REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Conceitos, princípios, instrumentos
Direito Urbanístico, Estatuto da Cidade, Regularização Fundiária
Ana Maria Furbino Bretas Barros - [email protected]
Ana Paula Bruno – [email protected]
Contexto
OS ASSENTAMENTOS INFORMAIS
são resultado de um processo histórico de
desenvolvimento ecônomico, urbano e de acesso à
terra desiguais e da ausência de um modelo
consistente de promoção pública e privada de
habitação para a população de baixa renda
constituem o lugar de moradia de grande parte da
população urbana brasileira
Rio de Janeiro – Rocinha
São Paulo
Guarapiranga
Brasília
Vila Estrutural
Situando a Questão
• A agenda da Regularização Fundiária: resultado
de um processo sócio-político de construção de
uma política habitacional inclusiva
– Reconhecimento do direito à moradia,
constitucionalizado pela Emenda Constitucional
n. 26/2000
– Parque habitacional informal como patrimônio
constituído: relações estabelecidas ao longo de
décadas; poupança
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Processo de reconhecimento de direitos previstos na
Constituição Federal, especificamente o direito à
moradia e à cidade, a moradores de assentamentos
irregulares, especialmente os de baixa renda, por
meio da promoção da segurança na posse, do
endereçamento oficial, do acesso a serviços públicos
essenciais, a créditos e a financiamentos imobiliários
para melhoria física das suas habitações.
Formas de manifestação da irregularidade
habitacional
• Por tipologia do assentamento:
– Loteamentos irregulares ou clandestinos
– Favelas
– Cortiços
– Conjuntos Habitacionais
• Por natureza da área:
– Área pública
– Área particular
• Por tipo de irregularidade:
– Fundiária/ registrária
– Técnica/ urbanística
– Edilícia
Regularização Fundiária Hoje
• Entendida como política pública:
– De caráter curativo (passivo habitacional)
– No âmbito de uma política habitacional mais ampla, de
garantia do acesso à terra urbanizada e a habitações
produzidas no mercado formal (política preventiva)
• Duas visões predominantes:
– Stricto Sensu: regularização jurídica dos
assentamentos/ titulação;
– Latu Sensu: regularização jurídica, ambiental,
urbanística e social (denominada regularização fundiária
plena)
Base legal
• Constituição Federal
– Função social da propriedade e direito à moradia
– Capítulo da Política Urbana
– Art. 183: Usucapião especial urbano e concessão de uso
• Estatuto da Cidade – Lei 10.257/2001:
– Art. 4º, inciso V: “Instrumentos jurídicos e políticos”
(regularização fundiária, em si, é um dos instrumentos
do Estatuto da Cidade)
Base legal
• Lei Federal nº 6.766, de 1979
– Estabelece regras para o parcelamento do solo urbano,
nas modalidades loteamento (subdivisão da gleba em
lotes com abertura de sistema viário) e remembramento
(subdivisão da gleba em lotes com aproveitamento de
sistema viário existente)
– Loteamento irregular passa a ser considerado crime
contra a Administração Pública
– Adimite que o Município assuma a regularização
fundiária, na omissão do responsável (art. 40)
– Alterações introduzidas pela Lei Federal nº 9.785, de
1999, facilitam a regularização fundiária, inclusive em
áreas com registro de imissão na posse, podendo haver
cessão de posse por instrumento particular
– Regularização, entretanto, com visão de aprovação
Base legal
• Medida Provisória nº 2.220, de 2001
– Disciplina o instituto da Concessão de Uso Especial para
fins de Moradia – vetado no Estatuto da Cidade
• Decreto-Lei nº 271, de 1967
– Disciplina o instituto da Concessão de Direito Real de
Uso
• Lei Federal nº 11.977, de 2009
– Lei do Programa Minha Casa Minha Vida, dispõe em seu
Capítulo III sobre a regularização fundiária de
assentamentos urbanos
– Admite condições e instrumentos especiais para
regularização
Instrumentos do Estatuto da Cidade para a
Regularização Fundiária de assentamentos informais
• usucapião especial de imóvel urbano (CF)
• concessão de uso especial para fins de moradia
(disciplinado na MP nº 2.220/01)
• concessão de direito real de uso
• zonas especiais de interesse social
• demarcação urbanística para fins de regularização fundiária
(incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)
• legitimação de posse (incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)
• direito de superfície
• transferência do direito de construir
• assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades
e grupos sociais menos favorecidos
Usucapião Especial de Imóvel Urbano
• É direito subjetivo previsto no Art. 183 da CRFB
• O Estatuto da Cidade disciplinou a aplicação do instituto na
modalidade coletiva
• Forma originária de aquisição de propriedade
• Instituto aplicável apenas em áreas particulares:
aquisição de imóveis públicos por meio de usucapião é vedada
constitucionalmente
• Requisitos: possuir como seu, ininterruptamente e sem
oposição, pelo prazo mínimo de cinco (5) anos, área urbana
com metragem máxima de 250m², para fins de moradia sua
ou de sua família, desde que não seja proprietário de outro
imóvel urbano ou rural
• Pode ser requerida na forma individual ou coletiva
• Só pode ser concedida uma vez
• O direito é transmitido inter vivos ou causa mortis
Usucapião Especial de Imóvel Urbano
• Modalidade coletiva admitida em áreas urbanas superiores a
250 m², ocupadas em regime de composse por população de
baixa renda

Na modalidade coletiva, admite soma de posses
 Constitui condomínio especial indivisível, extinto apenas mediante deliberação
de 2/3 dos condôminos, no caso de urbanização posterior à sua constituição
 Acordo escrito entre condôminos poderá definir frações diferenciadas, sendo a
regra a outorga de frações ideais
• A sentença declaratória vale como título hábil para o registro
no cartório de registro de imóveis
• Ação de usucapião especial urbano observa o rito sumário,
com intervenção obrigatória do Ministério Público.
