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OS LIMITES DO ESTADO E A INTERSETORIALIDADE DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
Artmemis Moreira de Amorim
Maria Lucivânia Barbosa Gomes
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Resumo: Este artigo apresenta uma breve análise a cerca do papel do Estado e seus limites na
sociedade capitalista, este por sua vez, surge a partir do desenvolvimento econômico, na qual a
classe detentora dos meios de produção institucionaliza a dominação tanto econômica quanto
política. É neste contexto de Estado regulador que a gestão das políticas intersetoriais precisa estar
articulada em prol da melhoria da qualidade de vida da população através da intersetorialidade entre
as políticas e para tanto, é pertinente conceber esta qualidade de vida da população alinhada à
eficácia da integração destas políticas de forma planejada e articulada em prol da igualdade de
direitos.
Palavras-chave: Estado, Políticas Públicas, Intersotorialidade.
Resumen: En este artículo se presenta un breve análisis sobre el papel del Estado y sus límites en la
sociedad capitalista, que a su vez se deriva del desarrollo económico en el que la clase propietaria de
los medios de producción de ambas institucionaliza la dominación económica y política. Es en este
contexto de la situación reglamentaria que la gestión de las políticas intersectoriales tienen que estar
coordinadas con el fin de mejorar la calidad de vida a través de la interseccionalidad entre las
políticas y, por lo tanto, es pertinente para el desarrollo de esta población vida da calidad alinhada à
integración efectiva de estas políticas forma planificada y articulada a favor de la igualdad de
derechos.
PALABRAS CLAVE: Estado. Políticas Públicas. Intersetorialidade.
1.
INTRODUÇÃO
Sabe-se que as políticas sociais no Brasil passaram a ter grande notoriedade
a partir da Constituição Federal de 1988, pois através do arcabouço jurídico foi
possível a afirmação de políticas públicas universalistas e a garantia de direitos do
cidadão como dever do Estado.
Logo após a promulgação da Constituição Federal, o governo brasileiro
passou a se apoiar nas ideais neoliberais no qual buscou transferir para o setor
privado a gestão das políticas sociais enfatizando que o Estado teria se tornado
ineficiente para gerir tais políticas, e com isso, o governo passou a transferir cada
vez mais recursos para pagar juros da dívida penalizando assim, as políticas sociais
ao mesmo tempo em que vem favorecendo a reprodução do capital.
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Graduada em Serviço Social pela Faculdade Integrada Tiradentes - FITs. Pós-Graduada em Gestão
em Políticas Públicas pela Faculdade Integrada Tiradentes - FITs.
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Graduada em Serviço Social pela Faculdade Integrada Tiradentes - FITs. Pós-Graduada em
Gestão em Políticas Públicas pela Faculdade Integrada Tiradentes - FITs.
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No campo das políticas sociais a intersetorialidade se faz presente tanto da
gestão quanto na rede de serviços se configurando como ação que articula diversos
setores sociais cujo objetivo é a viabilização de direitos aos usuários das políticas
públicas, uma vez que estas não podem desenvolver-se de forma desarticulada.
Nesse sentido, este artigo se apresenta dividido em duas partes cuja primeira traz
uma breve análise dos limites do Estado na sociedade capitalista. Já a segunda
parte, discorre sobre a inovação das políticas públicas com a concepção da
intersetorialidade buscando com a articulação entre Estado, suas organizações e a
sociedade civil, com o objetivo de dar mais efetividade, eficiência e eficácia a estas
políticas.
2.
OS LIMITES DO ESTADO NA SOCIEDADE CAPITALISTA
O Estado é a expressão de dominação de uma classe, que surge a partir da
necessidade de regulamentar juridicamente a luta de classes e manter o equilíbrio
entre estas classes de acordo com a correlação de forças existentes, sendo este
uma máquina enorme que serve de instrumento de reprodução da classe dominante,
bem como um instrumento de opressão da classe dominada. Em sendo assim, de
acordo com o pensamento marxiano, sendo o Estado o conjunto de aparelhos, este
tem como legitima a função de impedir que o antagonismo das classes se degenere
em conflitos. No entanto, é o próprio Estado que se posiciona em favor da
manutenção da classe dominante, ou seja, ele toma partido, escolhe seu lado, se
colocando a favor do poder organizado de uma classe em detrimento a outra.
