Patrimônio da Humanidade: Controvérsias Conceituais e Legais na
Definição de Bem Comum
Silvia Helena Zanirato
Professora do Curso de Gestão Ambiental - USP
Resumo
O artigo discorre sobre diferentes interpretações do conceito patrimônio presentes em dispositivos
que regulamentam os direitos de proteção e exploração de bens considerados pertencentes à
humanidade. São analisadas, para tanto, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar
CNUDM de 1982, e a Convenção do Patrimônio Mundial da UNESCO de 1972. A escolha repousa
no fato de essas convenções comportam significados e propósitos distintos sobre patrimônio e
humanidade, cuja decodificação é necessária para uma melhor compreensão dos objetivos
concernentes à proteção referida. Explorar as distinções existentes em ambas Convenções
constitui uma maneira de aclarar interpretações muitas vezes imprecisas acerca do emprego do
conceito “patrimônio comum da humanidade”, e de favorecer a um melhor entendimento dos
acordos que visam a gestão de bens e territórios que constituem preocupação comum da
humanidade. Também favorece a um melhor entendimento das reações contraditórias sobre a
consideração de um bem como patrimônio da humanidade que reúnem, por um lado, aqueles que
se manifestam contrários por considerar que tal condição implica na perda da soberania do país
detentor do bem, ou na submissão parcial do controle da gestão do território nacional, e, por
outro, os que enxergam, no ato de inscrição, uma forma de alavancar recursos no exterior para a
salvaguarda e para o turismo.
O que é patrimônio
A palavra patrimônio vem do latim e significa, segundo o Dicionário Aurélio, herança paterna;
riqueza, na acepção figurativa; ou ainda complexo de bens (...) suscetível de apreciação
econômica, no sentido jurídico. Nessa acepção, é comum haver referência ao patrimônio como
herança transmitida, como propriedade herdada.
A proteção do patrimônio como herança é algo que se encontra presente há muito tempo, como,
por exemplo, na ação da Igreja católica destinada a proteger as relíquias consideradas
santificadas, ou nos objetos de arte, ou objetos de recordação e arquivos oriundos da nobreza
(CHOAY, 2001; LANARI, 2003; GONZÁLES-VARAS, 2003, POULOT, 2009).
Com a Revolução Francesa outra noção de patrimônio se anunciou, remetida aos elementos que
proclamam a história e a memória de uma nação. Esse entendimento reivindicou a participação do
Estado e de políticas públicas para preservar e valorizar os bens considerados herança de um
povo. Tal processo levou à consolidação de normativas em diferentes países, destinadas a
estabelecer os modos de agir para a proteção ao patrimônio, considerado então como um bem
público.
A partir da Primeira Guerra Mundial, começou a ganhar corpo o conceito patrimônio comum da
humanidade, apregoado pela Sociedade das Nações. O que se buscava, naquele momento eram
a elaboração e aprovação de um tratado internacional que vinculasse os Estados contratantes a
salvaguardar os bens considerados expressões da criação humana e que estavam em perigo de
desaparecimento pelos conflitos armados. O entendimento havido na ocasião era o de que se
fazia necessário a cooperação internacional e a colaboração profissional para a conservação e
restauração de bens tidos como importantes para a memória e a história da humanidade.
A criação da Organização das Nações Unidas – ONU - em 1945 e da Organização das Nações
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – UNESCO - um ano após, resultaram na
valoração do patrimônio cultural e natural numa escala internacional. A conservação dos bens
pela comunidade internacional passou a ser defendida como “um meio de favorecer a
compreensão e a aproximação dos povos da Terra” (GONZÁLES-VARAS, 2003, p. 459).
O conceito patrimônio da humanidade foi então empregado na Convenção do patrimônio cultural e
natural da humanidade, proclamada pela UNESCO em 1972; um tratado internacional que dispõe
sobre a proteção de bens considerados de extraordinário valor para o conjunto da humanidade,
um legado a ser conservado e transmitido.
Segundo essa Convenção esse patrimônio compreende
Os monumentos. – Obras arquitetônicas, de escultura ou de pintura monumentais,
elementos de estruturas de caráter arqueológico, inscrições, grutas e grupos de
elementos com valor universal excepcional do ponto de vista da história, da arte ou da
ciência;
Os conjuntos. – Grupos de construções isoladas ou reunidos que, em virtude da sua
arquitetura, unidade ou integração na paisagem, têm valor universal excepcional do ponto
de vista da história, da arte ou da ciência;
Os locais de interesse. – Obras do homem, ou obras conjugadas do homem e da
natureza, e as zonas, incluindo os locais de interesse arqueológico, com um valor
universal excepcional do ponto de vista histórico, estético, etnológico ou antropológico
(UNESCO, 1972).
