Pró-Reitoria de Graduação
Curso de Direito
Trabalho de Conclusão de Curso
LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE GARANTIA DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Autor: Thaís Cristina Alves Oliveira
Orientador: Antônio Souza Prudente
Brasília - DF
2010
1
THAÍS CRISTINA ALVES OLIVEIRA
LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE
GARANTIA DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Monografia apresentada ao curso de
graduação em Direito da Universidade
Católica de Brasília, como requisito
parcial para a obtenção do título de
Bacharel em Direito.
Orientador: Mcs. Prof. Antônio Souza
Prudente
Brasília
2010
2
Trabalho de autoria de Thaís Cristina Alves Oliveira, intitulada “LICENCIAMENTO
AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE GARANTIA DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL”, apresentado como requisito parcial para obtenção do grau de
Bacharel em Direito da Universidade Católica de Brasília, defendida e aprovada em
____ /____/2010, pela banca examinadora constituída por:
____________________________________________
Prof. Msc. Antônio Souza Prudente
Orientador
Curso de Direito - UCB
____________________________________________
Prof.
____________________________________________
Prof.
Brasília
2010
3
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, a Deus, pela força e perseverança que
sempre me dá dia pós dia, bem como pela oportunidade de cursar a faculdade de
Direito, área de tão significativa importância para a sociedade. Agradeço também à
minha família e amigos, que sempre me ajudaram nesta longa caminhada, e
também aos professores desta instituição, que muito me ajudaram até o tempo
presente, contribuindo grandemente para minha formação acadêmica.
4
“Em todas as coisas, e especialmente nas
mais difíceis, não devemos esperar
semear e colher ao mesmo tempo, mas é
necessária uma lenta preparação para
que elas amadureçam gradativamente.”
Francis Bacon
5
RESUMO
OLIVEIRA, Thaís Cristina Alves. Licenciamento Ambiental como instrumento de
garantia do Desenvolvimento Sustentável. 2010. Trabalho de conclusão de curso
(Graduação em Direito) - Faculdade de Direito, Universidade Católica de Brasília,
Brasília, 2010.
A preocupação com a questão ambiental tem se dado, especialmente, a partir da
década de 1970, em todo o planeta. Com a mudança de concepção em relação à
finitude dos recursos naturais, foram criadas medidas protetivas do meio ambiente,
como busca e garantia do desenvolvimento sustentável, em prol de um
desenvolvimento obtido sem que haja prejuízo na qualidade ambiental tanto de
gerações presentes como das futuras. A ideia é suprir as necessidades da geração
atual, sem comprometer a capacidade de atendimento das gerações futuras. O
licenciamento ambiental configura-se como uma das medidas mais eficazes, com
este propósito. O licenciamento ambiental, tendo por objetivo a imposição de
medidas mitigadoras para a degradação ambiental, mostra sua capacidade
garantidora do desenvolvimento sustentável.
Palavras-chave: Licenciamento ambiental; garantia; desenvolvimento sustentável.
6
ABSTRACT
OLIVEIRA, Thaís Cristina Alves. Environmental Licensing as an instrument for
ensuring sustainable development. 2010. f. Completion of course work (Graduate
Law) - Faculty of Law, Catholic University of Brasilia, Brasilia, 2010.
Concern about the environmental issue has been, especially from the 1970s, around
the planet. With the change of design in relation to the finitude of natural resources,
measures were protective of the environment, such as search and ensuring
sustainable development, towards a development achieved without affecting the
environmental quality of both present and future generations. The idea is to meet the
needs of the present generation without compromising the ability to care for future
generations. Environmental licensing is configured as one of the most effective
measures for this purpose. The environmental licensing, with the aim to impose
mitigation measures to environmental degradation, shows his ability guarantor of
sustainable.
Keywords: environmental permitting; security; sustainable development.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO....................................................................................................9
CAPÍTULO I - DIREITO AMBIENTAL..............................................................12
1.1 - Conceito legal e breve histórico do Direito Ambiental...............................12
1.2 - Natureza Jurídica do Direito Ambiental.....................................................18
1.3 - Princípios norteadores do Direito Ambiental..............................................20
1.3.1 - Princípio do direito à sadia qualidade de vida.........................................21
1.3.2 - Princípio do acesso equitativo aos recursos naturais.............................22
1.3.3 - Princípio do poluidor-pagador ou da responsabilização.........................23
1.3.4 - Princípio da precaução...........................................................................25
1.3.5 - Princípio da prevenção...........................................................................28
1.3.6 - Princípio da informação..........................................................................31
1.3.7 - Princípio da participação.........................................................................32
1.4 - Constituição Federal e Meio Ambiente......................................................35
CAPÍTULO II - LICENCIAMENTO AMBIENTAL..............................................38
2.1 - Impacto Ambiental.....................................................................................38
2.1.1 - AIA..........................................................................................................38
2.1.2 - EIA/RIMA................................................................................................39
2.2 - Conceito de licenciamento ambiental.........................................................41
2.3 - Licenciamento ambiental e licença ambiental............................................43
2.4 - Objetivo do licenciamento ambiental..........................................................45
2.5 - Importância do licenciamento ambiental....................................................46
2.6 - Surgimento do licenciamento ambiental.....................................................48
2.7 - Licenciamento ambiental e competência constitucional.............................50
2.8 - Licenciamento ambiental e Política Nacional do Meio Ambiente...............54
2.9 - Licenciamento ambiental e Sistema Nacional do Meio Ambiente..............57
2.10 - Atividades sujeitas ao licenciamento ambiental........................................59
2.11 - Procedimento do licenciamento ambiental...............................................63
CAPÍTULO III - DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL...................................66
3.1 - Conceito e aspectos gerais........................................................................66
3.2 - Licenciamento Ambiental e Desenvolvimento Sustentável........................66
CONCLUSÃO.....................................................................................................68
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..................................................................70
8
INTRODUÇÃO
O presente trabalho incumbe-se em tratar a respeito do Direito
Ambiental, sua importância e vigência na Constituição Federal de 1988, seus
principais princípios e especialmente do Licenciamento Ambiental e sua notável
característica garantidora do Desenvolvimento Sustentável.
Muito tem se falado acerca de cuidados especiais com o Meio
Ambiente e de se obter uma conscientização em relação ao uso de recursos
naturais, até mesmo em relação à preocupação com as gerações futuras, onde se
tem a idéia de desenvolvimento sustentável.
Conforme afirma Rebello Filho et. al, apud Toshio Mukai (2002, p. 3), a
ecologia é, nos dias atuais, uma preocupação universal, dada a gravidade de
transformações, tais como as mudanças climáticas, como o efeito estufa e a
destruição da camada de ozônio, a deterioração dos sistemas biológicos, a redução
da produção de alimentos e a insegurança que a fome poderá ter sobre o mundo, o
problema do estoque e do manejo de resíduos tóxicos e a expansão dos níveis de
pobreza em todo o mundo.
Com a ideologia do liberalismo, surgida em meados do século XX,
houve contribuição para a depredação ambiental. Com o advento da Revolução
Industrial, em sua intensa busca por energia, houve exploração de carvão e
petróleo, e a queima de tais combustíveis aumentou a emissão e a concentração de
gás carbônico na atmosfera, prejudicando tanto os países industrializados, como
todo o planeta. Os recursos naturais eram antes considerados inesgotáveis, e seu
uso era indiscriminado, desde a Revolução Industrial até meados do século XX.
Foi a partir da década de 1970 que eclodiram movimentos
preocupados com a questão ambiental. Houve a percepção de que os recursos
naturais seriam finitos e surge, então, a necessidade de tutela destes.
9
No ano de 1972, surge a I Conferência sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada em Estocolmo, promovida pela Organização das
Nações Unidas (ONU), e trouxe ao conhecimento global a importância de uma
mobilização em relação à preservação ambiental e ao equilíbrio ecológico do
planeta. De tal Conferência adveio a Declaração sobre o Ambiente Humano, cujo
objetivo principal era o de “(...) inspirar e guiar os povos do mundo, na preservação e
na melhoria do ambiente (...)”
Em 1992, ocorreu a Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, conhecida como ECO 92,
e foi, também, de extrema relevância para o mundo. Destaca-se, desta Conferência,
o Princípio n° 13:
Os Estados devem elaborar uma legislação nacional concernente à
responsabilidade por danos causados pela poluição e com a finalidade de
indenizar as vítimas.
A Constituição Federal de 1988 é, de acordo com Paulo Affonso Leme
Machado (2005, p. 115), a primeira Constituição brasileira em que a expressão
“meio ambiente” é mencionada. Na mesma Carta Magna, o meio ambiente foi
considerado bem de interesse difuso e foi introduzida, entre os princípios
constitucionais, a sua preservação, devendo a União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios, por meio de seus órgãos competentes, o poder-dever de
disciplinar e assegurar sua fiscalização.
A Constituição de 1988 salienta em seu art. 225 que: “Todos têm direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (art. 225,
caput, da CF).
Uma das formas de se contribuir para a proteção do meio ambiente é o
Licenciamento Ambiental, que será abordado no presente trabalho.
10
O licenciamento ambiental está elencado na Resolução de n° 237, de
19 de setembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, cuja
definição legal está incluída em seu inciso I do art. 1°:
procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente
licencia
a
localização,
instalação,
ampliação
e
a
operação
de
empreendimentos e atividades utilizadoras dos recursos ambientais,
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as
disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao
caso.
Portanto, todo e qualquer empreendimento ou atividade que utilizar
recursos ambientais e for efetiva ou potencialmente poluidor ou possa causar, sob
qualquer forma, degradação ambiental, têm que se submeter ao licenciamento
ambiental, para ser constatado se deve ou não obter a licença ambiental.
Para que haja o licenciamento ambiental, necessária se faz a
existência de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto
sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual deverá obter publicidade, garantida a
realização
de
audiências
públicas,
quando
couber,
de
acordo
com
a
regulamentação, conforme o art. 3° da Resolução 237 do CONAMA.
Para Talden Farias (2007, p. 30), o licenciamento ambiental tem o
propósito de realizar o controle ambiental das atividades efetiva e potencialmente
poluidoras, por meio de um conjunto de procedimentos a serem fixados pelo órgão
administrativo de meio ambiente competente, com o objetivo de garantir o meio
ambiente ecologicamente equilibrado e de resguardar a qualidade de vida da
sociedade.
O fato de resguardar a qualidade de vida da sociedade, é cabível, no
caso em questão, não só em relação à geração presente, mas também às gerações
futuras, garantindo, assim, o desenvolvimento sustentável.
11
CAPÍTULO I
DIREITO AMBIENTAL
1.1. Conceito legal e breve histórico de Direito Ambiental
Para se iniciar um estudo referente ao tema supracitado, mister se faz
dispor, por meio de reflexões de conceitos técnicos e científicos, a respeito do que
se entende por meio ambiente.
Existem, hoje, conforme salienta Toshio Mukai (2002, p.3), diversos
conceitos acerca de meio ambiente, que seria também chamado de ecossistema.
O autor salienta que este ecossistema é constituído por dois sistemas
inter-relacionados: o „sistema natural‟, formado do meio físico e biológico (solo,
vegetação, animais, habitações, água etc.) e o „sistema cultural‟, consistindo do
homem e de suas atividades.
Em suma, o conceito de “ecossistema” denomina todas as interações
do meio físico com a espécie nele habitada.
É de ser observado que a expressão meio ambiente é hoje largamente
utilizada, tanto no seio da sociedade brasileira, como da legislação e dos técnicos,
superando até mesmo a utilização da expressão ecologia.
No entanto, conforme salientam Campos et al, apud Paulo Affonso
Leme Machado (2005, p.145), a expressão “meio ambiente”, apesar de “bem
sonante”, não é, todavia, a mais correta, pois seria constituído, aí, um pleonasmo. O
fato é que “ambiente” e “meio” são sinônimos, “porque „meio‟ é precisamente aquilo
que envolve, ou seja o „ambiente‟.” A questão, conforme apontam os autores
mencionados, “tem reduzido interesse, pois que é mais formal do que de conteúdo”.
12
No Brasil, há uma definição de tal expressão no Direito positivo,
elencada na Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política
Nacional do Meio Ambiente:
“Art. 3° Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I – Meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e
interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em
todas as suas formas.”
É perceptível que a conceituação legal é ampla, não limitando a
relação do homem com o meio ambiente, mas sim a todas as formas de vida.
O meio ambiente também se tornou alvo de muitas preocupações
atuais, no intuito de se preservar a vida em todas as suas espécies.
Segundo Rebello Filho et. al, apud Toshio Mukai (2002, p.3), “a
ecologia é hoje uma preocupação universal, dadas as dimensões de transformações
como: as mudanças climáticas (efeito estufa e destruição da camada de ozônio); a
deterioração dos sistemas biológicos; a redução da produção de alimentos e a
insegurança que a fome poderá ter sobre o mundo; o problema do estoque e do
manejo dos resíduos tóxicos; e a expansão dos níveis de pobreza em todo o mundo.
Em meados do século XIX, surgiu a ideologia do liberalismo, que tinha
por princípio norteador a livre concorrência entre as indústrias, o que contribuiu para
a depredação ambiental.
A partir da Revolução Industrial, houve intensa busca por energia, o
que levou à exploração de reservas de carvão e petróleo. Com efeito, a queima de
tais combustíveis aumentou a emissão e a concentração de gás carbônico na
atmosfera, prejudicando não apenas os países industrializados, mas todo o planeta.
13
Os recursos naturais, antes considerados inesgotáveis, tiveram uso
indiscriminado em meados do século XX, com o progresso econômico daquele
período.