• Aplicáveis os benefícios da justiça e da assistência judiciária
gratuita, inclusive perante o cartório de registro de imóveis.
• Pode ser invocada como matéria de defesa
Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM)
• Vetada no texto original do Estatuto da Cidade (razões do
veto: ausência de limitação temporal; ausência de regime
especial para bens públicos indisponíveis; ausência de
prazo para atendimento do P.P.)
• Instituto aplicável em áreas públicas, análogo ao
usucapião especial urbano, que, entretanto, não implica
aquisição da propriedade.
• É direito subjetivo
• Requisitos: posse ininterrupta e sem oposição, anterior a
30 de junho de 1996, de área urbana com metragem
máxima de 250m², utilizada para moradia do ocupante ou
de sua família, desde que este não seja proprietário de
outro imóvel urbano ou rural.
• Pode ser requerida na forma individual ou coletiva
• Constitui contrato por tempo indeterminado e resolúvel
• É direito real passível de hipoteca
Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM)
• Deve ser outorgada gratuitamente
• Só pode ser concedida uma vez
• É transferível por causa mortis ou inter vivos
• Na modalidade coletiva, admite soma de posses
• Título concedido pela via administrativa ou judicial
• O Poder Público tem um ano para decidir o pedido
• Em casos de risco à vida, o direito deve ser reconhecido em
outro local
• É facultada a outorga em outro local nos casos de imóvel:
 de uso comum do povo;
 destinado a projeto de urbanização;
 de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos
ecossistemas naturais;
 reservado à construção de represas e obras congêneres; ou
 situado em via de comunicação.
Concessão de Direito Real de Uso (CDRU)
• Estabelecida pelo Decreto-Lei Federal 271/67 (Art. 7º) e
elencada no Estatuto da Cidade – Lei 10.257/2001
• Instituto aplicável em áreas públicas e particulares
• Utilizado nos programas pioneiros de Regularização
Fundiária de áreas públicas. Hoje: instituto alternativo à
concessão de uso especial para fins de moradia, nos casos
em que os ocupantes das áreas públicas não preenchem os
requisitos necessários à sua obtenção
• Requisitos: interesse público
• A outorga pelo Poder Público é discricionária e pode ser
onerosa ou gratuita
• Constitui contrato por tempo determinado ou não e
resolúvel
• É direito real passível de hipoteca, pelo prazo estabelecido
em contrato de concessão (CC, arts. 1225 e 1473)
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)
• Zoneamento específico: áreas destinadas à recuperação
urbanística, à regularização fundiária e à produção de
habitações de interesse social
• As ZEIS permitem a adoção de parâmetros especiais de
parcelamento, uso e ocupação do solo, adequados e
específicos aos assentamentos informais objeto de
intervenção
• Definição legal (Lei 11.977, de 2009, art. 47, V)
 “parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou
definida por outra lei municipal, destinada
predominantemente à moradia de população de baixa
renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso
e ocupação do solo”
Regularização Fundiária na Lei nº 11.977/09
A Regularização Fundiária é tratada no Capítulo III,
dividido em 5 seções:
• Seção I: Disposições Preliminares (conceitos, legitimados,
projeto de regularização fundiária)
• Seção II: Da Regularização Fundiária de Interesse Social
(procedimentos e instrumentos específicos)
• Seção III: Da Regularização Fundiária de Interesse
Específico
• Seção IV: Do Registro da Regularização Fundiária (regras
para o registro imobiliário da regularização fundiária,
disposições sobre custas e emolumentos)
• Seção V: Disposições Gerais (dispensa de projeto para o
registro de parcelamentos implantados antes de 1979)
Regularização Fundiária na Lei nº 11.977/09
Conceito (art. 46)
“conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que
visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de
seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno
desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”.