O Estado atua como mediador dos interesses individuais e coletivos em
especial aos interesses do capital, como afirma Marx (1998), ele é o comitê
executivo da burguesia e ao ser ineficiente para resolver os males sociais, o Estado
irá atribuir essa ineficiência a vida privada e na ineficiência da administração,
considerando-os como defeitos formais e casuais que podem ser remediados, ou
seja, diminuídos. Vale ressaltar que ele jamais irá atribuir os males sociais ao capital
nem a si mesmo, pois fazendo isto ele iria acabar não só com a propriedade privada
(capital) como se autodestruir, visto que, a sua existência depende exclusivamente
da existência do capital.
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Desta forma, o Estado torna-se limitado por apenas criar mecanismos para
amenizar os males sociais através de políticas públicas paliativas, caracterizadas
como paternalistas, na qual os benefícios e programas sociais servem apenas para
cooptar a classe trabalhadora, além disso, o Estado a cada dia vem se
desresponsabilizando na garantia dos direitos, e com isso, a população que em sua
maioria é a classe trabalhadora, vem sofrendo com os rebatimentos das ideias
neoliberais como afirma Laurell (1997), com políticas sociais articuladas de forma
desastrosas, ao mesmo tempo em que o capital consegue cada vez mais ser
hegemônico.
Neste sentido, em tempos de Estado máximo ao capital e mínimo para os
trabalhadores é que as políticas públicas vêm incorporando e inovando no sentido
de dar mais eficiência e eficácia as políticas setoriais.
3.
A INTERSETORIALIDADE COM FORMA DE ARTICULAÇÃO ENTRE AS
POLÍTICAS SETORIAIS
A discussão atual a cerca da intersetorialidade em se tratando das políticas
públicas, vem se definindo como um caminho estratégico na superação de práticas
fragmentadas, burocráticas e hierarquizadas de se gerir as políticas públicas que
apontam para transformações entre os setores desta política.
De acordo com Paiva (2006), em face de tal contexto, há de se ressaltar a
título de esclarecimento que a constituição de 1988 foi um marco regulatório das
políticas sociais, assim como também as legislações regulamentadoras prevendo a
participação da sociedade no provimento dos direitos sociais.
Deste modo, as ações sociais públicas passam a ser articulada em uma
parceria entre o Estado e a sociedade de maneira a firmar o compromisso da gestão
social1 com a sociedade e com a população na garantia de políticas e programas
públicos de qualidade podendo a população usufruir de uma melhor qualidade de
vida2dos bens e serviços em uma política executada de forma ampla e planejada.
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[...] um conjunto de processos sociais com potencial viabilizador do desenvolvimento societário
emancipatório e transformador. É fundada nos valores, práticas e formação da democracia e da
cidadania, em vista do enfrentamento às expressões da questão social, da garantia dos direitos
humanos universais e da afirmação dos interesses e espaços públicos como padrões de uma nova
civilidade (MAIA, 2005, p. 78).
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A qualidade de vida demanda uma visão integrada dos problemas sociais. A gestão intersetorial
surge como uma nova possibilidade para resolver esses problemas que incidem sobre uma
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As políticas públicas se pensadas no âmbito da gestão social, devem em
conjunto com as instituições buscar meios para a melhoria da formulação e
operacionalização de suas estratégias de atuação tendo em vista a participação da
população e os interlocutores das outras políticas de forma a estimular a
intersetorialidade3 das políticas públicas, bem como o seu melhor funcionamento
propondo neste sentido, a interação como já exposto entre Estado e sociedade no
intuito buscar mudanças na forma de atuação das instituições.
Junqueira (1999) afirma que neste processo se busca a democratização e a
descentralização4 do poder passando o Estado a dividir sua ação para os demais
níveis da administração pública o que vem se revelando como uma forma de ação
do Estado para compor estratégias que envolvam as mais variadas áreas das
políticas públicas, bem como as esferas organizacionais e a sociedade, pautadas na
autonomia e participação.
Segundo Viana (1980), esta participação da sociedade que se dá através dos
conselhos gestores das políticas públicas que foram legalmente instituídos na
constituição Federal de 19885 e para que de fato haja o reordenamento da gestão
social se faz necessária uma série de aprimoramentos como a participação da
população na composição dos conselhos, a acessibilidade das informações, assim
como a clareza dos processos de descentralização, visando de modo compartilhado
a relação entre Estado e sociedade civil para a garantia dos direitos sociais e do
população que ocupa determinado território. Essa é uma perspectiva importante porque aponta uma
visão integrada dos problemas sociais e de suas soluções. Com isso busca-se otimizar os recursos
escassos procurando soluções integradas, pois a complexidade da realidade social exige um olhar
que não se esgota no âmbito de uma única política social. (JUQUEIRA,1999,p.27).
