Receitas de Petrolíferas e Política Fiscal
Philip Daniel e Rolando Ossowski
Departamento de Questões Fiscais
Fundo Monetário Internacional
Workshop Gestão de Receitas do Petróleo
Luanda, Angola
Maio 2006

Os pontos de vista desta apresentação vinculam apenas os autores e não devem ser
atribuídos ao Fundo Monetário Internacional, o seu Conselho Executivo, nem a sua
administração.
Receitas do Petróleo e Política Fiscal
Quadro Geral







Desafios apresentados pelas receitas petrolíferas
Política fiscal e estabilidade macroeconómica
O balanço primário não petrolíefro
Política fiscal e questões intergeracionais
Fundos do petróleo
Gestão de despesas
Algumas directrizes
Países Não Produtores de Petróleo Diferem

Importância do petróleo nas contas da economia e fiscais







Desenvolvimento da economia não petrolífera
Maturidade da indústria petrolífera / horizonte de produção
do petróleo
Titularidade da indústria petrolífera
Regime fiscal para o sector petrolífero
Situação macroeconómica
Posiçao financeira do governo e sector público (dívida
bruta e líquida, liquidez)
Qualidade de Instituições
Receitas do Petróleo e Estabilização
Incerteza e Instabilidade



Incerteza sobre o valor dos
recursos e timing das receitas
Instabilitdade causada pela
volatilidade dos preços
petrolíferos
Impostos têm de responder
fortemente aos resultados
obtidos
Estabilização


Estabilizar pelas despesas
totais e gestão das receitas,
não por dependência dos
impostos “estáveis”
Estabilidade económica geral




Reduz prémios de risco dos
investidores
Evita interrupção de projectos
Reforça posição de negociação
& comercial
Vital para redução da pobreza
Crude Oil Spot Prices, 1970-2006 1/
A Rollercoaster Ride
110
Real oil prices
100
90
80
U.S. dollars per barrel
70
60
50
40
30
Nominal oil prices
20
10
0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Sources: IMF, World Economic Outlook (Washington, various issues); and IMF staff estimates.
1/ Average of U.K. Brent, Dubai, and West Texas Intermediate. Real oil prices deflated by the US CPI (December 2005 = 100.)
2005
Directrizes para Estabilidade
Manter procura do sector público em conformidade com a taxa de
sustentabilidade do crescimento da capacidade
 Poupa excesso de receitas petrolíferas no estrangeiro
 Usa previsões de preço conservadoras
 Poupa activos estrangeiros em períodos de “boom”, uso em maus tempos do
negócio
 Não é necessário “afinar” a economia
 Depende de estabilizadores automáticos
 Fundos do petróleo não são substitutos de uma boa gestão fiscal.
O Equlíbrio Primário Não Petrolífero

Indicador fiscal chave em exportadores de petróleo.

Derivado de todo o saldo fiscal, excluindo receitas
relacionadas com o petróleo & despesas e juro líquido

Idealmente, deve incluir despesas implícitas ou imputadas
aos subsídios dos produtos petrolíferos, se aplicável.

Importância analítica do equilíbrio primário não petrolífero:




Indicador razoável da procura do governo nacional
Medida de injecção de receitas na economia
Medida do esforço fiscal e orientação de política fiscal subjacente
Input chave na sustentabilidade fiscal e análise intertemporal
Volume do Déficit Primário Não
Petrolífero

Alguns factores a tomar em conta:



objectivos macroeconomicos
vulnerabilidade de curto prazo
riqueza do governo, incluindo petróleo no solo e activos financeiros
líquidos acumulados - sustentabilidade

Em alguns países exportadores, grandes déficits primários
não petrolíferos são sustentáveis e não apresentam
preocupações de vulneralidade.

Em outros poderá haver necessidade de reduzir o deficit
primário não petrolífero devido às considerações de
vulnerabilidade e sustentabilidade.
Em todos os casos, o deficit primário não petrolífero deve
ser compatível com os objectivos da estabilidade

Regulação da Política Fiscal:
Considerações Fiscais (1)

Cara e ineficaz para ajustar as despesas rápida e
bruscamente.

O nível de despesas deverá ser dterminado à luz da sua
provável qualidade e a capacidade de executá-lo
eficazmente.

A súbita criação ou alargamento de programas de despesas
é arriscada.


