Aspectos Culturais Predominantes na Administração Pública Brasileira
Carolina Lescura
Dionysio Borges de Freitas Jr
Roberto Pereira
Resumo
A administração pública brasileira foi marcada, historicamente, por três grandes momentos: Administração
Patrimonial, Burocrática e Gerencial. Verifica-se ao longo dessa trajetória a perpetuação de comportamentos
como o patrimonialismo e o nepotismo. Argumenta-se que uma das razões para esta perpetuação são alguns
traços culturais tipicamente brasileiros. Nesse sentido, este ensaio tem por objetivo verificar a presença do
patrimonialismo e nepotismo na administração pública brasileira, perpassando os três momentos apresentados.
Por meio de revisão bibliográfica e de argumentos apresentados foi possível evidenciar que, mesmo após as
reformas burocrática e gerencial, as práticas de patrimonialismo e nepotismo continuaram a vigorar no Brasil. A
predominância por relacionamentos pessoais afetivos, a malandragem e o “jeitinho” brasileiro e a grande
distância entre as camadas sociais foram os traços culturais explorados neste ensaio. Verificou-se que tais traços
influenciam sobremaneira as práticas de gestão do Estado, coexistindo comportamentos cosmopolitas e
oligárquicos, uma manifestação do moderno e do tradicional.
Palavras-chave
Patrimonialismo, nepotismo, cultura brasileira
1.
Introdução
A administração pública brasileira passou por três grandes momentos, desde que se
iniciou a colonização do país pelos portugueses, até os dias atuais. Sua evolução vai desde o
sistema patrimonialista, em que os interesses pessoais confundiam-se com os interesses
públicos; passa por um momento de burocratização, que buscou conferir maior
impessoalidade, hierarquia e normas mais claras à atividade estatal; e culmina em um terceiro
momento, em que são introduzidas práticas gerenciais privadas na administração pública,
garantindo, a esta, maior agilidade e direcionamento para resultados.
O primeiro momento inicia-se com o Brasil colônia e estende-se desde o Império até a
República Velha (1889-1930). Com a Revolução de 1930 e a ascensão de Getúlio Vargas ao
poder, tem início o segundo momento da administração pública brasileira, marcado pela
Reforma Burocrática. Este período estende-se até a década de 1990, quando é implementada a
Reforma Gerencial, em 1995. Inicia-se a partir de então um terceiro momento da
administração pública brasileira, que, apesar de ser caracterizado como gerencialista,
preserva, contudo, comportamentos patrimonialistas típicos das oligarquias, que convivem
lado a lado com posturas cosmopolitas.
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Uma das possíveis causas para a permanência do patrimonialismo e nepotismo na
administração pública reside nos traços culturais tipicamente brasileiros, como as relações
pessoais afetivas, a malandragem e o “jeitinho” brasileiro e o distanciamento entre as classes
sociais.
Dessa forma, este ensaio tem por objetivo analisar a presença do patrimonialismo e do
nepotismo na administração pública brasileira, perpassando os três momentos apresentados.
Essa presença será analisada por meio da influência dos traços culturais brasileiros.
Com o intuito de alcançar o objetivo proposto, este trabalho foi dividido nas seguintes
seções, além desta introdução: patrimonialismo e nepotismo, apresentando seus respectivos
conceitos; breve histórico da administração pública brasileira; traços da cultura brasileira;
cultura brasileira e práticas de patrimonialismo e nepotismo, enfatizando as relações desses
aspectos ao longo da história; e, por fim, as considerações finais, em que são apresentadas a
conclusão deste trabalho, algumas de suas limitações e possibilidades de pesquisa sobre o
tema.
2.
Patrimonialismo e Nepotismo
Nesta seção serão explorados os conceitos de patrimonialismo e nepotismo, com o
intuito de, posteriormente, evidenciar sua presença na administração pública brasileira, ao
longo da história.
Patrimonialismo e nepotismo são dois traços culturais que se encontram
profundamente imbricados. Paes de Paula (2005) afirma que no Brasil, em razão da tradição
patrimonialista, os empregos e benefícios que auferem o Estado costumam estar relacionados
aos interesses pessoais e não aos interesses públicos. É partindo deste pressuposto, que o
nepotismo surge como uma prática inerente ao patrimonialismo, dado que a escolha dos
indivíduos que irão exercer as funções públicas faz-se de acordo com questões pessoais e não
com base na meritocracia.
