Proposições para o aprimoramento da compensação ambiental federal por significativo impacto ambiental Termo de Referência 1. A The Nature Conservancy (TNC) A TNC é uma organização não governamental líder na área de conservação ambiental, trabalhando em mais de 33 países. Fundada em 1951, a missão da TNC é conservar as terras e águas das quais a vida depende. Estabelecida no Brasil desde 1988, desenvolve trabalhos de conservação em todos os biomas brasileiros, tanto em campo quanto no desenvolvimento de políticas públicas. A TNC está desenvolvendo um projeto destinado a aumentar o fluxo de financiamento da compensação ambiental paga por projetos que gerem significativo impacto ambiental, no âmbito do Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Sistema Nacional de Unidades de Conservação -­‐ SNUC). 2. Base legal atual da compensação ambiental federal O mecanismo da compensação ambiental é estabelecido pela Lei no 9.985/00, que determina em seu artigo 36, que empreendimentos de significativo impacto ambiental, quando licenciados, devem apoiar a implantação e manutenção de Unidade de Conservação (UC) do Grupo de Proteção Integral. O § 3o do Artigo 36 da referida lei estabelece ainda que quando o empreendimento afetar UC específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento ambiental só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação. O mecanismo da compensação ambiental é regulado pelos Artigos 31 à 34 do Decreto no 4.340/02, o qual foi alterado pelo Decreto no 6.848/09. Os referidos artigos estabelecem as regras para fixação da compensação ambiental a ser paga pelo empreendedor, determinam que o IBAMA seja responsável pelo cálculo da compensação ambiental, institui a Câmara Federal de Compensação Ambiental, estabelece as prioridades para aplicação dos recursos de compensação ambiental nas UCs, e determina que empreendimentos estabelecidos antes do Decreto devem requerer licença de operação corretiva ou retificadora. O Decreto no 5.746/06 estabelece que em caso de impacto à Reserva Privada de Proteção à Natureza criada em data anterior ao licenciamento ambiental do empreendimento, a mesma deverá ser beneficiária da compensação ambiental proveniente do referido empreendimento. The Nature Conservancy TNC
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O Decreto no 6.848/09 define metodologia detalhada e a fórmula de cálculo para fixação da compensação ambiental. O mecanismo da compensação ambiental é também regulado pelo Decreto no 99.556/90, alterado pelo Decreto no 6.640/08, o qual estabelece em seu Artigo 5o-­‐A, § 4o, que em havendo impactos negativos irreversíveis em cavidades naturais subterrâneas, a compensação ambiental deverá ser destinada prioritariamente à criação e implementação de UCs em área de interesse espeleológico, sempre que possível na região do empreendimento. A Portaria no 416/10 do Ministério do Meio Ambiente (MMA) criou, no âmbito do MMA, e definiu as atribuições da Câmara Federal de Compensação Ambiental (CFCA). A Portaria Conjunta no 225/11 criou, no âmbito do IBAMA, e definiu as atribuições do Comitê de Compensação Ambiental Federal (CCAF). A Resolução CONAMA no 371/06 estabeleceu diretrizes aos órgãos ambientais para o cálculo, cobrança, aplicação, aprovação e controle de gastos de recursos advindos de compensação ambiental. A Instrução Normativa no 8/11 do IBAMA, regulamentou, no âmbito do IBAMA, o procedimento da Compensação Ambiental. A Instrução Normativa no 20/11 do ICMBio, regulamentou, no âmbito do ICMBio, os procedimentos administrativos para a celebração de termos de compromisso em cumprimento às obrigações de compensação ambiental dirigidas a unidades de conservação federais. 3. Princípio do usuário-­pagador e equivalência ecológica entre o impacto causado pelo empreendimento e os resultados de conservação a serem gerados pela aplicação da compensação ambiental A compensação por significativo impacto ambiental é instrumento de fundamental importância para a realização de investimentos em UCs e assim, fazer frente ao impacto na biodiversidade causado por um empreendimento em um determinado local, isto é, a um conjunto representativo específico da biodiversidade. Sua previsão na Lei 9.985/00, que estabeleceu o SNUC, dá-­‐se a partir do princípio do usuário-­‐pagador, este a significar um mecanismo de assunção partilhada da 1
responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade econômica . 1
A expressão usuário-pagador é utilizada no item 3 da Ementa do Acórdão da decisão do Plenário do STF em
09 de Abril de 2008 sobre a ADI 3378.
