Direito Tributário
Toque 12 - Imunidade Recíproca
Olá pessoal! Neste texto abordaremos um tema recorrente em provas de Direito Tributário: a Imunidade Tributária Recíproca, prevista no art. 150, VI, a, da CF: Art. 150 Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: ... VI ‐ instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; Fundamento da imunidade ..................................................................................................... 1
Tributos alcançados .................................................................................................................. 1
A imunidade recíproca e as autarquias e fundações ........................................................... 2
A imunidade recíproca e as empresas públicas e as sociedades de economia mista ..... 2
A imunidade recíproca e a natureza específica das empresas públicas ........................... 3
A imunidade recíproca e as concessionárias de serviço público. ...................................... 4
Como os temas vistos aparecem nas provas......................................................................... 5
Fundamento da imunidade Trata‐se de uma imunidade subjetiva que visa à proteção do federalismo. Paulo de Barros Carvalho, citado no AI‐AgR 174.808 pelo então Ministro do STF Maurício Corrêa, afirmou que “a imunidade tributária recíproca é uma decorrência pronta e imediata do postulado da isonomia dos entes constitucionais, sustentado pela estrutura federativa do Estado brasileiro e pela autonomia dos Municípios”. Quando no STF se discutia a competência originária daquela Corte para o julgamento de disputa envolvendo o Banco Central do Brasil e o Governo do Distrito Federal, a Min. Ellen Gracie declarou: “Sendo a imunidade recíproca uma forma de manifestação do princípio federativo, possui o conflito em questão estreita ligação com o pacto da Federação” (ACO‐QO 515). Em outra oportunidade (ADI‐MC 926), o STF declarou que “a quebra da imunidade recíproca poria em risco a estabilidade da federação, que, em princípio, não pode ser afetada, sequer, por emenda constitucional (CF, arts. 1º, 18, 60, § 4º, I).” Tributos alcançados A imunidade recíproca não se aplica a qualquer tributo, mas apenas aos impostos sobre o patrimônio, a renda ou os serviços. A despeito do que alguns autores defendem, o STF tem sustentado que a imunidade recíproca não abrange outras espécies tributárias (RE 364.202; RE‐AgR 378.144). Acerca dos impostos alcançados pela imunidade, em algumas oportunidades, o STF declarou, citando Aliomar Baleeiro, que “a imunidade deve abranger os Murillo Lo Visco
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impostos que, por seus efeitos econômicos, segundo as circunstâncias, desfalcariam o patrimônio, diminuiriam a eficácia dos serviços ou a integral aplicação das rendas aos objetivos específicos daquelas entidades”. Com base nesse entendimento, em julgamento que abrangia o tema aqui analisado, embora envolvesse entidade de assistência social, o STF considerou que a imunidade abrange o imposto de importação (II) e o imposto sobre produtos industrializados (IPI) vinculado à importação, devidos pelas entidades imunes importadoras e que incidem sobre bens a serem utilizados em suas finalidades essenciais (AI‐AgR 378.454). A imunidade recíproca e as autarquias e fundações Considerando a natureza das atividades exercidas por autarquias e fundações públicas, o constituinte de 1988 lhes estendeu a proteção representada pela imunidade recíproca, mesmo assim, desde que o patrimônio, a renda ou os serviços beneficiados sejam vinculados às atividades essenciais daquelas entidades (CF, art. 150, § 2º). Primeiro ponto importante a observar é que autarquias e fundações não são entidades políticas. Outro aspecto relevante diz respeito à necessária vinculação do patrimônio, da renda ou dos serviços às finalidades essenciais das autarquias e das fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Vale ressaltar que essa restrição não se aplica aos entes políticos. Nesse contexto, o STF reiteradamente declara que o vínculo com a atividade essencial pode ser indireto. Ou seja, o STF tem se manifestado no sentido da preservação da imunidade, mesmo quando o patrimônio, a renda ou os serviços não tenham vinculação direta com