia na pluralidadeʺ124 É preciso se ter espaços públicos, onde a pluralidade de interesses e sujeitos, consolidados através ʺorganizações corporativasʺ,125 possa negociar a construção da ʺvontade coletiva majoritáriaʺ, através de processos democráticos de tomada de decisão. Os conselhos tutelares podem perfeitamente se apresentar como ʺinstâncias de mediaçãoʺ, pluralistas e hegemonizadoras, em favor dos interesses priorizáveis da infância e da adolescência. Desse modo, esses conselhos têm que se transformar também em “pólos de extensão da cidadania”, orientando a população, fazendo educação para os direitos, num sentido amplo – como se verá adiante, quando se tratar das atribuições legais dos conselhos tutelares. Só realmente dirigentes políticos com compromisso com a causa da democracia têm interesse no fortalecimento dos conselhos tutelares, nessa linha; pois os corruptos, autoritários e tecnocratas só podem ver, em colegiados tais, um grande entrave aos seus projetos políticos a ser inviabilizado ou um possível cúmplice a ser manipulado. SEÇÃO 2 ATRIBUIÇÕES DOS CONSELHOS TUTELARES Generalidades ‐ O conselho tutelar, muitas vezes, trabalha demais, mas atuando fora das suas atribuições, isto é, faz pouco da sua missão específica e muito da missão alheia. Tratando‐se de órgão público, funcionalmente autônomo, de um contencioso administrativo municipal, aplicador de medidas especiais de proteção ‐ o limite de atuação de um conselho tutelar está na lei, como qualquer instância pública institucional. O Estatuto elenca as atribuições dos conselhos tutelares de maneira clara, dentro de um contexto de rede, integrando um sistema de proteção dos direitos fundamentais de crianças e adolescentes, onde as atribuições administrativas de outros órgãos e as competências jurisdicionais estão também claramente explicitadas. Esta é uma marca típica do Estado Democrático de Direito: ao cidadão só vedado fazer o que lhe veda lei e o Estado só é permitido fazer o que lhe permite a lei. Assim sendo, os conselhos tutelares podem e devem fazer o que o Estatuto e a lei municipal de criação autorizarem. Não podem agir segundo o desejo dos seus integrantes ou 123
Conferir atrás, neste texto: "Uma visão de Democracia e de Estado. Um novo corporativismo social?
SOUZA FILHO, Rodrigo – obra citada.
125
SOUZA FILHO, Rodrigo – obra citada.
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dos demais operadores do chamado “sistema de garantia de direitos”. E, principalmente, não podem atuar para suprir ausências, faltas, omissões de outros órgãos, como por exemplo de uma Vara do Poder Judicial, de um órgão do Ministério Público, de uma Delegacia de Polícia, de uma Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (ou homólogas), de entidades governamentais e não governamentais de proteção especial ou de socioeducação etc. etc.. Os registros do SIPIA demonstram que vários conselhos tutelares estão atuando completamente fora de sua estrada, invadindo as atribuições e atribuições alheias (às vezes de boa‐fé, outras por ignorância). Tem‐se constatado, por exemplo, as seguintes invasões abusivas: a)
autorizações para crianças e adolescentes viajarem ‐ a competência é exclusiva e indelegável dos juizes, em todos os casos de viagem, quando se trata de criança e em casos de viagens para o exterior, quando se trata de adolescentes; b)
acordos extra‐judiciais de alimentos, com recepção de valores de pensão ‐ trata‐se de matéria da competência do Ministério Público ou do Poder Judiciário (acordo ou ação, extra‐judiciais ou judiciais); c)
procedimentos de investigação de paternidade ‐ a competência é privativa do Poder Judiciário; d)
determinações de registro civil das pessoas naturais (nascimento e óbito), através requisições aos Ofícios Judiciais competentes, quando o Estatuto prevê apenas a requisição de certidão do registro, para instruir procedimento apuratório do Conselho Tutelar ‐ a determinação e a autorização de registro compete a Juiz específico, com competência para controlar os Registros Públicos; e)
fiscalizações e autuações infracionais de bares, boates, restaurantes, diversões públicas, quanto à freqüência de pessoas menores de idade e quanto à venda de bebidas aos mesmos e as chamadas ʺblitzsʺ para apreender meninos em situação de rua – compete ao Conselho Tutelar aplicar medidas de proteção à criança e ao adolescente nessa situação, requisitando medidas responsabilizadoras contra os abusadores, vez que o poder polícia é atribuído por lei aos órgãos de segurança pública, aos órgãos próprios de fiscalização da Prefeitura (concessora do alvará de funcionamento), à Vigilância Sanitária, ao Poder Judiciário (através seus Agentes de Proteção ou Comissários de Vigilância, como a lei estadual de organização judiciária dispuser) , por exemplo; f)
concessão de guarda, com destituição ou suspensão do poder parental ‐ a definição de estado, ou seja, a colocação em família substituta (guarda, tutela e adoção) é da exclusiva competência do Poder Judiciário; g)
atendimento socioeducativo aos adolescentes em conflito com a lei (ato inflacionar) ‐ a matéria é da competência dos órgãos de Segurança Pública, do Ministério Público e do Poder Judiciário As aberrações pululam, como se vê. Mas, de outra parte, o cumprimento de sua missão legal institucional tem produzido intervenções referenciais e exemplares de conselhos tutelares, no país. Intervenções salutares no sentido de fazerem reconhecidos e garantidos direitos fundamentais de crianças e adolescentes. Isso de bom porém só acontece, quando os 71
conselhos tutelares se submetem às leis vigentes e exercem suas atribuições próprias fielmente: elas já são muitas e importantes. Em face disso, necessário se torna imperiosamente que os conselhos tutelares conheçam suas atribuições e as exerçam. Mister se faz que os conselheiros tutelares procurem cada vez se aprofundar no estudo dessas suas atribuições, uma por uma, avaliando o alcance e as conseqüências delas. Um órgão incumbido de zelar pelo cumprimento dos direitos não poderá ser nunca um órgão que margeie a expressão mais nítida do direito, que é a lei. Por melhor que seja sua intenção, um conselheiro tutelar não pode se considerar acima da lei. A potencialização estratégica ‐ O Conselho Tutelar deve fomentar a valorização e a qualificação das ações de políticas públicas e deve lutar pela extensão da cidadania de crianças e adolescentes que atenderem. As leis municipais de criação dos Conselhos Tutelares podem (e devem!) atribuir a esses colegiados certas funções que chamaríamos de atividades de potencialização estratégica, a se manifestarem em duas linhas: 9
valorização e qualificação das ações de políticas públicas; 9
extensão da cidadania do seu público alvo (empowerment). A valorização e qualificação estratégica tem características próprias e está fora do campo do poder deliberativo e coercitivo do conselho tutelar ‐ A chamada valorização e qualificação estratégica de políticas públicas implica em se construir e desenvolver estratégias políticas consagradas pelas Ciências Sociais: mobilização social, defesa política de interesses (advocacy), empoderamento do usuário (empowerment), parcerização etc. Assim sendo, importante que essas leis municipais, que estabelecem normas especiais (complementares de relação às normas gerais do Estatuto), criem atribuições para o conselho tutelar que contemplem essas linhas estratégicas, fazendo‐o, também potencializador estratégico de políticas, valorizando e qualificando essas políticas, na forma que a lei municipal dispuser, amplamente. Como tal, o conselho tutelar atua para deflagrar um processo de reordenamento normativo, de reordenamento institucional e de melhoria da atenção direta à criança e ao adolescente (cfr. GOMES DA COSTA, Antonio Carlos). Ele se preocupa, por exemplo, em levantar dados, informações e argumentos que tenham validade nos processos de elaboração legislativa, fornecendo esses subsídios ao Poder Executivo nos momentos próprios (sanção‐promulgação) ou diretamente ao Poder Legislativo. Ele fornece esses mesmos subsídios, de outro lado, ao Ministério Público, para que promova suas recomendações, acordos de conduta, inquéritos civis e ações civis públicas (ou mandados de segurança). 72
Ou por fim, pode remeter esse mesmo material ‐ tudo conforme a situação levantada – aos conselhos dos direitos da criança e do adolescente (nacional, estadual e municipal) para o desempenho de suas atribuições normalizadoras/formuladoras e controladoras. A extensão da cidadania tem também suas características próprias, fazendo com o conselho tutelar fomente a participação proativa (ou protagônica) do seu público ‐ Como extensor da cidadania, os conselhos tutelares, nos limites de sua possibilidade, devem procurar atender e aconselhar crianças, adolescentes, pais e responsáveis, a respeito de seus direitos e deveres. (art. 136, I e II – Estatuto). Nessa linha ele atua como um verdadeiro “balcão‐da‐cidadania”. Numa fase preliminar, preventiva, assim procederá o conselho tutelar, mesmo quando não se justificar uma intervenção mais forte e efetiva sua, isto é, mesmo quando não for o caso da aplicação de medida especial de proteção, ou de representação ao Ministério Público ou de encaminhamento ao Poder Judiciário. Ele deverá fazer o papel de co‐construtor da cidadania do seu público‐ alvo, de extensor da cidadania: cidadão todos o somos, o que ocorre é o que o exercício dessa cidadania precisa ser ampliado, aprofundado, radicalizado, estendido, quando se trata de determinados segmentos da população (índios, negros, mulheres, crianças, jovens, sem‐terra e sem‐teto, homossexuais etc.). E aí entra o conselho tutelar estrategicamente promovendo o empowerment (participação proativa ou protagônica) de crianças, adolescentes e de suas famílias, que atender de alguma forma. Tipos de atividades ‐ No exercício dessas atribuições o conselho tutelar estará zelando pelo atendimento dos direitos de crianças e adolescentes (art. 131 – Estatuto), de maneira bem concreta. São típicas atividades desse tipo ação potencializadora estratégica: ƒ
palestras, conferências, debates em escolas, associações comunitárias etc. ƒ
participação em programas radiofônicos ou televisivos; ƒ
participação em campanhas de social‐marketing (distribuição de folders, cartazes etc.); ƒ
participação em eventos públicos, reuniões de instâncias de articulação (fóruns, frentes etc.); help desk para orientação inicial, por telefone ou pessoalmente, de pessoas que ƒ
tenham dúvidas a respeito de direitos e deveres de crianças, adolescentes, seus pais e responsáveis ƒ
etc. O cuidado maior nessa linha deve ser evitar que o conselho tutelar invada, sob essa justificativa ampla, as atribuições dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente, das câmaras de vereadores, dos órgãos de coordenação e execução de políticas sociais (secretarias 73
da assistência, social, da educação, da saúde etc.), do ministério público, do poder judiciário, dos órgãos policiais – como está sendo freqüente acontecer. Ou que as atividades do conselho tutelar se reduzam a isso: não exerça ele suas demais atividades, resumindo‐se a esse papel potencializador estratégico – mobilizador e capacitador, principalmente. A proteção de crianças e adolescentes com direitos ameaçados ou violados é a atividade mais importante de um conselho tutelar e se manifesta com a aplicação de medidas especiais de proteção, previstas no Estatuto ‐ Aqui está a mais importante e efetiva das atividades de um conselho tutelar, isto é, quando ele presta proteção especial a crianças e adolescentes credores de direito, isto é, com seus direitos ameaçados ou violados, quando ele luta pelo reconhecimento e pela garantia desses direitos. um conselho tutelar que não aplique medidas especiais de proteção não tem funcionamento efetivo, como o Estatuto propõe. Pode praticar inúmeras outras atividades importantes, mas sem a prática dessa, ele deixa de cumprir sua missão maior. Natureza das medidas especiais de proteção: são atos decisórios e requisitórios, emanados de um contencioso administrativo, que dependem de execução pelos serviços e programas públicos (nas áreas de educação, saúde, assistência social, trabalho, segurança pública etc.) ‐ muitas vezes, certos operadores do aqui estudado Sistema de Proteção dos Direitos Humanos da Criança e do Adolescente (juizes, promotores, delegados de polícia, defensores públicos, dirigentes de órgãos públicos e de organizações representativas da sociedade etc.) e mesmo o público, em geral, imaginam que, quando o conselho tutelar atua, ele na verdade está na obrigação de “proteger” crianças e adolescentes, diretamente – o conselho tutelar se confundiria com um órgão de execução das políticas de assistência social (mais vezes!), de saúde, de educação, de proteção no trabalho, de segurança pública etc. Os conselhos tutelares estariam pois a disposição dos juizes, promotores e outras autoridades públicas para darem execução a decisões desses. Como se esses colegiados não tivessem competência originária para apreciar uma situação de violação ou ameaça de direitos e aplicar uma medida jurídica de reconhecimento e garantia de direitos. em verdade, é isso que o estatuto prevê para os conselhos tutelares: um contencioso administrativo, um órgão não jurisdicional de solução de conflitos de interesses. Na verdade, o conselho tutelar não executa nenhum programa ou serviço público. ele requisita esse atendimento ao órgão próprio do poder público. Os mais consagrados comentarista do Estatuto reconhecem que o conselho tutelar foi criado para exercer antigas funções do juiz de menores e não para serem órgãos de execução, serviço de retaguarda, para outros órgãos. A leitura do art.136 do Estatuto seria suficiente para confirmar esse entendimento: ali estão as atribuições típicas do conselho tutelar. O Estatuto em nenhum momento o faz executor de programa ou serviço, o faz órgão de atendimento direto. 74
Aliás, só excepcionalmente o Estatuto faz algo semelhante, quando no inciso VI do artigo 136, atipicamente, lhe comete a função de “providenciar medida estabelecida pela autoridade judiciária, dentre as previstas nos artigos 101, de I a VI, para o adolescente autor de ato infracional”. De qualquer maneira, mesmo aí, ele não executa a medida aplicada pelo juiz, ele intermedia, ele ratifica a decisão judicial e toma as providências cabíveis (requisição de serviços, por exemplo). O Estatuto explicita bem essa hipótese de ratificação da decisão judicial em caso de adolescentes em conflito com a lei.. Assim, não há que se falar em conselho tutelar exercendo aí funções assemelhadas a de “equipe multiprofissional” ou de “agente de proteção” das varas da infância e da juventude, como abusivamente isso está acontecendo. Essas distorções, tanto partem de alguns juizes, que na falta de apoio técnico no campo próprio do Poder Judiciário (como o Estatuto determina nos seus artigos 150 e 151) usam dos serviços, distorcidamente, dos conselhos tutelares, quanto elas partem de alguns conselheiros tutelares que, para fugirem do pouco caso ou da oposição de determinados prefeitos, abdicam de sua autonomia funcional. Reforçando esse entendimento, é de se lembrar que o Estatuto prevê no seu art. 262 que “enquanto não instalados os Conselhos Tutelares, as atribuições a eles conferidas serão exercidas pela autoridade judiciária” – isso mostra a semelhança (não igualdade) de funções entre o contencioso judicial (vara da infância e da juventude) e o contencioso administrativo (conselho tutelar), sem nenhum traço de subordinação de um ao outro. Conteúdo: proteção, como medida premial ‐ As medidas especiais de proteção, aplicadas a crianças e adolescentes com seus direitos violados ou ameaçados (art.136, comb. com art.98 – Estatuto cit.), têm natureza eminentemente premial. E nunca sancionatórias, punitivas. Nesse sentido, ensina L. XAVIER DE CASTRO (in ʺEstatuto da Criança e do Adolescente Comentadoʺ – artigo 99ʺ‐ Ed. Malheiros), referindo‐se às medidas de proteção especial, aplicáveis pelo conselho tutelar: ʺEstes instrumentos não poderão ser compreendidos como castigo ou pena; nem tampouco, ter o caráter de ʹaliviarʹ a responsabilidade jurídica daqueles que estão causando danos à criança e ao adolescenteʺ. Por exemplo, não existe nenhum respaldo legal para um conselho tutelar apreender crianças e adolescentes, colocá‐las em celas, coagi‐las a praticar nenhum ato, destituir o poder parental dos seus pais etc. etc. A medida de advertência, por exemplo, não existe para ser aplicada pelo conselho tutelar a crianças e adolescentes, a título de medida e proteção. Ela existe como medida socioeducativa aplicada por juiz a adolescente infrator. E como medida responsabilizadora aplicada pelo conselho tutelar a pais e responsáveis. A juÍza CONCEIÇÃO MOUSNIER ((in ʺEstatuto da Criança e do Adolescente Comentadoʺ – artigo 101ʺ‐ Ed. Malheiros), apesar de não concordar com a limitação do Estatuto, nesse ponto, reconhece claramente: ʺAndou bem a lei em não estender à criança infratora, menor de 12 anos, com pouca idade, as medidas mais severas 75
previstas nos incs. II a VI do art. 112. Quanto à medida de advertência porém o legislador, melhor agiria, se a tivesse prescrito também para a criança infratoraʺ. Traduzindo: mesmo os que advogam a advertência como medida especial de proteção, reconhecem que o Estatuto não a prevê e por tanto vedada está sua aplicação. As medidas de proteção espacial, previstas no Estatuto, no art. 101, são “benefícios” concedidos a pessoas em condições peculiares de desenvolvimento e não “seres inferiores”, fracos, vítimas, desajustados. Mas, nossa cultura popular e mesmo institucional está indelevelmente marcada pela concepção autoritária e patriarcalista de que se protege um mais fraco... “castigando”, infligindo sofrimento, ou pelo menos vitimizando. O público alvo do conselho tutelar é composto por todas as crianças e adolescentes que estejam na situação de ʺcredores de direitoʺ, isto é, que tenham quaisquer de seus direitos ameaçados ou violados e não as crianças e os adolescentes em situação de risco, isto é, vulnerabilizados sociais ‐ Um verdadeiro mito se criou, com o passar dos tempos, de que a política de promoção dos direitos, prevista no Estatuto, tinha como seu público‐alvo, ʺcrianças e adolescentes em situação de risco pessoal ou socialʺ. Mais especificamente: aventou‐se que as medidas especiais de proteção deveriam ser aplicadas a crianças e adolescentes nessa situação de vulnerabilidade social. O Estatuto não pode ser invocando para justificar essa interpretação do Estatuto e essa abrangência da política de promoção dos direitos. Em nenhum dispositivo dessa lei se utiliza tal expressão (ʺsituação de riscoʺ). E o seu art. 98 é claríssimo em determinar que tais medidas são ʺaplicáveis a crianças e adolescentes sempre que os direitos previstos nesta lei forem ameaçados ou violados (...) por ação ou omissão da sociedade ou do Estado, (...) por falta, omissão ou abuso dos pais ou responsável (...) em razão de sua condutaʺ. As situações de vulnerabilidade social (situações de risco) são típicas da política de assistência social, isto é, justificam a intervenção assistencial, através dos seus dos seus benefícios e das suas ações continuadas, próprios. Ensina WANDA ENGEL (in ʺEstatuto da Criança e do Adolescente Comentado – artigo 98ʺ – Ed. Malheiros) a respeito da universalidade dessa política de garantia dos direitos, apontando um primeiro segmento: ʺSeriam, pois, sujeitos‐alvos das medidas de proteção todas as crianças que, por omissão destes dos agentes (sociedade e Estado), tivessem aqueles direitos ameaçados ou violados. Crianças e jovens com a saúde ou a própria vida ameaçadas pelas condições de pobreza, desnutrição e insalubridade ambiental, sem acesso a uma assistência médica de qualidade; fora da escola ou submetidos a um processo educacional que os leva ao fracasso escolar, à estigmatização e à exclusão, inseridos num trabalho que os explora e afastado convívio familiar e comunitário, da escola e do lazer.ʺ E explica mais a autora, apontando outro segmento: ʺComporiam esse conjunto, por um lado, crianças e adolescentes vítimas históricas de políticas econômicas concentradoras de renda e de políticas sociais incompetentes em sua tarefa de assegurar a todos os cidadãos seus direitos sociais 76
básicos. (...) Estariam neste grupo também, por outro lado, crianças cujas famílias se omitem do dever de assisti‐las e educá‐las, praticam maus‐tratos, opressão ou abuso sexual ou simplesmente as abandonam.ʺ Finalmente ENGELS descreve o terceiro segmento do público alvo para as medidas especiais de proteção: ʺSurge, porém, na letra da lei, entre os responsáveis pela ameaça dos direitos da criança, um terceiro agente – ela própria, em função de sua conduta. Reconhece a legislação que a criança e o adolescente, em função de uma dada conduta – crime ou contravenção – reconhecida como ato infracional, possam vir a ter direitos ameaçados ou violadosʺ. Só como exemplo: imagine‐se uma adolescente de 17 anos submetida à exploração sexual comercial, isto é, vítima em um crime de lenocínio. Além da óbvia responsabilização/punição do lenão (nos termos do Código Penal), isto é, do seu explorador, a ela se deve garantir imprescindivelmente uma atenção especial, articulada e integrada, das políticas públicas – punição de explorador não substitui a proteção da explorada. A área da assistência social deveria assegurar a ela (a depender da idade) sua inclusão em programas de renda‐mínima familiar, de geração de emprego, ocupação e renda etc. Enquanto isso, a área dos direitos humanos (garantia de direitos) se incumbiria de dar retaguarda às decisões dos juizes da infância e da juventude e dos conselhos tutelares, ou seja, de dar cumprimento, por seus serviços e programas específicos, às medidas daquelas autoridades. O Estatuto elenca uma série de programas e serviços típicos da política de promoção dos direitos humanos, nos seus artigos 90 e 87, III, IV e V, que poderiam, em princípio, atender essa adolescente explorada sexualmente – principalmente o programa de apoio socioeducativo em meio aberto (não confundir com medida socioeducativa em meio aberto, isto é, liberdade assistida e prestação de serviço à comunidade!), serviços de proteção jurídico‐social, serviços de apoio médico e psico‐social. Dentro dessa linha, no país, temos equipamentos com trabalhos emblemáticos: Casa Renascer (Natal – RN), Casa de Passagem e SOS‐CORPO (Recife – PE), Centro Projeto Axé – Moda Axé e Fundação Cidade Mãe – Casa de Oxum, CEDECA Yves De Roussan (Salvador – BA), CRAMI (Campinas – SP), CEDECA EMAÚS (Belém – PA) etc. Essa adolescente, tanto é uma pessoa em situação em situação de risco social e pessoal, quanto uma pessoa credora de direitos (= com direitos violados). E assim necessita, como um direito seu e dever do Estado, de atendimento cumulativo, articulado e integrado das várias políticas públicas, tanto as institucionais (direitos humanos, segurança pública etc.), quanto as sociais (assistência social, saúde, educação, cultura etc.). Tanto assim é que, por exemplo, o conselho tutelar, como um equipamento‐chave do chamado “sistema de garantia dos direitos da criança e do adolescente”, quando atende essa menina explorada na prostituição, aplica‐lhe medida de proteção especial, requisitando, para tanto, serviços públicos que integrem o amplo leque da proteção social, que se faz necessária, com atendimentos variados e cumulativos nas ʺáreas da saúde, da educação, do serviço social, trabalho, segurança públicaʺ (art. 136, III, letra ʺaʺ – Estatuto). E culminando tudo isso, 77
