Curso de Cooperação interinstitucional e
governança regional
Análise da Lei nº 11.107/2005
Instrumentos Contratuais
Constituição de Consórcios
Adaptação das associações intermunicipais
Gustavo Gomes Machado
Maria Elisa Braz Barbosa
Belo Horizonte, 28 de novembro de 2008
Concepções introdutórias
 CONVÊNIOS
 CONTRATOS
CONSÓRCIOS
Contratos, Convênios e Consórcios:
doutrina tradicional
 Nos contratos, há interesses discrepantes entre as
partes. Há interesses diversos e opostos.
 Nos contratos, há sempre duas partes: uma que
pretende o objeto do ajuste e outra que pretende a
contraprestação
 Nos convênios, ocorre o exercício de competências
comuns
 Nos convênios, há o pressuposto de colaboração mútua
para a consecução dos mesmos objetivos
 Os consórcios são acordos de vontade sem
personalidade jurídica firmados entre entes federados
Características peculiares ao convênio
Não há o binômio prestaçãocontraprestação
Há objetivos institucionais comuns
Os partícipes objetivam o mesmo
resultado para todos
Há mútua colaboração; as vontades estão
no mesmo sentido; não há antagonismo
Características peculiares ao contrato
Há partes: uma que pretende o objeto do
ajuste (a obra ou o serviço); outra que
pretende a contraprestação ( o preço ou
outra vantagem)
Há interesses diversos e opostos
Em suma:
Acordos de vontade com interesses
contrapostos (contrato)
Acordos de vontade com interesses
comuns (convênios e consórcios)
LEI 11.107/2005
 Com o advento da Lei dos Consórcios, a
distinção tradicional entre convênios e
consórcios não pode mais prevalecer
 A Lei dispõe sobre normas gerais sobre
contratação de consórcios
 Há distinção entre convênios e consórcios. Ex.:
Os consórcios não podem ser celebrados entre
pessoas públicas e privadas.
 Os consórcios têm personalidade jurídica e
necessitam de ratificação por lei.
O consórcio e o convênio como contrato
 Há duas modalidades de contrato: uma em que
há objetivos contrapostos e outra em que há
objetivos comuns.
 O consórcio é um contrato que fixa objetivos
comuns aos partícipes e regula o modo como
tais fins serão buscados.
 Para sua implementação, cria-se uma pessoa
jurídica que administrará os interesses comuns.
 A pessoa jurídica (consórcio) pode celebrar
convênios.
Possibilidades de celebração de contrato
 1º) celebrar convênio (modalidade de contrato)
 2º) celebrar consórcio (modalidade de contrato)
 Consórcio público: pessoa jurídica formada
exclusivamente por entes da Federação, para
estabelecer relações de cooperação federativa,
inclusive a realização de objetivos de interesse
comum(...) (art. 2º, I, do Decreto 6.017/2007)
ASPECTOS CONTRATUAIS NA LEI N.º
11.107/2005 E CONSTITUIÇÃO DOS
CONSÓRCIOS
ASPECTOS RELEVANTES E INOVAÇÕES DA LEI 11.107
 Cooperação entre diferentes níveis de Governo
(horizontal e vertical);
 Modelagem de personalidade jurídica pública ou
privada;
 Gestão associada de serviços públicos;
 Aperfeiçoamento dos mecanismos de
articulação municipal; e
 Atendimento ao princípio da subsidiariedade (a
União só participará de consórcio com
Municípios condicionada à participação dos
Estado);
ASPECTOS RELEVANTES E INOVAÇÕES DA LEI 11.107
(CONT.)
 Respeito aos instrumentos de cooperação
federativa criados anteriormente à Lei
11.107/2005, observadas as adequações;
 Ênfase ao caráter voluntário da relação (o ente
federativo não pode ser obrigado a se consorciar
ou se manter consorciado – a relação depende
do ato de vontade e de lei ratificadora);
 Prevalência da responsabilidade do ente
federativo pelas obrigações que assumiu no
âmbito do consórcio público, mesmo após a
retirada.