as atividades essenciais, desde que a receita obtida seja vertida em benefício dessas mesmas atividades. É verdade que a quase totalidade dos precedentes nesse sentido envolvem as imunidades subjetivas das alíneas “b” e “c” do mesmo art. 150, VI. Há, no entanto, um precedente relacionado a fundação pública que pode ser citado. Trata‐se do RE 217.233 em que se reconheceu a imunidade do IPTU quanto a imóvel de fundação pública alugado a terceiros, mas cuja renda era vertida para a atividade essencial. A imunidade recíproca e as empresas públicas e as sociedades de economia mista Embora integrem a Administração Pública Indireta juntamente com autarquias e fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista não são alcançadas pelo manto da imunidade recíproca. Essa discriminação se justifica. Quando o Estado diretamente explora atividades econômicas, nos casos previstos na Constituição, ou quando impelido por razões de segurança nacional ou relevante interesse coletivo, ele o faz através de empresas públicas ou sociedades de economia mista. E, nos termos do art. 150, § 3º da CF, a imunidade recíproca não se aplica ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados. A imunidade, se aplicada a atividade naturalmente inserida no ambiente privado, representaria séria perturbação ao mercado, caracterizando violação ao primado da livre concorrência. Murillo Lo Visco
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Além de não terem sido listadas como beneficiárias da imunidade recíproca, o constituinte de 1988, no capítulo dos Princípios Gerais da Atividade Econômica, estabelece que empresas públicas e sociedades de economia mista se submetem ao regime próprio das empresas privadas, não podendo gozar de privilégios fiscais não extensivos às empresas do setor privado (CF, art. 173, § 1º, II e § 2º). Vale ressaltar que, nos termos do § 2º do art. 173 da CF, não é vedada a concessão de benefícios fiscais a empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias. A vedação existe quanto aos benefícios concedidos exclusivamente a entidade da Administração Pública Indireta. Portanto, desde que também estendidos às empresas do setor privado, é permitido conceder benefícios fiscais a empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias. A imunidade recíproca e a natureza específica das empresas públicas Embora a regra seja a não‐inclusão de empresas públicas no rol de beneficiárias da imunidade recíproca, o STF fez uma distinção entre as empresas públicas que exploram atividades econômicas, e aquelas que prestam serviços públicos de prestação obrigatória e exclusiva do Estado. Considerando essa distinção, o STF encampou a tese de que a imunidade recíproca alcança as empresas públicas prestadoras de serviço público. Como exemplo desse entendimento, cito uma ementa relativa a julgado envolvendo os Correios e, logo abaixo, uma notícia recente sobre a Infraero (Informativo STF nº 475 ‐ 6 a 10 de agosto de 2007): RE 354897 / RS ‐ RIO GRANDE DO SUL RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO Julgamento: 17/08/2004 Órgão Julgador: Segunda Turma EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS: IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA: C.F., art. 150, VI, a. EMPRESA PÚBLICA QUE EXERCE ATIVIDADE ECONÔMICA E EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO: DISTINÇÃO. I. ‐ As empresas públicas prestadoras de serviço público distinguem‐se das que exercem atividade econômica. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos é prestadora de serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado, motivo por que está abrangida pela imunidade tributária recíproca: C.F., art. 150, VI, a. II. ‐ R.E. conhecido e provido. ................................ INFRAERO e Imunidade Tributária Recíproca A Empresa Brasileira de Infra‐Estrutura Aeroportuária ‐ INFRAERO está abrangida pela imunidade tributária recíproca, prevista no art. 150, VI, a, da CF (“Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:... VI ‐ instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou Murillo Lo Visco