O conceito weberiano de patrimonialismo refere-se à forma de dominação que se
exerce em função do pleno direito pessoal, originariamente orientada pela tradição, em que
falta a distinção entre a esfera privada e a pública. A administração pública é tratada como
assunto pessoal do governante, e a propriedade pública como parte de seu patrimônio pessoal
(WEBER, 1991).
Schwartzman (1988) sugere o conceito de neopatrimonialismo, que se refere à
dominação da estrutura do Estado pela classe política e pela tecnocracia. Este conceito não
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está somente associado à sobrevivência do patrimonialismo na sociedade atual. Para este
autor, o neopatrimonialismo ocorre nas sociedades que se burocratizaram a margem de uma
revolução burguesa clássica.
Bresser-Pereira (1997), fundamentando-se no pensamento de Florestan Fernandes
(1968), faz distinção entre uma revolução burguesa clássica, que conduziria a um capitalismo
auto-suficiente e autônomo, e uma revolução burguesa dependente, detectada no Brasil, que
marcaria apenas a superação do capitalismo comercial e financeiro pelo capitalismo
industrial. Motta (2003) afirma que no Brasil, existe apenas um arremedo de revolução
burguesa, pois, a desigualdade interna e a dependência em relação aos países do primeiro
mundo é muito grande. Ainda para Motta (2003), no Brasil ocorreu a substituição de uma elite
agrária por uma burguesia e tecnocracia formada a partir da introdução das empresas
multinacionais. Essa burguesia assume traços de comportamento mais cosmopolitas,
guardando, contudo, “traços de comportamento oligárquicos, traços de comportamento do
tempo dos senhores de engenho”. Desta forma, Motta (2003) conclui dizendo que, no Brasil,
existe a convivência entre o arcaico e o moderno.
Sorj (2001) refere-se a este novo patrimonialismo, cujo fundamento encontra-se no
cruzamento de interesses entre os grupos dominantes e o Estado, a impunidade e o
descontrole da máquina governamental, responsáveis, segundo o autor, por uma atuação do
sistema jurídico e repressivo contra os mais pobres e a favor dos mais favorecidos.
Em relação ao nepotismo, este pode ser entendido como o favorecimento de parentes
ou amigos, especialmente no que se refere à ocupação de cargos públicos, não baseada no
mérito ou em critérios de justiça (MACMULLEN, 1999). Bobbio, Matteucci e Pasquino
(1998) consideram o nepotismo como um tipo de corrupção, em que o funcionário público
age favorecendo interesses particulares em troca de uma recompensa.
Borja (1996) refere-se à origem do termo como uma aglutinação de “nepote + ismo”,
cujo significado faz menção aos favores concedidos por alguns papas aos seus sobrinhos. Este
autor afirma que a prática teve início com o papa Alfonso Borgia, ou Calixto III, cujo
sobrinho, Rodrigo Borgia, foi por ele beneficiado e também veio a se tornar papa, sob a
alcunha de Alexandre VI. Rodrigo Borgia possuía várias amantes e muitos filhos, aos quais
atribuiu vários territórios da Igreja.
No Brasil, o mais antigo registro de nepotismo data da ocasião do descobrimento,
quando Pero Vaz de Caminha, em sua carta ao rei de Portugal, pede a este uma colocação
para seu genro: “por me fazer singular mercê, mande vir da ilha de São Tomé a Jorge de
Osório, meu genro”i.
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Da mesma forma que o patrimonialismo encontra-se perpetuado na administração
pública, o nepotismo também é reproduzido no modelo administrativo atual. Embora existam
leis que vislumbram a não contratação de parentes para o preenchimento de cargos públicos,
esta é uma prática muito usual no cenário político brasileiro.
As leis elucidam que o nepotismo é um procedimento ilícito no país, contudo,
continua a ser praticado no âmbito da administração pública brasileira. Algumas notícias
recentes comprovam este fato:
•
Presidente do TCE/SP é investigado por suposta cobrança de propina, nepotismo
(nomeou cinco filhos para o órgão) e uso do tribunal para pagar funcionários
particulares (Folha de São Paulo, 29/02/08ii);
•
Governador do RN, ao assumir pela primeira vez em 1995, empregou o irmão, o
pai, um sobrinho e a irmã. A agência publicitária que venceu a licitação do
governo pertencia a um primo. Na segunda gestão, o governador colocou o irmão
como conselheiro no Tribunal de Contas do Estado (Folha de São Paulo,
16/12/07iii);
•
Desembargador do TJMG, autor de ação que tramita no STF contra a resolução
antinepotismo do Judiciário, tem a mulher e a sogra trabalhando na Justiça
estadual mineira. Seu caso é apontado por outros magistrados como exemplo de
“nepotismo cruzado” no Judiciário (Folha de São Paulo, 01/12/05iv).
