VOLUMEN
TEMÁTICO
2013
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www.LibreriaCide.com
VOLUMEN TEMÁTICO 2013
Gobierno electrónico
Editores invitados: J. Ramón Gil-García y J. Ignacio Criado
Gestión y política pública
J. Ignacio Criado y J. Ramón Gil-García
Sharon S. Dawes
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas
Gestión regional y local
Marco Antonio Lara Martínez, Vicente Pina Martínez
y Lourdes Torres Pradas
Manuel Gerardo Chávez-Ángeles
y Patricia S. Sánchez-Medina
Gestión y organización
Luis Felipe Luna-Reyes
Gabriel Purón-Cid
Experiencias relevantes
Ramón Bouzas-Lorenzo y Xosé María Mahou Lago
Naci Karkin
Estudios de caso para la docencia
Gobierno electrónico, gestión y políticas
públicas: Estado actual y tendencias futuras
en América Latina
Avances en gobierno electrónico: La conexión
entre práctica, conocimiento e investigación
Los modelos de gobierno electrónico
y sus fases de desarrollo: Un análisis desde
la teoría política
El gobierno electrónico y la rendición de
cuentas en la administración regional y estatal
Las tecnologías de la información y
comunicación (tic) como recurso común:
Coordinación, competencia y brecha digital
en ocho municipios de Oaxaca
La confianza y la colaboración en proyectos
interorganizacionales de tecnologías
de información en el sector público
Las dimensiones del conocimiento
en la adopción del e-gobierno: Un análisis
factorial confirmatorio
El estudio de la funcionalidad
de los portales gubernamentales:
Una propuesta metodológica desde la e-salud
Herramientas Web 2.0 para
la participación pública a través de los sitios
de Internet del gobierno
Convocatoria
www.cide.edu
www.gestionypoliticapublica.cide.edu
Director
David Arellano Gault
Gestión y
Política Pública
CIDE
[email protected]
Comité Editorial
Comité Editorial del Volumen Temático 2013
Gobierno Electrónico
Sección Internacional
Sección Nacional
Editores invitados
Peter deLeon
Luis F. Aguilar Villanueva
J. Ramón Gil-García
UNIVERSIDAD DE COLORADO,
ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA
Bernardo Kliksberg
INICIATIVA INTER­AMERICANA
DE CAPITAL SOCIAL, ÉTICA Y
DESARROLLO, BID-NORUEGA
Laurence Lynn
THE BUSH SCHOOL OF
GOVERNMENT
& PUBLIC SERVICES, TEXAS A&M
UNIVERSITY
Giandomenico Majone
UNIVERSIDAD DE
GUADALAJARA
David Arellano
CIDE
Enrique Cabrero
CIDE
Eduardo Ibarra+
UAM-XOCHIMILCO
José Luis Méndez
EL COLEGIO DE MÉXICO
Luis Montaño
UAM-IZTAPALAPA
EUROPEAN UNIVERSITY
INSTITUTE,
FLORENCIA, ITALIA
María del Carmen Pardo
Jean-Pierre Nioche
Efraín Coronilla Cruz
ESCUELA HEC Y
ESCUELA NACIONAL DE
ADMINISTRACIÓN, PARÍS,
FRANCIA
Guillermo O’Donnell +
UNIVERSIDAD DE NOTRE DAME,
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Guy Peters
UNIVERSIDAD DE PITTSBURGH,
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Joan Subirats
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA
DE BARCELONA, ESPAÑA
Jean-Claude Thœnig
UNIVERSIDAD PARIS IX,
DAUPHINE, FRANCIA
EL COLEGIO DE MÉXICO
DIVISIÓN DE ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA, CIDE, MÉXICO
J. Ignacio Criado
DEPARTAMENTO DE CIENCIA
POLÍTICA Y RELACIONES
INTERNACIONALES,
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE
MADRID
..........................
José Basilio Acerete Gil
UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA,
ESPAÑA
Diego Barría Traverso
UNIVERSIDAD CENTRAL, CHILE
José-Rodrigo Córdoba
EDITOR EJECUTIVO
ROYAL HOLLOWAY UNIVERSITY
OF LONDON, INGLATERRA
Ana Catarrivas
Elsa Estévez
ASISTENTE EDITORIAL
UNITED NATIONS UNIVERSITY,
MACAO, CHINA
Marie Anne Macadar
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE
CATÓLICA DO RIO GRANDE
DO SUL, BRASIL
Albert Meijer
UTRECHT UNIVERSITY,
HOLANDA
Alejandro Ochoa-Arias
CENTRO DE INVESTIGACIONES
EN SISTEMOLOGÍA
INTERPRETATIVA, UNIVERSIDAD
DE LOS ANDES, VENEZUELA
Miguel A. Porrúa
ORGANIZACIÓN DE LOS
ESTADOS AMERICANOS,
ESTADOS UNIDOS
Chris Reddick
UNIVERSIDAD DE TEXAS
EN SAN ANTONIO,
ESTADOS UNIDOS
www.cide.edu
Rodrigo Sandoval-Almazán
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA
DEL ESTADO DE MÉXICO,
MÉXICO
Roberto García Alonso
Djoko Sigit Sayogo
PONTIFICIA UNIVERSIDAD
JAVERIANA, COLOMBIA
UNIVERSITY AT ALBANY, SUNY,
ESTADOS UNIDOS
Mila Gascó
Mauricio Solar
INSTITUTO DE DIRECCIÓN
Y GESTIÓN PÚBLICA, ESADE,
ESPAÑA
UNIVERSIDAD TÉCNICA
FEDERICO SANTA MARÍA,
CHILE
Marijn Janssen
Mete Yildiz
UNIVERSIDAD DE GRANADA,
ESPAÑA
Ges­tión y Política Pública se edita dos veces al año. Apare­ce re­ferenciada en los ­siguientes índices y abstracts
­nacionales e internacio­na­les: Índice de Revis­tas Mexicanas Científicas de Ex­ce­­­lencia (Conacyt); Scientific Electronic Library Online (Scielo); Citas Lati­noa­meri­ca­nas en Ciencias Sociales y Hu­­ma­­ni­da­des (clase); Red de
Revistas Cientí­ficas de América Lati­na y el ­Caribe, ­España y Por­tugal (Redalyc); Latindex; Thomson isi (Social
Sciences Citation Index); Inter­na­­tional Develop­ment Abstracts; csa Cam­bridge Scientific Abs­tracts (Po­li­tical
Scien­ce and Go­vern­ment Abs­tracts, ­Socio­logical Abs­tracts, Social Servi­ces Abs­tracts, Lin­guistics and Lan­gua­ge
Beha­vior Abs­tracts, World­wide Politi­cal Scien­ce Abstracts); International Poli­ti­cal Scien­ce Abs­tracts; Public Affairs
In­for­­mation Service (pais); Ma­na­ger Else­vier Geo ­Abstracts; Hispanic Ame­rican Perio­dicals Index (hapi).
UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA,
ESPAÑA
ISTITUTO SUPERIORE MARIO
BOELLA, ITALIA
Antonio M. López
Hernández
Desde distintos ángulos, Ges­tión y Política Pública bus­ca ofrecer una respuesta al pro­ble­ma medular
­contemporáneo de la agenda de la re­forma estatal. Intenta llegar, por ello, tanto a los estudiosos de la gestión
gu­­­­ber­namental como a los formula­dores de polí­ticas públicas en México y en otros países.
Sonia Royo
Enrico Ferro
DELFT UNIVERSITY OF
TECHNOLOGY, HOLANDA
es una publicación dictaminada de la División de Administración Pública del Centro de Inves­ti­ga­ción y
Docen­cia Económicas (cide). Su objetivo es ofrecer un espacio de discusión aca­dé­mica para dar a conocer
plan­tea­mientos teóricos, r­e­sul­tados de investigaciones empíricas y expe­riencias de gestión, todo esto en el
ámbito de las políticas públicas y de la gestión de organizaciones gu­bernamentales.
UNIVERSITY HACETTEPE,
TURQUÍA
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 . MÉXICO
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Gestión y Política Pública, volumen temático, se terminó de imprimir en noviembre de 2013
en los talleres de Tipográfica, S.A. de C.V. Cerrada de Imagen núm. 26, Col. Lomas de San Ángel Inn, C.P. 01790,
México D.F., tel.: 5663-0606, [email protected].
CONTENIDO
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
3
49
69
105
137
171
211
259
307
333
Gestión y política pública
J. Ignacio Criado y J. Ramón Gil-García, Gobierno electrónico, gestión y políticas
públicas: Estado actual y tendencias futuras en América Latina
Sharon S. Dawes, Avances en gobierno electrónico: La conexión entre práctica,
conocimiento e investigación
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas, Los modelos de gobierno electrónico
y sus fases de desarrollo: Un análisis desde la teoría política
Gestión regional y local
Marco Antonio Lara Martínez, Vicente Pina Martínez y Lourdes Torres Pradas,
El gobierno electrónico y la rendición de cuentas en la administración regional y estatal
Manuel Gerardo Chávez-Ángeles y Patricia S. Sánchez-Medina, Las tecnologías
de la información y comunicación (tic) como recurso común: Coordinación, competencia
y brecha digital en ocho municipios de Oaxaca
Gestión y organización
Luis Felipe Luna-Reyes, La confianza y la colaboración en proyectos interorganizacionales
de tecnologías de información en el sector público
Gabriel Purón-Cid, Las dimensiones del conocimiento en la adopción del e-gobierno:
Un análisis factorial confirmatorio
Experiencias relevantes
Ramón Bouzas-Lorenzo y Xosé María Mahou Lago, El estudio de la funcionalidad
de los portales gubernamentales: Una propuesta metodológica desde la e-salud
Naci Karkin, Herramientas Web 2.0 para la participación pública
a través de los sitios de Internet del gobierno
Reseñas
J. Ramón Gil-García, Enacting Electronic Government Success, POR RODRIGO SANDOVAL
ALMAZÁN
338
343
Ines Mergel, Social Media in the Public Sector: A Guide to Participation, Collaboration
and Transparency in the Networked World”, POR FRANCISCO ROJAS-MARTÍN
Christopher Reddick, Public Administration and Information Technology, POR GABRIELA
QUINTANILLA MENDOZA
349
355
357
Convocatoria para la publicación de estudios de caso para la docencia
Sobre los editores
Indicaciones para los colaboradores
Gobierno electrónico,
gestión y políticas públicas
Estado actual y tendencias futuras en América Latina
J. Ignacio Criado y J. Ramón Gil-García*
Este artículo discute las implicaciones de las reformas de gobierno electrónico (e-gobierno) en la gestión y las políticas públicas, provee datos recientes sobre América Latina e incluye una breve introducción a cada uno de los artículos de este volumen temático. El documento se pregunta por qué es importante el conocimiento sobre
e-gobierno para las administraciones públicas, teniendo en cuenta las potencialidades
para mejorar la gestión gubernamental y las políticas públicas. Para ello, aborda el nivel
de desarrollo actual del e-gobierno dentro de los países latinoamericanos, así como las
principales estrategias puestas en marcha hasta ahora por las administraciones públicas
de la región. Además, se plantea la contribución de cada uno de los trabajos que forman parte del volumen temático a los avances experimentados por el e-gobierno. Después, se sugieren otras líneas de interés que se espera formen parte de la agenda gubernamental, así como de investigación, en torno al ámbito del e-gobierno en la próxima
década. Esto se lleva a cabo a través de una aproximación a las dinámicas presentes y
perspectivas de futuro de este fenómeno, sobre todo dentro del ámbito de los países de
América Latina. El artículo concluye enfatizando la importancia de la conectividad y
las redes para concretar las innovaciones en las administraciones públicas del presente
y del futuro.
Palabras clave: tecnologías de la información y comunicación, gobierno electrónico,
administración pública, metodología, teoría, práctica, conocimiento, América Latina.
*J. Ignacio Criado es profesor en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Autónoma de Madrid. Edificio de Derecho, Política y Economía, primer piso, oficina 2, C/
Marie Curie 1, Ciudad Universitaria de Cantoblanco, 28049, Madrid, España. Tel: 34 91 49 72 466. Correo-e: [email protected]. J. Ramón Gil-García es director de investigación del Center for Technology in
Government, University at Albany, State University of New York (suny) y profesor-investigador de la División
de Administración Pública en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide). 187 Wolf Road,
Suite 301, Albany, NY 12205 Tel: (518) 44 25 389 y 44 23 892. Correo-e: [email protected].
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 3-48
Gestión y Política Pública 3
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
Electronic Government, Management and Public Policies:
Current Status and Future Trends in Latin America
This article discusses the implications of electronic government reforms on public
policy and management, provides recent data about Latin America, and includes a
brief introduction to each of the articles in this special issue. The document inquires
into the importance of knowledge about electronic government for public administrations, considering the opportunities to improve government management and
public policies. With this purpose, this article describes the level of development of
electronic government in Latin American countries, as well as the main strategies
implemented by several governments of the region during the last few years. In addition, it examines the contribution of each of the papers included in this special
issue to the recent developments in electronic government. Then, the article outlines
future areas of interest in the field of electronic government, which are expected to
be part of government agendas, as well as research efforts about e-government within the next decade. This is achieved through a presentation of current dynamics and
future trends of this phenomenon, particularly in the context of Latin American
countries. The article concludes emphasizing the importance of connectivity and
networks in order to generate innovation in public administrations of the present
and future.
Keywords: information and communication technologies, electronic government, public administration, public management, theory, practice, knowledge, Latin America.
INTRODUCCIÓN
D
esde la llegada del nuevo siglo, las tecnologías de información y comunicación (tic) han acompañado a las administraciones públicas
como una de las fuentes de mejora e innovación más notables durante los últimos años. Este artículo se adentra en el campo de estudio de las
interacciones entre las tic y las administraciones públicas, lo que recientemente se ha denominado gobierno electrónico (e-gobierno), de manera que
se plantea cuál es su relación con la gestión y las políticas públicas, teniendo
en cuenta algunas de sus principales dimensiones. Lo anterior se une a la
función del presente artículo como introducción de este número especial de
Gestión y Política Pública sobre e-gobierno que, en cierta forma, pretende establecer el estado del arte en la materia en países de habla hispana. Con todo
ello, se orienta a dar un paso adelante en el conocimiento sobre el e-gobierno,
en general, a la vez que, de manera particular, se pone el acento en la aporta4 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
ción que realiza este volumen colectivo al estudio de este fenómeno cada vez
más importante para las administraciones públicas contemporáneas.
Durante los últimos años se han desarrollado diferentes ámbitos de intercambio en torno al e-gobierno que lo han consolidado como área de conocimiento. A modo de ejemplo, los congresos sobre temas relacionados
con el e-gobierno, así como las publicaciones ligadas a esta materia no han
parado de crecer, de la misma manera que los centros de investigación especializados y algunos grupos y redes internacionales. Por ejemplo, la especialización de congresos académicos como International Conference on
Theory and Practice of Electronic Governance, Annual International Conference on Digital Government Research, European Conference on Electronic Government, o publicaciones como Government Information Quarterly (giq), Information Polity (ip), International Journal of Electronic
Government Research (ijegr) o Electronic Journal of E-government (ejeg),
muestran que se ha venido consolidando una comunidad académica internacional en el ámbito del e-gobierno. Al mismo tiempo, hay que subrayar
que la diversidad de origen y de intereses de investigación provoca que no
sea predominante la investigación de autores que se insertan en el ámbito de
la gestión y las políticas públicas. Lo anterior se hace todavía más evidente
cuando se piensa en el área de influencia hispana, donde las aportaciones a
la comunidad académica internacional no son todavía muy numerosas,
aunque en algunos casos resulten ya muy relevantes.
Así las cosas, si bien el e-gobierno es un ámbito de conocimiento que ha
crecido de una manera considerable durante los últimos años, es necesario
profundizar en sus implicaciones para la gestión y las políticas públicas.
Una de las ideas más reiteradas en torno al e-gobierno es que se ha considerado una fuerza de racionalización de la actividad de las administraciones
públicas. Se ha pensado que la difusión de sistemas de información permitiría sistematizar reglas y procedimientos y reformular los conocidos problemas de la burocracia, tales como la racionalidad limitada o la implementación en el nivel operativo (Criado, 2009a; Gil-García, 2012a) o bien
aumentar la eficiencia, eficacia y productividad, la calidad de los servicios
públicos, la participación ciudadana o la transparencia y rendición de cuenVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 5
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
tas (Gil-García et al., 2012). Esta relevancia no se produciría sólo a través de
influencia en determinadas dimensiones administrativas o fases de política
pública, sino también mediante un amplio rango de cambios cognitivos,
conductuales, organizativos, políticos y culturales que se encuentran enlazados a sistemas de información más ampliamente construidos dentro de
las organizaciones públicas (Dunleavy et al., 2006; Fountain, 2001). En
otras palabras, el e-gobierno involucra factores tecnológicos, organizativos,
institucionales, humanos y contextuales (Gil-García, 2012). Todavía más
allá, la capacidad de innovación en las administraciones públicas, ligada a
su interacción con las tic, se llevará a cabo en la medida en que permitan la
mejora constante, una toma de decisiones diferente o un trabajo en red más
consolidado. A partir de ahí es posible caracterizar el papel del e-gobierno
en la gestión y las políticas públicas.