como forma de garantir a priorização e integração desse atendimento multisetorial, requisita a inclusão dessa adolescente em programa previsto no inciso II do artigo 90 e em serviço previsto no inciso IV do art. 87, ambos do Estatuto – serviço e programa, específicos, que poderão, em alguns locais, serem desenvolvidos pelo SOS‐CRIANÇA. O conselho tutelar é responsável também pela aplicação de medidas especiais de proteção a crianças em conflito com a lei, já que elas não são responsáveis por seus atos infracionais, nem recebem medidas socioeducativas ‐ O Estatuto da Criança e do Adolescente só reconhece como responsável pela prática de crimes e contravenções penais (a que chama infrações) o adolescente, isto é, aqueles com 12 anos completos. E assim sendo, só os adolescentes podem ser responsabilizados e sancionados pela prática de crimes e contravenções, como autores de ato infracionais, aos quais o juiz competente aplicará uma Medida Socioeducativa (internação, semiliberdade, liberdade assistida etc.). As crianças (menores de 12 anos) não são submetidas ao juiz da infância e da juventude, para o procedimento de ato infracional previsto no Estatuto, nem receberão nunca uma medida socioeducativa (nem advertência!). elas deverão ser atendidas pelo conselho tutelar, que lhes aplicará medidas especiais de proteção, previstas no art. 136 do Estatuto. O conselho tutelar tem uma participação bastante limitada no processo judicial de apuração de ato infracional atribuído a adolescente, não sendo competente para apurar os fatos nem aplicar medidas socioeducativas ‐ O conselho tutelar só participa secundariamente do procedimento judicial de apuração do ato infracional atribuído a adolescente: quando o juiz da causa, constatando que o adolescente, além de se imputar a ele a prática de um ato infracional, igualmente tem qualquer dos seus direitos ameaçados ou violados e se encontra também enquadrado nas hipóteses do art. 98 do Estatuto. Isto é, quando o juiz reconhece que esse adolescente necessita igualmente ou de apoio e orientação familiar, ou de apoio médico e psico‐social, ou de tratamento médico hospitalar ou ambulatorial, ou matrícula escolar etc. etc. (art. 101 – Estatuto citado). Nesse caso, o artigo 136, VI do Estatuto estabelece que cabe ao juiz aplicar também uma medida de proteção e determinar que o conselho tutelar competente atue: ʺprovidenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciária, dentre as previstas no art. 101, de I a VI para o adolescente autor de ato infracionalʺ. O conselho tutelar aí está dando execução a uma decisão do juiz da infância e da juventude, uma vez que esse colegiado não tem competência alguma para intervir na apuração de ato infracional atribuído a adolescente ‐ matéria judicial processual. Duas questões estão todavia surgindo na prática, ao arrepio da lei e que merecem se provoque uma discussão jurídica em torno delas: a) Existem conselhos tutelares usurpando a função judicante, apurando a prática de atos infracionais, que se configuram como crime ou contravenção, quando praticados por adolescentes, inclusive aplicando advertência. Quando no SIPIA se pede o registro da prática 78
de atos infracionais por adolescentes quer apenas que se registre que o conselho tutelar recebeu notícia do crime (infração) e a remeteu de imediato ao representante do Ministério Público e/ou juiz. Além do mais um conselho tutelar pode também acompanhar o acautelamento do adolescente apreendido em flagrante na Delegacia de Polícia para evitar que sofra torturas ou coisas semelhantes. Nunca substituir o delegado de polícia, o promotor de justiça e o juiz da infância e da juventude, na apuração de ato infracional e no seu sancionamento! b) Alguns magistrados estão aplicando medida de abrigo em entidade a adolescentes aos quais se atribui a prática de ato infracional (em processo), depois de esgotado o prazo de 45 dias da internação provisória. Ou a aplica ao final do processo, quando ele aplica medida socioeducativa em meio aberto, substituindo assim o atendimento assistencial ao egresso previsto no Estatuto, mas de outra natureza. O Estatuto expressamente proíbe isso, ao prever que no caso do artigo 136, VI só as medidas previstas nos incisos I a VI do artigo 101 são aplicáveis nessa hipótese, isto é, o Estatuto exclui as medidas dos incisos VII e VIII (ʺabrigo em entidadeʺ e ʺcolocação familiarʺ). O sancionamento administrativo de pais e responsáveis ‐ O Estatuto prevê também que o Conselho Tutelar é competente para aplicar medidas responsabilizadoras, de caráter orientador e sancionador, a pais e responsável por infrações às normas do Estatuto. Nesse rol está, por exemplo, a advertência. Não se tratando de medida premial, de benefício protetivo, mas sim de verdadeira sanção administrativa, entendo, salvo melhor juízo, que não pode o Conselho Tutelar aplicar qualquer dessas medidas a pais e responsáveis, sem respeitar o disposto na Constituição federal, no tocante à garantia da ampla defesa e do contraditório: trata‐se de um litígio, de um possível conflito de interesses dos pais ou responsável e da criança ou adolescente. ʺSe esses pais simplesmente resolverem não acatar a decisão do Conselho Tutelar eles estarão sujeitos a multa por infração administrativa pelo artigo 249 do Estatuto : ʹDescumprir, dolosa ou culposamente os deveres inerentes ao pátrio poder ou de correntes da guarda ou tutela, bem assim determinação da autoridade judiciária ou do conselho tutelar. Pena: multa de 3 a 20 salários de referência, aplicando‐se o dobro em caso de reincidênciaʹʺ – assim ensinam, a respeito dessas medidas, DONIZETI e CYRINO (obra citada). E com isso mais alicerça o entendimento de que essas medidas, aplicáveis a pais e responsável não têm a mesma natureza puramente premial das medidas especiais de proteção, aplicáveis a crianças e adolescentes. Assessoramento ao poder público, no campo da orçamentação ‐ Os conselhos tutelares devem anualmente apresentar ao prefeito subsídios (dados, informações e análises) para a elaboração da proposta orçamentária do município; advogando a alocação de recursos para a criação ou manutenção/fortalecimento de serviços e programas específicos para 79
atendimento dos direitos de crianças e adolescentes, especialmente os previstos no Estatuto (arts. 87, III a V e 90). Esse oferecimento de subsídios deve ser feito numa linha de assessoramento, isto é, numa linha consultiva, sem poder vinculante. Raramente, nos relatórios para o SIPIA, encontra‐se o registro de que o conselho tutelar tenha cumprido essa sua obrigação legal. Mais das vezes os conselheiros muito se queixam da falta da chamada “retaguarda” para atender suas requisições, isto é, de serviços e programas nas “áreas da saúde, educação, trabalho, serviço social, previdência e segurança pública” para atenderem os direitos violados e ameaçados de crianças e adolescentes. Mas, um gesto concreto construtivo na busca da solução seria tornar a orçamentação pública mais participativa. E esse assessoramento dos conselhos tutelares seria um bom instrumento nesse sentido. É importante pois, que os conselheiros tutelares se capacitem para exercerem regular e sistematicamente essa função no seu município. SEÇÃO 3 FUNÇÕES EXECUTÓRIAS O conselho tutelar não executa diretamente suas medidas especiais de proteção ou as medidas aplicáveis a pais e responsável – Eles promovem, indicam, determinam que suas decisões devem ser obrigatoriamente pelas entidades governamentais e não governamentais que prestam serviços ou desenvolvam programas/projetos de atendimento dos direitos de crianças e adolescente. Para promover a execução de suas deliberações colegiadas, o conselho tutelar tem o poder de: (a)
requisitar, formalmente, por escrito, serviços públicos nas áreas da saúde, educação, serviço social (assistência social), previdência, trabalho e segurança pública; (b)
representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberações, solicitando as necessárias providências para garantir a executoriedade da sua deliberação desrespeitada. Ainda para garantir a possibilidade de aplicar medidas especiais de proteção, o conselho tutelar, durante o procedimento apuratório da situação de violação ou ameaça de direito, poderá expedir notificações dirigidas a determinadas pessoas para prestarem declarações, expedir requisições de documentos O conselho tutelar remete um caso ao juiz da infância e da juventude inicialmente, quando a matéria não é da competência do colegiado ‐ DONIZETI e CYRINO (obra multicitada) ensinam com clareza: ʺ(...) todos os casos que envolvam questões litigiosas, contraditórias, contenciosas, de conflito de interesses, com a destituição do pátrio poder, como a guarda, a tutela, a adoção e as enumeradas nos artigos 148 e 149 do Estatuto, ao chegarem ao 80
conhecimento do Conselho Tutelar, deverão ser encaminhadas à Justiça da Infância e da Juventude onde os interessados terão orientação certa da solução da solução de seus problemasʺ. Muitas vezes, um conselheiro tutelar decide intervir em certos casos que são da estrita competência do Poder Judiciário, pensando que está ʺajudandoʺ a população. Mas, sua intervenção, mesmo de boa‐fé, poderá ter efeitos desastrosos, criando uma falsa expectativa na população e a frustrando de relação ao conselho tutelar. Se a questão não diz respeito a sua esfera de atribuição, nada tem o conselheiro tutelar de ser ʺporta‐vozʺ do juiz ou ʺassessor jurídicoʺ de quem o procura, por exemplo, para resolver questões de investigação de paternidade, guarda de filhos, partilha de bens, alimentos, prática de crimes etc. etc. O conselho tutelar encaminha um caso ao juiz da infância e da juventude igualmente quando sua decisão for descumprida pelo dirigente do órgão público ao qual se dirigiu uma requisição do colegiado ‐ Essa matéria já foi analisada atrás em item anterior, como forma de garantir o cumprimento de suas decisões. A remessa do caso ao promotor de justiça (Ministério Público) não pode ser injustificada e como uma forma do conselho tutelar se desobrigar do cumprimento de sua missão institucional, mas sim quando for obrigado por lei a fazer uma determinada comunicação ou representação formal a esse órgão público‐ministerial – O conselho tutelar está obrigado a comunicar ‐ oficialmente, de imediato, por escrito e justificativamente ‐ ao promotor da infância e da juventude local (ou àquele que responda pela função, caso ausente o titular ou vago o cargo, na cidade em que estiver), quando ele, conselho, tomar conhecimento, de todo e qualquer fato que se configure como crime ou infração administrativa contra crianças e adolescentes, previstos no Código Penal ou no Estatuto da Criança e do Adolescente. Às vezes, o conselho tutelar, quando tem dificuldades para atender uma determinada criança ou adolescente ou para lhes aplicar uma medida especial de proteção, ele ʺfaz um encaminhamentoʺ (sic) ao Ministério Público, mais das vezes indevido, pois o faz fora dos casos previstos no Estatuto e fugindo do exercício de suas funções. O representante do Ministério Público não é um ʺpadrinhoʺ, um ʺprotetorʺ do conselho tutelar, a ser chamado em casos em que a atuação era para ser do conselho tutelar. Nem o Ministério Público é ʺórgão de execução ou de atendimento diretoʺ. Ele tem sua função constitucional e legal que precisa ser respeitada. SEÇÃO 4 REGIME JURÍDICO DOS CONSELHEIROS TUTELARES 81
Natureza da função de conselheiro tutelar ‐ Esta é a matéria mais controversa no Estatuto, a respeito dos conselhos tutelares e raiz de muitos problemas : a real natureza jurídica da função de conselheiro tutelar ! Pelo fato de ser o conselho tutelar um órgão público, como se argumentou atrás, os conselheiros tutelares são obviamente agentes públicos – a classificação mais ampla, onde se incluem os agentes públicos honorários (jurados), os funcionários públicos sob regime único, os empregados públicos, os titulares de cargos eletivos (vereadores etc.), os militares, os magistrados etc. etc. etc. Mas, isso é insuficiente: que tipo de agente público? Na primeira versão do Estatuto, antes de sua alteração pela lei federal n.8.242/91, poder‐se‐ia falar que se tratava de cargo eletivo, assemelhado ao de vereador, por exemplo. E toda a disciplina do seu regime jurídico deveria ser buscada nas normas que disciplinam os cargos eletivos. A primeira versão falava em ʺprocesso eleitoral presidido pelo Juiz Eleitoralʺ. Desse modo, se aplicaria literalmente o Código Eleitoral e nenhuma dúvida haveria. Salvo a que surgiu na época: se assim fora, nenhuma lei municipal poderia regular a matéria, por ser da competência exclusiva da União.. Todavia a reforma resolveu criar uma forma especial de provimento: livre nomeação pelo prefeito, após escolha de nomes e indicação pela comunidade. Assim sendo, pode‐se afirmar que se trata de uma função pública comissionada, vinculada a mandato certo popular, com regime jurídico especial, a ser estabelecido na lei municipal que expressamente criar as funções de conselheiros tutelares (titulares e suplentes). Natureza jurídica do processo de escolha dos conselheiros tutelares ‐ A escolha dos conselheiros tutelares e sua investidura na função se fazem através de um processo/procedimento administrativ,o que se esgota na esfera do Poder Executivo municipal, ao qual estão vinculados administrativamente os conselhos dos direitos e os conselhos tutelares. Um procedimento que se completa com a nomeação e posse desses conselheiros tutelares, pelo Chefe do Poder Executivo municipal126. Não um processo/procedimento judicial (eleitoral), como na redação original do Estatuto, posteriormente reformada. Formas legais e legítimas de processos de escolha pela comunidade ‐ O grande perigo, a macular a legalidade e legitimidade desse procedimento, tem sido na prática se manter a idéia de que se trata de um ʺprocesso eleitoralʺ, de uma ʺeleiçãoʺ. Essa concepção errônea tem parido verdadeiros monstros, na prática. 126
Procedimento de nomeação absurdo se tratasse de processo eleitoral, onde ocorreria a diplomação dos eleitos pelo Poder
Judiciário.
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Os conselheiros tutelares não exercem sua função como representantes da população, da sociedade como um todo ‐ na linha da democracia indireta, como previsto na primeira parte do parágrafo único do artigo 1º da Constituição federal. Não são ʺeleitosʺ, como prevê esse dispositivo citado. Exercem‐na, sim, como forma de participação direta da população, nos termos da Constituição – segunda parte do dispositivo constitucional citado. Tão democrático quanto...! Supera‐se, sem se negar, o restrito conceito da democracia representativa. A democracia direta no país se faz igualmente através da participação da sociedade por suas organizações representativas, por suas comunidades em concreto, no seio da sociedade, geral e difusa. 127
A Constituição federal tem como cláusula pétrea que a democracia brasileira é representativa e participativa, concomitantemente, uma linha complementando a outra – isto é, uma não é prevalecente e mais importante que a outra. Óbvio, que o processo de escolha com a participação de toda a sociedade é uma forma legal e legítima – possível e defensável! Não porque os conselheiros se tornam mais ʺrepresentativosʺ. A justificativa é outra, diversa daquela aplicável ao prefeito e vereador, que precisam ter legalidade/legitimidade de sua representação ‐ como se viu atrás. Mas por que a sociedade, como um todo, é o somatório das comunidades. Escolhidos pela sociedade significarão escolhidos pelas comunidades, num sentido amplo e numa interpretação mais ampliada do Estatuto. A favor desse sistema de escolha direto pela população milita mais o fato de ter o CONANDA incluído, na sua Resolução nº 75128, a recomendação de que se adote esse sistema. Isso vale como um parâmetro político respeitável e não como uma norma jurídica coercitiva. A partir desse indicativo do CONANDA, as leis municipais devem preferenciar essa forma de escolha. Mas, é bom que se faça um difícil exercício de tolerância e de superação de conceitos políticos tradicionais: a escolha de conselheiros tutelares, através de parcelas da sociedade, das comunidades, de organizações sociais, também é legítima. Escolhidos através das organizações comunitárias significam escolhidos pela sociedade, numa interpretação até mais literal e sistemática do Estatuto. Tanto, que assim se procede para a definição da participação direta da população no conselhos dos direitos – através das organizações representativas da sociedade. Por que, politicamente, em um conselho, essa forma é legítima e no outro (o tutelar) não o é...?! Ainda mais, é de se lembrar que se tratando de estruturação, organização e funcionamento de um serviço público municipal, as leis municipais têm um campo de 127
Conferir 1.4.1. atrás, neste texto: "Visões da Democracia e do Estado. Um novo corporativismo social?" Ali, se discutiu
a questão do modelo dicotômico da democracia brasileira, mostrando-se a importância da participação das organizações
corporativas sociais no Estado, como construtoras da Democracia
128
“Parâmetros para a Criação e Funcionamento dos Conselhos Tutelares no Brasil”
83
abrangência e prevalência maior, podendo ir, em certos pontos – em matéria organizacional e procedimental – a lateri (não, contra) Estatuto da Criança e do Adolescente129. Trata‐se aqui de se assegurar o respeito ao princípio constitucional da autonomia municipal. O município hoje, pela Constituição federal é um ente federativo. Os seus artigos 29 e 30 isso asseguram, no tocante à organização do serviço público municipal. Inconstitucional seria o Estatuto, se invadisse essa esfera do poder legisferante municipal. Aqui não prevalece o dispositivo constitucional130 que estabelece que compete concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre proteção à criança e adolescente. Formalmente os dispositivos sobre estruturação e organização dos conselhos tutelares estão em uma lei de “proteção à infância e à juventude” (Estatuto citado), mas substancialmente são matéria de direito administrativo municipal, só podendo a União editar normas gerais. Tanto que exatamente por isso o Estatuto deixou que regular o procedimento para aplicação de medida de proteção pelo conselho tutelar, por se tratar de um procedimento administrativo municipal, a ser regulado por lei municipal. De maneira diversa, regulou o mesmo Estatuto, quanto ao procedimento para apuração do ato infracional praticado por adolescente e aplicação de medidas socioeducativas, que foi ali bastante esmiuçado131: trata‐se aqui de procedimento processual132, cuja competência legislativa é da União. Legal também o é essa segunda forma: o que deve prevalecer na exegese dos textos do Estatuto deve ser a prevalência do ʺmelhor interesse da criança e do adolescenteʺ133. E se deveria levar em conta também a motivação histórica, a mens legislatoris134. O dispositivo do Estatuto, em questão, fala em ʺcomunidadeʺ e não em ʺpopulaçãoʺ, ʺsociedadeʺ etc. E basta se consultar dicionários para se constatar que “comunidade” significa segmento da sociedade, “parcela da população agrupada por interesses comuns, por razões geográficas” etc. No sentido da possibilidade legal de se adotar indiferentemente ambas as formas (ʺdireta ou indiretaʺ) se pronunciam, em sua obra multicitada DONIZETI & CYRINO. Todavia, necessário se torna evitar um equívoco que tem grassado em alguns municípios: incluírem‐se autoridades públicas governamentais (prefeitos, secretários municipais, promotores de justiça, dirigentes de órgãos públicos, diretores de escolas etc.) no mal chamado “colégio eleitoral”. Enquanto cidadãos poderão participar do processo de escolha aberto, isto é, a escolha universal. Mas, nunca quando o processo de escolha se proceder através de representações comunitárias, pois eles são representantes do Poder Público – coisas que não se confundem na ótica do Estatuto. O Estatuto faz nítida distinção, em todo seu corpo, entre as esferas do “governamental” e do “não governamental”. 129
O principio da hierarquia das leis não é tão simplista e de aplicação esquemática, da linha do quem pode mais pode
menos. Há que se respeitar o princípio da reserva de competência legislativa de cada esfera.
130
Artigo 24 - CF
131
Artigo 171 e ss. – Estatuto cit.
132
Artigo 152- Estatuto cit. : aplicação subsidiária da legislação processual
133
Artigo 6º do Estatuto cit.