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serviços, uns dos outros;”), haja vista tratar‐se de empresa pública federal que tem por atividade‐fim prestar serviços de infra‐estrutura aeroportuária, mediante outorga da União, a quem constitucionalmente deferido, em regime de monopólio, tal encargo (CF, art. 21, XII, c). Com base nesse entendimento, a Turma manteve decisão monocrática do Min. Celso de Mello que negara provimento a recurso extraordinário, do qual relator, em que o Município de Salvador pleiteava a incidência do ISS sobre a atividade desempenhada pela ora agravada. RE 363412 AgR/BA, rel. Min. Celso de Mello, 7.8.2007. Neste ponto, a questão que se coloca é a seguinte: como o candidato deve se agir diante de uma questão em que sejam cobrados conhecimentos acerca da aplicação da imunidade recíproca sobre empresas públicas? Uma estratégia pode ser a seguinte: 1. Se o examinador não especificar nenhuma característica da empresa pública, vale a regra geral: não são abrangidas pela imunidade recíproca. 2. Se houver alguma especificação que permita distinguir as empresas públicas: a. se forem exploradoras de atividades econômicas, vale a regra geral; b. se forem prestadoras de serviços públicos de prestação obrigatória e exclusiva do Estado, estarão abrangidas pela imunidade recíproca. 3. Há também que se atentar ao comando da questão. Se o examinador quiser a resposta “segundo jurisprudência do STF”, será um bom indício de que poderá explorar a distinção comentada. A imunidade recíproca e as concessionárias de serviço público. Outro aspecto a ser comentado acerca da imunidade recíproca, envolve as concessionárias de serviço público. Na concessão de serviço público a pessoa jurídica, ou consórcio de empresas, atua por sua conta e risco, sendo remunerada pela tarifa paga pelos usuários dos serviços (Lei nº 8.987, de 1995, art. 2º, II e art. 9º). Se as concessionárias atuam por sua conta e risco, significa que assumem a responsabilidade pela execução do serviço e pelos eventuais resultados negativos da exploração. Nada mais coerente considerando o objetivo de lucro que motiva as concessionárias. Objetivo esse inerente às atividades de natureza econômica. E, nos termos do art. 150, § 3º da CF, a imunidade recíproca não se aplica aos casos em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário. Como conseqüência direta, as concessionárias de serviço público não gozam de imunidade tributária. Vale ainda mencionar que o art. 13 do CTN veda expressamente o aproveitamento da imunidade recíproca pelas concessionárias de serviços públicos. Murillo Lo Visco
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Como os temas vistos aparecem nas provas Passemos agora a algumas questões que, de alguma forma, envolveram o tema deste Toque 12. (CESPE‐UnB/ Auditor Fiscal do Tesouro Municipal – Vitória/ ES ‐ 06/05/2007) 1. A imunidade tributária recíproca entre os entes políticos diz respeito aos impostos, não alcançando as contribuições e as taxas. (FCC/ Auditor‐Fiscal do Município/ SP ‐ janeiro/2007) 2. A Constituição Federal estabelece que é vedado à União, aos Estados e aos Municípios instituir a) tributos sobre o patrimônio, a renda ou os serviços, uns dos outros. b) impostos sobre o patrimônio, a renda ou os serviços, uns dos outros. c) tributos sobre o patrimônio, a renda, os serviços e a produção, uns dos outros. d) impostos sobre o patrimônio, a renda, os serviços e a produção, uns dos outros. e) impostos e taxas sobre o patrimônio, a renda, os serviços e a produção, uns dos outros. (FCC/ Auditor Tributário do Município de Jaboatão dos Guararapes/ PE ‐ 12/08/2006) 3. Um Município do Estado de Pernambuco lançou Taxa de Fiscalização Sanitária em relação a um prédio de propriedade da União Federal, localizado no referido município, onde funciona uma repartição pública federal. Essa taxa é a) indevida, pois o Município não pode fiscalizar a União Federal. b) inconstitucional, em face da imunidade tributária da União Federal. c) ilegal porque a União Federal é imune de taxas. d) válida e a União Federal deve pagá‐la, salvo se houver isenção por lei municipal. e) ilegal, porque somente o Estado tem competência para criar taxas. (CESPE‐UnB/ Advogado da Petrobras ‐ 28/09/2003) 4. O município não pode exigir de autarquias ou órgãos públicos federais ou estaduais nele sediados o pagamento de taxas, em virtude da imunidade tributária recíproca existente entre os entes de direito público interno. (CESPE‐UnB/ Advogado da União ‐ 10/10/2004) 5. Considere que a contribuição para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) é uma exação de caráter tributário instituída pela União. Nessa situação, em razão da imunidade recíproca assegurada pelo texto constitucional, os estados‐membros e os municípios não são obrigados ao recolhimento dessa contribuição. (CESPE‐UnB/ Auditor do Estado do Espírito Santo ‐ 24/10/2004) Murillo Lo Visco