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A intersetorialidade constitui uma concepção que deve informar uma nova maneira de planejar,
executar e controlar a prestação de serviços para garantir o acesso igual dos desiguais. Isso significa
alterar toda a forma de articulação dos diversos segmentos da organização governamental e dos
seus interesses (JUNQUEIRA, 1999, p. 27).
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A descentralização adquiriu um ar de modernidade e recentemente constituiu palavra de ordem no
mundo político e administrativo, especialmente no Brasil, a partir do processo constituinte de 1987.
Dentre os princípios enumerados pela nova Constituição de 1988, o da descentralização políticaadministrativa demarca uma nova ordem política na sociedade, a partir do momento que à sociedade
é garantido o direito de formular e controlar políticas, provocando um redirecionamento nas
tradicionais relações entre Estado e sociedade. (STEIN, 1997, p. 75).
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Estes Conselhos significam o desenho de uma nova institucionalidade nas ações públicas, que
envolvem distintos sujeitos nos âmbitos estatal e societal. A constituição de tais espaços tornou-se
possível, também, em virtude das mudanças que se processavam nos movimentos populares que, de
"costas para o Estado" no contexto da ditadura, redefiniram estratégias e práticas, passando a
considerar a participação institucional como espaço a ser ocupado pela representação popular”
(RAICHELIS, 2000, p.11).
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aprimoramento e integração entre as políticas setorializadas (saúde, educação,
assistência social, previdência, cultura, lazer, habitação e trabalho).
No cenário atual, as políticas sociais ganharam uma série de novos programas
intersetoriais como os de Agentes de saúde e o Renda mínima como afirma Viana
(1980), que incentivam a ação da população interagindo com estas políticas que
deste modo cooperam com o aprimoramento da gestão e do controle social.
Entretanto, barreiras burocráticas e corporativas muitas vezes impedem o
pleno desenvolvimento dessas experiências. Muitas ações encontram
limites nos diplomas jurídico-administrativos que norteiam as ações do
Executivo municipal e na resistência das associações e sindicatos de
categorias profissionais a mudanças nas formas de contratação de
profissionais e à expansão das atividades de auxiliares, agentes e
educadores de uma maneira geral. Essas barreiras têm induzido, em alguns
municípios, ou a criação de novos órgãos administrativos mais flexíveis
(como fundações e autarquias especiais) ou o uso de associações da
comunidade para a contratação e gestão de recursos humanos. (Viana,
1980, p. 31).
Mesmo que as barreiras estejam presentes, as políticas públicas contam com
a participação dos fundos orçamentários e da formulação dos planos destinados à
atenção local trazendo uma nova forma de ação em que as diferentes políticas se
relacionam entre si com formatos variados de intervenção, cujo foco principal é a
qualidade de vida da população e deste modo, está sendo firmada a concepção das
práticas intersetoriais.
Todavia, a participação orçamentária e o financiamento de políticas públicas
têm seus entraves por disputas entre os setores destas políticas, cujos
representantes da sociedade civil que têm acesso aos recursos públicos, bem como
de grupos econômicos que dispõem de ligação políticas com o Congresso, terminam
segundo Inojosa (2001), prejudicando a população que por estes conflitos na partilha
orçamentária dificultam melhorias na integração do desenvolvimento social,
ambiental e de infraestrutura.
Basta olhar o orçamento do Estado para ver que programas prioritários,
assim definidos pelo próprio governo, não têm acolhida no orçamento. O
orçamento torna-se aquela peça de ficção que revela muito bem às
clausuras setoriais, a separação dos setores, a competição entre os grupos
de interesse que ocupamos vários setores. A avaliação dos planos e
projetos governamentais mal acompanha os resultados efetivos, ou seja, o
que aconteceu com as famílias e com as pessoas. (INOJOSA, 2001, p. 105)
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Outro entrave se dá por conta desta característica no país da relação entre
Estado e sociedade civil atuando na descentralização político-administrativa e de
participação social, como afirma Tumelero (s/d), pois esta dinâmica interfere no
processo de implantação das políticas intersetoriais havendo a necessidade da
integração, bem como da articulação das chamadas redes sociais6 como sendo uma
forma de descentralização para a atuação da gestão das políticas públicas. Estas
redes intersetoriais que atuam nos municípios têm a incumbência de interagir entre
elas fortalecendo a conexão com as parcerias, o intercambio dos serviços, com o
objetivo maior da integralidade dos seguimentos populacionais que se encontram
em vulnerabilidade ou ainda em situação de risco devido ao processo sócioeconômico político e de globalização da economia tendo a população que se
sujeitarem as ações eventuais e compensatórias ofertadas pelo Estado.