Por volta dos anos 70, começaram a eclodir movimentos em prol da
proteção ao meio ambiente. Houve a percepção de que os recursos naturais seriam
finitos. A humanidade, então, começa a refletir acerca da necessidade de tutela dos
recursos ambientais.
Houve então, no ano de 1972, a I Conferência Mundial sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, realizada em Estocolmo, promovida pela Organização
das Nações Unidas (ONU), e trouxe ao conhecimento mundial a importância de uma
mobilização em relação à preservação ambiental e ao equilíbrio ecológico do
planeta.
Como resultado da conferência de Estocolmo, salienta Silva (2000, p.
31) adveio, emanada da Assembléia Geral das Nações Unidas, a Declaração sobre
o Ambiente Humano, tendo como objetivo maior atender “... a necessidade de um
ponto de vista e de princípios comuns, para inspirar e guiar os povos do mundo na
preservação e na melhoria do ambiente...” Encontra-se, na referida Declaração,
entre os princípios enumerados nela, o seguinte:
“4 – O Homem tem a responsabilidade especial de preservar e
administrar judiciosamente o patrimônio representado pela flora e fauna silvestres,
bem assim o seu habitat, que se encontram atualmente em grave perigo, por uma
combinação de fatores adversos. Em conseqüência, ao planificar o desenvolvimento
econômico, deve ser atribuída importância à conservação da natureza, incluídas a
flora e a fauna silvestres.” (idem, ibidem)
Este princípio salienta a responsabilidade de todos na preservação e
equilíbrio do meio ambiente. Por conseqüência, o não cumprimento de tal obrigação
acarreta responsabilidade nas modalidades e efeitos que lhe são inerentes.
14
Em 1992, foi realizada a Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, conhecida como ECO 92, onde se
destaca o Princípio n° 13, da Declaração do Rio de Janeiro:
“Os Estados devem elaborar uma legislação nacional concernente à
responsabilidade por danos causados pela poluição e com a finalidade de indenizar
as vítimas.”
De acordo com Mukai (2002, p. 9), há na doutrina, vários conceitos,
com significações variadas, a respeito do que vem a ser o Direito que rege o meio
ambiente e sua proteção.
Sérgio Ferraz, apud Mukai (2002, p. 9) conceituou o Direito Ambiental
como “o conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos organicamente
estruturados, para assegurar um comportamento que não atende contra a sanidade
mínima do meio ambiente.”
Valenzuela Fuenzalida, apud Mukai, considera o Direito Ambiental
como “o conjunto de normas jurídicas cuja vigência prática produz e é suscetível de
produzir efeitos ambientais estimáveis, vantajosos ou prejudiciais, seja ou não que a
motivação de ditas normas haja reconhecida uma inspiração assentada em
considerações ecológicas.”
O Des. Tycho Brahe Fernandes Neto, apud Mukai define o Direito
Ambiental como: “O conjunto de normas e princípios editados objetivando a
manutenção de um perfeito equilíbrio nas relações do homem com o meio
ambiente.”
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, apud Mukai considera o Direito
Ecológico “o conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos sistematizados por
princípios apropriados, que tenham por fim a disciplina do comportamento
relacionado ao meio ambiente.”
15
Carlos Gomes de Carvalho apud Mukai (2002, p. 140) conceitua o
Direito Ambiental como: “conjunto de princípios e regras destinados à proteção do
meio ambiente, compreendendo medidas administrativas e judiciais, com a
reparação econômica e financeira dos danos causados ao ambiente e aos
ecossistemas, de uma maneira geral”.
Michel Prieur, Diretor e Professor do Centro de Direito do Ambiente da
Universidade de Strasbourg, Presidente da Societé Française pour le Droit de
l‟Environnement, apud Mukai (2002, p. 140), preferindo a designação Direito do
Ambiente, conceitua: “é constituído por um conjunto de regras jurídicas relativas à
proteção da natureza e à luta contra as poluições”.
O mesmo autor considera: “Na medida em que o ambiente é a
expressão de uma visão global das intenções e das relações dos seres vivos entre
eles e com seu meio, não é surpreendente que o Direito do Ambiente seja um Direito
de caráter horizontal, que recubra os diferentes ramos clássicos do Direito (Direito
Civil, Direito Administrativo, Direito Penal, Direito Internacional) e um Direito de
interações, que se encontra disperso nas várias regulamentações. Mais do que um
novo ramo do Direito com seu próprio corpo de regras, o Direito do Ambiente tende
a penetrar todos os sistemas jurídicos existentes para os orientar num sentido
ambientalista” (ob. Cit., p. 17).
É por essa razão, conforme salienta Mukai (2002, p.11), pelo fato de o
Direito Ambiental não poder ser concebido como ramo autônomo, que assim se
conceitua:
O Direito Ambiental (no estágio atual de sua evolução no Brasil) é um
conjunto de normas e institutos jurídicos pertencentes a vários ramos do
Direito, reunidos por sua função instrumental para a disciplina do
comportamento humano em relação ao seu meio ambiente” (“Aspectos
jurídicos da proteção ambiental no Brasil, in Revista de Direito Público, São
Paulo, v. 17, n° 73, os. 288-95, jan./mar. 1985).
Conforme salienta Machado (2005, p. 148 e 149): “O Direito Ambiental
é um Direito sistematizador, que faz a articulação da legislação, da doutrina e da
16
jurisprudência concernentes aos elementos que integram o ambiente. Procura evitar
o isolamento dos temas ambientais e sua abordagem antagônica. Não se trata mais
de construir um Direito das águas, um Direito da atmosfera, um Direito do solo, um
Direito florestal, um Direito da fauna ou um Direito da biodiversidade. O Direito
Ambiental não ignora o que cada matéria tem de específico, mas busca interligar
estes temas com a argamassa da identidade dos instrumentos jurídicos de
prevenção e de reparação, de informação, de monitoramento e de participação.”
Além do conceito na Legislação federal, já salientado anteriormente, na
Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, inciso I, artigo 3°, há também conceitos
variados nas legislações dos Estados.
Mediante salientado por Machado (p. 149 e 150), a legislação
fluminense considerou como meio ambiente “todas as águas interiores ou costeiras,
superficiais ou subterrâneas, o ar e o solo” (art. 1°, parágrafo único, do Decreto-lei
134/75).
Em Alagoas há a disposição de que “compõem o meio ambiente os
recursos hídricos, a atmosfera, o solo, o subsolo, a flora e a fauna, sem exclusão do
ser humano” (art. 3° da Lei 4.090/79). Em Santa Catarina dispôs-se meio ambiente
como a “interação de fatores físicos, químicos e biológicos que condicionam a
existência de seres vivos e de recursos naturais e culturais” (art. 2°, I, da Lei
5.793/80). Em Minas Gerais “meio ambiente é o espaço onde se desenvolvem as
atividades humanas e a vida dos animais e vegetais” (art. 1°, parágrafo único, da Lei
7.772/80). Na Bahia “ambiente é tudo que envolve e condiciona o homem,
constituindo o seu mundo, e dá suporte material para sua vida biopsicossocial” (art.
2° da Lei 3.858, de 3.11.1980). No Maranhão “meio ambiente é o espaço físico
composto dos elementos naturais (solo, água e ar), obedecidos os limites deste
Estado” (art. 2°, parágrafo único, a, da Lei 4.154/80). No Rio Grande do Sul é o
“conjunto de elementos – águas interiores ou costeiras, superficiais ou subterrâneas,
ar, solo, subsolo, flora e fauna, as comunidades humanas, o resultado do
relacionamento dos seres vivos entre si e com os elementos nos quais se
desenvolvem e se empenham as suas atividades” (art. 3°, II, da Lei 7.488, de
14.1.1981).
17
De acordo com Machado (p.150), “a maioria das conceituações
estaduais não limita o campo ambiental ao homem, mas a todas as formas de vida,
antecipando assim a definição federal.”
Conforme indica Wainer, apud Carli (2004, p. 35), “o Direito Ambiental
é considerado um direito especializado e um dos mais importantes da era
contemporânea. É um direito moderno, estudado nas maiores universidades e seu
objetivo é suprimir ou dar limites aos impactos causados pelas atividades humanas
sobre os elementos naturais.
Salienta Carli (2004, ps. 35 e 36) que os doutrinadores brasileiros, de
um modo geral, têm negado a inclusão do Direito Ambiental no ramo jurídico,
provido de autonomia, mas considera que “mesmo se valendo de outros ramos do
Direito, não perde sua independência e identidade, tem os princípios e métodos bem
definidos.
1.2. Natureza Jurídica do Direito Ambiental
O direito que visa à proteção do meio ambiente, conforme menciona
Mukai (2002, p. 6) não pode ser considerado, para o jurista, como uma matéria
tradicional do Direito.
Isto se justifica pelo fato de que ele diz respeito à proteção de
interesses pluriindividuais, superando as noções tradicionais de interesse individual
ou coletivo.
Conforme o mesmo autor, “trata-se da proteção do que se denominou
na doutrina de intereses difusos”.
Há o conceito, citado por Mukai (2002, p. 6) de interesse difuso como
“o interesse juridicamente reconhecido, de uma pluralidade indeterminada ou
indeterminável de sujeitos que, potencialmente, pode incluir todos os participantes
da comunidade geral de referência, o ordenamento geral cuja normativa protege tal
18
tipo de interesse” (cf. Luís Felipe Colaço Antunes, A Tutela dos interesses difusos
em Direito Administrativo, Coimbra, Almeidina, 1989, ps. 20-21).
O autor esclarece, ainda, em relação à noção de interesse difuso (ob.
cit., os. 22-23):
Objetivamente, o interesse difuso estrutura-se como um interesse
pertencente a todos e cada um dos componentes da pluralidade
indeterminada de que se trate. Não é um simples interesse individual,
reconhecedor de uma esfera pessoal e própria, exclusiva do domínio. O
interesse difuso é o interesse que cada indivíduo possui pelo fato de
pertencer à pluralidade de sujeitos a que se refere a norma.
Tão pouco é o interesse próprio de uma comunidade organizada,
constituída pela soma dos interesses (ou de alguns deles) dos indivíduos
concretos que a compõem e, portanto, exclusivo.
O conteúdo ou a conseqüência jurídica do interesse difuso é o
reconhecimento de uma pluralidade de situações objetivas a sujeitos
individuais ou a entes associativos. Nisto, se diferencia do interesse público
clássico, mais ou menos geral, inclusive quando a pluralidade em que se
reconhece o interesse seja tendencialmente coincidente com a totalidade
dos cidadãos.
Quer dizer, o interesse difuso supõe um plus de proteção ou uma proteção
diversificada de uma bem jurídico; pública, por um lado, e dos cidadãos por
outro. Quando se diz que o Estado tutela o direito ao ambiente, nesta
fórmula reconhece-se um interesse público, a faculdade de atuação do
Estado, mas ao mesmo tempo um interesse jurídico, não meramente de
fato, de todo cidadão à proteção adequado bem ambiental, segundo os
ditames do ordenamento jurídico.
Assim, podemos dizer que o interesse difuso é um interesse híbrido, que
possui uma alma pública e um corpo privado, que transcende o direito
subjetivo privado e se estende pelo público. É um interesse coletivo-público,
um interesse pluriindividual de relevância pública, cuja forma mais natural
de agregação é a forma associativa. Um interesse comunitário de natureza
cultural, não corporativa.
Assim, conforme discorre Antunes, apud Toshio Mukai (2002, p.8), “no
que se refere à sua natureza, o ambiente é um interesse público difuso, unitário e
pluralista” (cf. Luís Felipe Colaço Antunes, ob. cit., p. 47).
19
Isto se justifica pelo fato de que “o interesse do utente ao ambiente e
aos bens culturais funda-se na exigência do respeito de uma situação da parte de
outros membros da coletividade. Os interesses à legitimidade da atividade
administrativa ou à ilicitude da atividade dos privados em matéria de ambientes e
bens culturais podem fundamentar a posição legitimamente do direito à saúde, do
direito ao uso cívico de bens imateriais, do direito ao exercício de uma atividade
particular de serviço social (ambiental e cultural), do direito de proteger o ambiente”
(cf. R. Dederici, Gli interessi diffusi, Padova, 1984, p. 15). Mukai (2005, ps.8 e 9).
1.3 - Princípios norteadores do Direito Ambiental
“O direito ambiental, entendido sob o prisma de uma ciência dotada
de autonomia científica, apesar de seu caráter interdisciplinar, obedece, na
aplicação de suas normas, a princípios específicos de proteção ambiental. Neste
sentido, os princípios que informam o direito ambiental têm como escopo
fundamental proteger o meio ambiente e, assim, garantir melhor qualidade de vida a
toda coletividade.”
De acordo com José Joaquim Gomes Canotilho, apud Machado
(2005, p.53), “os princípios são normas jurídicas impositivas de uma optimização,
compatíveis com vários graus de concretização, consoante os condicionalismos
fácticos e jurídicos. Permitem o balanceamento de valores e interesses (não
obedecem, como as regras, à „lógica do tudo ou nada‟), consoante o seu peso e
ponderação de outros princípios eventualmente conflitantes”. São padrões
“juridicamente vinculantes radicados na exigência de “justiça” (Dworkin) ou na “ideia
de direito” (Larenz)”.
“Como em qualquer ramo do direito, e conforme o valor axiológico que
os fatos ambientais nos trazem como experiência jurídica, há um conjunto de
princípios que regem o direito ambiental, sendo estes a base fundamental, ou
20
estrutura central na qual as normas são construídas. Deve, entretanto ficar claro que
os princípios do direito ambiental, sempre caminharão em conformidade com os
princípios de outros ramos do direito, e nem poderia estar apartado, pois, uma vez
fazendo parte do nosso ordenamento jurídico, deve fortalecer nossa estrutura
normativa, firmando assim a unicidade e coerência do mesmo.”