Outros conceitos de regularização fundiária
• Outros conceitos de regularização fundiária:
– Para demarcação de terras da União:
Considera-se regularização fundiária de interesse social aquela
destinada a atender a famílias com renda familiar mensal não
superior a 5 (cinco) salários mínimos. (Art. 18-A. Dec Lei
9760/46)
– Para gratuidade do registro:
Considera-se regularização fundiária de interesse social para os
efeitos deste artigo aquela destinada a atender famílias com
renda mensal de até 5 (cinco) salários mínimos, promovida no
âmbito de programas de interesse social sob gestão de órgãos ou
entidades da administração pública, em área urbana ou rural.
(Art. 290-A §2º Lei 6015/73)
Regularização Fundiária na Lei nº 11.977/09
• Tipos de regularização fundiária
• Regularização fundiária de interesse social:

Tratamento especial na regularização de ocupações de população de baixa
renda, que apresentam múltiplas vulnerabilidades, nos aspectos
urbanísticos, ambientais, sociais e jurídicos
• Regularização fundiária de interesse específico:

Assentamentos irregulares não enquadrados como de interesse social
Regularização Fundiária na Lei nº 11.977/09
Diretrizes (art. 48)
Respeitadas as diretrizes gerais da política urbana estabelecidas na Lei
no 10.257, de 10 de julho de 2001, a regularização fundiária observará
os seguintes princípios:
• ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda,
com prioridade para sua permanência na área ocupada, assegurados o nível
adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade
urbanística, social e ambiental;
• articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de
saneamento básico e de mobilidade urbana, nos diferentes níveis de
governo e com as iniciativas públicas e privadas, voltadas à integração
social e à geração de emprego e renda;
• participação dos interessados em todas as etapas do processo de
regularização;
• estímulo à resolução extrajudicial de conflitos; e
• concessão do título preferencialmente para a mulher.
Regularização Fundiária na Lei nº 11.977/09
Regras gerais
• Regularização fundiária deve ser plena, ou seja, deve integrar as
dimensões urbanística, ambiental, jurídica e social
 Obrigatoriedade de elaboração de projeto de regularização
fundiária (art. 51), contendo áreas ou lotes a serem
regularizados, edificações a serem relocadas, sistema viário
existente ou projetado, áreas de uso público, medidas de
contenção de riscos, medidas de adequação da infraestrutura
básica, medidas de compensação urbanística e ambiental e
medidas que garantam a sustentabilidade da intervenção
Exceções: registro de sentença de usucapião, de sentença
declaratória ou planta administrativa elaborada para a outorga
de concessão de uso especial para fins de moradia (art. 51, §
1º)
Regularização Fundiária na Lei nº 11.977/09
Regras gerais
• Assentamentos consolidados anteriormente à data da Lei
11.977 (17 de julho de 2009) podem ser regularizados com
redução de percentual de áreas destinadas ao uso público e
de área mínima dos lotes, autorizada pelo Município
• O Município pode dispor sobre regularização fundiária em seu
território
• Os dispositivos da lei são auto aplicáveis
• A regularização fundiária pode ser promovida pelos
municípios, estados, União, cooperativas habitacionais,
associações de moradores, organizações sociais (OS’s),
organizações da sociedade civil de interesse público
(OSCIP’s) e entidades civis com finalidade específica (art. 50)
Regularização Fundiária de Interesse Social
Caracterização (art. 47, VII)
• O assentamento irregular pode ser objeto de regularização
fundiária de interesse social se for ocupado por população de
baixa renda e
– Preencher os requisitos para usucapião ou concessão de
uso especial para fins de moradia (MP 2220/01)
– Estiver demarcado como Zona Especial de Interesse Social
no Plano Diretor ou Lei Municipal específica ou
– For declarado de interesse para a implantação de projetos
de regularização fundiária de interesse social, no caso de
áreas da União, dos Estados, Municípios ou Distrito
Federal
Regularização Fundiária de Interesse Social
Regras específicas
• A aprovação do projeto de regularização fundiária pelo
Município corresponde ao licenciamento urbanístico e
ambiental, se
– O Município tiver conselho de meio ambiente e
– Órgão ambiental capacitado
• No projeto de regularização fundiária, são admitidos
parâmetros urbanísticos e ambientais específicos, de acordo
com as características da ocupação
• A implantação da infraestrutura básica deve ser feita pelo
Poder Público, de forma direta ou por meio das