Se o patrimônio mundial surgiu por demais relacionado à excepcionalidade, à arte erudita e à
monumentalidade, alterações no entendimento de cultura, expressas na pluralidade de criações
de ordem material e imaterial favoreceram a ampliação do sentido. A preocupação da UNESCO
passou a ser a de que o patrimônio não somente apregoasse os valores “de civilização”, ou da
cultura erudita, mas sim “a universalidade da cultura, através do respeito pelas culturas
específicas” (POULOT, 2009, p. 225). Ao final do século XX por patrimônio da humanidade se
entendia “do mais significativo ao mais insignificante, os lugares de cultos religiosos e os lugares
da indústria, os testemunhos de um passado secular e os de um passado recente” (CHOAY,
2001, p. 240). Chegou-se então a um consenso de que esses bens são múltiplos e diferenciados
e expressam “a imagem da identidade humana” (idem).
A conservação de tais bens se faz por motivações ancoradas nos propósitos de salvaguarda da
memória e da história e por argumentos fundados na expectativa do “desenvolvimento local ou
nacional, em função de práticas mercantis do saber e do lazer”, inseridas na valoração do local e
sua exploração para fins turísticos (POULOT, 2009, p. 200).
Diferente do sentido noticiado pela Convenção da UNESCO de 1972, encontra-se o expresso pelo
Tratado da Lua de 1979 que considera para fins de exploração, que os recursos encontrados na
Lua e nos corpos celestes são de interesse comum da humanidade. Semelhante sentido se faz
presente na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos do Mar, de 1982, que entende por
patrimônio da humanidade os bens comuns, existentes no alto mar e que se destinam à
humanidade (LÓPEZ, 2001).
Os instrumentos internacionais referidos expressam sentidos diferentes e realidades distintas
aplicadas ao patrimônio da humanidade e que aclarados favorecem à melhor compreensão de
seu emprego.
O patrimônio na Convenção de 1972
A UNESCO, na Convenção do Patrimônio Mundial, se propõe a promover a identificação, a
proteção e a preservação do patrimônio cultural e natural de todo o mundo considerado valioso
para a humanidade. Essa Convenção teve grande aceitação pela comunidade internacional,
notada pela adesão, até março de 2010, de 186 países e com uma lista de 810 bens protegidos
que inclui 689 culturais, 176 naturais e 25 mistos (UNESCO, 2010). O sentido de patrimônio
mundial nela contido é o de que o esse compõe um bem de interesse comum da humanidade e
não uma propriedade comum.
O patrimônio na CNUDM
A idéia de "patrimônio da Humanidade" relativo ao uso do mar apareceu pela primeira vez em
1832, quando Andreas Bell defendeu os oceanos como uma herança indivisa da humanidade.
Essa idéia se fez presente uma vez mais em 1967, quando Arvid Pardo, Embaixador de Malta nas
Nações Unidas, utilizou-a perante a 1ª Comissão da Assembléia Geral das Nações Unidas ao
advogar que os oceanos e os seus recursos fossem considerados “common heritage of mankind”
(PUREZA, 2002).
Os argumentos de Pardo foram incluídos na Declaração relativa à utilização dos fundos marinhos
em alto mar exclusivamente para fins pacíficos e afetação dos seus recursos ao interesse da
humanidade, aprovada pela Resolução da Assembléia Geral das Nações Unidas ─ Resolução
2749 (XXV), de 17 de Dezembro de 1970.
A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar – CNUDM, celebrada na Jamaica em
1982, dispôs que o mar é um repositório de bens que interessam à humanidade como um todo e
estabeleceu normas para sua utilização. Por essa Convenção o alto mar é um espaço aberto a
todos os Estados, costeiro ou sem litoral, e todos os bens havidos na área pertencem à
humanidade em geral.
O conceito patrimônio comum da humanidade se impõe tanto no sentido da afirmação do princípio
da utilização exclusivamente pacífica do solo e do subsolo de mar, como no sentido da afetação
dos recursos ao bem comum dos povos. Trata-se de um entendimento de que os bens ali havidos
são patrimônio de todos e não pertencem a ninguém em particular. Esses devem ter uma
administração parcimoniosa que salvaguarde “os interesses e oportunidade de consumo das
gerações futuras” (PUREZA, 2002a, p. 252).