Outra manifestação do nepotismo é o chamado nepotismo cruzado. Noblat (2008),
referindo-se a uma reportagem de Fausto Macedo, do jornal “O Estado de São Paulo”, afirma
que o nepotismo cruzado consiste na “migração de servidores não concursados de um poder
para outro”, ou seja, consiste em um “acordo” feito entre dirigentes públicos, que, impedidos
por lei de contratar seus próprios parentes, contratam o do outro.
Assim, embora existam leis quanto à proibição da contratação de parentes para cargos
e funções administrativas, a grande dificuldade talvez se encontre em assegurar a efetividade
de seu cumprimento, visto que no Brasil a fiscalização não ocorre, efetivamente, de forma a
inibir tal prática. Esses aspectos culturais apontados até aqui têm o propósito de evidenciar as
práticas adotadas na administração pública no Brasil nas três esferas de governo, federal,
estadual e municipal.Na próxima seção será traçado um breve histórico da administração
pública, retratando três tipos de administração pública: Patrimonial, Burocrática e Gerencial.
4
3.
Breve histórico da administração pública brasileira
O Brasil, na era colonial, caracterizava-se por uma unidade política centrada na
imagem dorei e seus conselheiros. A legislação da colônia era composta por determinações de
cunho particular, ou seja, não existiam normas gerais a serem seguidas, hierarquias e
definições de competências de forma burocrática, mas predominavam os costumes e as
tradições emanadas do rei e da nobreza. A esfera privada confundia-se com a pública, ou,
segundo Hollanda (1995), ocorria a invasão do Estado pela família, de modo que os
sentimentos relativos a esta, particularista e antipolítica, predominavam em toda a vida social.
Martins (1997) caracteriza a estrutura de poder portuguesa como centrada no poder
absolutista do monarca e em um grande aparelho estatal ocupado por uma classe econômica
improdutiva. Este autor afirma que tal estrutura e mentalidade foi transplantada para o Brasilcolônia, cuja ocupação das terras e as primeiras atividades econômicas encontravam-se
subordinadas à concessão do Estado Português a uma classe bastante restrita.
Prado Jr. (1994) apud Paes de Paula (2005), também referindo-se à época colonial,
afirma que existia uma confusão de atribuições e poderes nos órgãos da administração geral e
civil. Os postos administrativos caracterizavam-se pela não profissionalização, concentrandose sob o domínio dos nobres ou da burguesia enriquecida. Diante desses fatos, é possível
inferir que os cargos públicos administrativos centravam-se muitas vezes nas mãos de
indivíduos isentos de competência para ocupá-los.
Nesse mesmo sentido, Paes de Paula (2005) afirma que não havia distinção entre a
esfera econômica e política, acarretando, assim, a apropriação do patrimônio estatal por parte
dos representantes do Estado. No período colonial, a administração pública ficou fortemente
caracterizada pelo seu caráter patrimonialista, tornando a organização governamental “muito
mais um bem a ser explorado, que uma estrutura funcional a serviço do interesse público”
(PAES DE PAULA, 2005, p. 106).
Para Sorj (2001), a independência do Brasil fez surgir um conglomerado de estruturas
oligárquicas de poder espalhadas por todo o país. Duas grandes forças dominavam o sistema
político: de um lado, encontravam-se os grandes proprietários de terra, sob a força de famílias
patriarcais , relações clientelísticas e laços de sangue; e de outro lado, um Estado central, que
funcionava como mediador entre os interesses das diversas regiões e grupos sociais. Tal
situação perdurou até o fim da República Velha (1889-1930).
As primeiras tentativas de se burocratizar a administração pública ocorreram durante o
governo de Getúlio Vargas (1930-45), com a implementação da Reforma Burocrática, visando
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profissionalizar o funcionalismo público. A criação do DASP – Departamento de
Administração do Serviço Público foi um marco dessa reforma. A reforma implementada pelo
governo Vargas propiciou uma significativa melhora no aparelho estatal, promovendo maior
eficiência às atividades do Estado (PAES DE PAULA, 2005).