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6. Em 31 de dezembro de 2002, o município de Vila Velha fez publicar lei instituindo a contribuição social para custear o serviço de iluminação pública do município, com início de vigência na mesma data, autorizando a sua cobrança a partir de 1º de janeiro do ano seguinte. O estado do Espírito Santo, que possuía um imóvel naquele município, temendo sofrer o lançamento da obrigação tributária respectiva, ingressou com ação de rito ordinário, alegando que a referida contribuição social seria inconstitucional. A respeito da situação hipotética acima apresentada e à luz da Constituição Federal, julgue o item que se segue. O temor do estado do Espírito Santo foi descabido, já que, independentemente da alegação de inconstitucionalidade da lei municipal, ele possui imunidade tributária recíproca quanto ao tributo considerado. (ESAF/ Auditor‐Fiscal da Receita Estadual/ CE ‐ 28/01/2007) 7. Sobre a imunidade constitucional recíproca, de acordo com a Constituição Federal, é correto afirmar‐se que a imunidade recíproca a) compreende todos os tributos que incidem sobre o patrimônio, a renda ou os serviços, uns dos outros. b) protege as pessoas jurídicas de direito público umas das outras, abrangendo quaisquer espécies de tributos. c) não compreende os impostos incidentes sobre a produção e a circulação de riquezas (IPI e ICMS). d) é extensiva às autarquias e fundações mantidas pelo poder público, no que se refere ao seu patrimônio, renda ou serviços vinculados a qualquer finalidade. e) é extensiva às fundações, mas não às autarquias mantidas pelo poder público. (CESPE‐UnB/ Fiscal de Tributos Estaduais/ AL ‐ 05/05/2002) 8. Um bem imóvel de propriedade de uma fundação pública federal alugado a terceiros, cuja renda seja revertida para a entidade, não pode ser objeto de incidência do IPTU. (CESPE‐UnB/ Consultor Legislativo do Senado Federal ‐ 03/02/2002) 9. Um bem imóvel de propriedade do Banco Central do Brasil (BACEN), que esteja sendo utilizado economicamente fora das funções essenciais da autarquia, pode ser objeto de incidência do IPTU. (CESPE‐UnB/ Advogado da União ‐ 23/11/2002) 10. Se uma fundação pública de determinado estado da Federação resolver explorar a produção de filmes publicitários, como meio de elevar as receitas disponíveis para sua atividade‐fim, aquela atividade econômica estará protegida por imunidade tributária, desde que realmente se destine ao financiamento das finalidades essenciais do ente fundacional. Murillo Lo Visco
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(CESPE‐UnB/ Consultor Legislativo do Senado Federal ‐ 03/02/2002) 11. Por força da imunidade governamental recíproca, os bens, os serviços e as rendas das empresas públicas federais, estaduais e municipais são imunes à tributação, desde que utilizados nas funções essenciais da entidade. (CESPE‐UnB/ Advogado da Petrobras ‐ 28/09/2003) 12. A fim de garantir a autonomia do exercício pleno de sua atividade econômica, os bens, os serviços e as rendas da PETROBRAS são imunes à tributação por meio de impostos, desde que vinculados às funções essenciais da entidade. (FCC/ Procurador do Município de Salvador/ BA ‐ junho/2006) 13. A imunidade constitucional recíproca, em que os entes da Federação não podem instituir determinados impostos uns dos outros, é extensiva às a) empresas públicas e às fundações privadas ou instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à produção, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. b) sociedades de economia mista e às fundações privadas ou instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere à circulação, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. c) autarquias, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às fundações em geral, no que se refere ao patrimônio, à renda, à produção