A seguir, explana-se e enumera-se os princípios do Direito Ambiental,
considerados alicerce da matéria em tela.
1.3.1 - Princípio do direito à sadia qualidade de vida
Salienta Machado (2005, p. 54), que foram inseridas nas Constituições
escritas, o “direito à vida” no cabeçalho dos direitos individuais. Já no século XX
houve uma evolução em relação ao conceito, passou-se a considerar o “direito à
qualidade de vida”.
O autor salienta, ainda, que na Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente – Declaração de Estocolmo/72, foi explicitado que “o homem tem
direito a (...) adequadas condições de vida, em um meio ambiente de qualidade (...).
A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, na
Declaração do Rio de Janeiro/92, salientou que os seres humanos “têm direito a
uma vida saudável”.
Afirma, ainda, que o Instituto de Direito Internacional, na sessão de
Estrasburgo, em 4.9.97, explicitou que “todo ser humano tem o direito de viver em
um ambiente sadio” (Annuaire de l’Institut de Droit International, Session de
Strasburg, v. 67, II, Paris, Éditions A.Pedone, 1998, p. 478. Um questionário,
preparatório dessa Sessão, fora distribuído aos sócios do Instituto em janeiro/92).
Machado afirma, ainda, que não é suficiente viver ou conservar a vida.
Há que se buscar e conseguir a “qualidade de vida”. De acordo com ele, a
Organização das Nações Unidas – ONU anualmente classifica os países em que a
qualidade de vida é medida em, pelo menos, três fatores: saúde, educação e
produto interno bruto.
21
De acordo com esta linha de pensamento, a saúde dos seres humanos
não se resume somente à prevenção de doenças. “Leva-se em conta, o estado dos
elementos da Natureza – águas, solo, ar, flora, fauna e paisagem – para se aquilatar
se esses elementos estão em estado de sanidade e de seu uso advenham saúde ou
doenças e incômodos para os seres humanos.
Essa ótica influenciou a maioria dos países, e em suas Constituições
passou a existir a afirmação do direito a um ambiente sadio.
Conclui-se, portanto, que há uma preocupação universal com a sadia
qualidade de vida do ser humano, como um interesse difuso.
1.3.2 - Princípio do acesso equitativo aos recursos naturais
Conforme indica Machado (2005, p. 55), “os bens que integram o
ambiente planetário, como água, ar e solo, devem satisfazer as necessidades
comuns de todos os habitantes da Terra. As necessidades comuns dos seres
humanos podem passar tanto pelo uso como pelo não uso do meio ambiente. Desde
que utilizável o meio ambiente, adequado pensar-se em um meio ambiente como
„bem de uso comum do povo‟”.
O autor salienta, ainda, que “o Direito Ambiental tem a tarefa de
estabelecer normas que indiquem como verificar as necessidades de uso dos
recursos ambientais. Não basta a vontade de usar esses bens ou a possibilidade
tecnológica de explorá-los. É preciso estabelecer a razoabilidade dessa utilização,
devendo-se, quando a utilização não seja razoável ou necessária, negar o uso,
mesmo que os bens não sejam atualmente escassos. Esta visão dá uma noção do
interesse pela sustentabilidade do planeta, a ser discorrido ao longo do trabalho.
A Declaração de Estocolmo/72 também exprimiu esta matéria em seu
Princípio 5: “os recursos não renováveis do Globo devem ser explorados de tal
modo que não haja risco de serem exauridos e que as vantagens extraídas de sua
utilização sejam partilhadas a toda a humanidade”.
22
“A querela concernente às finalidades antropocêntricas ou ecocêntricas
da proteção do meio ambiente obscureceram um pouco a evolução para conceitos
globais e de longo termo, os quais deveriam necessariamente conduzir ao
reconhecimento das convergências com a proteção da saúde humana.” (Alexandre
Kiss, “Législation sanitaire et environnement. La législation sanitaire à l‟aube Du XXI
Siècle”, Recueil International de Législation Sanitaire 49/204, n. 1, 1998) (Machado
(2005), p. 56).
1.3.3 - Princípio do poluidor-pagador ou da responsabilização
Segundo Fernando Alves Correia, apud Mukai (2002, p. 38), “o
princípio indica, desde logo, que o poluidor é obrigado a corrigir ou recuperar o
ambiente, suportando os encargos daí resultantes, não lhe sendo permitido
continuar a ação poluente. Além disso, aponta para a assunção, pelos agentes, das
conseqüências, para terceiros, de sua ação, direta ou indireta, sobre os recursos
naturais (art. 3°, h, da Lei n° 11/87)”.
E, “uma das conseqüências mais salientes daquele princípio é a
responsabilidade civil objetiva do poluidor constante do art. 41 da Lei de Bases do
Ambiente: existe obrigação de indenizar, independentemente de culpa, sempre que
o agente tenha causado danos significativos ao ambiente, em virtude de uma ação
especialmente perigosa, muito embora com respeito do normativo aplicável” (art. 41,
n° 1).
Tal princípio, de acordo com Mukai (2002, p. 39), tem por
conseqüência, no Direito positivo brasileiro, ou seja, a responsabilidade objetiva:
Art. 14, §3° da Lei n° 6.938/81: Sem obstar a aplicação das penalidades
previstas neste artigo, á o poluidor obrigado, independentemente da
existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade.
23
De acordo com Henri Smets, apud Machado (2005, p. 59), “em matéria
de proteção de meio ambiente, o princípio usuário-pagador significa que o utilizador
do recurso deve suportar o conjunto dos custos destinados a tornar possível a
utilização do recurso e os custos advindos de sua própria utilização. Este princípio
tem por objetivo fazer que estes cursos não sejam suportados nem pelos Poderes
Públicos, nem por terceiros, mas pelo utilizador. De outro lado, o princípio não
justifica a imposição de taxas que tenham por efeito aumentar o preço do recurso ao
ponto de ultrapassar seu custo real, após levarem-se em conta as externalidades e a
raridade”.
Machado (2005, p. 60) afirma que “o uso gratuito dos recursos naturais
tem representado um enriquecimento ilegítimo do usuário, pois a comunidade que
não usa do recurso ou que utiliza em menor escala fica onerada. O poluidor que usa
gratuitamente o meio ambiente para nele lançar os poluentes invade a propriedade
pessoal de todos os outros que não poluem, confiscando o direito de propriedade
alheia.”
Guilherme Cano, apud Machado (2005, p. 60), um dos pioneiros do
Direito Ambiental na América Latina salienta que: “Quem causa a deterioração paga
os custos exigidos para prevenir ou corrigir. É óbvio que quem assim é onerado
redistribuirá esses custos entre os compradores de seus produtos (se é uma
indústria, onerando-a nos preços), ou os usuários de seus serviços (por exemplo,
uma Municipalidade, em relação a seus serviços de rede de esgotos, aumentando
suas tarifas). A equidade dessa alternativa reside em que não pagam aqueles que
não contribuíram para a deterioração ou não se beneficiaram dessa deterioração”
“O princípio usuário-pagador não é uma punição, pois mesmo não
existindo qualquer ilicitude no comportamento do pagador, ele pode ser
implementado. Assim, para tornar obrigatório o pagamento pelo uso do recurso ou
pela sua poluição, não há necessidade de ser provado que o usuário e o poluidor
estão cometendo faltas ou infrações. O órgão que pretenda receber o pagamento
deve provar o efetivo uso do recurso ambiental ou a sua poluição. A existência de
24
autorização administrativa para poluir, segundo as normas de emissão regularmente
fixadas, não isenta o poluidor de pagar pela poluição por ele efetuada.
1.3.4 - Princípio da precaução
“Prevenir a degradação do meio ambiente no plano nacional e
internacional é concepção que passou a ser aceita no mundo jurídico especialmente
nas últimas décadas. Não se inventaram todas as regras de proteção ao ambiente
humano e natural nesse período. A preocupação com a higiene urbana, um certo
controle sobre as florestas e a caça já datam de séculos. Inovou-se no tratamento
jurídico dessas questões, procurando interligá-las e sistematizá-las, evitando-se a
fragmentação e até o antagonismo de leis, decretos e portarias.
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente no Brasil (Lei 6.938, de
31.8.1981) inseriu como objetivos dessa política pública a compatibilização do
desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio
ambiente e do equilíbrio ecológico e a preservação dos recursos ambientais, com
vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente (art. 4°, I e VI). Entre
outros instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente colocou-se a “avaliação
dos impactos ambientais” (art. 9°, III). A prevenção passa a ter fundamento no
Direito Positivo nessa lei pioneira na América Latina. Incontestável tornou-se a
obrigação de prevenir ou evitar o dano ambiental quando o mesmo pudesse ser
detectado antecipadamente. Contudo, no Brasil, em 1981, ainda não havíamos
chegado expressamente a introduzir o princípio da precaução”. Machado (2005, ps.
61 e 62).
O princípio da precaução é o princípio mais importante para a presente
pesquisa, visto que ele trata do cuidado com o uso de recursos naturais, como forma
a prevenir danos futuros, evitando, assim, prejuízo para as gerações futuras.
Existem várias definições acerca da definição e descrição do princípio
da precaução.
25
Conforme salientam Varella e Platiau (2004, p. 11), existem várias
formulações diferentes, no que concerne ao princípio da precaução. Porém, de
acordo com eles, o enfoque mais comumente aceito é o que reflete o princípio 15 da
Declaração do Rio:
Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução
deverá ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com
suas capacidades. Quando houver ameaça de danos graves ou
irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será
utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente
viáveis para prevenir a degradação ambiental.
De acordo com Machado (2005, p.63), “a precaução caracteriza-se
pela ação antecipada diante do risco ou do perigo.”
“O mundo da precaução é um mundo onde há a interrogação, onde os
saberes são colocados em questão. No mundo da precaução há uma dupla fonte de
incerteza: o perigo ele mesmo considerado e a ausência de conhecimentos
científicos sobre o perigo. A precaução visa a gerir a espera da informação. Ela
nasce da diferença temporal entre a necessidade imediata de ação e o momento
onde nossos conhecimentos científicos vão modificar-se.” (Nicolas Treich e Gremaq,
Université de Toulouse (France), “Vers une théorie économique de la précaution?”,
tendo sido atualizado aos 28 de abril de 1997) (Citação de Machado – 2005, p. 64).
Machado (2005, p. 65) salienta que duas convenções assinadas,
ratificadas e promulgadas pelo Brasil inseriram o “princípio da precaução”.
A Convenção da Diversidade Biológica diz: “Observando também que,
quando exista ameaça de sensível redução ou perda de diversidade biológica, a
falta de plena certeza científica não deve ser usada como razão para postergar
medidas para evitar ou minimizar essa ameaça...”. (Decreto 2.519, de 16.3.98,
promulgando a Convenção (DOU 17.3.98)).
A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima
(assinada em Nova York em 9 de maio de 1992, ratificada pelo Congresso Nacional
pelo Decreto Legislativo 1, de 3.2.1994, passou a vigorar para o Brasil em 29 de
26
maio de 1994) elenca em seu art. 3°: “Princípios – 3. As partes devem adotar
medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas da mudança do
clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaças de danos sérios
ou irreversíveis, a falta de plena certeza científica não deve ser usada como razão
para postergar essas medidas, levando em conta que as políticas e medidas
adotadas para enfrentar a mudança do clima devem ser eficazes em função dos
custos, de modo a assegurar benefícios mundiais ao menor custo possível”.
(Decreto 2.652, de 1.7.1998, promulgando a Convenção (DOU 2.7.1998).
Ambas as convenções citadas apontam, de acordo com Machado
(2005, p. 66), as finalidades do emprego do princípio da precaução: “evitar ou
minimizar os danos ao meio ambiente. Do mesmo modo, mediante opinião do autor,
as duas Convenções são aplicáveis quando houver incerteza científica diante da
ameaça de redução ou de perda da diversidade biológica ou ameaça de danos
causadores de mudança no clima.”
Ainda conforme salienta Machado (2005, p. 66), interessante se faz
trazer ao conhecimento uma convenção de que o Brasil não é signatário, mas que
conceitua o princípio da precaução. É a Convenção de Paris para a Proteção do
Meio Marinho do Atlântico Nordeste de 22 de setembro de 1992. Para a mencionada
Convenção, no que tange o princípio da precaução, “medidas de prevenção devem
ser tomadas quando existam motivos razoáveis de se inquietar do fato de a
introdução, no meio marinho, de substâncias ou energia, direta ou indiretamente,
poder acarretar riscos para a saúde humana, prejuízo aos recursos biológicos e aos
ecossistemas marinhos, representar atentado contra os valores de lazer ou entravar
outras utilizações legítimas do mar, mesmo se não existam provas indicando relação
de causalidade entre as causas e os efeitos.” (Apud Chantal Cans, “Grande et petite
historie dês príncipes géneraux Du Droit de l‟Environnement dans La Loi Du 2 février
1995”, Revue Juridique de l’ Environnement, 2, 1995). (Apud Machado, 2005, p. 66).
Quanto à incerteza do dano ambiental, afirma José Juste Ruiz (apud
Machado, 2005, p.72) que, “durante muito tempo, os instrumentos jurídicos
internacionais limitavam-se a enunciar que as medidas ambientais a serem adotadas
27
deveriam basear-se em posições científicas, supondo que este tributo à Ciência
bastava para assegurar a idoneidade dos resultados. Esta filosofia inspirou a maioria
dos convênios internacionais celebrados até o final da década de 80, momento em
que o pensamento sobre a matéria começou a mudar para uma atitude mais
cautelosa e também mais severa, que levasse em conta as incertezas científicas e
os danos às vezes irreversíveis que poderiam decorrer de atuação fundada em
premissas
científicas,
que
logo
poderiam
mostrar-se
errôneas”.