PERSONALIDADE JURÍDICA DOS CONSÓRCIOS

O Art. 6º, da Lei nº111072005, dispõe que:
O consórcio público adquirirá
personalidade jurídica:
I – de direito público, no caso de constituir
associação pública, mediante a vigência das
leis de ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o
atendimento dos requisitos da legislação civil.
§ 1º O consórcio público com personalidade
jurídica de direito público integra a
administração indireta de todos os entes da
Federação consorciados.
PERSONALIDADE JURÍDICA
Associação Pública (integra a
Administração indireta dos entes da
federação –» normas e princípios da
administração pública). Assume
personalidade jurídica com a ratificação
por lei do protocolo de intençoes.
PERSONALIDADE JURÍDICA
 Pessoa Jurídica de Direito Privado -»
normas da legislação civil e pública.
1) A personalidade jurídica de direito privado
será adquirida somente mediante o registro
dos estatutos e do Contrato de Consórcios no
Registro Civil;
2) Deverá acatar as normas do Direito
Administrativo no tocante a licitações,
contratos e contratação de pessoal.
Novas figuras contratuais nos consórcios
 PROTOCOLO DE INTENÇÕES
 CONTRATO DE RATEIO
 CONTRATO DE PROGRAMA
PROTOCOLO DE INTENÇÕES
O protocolo de intenções
 Consiste no instrumento contingente de
declaração de vontade de constituição do
consórcio.
 É a causa geradora inicial da pessoa jurídica e
dos direitos e obrigações pactuadas
 Instrumento jurídico preliminar à formação dos
consórcios e da instituição tanto das
associações públicas quanto das associações
privadas
PROTOCOLO DE INTENÇÕES
 O art. 2º, inc. III, do Decreto nº 6.017/2007,
conceitua o protocolo de intenções como o
“contrato preliminar que, ratificado pelos entes da
Federação interessados, converte-se em contrato
de consórcio público”.
 O protocolo de intenções é o documento que
formaliza a vontade dos entes federados em
constituírem o consórcio público, e seu conteúdo
mínimo deve obedecer ao previsto no art. 4º da
Lei de Consórcios Públicos. (cláusulas
essenciais)
Protocolo de Intenções: inspiração no
Direito Internacional Público
Processo de criação do Consórcio
inspirado no Direito dos Tratados
Internacionais
Conceitos de ratificação e reserva
Atendimento à exigência constitucional de
lei específica para a criação entidade
pública
PROTOCOLO DE INTENÇÕES
 O Protocolo de Intenções deverá:
A) ser subscrito pelos Chefes do Poder
Executivo de cada um dos consorciados;
B) ser publicado na imprensa oficial.
 É recomendável que a minuta do protocolo
de intenções seja antecedida de Estudo
Técnico de viabilidade do Consórcio.
Trabalhos preparatórios
Formação de equipe constituída de chefes
do Poder Executivo e de seus assessores;
Conciliação de agendas;
Seleção de locais para a reuniões;
Alocação de recursos humanos e
materiais;
Palavras de ordem: planejamento e
cooperação
PROTOCOLO DE INTENÇÕES: CLÁUSULAS
ESSENCIAIS
a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a
sede do consórcio
a identificação dos entes da Federação consorciados
a definição da natureza jurídica do consórcio – poderá
ser associação pública ou pessoa jurídica de direito
privado sem fins econômicos
as normas de convocação e funcionamento da
assembléia geral
a previsão de que a assembléia geral é a instância
máxima do consórcio público e o número de votos para
as suas deliberações
PROTOCOLO DE INTENÇÕES:
ESSENCIAIS
CLÁUSULAS
 o número de votos que cada ente da Federação
consorciado possui na assembléia geral
 o quadro próprio de servidores do Consórcio,
sempre no regime celetista
 a autorização para a gestão associada de
serviços públicos
 o direito de qualquer dos contratantes de exigir
o cumprimento do contrato de consórcio.