No entanto, concomitantemente aos aspectos positivos que puderam ser evidenciados,
alguns pontos negativos também foram constatados. Martins (1997) afirma que a Reforma
Burocrática foi sendo transformada em um misto de modernização e populismo. Por exemplo,
para os altos escalões da administração pública, foi estabelecida a admissão mediante
concurso público e planos de carreira e promoções com base na meritocracia; no entanto, para
os escalões médios e inferiores, a admissão era feita de forma clientelista e as promoções
baseadas apenas no tempo de serviço. Além disso, passam a emergir algumas disfunções
burocráticas, destacando-se, entre elas, o excesso de autoritarismo, a consolidação de uma
cúpula tecnocrática, a ineficiência, a ineficácia, os atrasos, confusões e privilégios
(VASCONCELOS, 2002).
Tais disfunções burocráticas não ocorriam, todavia, apenas no Brasil. No decorrer do
tempo, alguns países, como os EUA e Reino Unido, foram impulsionados a buscar, devido a
estas disfunções, novas alternativas para a administração pública. Nesse sentido, surge a Nova
Administração Pública - NAP, que buscou suplantar a organização burocrática, trazendo para
o âmbito da administração pública práticas características da administração privada. Este
movimento foi chamado gerencialismo ou, administração pública gerencial. Dois grandes
exemplos da ascensão desse movimento são o governo de Margareth Thatcher (1979-87), na
Inglaterra, e o de Ronald Reagan (1980-88), nos Estados Unidos – ambos de orientação
neoliberal.
Thatcher busca mudar o funcionamento do serviço público inglês, para tanto, toma
medidas relacionadas à diminuição do número de funcionários e conseqüente redução do
custo, introduziu maior controle das melhorias e executou avaliação de desempenho dos
funcionários. Privatizou empresas estatais, criando organismos que regulassem seu
funcionamento e terceirizou serviços públicos, descentralizando as atividades do Estado
(PAES DE PAULA, 2005).
Ronald Reagan deu continuidade à ruptura com o modelo econômico keynesiano,
implementando políticas monetaristas antiinflacionárias e iniciou a desregulamentação da
economia. Reagan também promoveu maior descentralização do Estado realizando
privatizações e terceirizações (PAES DE PAULA, 2005). As ações de Reagan e Thatcher
provocaram reações em vários países, especialmente, nos Estados Unidos e na Inglaterra, o
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que levou à ascenção, na década de 1990, a chamada política da terceira via de caráter social
democrata. A política da Terceira Via tem como princípios: (1) igualdade; (2) liberdade como
autonomia; (3) não há direitos sem responsabilidades; e (4) não há autoridade sem democracia
(GIDDENS, 1999).
Giddens (2001) considera dois modelos de governo, a social-democracia e o
neoliberalismo, e propõe uma alternativa em relação a eles: a Terceira Via. Enquanto a socialdemocracia por meio da política da Terceira Via considerava importante a segurança
econômica ocupando-se em aliar o dinamismo do mercado com a questão do interesse
público, o neoliberalismo buscava competitividade e geração de riqueza fundamentando na
autoregulação do mercado. . Ainda para esse autor, enquanto os neoliberais defendem um
Estado mínimo e os social-democratas desejam expandir o poder do Estado, a política da
Terceira Via se propõe a reconstruí-lo.
Portanto, o neoliberalismo dos governos Thacher e Reagan, a política da terceira via e
o movimento gerencialista de Osborne e Gaebler influenciaram, decisivamente, várias
reformas de Estado em muitos países, dentre os quais, o Brasil.
A primeira tentativa de uma reforma do Estado no Brasil ocorreu durante o período da
ditadura militar, em 1967, alimentada pela idéia de que deveria haver distinção entre os
serviços públicos da administração direta e indireta. A administração direta continuaria
submetida a um poder central, obedecendo a todos os requisitos da burocracia, enquanto a
administração indireta passaria a ter um caráter mais descentralizado (BRESSER-PEREIRA,
1996).
No entanto, apenas em 1995 é realizada uma reforma propriamente gerencial no
Estado brasileiro, implementada pelo então ministro Bresser-Pereira, no governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso, baseada nos pressupostos da política da Terceira Via
e nas idéias apresentadas por Osborne e Gaebler (1995) no movimento “reinventando o
governo”. O Estado passa a ser orientado predominantemente pelos valores de eficiência e
qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial
nas organizações (BRASIL, 1995). Essa reforma tinha como alguns de seus principais pontos:
a descentralização política, com a transferência de recursos e atribuições para estados e
municípios; a descentralização administrativa, delegando-se autoridade aos administradores
públicos; diminuição dos níveis hierárquicos da administração pública; controle por
resultados; e administração voltada para os interesses dos cidadãos (BRESSER-PEREIRA,
1996).