134
Ver registro do histórico do processo legislativo de reforma do Estatuto, aqui feito, no início deste item
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A participação de qualquer representante de órgão governamental no processo de escolha de conselheiros tutelares, quando não se tratar do voto universal facultativo, o torna susceptível de anulação, requerida pelo Ministério Público, por qualquer entidade . Em conclusão: nos termos do Estatuto, como acima se expôs, possível se torna o desenvolvimento do processo de escolha referido, através três formas de procedimentos mais comuns e consagradas pelo uso, hoje, no país: ƒ
Facultativamente, todas as pessoas indiscriminadamente (eleitoras ou não), acima de dezesseis anos e que residam no município, isso comprovando de qualquer maneira (exibição de documentos e elaboração de listas de votantes a posteriori); ƒ
Facultativamente, todas as pessoas que se inscreverem ou cadastrarem, previamente, na forma definida pela lei municipal (e regulado o procedimento de inscrição, pelo edital do conselho dos direitos), igualmente com os mesmos requisitos de idade e residência. ƒ
Somente os representantes da sociedade civil organizada, isto é, os representantes de comunidades (associações, entidades de atendimento, sindicatos, ministérios eclesiais e toda ou qualquer expressão da organização comunitária). Papel dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente no processo de escolha ‐ A organização e presidência do processo de escolha de conselheiros tutelares ficaram como uma atividade especial dos conselhos municipais dos direitos da criança e do adolescente de discutível definição de sua natureza jurídica e política. E isso ele faz, não tanto numa linha de gestão de meios135, mas de controle do poder/atribuição do Poder Executivo municipal, de investir agentes públicos. De ordinário, há certa dificuldade de se entender a natureza dessa intervenção dos conselhos dos direitos, que a primeira vista parece discrepar das suas demais atividades, dentro do espectro geral das atribuições desses colegiados municipais. Realmente, tem‐se reconhecido que – em função dos seus papéis jurídico‐legal e político‐institucional, como visto atrás ‐ os conselhos dos direitos não devem assumir nenhuma função de ʺexecução de política públicaʺ, isto é, desenvolver atividades (através de um determinado serviço público) ou projetos (no bojo de um programa público): isso ficou bastante claro! Assim, essa sua função de organização e presidência do processo de escolha dos conselheiros tutelares (que lhe foi atribuída posteriormente) precisa encontrar seu nicho jurídico e político‐institucional. E aqui se propõe que seja no campo do controle das ações públicas136, mesmo se reconhecendo que assim se fará de maneira bem pouco ortodoxa. Assim sendo, aos conselhos municipais dos direitos da criança e do adolescente compete essa atípica atribuição, em caráter extraordinário e explicitado no Estatuto: 135
136
Exercício de atividade-meio, isto é, administrativo-burocrática
"Controle" aqui no sentido amplo, não se confundindo com "fiscalização", como se faz algumas vezes.
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organizar e presidir o processo administrativo de escolha dos conselheiros tutelares, obedecendo à determinação do Estatuto. O conselho dos direitos fica absolutamente adstrito às normas da lei municipal, não podendo ‐ através do seu edital de convocação do processo de escolha – alterar nenhum dispositivo expresso da referida norma legal, como muitas vezes se está constando na prática, com sérios prejuízos para a realização do processo de escolha, que assim poderá ser anulado pela Justiça, a requerimento do Ministério Público ou de qualquer interessado. Por exemplo, se a lei municipal estabelecer um limite de idade, uma condição de escolaridade (nível médio ou fundamental), não pode o edital do conselho dos direitos isso alterar. Se a lei , em outro exemplo, não prever a apresentação de comprovação da aprovação em curso sobre o Estatuto, o edital não pode criar essa exigência. DONIZETI & CYRINO (in ʺConselhos e Fundos no Estatuto da Criança e do Adolescenteʺ) vão mais longe e explicitam: ʺ(...) o Conselho dos Direitos só poderá dispor sobre processo de escolha se lei municipal conceder‐lhe autorização expressaʺ. Os referidos autores ensinam que (a) ou a lei municipal dispõe minudentemente sobre o processo de escolha dos conselheiros tutelares, não prevendo assim que os conselhos dos direitos tracem nenhuma norma complementar reguladora quando da convocação de cada processo de escolha (b) ou a mesma lei traz algumas normas gerais sobre a matéria, como mínimos legais e expressamente autoriza o conselhos dos direitos a regular a matéria, suplementarmente. Histórico ‐ Os conselhos municipais dos direitos da criança e do adolescente receberam do Estatuto (redação reformada) essa atribuição nova, exatamente para garantir ao máximo a autonomia funcional dos conselhos tutelares: quanto menos ingerência da prefeitura municipal, mais autônomo seria esse contencioso administrativo, que tem entre suas atribuições legais a de requisitar serviços públicos aos órgãos municipais. Nasceu essa atribuição posteriormente à edição do Estatuto, em lei federal137 que lhe alterou a redação original, motivada por decisão judicial. Quando editado o Estatuto, previa ele que os conselheiros tutelares seriam eleitos para um mandato certo, em processo e eleitoral presidido pelo juiz eleitoral da comarca, sob a fiscalização do representante do Ministério Público. Mas, dizia também que lei municipal disporia a respeito desse ʺprocesso eleitoralʺ (sic). Em São Paulo, em 1991, com toda propriedade, questionou‐se a constitucionalidade de tais dispositivos do Estatuto; apontando‐se que nenhuma lei municipal poderia dispor sobre a matéria, tratando‐se de processo eleitoral. Ter‐se‐ia que aplicar as disposições do Código Eleitoral. Assim sendo, a natureza das funções do conselheiro tutelar seria como a de um mandatário de cargo eletivo (prefeito, vereador etc.), com todas as decorrências disso: candidatura partidária, voto universal obrigatório, inelegibilidade etc. 137
Lei federal 8.242 de 12 de outubro de 1991, que cria o CONANDA e dá outras providências.
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Em função disso, a matéria foi discutida amplamente, à época, no Fórum Nacional DCA , decidindo‐se por se fazer um lobby junto à Presidência da República, com apoio do CBIA e UNICEF, para que se alterasse o Estatuto nesse ponto, evitando‐se esse vício de inconstitucionalidade. Na época, elaborava‐se o projeto de lei que criava o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA (1991) e aproveitou‐se a oportunidade para se incluir dispositivo que alterava os artigos 132 e 136 do Estatuto, no tocante ao provimento da função de conselheiro tutelar. Depois de grande discussão no seio das organizações sociais que militavam no movimento de defesa dos direitos da criança e do adolescente (DCA), com assessoramento de juristas que participaram da elaboração do Estatuto ‐ decidiu‐se que se abandonaria a idéia de processo eleitoral, mandato eletivo, aplicação do Código Eleitoral, condução do processo pela justiça eleitoral etc. etc.. E optou‐se por uma forma de provimento atípica: um mandato certo, mas não fruto de um processo eleitoral judicial (federal). Seria um ʺprocesso para escolha (...), realizado sob responsabilidade do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescenteʺ e fiscalizado pelo Ministério Público139. Essa a intenção do legislador – importante elemento para exegese dos artigos reformados do Estatuto. Testemunham DONIZETI & CYRINO (obra citada): ʺA redação do dispositivo legal acima foi dada pela Lei federal 8.242 de 12.10.91 (DOU 16.12.91), que definitivamente afastou o questionamento de constitucionalidade da disposição anterior, que previa a ʹeleiçãoʹ dos conselheiros através de ʹprocesso eleitoralʹ, sob a presidência de juiz eleitoralʺ. Um procedimento de provimento de cargo ou função mais democrático e mais próximo do espírito desses conselhos – uma outra alternativa às duas outras formas possíveis, em termos constitucionais, isto é, no lugar da mera nomeação ad nutum para cargo comissionado ou após aprovação em concurso público140. A participação do representante do Ministério Público e do juiz, no processo de escolha ‐ A imprescindível intervenção do Ministério Público, participando do processo administrativo de escolha (qualquer que seja a sua forma ‐ ʺdiretaʺ ou ʺindiretaʺ), tem que ser entendida como função fiscalizadora. Ele não pode participar, deliberando sobre os procedimentos de organização e realização desse processo administrativo de escolha dos conselheiros tutelares. O Estatuto não lhe dá esse poder e nenhuma lei municipal pode ampliar seu papel nesse sentido, pois seria uma franca ingerência administrativa do parquet na gestão dos negócios públicos municipais. Já o papel fiscalizador, ele é típico do Ministério Público: da sua própria essência institucional. A ele a Constituição brasileira garantiu o papel de ʺórgão corregedor maiorʺ, 138
138
O Autor integrava o Secretariado Nacional dessa articulação de organizações não governamentais, representando a Rede
Nacional dos Núcleos de Estudo e Pesquisa
139
Artigo 139 citado
140
É de se lembrar a limitação que a Constituição federal impõe para o provimento de qualquer cargo ou função pública.
Tinha-se mais, como certo, que o conselheiro tutelar é um agente público, em que pese não ser um funcionário ou
empregado público, no sentido estrito do termo (regime único ou CLT)
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fiscalizador, controlador – incontestado e independente. A efetividade do Estado Democrático de Direito depende disso. Por isso, não pode ele se imiscuir na prática de atos administrativos, como se fora apenas um agente publico municipal, no caso. Seu papel é bem maior! Está ele atuando junto aos conselhos dos direitos, nesse caso específico, para fiscalizar os procedimentos ‐ promovendo a aplicação da lei, a defesa dos interesses individuais indisponíveis, os interesses difusos, coletivos e sociais e a defesa do regime democrático141. Lutando para que esses atos administrativos (escolha, nomeação e investidura de conselheiros tutelares) obedeçam aos princípios constitucionais da legalidade, economicidade, moralidade, impessoalidade e publicidade. Assim, compete a ele impugnar atos da comissão competente (delegação do conselho municipal), durante o processo de escolha, perante a própria plenária do conselho. Ou ajuizar ações judiciais próprias para assegurar o respeito a direitos ameaçados ou violados (ao seu ver autonomamente), na forma da legislação processual civil. Já a participação dos juízes, diretamente, no processo administrativo de escolha deve ser... nenhuma! Ou aliás: maior, mas diversa! Os juizes de direito intervirão, prestando a jurisdição, quando provocados pelas partes que tenham interesses contrariados e pelo Ministério Público – quando estes buscarem quem diga o Direito – via sentenças judiciais. Sua intervenção, nessa linha da prestação jurisdicional, garantirá o império da lei e o respeito aos direitos de quem possivelmente possa estar sendo lesado. Esse o papel do Poder Judiciário, do qual não deveria se afastar nessa questão da escolha dos conselheiros tutelares. Sem prejulgamentos! Sem querer ser ʺadministradorʺ, mas sim verdadeiro magistrado – esse o espírito do Estatuto, quando extinguiu a figura do ʺjuiz‐
administrador‐legisladorʺ do revogado Código de Menores142
Requisitos exigíveis dos candidatos à função de conselheiro tutelar ‐ Quando do início de vigência do Estatuto, houve certa dúvida se as leis municipais poderiam inovar ou não de relação a essa norma geral nacional, que estabelecia, no seu artigo 133, apenas 03 requisitos para que alguém se habilitasse a conselheiro tutelar: (a) reconhecida idoneidade moral; (b) idade superior a 21 anos; (c) residir no município. Esses são requisitos mínimos, que as leis municipais estão obrigadas a respeitar. Argumentava‐se que o Estatuto não previa a ampliação desses requisitos, sendo tal listagem taxativa e não exemplificativa. Algumas decisões judiciais vieram a lume, de início, sob esse enfoque. 141
Artigo 157 e 159 da Constituição federal
Na prática do dia-a-dia lamentavelmente ainda se encontram alguns poucos magistrados que insistem em intervir
administrativa e indevidamente na vida dos Conselhos Tutelares, como se fossem eles suas equipes multiprofissionais,
inclusive procurando participar do processo de escolha dos conselheiros tutelares, por exemplo.
142
88
Com o passar dos tempos, passou a ganhar força uma linha de exegese diferente, dentro da linha que este presente ensaio sustentou atrás: o Estatuto dispõe sobre normas gerais de “proteção à infância e à juventude” (Constituição federal – art.24) Essa lei federal em verdade é uma norma nacional de “proteção da infância e da juventude”, como prevista no art. 24, XV da Constituição federal. Compete à união legislar, como fez com o Estatuto, sobre esta matéria concorrentemente com os estados federados, estando ela limitada à expedição de “normas gerais” (§1° – art.cit.). Por sua vez, normas legais estaduais poderão, em caráter “complementar” (§2° – art.cit.), legislar a respeito dos conselhos tutelares, respeitados os limites estabelecidos no art.30 da Constituição, no que diz respeito à competência dos municípios para legislarem. Leis, nacional e municipal, devem instituí‐los, criá‐los e regulá‐los. A norma nacional de proteção os institui, dando‐lhes atribuições e define parâmetros gerais para que leis municipais os criem, os estruturem, organizem, disponham sobre seu funcionamento e sobre o regime jurídico de seus membros. Assim sendo, respeitados os requisitos do Estatuto, a lei municipal poderá criar novos requisitos compatíveis com a natureza da função de conselheiro tutelar: grau de escolaridade, aprovação em capacitações sobre ʺlegislação de proteção à infância e juventudeʺ, experiência no trabalho de atenção integral à infância / adolescência, número de anos de residência no município etc. A questão da idade mínima tem merecido uma discussão nova: após a vigência do novo Código Civil dever‐se‐á entender que revogada ficou a exigência do limite de idade fixado em 21 anos, devendo‐se se entender que passa ele agora para 18 anos? Data venia, entendo que o Estatuto não atrelou expressamente o limite de idade para o exercício da função de conselheiro tutelar à maioridade civil. Não exige que o conselheiro tenha adquirido de alguma forma a maioridade civil ‐ em outras palavras. Tanto que na vigência do antigo Código Civil nunca se defendeu a tese de que os maiores de 18 e menores de 21, emancipados de alguma forma, pudessem se candidatar a conselheiro tutelar. O juiz e tratadista Judá Jessé de Bragança SOARES já ensinava no passado: ʺQuanto à idade exigida, coincide com a maioridade civil, mas não se confunde com elaʺ (grifo nosso). As leis criam limites de idade para o exercício de determinadas funções públicas, como para Presidente da República, Senadores etc. etc. E o Estatuto, na mesma linha, instituiu esse limite em 21 anos. Considerando‐se de futuro politicamente conveniente, poder‐se‐á alterar (ou não!) o Estatuto, para reduzir o limite para 18 anos ou fixar em qualquer outro patamar (argumentando ad absurdum: 25? 35?). Mas enquanto essa providência legislativa, no âmbito do Congresso Nacional, não ocorrer, a idade mínima fica em 21 anos, salvo melhor juízo. Outro ponto que merece um aclaramento diz respeito à diferença legal entre ʺresidênciaʺ e ʺdomicílioʺ: exige o Estatuto que o candidato a conselheiro tenha residência no município, isto é, aquele município enquanto lugar onde ele tem, de fato, sua morada atual, com ou sem a intenção de aí permanecer (o domicílio exige residência com ânimo definitivo). 89
Investidura por mandato certo: não‐prorrogação e recondução ‐ A lei municipal deverá prever a investidura na função de conselheiro tutelar. Ela se inicia com a proclamação de resultados do processo de escolha, pelo conselho municipal dos direitos da criança e do adolescente, com a indicação e divulgação por edital dos escolhidos pela comunidade (titulares e suplentes). Desse ato caberá impugnação do ministério público ou recurso administrativo dos interessados, ambos perante o próprio conselho municipal dos direitos, que os apreciará e decidirá em instância administrativa. Desses atos do conselho municipal dos direitos cabe igualmente o apelo a remédio judicial (mandado de segurança, por ex.), tanto do ministério público, quanto dos interessados, dirigido ao juiz da infância e da juventude da comarca – lembrando‐se sempre que o juiz não é instância derradeira, cabendo mais recursos de suas decisões para a segunda instância do Poder Judiciário (Tribunal de Justiça do Estado). Após a edição desse ato complexo formal do conselho municipal dos direitos da criança e do adolescente de proclamação de resultados e após também o julgamento dos recursos administrativos e judiciais (caso tenham sido interpostos), em se tratando de agentes públicos, ato de nomeação deverá ser expedido pelo prefeito municipal (ato vinculado aos resultados do processo de escolha, não podendo ele ignorar a ordem de escolha). Isso posto, a mesma autoridade dará posse aos escolhidos e nomeados, podendo delegar essa função, por exemplo, ao conselho municipal dos direitos da criança e do adolescente. Todavia, uma verdadeira aberração jurídica começa a se espalhar sorrateiramente pelo país, sob o manto de uma falsa legalidade e às vezes lamentavelmente com o respaldo do ministério público e da justiça da infância e da juventude: a chamada “prorrogação do mandato dos conselheiros tutelares”. Ora, tratando‐se de mandato certo, por 3 anos, concedido pela sociedade e homologado pelo chefe do poder executivo municipal, impossível juridicamente seria se prorrogar mandatos de agentes públicos. Possível sim a recondução do conselheiro por mais um mandato: mas aí ele se submete a novo processo de escolha, se submete ao que mal chamaríamos de “re‐eleição ʺ, isto é, dependeria da vontade da comunidade. Tem‐se entendido de modo geral, que só uma reforma constitucional (disposição transitória) poderia prorrogar mandatos do presidente da república ou de outros agentes públicos investidos em mandato certo. Findo o mandato do conselheiro tutelar, no dia imediato, não havendo novos conselheiros escolhidos pela comunidade e nomeados pelo prefeito, as funções protetivas do conselho tutelar passam a ser exercida provisoriamente pelo juiz da infância e da juventude, nos termos do art. 262 do Estatuto, aplicado extensivamente. Nenhuma autoridade pública pode prorrogar, por via administrativa, o mandato de um conselheiro tutelar. Caso um juiz de direito o faça, em processo judicial, formalmente através de sentença, será o caso de obviamente se cumprir, recorrendo a prefeitura da decisão judicial, para o Tribunal de Justiça, por sua manifesta inconformidade com o ordenamento jurídico.. 90
Dentro dessa linha da impossibilidade da prorrogação de mandato de conselheiros tutelares, em janeiro de 2003, o jornal A TARDE (17.01.2003), de Salvador, Bahia, noticia que um juiz da infância e da juventude da comarca de Salvador indeferiu um pedido de prorrogação de mandato e determinou que o novo procedimento de escolha ocorresse em cinco dias, sob pena de pagamento de multa diária, pelo poder público municipal. Exatamente por isso tudo é que o CONANDA, através da resolução nº 75, de 22 de outubro de 2001, em seu artigo 10 determina o seguinte: “Em cumprimento ao que determina o Estatuto da Criança e do Adolescente, o mandato do conselheiro tutelar é de três anos, permitida uma recondução, sendo vedadas medidas de qualquer natureza que abrevie ou prorrogue esse período” . (grifei) Por fim, é de se ressaltar que, quando o Estatuto prevê a ʺreconduçãoʺ, o faz nesta ótica. Absolutamente, não está prevendo de forma tácita a prorrogação de mandato do conselheiro tutelar por mais um mandato. Mas, quer dizer que o conselheiro tutelar não pode continuar a se habilitar indefinidamente em procedimentos de escolha. Significa aquela norma do Estatuto que ele se tornará “inelegívelʺ, após ter permanecido no cargo por dois mandatos, escolhidos para ambos de maneira legítima, pela população, de alguma forma. É portanto ʺa comunidade que irá autorizar a recondução do membro do conselho, através de novo sufrágioʺ (DONIZETI & CYRINO – obra citada) O CONANDA, em sua resolução nº 75 citada, também expressamente defende isso, como parâmetro para criação e funcionamento de um Conselho Tutelar (parágrafo único do art.10): “A recondução, permitida por uma única vez, consiste no direito do conselheiro tutelar de concorrer ao mandato subseqüente, em igualdade de condições com os demais pretendentes, submetendo‐se ao mesmo processo de escolha pela sociedade, vedada qualquer outra forma de recondução” . (grifei) Remunerações e vantagens ‐ O Estatuto traz apenas uma norma programática, aventando a dupla possibilidade de se remunerar ou não o conselheiro tutelar, no exercício de suas funções. Uma vez que expressamente vedou a remuneração dos conselheiros dos direitos, ele contempla a questão dos conselheiros tutelares de maneira... ʺsalomônicaʺ: ʺLei municipal disporá (...) inclusive sobre sua eventual remuneração de seus membrosʺ (art. 134). De qualquer maneira, é imprescindível que a lei municipal declare expressamente que a função de conselheiro tutelar, naquele município, é remunerada. E que alguma lei municipal fixe o padrão de remuneração. Nunca o conselho dos direitos da criança e do adolescente! Lei municipal não poderá jamais delegar a esse colegiado a fixação da remuneração de conselheiro tutelar. Por sua vez, as verbas para pagamento da remuneração dos conselheiros tutelares deverão ser provenientes do orçamento público municipal e previstas regularmente na lei própria, como despesas da secretaria municipal, à qual esteja vinculado administrativamente por lei os conselhos tutelares. O fundo municipal para os direitos da infância e adolescência 91
não pode financiar o pagamento dessa remuneração, pois se trata de fundo público especial de investimento, devendo seus recursos ficar destinados a suas atividades‐fim, isto é, ao financiamento de programas e projetos de proteção/promoção dos direitos da criança e do adolescente. Exercício das funções, afastamentos e substituições ‐ A matéria referente a férias, licenças, faltas, ausências, impedimentos e conseqüentes substituições deverá ser prevista na lei municipal – coisa que não ocorre geralmente nas leis municipais vigentes. Regime correcional e disciplinar, destituição e perda da função ‐ Há necessidade que a lei municipal obrigatoriamente traga previsão das hipóteses específicas em que o conselheiro tutelar perderá a função e será destituído. E essa lei deverá mais disciplinar os procedimentos disciplinares para a declaração da perda da função e para a conseqüente destituição, estabelecendo quem é o responsável pela condução desse procedimento apuratório (o conselho municipal dos direitos da criança e do adolescente...?) e pela aplicação da sanção administrativa de destituição da função (prefeito municipal...?). Todavia, se a lei municipal for absolutamente omissa a esse respeito, o ministério público, as autoridades públicas municipais e qualquer interessado que se julgar prejudicado por ato do conselheiro tutelar, todos eles poderão ajuizar ação judicial própria, contra o conselheiro tutelar, visando a declaração da perda de função. CAPÍTULO VII O CONTROLE NA PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS: CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE SEÇÃO I A ESSÊNCIA DOS CONSELHOS DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE Generalidades ‐ A maior parte da confusão que cerca a estruturação, organização e funcionamento dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente, no Brasil, nasce de deformações no entendimento de sua natureza jurídica e político‐institucional – de sua essência. Mais das vezes, há uma frustração infundada e injusta de relação a esses colegiados. É que se pretende deles coisa diversa do que eles deveriam ser e fazer; se levar em consideração a vigente normativa legal que os institui e a decorrente missão político‐
institucional que devem cumprir. Alguns esperam que eles sejam instâncias da sociedade civil, absolutamente autônomos, sem nenhuma vinculação com o estado. Outros, em oposição, os vêem meramente como órgãos administrativos 92
do governo. De um lado, uns o entendem, como ʺtudoʺ. De outro lado, como ʺnadaʺ. E no meio... a grande planície pasmacenta dos que nem os conhecem. Natureza jurídica ‐ Juridicamente, nos termos da lei federal 6.089/90 ‐ Estatuto da Criança e do Adolescente, a aparente confusão se encontra resolvida (pelo menos em termos da dogmática jurídica143), a depender muito pouco de maiores exercícios de interpretações do texto legal que os institui (artigo 88, II – Lei federal 8.069 de 13 de julho de 1990). Leis federais, estaduais e municipais deveriam criar formalmente esses conselhos e dessa criação dependerá sua estruturação, organização e funcionamento. Natureza das leis de criação dos conselhos dos direitos ‐ Todavia, importante se faz, que ‐ de logo ‐ se tenha como bastante claro o seguinte: o Estatuto não esgota toda a possibilidade de regulação legal da estruturação, organização e funcionamento dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente144. Ele dispõe sobre a ʺproteção integral de crianças e adolescentesʺ (artigo 1º ‐ Estatuto cit.), isto é, estabelece ʺnormas gerais de proteção da criança e do adolescente (artigo 23 – Constituição federal) – isto é, normas gerais nacionais. Mas, em seu bojo encontramos também normas gerais penais e processuais procedimentais, de organização administrativa, de organização judiciária e de organização público‐ministerial – tanto como normas gerais nacionais, quanto como normas especiais federais.145 Segundo a Constituição federal a competência para legislar sobre esses campos enumerados é 9
concorrente da união e dos estados e do distrito federal no tocante à legislação de proteção da criança/adolescente e juventude, 9
concorrente e/ou conjunta da união, estados e municípios no tocante aos demais campos de organização146 e 9
privativa da união no campo penal e processual. Na falta de norma especial local (quando se trata de legislação concorrente) as normas da união poderiam ir além da sua abrangência genérica, estabelecendo essas normas específicas, que prevalecerão em cada estado ou município, até que esses entes públicos editem suas normas específicas, quando 143
Isto é: texto expresso de lei vigente
Ver adiante, neste texto, maior explicitação a respeito disso, quando se tratar das "atribuições" dos
conselhos dos direitos da criança e do adolescente, por partes
145
A federação é um ente nacional, formado pelos entes federados, união, estados, distrito federal e
municípios, daí a possibilidade de distinção entre esfera nacional e federal, em alguns momentos, refletindo
isso – cfr. CASALI JR..2000: "Tratados internacionais". Salvador.