RATIFICAÇÃO DO PROTOCOLO DE INTENÇÕES –
CELEBRAÇÃO DO CONTRATO DE CONSÓRCIO:
O contrato de consórcio público será tido como
celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo
de intenções. Ratificado, o protocolo de intenções é
“convertido” em Contrato de Consórcio.
Necessidade de assinatura do Contrato de
Consórcio após ratificação
O art. 2º, inc. IV do Decreto 6017/2007, conceitua a
ratificação como a “aprovação pelo ente da Federação,
mediante lei, do protocolo de intenções ou do ato de
retirada do consórcio público” ;
O contrato de consórcio público, caso haja previsão,
pode ser celebrado por apenas uma parcela dos entes
da Federação que subscreveram o protocolo de
intenções.
RATIFICAÇÃO DO PROTOCOLO DE INTENÇÕES
- CELEBRAÇÃO DO CONTRATO DE CONSÓRCIO:
 A ratificação pode ser realizada com reserva
que, aceita pelos demais entes subscritores,
implicará consorciamento parcial ou
condicional.
 A ratificação realizada após 2 (dois) anos da
subscrição do protocolo de intenções
dependerá de homologação da Assembléia
Geral do consórcio público.
 É dispensado da ratificação o ente da
Federação que, antes de subscrever o
protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua
participação no consórcio público.
O CONSÓRCIO PÚBLICO ADQUIRIRÁ
PERSONALIDADE JURÍDICA:
De direito público, no caso de
constituir associação pública, com
a vigência das leis de ratificação
do protocolo de intenções
A lei dispõe que a associação
pública consiste numa autarquia
que integrará a administração
indireta de todos os entes da
Federação consorciados.
Os estatutos devem ser elaborados
para as duas espécies de consórcio
e disporão sobre a organização e o
funcionamento de cada um dos
órgãos constitutivos do consórcio
público (art. 7º da Lei 11.107)
De direito privado, mediante o
atendimento dos requisitos da
legislação civil
Art. 45 do CC/2002: “Começa a
existência legal das pessoas
jurídicas de direito privado com a
inscrição do ato constitutivo no
respectivo registro, precedida,
quando necessário, de
autorização ou aprovação do
Poder Executivo, averbando-se no
registro todas as alterações por
que passar o ato constitutivo.”
Como a legislação civil (art. 54 do
CC) considera o estatuto como
ato constitutivo das associações,
infere-se que o contrato de
consórcio e seus estatutos
(aprovados na assembléia geral)
deverão ser averbados no cartório
CONTRATO DE RATEIO
CONTRATO DE RATEIO

Conceito: Instrumento jurídico-orçamentário, firmado
anualmente, por meio do qual os entes consorciados
entregarão recursos ao consórcio público. Tais recursos
devem ser previstos na LOA de cada ente consorciado,
cuja vigência será a das respectivas dotações
orçamentárias, obedecendo-se ao princípio da anualidade.

a)
Exceções à anualidade orçamentária:
quando se cogitar de contratos, cujos objetos possuam
projetos contemplados no PPA, como a hipótese prevista
no art. 57, I, da Lei nº 8.666/93, isto é, na hipótese de o
prazo ultrapassar a vigência dos créditos orçamentários;
b) quando se cogitar de gestão associada de serviços públicos
custeados por tarifas ou outros preços públicos.

Normas aplicáveis à realização de receitas e despesas
do consórcio: as de direito financeiro destinadas às
entidades públicas (Lei nº 4.320/64 e Lei Complementar nº
101/2000 – LRF).

É vedada a aplicação dos recursos provenientes do
contrato de rateio para atender despesas genéricas,
incluídas as transferências ou operações de crédito. Tais
recursos estão vinculados à execução dos serviços do
consórcio.

Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, são
legitimados para exigir o cumprimento das obrigações do
contrato de rateio. (Princípio da segurança jurídica.)
PROVIDÊNCIAS PARA CONSOLIDAÇÃO DE DESPESAS
 O consórcio público obriga-se a fornecer as
informações necessárias para consolidação,
nas contas dos entes consorciados, das
despesas realizadas com os recursos do
contrato de rateio. (LRF - transparência e à
fiscalização dos atos de gestão fiscal.)
OBRIGATORIEDADE DE PREVISÃO DE DOTAÇÕES
SUFICIENTES
 O ente consorciado que não previr em sua LOA
ou em créditos adicionais dotações suficientes
para suportar as despesas assumidas pelo
contrato de rateio, sofrerá as seguintes
punições:
a) suspensão prévia;
b) exclusão do consórcio, caso permaneça a
recalcitrância.
FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO DE RATEIO
 Submissão dos consórcios ao regime da LRF e
à fiscalização plena do Tribunal de Contas
competente para apurar as contas do
representante legal do consórcio.
 Além do controle do Tribunal de Contas,
sujeitam-se os consórcios ao controle
administrativo ou tutela de cada ente
consorciado e ao controle social (Constituição
da República, LRF, parágrafo único, art. 48).
CONTRATO DE RATEIO E IMPROBIDADE ADMINISTRAT
 Comete ato de improbidade administrativa
(art. 10, XV, da Lei nº 8.429/92, com a
redação do art. 18 da Lei nº 11.107/05) o
agente que celebrar contrato de rateio sem
suficiente ou prévia dotação orçamentária e
sem observância das formalidades legais.
Contrato de Programa
CONTRATO DE PROGRAMA
 É o instrumento por meio do qual serão
previstas as obrigações e direitos dos entes
consorciados, no âmbito da gestão associada
de serviços públicos.
 É o instrumento hábil para viabilizar a prestação
de serviços públicos e a transferência (de
encargos, bens, pessoal) essencial para que os
serviços transferidos sejam prestados de forma
eficiente e contínua.
O consórcio público pode contratar órgão
ou entidade da Administração Indireta de
qualquer dos entes consorciados para
prestação de serviços públicos.
O consórcio pode figurar como contratante
de entidades da Administração Direta.
CONTRATO DE PROGRAMA
Conceito: “Instrumento pelo qual devem ser constituídas e
reguladas as obrigações que um ente da Federação, inclusive
sua administração indireta, tenha para com outro ente da
Federação, ou para com consórcio público, no âmbito da
prestação de serviços públicos por meio de cooperação
federativa” (art. 2°, XVI do Decreto n° 6.017/2007).
Consórcio Público
Gestão
Associada de
Serviço Público
Contrato de
Programa
Convênio de Cooperação
REGIME JURÍDICO DO CONTRATO DE
PROGRAMA
 O contrato de programa deverá atender, além
da legislação de consórcios públicos, à
legislação que dispõe sobre as concessões e
permissões de serviços públicos (Lei n°
8.987/1995 e Lei n° 9.074/1995) e às
disposições relativas à transparência da gestão
econômica e financeira ( Lei Complementar n°
101/2000).
CLÁUSULAS OBRIGATÓRIAS
 São cláusulas obrigatórias do contrato de programa as que
estabeleçam:
“I – os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiária da entidade
que os transferiu;
II – as penalidades no caso de inadimplência em relação aos encargos
transferidos;
III – o momento de transferência dos serviços e os deveres relativos a
sua continuidade;
IV – a indicação de quem arcará com o ônus e os passivos do pessoal
transferido;
V – a identificação dos bens que terão apenas a sua gestão e
administração transferidas e o preço dos que sejam efetivamente
alienados ao contratado;
VI – o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliação dos bens
reversíveis que vierem a ser amortizados mediante receitas de tarifas
ou outras emergentes da prestação dos serviços” (art. 4° da Lei
11.107/2005).