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Ao considerar um determinado impacto a um conjunto específico de recursos da biodiversidade, que podem ser caracterizados por um conjunto igualmente específico de espécies caracterizados em determinado ambiente, e considerando-­‐se o princípio do usuário-­‐pagador invocado pelo STF, há que se considerar na aplicação da compensação a proteção de recursos naturais da biodiversidade com características similares, isto é, com equivalência ecológica, preferencialmente caracterizados pelas mesmas fitofisionomias impactadas. Há que se diferenciar o princípio do usuário-pagador do princípio do poluidor-pagador. Diferentemente do
princípio do poluidor-pagador, que tem caráter reparatório e punitivo, o principio do usuário pagador pressupõe
que deve haver contrapartida remuneratória pela outorga do direito de uso de um recurso natural:
O princípio do usuário-pagador parte do pressuposto de que deve haver contrapartida remuneratória pela
outorga do direito de uso de um recurso natural. A cobrança tem por característica um "preço público" cobrado
pelo uso de um "bem público". Desta forma, diferentemente de um tributo, a fixação do montante da cobrança
deve ser realizada com a participação dos próprios usuários-pagadores e de terceiros, que podem verificar se os
recursos estão sendo efetivamente aplicados na finalidade determinada, a qual deve estar relacionada aos
significativos impactos causados pelo empreendimento à biodiversidade e ser executados de acordo com o plano
de aplicação apresentado pelo órgão gestor das UCs receptoras da compensação.
O Princípio do Usuário-Poluidor não pode ser interpretado de forma a ensejar o entendimento de que todos os
usuários, independente de uso ou não dos recursos hídricos, devam ser cobrados. Segundo Antônio F. G. Beltrão
(Direito Ambiental, 2008, p. 50), "naturalmente, este princípio não visa alijar do consumidor de um bem
ambiental aqueles economicamente menos favorecidos; deve focar, portanto, na cobrança daqueles que utilizam
em larga escala os recursos naturais em atividades geradoras de riqueza, visto que está sendo utilizado um
patrimônio da coletividade em proveito particular".
Assim, além da cobrança pelo uso do recurso, é prevista uma cobrança a mais, cuja receita deverá ser
empregada única e exclusivamente em ações que busquem a reversão do processo de degradação ambiental
gerado pelo empreendimento.
Pelo princípio do poluidor-pagador é cobrado dos poluidores todos os danos causados ao meio ambiente, com o
fim de manter os padrões de qualidade desejados. Segundo Patrícia Faga Iglecias Lemos (Direito Ambiental,
2008, p. 157), "tal princípio tem como maior objetivo que as chamadas externalidades ambientais, ou seja, os
custos das medidas de proteção ao meio ambiente, repercutam nos custos finais de produtos e serviços cuja
produção esteja na origem da atividade poluidora. Trata-se da necessidade de internalização total dos custos da
poluição".
Contudo é preciso ressaltar que o pagamento não dá ao usuário o direito de poluir. Segundo Antônio F. G.
Beltrão (Direito Ambiental, 2008, p. 48), "o pagamento pecuniário e a indenização não legitimam a atividade
lesiva ao ambiente. O enfoque deve ser sempre a prevenção, apenas se constatado o dano ao ambiente, o
poluidor deverá repará-lo.