(Derecho
Internacional Del Medio Ambiente, Madri, MsGraw Hill, 1999, 479 pp.).
A observação deste autor é bastante condizente ao princípio em
questão. Diferentemente do princípio da prevenção, o princípio da precaução não
exige comprovação científica do dano, tampouco, obviamente, a repetição, de danos
anteriores, o que ensejaria a prevenção de outros danos similares.
De acordo com Varella e Platiau (2004, p. 11), pode ser o princípio da
precaução como “a forma mais desenvolvida da regra geral, impondo uma obrigação
para impedir danos ao meio ambiente. Ele constitui o ponto de partida para uma
grande organização do direito ambiental e, em particular, para o direito ambiental
internacional.”
Tais autores consideram, ainda, que, “com exceção de uma série de
tratados que abordam a compensação para os danos ambientais, a grande maioria
das convenções internacionais é baseada no princípio de que a degradação
ambiental deve ser impedida – evitando a poluição ou danos – em vez de se esperar
que ela ocorra e, então, tentar neutralizar seus efeitos negativos.” (grifou-se)
Conclui-se,
portanto,
que
“a
dúvida
científica,
expressa
com
argumentos razoáveis, não dispensa a prevenção.” (Machado, 2005, p. 72).
1.3.5 - Princípio da prevenção
28
Paulo Affonso Leme Machado (2005, p. 80) exprime que “o dever
jurídico de evitar consumação de danos ao meio ambiente vem sendo salientado em
convenções, declarações e sentenças de tribunais internacionais, como na maioria
das legislações internacionais.”
Discorre Sampaio (2003, p. 70) que a prevenção é o meio de anteciparse de degradação ambiental, por meio de adoção de políticas de gerenciamento e
de proteção dos recursos naturais. A Declaração de Estocolmo a declara
expressamente:
O despejo de substâncias tóxicas ou de outras substâncias e de liberação
de calor em quantidades ou concentrações que excedam a capacidade do
meio ambiente de absorvê-las sem dano, deve ser interrompido com vistas
a impedir prejuízo sério e irreversível aos ecossistemas (Princípio 6).
O autor cita também a Convenção da Diversidade Biológica, em seu
Preâmbulo, discorre que “é vital prever, prevenir e combater na origem as causas da
sensível redução ou perda da diversidade biológica”.
Hunter, Salzman e Zaelke, apud Sampaio (2003, p. 70), após dizerem
que a prevenção é uma forma de aplicação do princípio da precaução, expõem
alguns exemplos de medidas preventivas: políticas de redução do desperdício e de
prevenção da poluição, estímulo ao gerenciamento ambiental por meio de auditorias
periódicas e de estudos de impactos ambientais, bem como adoção de medidas que
contemplem análises de ciclo de vida e a responsabilidade ampliada em decorrência
do produto. Machado, apud Sampaio (2003, p. 71) também apresenta uma listagem
de itens de uso do princípio: identificação e inventário das espécies, das fontes
contaminantes das águas e dos ecossistemas, com a elaboração de uma mapa
ecológico; planejamento ambiental e econômico integrado; ordenamento territorial
ambiental para valorização das áreas de acordo com a sua vocação e estudo de
impacto ambiental.
Não resta dúvida, de acordo com Sampaio (2003, p. 70), de que
precaução e prevenção estão intimamente relacionadas. Milaré, apud Sampaio
29
(2003, p. 70) inclui o primeiro no segundo: a prevenção, pela sua característica
genérica, engloba a precaução “pelo seu caráter possivelmente específico”. Para
autores como Antunes, apud Sampaio (2003, p. 71), existem diferenças
significativas entre tais princípios, no entanto. Ele diz que a prevenção “se aplica a
impactos ambientais já conhecidos, informando tanto o estudo de impacto quanto de
licenciamento ambientais; enquanto a precaução diz respeito a reflexos ao ambiente
ainda não conhecidos cientificamente.”
Sampaio (2003, p. 70) considera que “a prevenção deve guiar as ações
administrativas nos exames de autorizações e licenças de atividades que possam
afetar o meio ambiente, bem como para exigências do estudo de impactos
ambientais. Já a precaução se acha relacionada com danos ambientais irreversíveis
ou a incertezas científicas, obrigando à realização de, pelo menos, duas perícias
antes da liberação ou autorização de uma atividade ou prática.”
Machado (2005, p. 82) salienta que a palavra “prevenir” em Português,
prevenir em Francês, prevenir em Espanhol, prevenire em Italiano e to prevent em
Inglês, têm todos a mesma raiz latina, praevenire, e têm também, a mesma
significação: agir antecipadamente. Entretanto, para que haja ação, é necesssário,
diz o autor, que se saiba o que prevenir.
O mesmo autor afirma que sem informação organizada e sem
pesquisa, não há possibilidade de haver prevenção, por isso ele divide em cinco
intens o emprego do princípio da prevenção: “1°) identificação e inventário das
espécies animais e vegetais de um território, quanto à conservação da natureza e
identificação das fontes contaminantes das águas e do mar, quanto ao controle da
poluição; 2°) identificação e inventário dos ecossistemas, com elaboração de um
mapa ecológico; 3°) planejamentos ambiental e econômico integrados; 4°)
ordenamento territorial ambiental para a valorização das áreas de acordo com a sua
aptidão; e 5°) Estudo de Impacto Ambiental”.
Machado (2005, p. 82) salienta, ainda, que no Brasil, no momento em
que a Lei 6.938/81 discorre, em seu art. 2°, que em sua Política Nacional do Meio
30
Ambiente observará como princípios a “proteção dos ecossistemas, com a
preservação das áreas representativas”, e “a proteção de áreas ameaçadas de
degradação”, está mostrando especificamente onde aplicar-se o princípio da
prevenção. O autor considera que sem aplicar medidas de prevenção, seria
impossível proteger o meio ambiente.
Na opinião do autor, as formas de utilização na prevenção podem
diversificar conforme o desenvolvimento de um país ou das opções tecnológicas. O
autor elenca ainda que o Princípio 8 da Declaração do Rio de Janeiro/92 diz: “A fim
de conseguir-se um desenvolvimento sustentado e uma qualidade de vida mais
elevada para todos os povos, os Estados devem reduzir e eliminar os modos de
produção e de consumo não viáveis e promover políticas demográficas apropriadas.”
Machado (2005, p. 82) considera, ainda, que: “a prevenção não é
estática; e, assim, tem-se que atualizar e fazer reavaliações, para poder influenciar a
formulação das novas políticas ambientais, das ações dos empreendedores e das
atividades da Administração Pública, dos legisladores e do Judiciário.”
1.3.6 - Princípio da informação
Conforme discorre Machado (2005, p. 84), a Declaração do Rio de
Janeiro/92, em uma das locuções do Princípio 10, diz que, “no nível nacional, cada
indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de
que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e
atividades perigosas em suas comunidades”.
O autor diz que adequando se faz a busca da dimensão da informação
sobre meio ambiente. Diz ele, ainda, que a Convenção sobre o Acesso à
Informação, a Participação do Público no Processo Decisório e o Acesso à Justiça
em Matéria de Meio Ambiente prevê no art. 2°, item 3: “A expressão „informações
sobre meio ambiente‟ designa toda informação disponível sob forma escrita, visual,
oral ou eletrônica ou sob qualquer forma material, sobre: a) o estado do meio
ambiente, tais como o ar e a atmosfera, as águas, o solo, as terras, a paisagem e os
sítios naturais, a diversidade biológica e seus componentes, compreendidos os
31
OGMs, e a interação desses elementos; b) fatores tais como as substâncias, a
energia, o ruído e as radiações e atividades ou medidas, compreendidas as medidas
administrativas, acordos relativos ao meio ambiente, políticas, leis, planos e
programas que tenham, ou possam ter incidência sobre os elementos do meio
ambiente concernente à alínea a , supramencionada, e a análise custo/benefício e
outras análises e hipóteses econômicas utilizadas no processo decisório em matéria
de meio ambiente; c) o estado de saúde do homem, sua segurança e suas
condições de vida, assim como o estado dos sítios culturais e das construções na
medida onde são, ou possam ser alterados pelo estado dos elementos do meio
ambiente ou através desses elementos, pelos fatores, atividades e medidas visadas
na alínea b, supramencionada”.
Machado (2005, p. 85) exprime também que a 1ª Conferência Europeia
sobre Meio Ambiente e Saúde, acontecida em Frankfurt (1989), sugeriu à
Comunidade Econômica Europeia uma Carta Europeia do Meio Ambiente e da
Saúde prevendo que “cada pessoa tem o direito de beneficiar-se de um meio
ambiente permitindo a realização do nível o mais elevado possível de saúde e de
bem estar; de ser informado e consultado sobre os planos, decisões e atividades
suscetíveis de afetar ao mesmo tempo o meio ambiente e a saúde; de participar no
processo de tomada das decisões.”
O mesmo autor considera que, conforme demonstram os documentos
internacionais supracitados, há uma inegável ligação entre meio ambiente e direito à
informação. Diz ainda, que se deve reconhecer que o mundo, após a década de 60
tem vivido a era das comunicações.
O autor afirma, ainda, que as informações ambientais acolhidas pelos
órgãos públicos devem ser transmitidas à sociedade civil, exceto as matérias que
envolvam comprovadamente segredo industrial ou do Estado.
1.3.7 - Princípio da participação
32
Conforme salienta Machado (2005, p. 89), a participação das pessoas
e das associações na formulação e na execução da política ambiental foi algo
marcante nos últimos anos.
Ele afirma que os sindicatos, desde o início do século XX, passaram a
estabelecer a participação dos trabalhadores. Tal atuação dos sindicatos foi
imprescindível para a defesa da dignidade dos trabalhadores. O autor considera, no
entanto, que a participação para a proteção do meio ambiente não tem a mesma
característica, posto que não se trata da defesa de uma classe profissional, mas de
interesses que dizem respeito a vários segmentos sociais e transcendem as
profissões.
Na opinião do mesmo autor, que, ao terem as associações ambientais,
como alvos a valorização da água, do ar, do solo, da fauna, da flora e do próprio
homem, cuidam de interesses difusos, que não dizem respeito apenas aos seus
associados, mas também de uma quantidade indeterminada de indivíduos.
Machado (2005, p. 90) entende que a Declaração Rio/92 deu um passo
significativo ao expor que “o melhor modo de tratar as questões ambientais é com a
participação de todos os cidadãos interessados, em vários níveis.”
O autor considera que por mais competentes que sejam, os indivíduos
isolados não conseguem ser ouvidos facilmente pelos governos e pelas empresas.
Os partidos e os parlamentos não podem ser tidos como os únicos meios de
reivindicações ambientais.
Tem-se, portanto, a criação das ONGs, que são as organizações não
governamentais, “consideradas como tendo interesse em participar do processo
decisório ambiental, desde que atuem em prol da proteção do meio ambiente e
preencham as condições exigidas pelo Direito interno dos países. (Princípio 10 - art.
2,5 – Declaração Rio/92).
33
Machado (2005, p. 90) dispõe que as ONGs não têm por objetivo o
enfraquecimento da democracia representativa. Diz ainda que as ONGs não são – e
não devem ser – concorrentes dos Poderes Executivo e Legislativo, mas participam
de forma complementar, contribuindo para organizar e manter o Estado Ecológico de
Direito. Salienta, no entanto, que existem matérias de interesse do meio ambiente
que devem permanecer reservadas para o Poder Legislativo.
O autor indica ainda que essa participação dos cidadãos e das
associações não deve ser entendida como falta de confiança em relação aos
integrantes da Administração Pública. Tal participação tampouco é substitutiva da
atuação do Poder Público.
Machado (2005, p. 90) também salienta que as ONGs também não
podem ser transformadas em massa-de-manobra dos governos e das empresas
privadas e públicas, portanto, é imprescindível que tais entidades sejam
independentes, não sendo criadas pelos governos, e, tampouco manipuladas por
eles.
Discorre
a
Agenda
“As
21:
organizações
não-governamentais
desempenham um papel fundamental na modelagem e implementação da
democracia participativa. A natureza do papel independente desempenhado pelas
organizações exige uma participação genuína; portanto, a independência é um
atributo essencial dessas organizações e constitui condição prévia para a
participação genuína” (item 27, §1).
Machado (2005, p. 90) afirma, ainda, que se passou a reconhecer a
utilidade e legitimidade da participação das associações ambientais ou das
organizações
Declaração
não-governamentais
de
na
Johannesburg/2002,
própria
em
seu
estrutura
item
23,
governamental.
discorre
que:
A
“O
desenvolvimento sustentado supõe uma perspectiva de longo prazo e uma larga
participação na elaboração de políticas, na tomada de decisões e na implementação
em todos os níveis. Como parceiros sociais, nós continuaremos na ação em prol de
34
parcerias estáveis, que reúnam os principais grupos interessados, respeitando sua
independência, tendo cada um importante papel a desempenhar.”
1.4. Constituição Federal e Meio Ambiente
De acordo com Machado (2005, p. 115), a Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 é a primeira Constituição Brasileira em que a
expressão “meio ambiente” é mencionada.