ASPECTOS RELEVANTES NO
CONTRATO DE PROGRAMA
 É vedado atribuir ao contratado o exercício dos
poderes de planejamento, regulação e
fiscalização dos serviços por ele próprio
prestados.
 O contrato de programa continuará vigente
mesmo após extinto o consórcio ou o convênio
(art. 13, § 4° da Lei n° 11.107/2005): princípios
da segurança jurídica, da confiança legítima e
da garantia de direitos de terceiros.
 Obrigações remanescentes.
ASPECTOS RELEVANTES NO
CONTRATO DE PROGRAMA
 O contrato de programa poderá prever a
possibilidade de promoção de desapropriação e
instituição de servidões.
 “O contrato de programa poderá ser celebrado por
dispensa de licitação nos termos do art. 24, inciso
XXVI, da Lei no 8.666, de 1993.
Parágrafo único. O termo de dispensa de licitação
e a minuta de contrato de programa deverão ser
previamente examinados e aprovados por
assessoria jurídica da Administração” (art. 32 do
Decreto n° 6.017/2007).
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
 “Constitui ato de improbidade administrativa, a
partir de 7 de abril de 2005, celebrar contrato ou
outro instrumento que tenha por objeto a prestação
de serviços públicos por meio de cooperação
federativa sem a celebração de contrato de
programa, ou sem que sejam observadas outras
formalidades previstas em lei, nos termos do
disposto no art. 10, inciso XIV, da Lei no 8.429, de
1992” (art. 30, § 2° do Decreto n° 6.017/2007).
MIGRAÇÃO DOS CONSÓRCIOS ANTERIORES À LEI
11.107/2005 PARA O NOVO REGIME JURÍDICO
Consórcios antes da Lei 11.107/2005
 Criados por autorização legislativa concedida a
Município para integrar sociedade civil sem fins
lucrativos
 Funcionavam por meio de pessoa jurídica de direito
privado autônoma face a seus entes criadores
 Ausência de licitações para compras, concursos
públicos para contratação de pessoal, sindicabilidade
dos atos administrativos, etc.
 Recursos públicos gastos sob a égide do regime jurídico
de direito privado
 Mais de 1000 consórcios criados antes da Lei
11.107/2005
Superveniência da lei 11.107/2005 sobre contratos,
convênios e instrumentos congêneres
 “Art. 19. O disposto nesta Lei não se aplica aos convênios de
cooperação, contratos de programa para gestão associada
de serviços públicos ou instrumentos congêneres, que
tenham sido celebrados anteriormente a sua vigência.”
 os serviços concedidos ou as ações que vêm sendo
empreendidas por meio de convênios e instrumentos
congêneres permanecem válidos até o prazo de vigência
constante nos instrumentos contratuais
 garantia da segurança jurídica e dos atos jurídicos perfeitos
praticados antes da Lei 11.107/2005
 a prorrogação do prazo de vigência desses instrumentos,
todavia, deve obedecer à Lei 11.107/2005
Superveniência da lei 11.107/2005 sobre
os consórcios antigos
 Dec. 6017/2007: “Art. 41. Os consórcios constituídos em
desacordo com a Lei nº 11.107, de 2005 poderão ser
transformados em consórcios públicos de direito público ou
de direito privado, desde que atendidos os requisitos de
celebração de protocolo de intenções e de sua ratificação por lei
de cada ente da Federação consorciado. Parágrafo único. Caso
a transformação seja para consórcio público de direito público, a
eficácia da alteração estatutária não dependerá de sua inscrição
no registro civil das pessoas jurídicas.”