En este artículo se realiza una labor de revisión del estado del arte en
materia de e-gobierno, teniendo en cuenta la realidad concreta latinoamericana. Dentro de las administraciones públicas del ámbito hispano se han
llevado a cabo importantes esfuerzos para adoptar y usar las tic de una manera cada vez más intensiva de cara a mejorar diferentes dimensiones de la
gestión pública, o bien alguna de las fases de política pública. De hecho,
diferentes autores han tratado de capturar esa realidad a través de estudios
académicos sobre conceptos y teorías (Criado et al., 2002; Córdoba-Pachón, 2009; Gascó, 2009; Gil-García et al., 2010; Porrúa, 2004), políticas
nacionales de e-gobierno (Criado, 2012a; Gascó, 2007; Gil-García et al.,
2008), inclusión digital (Gascó, 2005; Gil-García y Luna-Reyes, 2009;
Mariscal et al., 2011) portales web (Luna-Reyes et al., 2009; Sandoval-Almazán y Gil-García, 2012a; Sandoval-Almazán y Gil-García, 2009; Sandoval-Almazán, 2010; Sandoval-Almazán et al., 2010; Welp, 2008), transparencia administrativa y apertura de información pública (Corojan y
Criado, 2012; Fierro y Gil-García, 2012; Mariscal et al., 2011; SandovalAlmazán y Gil-García, 2011), open government (Dassen y Cruz, 2012; Purón-Cid y Gil-García, 2012; Purón-Cid et al., 2012; Sandoval-Almazán et
al., 2012c), procesos y políticas públicas digitales (Fontdevila, 2009; Gascó, 2010; Ugalde, 2004), interoperabilidad (Criado et al., 2010 y 2011;
6 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Jiménez et al., 2011; Luna-Reyes et al., 2007 y 2008; Poggi, 2008), participación ciudadana (Gil-García y González-Miranda, 2010; Kossick, 2004)
o Web 2.0 y redes sociales (Criado y Rojas-Martín, 2012a; Sandoval-Almazán y Gil-García, 2012b; Sandoval-Almazán et al., 2011). Todos esos trabajos confirman la idea de que queda mucho trabajo por hacer en el sector
público latinoamericano en cuanto a la implementación del e-gobierno.
Al mismo tiempo, también se evidencia que la comunidad epistémica del
e-gobierno, si bien ha logrado abrirse camino dentro del ámbito de la gestión y las políticas públicas, tiene un importante camino por delante que
recorrer.
El artículo se estructura de la siguiente manera. En la siguiente sección
se hace una aproximación a las interacciones entre e-gobierno, gestión y
políticas públicas de cara a reflexionar sobre su relación, o lo que es lo mismo, porqué es importante el conocimiento sobre e-gobierno para las ad­
ministraciones públicas y los tomadores de decisión teniendo en cuenta las
potencialidades para mejorar la gestión y las políticas públicas. En la tercera sección se plantea cuál es el nivel de desarrollo del e-gobierno dentro de
los países del ámbito latinoamericano, incluyendo indicadores de Naciones Unidas, así como algunas de las dimensiones clave de dicha evolución.
La sección posterior se aproxima a los artículos que componen el presente
número especial, presentando sus aspectos esenciales. Finalmente, el apartado de conclusiones se adentra en algunos temas que se consideran clave
para una futura agenda de investigación sobre el fenómeno del e-gobierno,
así como para la acción de las propias administraciones públicas en esta
materia, siendo relevante tanto para esfuerzos académicos como para la
implementación de políticas públicas reales.
EL PAPEL DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN LA GESTIÓN
Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
La atención a las interacciones entre las tic y la gestión de las administraciones públicas, así como al proceso de las políticas públicas, constituyen
uno de los pilares básicos en el campo del e-gobierno. En esta sección, más
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 7
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
allá de profundizar en debates conceptuales o en los diferentes enfoques
sobre el fenómeno que se han consolidado durante los últimos años, se
realiza una aproximación al e-gobierno como un tipo de reforma administrativa que ha tenido, y tiene, importantes seguidores en administraciones
públicas de todo el mundo, incluyendo algunos países de América Latina.
Así, se pretende poner el acento sobre la creciente importancia de las tic
para mejorar las funciones de gestión en las administraciones públicas y las
diferentes fases de las políticas públicas. Con ello se destacan las implicaciones de la utilización intensiva y cada vez más generalizada de tecnologías de
información en el sector público, así como su conexión directa con las preocupaciones más relevantes de las disciplinas de la gestión pública y las políticas públicas contemporáneas.
La gestión y las políticas públicas cuentan con una relación cada vez
más directa con la adopción y uso de las tic. Al margen de la consideración más o menos instrumental que se desee asignar a las tecnologías, o si
se asume un mayor o menor potencial para mejorar las organizaciones
como consecuencia de su utilización, lo cierto es que cada vez es más intensa la dimensión tecnológica del sector público. Aspectos como el liderazgo, la gestión del capital humano, el diseño y cambio organizativo, las
relaciones interadministrativas e intergubernamentales, la comunicación
y el marketing de servicios, así como la transparencia no se pueden ni se
deben entender de la misma manera en un entorno en el que las administraciones públicas son usuarias intensivas de tecnologías de información.
Lo mismo sucede con el proceso de políticas públicas, ya que la aplicación
de tecnologías es cada vez más profunda en todas sus fases, desde el diseño,
pasando por la implementación, hasta llegar a la evaluación. De hecho,
una de las primeras ideas que se tienen en torno a las tic y su relación con
las administraciones públicas es la manera en que aquellas provocan, o
potencialmente provocan, beneficios o mejoras en determinadas funciones y servicios gubernamentales (Gil-García, 2012). En otras palabras, el
e-gobierno pone las bases para generar beneficios dentro de las adminis­
traciones públicas derivados de la utilización de las tic en las diferentes
dimensiones de la acción pública.
8 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
A modo de ejemplo, las relaciones intergubernamentales e interadministrativas se han observado desde este prisma a través de lo que se ha denominado interoperabilidad. Diversos estudios han puesto de manifiesto
las oportunidades derivadas de la implantación del e-gobierno en la me­
jora del intercambio de datos e información entre diferentes agencias gubernamentales (Gascó, 2012; Pardo et al., 2012; Gil-García, 2012a). Así, la
gestión de determinados servicios públicos se facilita mediante la disponibilidad de plataformas interoperables, que permiten una mejor colaboración entre los agentes involucrados en el proceso, al mismo tiempo que se
da la oportunidad de que se produzcan servicios mucho más perfeccionados para la ciudadanía, tal como plantea Luna-Reyes (2013). Lo anterior
ha supuesto la necesidad de analizar los factores facilitadores de la colaboración entre las organizaciones mediante la utilización de las tic, así como
por qué en determinados contextos la colaboración tecnológica es más
compleja que en otros, algo cada vez más presente en las administraciones
públicas latinoamericanas (Criado et al., 2011). En cualquiera de los escenarios, lo relevante es que la evidencia sostiene que la función de coordinación entre agencias públicas cuenta con un margen de mejora a través de
una adecuada inmersión tecnológica de las organizaciones.
Por otro lado, las políticas públicas también disponen de un espacio para
su transformación gracias a la aplicación de las tic dentro de sus diferentes
fases (Purón-Cid y Gil-García, 2012). Por ejemplo, la capacidad para diseñar las políticas públicas con márgenes de certidumbre más elevados es uno
de los aspectos que se han señalado entre los potenciales beneficios ligados a
la consolidación del e-gobierno. En este sentido, los responsables públicos
cuentan con mayores capacidades para llevar a cabo labores de prospectiva y
planificación, como consecuencia de contar con información de los agentes
externos, que interaccionan con las administraciones públicas, actualizada
en tiempo real y con unos costos cada vez más reducidos (Dunleavy et al.,
2006; Hood y Margetts, 2007). Este es uno de los planos que supone un
elemento diferenciador en la situación presente en la que el e-gobierno se ha
instalado entre las prioridades de las administraciones públicas de cara a
mejorar la inteligencia administrativa en el diseño de políticas públicas.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 9
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
Al mismo tiempo, no se debe obviar que las repercusiones o beneficios
del e-gobierno no son la consecuencia exclusiva de la utilización de tecnologías de información. El e-gobierno también implica una construcción
política y organizativa que requiere una atención a factores muy diversos
(Gil-García et al., 2012). Las organizaciones públicas no son meros espacios en el vacío en los que se aplican tecnologías, que desencadenan determinados resultados. Las tecnologías, a su vez, se ven modificadas como
consecuencia de su interacción con las organizaciones públicas y su entorno político, las personas que trabajan en ellas, así como los arreglos institucionales que se encuentran presentes dentro de una determinada arena de
acción gubernamental. Eso es lo que limita la capacidad para generar impactos derivados de un mayor desarrollo del e-gobierno, ya que la interacción entre tecnologías y administraciones públicas es mucho más compleja de lo que pudiera esperarse en un primer momento. En otras palabras,
las tic en la gestión y las políticas públicas no sólo se han de observar
como origen de determinados resultados o repercusiones en las administraciones públicas, sino que deben considerarse desde enfoques que traten
de capturar la complejidad de una relación poliédrica y en la que intervienen factores muy variados, tal como se expone a continuación.
La necesidad de entender la complejidad de los procesos de adopción y
uso de las tic en las administraciones públicas implica considerar cuestiones que normalmente no se tienen en cuenta a la hora de aproximarse al
e-gobierno. A modo de ejemplo, en algunos casos se espera que la eficiencia, la eficacia o la productividad sean resultados casi automáticos dentro
de las dinámicas de adopción tecnológica dentro de las administraciones
públicas (Gil-García y Helbig, 2006). Sin embargo, muchos proyectos no
llegan a implantarse en su totalidad, generan sobrecostos o bien no obtienen los resultados esperados a corto plazo. Lo anterior es una muestra de
que son también necesarios recursos organizacionales, humanos y simbólicos para llevar a cabo este tipo de proyectos de innovación administrativa
(Gil-García y Pardo, 2005). Por otro lado, las innovaciones derivadas del
e-gobierno también se encuentran sometidas a una serie de trade-offs y
contradicciones que se derivan de la propia complejidad de la acción pú10 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
blica. En no pocas ocasiones, los proyectos de e-gobierno han aspirado a
superar determinados dilemas inherentes a la acción pública, es decir, determinadas iniciativas de e-gobierno no han sido capaces de armonizar
objetivos que pueden entrar en colisión, tales como lograr un compromiso
entre una mayor productividad y una mayor participación ciudadana
(Gil-García et al., 2010). En otro sentido, determinados proyectos se han
centrado en incrementar la capacidad de los ciudadanos para realizar trámites en línea sin contemplar, al mismo tiempo, su participación en el diseño y mejora de dichos procesos administrativos, pese a tratarse de uno
de los objetivos a perseguir dentro de las dinámicas de gobernanza que se
han promovido recientemente. En definitiva, se trata de situaciones que
no consolidan la capacidad de innovación de las administraciones públicas, que requiere una visión más comprensiva del fenómeno, así como de
nuevas bases de acción ligadas a las redes en su sentido más amplio.
GOBIERNO ELECTRÓNICO EN AMÉRICA LATINA:
¿DÓNDE ESTAMOS Y HACIA DÓNDE VAMOS?
El e-gobierno en América Latina se ha desarrollado de una manera muy
apreciable durante la última década. Si bien no existen estudios comparados sobre la región, sí existen importantes avances en diferentes aspectos
del e-gobierno (cepal 2010a y 2010b; clad, 2007). Aquí se presentan
datos sobre la evolución del e-gobierno en América Latina a través del United Nations e-Government Readiness Report (un e-Gov index), así como del
análisis elaborado aquí por los autores acerca de los avances en la implementación de sus diferentes vertientes en los principales países latinoamericanos durante los últimos años. En lo que se refiere al índice que ofrece el
un e-Gov index, se concreta en varias dimensiones del desarrollo de Internet en la esfera gubernamental (servicios públicos en línea, índice de infraestructuras de telecomunicaciones, índice de capital humano e índice de
e-participación). Los avances logrados por los países de la región durante
los últimos años en materia de e-gobierno se han analizado a través de la
atención a diferentes fuentes secundarias de información sobre las estrateVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 11
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
gias nacionales, los portales para la prestación de servicios electrónicos, las
iniciativas sobre interoperabilidad e intercambio de datos e información,
así como las actuaciones orientadas a las redes sociales y el gobierno abierto
(open government). Así, esta sección ofrece una mirada general sobre la trayectoria del e-gobierno en la región.
Aproximación comparada al gobierno electrónico
en América Latina
Como se ha mencionado, es necesario atender las dos dimensiones del egobierno (demanda y oferta) de cara a tener una aproximación más nítida
sobre su nivel de desarrollo en un país (Gil-García y Luna-Reyes, 2009;
Helbig et al., 2009). En el primer caso, se apela a los potenciales usuarios de
los servicios y aplicaciones de e-gobierno. El lado de la oferta se refiere a los
contenidos digitales ofrecidos por las administraciones públicas en Internet,
sobre todo, mediante páginas y portales web, al mismo tiempo que otros canales también se han desarrollado dentro de este grupo de países. En lo que
se refiere a la vertiente de la demanda potencial de e-gobierno (e-government
demand side), el dibujo de la región ofrece notables disparidades cuando se
observa la situación país por país, si tenemos en cuenta otros datos más generales (véase cuadro 1). A modo de ejemplo, existen diferencias importantes
entre las sociedades de la región en lo que respecta al acceso a Internet. Por
otro lado, un grupo de países experimentados lidera la disponibilidad de Internet con más de 50 por ciento de usuarios en cada uno de ellos. Este grupo
concentra casi 30 por ciento de la demanda de Internet en la región. En segundo lugar, un grupo de seis países todavía no ha superado la barrera de 50
por ciento de la población conectada, si bien supera 30 por ciento. Finalmente, un grupo de países menos experimentados muestra las tasas más reducidas de acceso a Internet en la región (menos de 30%). Este último grupo
todavía muestra una laguna significativa en términos de accesibilidad básica
a Internet, ejemplificando la faceta más negativa de la brecha digital.
Esta aproximación a la demanda potencial de e-gobierno requiere atención a otros datos disponibles (véase cuadro 1). El uso de computadoras
12 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
personales es el indicador de la extensión de este tipo de herramientas más
veterano de cara a medir el alfabetismo tecnológico. En general, los datos
presentados ofrecen tasas mejorables en todos los países analizados, si bien
la varianza no es pequeña, puesto que el porcentaje se extiende desde casi
40 por ciento en Uruguay hasta 6.3 y 2.1 por ciento en Nicaragua y Cuba,
respectivamente. Estos datos contrastan con el acceso a la telefonía celular
en la región, que es ampliamente superior en todos los casos. Aquí, los gobiernos pueden identificar una oportunidad para promover el acceso a los
servicios de e-gobierno a través de estos dispositivos móviles, debido a su
creciente nivel de aceptación, incluyendo aquellos países con un nivel más
limitado de penetración social de Internet.
El análisis de la demanda (potencial) de e-gobierno se completa con la
consideración de la difusión de la banda ancha en la región. En concreto,
este tipo de conexiones son las que facilitan el acceso a los servicios de Internet más sofisticados, incluyendo el comercio electrónico, videos y música
en streaming o las interacciones transaccionales con las agencias gubernamentales. Sin embargo, la difusión es todavía muy limitada en todos los
países de la región, con sólo dos casos (Uruguay y Chile) con más de 10 por
ciento de suscriptores de banda ancha (véase cuadro 1). En definitiva, todavía los datos no reflejan una difusión de este tipo de tecnología, esencial
para la consolidación futura de una demanda más amplia de e-gobierno.
Desde el punto de vista de la oferta de servicios públicos en línea (e-government supply side), el un e-Gov index ofrece un indicador denominado
On-line service delivery que, de la misma manera que en el ámbito de la demanda, muestra importantes contrastes. Esta variable denota la fortaleza de
los servicios electrónicos de cada país a partir de una combinación de cuatro indicadores: información básica sobre los servicios en línea, existencia
de tecnología multimedia e intercambios de doble sentido con los ciudadanos, uso de Internet por el gobierno nacional para la prestación de servicios
y la solicitud ocasional de contribuciones en asuntos de interés público, y
nivel de conexión de funciones de servicio público del gobierno nacional y
consulta habitual con los ciudadanos de temas relativos a las políticas públicas. Como se sugiere en el informe, cuando un país se desempeña adecuaVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 13
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
CUADRO 1. Demanda
(potencial) de gobierno electrónico
en los países latinoamericanos
Usuarios de Penetración Suscriptores Hogares Suscriptores
Internet (último de Internet de banda
con
de celular
dato, 2011)*
(%
ancha computadora (por 100
población) (2010)**
(%)***
habitantes)
(2010)
Argentina
27 568 000
66.0
9.56
21.9
Bolivia
1 225 000
12.1
0.97
17.1
72.30
Brasil
75 982 000
37.4
7.23
30.9
104.10
Chile
141.79
9 254 423
54.8
10.45
33.1
116.00
Colombia
22 538 000
50.4
5.66
22.8
93.76
Costa Rica
2 000 000
43.7
6.19
33.9
65.14
Cuba
1 605 000
14.5
0.03
2.1
8.91
República Dominicana
4 116 870
41.3
3.64
13.0
89.58
Ecuador
3 352 000
22.3
1.36
22.8
102.18
El Salvador
1 035 940
17.1
2.83
10.9
124.34
Guatemala
2 280 000
16.5
1.80
10.7
125.57
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
958 500
11.8
1.00
10.1
125.06
34 900 000
30.7
9.98
25.7
80.55
600 000
10.6
0.82
6.3
65.14
959 900
27.7
7.84
16.9
184.72
Paraguay
1 104 700
17.1
0.61
14.9
91.64
Perú
9 157 800
31.3
3.14
16.2
100.13
Uruguay
1 855 000
56.1
11.37
38.8
131.71
10 421 557
37.7
5.37
14.6
96.20
212.401.030
36.7
Venezuela
Total/Media
Fuentes: *Internet World Stats (2011). Disponible en http://www.internetworldstats.com/stats.htm [fecha de consulta: 1 de septiembre de 2011]. **itu (International Telecommunication Union). Disponible en:
http://www.itu.int/ITU-D/icteye/Indicators/Indicators.aspx# [fecha de consulta: 1 de septiembre de
2011]. ***Cepal. Las estimaciones están basadas en encuestas a hogares para cada país entre 2006 y 2008
(Argentina es una estimación de 2001, último año con información de encuesta en hogares). Disponible en:
http://www.eclac.cl/cgi-bin/getprod.asp?xml=/socinfo/noticias/paginas/6/34246/P34246.xml&xsl=/socinfo/tpl/p18f .xsl&base=/socinfo/tpl/top-bottom.xsl [fecha de consulta: 1 de septiembre de 2011].