Aumentos nas despesas poderá ultrapassar capacidade de
planeamento, implementação e de gestão do governo
desperdício.
Despesas não deverão aumentar mais rapidamente que permitidas
por práticas de aquisições transparentes e cautelosas.
Regulação da Política Fiscal :
Considerações Fiscais (2)

Normalmente, as despesas são difíceis de conter ou
enquadrar depois de expansões. Despesas ficam
entricheiradas e ganham vida própria.

Cortes drásticos nas despesas poderão conduzir à
instabilidade social, desencorajar o investimento e
reduzir crescimento futuro.
O Equilíbrio Primário Não Petrolífero e
Transparência

Foco no equilíbrio primário não petrolífero ajuda a desenvolver apoios de
políticas prudentes, contribuindo desse modo para uma política fiscal menos
procíclica e mais orientada para longo prazo.

Este equilíbrio deverá ser destacado nos documentos do orçamento usados
nas discussões parlamentares e públicas.

Uma apresentação clara do equlíbrio primário não petrolífero ajuda a:



Uso mais transparente das receitas petrolíferas
Delinear mais claramente as escolhas de política
Exemplo: Orçamento da Noruega.
Dinâmicas Petrolíferas e Fiscais de Longo
Prazo :
Trajectória da Riqueza Líquida do
Governo
Total net wealth per capita
(In 1997 U.S. dollars)
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
1998
2003
2008
Oil wealth
2013
2018
2023
Residual oil in the ground
2028
2033
Financial assets
2038
Uma Via Para Uso de Receitas Petrolíferas:
Rendimento Permanente
O Conceito




Consumo actual limitado para
preservar a riqueza para
gerações futuras
Uso sustentável – recursos
convertidos em outros activos
financeiros geradores de
rendimento
Uma directriz com incertezas
Vantagem de tornar uma
equidade intergeracional numa
meta explícita
O Cálculo
 Dados da reserva do petróleo &
perfis da produção
 Custo de produção ou dinheiro
recebido pelo estado
 Previsões do preço e output
 Taxa de juro real
 Taxa de crescimento da população
 Subtrair valor presenre
descontado (ajustada para
crescimento da população) das
receitas totais reais
Fundos do Petróleo
Propósitos
 Estabilização– proteger a
economia da instabilidade de
receitas
 Poupanças – riqueza para
gerações futuras
 Precaução –dúvida se
projectos são incertos ou
absorventes de capacidade
Ligações com políticas fiscais


Fundos de petróleo não são
substitutos para boa gestão fiscal;
grandes produtores operam sem
fundos de petróleo (RU, Arábia
Saudita, Indonésia, Austrália, Rússia)
Características importantes
1.
2.
3.
Consolidado quadro do orçamento
Constrangimento de liquidez no
orçamento
Limites no investimento doméstico
por fundos do petróleo
Tipos de Fundos de Petróleo, por Objectivo
Fundos de
Estabilização
Fundos de Poupanças Fundos de Precaução
Recebe todas as receitas &
injecta montantes regulares
no orçamento [Papua Nova
Guiné – fim 2000]
Receitas petrolíferas além do
montante do orçamento
previsto [Oman]
Percentagem fixa das
receitas do petróleo
[Alberta, Alaska]
Atribui toda ou parte das
receitas para finnanciar as
fases iniciais do
desenvolvimento do
petróleo
Percentagem das receitas
totais do governo [Kuwait]
Meta para assegurar
viabilidade financeira se as
receitas forem mais baixas
que esperadas
Déficit das finanças ou
recebe excedente [Noruega]
Receitas líquidas do governo Protecção da fraca
(excedente do orçamento)
capacidade de absorção
[Noruega]
Recebe depósitos acima do
preço de referência; pode
retirar quando abaixo do
preço limite [Chile,
Venezuela atél 2001]
Exemplos recentes em
Azerbajão e Timor-Leste
[agora tipo de fundo da
Noruega]
Tipos de Fundo do Petróleo, por Regras
Operacionais