concessionárias ou permissionárias de serviços públicos
• A implantação da infraestrutura básica e de equipamentos
comunitários pelo Poder Público pode ser feita antes de
concluída a regularização jurídica do assentamento irregular
Regularização Fundiária de Interesse Social
Regras específicas
• O Município pode admitir a regularização fundiária de interesse
social em Áreas de Preservação Permanente:( Art. 54 §1º)
– Ocupadas até 31 de dezembro de 2007
– Inseridas em área urbana consolidada
• Densidade superior a 50 habitantes/há, malha viária implantada e pelo menos
dois dos seguintes elementos: drenagem urbana, esgostamento sanitário,
abastecimento de água potável, distribuição de energia elétrica, ou limpeza
urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos
– Que sejam objeto de estudo técnico, elaborado por profissinal
legalmente habilitado, que comprove que a intervenção implica
melhoria das condições ambientais em relação à situação
irregular anterior
Regularização Fundiária de Interesse Social
Regras específicas
• Registro simplificado do parcelamento decorrente de projeto
de regularização fundiária de interesse social, sendo exigíveis
apenas: (Art. 65)
– Certidão atualizada da matrícula do imóvel
– Projeto de regularização fundiária aprovado
– Instrumentos de instituição e convenção de condomínio, se for o
caso
– Comprovação de legitimidade das entidades não governamentais
para a promoção de ações de regularização fundiária
• Gratuidade do registro do auto de demarcação urbanística,
do título de legitimação de posse e de sua conversão em
propriedade, bem como dos parcelamentos decorrentes de
regularização fundiária de interesse social (Art. 68)
Regularização Fundiária de Interesse Social
Instrumentos específicos
• Demarcação Urbanística
– Procedimento administrativo pelo qual o poder público, no
âmbito da regularização fundiária de interesse social,
demarca imóvel de domínio público ou privado, definindo
seus limites, área, localização e confrontantes, com a
finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a
natureza e o tempo das respectivas posses
• Legitimação de posse
– Ato do poder público destinado a conferir título de
reconhecimento de posse de imóvel objeto de demarcação
urbanística, com a identificação do ocupante e do tempo e
natureza da posse
Demarcação Urbanística
Art. 56 a 58
• Aplica-se na regularização de ocupações consolidadas em
que não haja conflito com os proprietários da área
• Pode abranger parte ou a totalidade de imóveis privados de
mais de um proprietário ou imóveis públicos
• Envolve procedimento de notificação pessoal dos
proprietários da área e de notificação por edital de
confrontantes e eventuais interessados para eventual
impugnação no prazo de quinze dias
• É averbada nas matrículas dos imóveis atingidos
• Somente pode ser feita pelo Poder Público
Legitimação de posse
Art. 59 e 60
•
•
Decorre do procedimento de demarcação urbanística
•
Deve ser concedida pelo Poder Público aos moradores de área
demarcada que:
Depende da elaboração do projeto de regularização fundiária e
do registro do parcelamento, com abertura de matrícula dos
lotes


Ocupem lote ou possuam fração ideal de lote inferior a 250m²
Não sejam proprietários, foreiros ou concessionários de outro imóvel
urbano ou rural

•
•
Não sejam beneficiários de legitimação de posse anterior
Deve ser registrada na matrícula do lote correspondente
Quando concedida sobre áreas privadas, pode ser convertida
em propriedade após cinco anos de seu registro, mediante
requerimento do morador legitimado dirigido ao Cartório de
Registro de Imóveis (usucapião especial urbana administrativa)
Regularização Fundiária de Interesse Específico
Art. 61 e 62
Regras específicas
• Regularização fundiária de assentamentos irregulares que
não se caracterizam como de interesse social
• Depende da análise e da aprovação do projeto de
regularização pela autoridade licenciadora
• Depende da emissão de licenças urbanística e ambiental
• Deverá observar as restrições à ocupação de APPs
• Contrapartidas/compensações urbanísticas e ambientais
• Medidas de mitigação e compensação integrar termo de
compromisso com força de título executivo extrajudicial
• Registro do parcelamento nos termos da legislação em vigorLei 6.766 (Art. 64 da Lei 11977/09)
Demarcação em áreas da União
Dec. Lei 9760/46 com alterações da Lei 11.481/07
• Somente a União tem legitimidade para
promover a demarcação em áreas de seu
domínio
• Procedimento realizado no CRI, com
abertura de matrícula em nome da União
– Art. 18A a 18F do Dec Lei 9760/46