146
DONIZETI LIBERATI, Wilson & CYRINO, Públio Caio B.: "Conselhos e Fundos do Estatuto da
Criança e do Adolescente"- São Paulo. Ed. Malheiros
144
93
então aquelas determinadas normas federais – ʺpermissivamente invasorasʺ ‐ teriam sua vigência suspensa, na forma da Constituição federal. Talvez, o grande mal na luta pela efetividade político‐institucional e eficácia jurídica do Estatuto da Criança e do Adolescente tem sido, nesses últimos 10 anos, esse imobilismo do poder legisferante estadual e municipal, complementando o Estatuto, tanto de relação a seus dispositivos ‐ formal e substancialmente ‐ de proteção da infância, quanto de relação a seus dispositivos, formalmente, de proteção, mas, substancialmente, de organização administrativa, judiciária e público‐ministerial. Mais das vezes, a insatisfação que surge, pressionando no sentido da reforma do Estatuto, decorra disso: em lugar de reformá‐lo, ʺcompletá‐loʺ, dever‐
se‐ia regulamentá‐lo ‐ via legislativa ou administrativa 147. Nota‐se uma incipiente tentativa nesse sentido, quando da elaboração das leis municipais e estaduais de criação de conselhos, que diziam dispor também sobre a ʺpolítica de atendimento dos direitos da criança e do adolescenteʺ, naquele estado ou município. Lamentavelmente, elas ficaram presas a um modelo, divulgado, com a melhor das intenções, por Escritórios locais da extinta Fundação Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência ‐ CBIA, mas que o legislador local não ousou ampliar e adaptar à sua realidade local, indicando diretrizes para a formulação administrativa posterior dessa política. Lamentavelmente, vozes as mais respeitáveis, aqui e ali, se levantam, defendendo a impossibilidade de se dispor em caráter complementar sobre determinados pontos estabelecidos no Estatuto, dificultando que se melhor regule o chamado ʺsistema de garantia de direitosʺ. Mas, na verdade, data venia, uma lei federal como o Estatuto não poderia – sob pena de inconstitucionalidade – detalhar, por exemplo, o organização/funcionamento da justiça da infância e da juventude, das suas equipes multiprofissionais (artigos 149 e 150 do Estatuto cit.) e dos seus agentes de execução148, dos conselhos de direitos, dos conselhos tutelares, dos serviços e programas administrativo em regime protetivo ou socio‐educativo (artigo 90 – Estatuto cit.). Todavia, muitas vezes constata‐se o contrário: ameaça‐se ferretear como inconstitucionais as normas estaduais e municipais (as últimas, principalmente) que ousam complementar legitima e legalmente o Estatuto. Com isso não se quer dizer que não há normas municipais e estaduais, nesse campo, inconstitucionais. 147
Poder normatizador amplo dos Conselhos dos Direitos, como se verá adiante ou do Presidente da
República, Governadores e Prefeitos, por decretos (funcionamento dos Fundos para os Direitos da Infância
e Adolescência, por exemplo)
148
Os antigos Comissários de Menores, que as leis estaduais de organização judiciária deveriam extinguir
ou transformar, à luz do Estatuto (artigo 149)
94
Existem! e pululam pelo país... contendo absurdos e heresias, a merecerem repúdio. Mas isso se corrige com a produção cada vez maior de boa doutrina e a construção de uma jurisprudência comprometida com os princípios e diretrizes da doutrina da proteção integral, acolhidos pela Convenção sobre os Direitos da Criança. Por que não se reconhecer que o Estatuto estabelece apenas normas gerais sobre criação, estruturação, organização e funcionamento dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente; competindo às unidades federadas e aos municípios disporem, de maneira complementar, sobre essa matéria.? Na verdade, compete: 9
à União estabelecer normas gerais de proteção da infância e da adolescência, de organização judiciária e público‐ministerial e de organização administrativa 9
aos estados e ao Distrito Federal estabelecerem normas especiais de proteção da infância e da adolescência 9
aos estados e ao Distrito federal estabelecerem normas especiais de organização judiciária e público‐ministerial, inclusive também para possibilitar a operacionalização dessa proteção (ʺsistema de garantia de direitosʺ) e 9
aos estados e municípios149, essas normas especiais de organização administrativa, na mesma hipótese (idem). Essa regra deveria se aplicar à criação de conselhos dos direitos da criança e do adolescente e à regulação da sua organização e funcionamento Os Conselhos enquanto órgãos públicos estatais ‐ Ora, entendendo‐se que leis federais, estaduais e municipais podem criar e organizar conselhos tais, é de se recordar que a lei só poderá instituir instâncias estatais, isto é, organizações estatais. Ou mais amplamente, ʺespaços públicos institucionaisʺ.150 Não poderia assim fazê‐lo de relação a instâncias sociais: fóruns de articulação não institucionais (Fórum DCA, Comitê de Enfrentamento da Violência Sexual, Fórum de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil), ong.s, associações, movimentos sociais, movimentos reinvidicatórios, pastorais e ministérios eclesiais etc. ‐ isto é, organizações da sociedade. Não poderia criar espaços públicos não institucionais, já que isso feriria o princípio constitucional da livre associação e organização da sociedade. A lei (e portanto o Estado) não pode criar entes privados, organizações sociais. No máximo, poderá regular o 149
Dispõe o artigo 30 da CF que compete ao Município "organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local".
150
Assim a lei federal 8.242 de 12 de outubro de 1991 denomina o CONANDA – Conselho Nacional dos
Direitos da Criança e do Adolescente
95
funcionamento delas, nas suas relações com o poder público governamental: registros públicos, convênios etc. . Tanto assim é que se tem por inconteste hoje não poder a lei instituidora desses conselhos – sob pena de inconstitucionalidade – estabelecer taxativamente em seus dispositivos previamente quais as entidades sociais que os integrarão, invadindo o papel da vida societária, usurpando a legítima representatividade da organização social. Donde se deduz que os conselhos dos direitos da criança e do adolescente são órgãos estatais, isto é, instâncias públicas. E não, instâncias da sociedade civil. Enquanto órgãos administrativos, integrantes do Poder Executivo ‐ Mas, em se tratando de órgão publico estatal, qualquer deles há que se enquadrar em um dos três Poderes ‐ segundo o princípio constitucional da separação e soberania dos Poderes constitucionais. Salvo a exceção constitucional explícita referente ao ministério público, ao qual a Constituição federal (artigos 157 a 159 – CF) reconhece status equiparado ao de Poder, como ʺinstituição autônomaʺ e ʺfunção essencial à Justiçaʺ, mas sem subordinação ou vinculação ao poder judiciário ‐ fora do capítulo próprio desse Poder. Por exemplo, a Constituição federal considera crime de responsabilidade do presidente da República atentar contra a autonomia do poder judiciário, do poder legislativo e do ministério público. Ao chefe do ministério público se assegura a competência para a iniciativa de leis e para nomear e exonerar seus membros e servidores Exatamente por se tratarem de órgãos públicos, integrantes da estrutura do poder executivo e com atribuições para praticar atos de gestão pública ‐ tais conselhos só podem ser criados através de leis cuja iniciativa do processo legislativo seja da exclusiva competência do chefe do poder executivo151. Isso valendo para qualquer lei posterior, modificativa da sua estruturação organizacional ou do seu funcionamento. Em face disso, é de se reconhecer que tais colegiados ‐ como órgãos públicos estatais que são ‐ exercem funções administrativas que os fazem incluídos na esfera do poder executivo: atribuições típicas de desenvolvimento de políticas públicas. E não as funções judicantes e legisferantes, próprias e peculiares dos poderes legislativo e judiciário. Esses, quando praticam atos administrativos, o fazem na gestão dos negócios internos da esfera de cada Poder, respectivamente, em face do princípio da sua autonomia administrativo‐
151
Presidente da República, Governadores das Unidades Federadas e Prefeitos Municipais- aplica-se aqui
por simetria o disposto no artigo 61, §1º, II da CF
96
financeira. Isto é, os conselhos dos direitos praticam atos administrativos de execução das leis emanadas do poder legislativo ‐ regulamentando‐as, deliberando sobre a formulação de políticas públicas, controlando as ações públicas governamentais e não governamentais, potencializando estrategicamente as políticas públicas (mobilização social etc. etc.)152. Não há, todavia, previsão e permissão legal no Estatuto e na lei federal de criação do CONANDA (e não deveria haver nas leis estaduais e municipais correspondentes) para a prática de atos de coordenação e execução de políticas públicas, da responsabilidade dos órgãos próprios, governamentais e não governamentais. A coordenação de políticas públicas é típica de órgãos públicos governamentais. A execução pode ser concorrente. Em que pese se encontrar em todo país, inúmeros casos de conselhos dos direitos da criança e do adolescente que coordenam e/ou executam diretamente ações públicas, de maneira equivocada, salvo melhor juízo. Em resumo: tais conselhos participam de determinada parte do processo de desenvolvimento das políticas de estado153, o que implica em: 9 normatização/formulação dessas políticas; 9 controle das ações públicas governamentais e não governamentais; 9 potencialização estratégica dessas políticas (mobilização, p.ex.). Órgãos especiais, funcionalmente autônomos e administrativamente vinculados ‐ O mesmo registrado atrás, a respeito dos conselhos tutelares, aplica‐se aqui aos conselhos dos direitos da criança e do adolescente. Órgãos colegiados ‐ Outra peculiaridade que integra sua natureza jurídica, faz do conselho dos direitos da criança e do adolescente (como obviamente diz o nome) essencialmente um colegiado. Isto é, um órgão integrado por vários agentes públicos, o que faz com que seus atos administrativos sejam atos jurídicos complexos formais, emanados de uma decisão colegiada e não de um agente singular. Em situações especiais (situações emergenciais e urgentes ou atos protocolares de representação), sempre previstas na própria lei e no seu regimento ou decorrentes de delegação expressa do plenário colegial, esses atos podem ser praticados pela sua direção ou por qualquer dos seus membros isoladamente (presidente, vice‐presidente ou conselheiro‐relator) e referendados posteriormente pelo colegiado ou não, a depender da definição jurídica ou da delegação. 152
Conferir, adiante, neste texto, os capítulos referentes às atribuições dos conselhos dos direitos da criança
e do adolescente
153
= políticas públicas, em oposição a políticas governamentais
97
Órgãos colegiados paritários ‐ Determina mais o Estatuto que tais conselhos tenham composição paritária (art.88, II). E tal é repetido pelas leis estaduais e municipais correspondentes. Em primeiro lugar, isso significa paridade quantitativa entre representantes do governo e das organizações sociais: meio a meio. Já no tocante à chamada paridade qualitativa, a matéria é mais complexa e controversa. Algumas questões, em todo o país, têm surgido a provocar polêmicas e mesmo ações judiciais. Questões polêmicas na composição da parcela governamental ‐ A primeira delas diz respeito à participação de representação dos outros Poderes (judiciário e legislativo) e do ministério público, integrando a parcela dita ʺgovernamentalʺ. Como o próprio nome diz e entendendo‐se que se trata de um ʺórgão deliberativo do poder executivoʺ, a participação dos demais Poderes e do ministério público configura uma clara invasão de um Poder sobre outro. No caso, teríamos parlamentares e magistrados154 praticando verdadeiros atos administrativos, atos de gestão pública, como se viu acima: normatizando/ regulamentando, deliberando sobre a formulação de políticas públicas controlando as ações públicas governamentais e não governamentais, articulando e integrando essas ações, mobilizando a sociedade etc. etc. Os juizes e representantes do ministério público não têm, por força da sua missão institucional, essa atribuição controladora, nessa linha administrativa, gestionária. Os parlamentares a têm, mas a serem exercidas no espaço do seu colegiado próprio (parlamento) e na forma definida pela Constituição. O Estatuto citado reconhece o impedimento dos conselheiros tutelares (mutatis mutandi, analogamente, dos conselheiros de direitos), de relação à autoridade judiciária e ao representante do ministério público (parágrafo único do artigo 140). Esse óbice à participação nos conselhos dos direitos não existiria se tal integração dos Poderes citados, nesses colegiados especificamente, ocorresse com previsão expressa na Carta Magna: ou com atribuições meramente consultivas (conselhos penitenciários, onde há participação do ministério público – por exemplo) ou para a prática dos chamados ʺatos de impérioʺ (por exemplo, o Conselho de Segurança Nacional e o Conselho da República) e não aqueles de ʺgovernoʺ ou gestão. Tratando dessa matéria, em 1993, o CONANDA editou resolução nesse sentido, solicitando mais à Procuradoria Geral da República que ajuizasse ações diretas de inconstitucionalidade, em litisconsórcio ativo com o ministério público 154
Aqui incluídos os magistrados judiciais e os público-ministeriais
98
estadual, contra as leis estaduais e municipais que previssem tais participações – indicação com êxito em uns lugares e nenhuma providência em outros. De qualquer maneira, a questão se encontra ainda em aberto, para discussão e produção de doutrina155, enquanto não se firma uma tendência jurisprudencial clara, com decisões dos tribunais superiores, principalmente. Tais razões podem ser invocadas igualmente para justificar a não inclusão, na parcela governamental dos conselhos dos direitos citados, de representantes de órgãos mesmo do poder executivo, mas de outras esferas: isto é, órgãos estaduais e municipais no CONANDA, órgãos federais e municipais nos conselhos estaduais e órgãos federais e estaduais nos conselhos municipais. Aqui, seria a invasão de uma esfera da federação em outra, integrando órgãos administrativos com poder deliberativo vinculante, participando da gestão pública de outra esfera. Igualmente, essa questão se encontra em aberto. Questões polêmicas na composição da parcela não governamental ‐ Outras questões dizem respeito à ʺparticipação direta da população através suas organizações representativasʺ156, nesses colegiados. Ou ʺparticipação da comunidadeʺ, na linguagem utilizada pela Constituição federal e pela legislação federal, na instituição e regulação do sistema único de saúde e do respectivo Conselho Nacional de Saúde. A lei de criação do CONANDA e a maior parte das leis estaduais e municipais exigem que sejam entidades sociais (ou organizações sociais) de ʺatendimento dos direitos de crianças e adolescentesʺ157 ou de ʺatendimento direto e defesa de direitosʺ. Duas questões, neste ponto, precisam ser aprofundadas e aclaradas: 9
que se deve entender por ʺentidades sociaisʺ, ʺorganizações da sociedadeʺ, ʺa população por suas organizações representativasʺ, ʺcomunidadesʺ ? 9
que se deve entender por ʺentidade de atendimento de crianças e adolescentesʺ e expressões assemelhadas ? Essa discussão não encontra solução no campo específico da composição possível dos conselhos deliberativos e paritários. Seu locus é mais amplo: a discussão sobre as categorias ʺsociedadeʺ, ʺsociedade civil organizadaʺ e o chamado ʺterceiro setorʺ, nas suas relações com as de ʺestadoʺ e ʺmercadoʺ. Na verdade, essa é uma discussão mais política que jurídica: a dimensão jurídica que se dará a essas categorias, depende do seu conteúdo socio‐político 155
Em apoio a esse entendimento: DONIZETI LIBERATI, Wilson & CYRINO, Público Caio: op.cit.
Artigo 204, II – Constituição federal
157
Expressões mais próximas do Estatuto, considerando-se o consagrado no seu artigo 86
156
99
delas158. Uma discussão que nos leva ao terreno escorregadio e ainda pleno de discussões a respeito dos conceitos de ʺpúblicoʺ e ʺprivadoʺ. Quando a Constituição federal fala em participação direta da sociedade na democracia brasileira, pressupõe‐se que admite uma esfera do público que não se confunde com a meramente ʺgovernamentalʺ: admite um ʺpúblico não governamentalʺ. E isso mais se reforça com o disposto no Estatuto da Criança e do Adolescente, que prevê política de estado através de ʺações governamentais e não governamentaisʺ (art.86). É óbvio que tais leis não poderiam, nesse ponto, fechar mais do que fecha o Estatuto em seus dispositivos próprios: além de se tratar de norma especial federal, estruturadora de órgão público da União, o Estatuto igualmente é norma geral nacional, reguladora de um sistema nacional de proteção dos direitos humanos da criança e do adolescente159. Por exemplo, a exigência de que só ʺentidade de atendimento diretoʺ ‐ como creches, abrigos, entidades de promoção de direitos etc. ‐ poderiam integrar os conselhos não encontra respaldo no Estatuto. Equivocado seria também o entendimento de que não poderiam integrar esses colegiados, as entidades sociais das categorias profissionais (sindicatos e associações de classe) e do meio empresarial, que atendem direitos de crianças e adolescentes. Posteriormente, a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS torna isso mais claro quando trata da composição do Conselho Nacional de Assistência Social ‐ CNAS, definindo mais claramente os tipos de entidades sociais que garantiriam essa participação direta da sociedade no colegiado em tela, não deixando margem de dúvidas quanto a essas questões. ʺO uso mistificado de ʹpopulaçãoʹ, ʹcomunidadeʹ, ʹgrupos sociaisʹ, é utilizado como forma de negar a existência de classes, de interesses conflitivos, buscando despolitizar as diferenças observadas nos grupos e tentando apresentar os mesmos como uma coleção neutra, passivaʺ160 – isso parece bem claro quando se discute essa legitimidade e legalidade da inclusão ou não de determinadas expressões do movimento social. Emblematicamente, quando da inicial composição do CONANDA, esta matéria foi discutida na primeira assembléia geral para escolha dos representantes das organizações sociais: discutia‐se o enquadramento de determinadas entidades nos critérios legais (centrais trabalhistas, entidades de 158
Ver adiante neste texto o item seguinte: "Natureza político-institucional"
A Federação é um ente nacional, formado pelos entes federados, União, Estados, Distrito Federal e
Municípios – cfr. CASALI JR..2000: "Tratados internacionais". Salvador.