O que é humanidade para cada convenção
A palavra Humanidade é considerada como relativa ao gênero humano no sentido amplo, ou seja,
compreende todos os homens. A humanidade não é uma abstração social nem jurídica, mas sim
um todo composto de coletividades humanas, por “todos os seres humanos de carne e osso,
vivendo em sociedades humanas” (TRINDADE, 1993, p. 49).
Na Convenção de 1972, a universalização leva em consideração os bens materiais e imateriais
que constituam valores universais, tidos como essenciais para o gênero humano, para as
gerações presentes e futuras, para o planeta terra e de uma maneira geral para todo o universo.
Apesar de prescrever no item 6 de seu Preâmbulo que “determinados bens do patrimônio cultural
e natural são detentores de excepcional interesse, que exige sua preservação enquanto elemento
do patrimônio de toda humanidade”, no item 7 defere aos Estados-Parte da Convenção, a
incumbência de participar do seu processo de proteção. O exercício do direito não é conferido à
humanidade, mas sim a fruição de tais bens (UNESCO, 1972).
Para a CNUDM o patrimônio comum da humanidade é algo que pertence a toda a humanidade e
não pode ser objeto de apropriação. Ele deve ser utilizado exclusivamente para fins pacíficos;
deve ser salvaguardado e sua exploração supervisada pela humanidade em seu nome e por sua
conta, em seu interesse exclusivo. É um bem de interesse de todas as nações sem discriminação;
e a utilização desse deve ser racional, a fim de permitir sua renovação e conservação,
especialmente no interesse das gerações futuras. As vantagens da utilização do patrimônio
comum da humanidade devem beneficiar a todos os estados e a todos os homens.
Diferente do expresso na Convenção de 1972, os princípios encontrados na CNUDM traduzem
uma indiferenciação trans-espacial e trans-temporal da humanidade (PUREZA, 1998), verificadas
na preocupação com a reserva do patrimônio comum da humanidade para utilizações pacíficas e
na orientação de sua gestão pela salvaguarda para as gerações futuras. (PUREZA, 2002).
A gestão do patrimônio segundo a Convenção de 1972
A Convenção de patrimônio da UNESCO afirma em seu artigo 3º que “competirá a cada Estado
parte na presente Convenção identificar e delimitar os diferentes bens situados no seu território”.
Cada Estado-Parte tem a obrigação primordial de “assegurar a identificação, proteção,
conservação, valorização e transmissão às gerações futuras do patrimônio cultural e natural
situado no seu território”. Para tal, deverá esforçar-se, “quer por esforço próprio, utilizando no
máximo os seus recursos disponíveis, quer, se necessário, mediante a assistência e a cooperação
internacionais de que possa beneficiar, nomeadamente no plano financeiro, artístico, científico e
técnico” (UNESCO, 1972).
A proteção internacional do patrimônio mundial, cultural e natural se efetiva pela ação de um
sistema de cooperação e de assistência internacional que vise auxiliar os Estados-Parte da
Convenção nos esforços para preservar e identificar o referido patrimônio. Para isso foram
constituídos um comitê intergovernamental e um secretariado nomeado pelo diretor-geral da
UNESCO.
A Convenção define o funcionamento do Comitê do Patrimônio Mundial, a forma de eleição de
seus membros e os termos de mandato destes, especifica os órgãos profissionais assessores aos
que pode solicitar conselho, e explica como deve ser utilizado e administrado o Fundo de
Patrimônio Mundial, assim como as condições e modalidades da assistência financeira
internacional.
O Comitê do Patrimônio Mundial é o responsável pela aplicação da Convenção e decide quais
lugares devem ser inscritos na Lista do Patrimônio Mundial. Também examina os informes do
estado de conservação dos bens já inscritos e pede aos Estados-Parte que adotem as medidas
necessárias para os locais que não estejam bem administrados. O Comitê é responsável também
pelo repasse de subvenções do Fundo do Patrimônio Mundial para os lugares que necessitem
reparação ou restauração, para a ajuda de emergência, por proporcionar assistência técnica e
formação, assim como pelas atividades educativas e de promoção. O Comitê do Patrimônio
Mundial se reúne todos os anos em dezembro, e é constituído por representantes de 21 EstadosParte da Convenção. Seus membros são eleitos durante a Conferência Geral da UNESCO por um
período de seis anos. Sete membros integram a Mesa do Patrimônio Mundial, órgão executivo
encarregado da preparação dos trabalhos do Comitê.