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A Reforma Gerencial de 1995 envolveu um diagnóstico composto por algumas
perguntas como: (1) O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades? Quais
podem ser eliminadas ou transferidas para outras esferas de poder, ou ainda para o setor
privado?; (2) Existem novas funções ou instituições que o Estado deve criar?; (3) Para exercer
as suas funções o Estado necessita do contingente de funcionários existente? Dispõe-se de
uma política de recursos humanos adequada?; (4) As organizações públicas operam com
qualidade e eficiência? Seus serviços estão voltados prioritariamente para o atendimento do
cidadão, entendido como um cliente, ou estão mais orientadas para o simples controle do
próprio Estado? (BRASIL, 1995).
Bresser-Pereira (1996) relaciona quatro setores dentro do Estado, a serem
diversamente tratados pela Reforma. O primeiro deles é o núcleo estratégico do Estado; o
segundo é composto pelas atividades exclusivas do Estado; o terceiro pelos serviços nãoexclusivos, também chamados de competitivos; e o quarto setor, composto pela produção de
bens e serviços para o mercado.
De maneira geral, a Administração Pública Gerencial teve por objetivo substituir o
típico administrador público por gerentes, ou seja, pressupunha uma mudança nos aspectos
culturais do Estado, dado que os valores gerenciais deveriam se sobrepor-se aos burocráticos
(JUNQUILHO, 2002). O Estado passaria a incorporar ferramentas próprias do setor privado,
administrando os recursos públicos de maneira eficiente para os “cidadãos-clientes”. Este tipo
de administração pública está em curso no Brasil e procura se consolidar nas três esferas de
governo, o que certamente levará alguns anos para que isto aconteça.
Em suma, a administração pública brasileira passou por três grandes momentos na sua
constituição histórica marcados pela predominância de três tipos de administração, quais
sejam: Patrimonial, Burocrática e Gerencial. Como será visto neste trabalho, apesar das
reformas administrativas, características como patrimonialismo e nepotismo perpetuaram-se
ao longo dessa trajetória. Acredita-se que uma das razões para tal fato consiste na influência
dos traços culturais na gestão do setor público. Portanto, na próxima seção busca-se explorar
os traços culturais brasileiros que influenciam a administração pública.
4.
Traços da Cultura Brasileira que influenciam a Administração Pública
Ao tratar de cultura, verifica-se uma pluralidade conceitual relacionada ao termo.
Schelling (1991) aponta que o termo “cultura” apresenta uma base cultural, ou seja, é produto
de um desenvolvimento histórico, de um diálogo da sociedade consigo mesma.
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Chanlat (1996) analisa a cultura como uma “ponte” entre o indivíduo e a sociedade, ou
seja, a cultura tem o objetivo de propor um sentido às atividades executadas pelos sujeitos.
Desta forma, ainda segundo este autor, os traços culturais são responsáveis por expressar o
sistema de crenças institucionalizado por uma dada sociedade.
Para explorar os traços culturais brasileiros é necessário compreender o processo de
formação sócio-cultural no Brasil. Este processo se deu por meio de uma miscigenação
indígena, portuguesa e africana. Segundo Campos (2007), a cultura portuguesa é a que
apresentou maior relevância na constituição da estrutura política e cultural brasileira.
Entretanto, Azevedo (1996) ressalva que não se pode subestimar, do ponto de vista racial,
nem do econômico, a importância da contribuição indígena e negra, na constituição étnica e
na formação da mentalidade do povo brasileiro.
A vida social no período colonial se concentrava nas grandes fazendas, as “casas
grandes” e as “senzalas”. Desde o princípio, a cultura brasileira é marcada pela sua
heterogeneidade e por sua estratificação. De um lado havia a cultura européia dominante e as
culturas populares portuguesa e africana, predominantes nas regiões costeiras de exportação, e
de outro lado, a cultura indígena, típica do interior do país (SCHELLING, 1991).
Essa pluralidade cultural deu origem a uma diversidade de traços brasileiros. Neste
sentido, Motta, Alcadipani e Bresler (2001) ressaltam alguns traços culturais identificados por
autores como Hollanda (1973), DaMatta (1983), Freyre (1963), Faoro (1976), Prado Jr.
(1948) e Barbosa (1999). Estes autores ressaltam a predominância por relacionamentos
pessoais afetivos, a malandragem e o ‘jeitinho’ brasileiro, e a grande distância entre as classes
sociais.