14 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
damente en estas cuatro dimensiones y, por lo tanto, ha establecido unas
bases digitales para el empoderamiento e inclusión ciudadana, entonces
queda muy bien posicionado en el índice (Naciones Unidas, 2012). Tomando en cuenta los datos de la última observación realizada, los datos sobre la oferta de servicios en línea muestran sólo tres casos de países latinoamericanos entre los 50 más evolucionados del mundo (Naciones Unidas,
2012): ­Colombia (43), Chile (39) y Uruguay (50). En el caso de Colombia,
esta excelente posición refleja las políticas implantadas en materia de interoperabilidad, entre otras áreas altamente evolucionadas. La posición de Chile
descansa en el progreso realizado en términos de transparencia y contratación electrónica. Lo anterior muestra que todavía queda mucho camino por
recorrer incluso en esta vertiente de la oferta de servicios públicos en línea.
Finalmente, si se contrastan los datos anteriores con el un e-Gov index,
que incluye indicadores tanto de oferta como de demanda de e-gobierno,
los resultados son relevantes. La conclusión que se puede extraer es que los
países latinoamericanos se encuentran mejor posicionados en el índice de
oferta de servicios públicos electrónicos (On-line service delivery) que en el
un e-Gov index, que mide oferta y demanda de manera conjunta. En otras
palabras, la dimensión de la oferta se encuentra más desarrollada que la relacionada con la demanda de e-gobierno en la mayoría de los países de la
región. Desde luego, esa es la situación en los países punteros en oferta (Colombia, Chile, El Salvador, México o Uruguay). No obstante, se encuentran algunos casos que se comportan en términos inversos (Argentina,
Cuba, Panamá y Uruguay), donde se percibe la existencia de un capital
humano más preparado que sus administraciones, al menos en términos
relativos, para aprovechar los beneficios del e-gobierno.
En definitiva, este análisis descriptivo de la región permite inferir varias
ideas finales. Una de ellas es que la región experimenta serios riesgos de
consolidar una brecha digital en relación al e-gobierno, debido al acceso
marginal a las tic e Internet de importantes grupos de ciudadanos, todavía
al margen de la demanda. En segundo lugar, parece que los gobiernos de la
región han invertido más en la vertiente de la oferta de servicios públicos
electrónicos, que en lo que respecta a la mejora del acceso y alfabetización.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 15
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
Para entender por qué este marco de política pública ha sido tan exitoso, se
puede asumir que lo anterior ha sido exclusivamente consecuencia de decisiones políticas nacionales. No obstante, seguramente será necesario profundizar más en ello, dado que es posible que esta esfera de política pública
esté experimentando un proceso de transferencia (policy transfer process),
promovido por organizaciones internacionales y otros actores con su propia agenda de e-gobierno para la región (Criado, 2009b, 2012a). Si bien
esto último queda fuera de las pretensiones del presente artículo, se sugiere
como una potencial línea de trabajo en el futuro.
Tendencias del gobierno electrónico en América Latina
Junto con la anterior aproximación general a los datos comparados existentes sobre e-gobierno, se ha llevado a cabo una revisión documental de publicaciones oficiales, portales web y otros documentos en torno a esta cuestión. En concreto, los temas que se tienen en cuenta en el análisis de este
apartado son a) las agendas nacionales de e-gobierno, b) los portales web
especializados en la provisión de información y la prestación de servicios
electrónicos, c) las estrategias de interoperabilidad puestas en marcha, d) así
como las iniciativas ligadas a las redes sociales, y e) el gobierno abierto (open
government). Con ello se pretende completar esta foto fija acerca de las áreas
de interés que los gobiernos de la región han puesto en primera línea de sus
políticas de e-gobierno durante los últimos años.
a) Agendas nacionales de gobierno electrónico. Los gobiernos latinoamericanos
han adoptado agendas nacionales para la promoción del e-gobierno de una
manera más o menos intensa, al mismo tiempo que el foco de las prioridades dentro de ellas es amplio. Como aspecto común generalizado, la mayoría de las estrategias nacionales de e-gobierno se han orientado a mejorar las
interacciones en Internet de las administraciones públicas con los ciudadanos y las empresas (usando páginas web para prestar servicios electrónicos,
plataformas de e-contratación pública, etc.). Por su parte, la dimensión interna de la gestión y administración pública (cómo los servidores públicos
16 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
desarrollan su labor, cómo se llevan a cabo los procesos administrativos,
cómo se adoptan las decisiones, etc.) se ha transformado de una manera
menos intensa. Por otro lado, parece existir una ausencia de estabilidad en las
estrategias nacionales de e-gobierno, ya que los países de la región no han
adoptado agendas de política pública basadas en el largo plazo. Al contrario,
se suelen suceder diferentes iniciativas o agendas, a veces desconectadas
entre sí, en los primeros años de implementación de proyectos de e-gobierno. Junto a lo anterior, algunas estrategias nacionales muestran desarrollos
de interés en países como Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México.
b)Portales para la prestación de servicios públicos electrónicos. Otra de las dimensiones clave relacionada con la implantación del e-gobierno en los
países latinoamericanos se refiere a la creación de portales web especializados en la información y los servicios públicos electrónicos. Este aspecto se
refiere a la oferta de e-gobierno o el front-office de las administraciones públicas en Internet. Este tipo de portales públicos no pretende ofrecer información sobre el país, el ejecutivo u otros poderes del Estado, sino que se orienta
a ampliar la capacidad electrónica de las administraciones públicas para interaccionar con sus ciudadanos y empresas. En general, se proporciona información sobre los procedimientos administrativos, los documentos necesarios para solicitarlos, incluso ofreciendo la posibilidad de la cumplimentación
y envío electrónico de los mismos, mientras sólo en algunos casos se permite
realizar todo el trámite completo vía digital. En el cuadro 2 se observa que
casi todos los países de la región han adoptado un portal web de servicios
dentro de la administración nacional o federal (sólo Cuba, El Salvador, Guatemala y Honduras no se pueden incluir en este grupo). Por consiguiente, y
aunque la diversidad también es aquí elevada, casi todos los países de la región han adoptado este enfoque orientado a facilitar la accesibilidad electrónica a los trámites administrativos por parte de la ciudadanía y las empresas.
c) Iniciativas de interoperabilidad. Una de las áreas más recientes para el desarrollo del e-gobierno está relacionada con el término interoperabilidad.
La interoperabilidad se puede definir como la capacidad de dos o más sisteVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 17
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
CUADRO 2.
Portales web nacionales de servicios electrónicos*
Nombre del portal
url
Argentina
Argentina.gob.ar. Guía del Estado
http://www.argentina.gob.ar
Bolivia
Trámites Bolivia
http://www.tramites.gob.bo/
Brasil
Brasil.gov.br
http://www.brasil.gov.br/
Chile
Chile Atiende. Personas a tu servicio
http://www.chileatiende.cl/
Colombia
Gobierno en Línea Colombia
http://www.gobiernoenlinea.gov.co
Costa Rica
Gobierno fácil. Portal del Estado
Costarricense
http://www.gobiernofacil.go.cr/
Cuba*
Sitio del Gobierno de la República
de Cuba
http://www.cubagob.cu/
República
Dominicana
Portal del Estado Dominicano
http://www.gob.do/
Ecuador
Trámites ciudadanos
http://www.tramitesciudadanos.gob.ec/
El Salvador*
El Salvador. Presidencia de la República http://www.presidencia.gob.sv/
Guatemala*
Secretaría de Comunicación Social
de la Presidencia
http://www.guatemala.gob.gt/
Honduras*
Gobierno de Honduras
http://www.gob.hn/
México
Portal ciudadano. Gob.mx
http://www.gob.mx/
Nicaragua
eRegulations Nicaragua
http://nicaragua.eregulations.org/
Panamá
Panamá Tramita. Un Gobierno más
cerca de ti
http://www.panamatramita.gob.pa/
Paraguay
Trámites Paraguay. Portal del
Ciudadano
http://www.tramitesparaguay.gov.py/portal
Perú
Portal de Servicios al Ciudadano y
Empresas
http://www.serviciosalciudadano.gob.pe/
Uruguay
Guía completa y organizada de
trámites e información del Estado
http://portal.gub.uy/
Venezuela
Gobierno en línea. La red que nos
integra
http://gobiernoenlinea.gob.ve
Fuente: Elaboración propia. *No es un portal web especializado en trámites en línea. Se incluye la Uniform
Resource Locator (url) del portal web de la Presidencia de la República [fecha de acceso: 2 de diciembre de
2012].
18 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
mas (agencias, administraciones públicas, niveles de gobierno, etc.) para
interaccionar e intercambiar datos de acuerdo con un método común, con
el fin de obtener los resultados esperados (Criado et al., 2011a). Los países
latinoamericanos han logrado resultados dentro de este campo específico
del e-gobierno orientado a facilitar la cooperación y el intercambio entre
administraciones públicas usando las tic e Internet (Criado, 2009b). Al
mismo tiempo, uno podría decir que esta dimensión, probablemente, es
una de las principales barreras para el completo desarrollo del e-gobierno
dentro de la región. En términos generales, la mayoría de los países latinoamericanos han desarrollado medidas para promover la interoperabilidad de
e-gobierno, al menos en cierta medida, mientras que sólo algunos de ellos
presentan estrategias generales en esta dimensión. Un estudio de Criado et
al. (2011) ha mostrado el relativamente alto nivel de prioridad (6.88 sobre
10) que los gobiernos de la región concedían a la interoperabilidad en sus
agendas nacionales de modernización del sector público. Además, estos
autores también han mostrado que 75 por ciento de los países de la región
han incorporado algún tipo de estrategia para el fomento de la colaboración entre sus organizaciones públicas, al menos como una línea de acción
dentro de una estrategia más comprehensiva de e-gobierno. Sin embargo,
los datos mencionados no significan que todos ellos hayan logrado resultados adecuados o que se hayan dado pasos en la dirección adecuada. Al
contrario, sólo algunos de ellos se pueden identificar como un ejemplo a
seguir en materia de interoperabilidad, especialmente el caso de Brasil con
la estrategia e-ping (Dos Santos, 2007).
d) Redes sociales en las administraciones públicas. En primer lugar, se puede
decir que Latinoamérica es una de las regiones líderes en la utilización social
de las redes sociales. Diferentes estudios han mostrado que las sociedades de
esta región son usuarias intensivas de Facebook, Twitter, YouTube, así como
otras redes y tecnologías sociales. Teniendo en cuenta lo anterior, varios
gobiernos y administraciones públicas de la región están desarrollando estas
herramientas para afrontar las expectativas de la sociedad, aunque no está
clara la existencia de estrategias de implantación. Los gobiernos de México
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 19
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
(en torno a 575 000 seguidores en Twitter y 61 000 likes en Facebook), Chile
(más de 400 000 seguidores en Twitter y 20 000 likes en Facebook) o Colombia (más de 60 000 seguidores en Twitter y 12 000 likes en Facebook) (enero
de 2013) están liderando este proceso de difusión de las redes sociales. A
primera vista, Twitter es la más diseminada de todas y, en todo caso, la que
está creciendo de una manera más rápida, mientras que Facebook se sitúa
por detrás no sólo en términos de usuarios, sino también en cuanto a la intensidad de uso por parte de las autoridades gubernamentales.
e) Gobierno abierto y transparencia administrativa. De una manera semejante, la e-transparencia y el gobierno abierto (open government) implican un
paso adelante en la manera en que la apertura y la rendición de cuentas
opera en el sector público utilizando medios digitales. Si bien la mayoría de
las iniciativas de open government se encuentran en fase embrionaria, algunas de las ideas que se desprenden de ellas sugieren prometedoras innovaciones en las administraciones públicas del futuro. En concreto, el gobierno
abierto se refiere a la idea de gobiernos y administraciones públicas más
transparentes, efectivas y responsables, que además consideren la participación y la colaboración como elementos esenciales (Fierro y Gil-García,
2012). Esto se encuentra directamente conectado con la apertura de los
datos e información de las burocracias públicas, la reutilización de datos e
información con las tecnologías abiertas apropiadas, así como la provisión
abierta de dichos datos e información a los ciudadanos y empresas (Hrdinová et al., 2010). Muchos de los países de la región (14 en total) se han
unido de alguna manera a la Open Government Partnership (Alianza para
el Gobierno Abierto) (ogp), un esfuerzo global para lograr gobiernos mejores, Brasil y México son países signatarios de la declaración original del 20
de septiembre de 2011. En algunos casos se ha desarrollado un concepto de
open government muy ligado a apertura de datos públicos y la creación de
portales web en ese sentido (por ejemplo, Brasil: http://brasilaberto.org/es/
tag/datos-abiertos/; Chile: http://datos.gob.cl/; Colombia: http://www.datos.gov.co/; México: http://opendata.mx/; Uruguay: http://datos.gub.uy/),
si bien existen experiencias de mayor calado. Lo que queda fuera de duda es
20 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
que el concepto open government y la apertura de datos públicos, así como
otras ideas ligadas a la transparencia, reutilización, colaboración, participación, etc., forman parte del paisaje administrativo y de la agenda de modernización de las administraciones públicas de los países de lengua española.
HACIA LA MADUREZ DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO COMO
CAMPO DE CONOCIMIENTO
En un paso más allá, el presente número especial sugiere que el estudio del
e-gobierno ha alcanzado cierto nivel de madurez, si bien todavía nos encontramos ante un campo de investigación con mucho camino por recorrer. Los artículos que forman parte de este número especial así lo atestiguan. La selección de trabajos, que pasó por los rigurosos criterios de
evaluación de la revista, muestran un equilibrio entre aportes de carácter
teórico, con otros de carácter empírico, acerca de los diferentes niveles político-administrativos, teniendo en cuenta distintas áreas de interés de e-gobierno, contribuciones con administraciones e investigadores de los dos
lados del Atlántico, así como artículos escritos en inglés y español. A continuación se realiza una aproximación a las aportaciones más relevantes de
cada uno de los trabajos publicados en el presente volumen.
En primer lugar, el artículo de la doctora Sharon Dawes (Center for Technology in Government, University at Albany, suny, Estados Unidos)
“Advancing E-government: The Research-Practice Knowledge Connection” (“Avanzando el e-gobierno: La conexión entre el conocimiento derivado de la investigación y la práctica”), ofrece una primera mirada hacia el
e-gobierno desde la problemática de las diferentes lógicas de acción de investigadores y administradores públicos (Dawes, 2013). El artículo se centra en la necesidad de que los análisis sobre e-gobierno que se hacen desde la
academia sean capaces de acercarse a los problemas prácticos a los que se
enfrentan día a día los políticos y gerentes en entornos públicos, con el fin
de mejorar la transferencia de conocimiento entre esos ámbitos. El estudio
también pone de manifiesto que algunos de los retos del e-gobierno hace
quince años, como la interoperabilidad de sistemas seguros y confiables, los
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 21
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
modelos para las transacciones de servicios públicos electrónicos, los métodos para una mejor gestión de las tic, la medición de la participación de los
ciudadanos o los modelos para crear asociaciones público-privadas todavía
se encuentran vigentes, aunque con nuevos retos (Dawes, 2013). Todo ello
está en la base de un dominio de investigación que es todavía joven y dinámico. Así, la autora plantea un grupo de sugerencias para que los investigadores del área de e-gobierno puedan beneficiarse del fortalecimiento de un
tándem entre investigación académica y práctica administrativa dentro de
este dominio de política pública y práctica gerencial. Desde una reconsideración de aspectos metodológicos, pasando por las técnicas de gestión de la
investigación, hasta la atención realista de los costos, riesgos y beneficios,
así como el timing de la investigación aplicada, la autora sostiene que es
posible, y beneficioso, para esos dos mundos caminar de la mano para mejorar un e-gobierno que debe estar al servicio de la ciudadanía.
El segundo de los trabajos de este volumen especial se debe al doctor
Manuel Villoria (Departamento de Gobierno, Administración y Políticas
Públicas, Instituto Universitario Ortega y Gasset y Departamento de Derecho Público y Ciencia Política y de la Administración, Universidad Rey
Juan Carlos I, España) y a Álvaro V. Ramírez-Alujas (Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas, Instituto Universitario Ortega y Gasset) “Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de
desarrollo: un análisis desde la teoría política”. En este artículo se ofrece una
visión del e-gobierno desde la teoría política, en concreto, la teoría del pluralismo de valores, para poner de relieve las debilidades de los modelos
progresivos-evolutivos (Villoria y Ramírez-Alujas, 2013). Estos autores se
centran en analizar, en línea con otros trabajos teóricos y politológicos, las
diferentes formas en que las administraciones públicas están usando las tic
para reforzar su legitimación vía procesos y resultados y, lo que es más importante, las limitaciones de estas dinámicas desde una vertiente teórica. En
otras palabras, el artículo pone en evidencia que las iniciativas y políticas de
e-gobierno se fundamentan en valores y modelos políticos de referencia,
aunque a veces no se expliciten (por ejemplo, democracia deliberativa frente a democracia agregativa-mayoritaria), de manera que se reflexiona sobre
22 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
la posibilidad que ofrecen las tic para facilitar la convivencia o armonización de tales valores y modelos. La idea más importante es que los modelos
progresivos-evolutivos no suelen tener en cuenta esta pluralidad de valores,
de manera que los proyectos de e-gobierno tienen limitaciones para cumplir algunas de las expectativas planteadas, en la medida en que muchos de
los objetivos que se dicen perseguir son contradictorios e, incluso, incompatibles entre sí (economía-eficiencia frente a equidad-inclusión o participación-representación). En suma, desde esta aproximación se asume que
las iniciativas de e-gobierno estarán orientadas en mayor medida hacia alguno de los ámbitos de referencia mencionados, en lugar de asumir que es
posible integrarlos todos aunque sea de forma evolutiva, y eso dependerá de
los valores políticos en juego y de las creencias predominantes. Su éxito dependerá de las oportunidades que la estructura social, económica y política
ofrezcan en cada momento.