De acordo com o mesmo autor, a Emenda Constitucional 1/1969 utiliza,
pela primeira vez em constituição, a expressão “ecológico”, dizendo seu artigo 172:
“A lei regulará, mediante prévio levantamento ecológico, o aproveitamento agrícola
de terras sujeitas a interpéries e calamidades. O mau uso da terra impedirá o
proprietário de receber incentivos a auxílios do Governo.” Configura-se um incentivo
ao não mau uso da terra, proibindo-se, inclusive, na própria Conctituição, o
recebimento de incentivos para os que degradassem o solo. A Constituição atual
não menciona tal texto citado.
Salienta Machado (2005, p. 115), que na atual Carta Magna,
promulgada no ano de 1988, as disposições sobre meio ambiente estão inseridas
em diversos títulos e capítulos. O Título VIII (“Da Ordem Social”), em seu Capítulo
VI, trata do meio ambiente, no art. 225, que contém seis parágrafos.
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações” (art. 225, caput, da CF).
Ainda de acordo com Machado (2005, p. 116), “o uso do pronome
indefinido – “todos” – alarga a abrangência da norma jurídica, pois, não
particularizando quem tem direito ao meio ambiente, evita que se exclua quem quer
que seja.”
35
Conclui-se que o meio ambiente inclui-se na categoria de interesse
difuso, ou seja, da coletividade, todos, sem exceção, têm direito a um meio ambiente
equilibrado e sadia qualidade de vida.
Equilíbrio ecológico, conforme salienta Giovanetti e Lacerda, apud
Machado (2005, p. 119) “é o estado de equilíbrio entre os diversos fatores que
formam um ecossistema ou habitat, suas cadeias tróficas, vegetação, clima,
microorganismos, solo, ar, água, que pode ser desestabilizado pela ação humana,
seja por poluição ambiental, por eliminação ou introdução de espécies animais e
vegetais.”
“O equilíbrio ecológico não significa uma permanente inalterabilidade
das condições naturais. Contudo, a harmonia ou a proporção e a sanidade entre os
vários elementos que
compõem
a
ecologia
–
populações,
comunidades,
ecossistemas e a biosfera – hão de ser buscadas intensamente pelo Poder Público,
pela coletividade e por todas as pessoas.” (Machado, 2005, p. 119).
Em relação à sadia qualidade de vida, Machado (2005, p. 120) diz que
ela “só pode ser conseguida e mantida se o meio ambiente estiver ecologicamente
equilibrado, pois ter uma sadia qualidade de vida é ter um meio ambiente nãopoluído.”
O mesmo autor salienta que “o direito à vida foi sempre assegurado
como direito fundamental nas Constituições Brasileiras. Na Constituição de 1988 há
um avanço. Resguarda-se a dignidade da pessoa humana (art. 1°, III) e é feita a
introdução do direito à sadia qualidade de vida. São conceitos que precisam de
normas e de políticas públicas para serem dimensionados completamente.”
Machado (2005, p. 121) salienta, ainda, que “a saúde dos seres
humanos não existe somente numa contraposição a não ter doenças diagnosticadas
no presente. Leva-se em conta o estado dos elementos da Natureza – águas, solo,
ar, flora, fauna e paisagem – para aquilatar se esses elementos estão em estado de
36
sanidade e se de seu uso advêm saúde ou doenças e incômodos para os seres
humanos.”
De acordo com o autor, “a Constituição de 1988 impôs, também, ao
Poder Público e à coletividade, o dever de defender e preservar o meio ambiente
para as presentes e futuras gerações.”
“A Constituição brasileira de 1988 deixou de lado o neutralismo do
Estado de “Direito”, evoluindo para ser “Estado Social” e de “Justiça” cujos princípios
estão solenemente declarados na Carta Magna, assumindo os mais elevados
valores da natureza humana, cujos postulados são acordes com a tradição romanocristã.
Em harmonia com o princípio do respeito à dignidade humana, a Carta
de 1988 desenvolve a idéia da responsabilidade objetiva em sede de danos
ambientais.”
37
CAPÍTULO II
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
2.1 - Impacto Ambiental
2.1.1 - Avaliação de Impactos Ambientais – AIA
Tarrega (2007, p. 396) diz que a avaliação de impactos ambientais
estabelece um instrumento de gestão ambiental que desenvolve a consolidação dos
princípios da precaução e prevenção, especialmente, uma vez que ela é
normalmente anterior à ação proposta capaz de incitar eventual impacto ambiental.
Cuida-se, de acordo com a autora, de gênero do qual o Estudo de Impacto
Ambiental (EIA) é espécie, sendo que tais instrumentos costumam ser confundidos
por muitos ambientalistas. Esta confusão deve-se, especialmente, às normas
reguladoras como a Resolução 001/86 do CONAMA e à própria Constituição
Federal, inclusive. A autora salienta que a primeira, apesar de ter como objetivo o
estabelecimento das definições, responsabilidades, critérios básicos e diretrizes
gerais para uso e implementação da AIA como um dos instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente, apenas regulamentou o instituto do EIA. A Carta
Magna, por sua vez, de acordo com a autora, em seu art. 225, Capítulo destinado ao
meio ambiente, cita apenas a figura do EIA no seu §1°, inciso IV.
Desse modo, na opinião de Tarrega (2007, p. 397), a AIA abrange
ainda os seguintes estudos, indispensáveis a subsidiar a análise da Licença
Ambiental, de acordo com rol exemplificativo do art. 1°, III, da Resolução CONAMA
237/97: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental
preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área
degradada e análise preliminar de risco.
38
2.1.2 - O Estudo de Impacto Ambiental – EIA/RIMA
Conforme salienta Tarrega (2007, p. 396), o EIA funda-se atualmente
em um dos mais importantes instrumentos de compatibilização do desenvolvimento
socioeconômico na preservação do meio ambiente. Ele consiste, de acordo com a
autora, “em um estudo detalhado das prováveis modificações resultantes de um
projeto proposto no meio ambiente, levando-se em conta igualmente as
transformações socioeconômicas engendradas”.
A mesma autora exprime que o EIA foi regulado pela Resolução
CONAMA 001/86, que definiu o impacto ambiental “como qualquer alteração das
propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer
forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou
indiretamente, afetam a saúde, a segurança e o bem-estar da população, as
atividades sociais e econômicas, a biota, as condições estéticas e sanitárias do meio
ambiente e a qualidade dos recursos ambientais.”
Tarrega (2007, p. 397) afirma, ainda, que é necessário, antes mesmo
de abordar a questão das atividades que necessitam de EIA/RIMA no regime
constitucional atual, que resta esclarecer acerca da diferença entre as expressões
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). São
dois documentos distintos, sendo que o primeiro é mais complexo, científico e
técnico, enquanto o segundo é decorrente do respectivo EIA, no intento de
demonstrar as vantagens e desvantagens da atividade analisada, para tentar
determinar a melhor solução que aglomere a proteção do meio ambiente e o
desenvolvimento social e econômico da região agredida pelo empreendimento em
questão.
Tarrega (2007, p. 398) salienta que a Resolução 001/86 elencou em
seu art. 2° as atividades modificadoras do meio ambiente que estarão sujeitas à
elaboração do EIA e o seu respectivo relatório de impacto ambiental (RIMA) como
39
requisito imprescindível para o licenciamento das mesmas, nos termos que se
seguem:
Artigo 2º - Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e
respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à
aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo,
o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
II - Ferrovias;
III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;
IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-Lei
nº 32, de 18.11.66;
V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de
esgotos sanitários;
VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;
VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como:
barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de
irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação,
retificação de cursos d'água, abertura de barras e embocaduras,
transposição de bacias, diques;
VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);
IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de
Mineração;
X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou
perigosos;
Xl - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia
primária, acima de 10MW;
XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos,
siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo
de recursos hídricos);
XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;
XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de
100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos
percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental;
XV - Projetos urbanísticos, acima de 100ha. ou em áreas consideradas de
relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e
estaduais competentes;
XVI - Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior
a dez toneladas por dia.
40
Vale lembrar, conforme exprime Tarrega (2007, p. 399), que o rol
acima é exemplificativo e sofreu modificações com a Constituição Federal de 1988
no que tange a sua interpretação. O art. 225, §1°, IV da Constituição Federal de
1988 dispõe que instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradação do meio ambiente depende de estudo prévio de impacto
ambiental para o seu êxito. Assim, discorre a autora, o requisito para se avaliar a
necessidade de EIA foi alterado, posto que somente é necessário que a obra ou
atividade seja potencialmente causadora de significativo impacto ambiental.
Portanto, o rol exemplificativo do art. 2° da Resolução CONAMA 001/86
não inflige uma condição absoluta como antes, ou seja, a instalação de uma
atividade incluída no dispositivo pode obter o licenciamento sem a execução de
EIA/RIMA, conforme a nova ordem constitucional, uma vez que o empreendedor
prove que a sua instalação não é potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente.
Desta forma, a mesma autora defende que os empreendimentos
elencados na Resolução CONAMA 001/86 servem como referência, posto que,
nesses casos, o ônus da prova de que o empreendimento não ocasione significante
degradação ao meio ambiente é do empreendedor.
2.2 - Conceito de licenciamento ambiental
De acordo com Edis Milaré, apud Talden Farias (2007, p. 25), o
licenciamento ambiental é “uma ação típica e indelegável do Poder Executivo, na
gestão do meio ambiente, por meio da qual a Administração Pública procura exercer
o devido controle sobre as atividades humanas que possam causar impactos ao
meio ambiente.”
41
Daniel Roberto Fink, apud Talden Farias (2007, p. 25) conceitua o
licenciamento ambiental como “o procedimento mediante o qual o órgão ambiental
competente verifica se a atividade potencial ou significativamente poluidora que se
pretende implementar ou que já esteja implementada está realmente em
consonância com a legislação ambiental e com as exigências técnicas necessárias.”
Segundo Hamilton Alonso Junior, apud Talden Farias (2007, p. 25),
apresenta o licenciamento ambiental como um “mecanismo de proteção ambiental e
de controle da poluição”, e Márcia Walquiria Batista dos Santos, apud Talden Farias
(2007, p. 26) entende o licenciamento ambiental como “um instrumento preventivo e
não jurisdicional de gestão ambiental.”
Carlos Augusto Silva Bevilaqua e Vitor Henrique Salvador, apud Talden
Farias (2007, p. 26) consideram o licenciamento ambiental como “um instrumento
através do qual o Poder Público impõe limites às atividades econômicas, por meio
de controle prévio e fiscalização posterior, no que diz respeito à sua instalação e
operacionalização.”
Salienta Farias (2007, p. 26) que o conceito legal de licenciamento
ambiental está elencado no inciso I do art. 1° da Resolução n° 237, de 19 de
setembro de 1997, do CONAMA, que tem como definição: “o procedimento
administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização,
instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras
dos recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas
aplicáveis ao caso”.
Farias (2007, p. 26) considera, portanto, o licenciamento ambiental
como “o processo administrativo complexo que tramita perante a instância
administrativa responsável pela gestão ambiental, seja no âmbito federal, estadual
ou municipal, e que tem como objetivo assegurar a qualidade de vida da população
42
por meio de um controle prévio e de um continuado acompanhamento das
atividades humanas capazes de gerar impactos sobre o meio ambiente”.
2.3 - Licenciamento ambiental e licença ambiental
De acordo com Roberto Carramenha, apud Farias (2007, p. 27), o
licenciamento ambiental é fundado no complexo de etapas que compõem o
procedimento administrativo que tem por escopo a concessão de licença ambiental.
Silviana Lúcia Henkes e Jairo Antônio Kohl, apud Farias (2007, p. 27) consideram
que o licenciamento é “um procedimento ou um conjunto de atos cujo objetivo final é
a concessão da licença ambiental, seja a licença prévia, a licença de instalação ou a
licença de operação.”
Farias (2007, p. 27) salienta que o licenciamento, de fato, deve ser
entendido como processo administrativo no decorrer ou ao final, em que a licença
poderá ou não ser concedida.
De acordo com José Afonso da Silva, apud Farias (2007, p. 27), as
licenças ambientais estabelecem atos administrativos que se dispõem a controlar
preventivamente as atividades de particulares no exercício de seus direitos, no que
tange à exploração ou uso de um bem ambiental de sua propriedade. O mesmo
autor afirma ainda que “o exercício desses direitos depende do cumprimento dos
requisitos estabelecidos em lei tendo em vista a defesa do meio ambiente, de forma
que o particular fica condicionado à obtenção da licença ambiental por parte da
autoridade competente.”
Segundo Farias (2007, p. 28), o conceito legal de licença ambiental
está expresso no inciso II do art. 1° da Resolução n° 237 do CONAMA, que a define
como o “ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece
condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas
pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e
operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais
43
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental.”
Conforme salienta Farias (2007, p. 28), não se deve confundir
licenciamento ambiental com licença ambiental, posto que aquele “é o processo
administrativo por meio do qual se verificam as condições de concessão desta, e
esta é o ato administrativo que concede o direito de exercer toda e qualquer
atividade utilizadora de recursos ambientais ou efetiva ou potencialmente poluidora.
Isso significa que não existe licença ambiental sem licenciamento ambiental, mas
este pode existir sem aquela, porque é ao longo do licenciamento ambiental que se
apura se a licença ambiental pode ou não ser concedida.”
Assim, de acordo com Farias (2007, p. 28), a licença ambiental seria
uma concessão do pedido feito ao Poder Público pelo particular. O autor afirma
ainda que não se deve confundir licenciamento ambiental com licença ambiental,
pois aquele é o processo administrativo por meio do qual se verificam as condições
de concessão desta, e esta é o ato administrativo que concede o direito de exercer
toda e qualquer atividade que utilize recursos ambientais efetiva ou potencialmente
poluidora.