O Centro do Patrimônio Mundial da UNESCO criado em 1992 é encarregado da gestão ordinária
de tudo que seja relativo à Convenção. É ele quem organiza as reuniões anuais da Mesa e do
Comitê do Patrimônio Mundial, assessora os Estados-Parte na preparação das propostas de
inscrição, presta a assistência técnica aos que a solicitem e coordena a apresentação de informes
sobre o estado dos lugares e a aplicação de medidas de emergência quando um bem esteja
ameaçado. Também é o responsável pela administração do Fundo do Patrimônio Mundial. As
demais tarefas do Centro consistem em organizar seminários e oficinas técnicos, atualizar a Lista
do Patrimônio Mundial e a base de dados correspondente, elaborar material educativo e manter
informados os meios de comunicação. O Centro coopera com outras instâncias como a Divisão do
Patrimônio Cultural do Sector de Cultura e a Divisão de Ciências Ecológicas do Setor de Ciências;
com os três órgãos assessores (ICOMOS, UICN e ICCROM), e com outras organizações
internacionais como a Organização das Cidades do Patrimônio Mundial (OCPM) e o Conselho
Internacional de Museus (ICOM).
A gestão do patrimônio segundo a CNUDM
De acordo com a CNUDM, o alto mar é um espaço aberto a todos os Estados, quer costeiro, quer
sem litoral. Todos os direitos sobre os recursos da área pertencem à humanidade em geral, em
cujo nome atuará a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (ISA - International Seabed
Authority). A Autoridade tem a incumbência de administrar a região dos fundos oceânicos,
atuando em nome e no interesse da humanidade.
Ela é composta por uma Assembléia, órgão supremo encarregado de elaborar a política geral
sobre os assuntos de competência da Autoridade e é integrada por todos os membros dos
Estados-Parte da Convenção. Também estão presentes o Conselho, órgão executivo composto
por uma Comissão de Planejamento Econômico e uma Comissão Jurídica e Técnica; o
Secretariado, a quem compete os trabalhos de assessoria nas funções administrativas da
Autoridade e a Empresa, órgão destinado a realizar as atividades diretas na Área em nome da
Autoridade Internacional (VIDIGAL et al, 2006, p. 36).
Conforme os termos da Convenção, todas as atividades a serem realizadas na área comum
devem ser controladas e organizadas pela referida Autoridade, devendo a mesma velar pelo
cumprimento da normativa internacional e de seus regulamentos. Cabe, assim, à ISA, proceder ao
gerenciamento ordenado dos recursos da área, garantindo a segurança e a racionalidade em sua
utilização e acesso, além de defender e programar medidas de conservação das condições
ecológicas da região.
A Convenção dos direitos do mar está assim assentada em um princípio definido por Pureza como
“o regime de patrimônio comum da humanidade” (1998). Isso significa a não apropriação dos
espaços qualificados como patrimônio comum da humanidade e dos respectivos recursos, mas
sim “a afetação de espaços e recursos a uma administração internacional, administrada pela
comunidade internacional no seu conjunto e em seu benefício” (PUREZA, 2002a, p. 35) Também
expressa a reserva do patrimônio comum da humanidade para utilizações pacíficas e a orientação
da sua gestão pela salvaguarda das gerações futuras.
O entendimento de soberania expresso na Convenção das Nações Unidas sobre o
Direito do Mar
Segundo a CNUDM, os Estados costeiros têm direitos de soberania para fins de exploração e
aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não-vivos da plataforma
continental, que compreende: o solo e o subsolo das áreas submarinas além do mar territorial,
podendo estender-se além das 200 milhas até o bordo exterior da margem continental. Já o alto
mar e seus recursos pertencem à humanidade como um todo e nenhum Estado pode ter a
pretensão de submeter qualquer parte à sua soberania (LÓPEZ, 2001; VIDIGAL et al, 2006, p.
35).
A responsabilidade pela gestão do alto mar cabe à Autoridade Internacional dos Fundos
Marinhos. Ela é quem deve assegurar a equidade e a racionalidade do acesso aos recursos, além
de garantir a manutenção da sustentabilidade de atividades que visem à exploração de tais
recursos, possibilitando a repartição de seus benefícios e a satisfação das necessidades das
futuras gerações.
Todas as atividades a serem realizadas em alto mar devem ser controladas e organizadas pela
referida Autoridade, devendo a mesma velar pelo cumprimento da normativa internacional e de
seus regulamentos.