El trabajo siguiente está realizado en coautoría por el doctor Marco Antonio Lara Martínez (Centro de Estudios para el Desarrollo Municipal y
Políticas Públicas, Universidad Autónoma de Chiapas, México), el doctor
Vicente Pina Martínez (Departamento de Contabilidad y Finanzas, Universidad de Zaragoza, España) y la doctora Lourdes Torres (Departamento
de Contabilidad y Finanzas, Universidad de Zaragoza, España) “El gobierno electrónico y la rendición de cuentas en la administración regional y
estatal”. En este trabajo se presenta una investigación sobre los portales web
de los gobiernos regionales de Australia, Canadá, España, Estados Unidos
y México, con el objeto de medir el nivel de desarrollo del e-gobierno (según cuatro dimensiones: rendición de cuentas, diálogo político, diálogo
ciudadano y accesibilidad web), así como los factores externos que inciden
en el mismo (Lara et al., 2013). De manera complementaria, se analiza de
forma singularizada la dimensión de la transparencia de las finanzas públicas en los portales web. A partir de los diferentes métodos estadísticos utilizados, los autores extraen conclusiones relacionadas con el nivel administrativo regional analizado comparativamente. En particular, sobresale la
idea de que este grupo de administraciones públicas también está intentando aprovechar las oportunidades que brindan las tecnologías de informaVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 23
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
ción para la modernización de su actuación, si bien se apuntan ciertas diferencias entre los países estudiados que conviene tener en cuenta en el futuro.
El siguiente trabajo de este número especial se debe al maestro Manuel
Gerardo Chávez (Universidad de la Sierra Sur, México) y a la doctora Patricia S. Sánchez (Instituto Politécnico Nacional, ciidir, Unidad de Oaxaca,
México) “Las tecnologías de la información y comunicación (tic) como
recurso común: coordinación, competencia y brecha digital en ocho municipios de Oaxaca”. Este artículo realiza una revisión del enfoque teórico de
la teoría de juegos dentro de la propuesta metateórica del marco de análisis
y desarrollo institucional (iad), en su aplicación a los problemas de los
“nuevos comunes” o “comunes de información”, que estudian problemas
de sobreexplotación, parcialización, falta de cooperación y contaminación
de los recursos comunes digitales (Chávez y Sánchez, 2013). A través del
análisis de las decisiones municipales de inversión en infraestructura en telecomunicaciones dentro de los ocho municipios objeto de estudio, los
autores plantean una serie de conclusiones sobre las políticas de conectividad digital en el entorno local mexicano. En concreto, se pone el acento en
la elevada dependencia respecto de los grandes proveedores de telecomunicaciones, teniendo en cuenta la elevada atomización de la demanda en los
municipios. Además, considerando el modelo teórico utilizado, se sugiere
la necesidad de una mayor coordinación de los municipios como estrategia
para mejorar sus inversiones en telecomunicaciones, así como para promover la inversión de los operadores en entornos rurales. Todo ello, se encuentra estrechamente relacionado con la brecha digital, cuyos efectos podrían
mitigarse a través de mejores decisiones desde los municipios.
A continuación se incluye el artículo escrito por el doctor Luna-Reyes
(Universidad de las Américas, Puebla, México) “Trust and Collaboration in
Interorganizational Information Technology Projects in the Public Sector”
(“Confianza y colaboración en proyectos interorganizacionales de tecnologías de información en el sector público”). Esta investigación explora cuáles
son los principales mecanismos para el desarrollo de la confianza dentro de
procesos de colaboración interadministrativa que implican innovaciones
de carácter tecnológico y, adicionalmente, cuáles son sus repercusiones en
24 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
el proceso de colaboración y sus resultados (Luna-Reyes, 2013). Para ello, el
autor aborda la teoría de la colaboración aplicada al entorno de las organizaciones públicas, considerando el reconocimiento de la existencia de lagunas en la comprensión de tales procesos en las contribuciones más relevantes de las investigaciones. Este trabajo extiende su potencial analítico a
través de la utilización de una metodología experimental basada en simulación dinámica aplicada al caso del sistema de gestión de información sobre
personas sin hogar (Homeless Information Management System) en Estados Unidos. A partir de aquí, el autor extrae conclusiones que amplían el
alcance de la teoría de la colaboración, sobre todo, de cara a comprender
por qué la confianza se desarrolla a través de la colaboración en un proyecto
en el que participan varias agencias, además de atender otras dimensiones
clave como la percepción de riesgo o la formación de expectativas, así como
la duración de los proyectos.
Otro de los artículos se debe al doctor Purón-Cid (División de Administración Pública, Centro de Investigación y Docencia Económicas,
México) “The Dimensions of Knowledge in E-government Adoption: A
Confirmatory Factor Analysis” (“Las dimensiones del conocimiento en la
adopción del e-gobierno: un análisis factorial confirmatorio”). En este trabajo se pone el acento en la importancia del conocimiento como factor
crítico para explicar la adopción del e-gobierno. En concreto, se presenta
una investigación basada en un cuestionario aplicado a directivos públicos
de los ámbitos federal y estatal sobre la reforma presupuestaria y los sistemas de información llevada a cabo en México. A través de este instrumento se contrastan cinco dimensiones de conocimiento en el campo de las
reformas de e-gobierno: conocimiento profesional, conocimiento de los
sistemas de información, conocimiento del presupuesto, conocimiento de
la administración formal y experiencia previa (Purón-Cid, 2013). Los resultados de los análisis cuantitativos realizados no sólo confirman la influencia de las dimensiones de conocimiento mencionadas en la implementación adecuada de las iniciativas de e-gobierno, sino que también
contrastan la validez de las preguntas empleadas para su medición. Así, se
pone de manifiesto la complejidad de los proyectos de reforma presupuesVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 25
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
taria basados en innovaciones tecnológicas. A la vez, el artículo plantea
una serie de puntos prácticos relacionados con la adopción del e-gobierno,
sobre todo en relación con la necesidad de entender su complejidad, la
diversidad de herramientas para su mejora, así como las diferentes dimensiones de conocimiento que es necesario manejar para lograr su adecuada
implementación.
El trabajo del doctor Bouzas-Lorenzo (Universidad de Santiago de
Compostela) y el doctor Mahou (Universidad de Vigo, España) se denomina “El estudio de la funcionalidad de los portales gubernamentales: una
propuesta metodológica desde la e-salud”. En este trabajo se analizan los
portales web de las administraciones regionales españolas en el ámbito de la
salud, teniendo en cuenta la importancia de los mismos para acceder a recursos y servicios públicos. En particular, el estudio se centra en las posibilidades de acceso a contenidos de los portales web sanitarios, considerando la
presencia de determinados indicadores en varias dimensiones (accesibilidad, usabilidad técnica, información y comunicación), y se presentan los
resultados de un test de usuario simulado, de cara a completar la dimensión
de comunicación (Bouzas-Lorenzo y Mahou, 2013). Además de contrastar
los diferentes niveles de desarrollo de los portales web sanitarios analizados,
también se ha puesto en evidencia la distribución de contenidos de una
política pública como la sanitaria en diversas páginas web oficiales. Con ello
se siguen demostrando las dificultades con las que los ciudadanos aún se
enfrentan a la hora de acceder a información y servicios públicos por medios electrónicos.
El último de los trabajos, del doctor Naci Karkin (Department of Political
Science and Public Administration, Pamukkale Üniversitesi, Turquía) es
“Web 2.0 Tools for Public Participation through Government Websites”
(“Herramientas Web 2.0 para la participación pública a través de sitios web
gubernamentales”). En este trabajo se presenta el potencial de los medios sociales en las administraciones públicas como uno de los fenómenos más recientes en la evolución del e-gobierno. El artículo ofrece una visión teórica de
la Web 2.0 como un motor para lograr unos servicios públicos más participativos, así como para alcanzar una presencia en Internet de las administracio26 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
nes públicas cada vez más sofisticada. Además, se ofrece un trabajo empírico
que aborda el nivel de presencia de las herramientas de la Web 2.0 dentro de
los portales gubernamentales del poder ejecutivo en Turquía. A partir de ahí,
se discuten los resultados obtenidos y se extraen conclusiones de interés sobre
este ámbito emergente de los estudios sobre e-gobierno. (Norkin, 2013).
Finalmente, completan este número especial tres reseñas de libros recientemente publicados y punteros en el ámbito del e-gobierno en el ámbito
internacional. En concreto, los textos que se presentan son los siguientes:
Enacting Electronic Government Success: An Integrative Approach of Government-wide Websites, Organizational Capabilities, and Institutions (Promulgando el éxito del gobierno electrónico: Un enfoque integral de los portales web
gubernamentales, las capacidades organizacionales y las instituciones) de J. Ramón Gil-García, Nueva York, Springer, 2012, reseña a cargo del doctor
Rodrigo Sandoval-Almazán (profesor-investigador de la Universidad Autónoma del Estado de México); Social Media in the Public Sector: A Guide to
Participation, Collaboration, and Transparency in the Networked World (Medios sociales en el sector Público: Una guía para la participación, colaboración y
transparencia en una mundo interconectado) de Ines Mergel, San Francisco,
Jossey-Bass, 2012, reseña elaborada por Francisco Rojas-Martín (candidato
a doctor en la Universidad Autónoma de Madrid e investigador visitante en
la Royal Holloway, University of London); finalmente, Public Administration and Information Technology (Administración pública y tecnología de información) de Christopher Reddick, Londres, Jones & Bartlet, 2012, reseña
debida a la doctora Gabriela Quintanilla (investigadora posdoctoral en el
Centro de Investigación y Docencia Económicas, cide). Cada una de estas
contribuciones muestra la fortaleza de los estudios sobre e-gobierno, en la
medida en que estos libros combinan adecuadamente el carácter riguroso
de sus contenidos con las reflexiones orientadas a facilitar el intercambio de
conocimiento dentro de entornos docentes y de práctica gerencial.
En resumen, todos los trabajos presentados en este volumen especial
ponen de manifiesto que la investigación sobre e-gobierno es robusta, si
bien no debe descuidarse. En este sentido, las conclusiones que se extraen
de cada uno de los trabajos fortalece todavía más un dominio de investigaVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 27
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
ción que no ha parado de crecer durante la última década y que se ha caracterizado por el eclecticismo teórico, la diversidad metodológica, la convivencia interdisciplinar e, incluso, un saludable nivel de crítica y exposición
a la práctica profesional. Al mismo tiempo, los trabajos que se han presentado también demuestran que el e-gobierno cuenta cada vez con más importancia para llevar a cabo innovaciones en la gestión gubernamental y las
políticas públicas, sobre todo aunque no exclusivamente, en países del entorno hispano, donde el potencial de cambio todavía es elevado. En par­
ticular, las oportunidades que ofrece el e-gobierno en la mejora de la relación con los ciudadanos son cada vez más apreciables, al igual que las
transformaciones organizativas e institucionales debidas a la interacción con
las tic se han hecho presentes en cada vez más contextos administrativos. Sin
embargo, todavía queda mucho camino para lograr que la adopción y uso
de las tic en las administraciones públicas sea un proceso adecuadamente
planificado e implementado con éxito. Unido a ello, la investigación sobre
e-gobierno se encuentra en su adolescencia y, como acontece en dicho periodo vital, cuenta con un nivel de dinamismo a veces excesivo e incontrolado. La incorporación en una fase adulta implica no tanto la pérdida de
frescura o dinamismo, como la existencia de mayor certeza y solidez sobre
las rutas a seguir. En ese plano, una agenda más asentada debería guiar las
investigaciones futuras dentro de este dominio. Colaborar en ese esfuerzo
colectivo es lo que pretende la sección final del presente artículo.
EL FUTURO DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO
En esta última sección se propone una agenda de las principales áreas relacionadas con la evolución del e-gobierno para los próximos diez años. Teniendo en cuenta las limitaciones de un ejercicio prospectivo como el que
se plantea a continuación, se realiza una breve consideración sobre qué temas pensamos deberían atraer la atención de decisores públicos y académicos en el futuro próximo del e-gobierno, con una especial atención a la región latinoamericana. En concreto, los siete temas que se presentan y
discuten a continuación son los siguientes: 1) inclusión digital como estra28 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
tegia permanente para lograr el acceso a los beneficios del e-gobierno para
los menos favorecidos; 2) redes sociales para unas administraciones públicas más perceptivas y conectadas; 3) gobierno abierto y transparencia administrativa para unas administraciones públicas más orientadas a la rendición de cuentas; 4) intercambio de información, interoperabilidad y
computación en la nube en busca de una gestión pública distribuida y sin
costuras; 5) big data y policy modeling o el creciente poder del análisis de
datos y la computación en el sector público; 6) ciudades inteligentes y el
redescubrimiento de lo local en la era digital, y 7) gobierno móvil para sociedades cada vez más dinámicas y flexibles. Sobre cada uno de estos temas
se apuntan ideas generales para su desarrollo futuro en el sector público, así
como puntos que deben tener en cuenta los estudiosos del e-gobierno.
1) Inclusión digital. Uno de los temas pendientes en relación con el e-gobierno se refiere a las personas que no utilizan Internet y, en caso de utilizarlo, que no interaccionan con las administraciones públicas a través de esta
vía. La brecha digital ha sido una preocupación clásica dentro del área de egobierno, especialmente en los países emergentes (Mariscal et al., 2011). Y
en este sentido cada vez se ha puesto el acento en que no se trata exclusivamente de una cuestión de conectividad, sino también de utilización efectiva, por lo que es importante distinguir entre los que no acceden por falta de
recursos o capacidades y los que no acceden disponiendo de ellas (Gil-García y Helbig, 2006; Ferro et al., 2011; Ferro et al., 2008). Particularmente,
los últimos estudios realizados sobre la materia indican que incluso en los
países con mayor nivel de desarrollo de acceso a Internet y e-gobierno, las
desigualdades en el tipo de uso o los canales de acceso todavía siguen siendo
factores a tener en cuenta a la hora de entender la inclusión digital (Reddick
y Turner, 2012). En definitiva, uno de los ámbitos a considerar de cara al
futuro del e-gobierno consiste en lograr que aquellos que no pueden, o todavía no desean, acceder a Internet o interaccionar con las administraciones
públicas a través de medios digitales puedan y deseen hacerlo de una manera mucho más intensa, mediante políticas de promoción que se orienten
adecuadamente a cada uno de esos grupos con necesidades singulares.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 29
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
La investigación en materia de inclusión digital cuenta todavía con un
espacio importante para desarrollarse en los próximos años, sobre todo, en
los países emergentes. Por un lado, será importante conocer la propia evolución del fenómeno durante los próximos años en un contexto global en el
que el acceso a Internet a mediados de 2012 ya se situaba en torno a los
2 500 millones de personas en todo el mundo. Además, otro de los asuntos
de interés en este ámbito consistirá en promover estudios comparados que
puedan ofrecer evidencias sobre los diferentes resultados de las políticas de
accesibilidad e inclusión digital en contextos distintos. Específicamente, el
interés de la investigación sobre la accesibilidad del e-gobierno se podría
centrar en cómo las administraciones públicas están o no desarrollando
iniciativas que faciliten la interacción con la ciudadanía, así como la identificación de factores inhibidores y facilitadores de los servicios públicos en
línea. Junto con todo lo anterior, hay que considerar que el desarrollo del
e-gobierno en un país se puede convertir no sólo en un factor estratégico de
cara a la formulación de políticas para la mejora de la alfabetización digital,
sino también en un contenido necesario para animar a la ciudadanía a interaccionar con los poderes públicos y, con ello, mejorar la calidad de la democracia y de la gestión y las políticas públicas.
2) Redes sociales y Gobierno 2.0. Las redes sociales en Internet dentro del
sector público se unen a una serie de instrumentos de la llamada Web 2.0,
tales como Facebook, Twitter, YouTube, blogs, LinkedIn, etc. La adopción,
uso y difusión de este tipo de herramientas dentro de las administraciones
públicas implica nuevos desafíos y oportunidades (Bertot et al., 2012;
Criado y Rojas-Martín, 2012b; Chun y Luna-Reyes, 2012; Picazo-Vela, et
al., 2012). El potencial transformador de las redes sociales en el sector
público se vincula a algunas de sus principales propiedades para mejorar
su conexión con el exterior. Al mismo tiempo, la extensión de la utilización de aquellas dentro de las organizaciones públicas puede suponer un
espacio para la innovación interna. Si bien parece que no todas las redes
sociales tienen un mismo nivel de interés para las administraciones públicas, lo que queda fuera de duda es que componen una nueva esfera de su
30 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
actividad que goza de un creciente interés entre los responsables políticos
y los funcionarios públicos.
Desde el punto de vista de la investigación, las rutas de trabajo son amplias. Por un lado, resulta necesario conocer las peculiaridades de los procesos de difusión de las redes sociales respecto de otro tipo de tecnologías
previas. Por otro, el análisis de las redes sociales cuenta con un elevado potencial para la aplicación de novedosas técnicas de análisis de datos. En este
plano, no sólo se trata de recurrir a los tradicionales análisis de redes sociales, que ahora tienen una creciente capacidad de mejora en la visualización,
sino también en la vertiente del conocimiento sobre el contenido de la comunicación con el entorno, que ha abierto una nueva disciplina relacionada con el análisis de sentimientos o emociones (Sobkowicz et al., 2012).
Finalmente, las redes sociales en el sector público deberán tener en cuenta
las diferentes aproximaciones según áreas de políticas públicas, dado que ya
se empiezan a detectar sectores como la salud (Andersen et al., 2012) o las
emergencias naturales (Yildiz, 2012) en los que se ha producido una utilización más intensiva y diferenciada. Lo anterior está ligado a determinados
riesgos y retos que será necesario caracterizar en el futuro.