Portanto, de acordo com Farias (2007, p. 28), a licença ambiental é
“uma espécie de outorga com prazo de validade concedida pela Administração
Pública para a realização de atividades humanas que possam gerar impactos sobre
o meio ambiente, desde que sejam obedecidas determinadas regras, condições,
restrições e medidas de controle ambiental. Ao receber a licença ambiental, o
empreendedor assume os compromissos para a manutenção da qualidade
ambiental da área de influência do local em que se pretende instalar e operar.”
De acordo com Machado (2005, p. 268), o exercício das atividades
econômicas não depende de prévia intervenção do Poder Público, por isso é
considerado livre. Tal sistema está elencado no parágrafo único do art. 170 da
Constituição Federal de 1988, que salienta:
44
É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica,
independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos
previstos em lei.
O autor salienta, ainda, que a autorização, a licença, a permissão e a
aprovação prévia só podem ter sua existência mediante previsão legal e a
Constituição, ao elencar “salvo nos casos previstos em lei”, obriga a utilização da lei
em seu sentido estrito. “Previsão em lei” e “na forma da lei” têm significações
diferentes. A primeira deve ser interpretada segundo sua dimensão estrita e a
segunda merece entendimento em relação a seu sentido lato. (Machado, 2005, p.
268).
Conclui, ainda, que as licenças, autorizações, aprovações prévias e
permissões só podem ser criadas por lei ou a lei deverá prever a sua fundação por
outro meio infralegal. O decreto do Presidente da República, do Governador do
Estado ou do Prefeito Municipal somente poderá originar uma licença ambiental se a
lei anterior encarregar-lhe tal tarefa. Do mesmo modo, exprime o autor, que as
licenças ambientais não podem ser criadas por portaria do IBAMA – Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, pelos órgãos
públicos ambientais dos Estados e dos Municípios, pelo Conselho Nacional do Meio
Ambiente – CONAMA ou por outros conselhos.
De acordo com Machado (2005, p. 269), o Poder Público, que arrecada
taxa de licenciamento, tem a incumbência de estruturar o órgão ambiental de tal
forma que haja agentes, em quantidade e qualidade apropriadas, hábeis para
licenciar, como também está obrigado a fornecer a seus agentes todas as condições
de fazer as análises e verificações necessárias.
2.4 - Objetivo do licenciamento ambiental
Andreas Joachin Krell, apud Farias (2007, p. 29) considera que a
função do licenciamento ambiental “é fazer que as atividades potencial ou
efetivamente causadoras de degradação ao meio ambiente, pertencentes a
particulares ou ao Poder Público, possam ser previamente analisadas e
compatibilizadas.
45
Na opinião de Paulo de Bessa Antunes, apud Farias (2007, p. 29), “a
finalidade do sistema de licenciamento ambiental é fazer que o meio ambiente não
seja vilipendiado. Annelise Monteiro Steigleder, apud Farias (2007, p. 29), declara
que “o licenciamento ambiental é plurifuncional, pois desempenha as funções de
controlar as atividades potencialmente poluidoras, de impor medidas mitigadoras
para a degradação ambiental que está prestes a ser autorizada e de marcar o limite
de tolerância dos impactos ambientais.”
Para Farias (2007, p. 30), o licenciamento ambiental tem como
propósito realizar o controle ambiental das atividades efetiva e potencialmente
poluidoras, por meio de um conjunto de procedimentos a serem fixados pelo órgão
administrativo de meio ambiente competente, com o objetivo de garantir o meio
ambiente ecologicamente equilibrado e de resguardar a qualidade de vida da
sociedade.
De acordo com o mesmo autor, tal busca pelo controle ambiental se
apresenta por meio de uma sucessão de exigências e de procedimentos
administrativos que o Poder Público determina para que seja autorizada uma
atividade potencialmente nociva ao meio ambiente, posto que existem normas e
padrões de qualidade ambiental anteriormente fixados e muitas vezes convenientes
ao caso comum. O controle ambiental sucede, por exemplo, por meio de
investigação e de acompanhamento do potencial de geração de poluentes líquidos,
resíduos sólidos, de emissões atmosféricas, de ruídos e do potencial de perigo de
explosões e de incêndios.
2.5 - Importância do licenciamento ambiental
Antônio Inagê de Assis Oliveira, apud Farias (2007, p. 30), considera
que o licenciamento ambiental “é o principal instrumento de que o Poder Público
dispõe para viabilizar a utilização racional dos recursos ambientais por parte das
atividades poluidoras ou modificadoras do meio ambiente, de maneira a tingir a
finalidade social priorizada pela Constituição Federal. Na opinião de Marcos
Destefenni, apud Farias (2007, p. 30), “o licenciamento ambiental é uma das
46
melhores formas já encontradas para controlar a atuação do ser humano em relação
ao meio ambiente, quando houver possibilidade de poluição. Ao impor condições ao
exercício de determinadas atividades econômicas, o Poder Público tenta impedir a
degradação ambiental.
Paulo de Bessa Antunes, apud Farias (2007, p. 31) entende que o
licenciamento ambiental é requisito essencial para o bom êxito de uma atividade
econômica e que a conformidade ambiental obtida por meio desse instrumento não
é somente uma condição dos órgãos ambientais competentes, mas da sociedade
civil por meio de organizações não governamentais e do próprio mercado
econômico. Segundo o mesmo autor, “uma empresa que valoriza o licenciamento
ambiental não tem problemas com o Poder Público no que diz respeito às questões
ambientais, e passa a ser reconhecida pelo próprio mercado como um
empreendimento responsável sob o ponto de vista ambiental e social.”
Na opinião de Márcia Walquiria Batista dos Santos, apud Farias (2007,
p. 31), o licenciamento ambiental é o mais importante instrumento de controle de
prevenção das atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente.
Farias (2007, p. 31) considera que “o licenciamento ambiental é um
mecanismo que promove a interface entre o empreendedor, cuja atividade pode
interferir na estrutura do meio ambiente, e o Estado, que garante a conformidade
com os objetivos dispostos na Política Nacional do Meio Ambiente.” O mesmo autor
salienta que a própria cartilha de licenciamento ambiental do Tribunal de Contas da
União evidencia a importância do licenciamento ambiental:
O licenciamento ambiental é um processo complexo que envolve a
obtenção das três licenças ambientais, além de demandar tempo e
recursos, notadamente em função dos princípios da precaução (art. 4°
incisos I e VI e art. 9°, inciso III, da Lei n° 6.938 de 1981) e das condições
de poluidor e usuário pagador (art. 4°, inciso VII, da mesma Lei).
Entretanto, os custos e o prazo para a obtenção do devido licenciamento
não se contrapõem aos requisitos de agilidade e racionalização de custos
de produção, inerentes à atividade econômica. Ao contrário, atender à
legislação do licenciamento implica racionalidade. Isso porque, ao agir
conforme a lei, o empreendedor tem a segurança de que pode gerenciar o
planejamento da sua empresa no atendimento às demandas de sua
47
clientela, sem os possíveis problemas de embargos e paralisações, a par de
garantir que os impactos ambientais prováveis do empreendimento serão
mitigados e compensados.
Além disso, o empreendedor evita incorrer em crime ambiental ou
comprometer o desempenho da empresa em termos de capacidade
produtiva, em razão de retardar o início da operação de novos
empreendimentos, com prejuízo da imagem da organização junto à clientela
nacional e internacional, que valoriza a “produção limpa” e “ambientalmente
correta.
Na opinião de Farias (2007, p. 31), “além de ser considerado o
instrumento mais efetivo da Política Nacional do Meio Ambiente, o licenciamento
ambiental adquire especial importância na medida em que serve como mecanismo
de articulação entre os demais instrumentos, a exemplo da avaliação de impactos
ambientais, dos padrões de qualidade ambiental e do zoneamento urbanístico ou
ambiental.“
2.6 - Surgimento do licenciamento ambiental
Antônio Inagê de Assis Oliveira, apud Farias (2007, p. 33), discorre que
o Estado do Rio de Janeiro foi precursor na regulamentação do licenciamento
ambiental por meio do Decreto - lei n° 134, de 16 de junho de 1975. Andreas
Joachin Krell, apud Farias (2007, p. 33) salienta que o Decreto Federal n° 1.413, de
14 de agosto de 1975, foi o primeiro texto legal a citar o poder de Estados e
Municípios para gerar sistemas de licenciamento que fixassem a localização e o
funcionamento de indústrias com forte potencial de degradação ambiental. No
entanto, ficou destinado à União o licenciamento dos projetos industriais
considerados de interesse do desenvolvimento e da segurança nacional. De acordo
com Paulo de Bessa Antunes, apud Farias (2007, p. 33), tal decreto-lei está ainda
em vigor, visto que foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988.
Segundo Farias (2007, p. 33), um ano depois, o Estado de São Paulo
promulgou sua legislação de controle de poluição por meio da Lei n° 997/76, que
determina no art. 5° que “A instalação, a construção ou a ampliação, bem como a
operação ou funcionamento das fontes de poluição que forem enumeradas no
regulamento desta lei, ficam sujeitas a prévia autorização do órgão estadual de
controle da poluição do meio ambiente, mediante licenças de instalação e de
48
funcionamento”. Tanto tais legislações como as que surgiram logo em seguida,
tinham por escopo fontes de poluição previamente definidas e por isso focalizaram
aqueles empreendimentos que estariam sujeitos a poluir a água, o ar ou o solo, além
de outras atividades como parcelamento de sono, mineração, serviçoes de
saneamento básico e serviços de saúde.
O mesmo autor afirma que a Lei n° 6.803/80, que dispôs acerca das
diretrizes basilares para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição,
estabeleceu o estudo de impacto ambiental, que é parte de uma das etapas do
processo administrativo de licenciamento ambiental, e o controle da Administração
Pública sobre as indústrias poluidoras.
Farias (2007, p. 34) diz que o licenciamento ambiental, no plano
federal, somente passa a ser propriamente exigido com o surgimento da Lei n°
6.938/81, que determina no caput do art. 10 que “A construção, instalação,
ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de
recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como
os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de
prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional
do Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de
outras licenças exigíveis”.
Farias (2007, p. 34) salienta que com a edição da lei supracitada, o
licenciamento ambiental se tornou obrigatório para todas as atividades que pudesse
comprometer a qualidade do meio ambiente. No entanto, somente com o Decreto
Federal n° 88.351/83 o licenciamento ambiental foi regulamentado pela primeira vez.
Salienta Henkes, apud Farias (2007, p. 35), que no tempo presente, é o
Decreto Federal n° 99.247/90 que regulamenta a matéria, que é encontrada também
na legislação da maioria dos Estados e Municípios maiores. Não obstante o
licenciamento tenha surgido na esfera nacional na década de 1980, foi só a partir da
49
década de 1990 que ele passou a ser adotado de forma mais rigorosa pelos órgãos
ambientais.
2.7 - Licenciamento ambiental e competência constitucional
“É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios: proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas” (art. 23,VI, da CF). Discorre Machado (2005, p. 267), que o art. 23,
dentre outras matérias, a função administrativa das pessoas jurídicas de Direito
Público que formam a República Federativa do Brasil. O autor salienta, ainda que ao
mesmo tempo em que a competência é um direito, ela é também, um dever dos
entes federados. Ele afirma, ainda, que o licenciamento ambiental é uma das
maneiras de exercer a competência comum.
O mesmo autor diz ainda que “no exercício da competência comum, a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não só utilizam a legislação por
eles criada, como a legislação instituída pelo ente que tenha uma competência
constitucional própria e até privativa.”
Machado (2005, p.268) afirma que a lei federal ordinária não pode tirar
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderes que a Constituição
Federal lhes atribuiu. É de se entender, portanto, que o art. 10 da Lei n° 6.938/1981
(Lei de Política Nacional do Meio Ambiente) não criou licenças ambientais exclusivas
do IBAMA- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos Naturais
Renováveis, pois somente uma lei complementar poderia fazê-lo, conforme salienta
o parágrafo único do art. 23 da Carta Magna Brasileira de 1988; tampouco a
Resolução CONAMA – 237/1997 poderia criar um licenciamento único. O mesmo
autor diz, ainda, que “enquanto não se elaborar essa lei complementar
estabelecendo normas para cooperação entre essas pessoas jurídicas, é válido
sustentar que todas elas, ao mesmo tempo, têm competência e interesse de intervir
nos licenciamentos ambientais. No federalismo, a constituição Federal, mais do que
nunca, é a fonte das competências, pois caso contrário, a cooperação entre os
órgãos federados acabaria esfacelada, prevalecendo o mais forte ou o mais
estruturado politicamente.
50
A Constituição Federal de 1988, conforme salienta José Afonso da
Silva, apud Alonso Jr.(2002, p. 41), assegura a competência do Poder Público e o
autor salienta que “... Poder Público é expressão genérica que se refere a todas as
entidades territoriais públicas, pois uma das características do Estado Federal, como
o nosso, consiste precisamente em distribuir o Poder Público por todas as entidades
autônomas que o compõem, para que cada qual o exerça nos limites das
competências que lhe foram outorgadas pela Constituição”.
Nesta ótica, discorre Alonso Jr.(2002, p. 42) que é encontrado no art.
225 da Constituição da República a consagração do direito de todos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, determinando ao Poder Público o dever de
defendê-lo, preservando-o para as presentes e futuras gerações, responsabilizandoo a tomar as providências e medidas elencadas nos incisos do §1° do mesmo
dispositivo, para assegurar a efetividade de tal direito fundamental.
Desta forma, o Poder Público, de acordo com o mesmo autor, tem o
escopo fundamental de atuar no resguardo do meio ambiente, podendo exercê-lo
tanto na esfera legislativa como na administrativa (e judiciária), dentro dos limites
constitucionais.