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4. Operacionalização da compensação ambiental em âmbito federal A instalação e operacionalização do CCAF, com a participação do MMA, IBAMA e ICMBio, ocorreu apos a superação de uma série de obstáculos formais, dificuldades técnicas e barreiras comportamentais. Ainda assim a dinâmica de funcionamento do Comitê ainda sofre constrangimentos decorrentes da fragilidade da base legal, o que contribui para aumentar os conflitos de interpretação das normativas existentes, em prejuízo do processo de apuração e alocação de valores de compensação às UCs afetadas pelos empreendimentos de natureza econômica. Diversos entraves à operacionalização da compensação ambiental foram levantados por Grupo de Trabalho instituído no âmbito do MMA, os quais são listados no anexo 1 deste TdR. Além dos entraves relacionados no anexo 1, em mapeamento fluxo do processo de destinação, definição de aplicação e execução da compensação ambiental desenvolvido pela TNC junto ao IBAMA e ICMBio, foram igualmente identificados gargalos derivados das mesmas fragilidades supracitadas. O referido fluxo é apresentado no anexo 2 deste TdR. Auditoria operacional conduzida pela SecexAmbiental, do Tribunal de Contas da União (TCU), abrangendo o MMA, IBAMA, ICMBio e a Caixa Econômica Federal (CEF), avaliou os seguintes problemas: a descontinuidade na valoração, destinação, arrecadação e
aplicação dos recursos da compensação ambiental, em razão das constantes alterações nos
normativos ao longo do período analisado, assim como a precariedade das ações de controle
(fiscalizações e monitoramento), e como estas podem comprometer o instituto da CA como
instrumento de implementação do SNUC. Os achados desta auditoria e recomendações do
TCU deverão ser consideradas para realização do presente estudo. 5. Objeto do presente estudo O presente estudo visa elaborar proposições para o aprimoramento normativo dos arranjos institucionais existentes que servem de plataforma para a operacionalização compensação ambiental federal, incluindo a CFCA e o CCAF e, com base no trabalho de identificação de gargalos e outros constrangimentos ao funcionamento do instrumento,. Possíveis soluções já vem sendo identificadas pelo CCAF e há um conjunto de proposições já delimitado pelo GT instituído no âmbito do MMA, a serem consideradas. O resultado final do estudo deve contemplar a proposições para a revisão do arcabouço infralegal em vigor, e construção conjunta com os gestores governamentais, de modo a permitir melhor e maior efetividade no funcionamento do mecanismo de compensação ambiental federal. O produto final deve considerar o marco legal estabelecido pela Lei no. 9.985/00 e a partir desta construir uma proposta para aprimoramento dos The Nature Conservancy TNC
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instrumentos infralegais (Decreto, Portarias, Instruções Normativas e outros instrumentos identificados pela consultoria). 6. Considerações adicionais Atenção especial deve ser dada à temática do estabelecimento de prioridades na alocação dos recursos oriundos da compensação ambiental. Deve ser também considerada a necessidade já identificada junto aos gestores públicos de estabelecimento de critérios para destinação de recursos ao Sistema Nacional de Unidades de Conservação, cuja alocação não precisa necessariamente ser feita em uma Unidade de Conservação específica, mas que contribuam para o funcionamento do sistema. Deficiências de financiamento para o sistema constringem a possibilidade de avaliação de impactos na biodiversidade e até mesmo de definição de prioridades para aplicação dos recursos nas Unidades de Conservação. 7. Dinâmica da execução do estudo O estudo deverá ser conduzido em contato permanente com os coordenadores indicados pela TNC, e deverá contar com interação permanente com dirigentes do MMA (em especial da SBF, IBAMA e ICMBio e das áreas jurídicas dos três órgãos), bem como com os participantes do CCAF. Deverão ser realizadas rodadas de consulta e validação junto aos dirigentes indicados pelo MMA. O estudo está sujeito à supervisão da Secretaria Executiva do MMA, que deverá ser informada ao longo de cada etapa de modo a possibilitar pleno alinhamento entre as proposições a serem formuladas e as expectativas dos supervisores do estudo. As conclusões e proposições deverão ser entregues sob forma de um relatório conclusivo preliminar, incluindo propostas de minutas de texto para os dispositivos infralegais cuja revisão se faz necessária, e apresentadas em oficina com a finalidade de disseminar seu conteúdo e colher comentários junto às partes interessadas. Os comentários colhidos nesta oficina deverão ser incorporadas ao relatório final a ser entregue ao final do estudo junto com as versões finais das minutas dos textos propostos para os dispositivos infralegais que regulamentam o compensação ambiental federal. 8. Atividades a serem desenvolvidas e prazos propostos para entrega dos produtos As atividades mínimas a serem desenvolvidas no âmbito deste estudo estão elencadas abaixo. As propostas poderão prever atividades adicionais caso os proponentes avaliem ser necessário de acordo com as metodologias propostas. The Nature Conservancy TNC
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Atividades mínimas: I.
Reunião preliminar com a equipe supervisora do estudo na Secretaria Executiva do MMA e com os coordenadores da TNC para alinhamento de expectativas; II.
Identificação dos dirigentes do MMA, incluindo membros da SBF, IBAMA, ICMBio e áreas jurídicas dos três órgãos a serem envolvidos na realização do estudo em comum acordo com equipe supervisora do estudo na Secretaria Executiva do MMA; III.
Avaliação do marco legal atual e revisão dos achados identificados pelo Grupo de Trabalho interno do Ministério do Meio Ambiente; IV.