3) Gobierno abierto y transparencia administrativa. La necesidad de analizar
el desarrollo del open government está claramente relacionada con la consolidación de la Web 2.0 dentro de las administraciones públicas, así como
una nueva filosofía de apertura, participación y colaboración (Fierro y GilGarcía, 2012). La transparencia administrativa o el acceso a la información
pública son antecedentes que han estado presentes en las administracio­
nes públicas durante muchas décadas. Se asume que las administraciones
públicas disponen como materia prima básica para su funcionamiento de
numerosos datos referidos a las personas, sobre las más diversas áreas de actividad (rendimiento de escuelas públicas, tasas de éxito de una gran variedad
de operaciones quirúrgicas, distribución de gastos e ingresos en presupuestos públicos, etc.). Así, hay quienes sostienen que la mera puesta a disposición de la ciudadanía de dichos datos tendrá efectos positivos respecto a la
transparencia y la rendición de cuentas de los gobiernos y las administracioVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 31
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
nes públicas (Jaeger y Bertot, 2010; Lee y Kwak, 2012; Sandoval-Almazan
y Gil-García, 2011). Es más, se llega a plantear que lo anterior también
tendrá consecuencias para el funcionamiento interno de las administraciones públicas, por ejemplo, al reducir costos o hacerlos más eficaces, disminuyendo la carga de trabajo de los empleados públicos o facilitando la comunicación entre unidades u organizaciones.
Desde este punto de vista, será necesario realizar un análisis de los casos
relacionados con el open data que se han multiplicado durante los últimos
años en diferentes niveles administrativos. Por un lado, al mismo tiempo
que los gobiernos y administraciones públicas liberan sus datos (tal como
ya se ha puesto de manifiesto más arriba), surgen diferentes experiencias en
las que la ciudadanía toma el protagonismo (algunos de los ejemplos más
conocidos son los que ofrecen portales web como http://www.wheredidmytaxgo.co.uk/ o http://flyontime.us/). Además, resulta necesario conocer
si realmente las administraciones públicas facilitarán en el futuro la transparencia, participación y colaboración mediante una consolidación de los
principios de funcionamiento asociados al open government (Lathrop &
Ruma, 2010). En particular, es necesario analizar si el hecho de que las administraciones públicas queden expuestas a un escrutinio público más directo y constante por las acciones que adopten, las convertirá realmente en más
accesibles a cualquier individuo que desee relacionarse con ellas, si fomentarán la colaboración de otros actores ampliando la receptividad a las nuevas
demandas, propuestas e ideas del entorno o si, con todo ello, se mejorará la
rendición de cuentas de las administraciones públicas.
4) Intercambio de información, interoperabilidad y computación en la nube.
Uno de los ámbitos donde las administraciones públicas realizan mayores
esfuerzos para mejorar su actividad está unido al intercambio de información, la interoperabilidad y, más recientemente, la computación en la
nube (cloud computing). La interoperabilidad en el sector público adqui­
rirá mayor relevancia como consecuencia de la necesidad de satisfacer
mejor las necesidades y expectativas del ciudadano y, por tanto, de desarrollar proyectos tecnológicos más complejos. Lo anterior estará directa32 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
mente relacionado con el potencial aumento de la colaboración entre dos
o más unidades o agencias gubernamentales para intercambiar datos e información (Criado, 2009c; Criado, 2012b; Gascó, 2012; Pardo et al.,
2012), sobre todo, dentro de sistemas de gobierno multinivel, donde cohabitan administraciones públicas que deben colaborar en la prestación de
determinados servicios gubernamentales. Esto se encuentra ligado al denominado cloud computing. Este término se refiere a tecnologías y conceptos que se centran en ofrecer eficiencia y transparencia en el procesamiento de datos electrónicos, así como agilidad y flexibilidad para poner en
marcha y ejecutar infraestructuras tecnológicas “bajo demanda” de forma
compartida (Chong el al., 2012). La computación en la nube permitiría
así a las administraciones públicas un tipo de gestión tecnológica distribuida y basada en la posibilidad de compartir capacidad de procesamiento
y servicios, así como aplicaciones de software con otras administraciones
públicas.
Las propuestas de análisis respecto al intercambio de información, la
interoperabilidad y la computación en la nube pueden ser variadas. En
cualquiera de los casos, una fructífera línea de trabajo consistirá en seguir
conociendo cuáles son los factores facilitadores o inhibidores de proyectos
relacionados con el intercambio de información, datos y recursos tecnológicos entre administraciones públicas (Gil-García et al., 2007; Luna-Reyes
et al., 2007). Junto a lo anterior, otro de los retos importantes se encuentra
en integrar marcos de referencia de las ciencias sociales, como el enfoque de
relaciones intergubernamentales, para proporcionar un mayor peso a las
variables políticas y organizativas en los modelos de análisis de intercambio
de información y colaboración interadministrativa. Junto a lo anterior, no
cabe duda de que el estudio del e-gobierno desde las relaciones interadministrativas seguirá siendo uno de los ámbitos de mayor crecimiento como
consecuencia de la importancia de los proyectos en marcha, así como por la
necesidad de lograr evidencias que nutran la actividad gubernamental del
futuro en lo que respecta a iniciativas en las que se pretenda superar la clásica distribución competencial mediante la utilización de tecnologías en los
procesos administrativos.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 33
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
5)Big data y policy modeling. Aunque durante los últimos años ya existía en
las administraciones públicas un interés por el análisis cuantitativo de datos
(data mining o sistemas crm: customer relationship management), el diferencial que introduce el big data reside en el potencial para medir y, por tanto,
administrar de una manera todavía más precisa. Esta aproximación subraya
la necesidad de mejores predicciones y decisiones más inteligentes, reduciendo el papel del instinto y la intuición. Lo anterior se fundamenta en, al
menos, tres aspectos singulares respecto al análisis de datos tradicional
(McAfee y Brynjolfsson, 2012): volumen, velocidad y variedad. El análisis
de big data pretende generar inteligencia desde los datos y traducirla en
mejoras en los procesos de creación de valor en las organizaciones. Complementariamente, el término policy modeling denota la combinación de técnicas de modelación y simulación de datos para el análisis de políticas públicas y decisiones públicas en escenarios colaborativos (Purón-Cid et al.,
2012; Ferro y Gil-García, 2011). Lo anterior es el fruto del fomento de la
conversación y el debate entre los participantes en los procesos de gestión y
política pública, de manera que las tic, los datos, etc., apoyen a los individuos y comunidades para diseñar políticas y decisiones, resolver problemas
y evaluar sus consecuencias (Purón-Cid y Gil-García, 2012). Con lo anterior se contribuye no sólo al análisis, sino que se asiste a la gobernanza del
proceso de toma de decisiones colectivo.
De cara al futuro más próximo, el big data y el policy modeling tienen
todas las opciones para convertirse en áreas de interés creciente en el estudio
del e-gobierno. De entrada, será necesario indagar en qué medida es cierto
que las ingentes cantidades de datos a disposición de las administraciones
públicas, combinados con herramientas de procesamiento y cómputo, así
como la inteligencia de los nuevos profesionales necesarios para su análisis,
van a facilitar que los administradores públicos adopten decisiones con mejores fundamentos. Adicionalmente, el análisis tipo policy modeling se
orientará a mejorar el conocimiento de los pilares de la construcción de las
políticas públicas del futuro, lo que requerirá integrar el estudio de fases de
política, coaliciones promotoras de actores, fuentes de datos, aplicaciones
tecnológicas, así como distintos modelos de gobernanza. Por último, será
34 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
también decisivo identificar el nuevo papel de los administradores públicos
dentro de procesos de innovación de la gestión y políticas públicas en los
que disponen de herramientas analíticas cada vez más sofisticadas y con
unos márgenes de decisión humana cada vez más constreñidos, al menos
desde un punto de vista técnico.
6) Ciudades inteligentes y e-gobierno local. El interés por lo que se ha deno­
minado ciudades inteligentes (smart cities) ha crecido de una manera exponencial durante los últimos años. En concreto, el concepto de ciudad inteligente se liga a la utilización de las más recientes tecnologías (inteligentes)
para construir e integrar las infraestructuras y servicios críticos de una ciudad (Gil-García y Aldama-Alda, 2013). Lo anterior denota los esfuerzos por
alcanzar beneficios derivados de la utilización de las tecnologías en aspectos
como la calidad del medio ambiente, la movilidad, el ahorro de energía o la
salud pública (Gil-García y Aldama-Alda, 2013). El futuro del debate en
torno a las ciudades inteligentes está ligado a la necesidad de explorar nuevas
vías de gobernanza de sociedades que viven cada vez más en zonas urbanas,
de manera que la utilización de las tecnologías se espera que facilite y mejore
la calidad de vida. De manera complementaria, lo anterior no significa que
el sector público local no sea por sí mismo objeto de interés del e-gobierno,
tal como lo ha sido tradicionalmente. Precisamente por lo anterior, las necesidades de los gobiernos y administraciones locales en materia de gestión
tecnológica serán cada vez más importantes dentro de entornos en que las
ciudades serán el referente de la convivencia colectiva del futuro.
La investigación sobre ciudades inteligentes deberá acometer diferentes
vías para consolidarse en el futuro. De un lado, todavía queda mucho trabajo por delante en lo que se refiere a la necesidad de identificar los factores
facilitadores de las iniciativas y proyectos de smart cities que se han puesto en
marcha durante los últimos años en diferentes contextos. Modelos como los
de Chourabi et al. (2012) integran factores explicativos tales como la orga­
nización, la política pública, la gobernanza, el entorno natural, las comunidades, la economía, la infraestructura junto con la propia tecnología, para
caracterizar las relaciones e influencias entre ellos y las propias iniciativas de
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 35
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
ciudades inteligentes. Por su parte, el interés por las administraciones locales
mantendrá su vigencia dentro de los estudios sobre e-gobierno considerando las singularidades de este tipo de organizaciones. En concreto, esos elementos singulares están relacionados con el tamaño organizativo, la autonomía de gestión y financiera, el tipo de políticas públicas o el modelo de
ciudad que se pretenda desarrollar. En todo caso, el e-gobierno local, así
como los estudios sobre smart cities, también seguirán formando parte nuclear de las inquietudes de los académicos interesados en las interacciones
entre las tecnologías y las administraciones públicas de todo el mundo.
7) Gobierno móvil. La movilidad es una de las necesidades de las sociedades
contemporáneas, de manera que este tema se ha convertido en otra de las referencias de avance del e-gobierno en diferentes contextos. El gobierno mó­
vil o m-gobierno supone un canal alternativo de provisión de servicios a la
ciudadanía. De manera minimalista, Rossel y sus colegas (2006) consideran
que lo anterior se podría limitar a ser un complemento del e-gobierno, en la
medida en que su perspectiva se centra en proporcionar servicios de valor
añadido basados en la flexibilidad, dentro de contextos o procesos en los que
la movilidad es importante para ciertas comunidades de usuarios. Complementariamente, lo anterior se podría ampliar hasta considerar el m-gobier­
no como una de las tendencias de las sociedades de la información actuales y
futuras, centradas en facilitar a las personas una mayor flexibilidad en todas
las actividades de su vida, incluyendo aquellas relacionadas con la acción del
gobierno, en variados sectores de política pública (Ntaliani et al., 2008). Más
recientemente, la disponibilidad de cada vez mayor cantidad de dispositivos
móviles entre las personas lleva a que las administraciones públicas se planteen la atención de esa nueva realidad a través de aplicaciones y servicios específicamente diseñados para ese contexto singular de interacción.
Los estudios sobre m-gobierno tienen todavía mucho espacio en el futuro atendiendo algunas cuestiones de interés. Por un lado, hay que tener en
cuenta que la disponibilidad de tecnologías móviles no parece tener visos de
detenerse, más bien al contrario, los dispositivos que ofrece el mercado no
han parado de crecer (Trimi y Sheng, 2008). Por otro, se prevé que las herra36 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
GOBIERNO ELECTRÓNICO, GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
mientas ligadas a la Web 2.0 y las mobile apps desencadenen un crecimiento
notable del m-gobierno en el futuro. En este sentido, diferentes gobiernos
están poniendo a disposición de sus ciudadanos apps en sus portales web, así
como apps móviles para llevar a cabo diferentes actividades y resolver los problemas de carácter más variado (Sandoval-Almazán et al., 2012). Así, la investigación del futuro en este campo se centrará en desarrollar conocimiento
sobre el alcance de este tipo de herramientas móviles dentro del sector público, en concreto, considerando la disponibilidad, el nivel de uso ciudadano,
así como la repercusión en la actividad gubernamental. También será necesario conocer aquellos sectores de política pública en los que este tipo de iniciativas aportan un mayor valor añadido para los actores implicados.
Para a completar este artículo, hay que subrayar la necesidad de innovación colaborativa como eje transversal en todas las vertientes presentadas de
las administraciones públicas del futuro. En un contexto de crisis global
como el presente, las administraciones públicas requieren soluciones innovadoras que no supongan desajustes presupuestarios, pero que al mismo
tiempo generen el máximo retorno en legitimidad y aceptación social, además de desencadenar innovaciones en los servicios prestados a la ciudadanía. Si bien las ideas expresadas en torno a interoperabilidad, redes sociales
digitales, open government, etc., no son una panacea para solucionarlo todo,
al menos, llevan inoculado el virus de la colaboración, la participación, la
transparencia, la rendición de cuentas y, lo que es más importante, la innovación colaborativa o “conectiva” (Subirats, 2011). El punto clave es identificar la manera en que el Internet y las tic, sobre todo las ligadas a la Web
2.0, facilitan la creación de valor dentro de las administraciones públicas,
orientándolas hacia una innovación constante, en la que el involucramiento de las personas, tanto dentro como fuera de la organización, es decisivo.
Se puede pensar en llevar estas ideas todavía más allá, posiblemente llegando a lo que se ha denominado un Estado inteligente. Aquí se sugiere la
posibilidad de desarrollar una nueva generación de gobernanza inteligente
o administraciones inteligentes, es decir, administraciones públicas que utilicen de forma sofisticada las tecnologías de información para interconectar
e integrar información, procesos, instituciones e infraestructuras físicas
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 37
J. IGNACIO CRIADO Y J. RAMÓN GIL-GARCÍA
PP
para servir mejor a sus comunidades (Gil-García, 2012b, 274), que se posicionan en círculos concéntricos tanto dentro como fuera de las organizaciones (Bekkers, 2012). Así, la extensión de sensores, virtualizaciones, tecnologías de información geográfica, aplicaciones de redes sociales y otros
elementos pueden llegar a funcionar como un cerebro para perfeccionar las
capacidades de gestión y el proceso de las políticas públicas, al mismo tiempo que se mejora la participación de los actores sociales, la infraestructura
física, así como las máquinas y equipamientos que usan esas infraestructuras (Gil-García, 2012b). Lo anterior podría generar una nueva forma de
gobernanza electrónica, un Estado inteligente.
Y todo lo anterior no impide sostener que el futuro del e-gobierno se encuentra abierto, tal como sucede con cualquier fenómeno sociopolítico.
Esto significa que será necesario mantener determinadas preguntas sobre el
futuro del e-gobierno, difíciles de responder a priori (Yildiz, 2012): ¿cómo
pueden los estudios sobre e-gobierno lograr una mejor conexión y fundamentación en la investigación sobre gestión y políticas públicas? ¿Cómo
pueden los estudios sobre e-gobierno ser más multidisciplinares y comparados? ¿Cómo se puede medir y evaluar mejor el rendimiento y los resultados
del e-gobierno? ¿Cómo se pueden producir modelos y teorías en la investigación sobre e-gobierno renovados y más utilizables? Sin duda, la consolidación de esta joven disciplina de conocimiento requiere atender de la mejor
manera posible estas preguntas, así como otras que se pueden introducir en
el debate académico y profesional. Nada de eso será posible sin entender la
complejidad que inicialmente se planteó como fundamento del e-gobierno
y, desde luego, sin afrontar con humildad los retos que este fenómeno conlleva para quienes se adentran en su conocimiento, algo que el presente ar­
tículo ha tratado de facilitar a lo largo del trayecto realizado hasta aquí. G
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48 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Avances en gobierno electrónico
La conexión entre práctica, conocimiento
e investigación*
Sharon S. Dawes**
El gobierno digital es tanto un área de investigación como un campo de práctica. Necesita, por lo tanto, nuevos conocimientos e investigación para la innovación y la resolución de problemas. Para alcanzar ambas metas, los investigadores deben desplegar todo
su arsenal de teorías, estándares y metodologías al servicio de las necesidades reales del
gobierno, mientras que el conocimiento profundo de las prácticas del ámbito político,
organizacional y de política pública por parte de quienes las llevan a cabo, debe enriquecer la forma en que los investigadores enmarquen las preguntas, exploren las posibles
explicaciones y entreguen los resultados. Hay diferencias profundamente enraizadas
entre estas dos actividades profesionales, lo cual dificulta este compromiso y lo acerca al
fracaso, pero la mejora es necesaria y posible. Este ensayo refleja la experiencia de veinte
años de confluencia de investigación y práctica y ofrece estrategias que otros investigadores puedan usar para lograr resultados más viables y exitosos. Las estrategias abarcan
la construcción de relaciones, selección de métodos de investigación, manejo de técnicas
de investigación, acotar tiempos de investigación y una apreciación realista de costos,
beneficios y riesgos.
Palabras clave: investigación implicada, asociación entre usuario-investigador, abarcar
las fronteras.
*La siguiente es una traducción al español realizada por Gestión y Política Pública únicamente con fines
informativos y de difusión. Para citar el artículo deberá hacerse referencia al original en inglés de la siguiente
manera:
Dawes, Sharon S. (2013), “Advancing Digital Government: The Research-Practice Knowledge Connection”, Gestión y Política Pública, Mexico, cide, Special Issue on Electronic Government, pp. 49-67.
http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/VolTem_Gobierno_Electronico/Dawes_2013 _eng.pdf.
**Sharon Dawes es investigadora sénior y directora-fundadora en el Centro para la Tecnología en el
Gobierno (Center for Technology in Government), y profesora emérita de administración y política e
informática pública en la Universidad de Albany, Universidad Estatal de Nueva York (suny, por sus siglas en inglés). 187 Wolf Road, Suite 301, Albany, Nueva York, 12205, EUA, Tel: +1 (518) 442 38 92.
Correo-e: [email protected].