e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. d) fundações públicas ou privadas, empresas públicas e sociedades de economia mista, no que se refere ao patrimônio, à renda, à produção e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. e) autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. (ESAF/ Técnico da Receita Federal ‐ 29/09/2002) 14. Assinale a opção correta. a) As empresas públicas, as sociedades de economia mista e suas subsidiárias gozarão dos privilégios tributários estabelecidos em lei complementar. b) As empresas públicas, as sociedades de economia mista e suas subsidiárias gozarão dos privilégios fiscais estabelecidos em lei complementar. c) As empresas públicas, as sociedades de economia mista e suas subsidiárias gozarão dos privilégios tributários estabelecidos em lei, desde que extensivos às do setor privado. d) As autarquias federais, municipais e estaduais gozam de imunidade quanto aos tributos dos outros entes políticos em decorrência da imunidade recíproca. e) O regime jurídico tributário das empresas públicas e das sociedades de economia mista que explorem atividade econômica de produção ou de comercialização de bens é estabelecido em norma complementar da legislação tributária. Murillo Lo Visco
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(CESPE‐UnB/ Agente de Tributos Estaduais/ MT ‐ 07/03/2004) 15. A imunidade recíproca não abrange as concessionárias de serviços públicos. (FCC/ Procurador do Estado de Sergipe ‐ maio/2005) 16. A chamada “imunidade recíproca” que veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir impostos sobre patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros, também é extensiva às a) autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. b) sociedades de economia mista e às empresas públicas em qualquer hipótese de serviço praticado. c) fundações mantidas pela iniciativa privada, sem fins lucrativos, abrangendo não só o seu patrimônio, renda ou serviços, mas também todos os fatos que não estejam vinculados a sua atividade fim. d) pessoas que compõem a Administração Pública Indireta no que se refere exclusivamente ao patrimônio, à renda e aos serviços relacionados com a exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados. e) concessionárias de serviço público no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços relacionados com a exploração de sua atividade econômica. (FCC/ Procurador do Município de Santos/ SP ‐ dezembro/2005) 17. A vedação de ser cobrado imposto sobre o patrimônio, a renda ou os serviços entre as pessoas jurídicas de direito público interno, detentoras do poder de instituir e cobrar tributos, caracteriza a) a imunidade recíproca e se aplica às autarquias federais, estaduais, do Distrito federal e municipais. b) uma das formas de limitação do poder de tributar e abrange as autarquias e empresas públicas de qualquer esfera governamental. c) o não‐exercício da competência tributária se aplica a todas autarquias, fundações públicas e concessionárias de serviços públicos. d) uma limitação relativa ao poder de tributar e abrange, tão‐somente, as autarquias, fundações públicas e sociedades de economia mista. e) a não‐incidência tributária, não se aplicando às autarquias, fundações públicas, e demais empresas estatais de qualquer esfera de governo. (FCC/ Procurador do Tribunal de Contas do Estado/ MG ‐ abril/2007) 18. A imunidade recíproca a) refere‐se a todos os tributos. b) abrange os impostos sobre o patrimônio, renda, serviço, circulação de mercadorias, produtos industrializados e operações financeiras. Murillo Lo Visco
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c) refere‐se a todos os entes políticos e entidades da Administração indireta, inclusive empresas públicas e sociedades de economia mista. d) aplica‐se também ao patrimônio, à renda e aos serviços relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados. e) refere‐se à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios, às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Gabarito 1 ‐ correta 7 ‐ C 13 ‐ E 2 ‐ B 8 ‐ correta 14 ‐ C 3 ‐ D 9 ‐ correta 15 ‐ correta 4 ‐ errada 10 ‐ errada 16 ‐ A 5 ‐ errada 11 ‐ errada 17 ‐ A 6 ‐ errada 12 ‐ errada 18 ‐ E Um abraço a todos! Murillo Lo Visco
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