Deste modo, o trabalho em rede é uma tarefa complexa de ser aplicada, pois
exige uma série de agentes e fatores para que a ação intersetorial não retome as
rotinas corporativas, fragmentadas e rotineiras realizadas nas práticas setoriais.
Deste modo,
Uma vez perfazendo a ação intersetorial, as redes de base local e/ou
regional, reclamam por valorização e qualificação na interconexão de
agentes, serviços, organizações governamentais e não governamentais
movimentos sociais e comunidades. Intervir em rede, na atualidade, requer
que se estabeleçam, entre as diversas instituições de defesa de direitos e
prestadoras de serviços, vínculos horizontais de interdependência e de
complementaridade (COMERLATTO, 2007, p. 269).
Em sendo assim, não se pode demandar para as redes diversas atribuições
sem antes estar a par de seus propósitos, sendo necessário ter um planejamento
intercalado com as ações dos outros setores para que de fato a intersetorialidade se
concretize com eficiência.
A intersetorialidade se soma a uma tendência maior a solucionar situações por
intermédio - aqui já supracitado - da eficácia e eficiência, sendo efetivada pelo
imperativo das necessidades das pessoas e dos atores envolvidos na resolução das
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Trata-se de uma verdadeira rede de compromisso, na qual instituições, organizações e pessoas se
articulam em torno de uma questão da sociedade, programam e realizam ações integradas e
articuladas, avaliam juntos os resultados e reorientam a ação. O governo é parte dessa rede, que
será capaz de fazer propostas de planejamento com base regional e assumir a co-responsabilidade.
Atualmente, isso não acontece, e as pessoas ou os grupos se dispersam, mesmo que, às vezes,
tenham propostas muito parecidas. Mas o plano é entregue ao governo e o aparato governamental,
sozinho, é incapaz de realizá-lo. (INOJOSA, 2001, p. 108).
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demandas enfrentadas, sendo estas demandas capazes de incentivar aos
envolvidos neste processo a interação conjuntamente com a ação. Correia (2005)
alerta para a difícil tarefa de se trabalhar as ações e demandas entre os demais
setores das políticas correlatas para os conselhos gestores que têm também o papel
de reafirmara luta na concepção da universalidade de direitos em consonância com
a sociedade.
4.
CONCLUSÂO
Este artigo procurou mostrar que o Estado sempre se posicionará em defesa
de seus interesses econômicos e a favor da classe detentora do poder. Por outro
lado, existe a correlação de forças que o impulsiona a atender mesmo que de forma
desigual, com práticas conservadoras e repressivas, aos interesses da classe
trabalhadora que totaliza a grande maioria da população.
É nesta conjuntura de Estado mínimo aos trabalhadores que a gestão das
políticas públicas vem ganhando novos contornos e formas de se gerir tais políticas
com a implementação da intersetorialidade entre as políticas públicas setoriais das
quais fazem parte as políticas de saúde, educação, habitação, lazer, cultura entre
outras e deste modo, o que se busca com a intersetorialidade é se romper com os
modelos anteriores de gestão. A intersetorialidade é um processo político apesar de
envolver questões políticas de jogos de interesses entre as partes que à integram,
não é utópica, desde que seus envolvidos tenham o real propósito de por em prática
a consciência democrática da garantia de direitos da população que dependem de
políticas eficientes que cumpram com o papel de responder as reais necessidades
sociais.
A discussão da intersetorialidade com sendo uma temática nova e em processo
a aplicação, pode não ser a solução dos entraves na gestão das políticas públicas,
por enfrentar problemas de ordem política e econômica social, portanto, esta é vista
como uma prática inovadora para se alavancar projetos políticos melhores
elaborados e que aos poucos, vão rompendo com os paradigmas conservadores
advindos das ideias liberais como forma de gestão que visa o compartilhamento de
saberes com projetos pensados na cidadania social e de forma democrática.
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