Artículo recibido el 23 de septiembre de 2012 y aceptado para su publicación el 5 de enero de 2013.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 49-67
Gestión y Política Pública 49
SHARON S. DAWES
Advancing Digital Government:
The Research-Practice-Knowledge Connection
Digital government is both a research domain and a field of practice. As such, it needs
both new knowledge and research-based problem solving and innovation. To achieve
both ends, researchers need to bring their full array of theories, standards and methodologies to the actual needs of government, while practitioners’ deep knowledge of policy
domains, and organizational and political environments can challenge and enrich how
researchers frame questions, explore explanations, and convey results. Deeply-rooted
differences in these two professional cultures make this kind of engagement difficult and
prone to failure, but improvement is both needed and possible. This essay reflects on
twenty years of experience with research-practice partnerships and offers strategies that
individual researchers can use to make it more feasible and successful. The strategies address relationship building, choice of research methods, research management techniques, the timing of research, and realistic appreciation for costs, benefits and risks.
Keywords: engaged research, research-practice partnerships, boundary-spanning.
INTRODUCCIÓN
E
n octubre de 1998, en los albores del Programa de Investigación de
Gobierno Digital de la Fundación Nacional de la Ciencia, un taller
para la definición de la agenda de trabajo, nos ayudó a formular las
directrices fundamentales del programa de investigación. El taller incluyó
científicos en las áreas de computación, ciencias sociales así como empleados de gobiernos nacional, estatal y local, todos en discusiones abiertas para
compartir, comparar y sintetizar los puntos de vista e ideas de las tres comunidades. Uno de los resultados más importantes fue el listado de necesidades creado por los servidores públicos que se convirtió en la agenda de
investigación de los académicos (Dawes et al., 1999):
• Sistemas interoperables que sean seguros y confiables, considerando no
sólo su potencial sino sus límites políticos, tecnológicos y organizacionales.
• Modelos de transacciones electrónicas de servicio público y sistemas
de entrega, incluyendo nuevos métodos de autentificación, control de
evento, registros, acceso y seguridad, así como la medición de costos y
beneficios.
50 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
AVANCES EN GOBIERNO ELECTRÓNICO
• Mejores métodos de gestión de tecnologías de información (ti) para
asegurar sistemas más eficientes, flexibles y asequibles, procesos de diseño efectivo, gerencia de proyecto y de contrato, modelos de liderazgo y
estrategias de gerencia y apoyo para la fuerza de trabajo de ti (informática).
• Métodos y mediciones de la participación ciudadana incluyendo los
cuestionamientos acerca de la ciudadanía, el rol del liderazgo político y las
limitaciones con respecto al cambio en las instituciones democráticas.
• Modelos de asociación pública y privada y otras formas de hacer redes
organizacionales para controlar la responsabilidad particular y conjunta
en las áreas legales, económicas, éticas, políticas y tecnológicas.
• Herramientas de apoyo para decisiones intuitivas de los servidores públicos con énfasis en la búsqueda, selección, análisis y distribución y
todo lo que incluye participación pública significativa.
• Marco administrativo y herramientas de archivado y registro electrónico
que incluyan definición y contenido del registro, control de versiones,
acceso público, mantenimiento continuo y la posibilidad del gobierno
de mantener un historial y la respuesta del caso.
• Hacer coincidir los recursos de la investigación con las necesidades del
gobierno, los plazos de los empleados de gobierno así como de los investigadores académicos para producir conocimiento listo para usarse.
Quince años después, esta lista todavía es pertinente. No quiere decir que
no haya habido avances, sino que reconoce que el área de gobierno digital,
en términos tanto prácticos como académicos, es joven y muy dinámica.
Las necesidades y problemas mencionados en 1998 aún llaman la atención,
pero su forma y sustancia han cambiado con los contextos tecnológicos,
organizacionales y políticos. Por ejemplo, los retos de confianza y seguridad
de 1998 fueron modificados radicalmente después de Septiembre 11, de
2001. El interés expresado con respecto a la participación del público sigue
siendo fuerte, pero ahora, con el advenimiento de la comunicación social,
los medios y posibilidades para la participación pública son muy diferentes
y en gran medida están fuera del control del gobierno.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 51
SHARON S. DAWES
Al inicio del siglo xxi, empezamos a tener progresos significativos en la ge­
rencia y preservación de registros electrónicos, pero no anticipamos que pa­ra 2008 tendríamos que guardar literalmente miles de millones de registros.
No sólo ha cambiado la naturaleza, tamaño y alcance de los retos del gobierno digital, sino que los retos tradicionales de tecnologías de información
y comunicación (tic) persisten. La tasa de fracaso de inversión en tic para
ajustarse a las necesidades del gobierno se mantiene alta y consume tanto recursos como credibilidad. En Estados Unidos, por ejemplo, la reforma aparentemente interminable de los sistemas de oficina local, de los servicios de
Captación Interna (irs por sus siglas en ingés) y el esfuerzo durante diez años
para lograr implementar un nuevo sistema de control aéreo para la Administración Federal de Aviación (faa, por sus siglas en inglés) han sido costosos
objetivos de escrutinio y crítica de organismos de control público y observadores externos. Aun ahora, iniciativas de gobierno abierto y datos abiertos
dependen en gran medida de poder encontrar diferentes formas de usar las
tic y en menor medida en la creación de nuevas formas de valor público.
Estas dificultades ilustran las dos categorías principales de riesgo de las
tic al permitir innovación y cambio en el gobierno y su gobernanza. Primero, tenemos una tendencia general a creer que la tecnología puede resolver problemas que no son tecnológicos, irónicamente aparejado con una
pobre percepción de las posibles maneras en que la tecnología puede realmente mejorar cómo vivimos, aprendemos y trabajamos. En consecuencia,
los promotores de tecnología y los administradores responsables de la operación gubernamental aplican soluciones tecnológicas a la solución de problemas que requieren atención institucional, organizacional y de políticas.
Este camino que privilegia la tecnología nos lleva con frecuencia a resultados indeseables: inversiones a fondo perdido (enormes en ocasiones) en
herramientas equivocadas o herramientas que no operan correctamente,
que no atienden las necesidades reales y que, de hecho, empeoran las cosas,
dañan la credibilidad y reducen, en lugar de añadir, valor público.
La segunda categoría de riesgo es aún más amenazante. Comprende
factores sociales, políticos y organizacionales que incluyen la falta de entendimiento del contexto, el apego a supuestos no probados de qué se necesita
52 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
AVANCES EN GOBIERNO ELECTRÓNICO
y por quién, una tendencia a ignorar la variabilidad y diversidad en el ambiente en el cual se implementa, comunicación inadecuada o inapropiada
entre los implicados y falta de confianza en la capacidad o en las intenciones
de los otros actores. El medio ambiente del sector público, en sí mismo, implica principios y prácticas que van en contra de un progreso unificado y
predecible del punto A al punto B: autoridad dividida sobre decisiones
y recursos, la necesidad de considerar y consultar a múltiples partes interesadas con puntos de vista diversos y muchas veces conflictivos, candados
institucionales al poder, con el objetivo de prevenir la corrupción pero que
paralizan o incrementan el tiempo y el costo de la mayoría de los procesos
públicos. Los factores organizacionales que entran en juego son la necesidad de coordinar a través de las fronteras de los programas u organizaciones, capacidades o habilidades inadecuadas, fondos insuficientes o impredecibles, y autoridad legal y canales de financiación anquilosados. Por
último, la interdependencia entre los programas gubernamentales y los
procesos de negocio contribuyen con su complejidad propia a los “problemas enredados” que dificultan tanto la producción de valor público en la
forma de escuelas uniformemente buenas, acceso a servicios de salud de alta
calidad, procesos regulatorios entendibles y efectivos, o a un medio ambiente sano (Dawes, Cresswell y Pardo, 2009).
Problemas públicos que son intensivos en información o procesos, implican un entendimiento multifacético y una cantidad considerable de
prueba y error. Son buenos candidatos para la innovación, experimentación, aprendizaje y ajuste, cruzando los dominios del conocimiento y la
acción. Sin embargo, la renuencia del sistema político a tolerar fallas, puede
hacer imposible que sigamos estas rutas de innovación (Kelman, 1998). Se
necesita un enfoque diferente, que mitigue los riesgos sin impedir el aprendizaje y la creatividad.
GOBIERNO DIGITAL: UNA OPORTUNIDAD DE FERTILIZACIÓN CRUZADA
El campo de gobierno digital abarca —de hecho, requiere— tanto investigación como práctica. (Uso el término “gobierno digital” para englobar
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Gestión y Política Pública 53
SHARON S. DAWES
todo el cúmulo de actividades del sector público facilitadas por tic, incluyendo operaciones gubernamentales, servicios públicos, elaboración de
políticas y procesos democráticos.) Sin embargo, como en otros campos
profesionales: administración pública, sistemas informáticos y gerencia organizacional, existe un tipo de brecha cultural entre los practicantes que
trabajan productos tangibles en el ambiente de su práctica ruidosa e inmediata y los académicos cuyos métodos implican precisión y control para
producir resultados científicamente aceptables. En el gobierno digital, estas
dos formas de acercarse a la realidad, claramente pueden beneficiarse de
mayor interacción y entendimiento. Sin embargo, la brecha cultural crea
diferencias y conflictos que mantienen a las dos comunidades trabajando en
paralelo en lugar de concertadamente (Bolton y Stolcis, 2003).
Ospina y Dodge (2005) caracterizan a estas comunidades como sistemas sociales interdependientes, pero separados, que tienen diferentes expectativas, estilos de presentación y de solución de problemas incompatibles. La interacción entre estos dos sistemas resulta insatisfactoria para
ambos y promueve estereotipos que provocarán que la interacción futura se
dificulte. Los académicos verán a través de estos estereotipos a los servidores públicos como subjetivos y muy preocupados por el control. Los con­
siderarán como sujetos de una investigación y eventualmente consumidores de los conocimientos que se deriven de dicha investigación. Por su
parte, los académicos se consideran a sí mismos como objetivos, neutrales
y comprometidos con métodos rigurosos, los cuales les permitirán producir conocimientos superiores (Coplin, Merget y Bourdeaux, 2002). Por
otro lado, para los servidores públicos, el investigador estereotipado está
desconectado de la realidad, su trabajo es muy abstracto, aunque cumple
con elevados estándares académicos; se enfoca en asuntos muy estrechos y
básicamente está dirigido a otros académicos. Los servidores públicos se
ven a sí mismos como inmersos en una realidad complicada, enfocados en
resultados y con responsabilidad pública de qué logran y qué no (Streib,
Slotkin y Rivera, 2001).
Los estereotipos tienen algo de verdad pero enmascaran realidades más
complicadas. Los profesionales del gobierno están inmersos en ambientes
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VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
AVANCES EN GOBIERNO ELECTRÓNICO
con dinámicas complejas, abiertos a otras influencias y resistentes al control. Atienden en forma simultánea múltiples tareas, con la tendencia a
brindar un enfoque más intenso a los problemas que requieren solución
inmediata. Trabajan en una atmósfera que premia los métodos tradicionales y elimina los riesgos, porque ellos y sus organismos están circunscritos
por muchas prescripciones legales y están sujetos al escrutinio del público.
Ven a la administración pública como una profesión con una serie de capacidades, habilidades y responsabilidades. Su trabajo se organiza, en general,
en programas reguladores, administrativos o de servicio que se financian de
forma independiente, que usan vocabularios especializados y demandan
habilidades y conocimiento especializado.
Cuando los profesionales del gobierno confrontan problemas o asuntos
desconocidos, favorecen los consejos prácticos y oportunos como guía para
la acción, confiando en los productos que ya se encuentran en el mercado o
que los consultores del sector privado ofrecen.
En contraste, los investigadores están tratando de ir más allá de las fronteras del conocimiento, en ocasiones en áreas de interés muy definidas.
Con la tendencia de abarcar la visión de largo alcance e ir acumulando conocimiento y entendimiento con el tiempo. Los investigadores son premiados por sus instituciones y sus disciplinas al generar conocimientos nuevos
a través de metodologías rigurosas y por comunicar sus resultados en publicaciones académicas de gran prestigio. Se organizan en campos y disciplinas que tienen vocabularios especializados, tradiciones, métodos y cuerpos
de conocimiento. Cuando se involucran con el gobierno o con profesionales del gobierno tienden a considerarlos sujetos o elementos de la investigación, o tópicos de evaluación para el interés propio del investigador.
El abismo entre investigación y práctica está plenamente reconocido y
se ha discutido por generaciones (Newland, 2000; Perry, 2012; Rynes, Bartunek y Daft, 2001). Existen diferencias significativas entre las dos comunidades con respecto a metas, los sistemas sociales en los que operan, las
variables que les interesan y los tiempos en que las acciones y resultados son
aceptables (Thomas y Tymon, 1982). La tradición científica positivista no
encaja en la dinámica diaria del mundo real. Sus requerimientos implican
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Gestión y Política Pública 55
SHARON S. DAWES
aproximaciones rápidas para guiar la acción; abarcando muchas variables
exógenas, situaciones fuera de control y factores concomitantes. No son
lugares en donde sea fácil recolectar información abundante, bien definida,
confiable y adecuada para un análisis cuantitativo (Buckley, Ferris, Bernardin y Harvey, 1998). Sin embargo, sí ofrecen un sinnúmero de problemas
interesantes e importantes, que los investigadores pueden ayudar a definir y
resolver, si pueden colaborar como iguales con los servidores públicos que
los enfrentan día a día.
Durante mi carrera he pasado mucho tiempo como miembro de cada
comunidad y he experimentado ambas culturas. Reconozco claramente las
barreras y los estereotipos y concuerdo plenamente con la máxima de Ranjay Gulati de que la tensión entre el rigor de la ciencia y la importancia de
los problemas de mayor trascendencia no nos obligan a hacer una elección.
En cambio, en la investigación de gobierno digital, como en la investigación gerencial, “nuestra meta debe buscar rigor y pertinencia en la investigación, que abarcando las fronteras se centra de lleno en el interés de los
gerentes” (Gulati, 2007, 775). Preocupaciones similares se expresan en la
literatura de sistemas de información. Benbasat y Zmud, por ejemplo, alegan que la investigación relevante para la práctica debe considerar la problemática y los retos del momento en una forma oportuna, sintetizar el
conocimiento, promover el pensamiento crítico que cree retos a los servidores públicos y a su amplio repertorio causal, y que entregue los resultados
en un lenguaje cotidiano y estilo directo que permita usarlos (Benbasat y
Zmud, 1999). En otras palabras, los investigadores pueden proporcionar
todo el arsenal de teorías, estándares y metodologías de acuerdo con las
necesidades reales de gobierno para que los servidores públicos, con su amplio conocimiento de políticas, ambiente organizacional y político, puedan
enriquecer cómo los investigadores enmarcan sus preguntas, exploran explicaciones y entregan sus resultados.
La pregunta obvia es “¿Cómo?” El último elemento de la lista de deseos
al inicio de este ensayo, nos ofrece alguna guía. Incluye recomendaciones
específicas para emparejar los resultados de la investigación con las necesidades del gobierno, incluyendo: 1) la ne­cesidad de entender qué productos
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AVANCES EN GOBIERNO ELECTRÓNICO
de investigación son útiles al gobierno, 2) desarrollar metodologías innovadoras que puedan acelerar la diseminación de conocimiento útil, y 3) experimentar con nuevas asociaciones que beneficien tanto a investigadores
como al gobierno. Tenemos que reconocer que la naturaleza fundamental de
ambas comunidades —estructura, procesos y sistemas de reconocimiento— no va a cambiar mucho. Aun así, si podemos aceptar que “los trabajadores con conocimientos profesionales pueden involucrarse conjuntamente
en la solución de problemas” (Harvey y Myers, 1995), podemos construir
asociaciones que enfaticen la creación conjunta de conocimiento a través de
una cuidadosa atención al conocimiento mutuamente enriquecido y a través de la expansión de los límites.
El artículo inicial de un foro especial de investigación en el Academy
of Management Journal (Rynes et al., 2001) rastrea la larga historia de la
brecha entre la investigación y la práctica gerencial y define el persistente
abismo que resulta de que los investigadores y los servidores públicos
pertenecen a comunidades separadas con valores e ideologías diferentes
(Boland, Richard J. et al., 2001). El foro enfatizó la naturaleza social de la
transferencia de conocimiento y la importancia de las relaciones de trabajo
reales entre ambos grupos al generar, entender y usar este conocimiento,
por ejemplo (Mohrman, Gibson y Jr., 2001) al generar, entender y usar este
conocimiento. Otros han discutido los retos de la transferencia de conocimientos (que llaman el problema de “lost in translation” o “perdido en la
traducción” o sea la falta de habilidad para llevar el conocimiento a diferentes audiencias), los retos en la producción de conocimientos (denominados
como el problema de “perdido antes de la traducción” o la incapacidad de
entender conceptos clave, supuestos y expectativas, antes de que el traba­
je inicie) (Shapiro, Kirkman y Courtney, 2007).
Nonaka y sus colegas discuten los diferentes tipos de conocimiento involucrados en las relaciones entre la investigación y la práctica y describen
cuatro procesos de transformación que facilitan la creación del conocimiento (Nonaka y Takeuchi, 1995). Algunos elementos del conocimiento
son explícitos, formales y contenidos en artefactos o medios muy accesibles, como las políticas escritas, procedimientos, estándares y bases de daVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 57
SHARON S. DAWES
tos. Este tipo de conocimiento es transferido a otros a través del lenguaje,
imágenes o sistemas de información o de datos estructurados. Otros elementos del conocimiento tenderán a ser más tácitos, incluidos en el contexto y práctica social, y proporcionados a través del “aprendizaje al realizarlo” en lugar de a través de algún medio más explícito (Wenger, 1998). El
conocimiento de facto también puede verse como un fenómeno a nivel de
la organización, involucrado en formas organizativas, pericia, contextos
históricos, sociales, materiales y culturales (Gherardi, 2000). Nonaka y
Takeuchi proponen como hipótesis una “espiral de conocimiento” consistente en cuatro métodos de conversión de conocimiento: socialización (tácito a tácito), externalización (tácito a explícito), combinación (explícito a
explícito) e internalización (explícito a tácito).