A predominância por relacionamentos pessoais afetivos é um traço herdado pelos
colonizadores portugueses e está associado à maneira como acontecia o trabalho coletivo
naquele período (FONSECA; CASTOR, 2005). Segundo Hollanda (1973) apud Motta
Alcadipani e Bresler (2001) a predominância por relacionamentos afetivos pode ser explicada
por uma valorização da família paternalista como norteadora de todas as relações sociais.
A malandragem e o “jeitinho” brasileiro são comportamentos que estão relacionados e
que apresentam uma sutil diferença. O “jeitinho” é uma prática que advém do formalismo e
consiste no genuíno processo brasileiro de solucionar os problemas sem passar pela
burocracia, utilizando-se de relações informais (RAMOS, 1983 apud FONSECA; CASTOR,
2005). Rosa Filho e Misoczky (2004) caracterizam o “jeitinho” como uma válvula de escape
para o brasileiro diante de inúmeras imposições e determinações. Fedozzi (2001) compreende
o “jeitinho” como uma “engenhosidade social e política” que diferencia a “modernidade”
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brasileira em relação ao ocidente desenvolvido. Seria uma forma de contornar, burlar leis e
certas formalidades do sistema burocrático, de forma humilde, não arrogante (MOTTA,
2003). Como mencionado, a malandragem apresenta uma pequena distinção com relação ao
“jeitinho”, dado que enquanto este busca uma relação amistosa, a malandragem implica em
“passar alguém para trás”. Contudo, o malandro brasileiro pode se apresentar como uma
figura simpática (MOTTA, 2003).
O terceiro traço explorado neste ensaio é a grande distância entre as camadas sociais,
ou seja, um distanciamento entre os “detentores do poder” e o povo (MOTTA et al, 2001).
Motta (2003) estabelece uma analogia interessante, apontando que no Brasil sempre existe
algum tipo de colonizador, ou seja, alguém para impor as regras e outro para obedecer. Este
autor utiliza uma metáfora com as classes da história da humanidade e compara hoje o
colonizador ao burguês e ao tecnocrata, e o escravo ao operário.
A explanação do processo sócio-cultural brasileiro, bem como a exposição de alguns
traços inerentes a cultura nacional, é importante quando se discute cultura organizacional. O
conhecimento da cultura do local em que as organizações estão inseridas é fundamental para
compreendê-las (FREITAS, 1997).
Neste sentido, Motta (1995) afirma que:
“(...) a cultura nacional influencia, sobremaneira, a cultura organizacional e, além
disso, as estruturas organizacionais são filtradas pelo conjunto de crenças que cada
um tem, deixando claro que os traços histórico-culturais de um dado país
manifestam-se nas organizações deste país” (MOTTA, 1995 apud MOTTA;
ALCADIPANI; BRESLER, 2001).
As organizações públicas, assim como outros tipos de organização, também sofrem
forte influência da cultura nacional.
Considerando-se um primeiro momento da administração pública nacional, que vai
desde o Brasil colônia até o final da República Velha, constata-se que há o predomínio da
Administração Patrimonialista, fundamentada no tipo de dominação tradicional, conceituada
por Weber (1991). Neste tipo de dominação, as relações de afetividade encontram-se muito
evidentes, dado que existe uma super valorização da família paternalista como norteadora de
todas as relações sociais (HOLLANDA; 1973 apud MOTTA; ALCADIPANI; BRESLER;
2001). Motta (2003) ressalta que a família no Brasil sempre recebeu uma importância maior
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que o Estado. Este autor, baseado nos trabalhos de Sérgio Buarque de Hollanda, elucida que a
família no Brasil não se constitui sob o Estado, mas sobre o Estado.
Nessa Administração Patrimonialista, a prática do nepotismo também pôde ser
evidenciada. Oliveira Vianna (1987) cita, por exemplo, que havia uma tradição em atribuir o
cargo de chefia da polícia civil ao partido dominante.
Por sua vez, a malandragem e o “jeitinho” brasileiro representam uma maneira de
contornar ou burlar certas leis e formalidades (MOTTA, 2003). Este traço apresenta relação
com a diferença existente entre a conduta efetiva dos cidadãos e os padrões estabelecidos
“pelas elites nas suas esplendorosas cartas constitucionais” (VIANNA, 1987). Vianna (1987)
afirma que o chamado folkways, ou seja, o conjunto dos costumes, instituições, tipos, praxes e
usos, formam um sistema de motivações e atitudes baseado nos costumes, e esse sistema, por
sua vez, determina a conduta real e efetiva dos indivíduos. Essa situação da diferença entre o
que prescreve as leis e o comportamento dos cidadãos pode ser evidenciada ainda nesse
período do Estado patrimonial brasileiro, ou seja, anterior à reforma burocrática da década de
1930.