Reuniões com os dirigentes identificados na atividade II para coleta de subsídios ao estudo – há de se prever reuniões em cada uma das fases do estudo; V.
Reuniões periódicas com as equipes da Secretaria Executiva do MMA responsável pela supervisão do estudo (em periodicidade a ser acordada com equipe supervisora da Secretaria Executiva do MMA); VI.
Avaliação dos gargalos e lacunas normativas que constrangem o funcionamento do mecanismo da compensação ambiental; VII.
Formulação de proposições para aprimoramento do mecanismo de modo a eliminar os gargalos e lacunas normativas; VIII. Validação das proposições formuladas junto aos dirigentes estabelecidos na atividade II e junto à equipe supervisora na Secretaria Executiva; IX.
Revisão das propostas e elaboração do relatório conclusivo preliminar; X.
Realização de oficina com a finalidade de disseminar o conteúdo do relatório conclusivo e colher comentários junto aos participantes; XI.
Revisão final do relatório e incorporação dos comentários colhidos na oficina; XII.
Entrega do relatório final à equipe supervisora da Secretaria Executiva e à equipe coordenadora da TNC. 9. Cronograma proposto, marcos de progresso, produtos e parcelas de pagamento Prazo D+0 D+28 Marco Assinatura do contrato Conclusão da atividade III D+56 Conclusão da atividade VI D+84 Conclusão da atividade VII The Nature Conservancy TNC
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Produto (contrato assinado) 1. Relatório de avaliação do marco legal e infralegal 2. Relatório de avaliação dos gargalos e lacunas Relatório conclusivo preliminar com proposições validadas junto aos Ed. Centro Empresarial Brasília
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Parcela 1 (10%) 2. (10%) 3. (20%) Tel.: 55 61 / 3421 9100
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D+112 Conclusão da atividade XII dirigentes; propostas de minutas de textos para os dispositivos infralegais a serem aprimorados Relatório final com proposições validadas e sugestões colhidas na oficina incorporadas; minutas de textos para os dispositivos infralegais a serem aprimorados 10. Informações para envio da proposta Dúvidas em relação ao edital deverão ser encaminhadas ao endereço [email protected] até o dia 05 de Fevereiro de 2014 e serão respondidas até o dia 07 de Fevereiro de 2014. As propostas deverão ser enviadas até o dia 13 de Fevereiro de 2014 para o endereço [email protected] e deverão ser compostas de: I.
Sumário da proposta: Breve descrição da proposta (máximo de 5 páginas). II.
Metodologia proposta: Detalhar a metodologia que será utilizada para o desenvolvimento do trabalho proposto, detalhando cada fase (máximo de 5 páginas). III.
Cronograma de trabalho: Apresentar cronograma proposto com cada uma das fases previstas e os produtos de cada fase (máximo de 3 páginas). IV.
Proposta Financeira: Apresentar a proposta financeira, detalhando os custos incluídos e relacionando os pagamentos aos produtos gerados. A proposta deverá incluir todos os custos relacionados ao desenvolvimento do serviço, inclusive pessoal, tributos incidentes, passagens aéreas, hospedagem e alimentação, locação de espaço físico e outros que o proponente julgue necessários à realização do trabalho. V.
Currículo do consultor/ equipe/ empresa responsável: Apresentar as informações referentes às qualificações da equipe responsável (máximo de 2 páginas). VI.
Informações de contato do proponente. The Nature Conservancy TNC
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11. Legislação e documentos oficiais relacionados neste TdR: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9985.htm http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=3378
&processo=3378 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4340.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-­‐2010/2009/Decreto/D6848.htm#art1 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-­‐2006/2006/Decreto/D5746.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-­‐2010/2008/Decreto/D6640.htm http://www.mma.gov.br/estruturas/250/_arquivos/portaria_416_cfca_mma_1_250_co
mpleto_250.pdf http://www.mma.gov.br/estruturas/250/_arquivos/portaria225_jun2011_ccaf_comple
to_250.pdf http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=493 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-­‐2006/2006/Decreto/D5746.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-­‐1994/D99556.htm http://www.icmbio.gov.br/portal/images/stories/in202011.pdf http://www.mma.gov.br/estruturas/250/_arquivos/in_8_ibama__procedimentos_comp
leto_250.pdf http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20130719/AC_1853_26_13
_P.doc The Nature Conservancy TNC
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