De las cuatro, la socialización depende más de interacciones humanas
que involucran tiempo juntos, compartiendo modelos mentales creados,
desarrollando empatía y aceptando las creencias y sentimientos de los otros.
Es la base para la transformación de los demás tipos de conocimiento. La
externalización sucede cuando el conocimiento tácito se incorpora a conceptos, lenguaje, y artefactos que pueden comunicarse explícitamente a otros.
La combinación junta el conocimiento explícito de diferentes fuentes como
diferentes disciplinas o dominios públicos, y la internalización se caracteriza
por saber cómo —el proceso por medio del cual el conocimiento explícito se
incorpora a la práctica profesional y al funcionamiento organizacional.
Los cuatro métodos son pertinentes para el conjunto de prácticas de la
investigación del gobierno digital. Investigadores y servidores públicos necesitan reconocerse como profesionales que están trabajando en contextos
muy ricos en detalles para poder crear conocimiento en forma conjunta y
externalizarlo en forma útil, así como incorporarlo en su trabajo regular.
Nuestra meta común debe de ser “convertirnos en investigadores que aprecian el conocimiento de los servidores públicos desde dentro y ellos convertirse en profesionistas que aprecian el razonamiento y la lógica dentro de los
estándares de la investigación” (Ospina y Dodge, 2005, 420).
Algunos cambios en el medio ambiente institucional se mueven en esta
dirección. Por ejemplo, la Fundación Nacional de la Ciencia de Estados
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AVANCES EN GOBIERNO ELECTRÓNICO
Unidos requiere que todas las propuestas para fondos de investigación expliquen cómo cada trabajo va a tener una “repercusión más amplia” en la
sociedad, y requiere que se revise el peso de esta influencia de forma equivalente al mérito intelectual. Las universidades promueven “aprendizaje por
medio del servicio” para comprometer a los estudiantes a que combinen
conocimientos prácticos con el entrenamiento académico fuera del salón de
clase. Son signos alentadores, aunque sea lento el proceso y no tan amplio
como para influir en los procesos de promoción y titularidad que descansan
casi exclusivamente en la revisión científica por otros académicos. Algo más
o diferente se necesita para llegar al punto de inflexión en donde académicos y servidores públicos se vean mutuamente como coproductores de conocimiento (Rynes, 2007).
ALGUNAS MODESTAS SUGERENCIAS
Con base en cerca de veinte años de experiencia, ofrezco unas modestas
sugerencias para los investigadores de gobierno digital que pudieran preferir, o por lo menos intentar, trabajar de esta manera. Me dirijo a la comunidad investigadora, porque creo que necesitamos dar los primeros pasos para
buscar y fomentar las relaciones con los organismos gubernamentales como
socios de nuestro trabajo. Mis recomendaciones están hechas a un nivel
individual, describen las acciones que puede realizar un investigador individual o un pequeño grupo de colegas. Hay formas y caminos más ambiciosos para mover a organizaciones completas o instituciones, pero mi punto
aquí es que no es necesario mover montañas para lograr progreso real hacia
mejores relaciones y beneficios mutuos.
1. Busca y construye relaciones. Construir una relación genuina basada en el
entendimiento mutuo y la confianza es la esencia del proceso de socialización de la creación de conocimiento. Implica un esfuerzo deliberado y tambien tiempo. Para enetender mejor cómo los profesionistas del gobierno
ven y actúan sobre los problemas, necesitas el punto de vista de alguien de
adentro. Puedes empezar a adquirir ese punto de vista leyendo las publicaVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 59
SHARON S. DAWES
ciones que leen y asistiendo a los congresos que frecuentan como un observador activo y un participante más. Participar en las sociedades profesionales que están abiertas a investigadores. Ser voluntario en los comites y
directivas de esas organizaciones y agencias de gobierno en donde vives.
Cuando impartas clases, conoce y aprende de los estudiantes con experiencia práctica; invitalos, o a sus jefes, a dar pláticas como invitados, o que te
inviten a visitas de campo, compromételos a que tengan discusiones serias
de sus retos, ideas y restricciones. El objetivo es entender el mundo práctico
de la forma más completa posible sin el filtro de las publicaciones o congresos académicos. De hecho, trata de recomponer tus escritos academicos en
el mismo lenguaje de la práctica (Gil-García y Pardo, 2005). Aprende a
traducir los resultados de la investigación en consejos prácticos para la acción y busca que tus colegas practicantes reaccionen ante ello.
2. (Re)considera tus métodos. Van de Ven sostiene que la disminución de la
utilidad de la investigación académica para poder resolver problemas prácticos puede abordarse por el enfasis en la “acción” o ciencia aplicada sumada a la ciencia academica o “normal” (Van de Ven, 2000). El estudio cuantitativo llamado gran N estándar de oro, va en una sola dirección, y
generalmente no en la mejor dirección, para hacer investigación en un escenario práctico. Familiarízate con otros enfoques que abarquen directamente contexto y complejidad. Estudios individuales o comparativos de casos,
la etnografía, la investigación de campo, campos experimentales de ensayo,
estudios de evaluación, investigación-acción, los modelos de dinámica de
sistemas y prototipos son los caminos para obtener nuevos conocimientos
y formas de buscar nuevos conocimientos sobre un fenómeno sin descartar
estos aspectos importantes del fenómeno en sí. La investigación de actividades tiene ciertas ventajas al requerir que los investigadores se comprometan con la organización que estudian en un proceso de aprendizaje y pruebas mutuos. Las diferencias entre las partes involucradas son una constante
en casi todo lo que es importante en el sector público. Aprende a usar la recolección de datos y los metodos analíticos que involucran y comprometen
a los diversos involucrados. Algunos de estos métodos incluyen el diseño
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AVANCES EN GOBIERNO ELECTRÓNICO
participativo, el diseño de sensibilidad-valor facilitación de grupo, toma de
decisiones de grupo, análisis de participantes y análisis de proceso.
Estas son técnicas bien documentadas en las ciencias sociales y las ciencias de la información. Además, hay herramientas y guías disponibles para
realizar dicho trabajo, específicamente en el área de gobierno digital. Finalmente, considerar el uso de métodos mixtos como vía para una exploración
más completa del problema y una recolección de distintos tipos de datos
para arrojar luz e interpretación. Mientras gran parte de la investigación
con métodos mixtos es conducida por equipos de unidades de investigación bien establecidos, académicos individuales pueden realizarlo efectivamente a una escala menor (Gil-García y Pardo, 2006).
3. Adopta las técnicas de investigación adecuadas. Investigar en asociación
con los profesionistas es muy diferente a la investigación tradicional auto­
dirigida. Las organizaciones gubernamentales y los individuos profesionales
involucrados, no sólo tienen conocimientos y capacidades para contribuir
sino una apuesta en la credibilidad y usabilidad de los resultados. Davison
et al. (2004) recomiendan un acuerdo explícito entre cliente e investigador,
conducir el trabajo en un proceso cíclico de diagnóstico a traves de reflexión, lograr cambio a través de la acción y el entendimiento del contexto
organizacional, y aprendizaje a través de la reflexión continua. Otras investigaciones nos indican que la interactividad sostenida antes, durante y después del proyecto de investigación son la mejor manera de que la investigación sea relevante y entendida por los usuarios. Este tipo de investigación
debe de identificar, en la etapa de diseño, quién usará lo que se encuentre.
Debe de estar abierto a modificar el diseño de la investigación de manera
que resulte en concordancia con las necesidades del usuario sin comprometer la integridad y debe de planear explícitamente que el producto contenga
material especial para los usuarios.
Este enfoque esta implícito en la idea de coproducción de la investigación
(Orr y Bennett, 2012) en donde una interacción social intensa entre los investigadores académicos y de parte de los usuarios, genera un marco continuo del problema y un intercambio de ideas en el que ambas partes aprenden
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Gestión y Política Pública 61
SHARON S. DAWES
de la experiencia y punto de vista del otro (Yin y Moore, 1988). Estas recomendaciones han aparecido en muchos estudios que involucran los temas de
las capacidades ti de la fuerza de trabajos del gobierno (Dawes y Helbig,
2007), aprendizaje organizacional durante tiempos de transición (Mohrman
et al., 200), y prácticas de liderazgo en el gobierno (Orr y Bennett, 2012).
4. Considera el tiempo óptimo para la investigación basada en la práctica.
Mucha investigación de los asuntos públicos es retrospectiva, tratando de
sacar conclusiones y construir teoría observando lo que ya pasó, generalmente de modo crítico y evaluador. Este trabajo tiene valor, pero los usuarios tienden a resistirse porque conlleva un aire de juicio mucho tiempo
después de que dicha recomendación pudiera haber sido útil. La investigación prospectiva es más bienvenida por los usuarios y es mucho más seguro
que sea el tipo de investigación en la que la asociación es posible.
Desde esta perspectiva práctica, ayuda a la investigación programarla
cuando un problema o una oportunidad se reconocen y antes de que se
tomen decisiones. Esta es la coyuntura para que se consideren alternativas,
se pueda experimentar y los que toman decisiones estén más abiertos a los
diferentes modos de enmarcar problemas y elaborar las soluciones. Este
enfoque es inmanente a las ideas de diseño científico en donde “hay un
nacimiento común de problemas prácticos y de conocimiento”, y esto nos
lleva a ciclos de investigación y aprendizaje comunes (Wieringa, 2009). En
otras palbras, la investigación se conduce (y por lo tanto contribuye a) nuevas ideas, procesos, servicios o políticas.
5. Reconoce los costos reales, riesgos y beneficios. En mi propia experiencia
trabajar de esta manera toma más tiempo al principio de un proyecto de
investigación y todo parece moverse muy lentamente, tanto para el usuario que prefiere acciones rápidas como para los académicos que prefieren
más autonomía para diseñar el trabajo e iniciarlo. Como este trabajo se
realiza en medio de actividades de gobierno reales, tiene el riesgo de ser
suplantado por elecciones, ciclos de presupuestos o crisis que pueden hacer que la investigación deje de ser factible por muchas razones prácticas o
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VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
AVANCES EN GOBIERNO ELECTRÓNICO
políticas. Otra consideración es la necesidad de compartir la toma de decisiones con respecto a los objetivos del proyecto, los tiempos, roles y el plan
de trabajo que añade la necesidad de contar con la habilidad de un gerente
de proyecto que los investigadores tradicionales pueden no tener y necesitarán adquirir. Adicionalmente, las contribuciones de los investigadores
pueden resultar minusvaluadas por un sistema tradicional de investigadores (particularmente por los nuevos miembros de las facultades) y los resultados negativos de las investigaciones pueden no ser bien acogidos por las
instancias de gobierno que pagan por la investigación o que participan en
ella. Finalmente, la necesidad de encontrar las demandas operativas o los
puntos de decisión por parte del gobierno implicará que primero se preparen los resultados prácticos y se retrasen las publicaciones académicas tanto
en revistas como en conferencias científicas. Por todas estas razones, es
mejor empezar con un proyecto pequeño y aprender así, con la reflexión
conjunta y la experiencia, a manejar los proyectos más grandes y complejos. Estos costos y riesgos pueden ser muy altos para algunos, y ciertamente sugieren que para la mayoría de los investigadores, este tipo de trabajo
debe de ser una parte modesta de un portafolio mayor que incluya proyectos de investigación y productos más tradicionales. A pesar de los costos y
riesgos, sin embargo, la investigación conjunta entre académicos y operadores del gobierno digital ofrece beneficios considerables. Una vez que se
establecen buenas relaciones de trabajo, se abre el acceso a fuentes de información y canales de investigación a los investigadores. Efectivamente, se
gana el acceso al punto de vista desde adentro. Más aún, si las relaciones
entre investigadores tienen éxito para consolidar la confianza y el respeto
mutuo, los efectos de esta reputación ganada promoverán oportunidades
adicionales de investigación en esta u otras organizaciones gubernamentales. Además del trabajo de investigacion, este tipo de trabajo produce una
gran cantidad de material para las labores docentes, tanto por los resultados de la investigación como por el entendimiento del académico de los
detalles finos del ambiente en el gobierno. Por último, esta investigación
en conjunto genera no sólo nuevos conceptos y teorías en nuestro campo,
sino que contribuye directamente a la efectividad del sector público.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 63
SHARON S. DAWES
CONCLUSIONES
PP
En 1997, Ernest Boyer pidió un compromiso cuadruple entre los eruditos:
1) el descubrimiento o la creación de conocimiento, 2) la integración de
conocimiento entre diferentes disciplinas para ampliar los contextos de entendimiento, 3) la escolaridad en la práctica o la generación de elementos
útiles al aplicar conocimiento en el mundo que nos rodea, y 4) la enseñanza
o la utilización de conocimientos para la acción y la investigación futura
(Boyer, 1997). Esta definicion multifacética de la erudición, valora fuertemente la investigación académica tradicional, pero argumenta que no es la
única forma o la forma más útil de construir conocimiento.
El gobierno digital es un campo muy apropiado para la definición de
Boyer porque es tanto un campo de investigación como una práctica.
Como tal, requiere los beneficios de conocimientos nuevos, solución de
problemas e innovación. Para alcanzarlos, los estudiantes necesitan abarcar
las contribuciones, culturas y limitantes de ambas comunidades, experimentar diferentes maneras de diseñar y conducir las investigaciones, así
como considerar los efectos en sus propias carreras como en el valor público
de trabajar de este modo más comprometido e interconectado. G
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Los modelos de gobierno electrónico
y sus fases de desarrollo
Un análisis desde la teoría política
Manuel Villoria y Álvaro Ramírez Alujas*
Ciertas teorías sobre el papel de las tecnologías de la información y la comunicación (tic)
en el gobierno expresan la creencia de que éstas abren una nueva época que permitirá a
las administraciones, a través de sucesivas fases, no sólo ser más eficaces y eficientes, sino
también ser más abiertas, participativas e inclusivas. Diversos estudios empíricos desmienten, sin embargo, estas previsiones. En este estudio se trata de explicar el porqué de
este fracaso, utilizando la teoría política, en concreto la teoría del pluralismo de valores,
y una selección de estudios de caso que aportan cierta evidencia empírica a la propuesta.
Palabras clave: gobierno electrónico, teoría política, valores, democracia.
Development Stages of Electronic Government Models:
An Analysis from Political Theory
Certain theories propose an e-government stage model where, thanks to the information and communications technology (ict) development, governments will gradually
achieve not only better and more efficient results, but also more inclusiveness, participation and openness. However, different empirical studies refute these forecasts. This article tries to explain why the e-government stage model theories do not work. It does it
by using political theory, namely the theory of value pluralism, and a selection of case
studies which bring empirical evidence to the proposal.
Keywords: e-government, political theory, values, democracy.
*Manuel Villoria es catedrático docente en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Director del
Departamento de Gobierno, Administración y Políticas Públicas del Instituto Universitario Ortega y Gasset.
Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. C/ Fortuny 53, 28010 Madrid, España. Tel: 34 91
70 02 294. Correo-e: [email protected]. Álvaro V. Ramírez-Alujas es fundador, investigador principal y
coordinador del área de Administración Pública del Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y
Políticas Públicas (gigapp) del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset (iuiog) en Madrid, y
actualmente se desempeña como académico del Instituto de Asuntos Públicos (inap) de la Universidad de
Chile. Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. C/ Fortuny 53, 28010 Madrid, España. Tel:
34 91 70 04 100. Correo-e: [email protected].
Artículo recibido el 15 de mayo de 2012 y aceptado para su publicación el 6 de enero 2013.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 69-103
Gestión y Política Pública 69
MANUEL VILLORIA Y ÁLVARO RAMÍREZ ALUJAS
INTRODUCCIÓN
E
l ejercicio del poder público en una sociedad industrial no es el mismo que el que se desarrolla en una sociedad red. En ambas sociedades las fuentes de poder estatal siguen siendo las mismas: la violencia
y el discurso; pero la estructura social en que se ejercitan es muy diferente.
Una sociedad red es “aquella cuya estructura social está compuesta por redes activadas por tecnologías digitales de la comunicación y la información,
basadas en la microelectrónica” (Castells, 2010, 50-51). En esta sociedad
red el poder del gobierno está determinado por su capacidad para conectar
y programar redes, en última instancia por su capacidad de dirección y comunicación en el marco de las redes activadas tecnológicamente. La tecnología no es la red, ni el mensaje, pero las redes, los mensajes y, sobre todo, el
papel del gobierno, tal como los entendemos hoy, no serían comprensibles
sin las nuevas tecnologías de información y comunicación (tic).
Por eso, uno de los rasgos más característicos de los gobiernos y las administraciones públicas en estos comienzos del siglo xxi es el de la utilización cada vez más masiva de las nuevas tecnologías de información y comunicación para sus relaciones internas y con las diversas redes de expresión de
la ciudadanía existentes, de cara a la legitimación de su poder.
Esta búsqueda de legitimidad1 por parte de las administraciones a través
de las tic es un hecho que se da en países democráticos y no democráticos,
en los cinco continentes. Centrándonos en los países democráticos, la relación entre administración y ciudadanos hoy en día es bastante diferente a
aquella que surgía del paradigma burocrático y, sin duda, una de las razones
más poderosas para explicarlo tiene que ver con las posibilidades que abren
las tic, especialmente la Web 2.0 para interacciones más abiertas y eficaces,
en suma, más legítimas de acuerdo con el sistema de valores que hoy pre­
dominante en nuestro entorno (Chun et al., 2010; Bonsón et al., 2012;
Ramírez Alujas y Villoria, 2012).
1
Usamos el concepto de legitimidad de Beetham (1991), para quien la legitimidad exige una conformidad legal o coherencia con lo definido legalmente, una justificabilidad de las reglas o creencias compartidas
sobre las mismas y una evidencia de consentimiento.