O mesmo autor salienta que a Constituição Federal, em âmbito
legislativo, imputa, em seu art. 24, à União, aos Estados e ao Distrito Federal poder
para legislar concorrentemente em matéria ambiental, in verbis:
Art. 24 – Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo
e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
De acordo com Alonso Jr.(2002, p. 42), o legislador constituinte exclui o
Município do artigo mencionado, concedendo-lhe competência legislativa limitada,
de acordo com o disposto no art. 30 da Carta Magna:
Art. 30 – Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
51
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Preleciona, diante de tal constatação, Hely Lopes Meirelles, apud
Alonso Jr.(2002, p. 42): “Aos municípios cabe apenas suplementar a legislação
federal e estadual no que couber (art. 30, II), o que significa que só podem fazê-lo
nos assuntos de predominante interesse local”.
Há de se perceber, conforme diz Alonso Jr. (2002, p. 42) que o
interesse predominantemente local terá de se adequar ao previsto nas normas
hierarquicamente superiores. Como elencou o Eg. Tribunal de Justiça de São Paulo,
apud Alonso Jr.(2002, p. 42) num caso em que a legislação municipal limitava faixa
de preservação permanente ao longo de curso d‟água: “Os princípios retores
existentes no Código Florestal, que é Lei Nacional de interesse público primário e
superior, devem prevalecer sobre interesses locais, mesmo que relevantes para o
progresso municipal” (Apelação Cível com Revisão n° 171.834.5/8-00, relator
desembargador Guerrieri Rezende).
No que tange à competência legislativa, de acordo com Alonso
Jr.(2002, p. 42), a distinção prevista na Carta Magna de 1988 inexiste. Todos os
entes têm o poder-dever de, por meio de seus órgãos licenciadores, analisar e
decidir acerca da autorização do licenciamento ou não. Ensina Machado, apud
Alonso Jr.(2002, p. 42) que:
A competência dos Estados para legislar, quando a União já editou uma
norma geral, pressupõe uma obediência à norma federal. Situa-se no
campo da hierarquia das normas e faz parte de um sistema chamado de
„fidelidade federal‟. Não é a mesma situação perante a execução da lei,
onde não há hierarquia na atuação das administrações públicas, isto é, a
administração pública federal ambiental não está num plano hierárquico
superior ao da administração pública ambiental estadual, nem os da
administração pública ambiental municipal. As atribuições e obrigações dos
Estados e dos Municípios só a Constituição Federal pode estabelecer. Leis
infraconstitucionais não podem repartir competências, pois essa é matéia
fundamental da Lei Maior (“Competência Comum, Concorrente e Supletiva
em Matéria de Meio Ambiente”, Palestra – Reunião da Câmara Técnica,
CONAMA, Maceió, 27.7.96).
Exprime Alonso Jr. (2002, p. 42) que a questão delicada desta análise
é saber o que cabe a cada pessoa jurídica de direito público apreciar, posto que
52
inadmissível, para um mesmo empreendimento, mais de um licenciamento,
conforme elencado no art. 7° da Resolução n° 237/97.
O autor diz que a determinação do órgão licenciador competente
dependerá da área de influência direta que o empreendimento alcançar, seja na sua
construção (instalação), seja quando utilizado (em funcionamento).
O ente federativo competente será indicado pelo interesse ambiental
preponderante, pois, conforme explica José Afonso da Silva, apud Alonso Jr. (2002,
p. 45), conforme o que ocorre na divisão da competência para legislar, “... o princípio
geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do
Estado federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão
aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo
que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse
regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local...”
Nessa ótica, salienta Alonso Jr. (2002, p. 45) para fixação da entidade
federativa com a responsabilidade para licenciar, a forma natural deve ser o
desenvolvido pelo próprio legislador constituinte na esfera das demais divisões de
competência administrativa e para legislar (arts. 21, 22, 13, 24, 25 e 30): o princípio
geral da predominância do interesse.
Portanto, o mesmo autor considera que “se determinada obra afetar
significativamente mais de um Município ou trouxer risco a bem natural de mais de
um Estado-membro, respectivamente, o órgão licenciador será estadual ou federal.”
Não obstante, se determinado empreendimento tiver interesse
meramente local, inconcebível querer exigir que haja licenciamento em agência
ambiental do Estado ou da União.
53
2.8 - Licenciamento ambiental e Política Nacional do Meio Ambiente
De acordo com Farias (2007, p. 38), o inciso IV do art. 9° da Lei n°
6.938/81 “classifica o licenciamento ambiental como um dos instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente.” De acordo com ele, a mesma lei discorre acerca da
Política Nacional do Meio Ambiente e estabelece o Sistema Nacional do Meio
Ambiente, sendo reconhecida como a mais relevante norma ambiental depois da
Constituição Federal de 1988, que a recepcionou, visto que delineou toda a
sistemática das políticas públicas brasileiras para o meio ambiente.
Luís Paulo Sirvinskas, apud Farias (2007, p. 38) considera que a Plítica
Nacional do Meio Ambiente tem como escopo tornar efetivo o direito de todos ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, princípio primordial catalogado no caput
do art. 225 da Constituição federal. Para Antônio Inagê de Assis Oliveira, apud
Farias (2007, p. 39), “o objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente é viabilizar a
compatibilização do desenvolvimento socioeconômico em a utilização racional dos
recursos ambientais, fazendo que a exploração do meio ambiente ocorra em
condições propícias à vida e á qualidade de vida.”
Salienta Farias (2007, p. 39) que o licenciamento ambiental deve ser,
nesse sentido, compreendido como um instrumento que se dispõe a atingir o
objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente.
Francisco Thomaz Van Acker, apud (2007, p. 39) entende que a
licença ambiental é um ato ligado aos objetivos gerais de defesa do meio ambiente
elencados na Lei n° 6.938/81. Para Farias (2007, p. 39), a Política Nacional do Meio
Ambiente possui objetivo geral e objetivos específicos. O caput do art. 2° da
mencionada lei expressa que “A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo
a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida,
visando assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”.
54
Assim, de acordo com Farias (2007, p. 39), o escopo geral da Política
Nacional do Meio Ambiente está dividido em preservação, melhoramento e
recuperação do meio ambiente. Antunes, apud Farias (2007, p. 39) defende que
preservar “é procurar manter o estado natural dos recursos naturais impedindo a
intervenção dos seres humanos significa perenizar, perpetuar, deixar intocados os
recursos ambientais”. Sirvinskas, apud Farias (2007, p. 39) considera que melhorar
“é fazer que a qualidade ambiental se torne progressivamente melhor por meio da
intervenção humana, realizando o manejo adequado das espécies animais e
vegetais e dos outros recursos ambientais, sendo a atribuição ao meio ambiente de
condições melhores do que ele apresenta.” Antunes, apud Farias (2007, p. 39)
defende que recuperar “é buscar o status quo ante de uma área degradada por meio
da intervenção humana, a fim de fazer que ela volte a ter as características
ambientais de antes. A recuperação é o objetivo mais difícil, em alguns casos até
impossível de ser alcançado, tendo em vista as características próprias do dano
ambiental, sendo mais importante do que a punição de um degradador a imposição
da recuperação do que foi degradado quando isso for possível.”
Discorre Farias (2007, p. 40) que os objetivos específicos da Política
Nacional do Meio Ambiente estão elencados de forma ampla no art. 4° da lei
6.938/81 são os seguintes: I - a compatibilização do desenvolvimento econômicosocial com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; II
- a definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao
equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territórios e dos Municípios; III - o estabelecimento de critérios e
padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos
ambientais; IV - o desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais
orientadas para o uso racional de recursos ambientais; V – a difusão de tecnologias
de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à
formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da
qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico; VI - a preservação e restauração dos
recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade
permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
VII - a imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
55
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de
recursos ambientais com fins econômicos.
De acordo com Farias (2007, p. 40), “tanto o objetivo geral quanto os
objetivos específicos conduzem à concepção de que a Política Nacional do Meio
Ambiente, ao tentar harmonizar a defesa do meio ambiente com o desenvolvimento
econômico e com a justiça social, tem como primeira finalidade maior a promoção do
desenvolvimento sustentável e como última finalidade maior a efetivação do
princípio da dignidade humana. Os instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente são aqueles mecanismos utilizados pela Administração Pública ambiental
com o intuito de atingir os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente.”
Conforme exprime Paulo de Bessa Antunes, apud Farias (2007, p. 41),
os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente têm seu fundamento
constitucional elencado no art. 225 da Constituição Federal, principalmente no §1° e
seus incisos. Os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente estão
disciplinados no art. 9° da Lei n° 6.938/81, a ver: I - o estabelecimento de padrões de
qualidade ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliação de impactos
ambientais; IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras; V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação
ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; VI - a
criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal,
estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse
ecológico e reservas extrativistas; VII - o sistema nacional de informações sobre o
meio ambiente; VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de
Defesa Ambiental; IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não
cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação
ambiental; X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser
divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renováveis (IBAMA); XI - a garantia da prestação de informações relativas
ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;
XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou
56
utilizadoras dos recursos ambientais; XIII - instrumentos econômicos, como
concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros.
Farias (2007, p. 42) afirma que o licenciamento ambiental está
diretamente relacionado aos intrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente,
buscando inclusive articulá-los.
Paulo de Bessa Antunes, apud Machado (2007, p. 43), considera que
embora não estejam incluídos na Lei n° 6.938/81, alguns intrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente tem grande importância, como é o caso do Fundo
Nacional de Meio Ambiente, criado pela Lei n° 7.797/89, já que se trata de um
agente financiador de projetos ambientais. Seguindo esse mesmo raciocínio, Edis
Milaré, apud Farias (2007, p. 43), pondera que as leis estaduais e municipais
também podem conter indicações de instrumentos para a execução da Política
Nacional do Meio Ambiente, com as devidas adaptações à realidade de cada ente
administrativo.
Farias (2007, p. 44) defende que os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios podem publicar sua própria legislação ambiental, no tocante ao
licenciamento ambiental, e aos demais instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente, uma vez que sejam respeitados os limites de competência de cada ente
político. Desta forma, o mesmo autor afirma que o licenciamento é considerado
como um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, se propõe a
efetuar o desenvolvimento sustentável e deve ser utilizada juntamente aos demais
instrumentos de defesa do meio ambiente.
2.9 - Licenciamento ambiental e Sistema Nacional do Meio Ambiente
De acordo com Farias (2007, p. 44), o art. 6° da Lei n° 6.938/81
instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente, que é o agrupamento de órgãos e
entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de
fundações estabelecidas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria
da qualidade ambiental.
57
Edis Milaré, apud Farias (2007, p. 44) entende que “o Sistema Nacional
do Meio Ambiente é de fato e de direito uma estrutura político-administrativa
governamental aberta à participação de instituições não-governamentais por meio
dos canais competentes, constituindo na verdade o grande arcabouço institucional
da gestão ambiental no Brasil.”
Na opinião de Paulo de Bessa Antunes, “o Sistema Nacional do Meio
Ambiente é o conjunto de órgãos e instituições encarregados da proteção ao meio
ambiente nos níveis federal, estadual e municipal, conforme definido em lei.” A Lei
da Política Nacional do Meio Ambiente estruturou o Sistema Nacional do Meio
Ambiente com os seguintes órgãos formadores:
Art. 3º O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), constituído pelos
órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios e pelas fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis
pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, tem a seguinte estrutura:
I - Órgão Superior: o Conselho de Governo;
II - Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama);
III - Órgão Central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da
República
(Semam/PR);
IV - Órgãos Executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes;
V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades da Administração Pública
Federal direta e indireta, as fundações instituídas pelo Poder Público cujas
atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou
àquelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais, bem assim os
órgãos e entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e
projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a
degradação ambiental; e
VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo
controle e fiscalização das atividades referidas no inciso anterior, nas suas
respectivas jurisdições.
58
Defende Farias (2007, p. 45) que somente os órgãos responsáveis pela
execução da Política Nacional do Meio Ambiente e que fazem parte do Sistema
Nacional do Meio Ambiente é que têm permissão para realizar o licenciamento
ambiental. Tal entendimento está elencado no art. 17 – L da Lei n° 6.938/81, a ver:
“As ações de licenciamento, registro, autorizações, concessões e permissões
relacionadas à fauna, à flora, e ao controle ambiental são de competência exclusiva
dos órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente”.
Assim, considera o mesmo autor, que o licenciamento ambiental é
executado no âmbito federal pelo IBAMA, no âmbito estadual e distrital pelos órgãos
ou entidades da Administração Pública federal direta e indireta, responsáveis pela
realização de programas e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades
capazes de produzir a degradação ambiental e no âmbito municipal, pelos órgãos ou
entidades municipais, que têm por incumbência o controle e fiscalização das
atividades potencial ou efetivamente poluidoras. Portanto, o licenciamento ambiental
só pode ser realizado pelos órgãos que fazem parte do SISNAMA, de forma que
estes se sujeitam a todos às regras editadas legalmente pelo CONAMA.
2.10 - Atividades sujeitas ao licenciamento ambiental
Conforme discorre Farias (2007, p. 47), o licenciamento ambiental é um
instrumento de controle das atividades econômicas, com base no direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, de forma que as
atividades que não forem capazes de ameaçar tal direito, não têm necessidade de
se submeter a esse procedimento. Portanto, não é toda atividade econômica que
está
submetida
ao
licenciamento
ambiental,
mas
sim,
somente
aquelas
potencialmente poluidoras e que podem causar danos que não tenham cunho
insignificante.