160
AROUCA, Sérgio apud DONIZETI LIBERATI, Wilson & CYRINO, Público Caio B.: "Conselhos e
Fundos no Estatuto da Criança e do Adolescente"
159
100
proteção jurídico‐social, núcleos de estudos e pesquisas, pastorais e ministérios eclesiais etc.). Desde aquele momento ‐ com parecer favorável da Procuradoria Geral da República que fiscalizava, então, o processo de escolha ‐ a assembléia geral decidiu pela ampliação do conceito de ʺsociedade civil organizadaʺ, especialmente para admitir a participação de representações das classes trabalhadoras161. Natureza político‐institucional ‐ A experiência dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente, no Brasil, se justifica ‐ politicamente ‐ como forma de se garantir a participação popular na gestão do poder, no desenvolvimento dos negócios públicos pelo estado162. Assim, as confusões maiores sobre a real missão político‐institucional dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente nascem de um entendimento também equivocado a respeito da democracia e do estado. Esse papel político dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente (como de todos os conselhos deliberativos) depende muito da concepção de democracia e de estado que se acolhe e que se pretende operacionalizar. Visões da democracia e do estado. Conselhos deliberativos: um neo‐ corporativismo ? ‐ A compreensão da democracia precisa superar dialeticamente (sem propriamente negar...) a tradicional concepção liberalista, enquanto ʺmétodo de governarʺ163, para uma concepção mais atual e radical, enquanto ʺforma e conteúdo de existência socialʺ164. Uma utopia verossímil e viável, por se fazer, para realização paulatina e irreversível de seus princípios: liberdade, igualdade, pluralidade e participação . Especialmente – a centralidade na pluralidade. Democracia é respeito e tolerância pela diversidade. A pluralidade é tanto de conteúdo (diversos interesses), quanto de sujeitos políticos (movimentos sociais, igrejas, partidos, sindicatos, ong etc.). Mas, esse respeito á ʺdiversidade de valoresʺ possui, como limites seus, certos paradigmas éticos voltados para a convivência humana pacíficaʺ165: assim, a liberdade e a igualdade são paradigmas limitativos pois para a pluralidade. 161
Cfr. Atas do CONANDA. Registre-se mais, a respeito, que o Autor secretariou esta primeira assembléia
geral para constituição do CONANDA, representando a Rede dos Centros de Defesa.
162
Constituição federal – artigos 227, §7º e 224, II.
163
BOBBIO, Norberto.1986: "O futuro da Democracia". Rio de Janeira Ed. Paz e Terra – "Conjunto de
regras primárias ou fundamentais que estabelecem quem está autorizado a tomar decisões coletivas e com
quais procedimentos".
164
COUTINHO, C. N. 1992: "Gramsci, um estudo sobre o pensamento político". Rio de Janeiro. Ed.
Campus
165
LEVY, N. 1992: "Uma Reinversão da Ética Socialista" in NOVAES, A. (org.): "Ética". São Paulo. Ed.
Companhia das Letras
101
Enquanto isso, a participação ressurge como paradigma operativo para os outros três. Ela é caminho privilegiado para se construir relações libertárias, igualitárias e pluralistas. Um outro aspecto a ser enfrentado nessa discussão sobre uma concepção mais real de democracia e de suas possibilidades de realização histórica, diz respeito aos aspectos de organização político‐institucional dela, principalmente no que diz respeito ao estado. Diz respeito à visão que se tenha do estado – decorrente daquela que se tem de democracia. Para tanto, há que se abandonar as visões clássicas, tanto a liberal do Estado do Bem Estar Social, quanto a marxista ortodoxa da “ditadura do proletariado”, em favor de uma ʺvisão ampliada do estadoʺ166, adotada inclusive no modelo político‐constitucional brasileiro (Constituição federal – parágrafo único do artigo 1º) onde ʺsociedade políticaʺ (governo) e ʺsociedade civil organizadaʺ se articulam e se integram, no espaço jurídico‐político do estado. O campo estatal amplo que se erige ao lado do campo do mercado: o público em face do eminentemente privado. O Brasil, dogmático‐constitucionalmente, ficou sendo uma democracia mista ‐ direta e indireta. Uma democracia tanto representativa, quanto participativa. E isso foi uma conquista dos movimentos populares, na época do funcionamento do Congresso Nacional como Constituinte167: teve‐se um processo de luta social, marcado pela pluralidade, com construção de hegemonia no interior do campo democrático‐popular – como reconhece SOUZA FILHO168. Assim, preciso é que se aperfeiçoem hoje os espaços/mecanismos de representação (sistema eleitoral, partidos políticos, funcionamento dos parlamentos, p.ex.) e os espaços/mecanismos de participação (conselhos paritários deliberativos, plebiscito, referendo, iniciativa popular do processo legislativo p.ex.). As instituições tradicionais da democracia representativa (parlamento, processo eleitoral, governantes eleitos, justiça, segurança etc.) continuam com papel fundamental a desenvolver. Porém é de reconhecer hoje que elas se mostraram limitadas para promover uma real democratização da sociedade e, por conseguinte, uma maior ampliação daqueles seus princípios citados: liberdade, igualdade, pluralidade e participação. Atualmente estão nítidas as limitações existentes no sistema de representação democrática. Autores dos mais diversos matizes ideológicos 166
GRAMSCI, Antônio. 1978 : "Concepção Dialética da História". São Paulo. Ed. Civilização Brasileira.
Através da "Plenária Pro-Participação Popular na Constituinte"
168
Loc. cit.
167
102
corroboram esta mesma visão (BOBBIO, 1986; COUTINHO, 1992, DAHL, 1991; POULANTZAS, 1985; RIBEIRO FILHO, 1999 etc.). Importante pois, que se promova à transformação do estado e a radicalização da democracia, através do desenvolvimento aperfeiçoado da democracia representativa e de novas formas de democracia participativa de base. E, simultaneamente, através do ʺestímulo de redes e focos autogestoresʺ169
Interessa aqui a esta análise, em especial, a questão da democracia participativa e dos espaços e mecanismos públicos de participação: isso porque os conselhos dos direitos da criança e do adolescente (e todos os conselhos estatais deliberativos) são reconhecidos e legítimos espaços públicos de participação170. ʺA legitimidade dos conselhos sustenta‐se na legitimidade da democracia participativa como arranjo institucional que amplia a democracia política Por sua vez a legitimidade da democracia participativa fundamenta‐se no reconhecimento de que o arranjo neo‐corporativo possibilita a construção de espaço público de conflito/negociação, baseado em ações estratégicas e discursivas complementares à ação parlamentar representativa partidáriaʺ 171. Isso implica em se reconhecer que, numa sociedade complexa como as dos tempos atuais, as ʺorganizações sociais participantes do mercadoʺ (sindicatos, centrais sindicais, associações profissionais, associações empresariais, instituições filantrópicas organizadas e mantidas por empresas etc.) e as ʺorganizações sociais produtoras/receptoras de políticas públicasʺ (movimentos de defesa dos direitos de negros, mulheres, crianças, homossexuais, sem‐terra, associações de bairros, de usuários da saúde, por exemplo) configuram‐se ambas como ʺorganizações corporativas sociaisʺ172 ‐ base para o funcionamento dos espaços e mecanismos públicos de participação democrática. 169
PULANTZAS, N. apud SOUZA FILHO, R. – op. cit.
NOGUEIRA NETO, Wanderlino. 1995: "Papel político dos Conselhos dos Direitos da Criança e do
Adolescente e dos Conselhos Tutelares, dentro de um modelo de democracia participativo-representativa.
Uma visão gramsciana". Porto Alegre. Procuradoria Geral do Município de Porto Alegre.
171
SOUZA FILHO, Rodrigo.1999: "Conselhos deliberativos: neo-corporativismo brasileiro?"- in "Direitos
Humanos, Democracia e Senso de Justiça". Rio de Janeiro. Edição Fundação Bento Rubião. KROART
Editores.
172
Tem-se utilizado, de último, a expressão “terceiro setor”, mais ampla e mais ligada à linha do
voluntariado americano e canadense, que tem permitido incluir todo o tipo de organização corporativa
social, mesmo as que tradicionalmente não se incluíam na categoria consagrada de "sociedade civil
organizada" (enquanto expressões do movimento social, organizações comunitárias e assemelhadas). Nesse
chamado "terceiro setor" poder-se-ia incluir partidos políticos, sindicatos, pastorais e ministérios eclesiais,
fundações mantidas por empresas etc. Um "terceiro setor" em contraste com o Estado, como “primeiro
setor" (nessa concepção entendido apenas como Governo) e com o Mercado, como "segundo setor". De
qualquer maneira, a expressão permanece plurívoca, pois outros autores defendem um definição oposta,
fazendo do "terceiro setor" uma espécie do gênero "sociedade civil".
170
103
Essa idéia de participação da sociedade na formulação/controle das políticas de estado, através das organizações corporativas sociais, estruturou‐se com base em algumas ʺtesesʺ construídas principalmente pelo movimento social: ‰
institucionalização de um espaço público, com representação do estado‐governo e participação direta do estado‐sociedade173 (os conselhos paritários deliberativos); ‰
reconhecimento, nesses espaços, da autonomia da sociedade civil em indicar ampla e conjunturalmente determinadas ʺorganizações corporativas sociaisʺ, como suas expressões e seus instrumentos de participação direta; ‰
obediência a critérios que garantissem a participação direta ‐ efetiva e preponderante ‐ nesses espaços, mais particularmente dos atores sociais estatais não governamentais, que se expressam como ʺorganizações corporativas sociais produtoras/receptoras de políticas públicasʺ; ‰
indicação de orientação nacional, sem prejuízo das especificidades locais, para o conjunto das políticas públicas, através da distribuição de atribuições entre esses espaços. Segundo SOUZA FILHO, ʺforjou‐se um arranjo corporativo setorial (pois, próprio para cada área – saúde, assistência, criança) para negociar e construir hegemonia na esfera das políticas públicas sociais, através de sistema formal, articulado nacionalmenteʺ. Vê, o mesmo autor, nessa construção do que ele chama de ʺengenharia institucional, uma base ʺneo‐corporativaʺ, isto é, ʺcorporativo‐societalʺ174, fruto de luta dos setores mais progressistas da sociedade e que se configura como estratégia concreta e legítima de luta social. Através dessas ʺorganizações corporativas sociaisʺ e desses conselhos deliberativos se torna possível a estruturação de uma ordem social alternativa ao ʺcorporativismo‐estatalʺ e ao ʺliberal‐corporativismoʺ. O primeiro tem um escopo nitidamente autoritário, onde as organizações são meros factóides, extensões do poder estatal175. O segundo pretende promover a defesa de interesses puramente privatistas, os quais seriam regulados pela lógica do ʺmercado políticoʺ, através da implementação de lobbies junto aos poderes representativos tradicionais. O corporativismo‐social baseia‐se numa ʺorganização societal orgânica, que busca combinar hegemonia com pluralidadeʺ (...) ʺonde os institutos políticos com base neo‐corporativa facilitam a organização e expressão dos diversos interesses em pautaʺ176
Em conclusão: a definição de atores sociais no processo de participação direta na gestão pública, principalmente na escolha dos que integrarão os 173
Sociedade civil organizada
Em oposição aqui ao modelo do "corporativismo estatal" e do "corporativismo neo-liberal".
175
Como o que se teve no Brasil, nos períodos do Estado Novo (1937) e da Ditadura Militar (1964), por
exemplo
176
SOUZA FILHO, R. – loc. cit.
174
104
conselhos deliberativos (no caso, especialmente os conselhos dos direitos da criança e do adolescente e os conselhos tutelares) nada tem com os processos que legitimam a democracia representativa (processo eleitoral). Estes atores sociais, no viés da democracia participativa, são legitimados, através seus processos de escolha próprios, garantindo a participação direta das organizações corporativas sociais.177
Decorrentes papéis político‐institucionais desses espaços públicos participativos ‐ A partir dessa visão ampliada do “estado democrático de direito”, esses espaços públicos da linha participativa, os conselhos paritários deliberativos (e entre eles, em especial, os conselhos dos direitos da criança e do adolescente) devem ser considerado, ao mesmo tempo: ‰
organizações burocráticas; e ‰
espaços políticos de poder. E como espaços políticos de poder, esses Conselhos devem se tornar, conseqüentemente: ‰
aparelhos coercitivos e de integração; ‰
instâncias de mediação para a práxis social; e ‰
potencializadores estratégicos das políticas de estado; Nessa ótica, os conselhos dos direitos da criança e do adolescente devem construir um papel político‐institucional para si178, que os façam espaços/instrumentos do poder estatal e possibilitem a participação direta da população no exercício desse poder, de maneira operativa e efetiva. Não são eles espaços únicos e exclusivos, para assegurar a participação popular. Porém, importantes e estratégicos para a transformação do perfil estatal brasileiro. A estrutura organizativa e a prática de funcionamento desses conselhos podem fortalecer o estabelecimento da cultura democrática, que os ajudou a criar. Deles são e serão inimigos ferrenhos, obviamente, todos aqueles que se opõem ao estabelecimento dessa cultura democrática: conselhos dessa natureza não combinam com corruptos e autoritários. Organizações burocráticas ‐ Os conselhos dos direitos da criança e do adolescente precisam se fortalecer, preliminarmente, como ʺorganizações burocráticasʺ. 177
Conferir adiante, neste texto: "Função Controladora dos Conselhos dos Direitos. (...) Procedimento de
escolha dos conselheiros tutelares".
178
Construção política, por não se tratar de uma definição normativo-jurídica. A lei não lhes pode dar esse
papel político, que extrapola a mera definição normativa, como fenômeno meta-jurídico.
105
A idéia de ʺequipamento burocrático estatalʺ não pode realmente esgotar toda a potencialidade e a riqueza do papel político‐institucional de um conselho dessa natureza. Mas, não se a pode desprezar como sem importância nesse trabalho de construção geral desse papel, a fazê‐los instrumentos efetivos do poder estatal. O asseguramento de condições mínimas de estruturação e funcionamento, dignos para o conselho é condição essencial para a construção do seu papel político‐institucional. Um espaço público institucional, como esse colegiado, que não seja eficiente administrativamente, muito dificilmente se torna eficaz: isto é, sem bons resultados administrativos, difícil bom impacto social e político. Aplica‐se aqui o expendido atrás a respeito dos conselhos tutelares, no tocante ao seu papel burocrático. O apoio administrativo aos conselhos: as chamadas secretarias‐
executivas ‐ O fortalecimento burocrático dos conselhos depende visceralmente de que tenham, apoiando‐os, uma estrutura organizacional pública que lhe dê apoio administrativo. Algo como uma secretaria‐executiva dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente. Normalmente, as leis de criação desses conselhos trazem a previsão de algo semelhante. Ou particularmente criando uma secretaria executiva do conselho dentro da estrutura organizacional do órgão de vinculação (ver atrás), ou especificando que determinada repartição preexistente funcione como secretaria‐executiva ou determinando que o órgão público de vinculação do conselho (ministério, secretaria de estado ou do município, gabinete do chefe do poder executivo etc.) faça esse papel de maneira genérica, deixando a matéria para ato regulamentador. Espaço político de poder ‐ Mas, a autoconstrução como ʺespaço político de poder ʺ deve ser a grande tarefa, no momento, dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente, dos seus conselheiros. E da sociedade civil organizada, de maneira mais especial179. Estrategicamente, na atual conjuntura, esse é o objetivo mais urgente e importante a ser alcançado! Ele precisa construir urgentemente sua proatividade, sua participação protagônica nas discussões e nas deliberações a respeito do atendimento dos direitos de crianças e adolescentes: real e efetivo ʺespaço político de poderʺ. E não, apenas fortalecedor e legitimador de outras instâncias públicas. Precisa ter luz e brilho próprio! 179
Mais interessa conjunturalmente à sociedade civil, esse fortalecimento dos Conselhos, pois se tratam
eles de espaços e mecanismos de participação direta da população na gestão dos negócios públicos, na vida
do Estado.
106
E tal ʺpoder políticoʺ, ele adquire, quando se abre para a sociedade, ouvindo‐a e possibilitando a sua participação, a explicitação dos conflitos de interesses entre classes sociais, entre categorias, gerações, gêneros, orientações sexuais, regiões, etnias, raças etc. Igualmente, tal poder ele adquire quando passa a ser ouvido pelo governo, possibilitando a democratização real do regime político, o respeito aos conflitos explicitados. SEDA lembra que os conselhos de direitos são ʺexatamente onde o governante se encontra com os governados para, juntos, conferirem se o ato de governar provoca desvios ou correção de desvios entre realidade e s normas escolhidas pelo país para reger a infância e adolescência”.180
Estratégias! os conselhos dos direitos da criança e do adolescente precisam assumir que é preciso se fortalecer como núcleo estratégico‐conceitual. Urge que se torne, nesta estratégia de luta, mais “tanque‐pensanteʺ, que ʺtanque‐combatenteʺ. Dentro dessa ótica, tais conselhos poderão exercer um rico papel na potencialização estratégica das políticas públicas, valorizando a sua qualidade: em termos concretos é isso que objetiva também o torna‐se ʺespaço de poder políticoʺ. E essa “potencialização e valorização estratégica” ocorrem, quando ele se faz ʺinstrumento de articulação e coerçãoʺ e ʺinstância de mediaçãoʺ. Instrumentos de articulação e coerção ‐ Essa sua capacidade de ʺarticular politicamenteʺ, de maneira ampla, os diversos atores sociais, com legitimidade reconhecida, se torna uma importante estratégia. E a partir dessa ʺarticulação políticaʺ efetiva, nasce‐lhe a capacidade de propor e fomentar ʺintegrações operacionaisʺ para enfrentar determinadas situações emergentes e pontuais181. Há que se construir, como decorrência desse processo de articulação/ integração, por meio desses conselhos principalmente, a necessária intersetorialidade das políticas públicas, num corte transversal sobre todas elas (institucionais, sociais e econômicas), para garantir a prioridade absoluta do atendimento dos direitos fundamentais de crianças e adolescentes. Além disso, o conselho dos direitos da criança e do adolescente precisa fazer valer politicamente sua coercibilidade, isto é, a capacidade de fazer respeitadas suas deliberações vinculantes, pelo estado. E isso não é apenas uma questão técnico‐jurídica, é uma questão político‐institucional, a ser construída dentro daquela correlação de forças e na conjuntura atual. A terceira estratégia para se construir um conselho dos direitos da criança e do adolescente, como ʺespaço político de poderʺ, é sua transformação em ʺinstância de mediaçãoʺ, como se verá adiante. Essa, a mais importante das três. 180
"(SEDA, Edson. 1993: "Construir o Passado ou Como Mudar Hábitos, Usos e Costumes, tendo
Instrumento o Estatuto da Criança e do Adolescente". São Paulo. Ed. Malheiros)
181
DE ROUSSAN, Yves T. 1994: "Entidades de defesa de direitos: articulações e integrações". Salvador.
Unicef (mimeog.)