O terceiro traço cultural, analisado neste ensaio, é o distanciamento entre as
camadas sociais. Este é um traço que emergiu desde o período colonial e que hoje manifestase nas relações sociais brasileiras, inclusive no quadro político atual. No Brasil colônia, esse
distanciamento é expresso na relação casa grande-senzala, onde predomina o distanciamento
entre senhor de engenho e escravo (MOTTA, 2003).
Como o próprio nome indica, o patrimonialismo e o nepotismo emergem como um
comportamento comum a este primeiro momento da história da administração pública, dado a
predominância da elite oligárquica, que acentuava o distanciamento entre as classes sociais
nesse momento histórico.
Um segundo momento da administração pública brasileira inicia-se com a Reforma
Burocrática da década de 1930 e perdura até o advento da Reforma Gerencial, já na década de
1990. A Reforma Burocrática, conforme já visto, tinha o intuito de atribuir maior
impessoalidade às relações da esfera pública. Entretanto, verifica-se que a reforma não rompe
totalmente com a prática patrimonialista.
A predominância por relacionamentos afetivos ainda encontrava-se presente,
mesmo com as primeiras tentativas de profissionalização do Estado. Neves (2001) aponta que
as análises sobre a Era Vargas enfatizam, entre outros aspectos, as características
“paternalistas” de construção da figura do presidente Getúlio Vargas, como o “pai dos
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pobres”, alcunha relacionada, sobretudo, às concessões e benefícios que fazia, culminando
com a imagem de uma nação unificada e pacífica, sob o manto do trabalhismo.
Observa-se, no período que se segue à Reforma Burocrática, a convivência simultânea
de dois sistemas administrativos – patrimonial e burocrático. Vieira, Costa e Barbosa (1982),
indagam como poderia se adaptar um sistema burocrático, fundado na impessoalidade, a uma
sociedade cujo valor dominante são as relações pessoais. A resposta para esta questão reside
na presença de traços culturais, como a malandragem e o jeitinho brasileiro. Esses autores
elucidam que o jeitinho seria uma espécie de fuga aos rigores e padrões da burocracia,
abrindo caminho para uma volta à predominância do tratamento personalizado, característico
do patrimonialismo.
Quanto ao distanciamento entre as classes sociais, pode-se dizer que, entre a
Reforma Burocrática da década de 1930 e a Reforma Gerencial de 1995, existiram dois
períodos em que o Brasil foi governado por ditaduras. O primeiro período foi a Era Vargas
(1930-1945) e o segundo compreendeu a ditadura militar (1964-1984). Nestes períodos as
liberdades individuais foram restringidas, houve maior distanciamento entre aqueles que
detinham o poder do restante da população, no que se refere ao aceso às instituições e à
participação. Tal distanciamento remete à dominação tradicional, típica do patrimonialismo,
onde os poderes de mando são apropriados por um certo grupo de pessoas ou estamento, o
que é chamado por Weber de dominação estamental (WEBER, 1991).
O terceiro momento da história da administração pública brasileira é marcado pela
Reforma Gerencial. Mesmo após esta reforma, verifica-se que as relações pessoais e de
afetividade continuam a vigorar na administração pública. Um exemplo que pode ser citado
refere-se ao fato do atual governo ter ampliado o número de cargos de confiança na
administração pública, que foram preenchidos por membros do partido do governo (ZANINI,
2007). Este fato relaciona-se tanto com o nepotismo quanto com o patrimonialismo, na
medida em que a classe política que detém o poder o distribui baseado em relacionamentos
pessoais e afetivos.
Observa-se, assim, a continuação da dominação da estrutura do Estado pela classe
política e pela tecnocracia. Dessa forma, pode-se dizer que o Brasil ainda caracteriza-se como
um Estado neopatrimonialista, conforme o conceito de Schwartzman (1988). Ainda constatase, na classe política e tecnocrata dominante, um comportamento que é, simultaneamente,
moderno e tradicional, cosmopolita e patrimonialista.