De acordo com o mesmo autor, o inciso I do art. 1° da Resolução
237/97 do CONAMA emprega a expressão empreendimentos e atividades potencial
ou efetivamente poluidoras, o caput do art. 10 da Lei n° 6.938/81 utiliza os termos
59
estabelecimentos e atividades e o caput do art. 60 da Lei n° 9.605/98 se refere a
estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores.
Constantino, apud Farias (2007, p. 48) define atividade como “qualquer
ocupação de uma pessoa física ou jurídica, estabelecimento como toda organização
permanente de natureza empresarial, obra como o resultado de uma ação,
construção, operação ou trabalho e serviço como uma atividade material de
natureza produtiva ou lucrativa.”
Farias (2007, p. 48) afirma que o vocábulo empreendimento, por sua
vez, possui um significado muito similar ao de estabelecimento, não obstante seja
um pouco mais amplo. No entanto, o termo considerado mais amplo, dentre todos é
a atividade, que pode aglomerar tanto a construção de uma obra de infra-estrutura
quanto a instalação de uma fábrica ou funcionamento de uma loja.
Devido a essa abstração, é melhor que seja utilizada a expressão
atividade, conforme salienta Farias (2007, p. 48). E é claro, apenas podem estar
sujeitas ao licenciamento ambiental aquelas atividades que podem gerar alguma
repercussão negativa sobre o meio ambiente.
Farias (2007, p. 48) indica que a exigência do licenciamento ambiental,
de acordo com o art. 10 da Lei n° 6.938/81, diz respeito apenas a “estabelecimentos
e
atividades
utilizadoras
de
recursos
ambientais
considerados
efetiva
e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental”. Isso significa que, de acordo com o texto legal, é exigido o
licenciamento ambiental em relação às atividades que utilizam os recursos naturais
e também em relação às atividades que podem causar degradação ambiental.
O mesmo autor salienta que em relação à primeira situação, o conceito
de recursos ambientais está fixado no inciso V do art. 3° da Lei 6.938/81 como “a
atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar
territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera e a flora.”
60
O autor diz que, já para a segunda situação, é necessário destacat que
o incisos III do art. 3° da Lei n° 6.938/81 define poluição como “a degradação da
qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a)
prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições
adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem
matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos”. Tal
conceituação merece destaque, pois enfatiza uma concepção muito ampla de meio
ambiente, ao considerar também os elementos econômicos, estéticos, sanitários e
sociais e não apenas os naturais.
A conceituação de degradação ambiental está elencada no inciso III do
art. 3° da Lei n° 9.938/81 como “a alteração adversa das características do meio
ambiente”. Farias (2007, p. 49) considera que se trata de uma conceituação mais
ampla do que a de poluição, tanto que a definição legal desta se refere a
degradação.
Na prática, porém, salienta o mesmo autor, que é quase impossível
fazer uma distinção entre atividades utilizadoras de recursos ambientais e as
atividades capazes de causar degradação ambiental, já que apenas por utilizar
recursos ambientais a atividade já pode ser classificada como ao menos
potencialmente poluidora. Portanto, salienta Oliveira, apud Farias (2007, p. 49), “o
licenciamento ambiental deve ser exigido em relação a qualquer atividade que
repercuta ou que possa repercutir na saúde da população ou na qualidade do meio
ambiente.”
Farias (2007, p. 49) afirma, que, apesar do que poderia deixar entender
o caput do art. 10 da Lei n° 6.938/81 quando menciona estabelecimentos e
atividades, outra questão a ser destacada é que estão sujeitas também, ao
licenciamento ambiental, as pessoas físicas, uma vez que causem ou possam
causar uma degradação ambiental.
61
O mesmo autor exprime, ainda, que em relação às pessoas jurídicas,
tanto as de direito privado quanto as de direito público, sejam as da Administração
Pública direta ou indireta, estão também submetidas o licenciamento ambiental,
desde que, obviamente, originem ou possam originar uma degradação ambiental.
Tal entendimento guarda, inclusive, consonância com o inciso IV do art. 3° da Lei n°
6.938/81, que define poluidor como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de
degradação ambiental”.
Tendo em vista, portanto, a abstração das duas situações em que o
licenciamento ambiental é exigido legalmente, na opinião de Farias (2007, p. 50), é
praticamente impossível se criar uma norma estabelecendo cada um dos casos
específicos em que tal obrigatoriedade ocorrerá.
Sendo assim, Farias (2007, p. 50) defende que com o escopo de
facilitar a atuação dos órgãos e entidades ambientais competentes e de fazer que
não seja dispensada a exigência do licenciamento ambiental para determinadas
atividades que poderiam provocar dano ao meio ambiente, a Resolução n° 237 do
CONAMA, em seu anexo 1 enumerou uma lista com determinadas situações para as
quais se recomenda o licenciamento ambiental. A lista é bastante vasta, abrangendo
praticamente todos os setores da atividade econômica, e é formada pelos seguintes
tópicos:
I – Extração e tratamento de minerais
II – Indústria de produtos minerais não metálicos
III – Indústria metalúrgica
IV – Indústria mecânica
V – Indústria de material elétrico, eletrônico e comunicações
VI – Indústria de material de transporte
VII – Indústria de madeira
VIII – Indústria de papel e celulose
IX – Indústria de borracha
X – Indústria de couros e peles
XI – Indústria química
XII – Indústria de produtos de matéria plástica
XIII – Indústria têxtil, de vestuário, calçados e artefatos de tecidos
XIV – Indústria de produtos alimentares e bebidas
XV – Indústria de fumo
XVI – Indústrias diversas
XVII – Obras civis
XVIII – Serviços de utilidade
XIX – Transporte, terminais e depósitos
62
XX – Turismo
XXI – Atividades diversas
XXII – Atividades agropecuárias
XXIII – Uso de recursos naturais
É preciso esclarecer, de toda forma, salienta Farias (2007, p. 52), que
as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental não se restringem à listagem do
Anexo 1 da Resolução n° 237 do CONAMA, posto que não se cuida de um rol
taxativo. O autor salienta que, de acordo com a maioria dos doutrinadores de Direito
Ambiental, a lista de atividades submetidas ao licenciamento ambiental do Anexo 1
da mencionada resolução é de caráter exemplificativo, mesmo porque a cada dia
surgem novas atividades e novas tecnologias, cada uma com impactos diferentes
sobre o meio ambiente e sobre a qualidade de vida da população.
Na opinião de Marcos Destefenni, apud Farias (2007, p. 52), o Anexo 1
da Resolução CONAMA n° 237 é meramente exemplificativo, posto que se as
autoridades competentes exigirem, outras atividades ou empreendimentos poderão
se submeter ao licenciamento ambiental. Portanto, o autor conclui que “é
perfeitamente
possível
que
o
licenciamento
ambiental
seja
exigido
para
empreendimentos e obras não listados, desde que sejam enquadrados na condição
de utilizadores de recursos ambientais ou sejam efetiva ou potencialmente
poluidores, como prevê o caput do art. 10 da Lei n° 6.938/81.”
Exprime Oliveira, apud Farias (2007, p. 54), que, para os casos de
licenciamento de atividades não previstas no Anexo 1 da citada resolução, alguns
doutrinadores alegam a necessidade de notificação, em que a exigência seja
devidamente motivada e justificada. Para (2007, p. 54), tal procedimento parece
realmente correto, visto que os atos da Administração Pública devem se pautar
necessariamente pelo princípio da legalidade.
2.11 – Procedimento do licenciamento ambiental
63
O licenciamento ambiental contém uma série de processos, que
envolvem aspectos jurídicos, técnicos, administrativos, sociais e econômicos, dos
empreendimentos que serão licenciados.
Os seguintes dispositivos da Resolução normativa de no 237/97, do
CONAMA no 237/97, mostra a seguinte hierarquia de licenças, bem como o seguinte
procedimento para o licenciamento ambiental:
Art. 8º – O Poder Público, no exercício de sua competência de controle,
expedirá as seguintes licenças:
I – Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do planejamento do
empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção,
atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e
condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua
implementação;
II – Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do empreendimento
ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos,
programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle
ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo
determinante;
III – Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou
empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta
das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinados para a operação.
o
Art. 10 – O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às
seguintes etapas:
I – Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do
empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais,
necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à
licença a ser requerida;
II – Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado
dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a
devida publicidade;
III – Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA , dos
documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de
vistorias técnicas, quando necessárias;
IV – Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão
ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em
decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais
apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma
solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido
satisfatórios;
V – Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação
pertinente;
64
VI – Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão
ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber,
podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e
complementações não tenham sido satisfatórios;
VII – Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer
jurídico;
VIII – Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a
devida publicidade.
Percebe-se que o processo de licenciamento ambiental de uma
atividade é extenso e burocrático, porém é preciso ponderar que a burocracia é uma
consequência natural da organização da sociedade em sistemas.
65
CAPITULO III
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
3.1 - Conceito e aspectos gerais
De acordo com Tarrega (2007, p.420), a sociedade, percebeu a finitude
dos recursos naturais, o que engendrou o movimento ambientalista a partir dos anos
70, vigente até os dias atuais. Assim, a autora diz que a Terra não pode ser mais
considerada como um sistema plenamente aberto, com capacidade para renovar
eternamente as ações que degradam as atividades humanas. É necessário,
portanto, buscar alternativas, e, de acordo com a autora, a mais viável atualmente, é
a baseada no desenvolvimento sustentável.
A definição mais aceita para o desenvolvimento sustentável é “o
desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da geração atual, sem
comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras gerações. É o
desenvolvimento que não esgota os recursos para o futuro.”
Tal definição emergiu na Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, criada pelas Nações Unidas para discutir e propor meios de
conciliar dois objetivos: o desenvolvimento econômico e a conservação ambiental.
Para ser atingido, o desenvolvimento sustentável requer planejamento
reconhecimento de que os recursos naturais não são infinitos.
Esse conceito representou uma nova forma de desenvolvimento
econômico, que leva em conta o meio ambiente.
Na opinião de Tarrega (2007, p. 344), o desenvolvimento sustentável é
basicamente constituído por três pilares: o ambiental, o econômico e o social.
66
A autora salienta que é necessário levar em conta que há uma busca
incessante atualmente de um consenso em relação ao desenvolvimento sustentável,
o que exige uma mudança nas práticas empresariais. Ela defende, ainda, que os
consumidores têm exigido produtos ecologicamente compatíveis, e o mercado
externo, muitas vezes, rejeita transações com empresas que não têm um
gerenciamento programado da questão ambiental.
3.2 - Licenciamento Ambiental e Desenvolvimento Sustentável
O licenciamento ambiental, como importante instrumento de gestão
ambiental, executado pelo Poder Público, por meio de seus órgãos competentes,
mostra-se muito eficaz na busca do Desenvolvimento Sustentável.
Um dos intuitos desde instrumento é, de acordo com a Resolução n°
237 do CONAMA: “Considerando a necessidade de se incorporar ao sistema de
licenciamento ambiental os instrumentos de gestão ambiental, visando o
desenvolvimento sustentável e a melhoria contínua.”
Percebe-se que, ao respeitar uma série de princípios do Direito
Ambiental, como por exemplo, o princípio da precaução, cuja ação é antecipada
diante do risco ou perigo e em que não há certeza científica, e por isso se faz
também um estudo prévio, bem como o princípio da prevenção, que tem por objetivo
prevenir a consumação de danos ambientais já conhecidos, dentre outros princípios
de significativa importância, o licenciamento ambiental, inevitavelmente corre para o
objetivo do desenvolvimento sustentável.
67
CONCLUSÃO
O presente trabalho buscou salientar a eficácia do licenciamento
ambiental, no que tange a proteção ambiental e, consequentemente, à busca do
desenvolvimento sustentável.
Mais do que nunca, a preocupação com o meio ambiente tem sido
acentuada nos dias atuais. Muitas catástrofes naturais e mudanças climáticas em
todo o planeta são os principais motivos para se pensar e efetivamente se criar
tutelas protetivas do meio ambiente.
A Constituição Federal de 1988 exprime, em seu art. 225 que: “Todos
têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.” (art. 225, caput, CF).
Conforme se vê, a própria Carta Magna resguarda o direito de todos a
um meio ambiente ecologicamente equilibrado, o que o torna um bem de direito
difuso e tanto o Poder Público quanto a coletividade possuem o dever de defendê-lo
e preservá-lo.
O licenciamento ambiental é um instrumento que o empreendedor tem
o dever de buscar, antes de iniciar qualquer atividade potencial ou efetivamente
poluidora, para que seja concedida ou não a licença ambiental.
Assim como salientam os princípios da precaução e da prevenção, cujo
intuito é evitar a degradação ambiental, e a poluição, no que tange a atividades e
empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores, o licenciamento ambiental,
que tem o mesmo objetivo, é uma forma significativa de instrumento garantidor do
desenvolvimento sustentável, ao permitir a instalação de empreendimentos efetiva
ou potencialmente poluidores, apenas se forem cumpridas as regras determinadas
pelo órgão competente, como forma de prevenir a degradação ambiental,
68
prejudicando as gerações presentes e futuras, ao passo que aprova o
desenvolvimento industrial.
69
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
FINK, Daniel Roberto; JUNIOR, Hamilton Alonso; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos
Jurídicos do Licenciamento Ambiental. 2 ed. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2002.
FARIAS, Talden. Prefácio: MACHADO. Paulo Affonso Leme. Licenciamento
Ambiental. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2007.
TARREGA, Maria Cristina Vidotte Blanco. Direito Ambiental e Desenvolvimento
Sustentável. São Paulo: Ed. RCS, 2007.
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