107
A esse respeito, leia‐se atrás o que se disse a respeito, quando se analisavam os conselhos tutelares – perfeitamente aplicável aos conselhos dos direitos, também. Assim, da mesma maneira que os conselhos tutelares, os conselhos dos direitos da criança e do adolescente podem perfeitamente se construir politicamente como tais ʺinstâncias de mediaçãoʺ, pluralistas e hegemonizadoras, em favor dos interesses priorizáveis da infância e da adolescência. Mas, só teremos um conselho dos direitos da criança e do adolescente, com capacidade real de ʺmediatizarʺ nesses moldes, se esses colegiados incorporarem, em princípio, uma sociedade civil forte, organizada/mobilizada, política e tecnicamente qualificada, realmente participativa. E nesse jogo, os fóruns, frentes e demais instâncias não institucionais da sociedade têm um rico papel a exercer, verdadeiramente de ʺdireção culturalʺ, de formação de quadros para as diversas organizações sociais, fortalecendo principalmente aquelas que têm compromissos reais com as lutas emancipatórias. Para que seja possível essa ʺmediatizaçãoʺ apontada, a sociedade civil (na vigente conjuntura, tentando modificar a correlação de forças estabelecida) deverá : 9
fazer crescer seus níveis de organização/organicidade e de mobilização; 9
qualificar suas demandas e 9
assumir politicamente os interesses da população infanto‐
adolescente, para fazê‐los valer como direitos (indisponíveis e exigíveis) e como dever do Estado. Além do mais, isso só acontecerá igualmente182, se esses colegiados incorporarem, de outra parte, uma participação governamental preocupada em construir um real estado democrático de direito, através da participação da sociedade. Para que seja possível essa ʺmediatizaçãoʺ apontada, da mesma forma, o governo (na vigente conjuntura, tentando ser sensível a essa modificação na correlação de forças estabelecida, em favor dos interesses dos mais necessitados) deverá: 9
fazer crescer seus níveis eficiência, eficácia e efetividade político‐
administrativa; 9
qualificar e atender as demandas da sociedade e 9
incorporar politicamente os interesses da população infanto‐
adolescente, para fazê‐los valer como direitos e como dever seu. 182
Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente como "instâncias de mediação"
108
Um conselho de direitos da criança e do adolescente não é um fim em si mesmo. Ele existe para : 9
satisfazer as necessidades básicas (saúde, educação, segurança alimentar, assistência social etc.) da infância, atendendo‐as como direitos fundamentais (sobrevivência, desenvolvimento e proteção); 9
elevar os índices de desenvolvimento humano de uma sociedade, da população do estado e mais especificamente do seu segmento infanto‐
adolescente; 9
fortalecer o processo de fortalecimento da democracia, através principalmente da descentralização político‐administrativa e da participação da população. Tendo esse quadro como pano‐de‐fundo, os conselhos dessa natureza deverão exercitar, em concreto, suas funções políticas. SEÇÃO 2 A FUNÇÃO DE POTENCIALIZAÇÃO ESTRATÉGICA DO SISTEMA DE ATENDIMENTO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE E DE VALORIZAÇÃO DA QUALIDADE DO DESENVOLVIMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS Uma questão preliminar: a complementação das normas do Estatuto, no que diz respeito às atribuições dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente183 ‐ Os conselhos dos direitos da criança e do adolescente, nos termos do Estatuto da Criança e do Adolescente, como se verá nos capítulos próximos, têm como atribuições legais mínimas (artigo 88 ‐ Estatuto da Criança e do Adolescente): ‰
controlar as ações governamentais e não governamentais e ‰
formular a ʺpolítica de atendimento dos direitos da criança e do adolescenteʺ (artigo 86 – idem). Todavia, tanto a lei federal que criou o CONANDA, quanto as leis estaduais e municipais que criaram seus conselhos dos direitos da criança e do adolescente instituem novas atribuições complementares ou explicitadoras, de relação às atribuições mínimas estabelecidas exemplificativamente (não, taxativamente) no Estatuto. E poderiam fazê‐lo, uma vez que a Constituição federal estabelece que a competência para legislar sobre ʺproteção da criança e do adolescenteʺ é da União e 183
Ver Capítulo 1 neste texto: a matéria foi tratada ali de maneira genérica
109
dos estado, concorrentemente; competindo á União apenas a expedição de normas gerais. Além do mais, por respeito ao princípio federativo, compete á União, aos estados e aos municípios, respectivamente, legislarem autonomamente sobre sua organização administrativa e à União e aos estados sobre sua organização administrativa, judiciária e público‐ministerial. Ora, realmente o conselho dos direitos da criança e do adolescente é um dos órgãos responsáveis pela proteção integral, integrando o ʺsistema de garantia dos direitos da infância e da adolescênciaʺ: matéria da legislação de proteção da criança e do adolescente184. E, ao mesmo tempo, um órgão público vinculado à administração pública, federal, estadual e municipal: matéria da legislação administrativa. Assim sendo a regulação da sua estruturação, organização e funcionamento deverá ser através das leis respectivas, que inclusive poderá estabelecer novas atribuições que não colidam com a missão institucional dos conselhos, invadindo áreas de atribuições e competências de outros órgãos públicos estabelecidas em lei próprias. Dentro dessa linha, por exemplo, a lei federal 8.242, de 12 de outubro de 1991, amplia aquelas atribuições enumeradas no Estatuto, de relação ao Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente ‐ CONANDA. O artigo 2° dessa lei citada estabelece no seu inciso III que compete a esse colegiado federal “dar apoio aos conselhos estaduais e municipais dos direitos da criança e do adolescente, aos órgãos estaduais, municipais e entidades não governamentais para tornar efetivos os princípios, diretrizes e os direitos estabelecidos na lei 8.6069, de 13 de julho de 1990ʺ . No inciso VIII do mesmo artigo fala da competência para ʺapoiar a promoção de campanhasʺ etc. Igualmente, quando se trata, por exemplo, do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente do Ceará ‐ CEDCA/CEARÁ, a lei estadual 11.889, de 20 de dezembro de 1991, cria novas atribuições para esse colegiado, como a do inciso IX do artigo 2: ʺrealizar anualmente audiência pública para fins de prestação de contas das atividades desenvolvidaʺ . Essas citações exemplificativas, indicam que o Estatuto não esgota a legislação de proteção á criança e ao adolescente, nem a legislação de organização administrativa e judiciária da União, dos estados e dos municípios: ele só podia dispor sobre normas gerais de proteção à infância e de organização administrativa e judiciária. Fora disso, estaria invadindo a competência das demais esferas se dispusesse sobre normas específicas. Só as leis estaduais e 184
Atentar para o fato de que a Constituição fala em "legislar sobre proteção da criança e do adolescente
(...)" e não "legislar sobre Direito do Menor" ou "Direito da Criança" etc.
110
municipais, 185, podem dispor sobre essas normas específicas, complementando o Estatuto. Algumas vezes, sente‐se ou uma ʺsacralizaçãoʺ ou uma “demonizaçãoʺ das normas do Estatuto, por parte de alguns aplicadores do mesmo. Nem tanto ao ar.. nem tanto ao mar...! Politicamente, há que se lutar pela efetivação do Estatuto multicitado e da Convenção sobre os Direitos da Criança, por consagrarem ambos os princípios da doutrina da proteção integral. Mas, juridicamente, temos que aplicá‐lo, levando em conta certas limitações suas, decorrentes do fato dele integrar a ordem jurídica nacional, como uma lei ordinária federal que estabelece normas gerais concorrentes e comuns, no tocante à legislação de proteção à criança e ao adolescente e à legislação administrativa. As atribuições complementares estratégicas: a potencialização de políticas, com valorização de sua qualidade ‐ As leis estaduais e municipais de criação dos conselhos dos direitos, em suas esferas respectivas, podem (e devem!) atribuir aos colegiados de suas esferas, certas funções que chamaríamos de: 9 potencialização estratégica do desenvolvimento de políticas públicas em favor da infância e da adolescência e 9 valorização da qualidade das ações dessas políticasʺ.186 Ora, a chamada “potencialização e valorização estratégica” implica em se construir e desenvolver estratégias políticas consagradas: mobilização social, defesa política de interesses (advocacy), apoio institucional, ʺempoderamento do usuárioʺ (empowerment), monitoramento e avaliação, articulação / integração, parceria, construção de competências etc. etc. Assim sendo, importante que essas leis estaduais, que estabelecem normas especiais complementares das normas gerais do Estatuto, criem atribuições para os conselhos dos direitos que contemplem essas linhas estratégicas, fazendo‐os, não só (a) controladores de ações (como exclusivamente determina o Estatuto) e (b) formuladores de políticas, mas também potencializadores estratégicos de políticas (na forma que as leis estaduais e municipais dispuserem), valorizando a qualificação dessas políticas. 185
Com base constitucional diversa
PONTES JR., Felício classificou em 3 categorias as atribuições dos Conselhos de Direitos:
"conscientizadoras, modificativas e administrativas" (in "Conselhos de Direitos da Criança e do
Adolescente"/ SP – 1993). Reconhece pois o autor que o Estatuto nesse ponto é meramente
exemplificativo, fixando um standard mínimo. As "atribuições potencialidadoras" que aqui se fala muito se
aproximam em alguns pontos das chamadas, por aquele autor, "atribuições conscientizadoras"
186
111
Características da potencialização estratégica ‐ Potencializar estrategicamente uma ação pública, um programa/serviço, uma política pública, não significa desenvolver (formular, coordenar, executar, controlar) essa ação, essa política : são duas coisas distintas, mas articuladas, que quando confundidas levam a maus resultados. Nessa linha da potencialização estratégica de políticas e de valorização da sua qualidade, a intervenção dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente aparece como uma intervenção pontual, episódica, conjuntural. E não uma intervenção sistemática, contínua e permanente, que ocorre em decorrência do desenvolvimento de uma política em si, isto é, como atividade da execução da própria política187. Como potencializador estratégico, o conselho atua para deflagrar um processo de reordenamento normativo, de reordenamento institucional e de melhoria da atenção direta à criança e ao adolescente, de outras instâncias públicas. Ele se torna um elemento catalisador externo: start‐line. Articulações e integrações: parcerias ‐ Os conselhos dos direitos da criança e do adolescente têm uma função política primordial como potencializador estratégicos das políticas de estado: a construção de parcerias, em nível amplo da articulação ou em nível pontual das integrações operacionais. Típicos dessa linha são os pactos e as agendas‐mínimas, construídos a partir do trabalho de articulação/integração dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente, junto aos órgãos governamentais, aos órgãos legislativos, judiciários e público‐ministeriais, às entidades sociais, aos partidos políticos, às igrejas (suas pastorais e ministérios), ao meio empresarial e sindical etc. Principalmente, pactos e agendas temáticos: trabalho infantil, violências estrutural/social e institucional, abusos sexuais, conflito com a lei, situação de marginalização na rua, diversidade/tolerância, desenvolvimento infantil necessidades especiais, aleitamento materno, qualidade da educação, protagonismo adolescente‐juvenil etc. etc. Valiosíssimos instrumentos de articulação são também as ʺconferências dos direitos da criança e do adolescenteʺ, quando se cria espaço e momento para que um número amplo de atores governamentais e não governamentais participe, se articule amplamente: independentemente se do executivo, legislativo ou judiciário, se da União, da unidade federada ou do município, se governamental ou não governamental, se da área específica da ʺpolítica de atendimento dos direitos da criança e do adolescenteʺ (Estatuto cit.) ou não. 187
O apoio institucional dentro do Sistema Unificado de Saúde – SUS é algo na sua própria essência, uma
forma de desenvolver a Política de Saúde Pública, no país, de maneira sistemática, contínua e permanente,
através órgãos próprios e competentes para tanto.
112
As conferências são o grande espaço para a construção de diagnósticos e de cenários, os mais legítimos possíveis, da realidade do atendimento dos direitos da criança e do adolescente, em qualquer área. são elas o rico espaço para que daí surjam indicativos para o trabalho de normatização/formulação e de controle de políticas públicas pelos conselhos dos direitos. se não tem essas conferências poder deliberativo legal, como os conselhos estatais, têm elas esse poder de potencializador estratégico, do qual aqui se fala. Os conselhos dos direitos da criança e do adolescente precisam construir seu protagonismo nesse campo da pactuação social, evitando que seja colocado de lado no processo, como mais um ator secundário: a proatividade deve ser dele. Outro ponto onde podem eles exercitar esse seu papel potencializador estratégico: no trabalho preliminar de negociação (articulação), com os atores sociais responsáveis e potenciais, para possibilitar a posterior institucionalização de ʺcentros integrados de atendimento inicialʺ. Por exemplo, espaços públicos institucionais, para atendimento inicial do adolescente ao qual se atribui a prática de ato infracional188, para atendimento das situações emergenciais de vulnerabilidade e/ou desvantagem social (abandono, desaparecimento etc.)189 . As possibilidades de desenvolvimento de ações estratégico‐
potencializadoras e valorizadoras da qualidade de políticas públicas, nessa linha da construção de parcerias, são vastíssima. mas, dependendo elas de uma ʺdefinição de estratégiasʺ, a análise da situação do município ou do estado, é que melhor indicará os pontos nevrálgicos a serem enfrentados. Mobilização social: imaginário e processo ‐ Mobilizar é “convocar vontades para atuar na busca de um propósito comum, sob uma interpretação e um sentido também compartilhadosʺ190. Garantir prioritariamente que se nutra, se atenda à saúde, se eduque e se proteja da violência, o público infanto‐adolescente – esse o ʺpropósito comumʺ, a bandeira convocatória, agenda‐mínima pactuável e mobilizadora. A satisfação das necessidades básicas de crianças e adolescentes e de suas famílias, enquanto direitos seus como cidadãos e como dever do estado, através da promoção desses direitos por um conjunto articulado de ações públicas (desenvolvimento de políticas públicas) e através da defesa desses direitos 188
Integração essa exemplificativamente enumerada no Estatuto da Criança e do Adolescente, no seu artigo
88, V
189
Os serviços públicos chamados "SOS CRIANÇA", a serem criados por leis estaduais e municipais
190
TORO, J. Bernardo. 1997: "Mobilização Social – um modo de construir a democracia e a participação"
/ Brasília. Ed. Ministério da Justiça / SEDH.
113
(administração de justiça) – ʺa interpretação e o sentidoʺ, a serem compartilhados por todo o povo brasileiro. A elaboração dos ante‐projetos e do projeto de lei, referentes ao Estatuto da Criança e do Adolescente e seu processo de elaboração legislativa no Congresso Nacional são exemplos ricos do sucesso desse processo de mobilização social, a serviço dessa causa, desse propósito, desse sentido191
Mas, como se estruturar e planejar um processo convocatório‐
mobilizatório desse tipo, construindo esse ʺpropósito comumʺ e fazendo compartilhada tal ʺinterpretação e sentidoʺ? E que papel poderia desempenhar um conselho dos direitos da criança e do adolescente nesse processo? A formulação de um imaginário ‐ Os conselhos dos direitos da criança e do adolescente, no desempenho desse seu papel político‐institucional192, precisa fomentar a formulação de um imaginário convocante, no seio da opinião pública, a respeito do ʺatendimento dos direitos das crianças e dos adolescentesʺ: uma utopia histórica, verossímil e alcançável, que sintetize os grandes objetivos/metas que se quer alcançar e os seus processos. Nesse ponto, não se deve ser apenas racional, mas igualmente ser capaz de despertar a paixão: ‐ ʺA razão controla, a paixão moveʺ193. Aliás, uma frase clássica melhor define tudo isso: ‐ ʺQuando um sonha, é apenas um sonho, mas quando dois ou mais sonham, é começo de realidadeʺ. Reconhecido que nos encontramos num processo de transição paradigmática, como se está nesse campo da infância, passando‐se do modelo de estado e direito ʺreguladorʺ, para um modelo ʺemancipatórioʺ194 – importa provocar a ʺreconstruçãoʺ do imaginário da sociedade, para que abandonemos o paradigma da tutela protetiva assistencialista/repressora do ʺmenor em situação irregularʺ e assumamos como nosso (racional e passionalmente) o paradigma da proteção integral e da garantia dos direitos da criança e do adolescente, enquanto sujeitos de direitos e pessoa em condição peculiar de desenvolvimento. É dentro dessa ótica que se justifica por exemplo o aparente purismo em combater o uso pela mídia principalmente da expressão ʺmenorʺ, pelo que de emblematicamente negativo e perverso representa – é mais que uma questão meramente semântica! é uma questão estratégica! 191
GOMES DA COSTA, Antônio Carlos. 1990: "De Menor a Cidadão" . Brasília. Ed. Fundação CBIA
Inclusive tem previsão legal: ex vi, artigo 88, VI do Estatuto citado.
193
TORO, J. Bernardo – op.cit.
194
SOUZA SANTOS, Boaventura de. 2000: "A crítica da razão indolente" . São Paulo Cortez Editora..
192
114
Por exemplo, nos seus inícios, o CONANDA sinteticamente propôs, como slogan mobilizador: ʺLugar de criança é na escola e na famíliaʺ. E recentemente, definiu como nova bandeira: ʺViolência é covardia; as marcas ficam na sociedadeʺ 195. Os slogans são elementos comunicativos essenciais nesse processo de mobilização social, mas não esgotam o processo de re‐elaboração e compartilhamento do imaginário, que é mais complexo, pois deve levar a opinião pública a se questionar também: ‐ ʺEm que medida o que estou fazendo contribui para alcançar esse objetivo, para provocar essa transição paradigmática? O que mais posso fazer ?ʺ Atores de um processo de mobilização social: produtor social, reeditor social e editor ‐ Nesse processo de formulação de um ʺimaginário convocanteʺ, na mobilização social, atuam Produtores Sociais, Reeditores e Editores. O processo depende do bom desempenho deles, cada qual exercendo bem e articuladamente seus papéis próprios. Entende‐se por ʺProdutor Socialʺ, num processo de mobilização social, a instituição que tem a capacidade de criar condições econômicas, institucionais, técnicas e profissionais para que esse processo ocorra. O ʺProdutor Socialʺ é responsável por viabilizar o movimento, por conduzir as negociações que vão lhe dar legitimidade social e política. É essencial que ele seja visto não como dono do processo (da campanha, da publicação, do evento), mas como precursor e antena, que reflete ele próprio uma preocupação e um desejo compartilhado por muitos. Já o ʺReeditor Socialʺ é aquela instituição que, por seu papel social ou atribuição legal, tem a capacidade de readequar a mensagem, segundo circunstâncias e propósitos, com credibilidade e legitimidade. É uma instituição que ʺtem público próprioʺ, que é reconhecida socialmente, que tem a capacidade de negar, transformar, introduzir e criar sentidos novos, provocar transições paradgmáticas. Por exemplo, a escola é uma ʺReeditoraʺ ativa e nata. Uma igreja, uma associação comunitária, uma ong, determinadas empresas, um sindicato o são, pela mesma razão. O ʺReeditor Socialʺ não é um multiplicador como nas táticas/técnicas de “construção de competências” (estratégia de ʺapoio institucionalʺ a ser analisada em seguida): ele amplia e interpreta o conteúdo que recebeu, o transforma, adequando‐o ao seu público. Não se trata de repassar conhecimentos, conteúdos, conceitos, habilidades, como na capacitação/treinamento. Por fim, o ʺEditorʺ, na mobilização social, é o profissional que faz com que as mensagens se convertam em formas, objetos, símbolos, signos adequados ao campo de atuação do ʺReeditor Socialʺ e adequados ao pensamento primal do 195
IV Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescentes / Brasília - 2001
115
ʺProdutor Socialʺ, para aqueles dois atores mobilizadores possam usá‐los, codificá‐los, decodificá‐los segundo sua própria percepção. Assim sendo, parece óbvio que quando se trata de potencialização estratégica de políticas públicas (não desenvolvimento de políticas públicas),via mobilização social, aos conselhos dos direitos da criança e do adolescente se deve reservar o papel de ʺProdutor Socialʺ. Como ʺReeditores Sociaisʺ deverão atuar os órgãos governamentais e não governamentais, que tem legitimidade e competência naquele campo em que se vai trabalhar. E como ʺEditoresʺ, determinadas agências de publicidade, empresas jornalísticas, editoras, gráficas, companhias teatrais etc. etc. Figure‐se a seguinte hipótese: um determinado conselho dos direitos da criança e do adolescente, estabelecendo em suas ʺDiretrizes Gerais para uma Política de Atendimento Integral aos Direitos de Crianças e Adolescentesʺ (normatização/formulação de políticas)196 que o ʺenfrentamento da violência sexual contra crianças e adolescentesʺ é uma questão prioritária, decide ʺpotencializar estrategicamente e valorizar a qualidade das ações públicasʺ que interagem nesse campo. E dentro dessa potencialização/valorização ele se define (dentre outras estratégias) pela mobilização social , em favor da garantia dos direitos a uma afetividade e sexualidade sadia de todas as crianças e adolescentes, protegendo (prevenindo e atendendo) aqueles que sofreram abusos sexuais (violências, explorações, assédios, discriminações etc.) e responsabilizando os violadores. E para tanto, numa linha de prevenção, indica, apoia, assina uma campanha nesse sentido de valorização do exercício do direito e de combate ao abuso do direito. E o faz em parceria por exemplo com outros ʺProdutores Sociaisʺ típicos, como UNICEF, POMMAR/USAID, Ministério da Justiça, CONANDA etc. Essa campanha terá como ʺReeditoresʺ aquelas entidades públicas com reconhecida competência técnica e legitimidade social, nesse campo da sexualidade infanto‐adolescente: ANCED / CEDECAs, Pastoral do Menor, Ordem dos Advogados do Brasil, Sociedade Brasileira de Pediatria, ABMP, Poder Judiciário, Parlamentos (especialmente suas Comissões de Direitos Humanos), Ministério Público, Ouvidoria Geral, Secretarias de Ação Social (Assistência Social), de Educação, de Cultura, de Saúde, Segurança Pública, Núcleos de Estudo e Pesquisa vinculados (ou não) a Universidades etc. etc. Os ʺProdutores Sociaisʺ e ʺReeditoresʺ aqui citados, neste caso emblemático, por sua vez, em conjunto, escolherão os profissionais que atuarão como ʺEditoresʺ: a agência de publicidade que concretizará a campanha referida. 196
Ver Capítulo 3, seguinte: "Papel normatizador dos Conselhos"
116
O importante que não se misturem os papéis: que não se peça à bananeira que dê uvas! E isso vale para eventos mobilizadores (encontros, conferências, atos públicos etc.), publicações etc. etc. Apoio institucional: formação de recursos humanos (formação, capacitação / treinamento etc.), por exemplo ‐ O apoio institucional a órgãos governamentais e não governamentais, na administração pública em geral, se explicita ordinariamente (tanto como genericamente potencialização estratégica de um serviço ou programa e de uma política, programa e serviço, quanto como restritamente desenvolvimento dessa política, programa e serviço) nas formas seguintes, exemplificativamente: 9 formação de recursos humanos; 9 instalação e equipamentação; e 9 fornecimento de material. Esta questão da ação estratégica de apoio institucional, da parte dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente, beneficiando organizações governamentais e não governamentais, nos remete a uma outra discussão de fundo, que a precede, já tratada sucintamente atrás197 neste texto: os conselhos dessa natureza não devem coordenar e executar ações públicas: isto é, não devem ser os executores diretos de serviços/atividades e programas/projetos públicos. Muitas das táticas, técnicas e procedimentos da estratégia de apoio institucional correm o risco de induzir esses colegiados a irem até o ato de execução direta de ações públicas, ultrapassando suas limitações legais e político‐
institucionais198. Assim sendo, o apoio institucional a organismos públicos governamentais e não governamentais, a ser garantido pelos conselhos, deverá ser na ótica da potencialização estratégica de políticas públicas e não do desenvolvimento/execução de políticas públicas. Formação de recursos humanos ‐ Por exemplo, a ʺformação de recursos humanosʺ (no quadro maior do ʺdesenvolvimento de recursos humanosʺ), como uma das formas mais usuais de “apoio institucional”, deve ter suas atividades permanentes e seus projetos transitórios coordenados/executados por órgãos governamentais e não governamentais próprios: universidades, centros/núcleos de estudo e pesquisa, escolas corporativas de formação199, ong.s com esse perfil 197
Ver atrás, neste mesmo texto, Capítulo 1 : item 1.1.2. "Órgão do Poder Executivo"
Ver atrás, neste mesmo texto, Capítulo 1 ("ESSÊNCIA (...)"), especialmente os itens 1.1.2. ("Órgão
especial do Poder Executivo") e 1.4.1. ("Visões da Democracia e do Estado") e 1.4.2. ( "Papéis políticoinstitucionais de seus órgãos")
199
Por exemplo: Escola Superior da Magistratura, Academia de Polícia, Escola Superior de Administração
Fazendária etc.