Assim, o jeitinho brasileiro e a
malandragem continuam presentes na esfera da administração pública, e uma de suas
manifestações é o que DaMatta (1997) se refere através da expressão: “Você sabe com quem
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está falando?”. Esta manifestação consiste na utilização do cargo público ou de certo grau de
parentesco, proximidade ou suposta proximidade com a classe política e tecnocrata
dominante, com o intuito de conseguir favores e burlar as regras da administração pública.
Isto remete a um sistema fundado com base na honra, no respeito, no favor e na consideração,
que a todo momento é ameaçado por princípios universalizantes, segundo DaMatta, (1997).
Este autor afirma também que existe uma relação circular na sociedade brasileira, entre uma
ideologia igualitária e uma moralidade hierarquizante, responsável pelo choque entre o
impessoal e as relações de alta pessoalidade, como no caso do “Você sabe com quem está
falando?” (DAMATTA, 1997).
Após a reforma gerencial, o distanciamento entre as classes sociais permanece, pois
o gerencialismo não conseguiu diminuir as desigualdades sociais no Brasil. Contudo, o que se
observa é uma alteração dos atores sociais. Na Administração Patrimonial esse
distanciamento era caracterizado pela figura do senhor de engenho e do escravo. Já na política
atual esses sujeitos dão lugar ao tecnocrata e ao operário.
De forma abrangente, foi possível observar que o nepotismo e o patrimonialismo
perduraram nos três momentos da administração pública nacional. Como pôde ser
evidenciado, um dos pontos responsáveis por tal fato são os traços culturais brasileiros. Para
Motta (2003) o que ocorre no Brasil é a coexistência do moderno e do arcaico, ou seja, ao
mesmo tempo em que a burguesia assume comportamentos cosmopolitas, ora retoma atitudes
oligárquicas, traços de comportamento típicos do tempo dos senhores de engenho.
5.
Considerações finais
Este ensaio teórico teve por objetivo demonstrar como o patrimonialismo e o
nepotismo perpetuaram-se ao longo da história da administração pública brasileira, apontando
como um dos fatores desta ocorrência, a influência dos traços culturais. Por meio da revisão
bibliográfica e dos argumentos apresentados foi possível evidenciar que, mesmo após as
reformas Burocrática e Gerencial, as práticas de patrimonialismo e de nepotismo continuaram
a vigorar no Brasil. Estas reformas não conseguiram, efetivamente, transformar as relações
personalistas na administração pública, o que constitui grande desafio para pesquisas nesta
área temática e para a própria administração pública gerencial que busca modificar tais
relações.
Assim, dado que as organizações, entre elas as organizações públicas, são espaços de
emergência simbólica e de representação de subjetividades, as características culturais, os
13
valores e crenças dos indivíduos devem ser considerados, na medida em que são manifestados
nesse ambiente. A cultura nacional, como demonstrado, é capaz de influenciar
significantemente as práticas de gestão das organizações, e, portanto, deve ser considerada no
momento de implementação das reformas administrativas e políticas.
O fato de não considerar as peculiaridades culturais acarretou distorções nos modelos
burocrático e gerencial, promovendo uma administração pública “à moda brasileira”. Além da
questão cultural, verifica-se que essas reformas não emergiram das camadas populares e que
o distanciamento entre as leis prescritas e a conduta real dos indivíduos reforça, ainda mais, a
falta de identificação popular com o Estado e com a administração pública brasileira.
Verificou-se uma analogia entre a predominância por relacionamentos pessoais
afetivos, a malandragem e o “jeitinho” brasileiro, e a grande distância entre as classes sociais,
com a perpetuação do patrimonialismo e do nepotismo ao longo dos principais momentos
históricos da administração pública brasileira. Nesse sentido, foi possível evidenciar que tais
traços culturais influenciam as práticas de gestão do Estado. No cenário político nacional,
conforme apontado nas análises, coexistem comportamentos cosmopolitas e oligárquicos,
onde o moderno e o arcaico convivem.
Uma limitação encontrada neste trabalho refere-se à dificuldade de tratar os traços
culturais brasileiros de forma distinta, pois estão imbricados, manifestando-se de forma difusa
no comportamento dos indivíduos e das organizações públicas.
Sugere-se, para futuros estudos, pesquisas empíricas que possam aprofundar o que foi
explorado teoricamente neste trabalho. Sugere-se, também, a investigação de outros traços
culturais brasileiros e sua influência em relação à permanência não só do patrimonialismo e
do nepotismo, mas de outros comportamentos que emergiram da Administração Patrimonial.
6.
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