Salienta assim essa Convenção de que os bens encontrados no alto mar são propriedade da
humanidade como um todo e o território que ali se encontra não pode ser submetido à soberania
de qualquer Estado.
O entendimento de soberania expresso na Convenção de 1972
A Convenção do Patrimônio Mundial estabelece que os bens situados no território de cada país
serão inscritos na Lista do Patrimônio Mundial, sem prejuízo da soberania ou de direitos de
propriedade nacionais. Tais bens constituem um patrimônio universal em cuja proteção “incumbe
à coletividade internacional inteira participar” (UNESCO, 1972).
Compete a cada Estado-Parte identificar e delimitar os diferentes bens situados em seu território e
propor a proteção internacional aos mesmos. O artigo 6º da Convenção assegura a soberania do
Estado em cujo território se encontre o bem e dispõe que a salvaguarda é uma responsabilidade
da comunidade internacional no seu todo. A soberania é entendida como a supremacia do Estado
sobre o seu território, livre de qualquer ingerência. Sob esse garantia os Estados-Parte
comprometem-se “a contribuir para a identificação, proteção, conservação e valorização do
patrimônio cultural e natural, se o Estado no território do qual tal patrimônio se encontra o solicitar”
(UNESCO, 1972).
Ao inscrever os lugares que se encontram em seu território na lista de patrimônio mundial, o país
solicitante reconhece, sem prejuízo da soberania territorial e dos direitos de propriedade, um
patrimônio do mundo, cuja proteção cabe à comunidade internacional participar. A Convenção
respeita as legislações nacionais e estabelece mecanismo complementar para a proteção local,
sem, contudo, interferir ou impor algum tipo de medida coercitiva. Os Estados-Parte, ao ratificarem
a Convenção, não abrem mão de sua soberania, mas aceitam, por exemplo, submeter-se a
inspeções internacionais para averiguar o estado de conservação dos bens (LANARI, 2003, p.
121).
A inclusão de um dado bem na lista de patrimônio em perigo é então o grau máximo de
ingerência, ainda que essa ação resulte em qualquer tipo de sanção direta ao Estado- Parte,
acaba por gerar efeitos negativos para a imagem do país quanto a sua capacidade de administrar
o patrimônio cultural e ou natural.
De todo o modo, essa Convenção expressa o princípio do respeito à territorialidade e à soberania
Considerações finais
Como se vê, são entendimentos distintos empregados nas referidas Convenções para “patrimônio
da humanidade”. As distinções se assentam, de modo especial na conceituação territorialista, que
expressam duas idades do patrimônio comum da humanidade, como identifica José Manuel
Pureza.
A primeira referida a “espaços comuns como o espaço exterior ou os fundos marinhos longínquos
onde nunca anteriormente se havia feito sentir a afirmação de pretensões territoriais” A segunda,
situada no domínio de jurisdição espacial dos Estados (PUREZA, 1998, pp. 15-17). Tais distinções
se referem ao patrimônio comum por natureza e ao patrimônio comum por afetação. O patrimônio
comum por natureza é aquele que se situa em espaços nunca antes submetidos à apropriação
estatal, enquanto que o patrimônio por afetação corresponde aos bens sujeitos à soberania dos
Estados onde o mesmo se encontra.
Do mesmo modo, as Convenções apresentam interpretações diferentes ao que designam bens da
humanidade. Na CNUDM o bem é compreendido como propriedade comum, enquanto na
Convenção de 1972 é algo de interesse comum. Afora essas, há ainda distinções aplicadas ao
que se entende por humanidade e aos propósitos da designação dos bens e lugares como
patrimônio da humanidade.
As referidas convenções também expressam alterações no sentido do universalismo e são cada
qual, “um indicador e um anunciador de novas formas de sociabilidade internacional” (PUREZA,
1998, p 18) e mostram que “a lógica reguladora do patrimônio comum da humanidade passa a
atuar (numa outra perspectiva, qual seja) dentro do reduto da soberania territorial dos Estados”
(PUREZA, 2002, p. 36).
Por isso, a importância de se ter clareza sobre qual tipo de proteção gere um bem a ser
considerado patrimônio da humanidade. Alegações de que a consideração de um lugar como tal
implica na perda da soberania do país detentor do bem, ou na submissão parcial do controle da
gestão do território nacional são resultantes mais da confusão dos diferentes sentidos, do que de
pretensões implícitas em tais dispositivos.
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