198
117
etc. Os conselhos não se equiparam a esses citados: não deveriam desenvolver atividades dessa natureza, em nível de coordenação e de execução. Em resumo: os conselhos dos direitos da criança e do adolescente são os mentores, os alavancadores, os mantenedores (quando se tratar de financiamentos pelos fundos para os direitos da infância e adolescência). Eles podem definir a direção de projetos de capacitação/treinamento ou de reciclagem, aperfeiçoamento e especialização, que um órgão público governamental ou não governamental lhe apresente, como executor. mas não deveria desenvolvê‐lo diretamente200,como muitas vezes acontece, deformando a natureza jurídica e o papel político‐institucional desses conselhos. SEÇÃO 3 A FUNÇÃO CONTROLADORA DAS AÇÕES PÚBLICAS GOVERNAMENTAIS E NÃO GOVERNAMENTAIS Acompanhamento / monitoramento & avaliação – Aqui está o coração dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente: sua função controladora, isto é, seu papel de monitoramento das ações públicas em favor da promoção dos direitos humanos da infância e da adolescência. Os conceitos de monitoramento & avaliação são bastante difundidos na terminologia empregada na execução de projetos, especificamente. E de maneira mais ampla, no desenvolvimento de políticas públicas. Eles significam que dada ʺsituaçãoʺ é observada (monitoramento) para que posteriormente ou simultaneamente no processo, possa ser efetuada uma apreciação detalhada e uma validação dos dados obtidos (avaliação). O monitoramento compreende a observação e documentação sistemática da implementação de uma política, de um programa/serviço, de um projeto/atividade, com base no planejamento. A avaliação compreende a avaliação interna das informações e dos dados colhidos na monitoria, considerando sua conformidade com os objetivos e atividades planejados. Essa apreciação acerca da adequação dos instrumentos e dos meios de execução e da factibilidade de alcance dos objetivos é a base para a tomada de decisão política no gerenciamento do projeto, no aperfeiçoamento do programa – na potencialização estratégica e na valorização da qualidade das do desenvolvimento políticas públicas. 200
Mas sim, apoiando, como fazem por exemplo, UNESCO, OIT, UNESCO, USAID/Partners (Programa
POMMAR), PNUD, BID, Save the Children Fund, Terre des Hommes etc. etc.
118
Assim sendo, monitoramento & avaliação podem ser vistas como instrumentos de apoio ao processo contínuo de controle das ações públicas a ser desempenhado O registro de entidades e de programas ‐ Compete aos conselhos municipais dos direitos, exclusivamente (a) proceder o registro de certas entidades públicas e (b) proceder além do mais o registro da inscrição de determinados programas públicos. Não se trata de mero registro cartorário, formalista. E sim de um procedimento de controle. De um lado, aos conselhos municipais dos direitos compete o trabalho de acompanhar, avaliar e autorizar o funcionamento de entidades públicas não governamentais que desenvolvam programas socioeducativos e de proteção social, elencados no artigo 90 do Estatuto da Criança e do Adolescente: a existência jurídica da entidade não depende dessa decisão do Conselho, mas o reconhecimento dela como executora especificamente da política de atendimento de direitos fundamentais da criança e do adolescente, sim. Já os órgãos públicos governamentais, para sua instituição, dependem de lei autorizativa – decisão adotada em nível de normatização superior ao do Conselho. Por sua, de outro lado, aos conselhos municipais dos direitos compete igualmente o trabalho de acompanhar, avaliar e autorizar o desenvolvimento de programas socioeducativos e protetivos, tanto por parte de instituições públicas governamentais, como não governamentais. Correição e o dever de representação às instâncias próprias ‐ O papel controlador dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente não deve se esgotar com o monitoramento (acompanhamento e avaliação). Ele deve levar esses Conselhos a um verdadeiro papel correicional, no seu sentido mais amplo: 9 Orientar e prover de dados, informes e análises 9 Indicar ou solicitar correções no desenvolvimento de ações públicas; 9 Representar pela responsabilização de agentes públicos. Constatada a ocorrência de uma violação aos direitos da criança, não atuará o conselho dos direitos ‐ dentro no Sistema de Garantia dos Direitos da Criança ‐ propriamente como atores sociais, na linha da Defesa de Direitos, como fariam os conselhos tutelares, os órgãos do poder judiciário, do ministério público e da segurança pública, os defensores públicos, as entidades de defesa201. 201
Por exemplo, os Centros de Defesa da Criança e do Adolescente ou mais genéricos de defesa de direitos
humanos.
119
Isto é, não atuariam diretamente garantindo a indisponibilidade, a imprescindibilidade, a exigibilidade dos direitos de crianças e adolescentes, ʺcredores de direitosʺ. Constatada essa violação de direitos, como atividade administrativa ainda, na linha da ʺPromoção de Direitosʺ, caberia aos conselhos dos direitos encaminhar o caso às autoridades competentes, dando‐lhes notícias do fato violador, que poderá, em algumas vezes, se configurar como crime ou como infração administrativa (cf. Estatuto citado). Muitos acusam o Estatuto de não ter ʺarmadoʺ os conselhos dos direitos para garantir a exigibilidade de direitos da criança e do adolescente. Mas esquece‐se que o Estatuto desenha uma verdadeira e salutar ʺrede de incompletudes institucionaisʺ, onde um ator social complementa o outro: nos salvando do perigo das ʺinstituições totaisʺ, que tanto mal causaram no passado. Os conselhos dos direitos, como integram essa ʺredeʺ, têm que tomar consciência de sua ʺincompletude institucionalʺ e, em casos desses, acionar outros atores sociais que possam dar conta dessa tarefa. Eles precisam exercer mais essa sua função controladora, ainda muito pouco explicitada na prática, muito pouco explorada, lamentavelmente. Controle dos procedimentos de escolha dos conselheiros tutelares ‐ Esta ficou como uma atividade especial dos Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente202 de discutível definição de sua natureza jurídica e política: organizar e presidir os procedimentos de escolha dos conselheiros tutelares. E o faz, não tanto numa linha de gestão de meios203, mas de controle do poder/atribuição do Poder Executivo municipal, de investir agentes públicos. De ordinário, há certa dificuldade de se entender a natureza dessa intervenção dos Conselhos dos Direitos, que a primeira vista parece discrepar das suas demais atividades, dentro do espectro geral das atribuições desses colegiados municipais. Realmente, tem‐se reconhecido que – em função dos seus papéis jurídico‐
legal e político‐institucional, como visto atrás ‐ os conselhos dos direitos não devem assumir nenhuma função de execução de política pública, isto é, desenvolver atividades (através de um determinado serviço público) ou projetos (no bojo de um programa público): isso ficou bastante claro! 202
Conferir, neste texto, no Capítulo 1, a questão da abrangência do Estatuto, como norma geral e das suas
relações com as normas especiais estaduais e municipais. E, no Capítulo 2, a análise da hipótese da
legislação estadual e municipal especificamente ampliar o campo de atribuições legais dos Conselhos dos
Direitos, respectivos
203
Exercício de atividade-meio administrativo-burocrática
120
Assim, essa sua função de organização e presidência do processo de escolha dos conselheiros tutelares (que lhe foi atribuída posteriormente) precisa encontrar seu nicho jurídico e político‐institucional. E aqui se propõe que seja no campo do controle das ações públicas204, como acima justificado – pelo menos de maneira didática, mesmo que se reconhecendo que assim se fará de maneira bem pouco ortodoxa. Histórico, justificativa e procedimentos – Esta matéria já foi tratada atrás no capítulo referente aos conselhos tutelares. SEÇÃO 4 A FUNÇÃO NORMATIZADORA DO DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Generalidades – Para que os conselhos dos direitos da criança e do adolescente possam exercer sua função primordial de controle (monitoramento) das ações públicas de promoção dos direitos humanos importa que ele previamente estabeleça certos paradigmas, certas diretrizes que sirvam como matriz para o trabalho de monitoramento – o “contraste”. Para tanto, se torna da máxima importância que esses conselhos normalizem, em determinado nível, a política de promoção dos direitos humanos da infância e da adolescência e os seus programas e serviços. Natureza: atos administrativos regulamentares ‐ Compete em princípio ao poder legislativo, através da lei, criar a norma jurídica ‐ normatizar, positivar o Direito. Mas o papel normatizador do estado não se esgota com a atividade legisferante. Existem outros níveis do poder normatizador que são exercidos, inclusive, pelo Poder Executivo: por exemplo, o ato regulamentar. Assim, o poder executivo não só aplica o Direito, mas o cria. Faz parte do processo de desenvolvimento das políticas públicas, a normatização administrativa, isto é, a formulação dessas políticas, a definição de diretrizes. Os conselhos dos direitos da criança e do adolescente são parte nesse processo de desenvolvimento das políticas de estado, ao normatizar o desenvolvimento da chamada ʺpolítica de atendimento dos direitos de crianças e adolescentesʺ 205
204
205
"Controle" aqui no sentido amplo, não se confundindo com "fiscalização", como se faz algumas vezes.
Artigo 86 – Estatuto cit.
121
O Estatuto lhe dá poder “deliberativo” e não consultivo. Seus atos têm pois poder vinculante, como norma jurídica. Conteúdo: diretrizes gerais para o desenvolvimento das políticas públicas ‐ Quando o Estatuto vê os conselhos dos direitos da criança e do adolescente como ʺdeliberativosʺ206, na verdade se refere ao seu poder de deliberar a respeito de políticas públicas; como complementam as leis federal, estaduais e municipais de criação desses colegiados. E, dentro do processo de desenvolvimento das políticas de estado, quando um órgão administrativo delibera a respeito, o faz formulando essa política, regulando‐a, normatizando‐a administrativamente: formulação normativa de diretrizes gerais para a garantia, com prioridade absoluta, dos direitos fundamentais à sobrevivência, ao desenvolvimento e à proteção207 da criança e do adolescente. No tocante a esse poder deliberativo de formulação/normatização da política de atendimento dos direitos fundamentais da criança e do adolescente208, preliminarmente, há que se ressalvar e distinguir o seguinte: não compete aos conselhos dos direitos o planejamento dessa política (ou de qualquer outra...), como forma de desenvolvimento de políticas públicas, uma vez que o planejamento já é parte da execução das políticas. Essa sua intervenção está numa fase precedente, como ʺnormatizadorʺ: isto é, numa linha de definição de diretrizes gerais para o planejamento, coordenação, execução e controle. A lei federal que criou o CONANDA estabelece que a ʺformulação de políticaʺ é uma de suas funções básicas. E as leis estaduais e municipais que criam, em suas esferas, os respectivos conselhos desse sistema repetem essa orientação, melhor explicitando o Estatuto. Normatizador/formulador de que ramo das Políticas de Estado? ‐ Todavia, a questão verdadeiramente polêmica, no tocante a esse papel específico dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente, reside na delimitação da abrangência da intervenção normativa desse conselhos: isto é, normatizador/formulador de que ramo das políticas de estado? de que tipos de programas/projetos e serviços/atividades? Ou mesmo: normatizador/formulador 206
Conferir, atrás, neste texto, a respeito, no Capítulo 1, item 1.2.3. : "Natureza jurídica / Órgão público
administrativo"
207
Saúde, educação, saúde, assistência social, moradia, nutrição, trabalho etc. etc
208
Artigo 86 – Estatuto cit.
122
não só do desenvolvimento de políticas públicas, mas de outros campos da atividade estatal (função judicante, por exemplo)?! Ora, o Estatuto prevê, no seu artigo 86, o desenvolvimento de uma ʺpolítica de atendimento de direitos da criança e do adolescenteʺ. Isto é, uma política de promoção dos direitos e liberdades fundamentais da criança e do adolescente; uma ação sistemática de proteção dos direitos humanos desse segmento social. Assim sendo, em princípio, os conselhos referidos seriam responsáveis por essa política nomeada. Obviamente, não se trata aqui de nenhuma política setorial, como as políticas sociais básicas (educação, saúde, assistência social, cultura etc.). Mas sim de uma política intersetorial, a cortar transversalmente todas as políticas públicas, para assegurar que a satisfação das necessidades básicas desse segmento da população seja reconhecida e garantida como direitos fundamentais, prioritariamente; obedecidos mais determinados princípios. Dessa maneira, é realmente absurda a confusão que muitos ainda fazem entre essa ʺpolítica de atendimento dos direitos da criança e do adolescenteʺ (Estatuto e conselhos dos direitos, citados) e a ʺpolítica de assistência socialʺ. Puro ranço da velha ʺdoutrina da situação irregularʺ, na qual se fundamentava o revogado Código de Menores, onde o assistencialismo e a repressão eram seus dois pilares. Só que a atual política de promoção dos direitos se firma na doutrina agora da ʺproteção integralʺ. E enquanto isso a assistência social constrói um novo caminho de negação do clientelismo, do primeiro‐
damismo, do assistencialismo. Novos paradigmas para ambas. Alguns querem reduzir simplesmente o Estatuto e os conselhos dos direitos da criança e do adolescente a meras ʺespecializaçõesʺ da Lei Orgânica da Assistência e dos conselhos de assistência social. Como se os primeiros tratassem apenas de um setor da assistência social: o das crianças e adolescentes vulnerabilizados ou em situação de risco pessoal e social. Enquanto os conselhos de assistência social seriam mais genéricos, mais abrangentes. Ora, o Estatuto da Criança e do Adolescente não permite tal visão corporativa, reducionista e equivocada da abrangência de ação dos conselhos dos direitos. Na verdade, não se trata de um ter prevalência sobre o outro ou concorrer com o outro. E sim realmente de abrangência. Os conselhos intersetoriais (como os dos direitos da criança, o da mulher, o da condição negra, o dos portadores de deficiência etc.) têm uma abrangência bem maior que qualquer dos conselhos setoriais (saúde, educação, assistência social) : existem em função de todas as crianças e todos os adolescentes, sem cortes. Mas, não uma importância maior, pois suas funções são bastante díspares, sem confusão, superposição e concorrência. 123
Programas de proteção a crianças e adolescentes que dela necessitem (vulnerabilizados, por exemplo) existem em qualquer das políticas sociais e das políticas institucionais209 – inclusive e principalmente no campo da política de assistência social. Mas, programas e atividades não se confundem com políticas, no seu sentido amplo e puro – e sim as integram como partes. Desse modo, por exemplo, toda forma de exploração laboral da criança e do adolescente 210 deverá se prevenida, erradicada, proibida e eliminada, através de serviços/atividades e programas/projetos de proteção, articulada e integradamente, umbicados nas políticas de saúde, de educação, de assistência social, de defesa da cidadania211, de segurança pública, de agricultura, das relações exteriores etc. A erradicação do trabalho infantil no Brasil não é uma questão puramente de assistência social. Mas, o é também... Essa concepção mais ampla, intersetorial, transversal e universalista do Estatuto da Criança e do Adolescente e dos seus conselhos dos direitos tem raízes históricas: quando da criação originariamente do CONANDA ele foi vinculado ao Gabinete da Casa Civil da Presidência da República, nessa linha de articulação. Posteriormente, foi vinculado por pouco tempo ao Ministério do Bem Estar Social, por força da vinculação a esse ministério de estado da extinta Fundação CBIA212. E quando esse ministério passou a assumir especificamente apenas duas políticas da seguridade social (previdência e assistência social), extinguindo‐se inclusive a Fundação CBIA ‐ foi ele transferido para o Ministério da Justiça, enquanto espaço público federal, responsável pelas políticas institucionais de defesa da cidadania 213. Nos estados e municípios, essa vinculação administrativa dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente reflete o modo como, ali, concretamente, todas essas políticas públicas se institucionalizam, se estruturam, se organizam: os conselhos dos direitos estão ora em secretarias de justiça e cidadania ( ou direitos humanos), ora em secretarias de segurança pública, ora em secretarias de desenvolvimento ou ação social, ora nos gabinetes dos chefes do poder executivo etc. etc. A conjuntura local dirá qual a melhor vinculação administrativa, levando‐se em conta uma série imensa de variáveis: de qualquer maneira, a melhor solução está na vinculação a um ministério, secretaria estadual ou municipal ou outro órgão público que tenha maior abertura para as políticas 209
Saúde, Educação, Assistência Social, Habitação, Trabalho, Cultura, Previdência Social, Defesa da
Cidadania, Relações Exteriores, Segurança Pública etc.
210
Trabalho precoce, prostituição, narcotráfico, trabalho perigoso, insalubre e penoso, trabalho escravo etc.
211
Idem Nota 34
212
Responsável por um gigantesco trabalho de efetivação do novo Estatuto em todo o país.
213
Crianças, negros, mulheres, índios, minorias eróticas, portadores de necessidades especiais etc.
124
inter‐sectoriais, que tenha maior capacidade de articulação interinstitucional e que tenha realmente força política. O que interessa ‐ no caso da definição do campo de ação dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente, como normatizador/formulador de política ‐ é que não se confunda esse campo com nenhum outro e se reconheça a especificidade desses conselhos intersetoriais, no formular normativamente diretrizes gerais para a garantia, com prioridade absoluta, dos direitos fundamentais à “sobrevivência, ao desenvolvimento e à proteção especial” 214 da criança e do adolescente. Normatizador/formulador para além das Políticas de Estado? ‐ Fora desse campo do desenvolvimento de políticas públicas, surgem algumas dúvidas sobre a possibilidade dos conselhos dos direitos formularem/normatizarem a prestação jurisdicional (ʺadministração de justiça à populaçãoʺ) e a organização e funcionamento do poder judiciário ou o exercício da função de custos‐legis e a organização e funcionamento do ministério público. há possibilidades desses conselhos formularem/normatizarem outras atividades estatais fora do âmbito da administração pública? isto é, possibilidade de estabelecerem regras, diretrizes para o funcionamento do poder judiciário e do ministério público, por exemplo !? A tese, de início, encontra resistência nos princípios constitucionais, especialmente, na regra maior da separação dos Poderes, da harmonia e independência dos Poderes. Realmente, os conselhos de direitos não podem estabelecer nenhuma diretriz que obrigue, de alguma forma, os órgãos dessas citadas Instituições soberanas do estado. Por exemplo, tais conselhos deliberativos podem estabelecer diretrizes para regular administrativamente a execução por parte da administração pública, de medidas socioeducativas aplicadas a adolescentes autores de ato infracional215. Mas, não podem estabelecer nenhuma norma reguladora do procedimento processual de aplicação essas medidas pelos juizes da infância e da juventude (poder judiciário) ‐ pena de mera negativa de vigência dessa norma pela Instituição ʺinvadidaʺ, como ato inexistente. Por exemplo, seria estranho ao modo de ser, constitucional e legal, dos órgãos judiciais e público‐ministeriais, que se tentasse ‐ por essa via ‐ definir uma pretensa melhor interpretação para um determinado dispositivo do Estatuto, para efeito de sentença, despacho ou parecer. 214
Cúpula Mundial pela Infância. 1990: "Declaração e Plano de Ação Mundial". Nova York. ONU
O CONANDA, com propriedade, isso fez com suas Resoluções 48, 49 e 50, estabelecendo critérios
mínimos para o funcionamento de unidades de internação e de semiliberdade.