Fundos de contingência





Fundos de partilha de receitas




Principamente objectivos de estabilização
Depósito e levantamento dependem de indicadores exógenos rígidos, normalmente
preços ou receitas fiscais do petróleo.
Indicadores: multianuais (média fixa/variável) ou intra-anual (relativos ao preço do
petróleo do orçamento)
Exemplos: Fundos de Estabilização Macroecnómica da Venezuela (regras 1998), Irão
Principalmente objectivos de poupança
Uma porção fixa de receitas ou receitas do petróleo são depositadas no fundo do
petróleo. Várias regras (ou discrição) para levantamentos
Exemplo: Fundo de Reserva do Kuwait para Futuras Gerações
Fundos de financiamento



Objectivos tanto da estabilização como da poupança
Receita líquida do petróleo é depositada no fundo. O fundo financia automaticamente o
déficit não petrolífero através de uma transferência inversa.
Exemplo: Fundo de Pensão do Governo da Noruega
Gestão do Fundo
Potencial para má gestão com ou sem fundo do petróleo:
Elementos chave para eficiência do fundo do petróleo
–






Divulgação pública regular
Resposabilidade aos representantes eleitos
Auditoria independente de actividades
Estratégia de investimento clara – maioria activos
estrangeiros
“Análise comparativa” de retorno de investimentos
desejados
Concurso na nomeação de gestores de investimento
Fundos do Petróleo, PFM, e Transparência

Fundos do Petróleo não deverão ter autorização para gastar


Evitar orçamentos duplos: todas as despesas devem estar
transpantemente no orçamento.
Receitas do petróleo não devem ser reservadas para
despesas específicas

Deve haver concurso genuíno para recursos fiscais.

Evitar quadros institucionais separados do fundo do
petróleo

Mecanismos rigorosos para assegurar boa governação, e
responsabilização são essenciais

Clareza das regras, divulgação, auditoria e avaliação de desempenho
A Necessidade de Distinguir
Fundos do Petróleo das Regras Fiscais

Fundos do petróleo são as vezes confudidos com
regras fiscais.

Fundos do petróleo não constrangem política fiscal
– salvo se o governo enfrenta limitação de liquidez.
Regras Fiscais nos Países Produtores de
Petróleo
Tentativa de isolar política fiscal de pressões políticas.


Impondo restrições ou limites nas variáveis fiscais (tais como déficits,
despesas, débito), regras procuram constrangir política fiscal.

Desenho de regras fiscais nos países produtores do petróleo tem de ter
em conta as suas características fiscais (volatilidade do petróleo, conceito
alargado de sustentabilidade).

Regras devem visar separar as despesas e o deficit não petrolífero da
volatilidade de curto prazo das receitas do petróleo. Mas, muitos
produtores do petróleo têm limitaçãoes de liquidez – conseguirão estes
países separar despesas na depressão?

Um bom quadro de gestão fiscal é uma condição necessária (não
suficiente) para o sucesso de uma regra fiscal.

Regras fiscais não são mais fortes do que a vontade da classe política em
cumpri-las.
Quadros de Despesa
de Médio Prazo (MTEFs)

MTEFs podem ajudar a limitar o grau de respostas de despesas de curto
prazo para rapidamente mutáveis receitas petrolíferas.

Eles podem permitir uma melhor apreciação de futuras implicações de
despesas das actuais decisões de política – incluindo custos recorrentes
futuros do dispêndio de capital.
Despesas
Gestão de Despesa Pública

Não existem regras especiais para
dispêndio das receitas petrolíferas
 Dados de base consistentes
 Procedimentos da preparação
do orçamento
 Sistema da execução do
orçamento
 Planeamneto e gestão do
dinheiro
Fundos extra-orçamentais



Melhor mobilização do apoio público?
Estimular condições de mercado?
Desvantagens






Perda de controlo central e integridade do
orçamento
Distorção da alocação de recursos
Entrincheirar prioridades antigas
Barreira à realocação na margem
Potenciais preocupações da transparência
Tentativas em circunstâncias especiais
provaram ser difíceis (Exemplo Chade)
Observações Finais

Direccionar respostas de regulação de gastos para receitas petrolíferas e
equlíbrios primários não petrolíferos prudentes.

Consolidação fiscal poderá ser necessária para reduzir vulnerabilidade e
reforçar a sustentabilidade fiscal.

Dar atenção ao equilíbrio primário não petrolífero e factores de escala.

Estabelecer bons sistemas de orçamento .

Ter um horizonte de longo prazo.

Melhorar a transparência fiscal, para que todos possam ver como é usada
– mal usada as receitas petrolíferas.