 Fundamento da adaptação: é princípio elementar do federalismo
cooperativo o de que leis estaduais e municipais perdem sua
eficácia naquilo em que contrariarem norma geral federal
superveniente.(Art. 24, parágrafo 4º da CR)
Adaptação dos Consórcios anteriores à Lei 11.107/2005
 Objetivo maior da lei 11.107/2005: submeter os
consórcios ao regime jurídico de direito público
 As novas regras para constituição de consórcios
públicos mediante protocolo de intenções; a disciplina
da personalidade jurídica dos consórcios; a entrega de
recursos públicos mediante contrato de rateio; a
exigência de prestação de contas, entre outros, tem
aplicação imediata para os consórcios antigos
 Poder-dever dos entes federados submeterem os
consórcios ao regime jurídico de direito público e aos
princípios constitucionais da Administração Pública (Art.
37, caput, da CR)
Adaptação dos Consórcios anteriores à
Lei 11.107/2005(cont.)
 A escolha dos entes federados pode ser em dois sentidos: 1)
manter o consórcio, mediante adequação, ou; 2) extingui-lo e
buscar novo formato jurídico para a prestação do serviço.
 O tipo de serviço a ser prestado é que atrairá a
personalidade jurídica adequada à sua execução(associação
pública ou pessoa jurídica de direito privado)
 Adaptado, o Consórcio criado a partir de Protocolo de
Intenções ratificado, poderá herdar bens, direitos e
obrigações do consórcio antigo.
 A falta de planejamento do administrador e sua inércia em
promover a adaptação dos consórcios não poderão ser
utilizados como justificativa para a prorrogação dos
instrumentos anteriores à legislação.
Campos relevantes de aplicação dos
consórcios públicos
Origem dos Consórcios Intermunicipais no Brasil
 Os consórcios entre entes federados começaram a
surgir a partir da década de 1970 de uma forma
relativamente aleatória e fundados na concreta de
atendimento das demandas administrativas.
 surgiram como alternativa para o enfrentamento de
problemas de alcance supramunicipal
 base jurídica “improvisada”: associações de direito
privado
 Cerca de 2000 consórcios intermunicipais (dados de
2001 do IBGE)
Motivações para o associativismo municipal
 Fundamento econômico: Efetivação de ganhos de
escala e economias de aglomeração na gestão de
serviços e atividades públicas
 planejamento estratégico municipal e regional
 ordenamento territorial
 estabelecimento de sinergias entre programas
estaduais e municipais
 possibilidade de municípios menores exercerem
funções públicas mais complexas
Dificuldades anteriores dos consórcios
Base jurídica não autorizava atividades e
funções mais complexas
problemas de irresponsabilidade fiscal
problemas de contabilidade pública
Reforma recente da Legislação
Brasileira de Consórcios Públicos
Conseqüências práticas da Nova Lei de Consórcios
 a) Possibilidade de qualificação dos consórcios como pessoas
jurídicas de direito público;
 b) Possibilidade de delegação de serviços públicos aos
consórcios;
 c) Possibilidade dos consórcios se auto-sustentarem,
arrecadando tarifas e outros preços públicos por serviços
prestados
 d) Outorga aos consórcios de prerrogativas típicas da
administração pública
 f) Possibilidade dos consórcios representarem os entes
federados em assuntos por eles autorizados;
 g) Possibilidade de celebração de consórcios públicos verticais
 h) Criação de quadros profissionais próprios para os consórcios
Receitas dos Consórcios Públicos
 Os consórcios públicos poderão receber recursos por quatro meios:
 1. ser contratado pelos consorciados.
 2. arrecadar receitas advindas da gestão associada de serviços
públicos.
 3. receitas de contrato de rateio.
 4. receitas de convênios com entes não consorciados.
Finalidades dos Consórcios
Regulação
Fiscalização
Planejamento
Prestação de Serviços
GESTÃO ASSOCIADA DE
SERVIÇOS PÚBLICOS
Depende de autorização no
protocolo de intenções e de
contrato de programa
entre o consórcio e cada um
dos entes consorciados.