215
125
Como seria também estranhável uma norma administrativa emanada de conselhos tais, que pretendesse mais a ʺuniformização de condutas de magistradosʺ, ou a aplicação judicial de medidas socioeducativas a adolescentes infratores, ou a regulação do funcionamento das comissões estaduais judiciais de adoção, ou a regionalização e a especialização de órgãos judiciais e de representações do ministério público etc. São matérias a serem enfrentadas ou por atos administrativos regulamentares dessas próprias Instituições ou por leis estaduais (organização judiciária e público‐ministerial) e federais (direito processual, direito civil, organização judiciária e público‐ministerial etc.). Aos órgãos normativos e correicionais, internos, próprios e competentes do poder judiciário e do ministério público (conselhos superiores, corregedorias gerais, presidências de tribunais, procuradorias gerais – p.ex.), é que compete cumprir seu trabalho de estabelecer diretrizes programáticas, de regulamentar o exercício das funções jurisdicionais e público‐ministeriais, no âmbito de suas instituições216 ‐ de ofício ou por provocação dos conselhos dos direitos, quando for o caso217. Mutatis mutandi, igualmente contrárias à lei – pelas mesmas razões – são as invasões de atribuições dos juizes da infância e da juventude e dos promotores de justiça correspondentes, quando resolvem formular/normatizar o desenvolvimento de políticas públicas, através portarias e outros atos administrativos – fora do âmbito estrito do permissivo do Estatuto218. O velho paradigma da doutrina da situação irregular ainda influencia o decisório de alguns membros do judiciário e do ministério público, fazendo‐os ʺgestores públicosʺ e ʺlegisladoresʺ. Em função disso, emitem atos genéricos, estabelecendo formas de ação pública social‐assistencial de relação a crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade social (ʺoperação‐arrastãoʺ dos chamados meninos de rua, p.ex.). Intervêm como ʺsuperiores administrativos hierárquicosʺ, na gestão de órgãos administrativos do poder executivo, (unidades socioeducativas, abrigos, p.ex.). Praticam verdadeiros atos de supervisão administrativa dos conselhos tutelares, fazendo‐os funcionar sob ordens ou por 216
Conferir atrás, neste texto, o item 2.3, sobre "Articulação & Integração".
Conferir adiante, neste texto, o item 4.2 , sobre "Função controladora dos Conselhos dos Direitos /.
Responsabilização"
218
O Estatuto ainda deixou a cargo dos juizes algumas funções regulamentadoras, que deveriam ter sido
transferidas para o Conselho dos Direitos ou ações fiscalizadoras que deveriam ter sido atribuídas aos
conselhos tutelares: freqüência de crianças e adolescentes em bares, espetáculos públicos, casa de diversão
etc. Seda vê nisso ainda retrocesso de relação à doutrina da proteção integral e conclui: "- Mas um dia
ainda chegaremos lá..." (SEDA, Edson. 1995: "A Proteção Integral". Campinas / São Paulo. Edição
AIDÊS. 3ª edição)
217
126
delegação, participando indevidamente do seu procedimento de escolha como se fora um ʺprocesso eleitoralʺ etc.219
Uma coisa é o exercício de suas funções legais de controle judicial dos atos administrativos e de custos legis, por exemplo, examinando esses atos sob os aspectos da legalidade, economicidade, moralidade, publicidade e impessoalidade. Outra coisa é a pura e simples supervisão ou coordenação administrativa de serviços e programas administrativos. O relacionamento dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente – na qualidade de órgãos autônomos especiais do poder executivo ‐ com o poder judiciário, com o poder legislativo, com o ministério público, não se faz via normatização, regulamentação, supervisão, de ambos os lados. Mas sim numa linha estratégica de advocacia política (advocacy) e de articulação, ambos apresentando subsídios, indicativos, demandas. Esse é um campo rico para se construir parcerias e não subordinações. A idéia de um ʺsistema de garantia de direitos da criança e do adolescenteʺ, funcionando como ʺredeʺ , exige isso: menos ʺchefesʺ e mais ʺprovedoresʺ, menos ʺfocos de poderʺ e mais ʺfocos de serviçoʺ – parceiros, aliados. Processos: metodologia, técnicas e procedimentos ‐ São típicas dessa ação de formulação/normatização, pelos conselhos dos direitos: ƒ a produção de análises da situação, com diagnósticos conjunturais (avanços e desafios) e com projeção de cenários prováveis (possibilidades) e ƒ a definição de diretrizes programáticas, priorizadoras de determinados direitos fundamentais. Análise de situação ‐ A normatização de uma política pública deve ser produzida a partir da análise do contexto social, da realidade social, onde se tentará proporcionar conhecimentos para modificar a realidade, sendo essencial para a elaboração de diretrizes e bases (normas), para o desenvolvimento de políticas públicas, para a execução de planos, programas e projetos. Isso implica primeiramente em se diagnosticar a situação, isto é, descrever, explicar e predizer. A descrição diagnóstica caracteriza a realidade que se pretende intervir, modificar: apresenta‐a, desvela‐a . Para tanto há que se fugir dos reducionismos científicos, com uso de taxinomizações de uma única ciência. Cada ramo da 219
Conferir adiante neste texto o item 4.3. – "Função controladora dos Conselhos dos Direitos.
Procedimento de escolha dos conselheiros tutelares"
127
ciência tem sua taxinomia220 própria e se reconhece pelos conceitos que utiliza. Por exemplo, o “tráfico de pessoas para fins sexuais” pode ser descrito como um tipo delituoso, a ser sancionado penalmente (taxinomia jurídica) ou como uma reificação da relação afetivo‐sexual, tornada mercadoria (taxinomia econômica) ou como um pecado a ser condenado e redimido (taxinomia teológica) ou o resultado de uma relação hegemônica de dominação e exploração da mulher e de outros segmentos sociais vulnerabilizados (taxinomia política) e assim por diante. Nesse caso, na descrição do fenômeno tráfico de pessoas para fins sexuais deve‐se contemplar todas essas categorias, descrevendo‐o como uma situação multifacetária. A explicação diagnóstica é realizada recorrendo‐se a relações causais entre variáveis que condicionam a situação atual e cuja alteração permitirá alterá‐la. Trata‐se de uma parte fundamental do diagnóstico, desde que na ausência de um modelo causal fica impossível elaborar um projeto de mudanças. Há que se incluir aqui todas as dimensões e variáveis que permitam explicar o fenômeno ou processo que se estuda, que se analisa. A predição diagnóstica (“cenários”) é resultante da capacidade de se explicar. Se for possível explicar, também o será predizer. E isso se pode fazer através de uma projeção das tendências observadas nas fases anteriores. Definição de diretrizes gerais, programáticas e priorizadoras ‐ Em princípio ‐ como da essência do processo de normatização/ formulação da política de promoção dos direitos fundamentais da criança e do adolescente ‐ se poderia considerar que ele visa estabelecer diretrizes, balizas, regras gerais, normas regulamentares, para o desenvolvimento de tal política intersetorial, isto é, para o planejamento, a coordenação, a execução e o controle‐de‐gestão dessa política em favor da infância e da adolescência. Através dessas diretrizes gerais programáticas, os conselhos dos direitos da criança e do adolescente estabelecem os objetivos gerais, as metas prioritárias e as macro‐estratégias, para essa política, pela qual têm responsabilidade. E principalmente, devem procurar estabelecer as grandes linhas de articulação política entre as diversas formas de intervenção política do Estado na questão da infância e da adolescência, apontando também para os possíveis sítios de integrações operacionais. O ideal é que essas normas definidoras de diretrizes programáticas, em concreto, busquem a sumulação, isto é, que busquem a essencialidade mínima: 220
Taxinomia é o grupo de categorias descritivas que constituem um esquema ordenado para a
classificação.
128
um número reduzido de objetivos, metas e ações e atividades. E principalmente, estabeleçam indicadores de avaliação da sua eficácia e da efetividade. Algo na linha das ʺmedidas vitaisʺ. Algo que tenha capacidade mobilizadora e que permita um trabalho de advocacia política pelo conselho, no tamanho de suas possibilidades. Algo que leve em conta questões, por exemplo, como da governabilidade, que leve em conta os recursos orçamentários previstos nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Algo mais, nessa linha. Um trabalho desses de formulação/normatização/priorização não pode ser um elenco desordenado e não avaliado de ʺdesejosʺ, de demandas surgidas de verdadeiras ʺtempestades‐de‐idéiasʺ. Por exemplo, de um elenco de indicações amplas que as conferências dos direitos das crianças e dos adolescentes façam e de um elenco outro de medidas possíveis que levantem221 as análises de situações do próprio colegiado ‐ os conselhos dos direitos da criança e do adolescente (no exercício da sua função normatizadora administrativa, de caráter deliberativo) precisam definir quais delas as prioritárias, para aquele período: na linha de 5 ou 10 diretrizes gerais programáticas, que sejam verdadeiros eixos estratégicos. A depender do nível da formulação/normatização, esse número deverá ser o mínimo possível no nível nacional, ampliando no nível estadual e podendo chegar a minudências maiores no nível municipal222. Via de regra, no país, atualmente ainda, a realidade não mostra esse quadro de concentração e redução de objetivos/metas, aqui defendido. Os atos dessa natureza dos conselhos deliberativos, pelo Brasil a fora, definem 50 ou muito mais diretrizes! Difícil garantir eficácia e efetividade a tão grande número de prioridades. Mas, é importante que isso seja considerado e valorizado como um ʺexercício inicialʺ de normatização de diretrizes, a nos levar a um processo de depuração e refinamento, cada vez maior – não ʺnegar‐seʺ acidamente, mas ʺsuperar‐seʺ criticamente, com paciência histórica. Outro ponto importante diz respeito à questão da multi‐setorialidade, da inter‐institucionalidade, da transversalidade, que se deveria assegurar como caráter dominante da política de promoção dos direitos humanos da criança e do adolescenteʺ223 e que, por via de conseqüência, deveria contagiar o processo de formulação/normatização de suas diretrizes programáticas. Vive‐se muito preso aos esquemas tradicionais das políticas setoriais. E quando se pretende formular uma política intersetorial/transversal, continua‐se a garantir, internamente nessa política, a autonomia das áreas setoriais (saúde, 221
Ou de outros estudos dessa natureza elaborados com propriedade pela Academia e/ou por ONGs
especializadas.
222
Uma vez que no plano estadual são incorporadas diretrizes nacionais e no plano municipal, diretrizes
estaduais e nacionais.
223
Conferir atrás neste texto o item 3..2.1
129
educação, assistência social etc.), fazendo com que o trabalho de articulação/integração se transforme em mera colagem, justaposição. Os modelos de formulação para essa política específica prevista no Estatuto da Criança e do Adolescente (art. 86) não são os usuais das políticas sociais setoriais. Dever‐se‐á buscar referências metodológicas para essa formulação/normatização de diretrizes programáticas, em outras políticas intersetoriais, como a indienígena, a de meio ambiente, a de relações exeteriores etc. etc. É preciso ousar nesse campo e se estabelecer diretrizes não para áreas de políticas setoriais determinadas, aglutinadas num texto, mas levando‐se em conta outros critérios: por exemplo, ciclos de vida224, focos situacionais225, eixos estratégicos226, gerações de direitos fundamentais, cortes geográficos ‐ mesclando critérios, de maneira menos ortodoxa. O papel normatizador do CONANDA, como referência ‐ De maneira referencial para todos os conselhos dos direitos da criança e do adolescente ‐ o CONANDA, por resoluções, define em nível nacional as ʺDiretrizes gerais para a política de atenção integral à infância e à adolescência nas áreas de saúde, educação, assistência social, trabalho e para a garantia de direitosʺ, priorizando direitos fundamentais desse segmento social. O primeiro trabalho de formulação consumiu dois períodos de gestão do CONANDA e teve como relatoras inicialmente as conselheiras Vanda Engels Aduan227 e Maria do Rosário Leite Cintra (Ir.) 228 E posteriormente a Conselheira Zilda Arns Neumann229, quando da sua versão final. Essas diretrizes foram aprovadas em 04 de outubro de 1995, na 28ª assembléia ordinária do CONANDA e promulgadas por resolução230. Em outubro de 2000, o CONANDA reviu suas ʺDiretrizes Geraisʺ, através de nova resolução, com vigência até 2005. A parte inicial do documento, como uma “Introdução”, esboça‐se um histórico do atendimento à criança e ao adolescente no Brasil, nos seus 500 anos. E registra‐se mais a situação da criança e do adolescente na década de 90, a partir da promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente. Por fim, esse capítulo se encerra com uma análise sobre a “ institucionalidade democrática” onde são 224
Por exemplo, o UNICEF no momento está desenvolvendo seu planejamento a partir desse critério.
Por exemplo: violência, não-acesso ao serviço público, gênero/etnia, conflito com a lei, integrações
operacionais, prevenção, responsabilização, proteção jurídico-social etc.
226
Por exemplo: mobilização, apoio institucional, empowerment (protagonismo), advocacy, parceria,
pesquisas etc.
227
Rede dos Núcleos de Estudo e Pesquisa – Associação Roda-Viva
228
CNBB - Pastoral do Menor
229
CNBB – Pastoral da Criança
230
Resolução CONANDA – D.O.U. 13-10-1995.
225
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lançadas as bases teóricas da nova “doutrina da proteção integral” e os princípios básicos da nova normativa legal nacional, com menção expressa ao ao chamado sistema de garantia de direitos, que o CONANDA assume como sua tarefa a sua viabilização, em nível nacional. Finalmente, traça o documento, em concreto, ʺdiretrizes para as políticas públicasʺ, colocando‐as no contexto da ʺgarantia do direito à vida e ao desenvolvimento integralʺ. Essas diretrizes, em cada área especificada, por exemplo, versam sobre: ƒ alojamento conjunto, cartão de gestante, anormalidades metabólicas do recém‐nascido, permanência de pais junto a crianças e adolescentes internados, vigilância nutricional, ampliação de recursos financeiros, implantar programas de prevenção de acidentes no lar ou fora dele etc. (saúde); ƒ articulação das áreas da saúde, educação e assistência social para atendimento de crianças de 0 a 6 anos, garantia do acesso, regresso, permanência e sucesso na escola, diminuição dos níveis de repetência nas 5 primeiras séries, educação para o trabalho, saúde escolar, atendimento aos portadores de necessidades educativas especiais, aumento progressivo da remuneração do magistério etc. (educação); ƒ erradicação do trabalho infantil, estímulo a programas de geração de renda de caráter familiar, ratificação da Convenção 138 da OIT etc. (trabalho); ƒ implantação e fortalecimento de serviços de apoio familiar para crianças e adolescentes em situação de alto risco, entidades de abrigo etc. (assistência social). Além disso, foram estabelecidas algumas diretrizes especiais para a ʺgarantia dos direitosʺ, versando, por exemplo, sobre: ƒ implementação de conselhos dos direitos da criança e do adolescente e de conselhos tutelares, por meio de sistema de monitoramento; ƒ atendimento a adolescentes autores de ato infracional e execução de medidas socioeducativas, com reordenamento e reaparelhamento dos serviços e programas respectivos; ƒ implementação dos centros integrados operacionais de atendimento inicial a adolescentes infratores e de juízos regionais da infância e da juventude; ƒ implementação de defensorias públicas especializadas; ƒ cadastros nas comissões estaduais judiciárias de adoção; ƒ fortalecimento das entidades de defesa de direito, especialmente visando diminuir a impunidade por crimes praticados contra crianças e adolescentes; ƒ etc. De qualquer maneira, continuam ainda em grande número as diretrizes nacionais, dificultando sua efetivação e o controle sobre sua eficácia e efetividade. E continuam ainda agrupadas ainda tradicionalmente por áreas setoriais, dificultando o atendimento integral paradigmático. 131
Uma outra referência metodológica: o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, de Belém (Pará) ‐ Por sua vez, pode‐se registrar também como referência metodológica, o trabalho de normatização/formulação da ʺPolítica Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescenteʺ, de responsabilidade do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Belém (Pará)231. O texto original ‐ aprovado posteriormente pela plenária do conselho após profunda discussão ‐ foi elaborado por uma comissão composta de conselheiros, representando a Fundação Papa João XXIII, a Secretaria Municipal do Meio Ambiente e o Conselho Regional de Serviço Social da 1ª Região; assessorados por três consultores externos. Esse trabalho em esboço ʺconsolidava subsídios oferecidos inicialmente pela I Conferência Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, em consonância com as diretrizes elaboradas pelo CONANDA e estudos e reflexões efetivados pelo próprio COMDACʺ. Finalmente, o texto final foi referendo durante a II Conferência Municipal dos Direitos da Criança e finalmente aprovado formalmente pela plenária do Conselho Municipal, em 1997, para vigorar até 2000. Essa normatização referenciada vem precedida de uma análise de situação que compreende uma apresentação e avaliação de um quadro sobre a situação socio‐econômica de Belém; contendo (a) um registro descritivo da situação física e da organização administrativa da cidade; (b) um registro descritivo‐avaliativo do processo de exclusão social (processo excludente de ocupação do espaço urbano e processo excludente de organização econômica), que ocorre no município e (c) um registro descritivo‐avaliativo, bem particularizado, da situação das crianças e adolescentes, frente às políticas sociais (assistência social/proteção especial, saúde, educação, desporto/cultura/lazer). No tocante à definição em concreto das ʺdiretrizes programáticasʺ propriamente ditas, o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Belém inicia, estabelecendo e explicitando seis (6) ʺprincípios fundamentaisʺ, que servem de chave‐hermenêutica para essas diretrizes e conseqüentemente para toda a política de promoção dos direitos humanos da criança e do adolescente, em Belém, de 1997 a 2000: ƒ ʺCrianças e adolescentes são sujeitos de direitosʺ; 231
COMDAC / BELÉM. 1997: "Política Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente". Belém.
Prefeitura Municipal.
132
ƒ ʺCrianças e adolescentes são pessoas em condição peculiar de desenvolvimentoʺ; ƒ ʺCrianças e adolescentes têm prioridade absolutaʺ; ƒ ʺArticulação e compromisso político entre as esferas de governoʺ; ƒ ʺArticulação entre os organismos executoresʺ; e ƒ ʺArticulação dos Programas e Serviços de Proteção às demais Políticas Sociaisʺ. Finalmente, são estabelecidas as chamadas ʺdiretrizes programáticasʺ para as áreas da ʺProteção Especialʺ, da Assistência Social, da Saúde, da Educação e da Cultura/Deporto/Lazer; definindo‐se objetivos‐metas e ações‐atividades (ʺmedidasʺ), para cada uma delas. Essa formulação/normatização do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Belém conclui definindo ainda: ƒ Competência operacional; ƒ Período de execução; ƒ Recursos; ƒ Acompanhamento e controle. A experiência referencial do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente do Ceará ‐ Por sua vez, o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente do Ceará – CEDCA‐CEARÁ, em sua última reunião especial de planejamento anual, se propôs a elaborar um ʺplano de promoção e defesa dos direitos fundamentais da criança e do adolescente no Cearáʺ, estabelecendo assim as diretrizes gerais para a política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente nesse Estado. Essas Diretrizes Gerais foram aprovadas através da resolução nº 40/2002 do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente do Ceará. Um Grupo de Trabalho, paritário, elaborou uma minuta de ʺplanoʺ, que foi submetido à IV Conferência Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, para sugestões. Em seguida, foi levado a outros espaços de discussão (secretarias de estado, entidades de classe das categorias profissionais interessadas, conselhos setoriais, entidades de direitos humanos, mídia etc.). Ao final do processo, a plenária do CEDCA‐CEARÁ o aprovou formalmente, fazendo‐o publicar no Diário Oficial do estado.encaminhando‐o ao Governador do Estado para as providências cabíveis. O texto define como missão maior do estado e da sociedade, no tocante aos direitos fundamentais da infância e da adolescência, na atual conjuntura, no Ceará: ʺArticular o desenvolvimento de políticas públicas que priorizem o desenvolvimento integral da criança e do adolescente, como direito e como dever do 133
Estado, da sociedade e da família. e igualmente defender esse direito em casos de violaçõesʺ. A partir daí, foram fixados cinco (5) ʺEixos Direcionais Estratégicosʺ, em torno dos quais, governo e sociedade deverão priorizar a implantação / implementação ou o fortalecimento de determinadas atividades permanentes ou de projetos pontuais (serviços e programas), ali priorizados, garantindo‐se, desse modo, a efetividade da Política de Promoção dos Direitos Fundamentais da Criança e do Adolescente, no Ceará: ‰ “Promover a priorização do desenvolvimento e da educação infantil fomentando a articulação entre as políticas públicas, programas e projetos. ‰ Acompanhar e fazer cumprir a obrigatoriedade constitucional de escolarização da criança e pré‐adolescente na faixa etária de 6 a 14 anos de idade. ‰ Promover a construção do protagonismo juvenil, fomentando fomentando a participação proativa principalmente de jovens‐adolescentes (12 à 21 anos) na escola, na organização comunitária, no meio cultural e nos meios de comunicação; ‰ Promover a qualificação do atendimento aos adolescentes autores de ato infracional, elevando os níveis de desconcentração e de descentralização da execução pela Administração Pública de medidas sócio‐educativas aplicadas, sob controle judicial e público‐ministerial. ‰ Defender os direitos de crianças e adolescentes em situação de violação de direitos, principalmente as vítimas de violência e exploração, postulando pela responsabilização dos seus agressores”. A partir desse ʺPlano de Diretrizes Geraisʺ, a comissão de defesa dos direitos do CEDCA‐CEARÁ decidiu preferenciar a normatização mais específica do funcionamento dos programas socioeducativos, no estado, atualmente sob coordenação e execução da Secretaria de Estado da Ação Social – SAS (Coordenadoria de Proteção Social e Medidas Socio‐Educativas). Por sua vez, a comissão de promoção de direitos optou pela normatização da ʺrede de proteção socialʺ, estabelecendo normas mais específicas para o funcionamento dos conselhos tutelares, abrigos, sos‐criança etc. 134
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