70 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
Así pues, el “tipo de problema” (Van Aken, 2004, 222) en el que situamos la investigación es el de la legitimación de las administraciones en este
momento histórico y el papel de las tic. En ese marco, algunos autores
adoptan frente a la llegada de las tic y sus posibilidades una opción de optimismo histórico de raíz hegeliana que parece indicarnos que los múltiples
valores a los que el gobierno debe servir pueden verse realizados en la práctica, gracias a estas tecnologías, de forma maximizada (Demchak et al., 2000;
Baum y Di Maio, 2000; Layne y Lee, 2001; Ronahan, 2001; Dimitriu,
2008). Otros mantienen versiones mucho más moderadas en optimismo,
dadas las limitaciones que los propios procesos de investigación y los éxitos de implementación generan (Griffiths, 2004; Schlosberg et al., 2007;
Yildiz, 2007; Coursey y Norris, 2008; Criado 2009; Bonsón et al., 2012).
En suma, las nuevas tecnologías abren nuevas vías a los procesos legitimadores, pero la pregunta es si estas nuevas vías permiten la realización de
sueños utópicos para la administración, como ser mucho más eficaz, colaborativa, participativa y rigurosamente imparcial al tiempo, o si, siguiendo
una visión más escéptica, entendemos con Berlin (1994) que el pluralismo
de valores implica siempre tensiones y resistencias y que nunca se puede
conseguir maximizar un valor sin eludir la maximización de otro. Además,
nuestro análisis se va a realizar esencialmente desde la teoría política, eso sí,
con una argumentación teórico-sistemática, no histórica o hermenéutica.
La teoría política hoy tiene como objetivo la clarificación y refinamiento de
los conceptos políticos (Máiz, 2009), hacer que nuestras conversaciones y
convicciones sobre la sociedad sean más completas y coherentes, en suma,
ayudar a los ciudadanos a orientarse en su propio mundo social y advertir
de las contradicciones y engaños de las explicaciones simples y de los argumentos “oficiales” (Vallespín, 2012; Shklar, 1990).
Existen ya diversos estudios que analizan, desde la teoría política, el papel de las tic en la configuración de nuevos modelos de democracia (para
un buen resumen véanse, entre otros, Harto de Vera, 2006, Bellamy,
2000). No obstante, este estudio no realiza análisis sobre los nuevos tipos
de democracia a que pueden dar lugar las tic, sino que se centra en la dimensión estrictamente gubernamental del fenómeno y analizará, en la líVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 71
MANUEL VILLORIA Y ÁLVARO RAMÍREZ ALUJAS
nea de los análisis más teóricos y politológicos (Subirats, 2012), las diferentes formas en que las administraciones están usando las tic para reforzar su
legitimación en un mundo en profundo proceso de cambio. El análisis de
dichas formas de utilización de las tic dará lugar, inductivamente, a una
tipología que creemos que es relativamente novedosa y que sintetizará suficientemente las experiencias conocidas.
En síntesis, el texto no analiza el uso de las tic en la dimensión de polity,
sino en su dimensión de policy (Subirats, 2002), es decir, no incluye en su
análisis la forma en que las tic pueden mejorar la selección y reemplazo de
gobernantes, sino que se centra en cómo la administración intenta mejorar
su legitimación vía procesos y resultados y, sobre todo, los límites de estos
procesos desde una perspectiva teórica, aunque no se rehúyan las evidencias
empíricas.
Resumiendo, el texto se centra en la dimensión gubernamental y no en
la de régimen político de las tic, analiza los diferentes usos que se dan a las
tic desde las administraciones de países democráticos, en el marco del
problema general de la reformulación de su legitimación en momentos
históricos de politeísmo axiológico, sociedad red y globalización económica profunda, y lo hace desde la teoría política, en concreto aplicando la
teoría del pluralismo de valores. Esencialmente, se pregunta si las tic pueden lograr, en la actuación gubernamental, la armonización de valores diversos y su maximización coetánea o si, por el contrario, existen límites derivados de la propia dimensión conflictiva de los valores y los modelos
políticos que tienen como referencia. Con este enfoque de análisis se pretende aportar explicaciones complementarias a los hallazgos empíricos que
ponen de relieve las dificultades de implantación de modelos comprehensivos por etapas de e-government.
Para hacer frente a este reto, se procederá, en primer lugar, a generar inductivamente una tipología de usos actuales de las tic por parte de las administraciones públicas de los países más desarrollados económicamente.
Esa tipología se generará con base en los valores primordiales a los que sirven los diferentes usos. A continuación, se conectará esta tipología con otra
de nivel superior, en la que dichos tipos puros de usos se insertarán en mo72 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
delos de democracia reconocibles y sustentables académicamente, con el
fin de comprobar la coherencia de los valores de cada tipo con los que priorizan dichos modelos de gobierno. El objetivo de esta conexión es resaltar
las tensiones teóricas que dichos tipos puros conllevan. Finalmente, se procederán a detallar las tensiones y contradicciones prácticas que los diferentes usos de las tic generan. Esta fase analítica nos permitirá resaltar las dificultades teóricas y prácticas de las visiones utópicas sobre el uso de las tic
en las administraciones públicas.
HACIA UNA TIPOLOGÍA DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO
GUIADA POR VALORES
Si entendemos por e-government el uso de las tic, y particularmente de
inter­net, como un instrumento para alcanzar un mejor gobierno (ocde,
2003), y operamos empíricamente para comprobar qué significa esto en
las operaciones habituales de las administraciones, nos daremos cuenta del
enorme conjunto de programas y actividades diarias que conlleva y de la
gran diversidad de actuaciones verificables. Esta diversidad es aún mayor
desde que la Web 2.0 abrió nuevos campos de interacción y nuevas expectativas. Pero no todos los programas buscan lo mismo, no todos son compatibles y no todos son implantados con la misma intensidad (Coursey y
Norris, 2008; Bonsón et al., 2012). La búsqueda de explicaciones a esta
realidad guía este artículo. Y para ello se estima conveniente intentar segmentar programas y generar tipologías, clarificando fines y marcos de referencia, comprendiendo, en definitiva, los valores a los que sirven los diversos tipos.
Para comprender esta argumentación hay que asumir que en la explicación de los procesos de diseño de políticas es necesario aportar “patrones de
inteligibilidad” (Van Parijs, 1981). La teoría de la “dbo” (Hedström, 2010)
nos explica las acciones como causadas por los deseos (desires), las creencias
(beliefs) y las oportunidades (opportunities) de las personas y los procesos de
interacción que se generan con ello. El análisis de los mecanismos sociales
es esencial para la construcción de este conocimiento. La idea central que
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Gestión y Política Pública 73
MANUEL VILLORIA Y ÁLVARO RAMÍREZ ALUJAS
está detrás de los mecanismos sociales es que se explica el fenómeno social
haciendo referencia a una constelación de entidades y actividades, normalmente actores y sus acciones, que están vinculados entre sí de tal modo que
producen regularmente el tipo de fenómeno que queremos explicar (Hedström, 2005, 2). En nuestro caso, creemos que las creencias sobre los debe­
res, derechos y obligaciones de los gobiernos, así como las creencias sobre
cómo debe entenderse y qué puede esperarse de la democracia son esenciales
para explicar la priorización real de un tipo u otro de e-government. Como
dice North (2000, 136), “en el mundo de incertidumbre y ambigüedad que
caracteriza las elecciones políticas y económicas más importantes, los ju­
gadores tienen diferentes teorías para explicar el mundo que les rodea y les
sirve de base para la elección” (2000, 136). Las ideas, en consecuencia, son
importantes para clarificar objetivos, definir el rango de posibilidades de acción o ayudar a seleccionar la repercusión concreta que se quiere, en ausencia
de una única solución (Majone, 2001, 3). Finalmente, las ideas y creencias
están guiadas por concepciones de lo deseable, en suma por valores.
Obviamente, no podemos olvidar que existen también oportunidades y
barreras diversas (crisis institucionales, por ejemplo) y deseos o intereses de
los actores fundamentales también diferentes, con los que hay que contar
para la explicación del resultado final de este tipo de políticas en cada momento y lugar (Luna-Reyes et al., 2009) pero ese análisis de los intereses y
contextos específicos no es posible en un artículo como el que se presenta,
esencialmente teórico y analítico.
En resumen, de cara a realizar e interpretar la tipología, partimos de
unas hipótesis: 1) que la priorización de un tipo u otro de e-government no
es apolítica o puramente tecnológica, sino que en ella son esenciales las
ideas y valores subyacentes; 2) que los distintos tipos de e-government conllevan implícitamente distintos modelos de democracia como referente político, y 3) que eso genera ciertas contradicciones cuando se unen, como es
ya lo habitual, modalidades diversas en el discurso y la práctica gubernamental (Hood y Jackson, 1991).
Centrándonos solamente en la administración pública, como ya antes
indicamos, podrían existir cuatro tipos ideales de innovaciones vinculadas
74 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
a las tic: la administración electrónica en sentido estricto, guiada por valores de economía, eficacia y eficiencia (Jaeger, 2003; Norris y Moon, 2005),
la administración electrónica inclusiva e imparcial (Codagnone y Konstantinou, 2012), el gobierno abierto que rinde cuentas (Coroján y Campos,
2011; Ramírez-Alujas, 2011; Bingham y Foxworthy, 2012) y el gobierno
electrónico participativo y colaborativo (Sæbø, Rose y Nyvang, 2009; Jaeger 2005). Cada uno de ellos incorpora diferentes programas, pone el énfasis en diferentes valores y asume modelos democráticos ideales distintos,
como veremos a continuación.
Comenzaremos por la administración electrónica en sentido estricto. Esta
se refiere “a la aplicación de la tecnología necesaria para obtener la mayor
efi­ciencia y efectividad de los trámites y servicios que las instituciones públicas ponen a disposición de los ciudadanos” (Coroján y Campos, 2011, 16).
Resumiendo, es una idea del gobierno electrónico como un instrumento
tecnológico que permite mejorar la eficacia de la actuación del gobierno,
haciendo más sencillas y cómodas las interacciones (Torres et al, 2005) y
generando, además, crecimiento económico y eficiencia o reducción de
costos (European Commision, 2005). Con esta modalidad no se pretende
incidir en valores finales del sistema de gobierno, como generar una democracia más deliberativa, aun cuando su propia dinámica interna pudiera
llevar a mayores cotas de transparencia (Von Waldenberg, 2004), confianza
(Tolberg y Mossberger, 2006) y al control de fenómenos dañinos, como la
corrupción (Shim y Eom, 2008; 2009; Anderson, 2009, 210).2
El foco de la e-administration está puesto en mejorar la economía, eficiencia, provisión y efectividad del gobierno, proporcionando información
y servicios disponibles en varios canales diferentes y bajo diversas nomenclaturas (sitios Web, one stop government shops o ventanillas únicas, etc.).
Los esfuerzos en este ámbito se han centrado en conciliar de la mejor manera posible los aspectos de front office (en la entrega de servicios) y de back
office (rediseño de procedimientos administrativos, modernización de estructuras y funciones, etc.). En general, se reconoce el valor que puede te2
Véase también http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/definition.htm.
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Gestión y Política Pública 75
MANUEL VILLORIA Y ÁLVARO RAMÍREZ ALUJAS
ner para el ciudadano y para la administración acceder a procesos más ágiles, expeditos y amigables, como la digitalización de los mecanismos de
declaración de impuestos en casi en todo el mundo, la generación de plataformas digitales para las compras y adquisiciones del sector público, la simplificación digital de trámites diversos sobre prestaciones esenciales, como
certificados de nacimiento, tarjetas de identidad, entre muchos otros avances (Coursey y Norris, 2008). Todo ello favorece y mejora la calidad de
servicio y la percepción ciudadana, pero no cuestiona el trasfondo desde el
cual se llevan a cabo este tipo de innovaciones. Como afirman Tapscott y
Williams (2011, 386): “La primera oleada de estrategias digitales para el
gobierno electrónico arrojó beneficios importantes. Mejoró la accesibilidad
de los ciudadanos a la información y servicios públicos, al igual que la eficiencia administrativa y operacional. No obstante, muchas de estas iniciativas se limitaron a automatizar procesos obsoletos y a trasladar a la red los
servicios administrativos ya existentes”. En suma, si bien este enfoque ha
permitido un salto cualitativo importante en el ámbito del uso de herramientas tecnológicas y el mejoramiento de la infraestructura digital de los
gobiernos en la última década, al parecer no ha redundado en los resultados
esperados y efectos deseados si se consideran los niveles de inversión y esfuerzo realizados (wef, 2011; The Economist, 2008).
En segundo lugar, nos encontramos con el e-government como gobierno
transparente y que rinde cuentas. Los orígenes de este “tipo” tienen una larga
historia y, esencialmente, sus ideas clave provienen de la Ilustración y, posteriormente, de los debates de los fundadores de la democracia estadounidense. Estamos ante un gobierno que busca, a través del sistema de pesos y
contrapesos, el control de los que gobiernan, entre sí y por los gobernados.
Es la dimensión del “open government” más vinculada a la transparencia
pasiva, derecho a saber, y a la transparencia activa, vinculada a las Web gubernamentales (Drüke, 2007; Pina et al., 2007). En este ámbito es donde se
sitúan en gran parte las medidas que vinculan gobierno abierto con lucha
anticorrupción.
Un buen gobierno, como sujeto responsable de la construcción de buena gobernanza y calidad democrática, debe generar todo un conjunto de
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VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
reglas formales e informales que constriñan conductas ineficientes, arbitrarias, corruptas e ilegales entre sus empleados y dirigentes, y que incentiven
lo contrario, transparencia, accountability, imparcialidad e integridad. Este
conjunto de reglas precisan procesos coherentes para su aplicación o “lógicas de lo apropiado” (March y Olsen, 1984). Y, además, necesitan organizaciones que no sólo sean actores racionales del juego institucional, sino también actores morales que asuman los valores y fines que las justifican y
procedan a asegurar el respeto y aplicación imparcial de las reglas y procesos
a ellos encomendados (Selznick, 1992).
El gobierno transparente se inserta, así, en toda esta corriente de buena
gobernanza, como un instrumento eficaz en la promoción de integridad
gubernamental y altamente sofisticado en el uso de las nuevas tecnologías
de información y comunicación. Por ejemplo, en el marco del open govern­
ment, el Departamento de Estado estadounidense ha adoptado el programa ForeignAssistance.gov, un dashboard que proporciona una visualización
de datos sobre dónde manda el gobierno el dinero para ayuda exterior. Incluye una gran cantidad de cartas, gráficos y secciones que aportan información sobre dónde está el dinero, qué deben saber los ciudadanos sobre
ese dinero y respuestas a una serie de preguntas habituales que se han recibido a lo largo del tiempo. Los datos pueden ser descargados en un formato
abierto y filtrados por una serie de criterios diversos, incluyendo tipos de
ayuda, año fiscal, tipo de informe que se busca, etc. Todo ello dificulta el mal
uso de los fondos públicos por las agencias gubernamentales y, se supone,
mejora su eficacia y honestidad. En suma, el gobierno abierto, usando las
últimas tecnologías, sobre todo la Web 2.0, permite a los ciudadanos no ya
acceder a la información que el gobierno provee a través de sus páginas Web,
sino convertir a los ciudadanos en auténticos auditores desde el sofá y pasar
de un ciudadano pasivo y consumidor de contenidos gubernamentales a un
monitorial citizen, que controla, escanea y sanciona, en su caso, al gobierno
incumplidor (Vanhommering y Karré, 2012). Así, la información sobre
rendimiento de escuelas o de hospitales permite a los ciudadanos elegir mejor qué escuela quieren para sus hijos o donde recibir un mejor tratamiento
quirúrgico, incentivando la mejor gestión pública y sancionando la peor.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 77
MANUEL VILLORIA Y ÁLVARO RAMÍREZ ALUJAS
El tercer tipo es la administración electrónica inclusiva e imparcial.3 Las
ideas que sostienen estos productos se basan en la necesidad de superar
problemas de desigualdad de acceso y de los consiguientes efectos de discriminación y exclusión social (Norris, 2001; Van Dijk, 2006), sus valores clave son la equidad y la imparcialidad. También incluye la búsqueda
del bienestar ciudadano a través de políticas sociales inclusivas y transparentes prestadas a través de las tic (Jarvis, 2012). En términos simples, la
inclusión digital (eInclusion) tiene como objetivo lograr que “nadie se
quede atrás” en el disfrute de los beneficios que emanan de las tic y, por
lo tanto, las políticas impulsadas bajo esta mirada tienen como objetivo
reducir las brechas y promover el uso de las tic para superar la exclusión,
mejorar el rendimiento económico, las oportunidades de empleo, la calidad de vida, la participación y cohesión social. Por su parte, la e-accesibilidad trata de minimizar las barreras a la accesibilidad, sean éstas técnicas,
auditivas, visuales, semánticas y de lenguaje, de falta de habilidades, de
exclusión de ciertos sectores sociales, etc. Además, cuando se diseñen sistemas accesibles es fundamental que los grupos con minusvalías sean consultados y evalúen las respuestas dadas al reto del acceso (European Commission, 2010).4
Una de las experiencias más exitosas en materia de accesibilidad sanitaria radica en el trabajo que ha desarrollado el Servicio Nacional de Salud
(National Health Service, nhs) del Reino Unido con un enfoque que se basa
en la idea de coproducción, reconociendo el valor de integrar en el proceso
al paciente como un elemento central para el éxito y equidad de las políticas
sanitarias; para ello, ha utilizado las herramientas tecnológicas y el uso de
datos a fin de poder empoderar al paciente, ayudarlo a trabajar en su propio
proceso de recuperación y asegurarle asistencia remota y apoyo permanente
en todo momento (Department of Health, 2009). Hoy, en el marco de las
políticas de e-salud, nos encontramos con programas como los de self-tracking o autoseguimiento por parte de los pacientes a través de herramientas
3
4
Imparcialidad se usa en el sentido de equidad social e igualdad de oportunidades (véase Rawls, 2000).
Para mayor detalle: http://ec.europa.eu/information_society/activities/einclusion/index_en.htm.
78 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
tecnológicas muy diversas o las comunidades virtuales de pacientes (muy
usadas para pacientes con cáncer) o las herramientas para incentivar la vida
saludable.
Esto nos lleva, dando un paso más en la lógica de este tipo, a asumir que
si el gobierno debe preocuparse del bienestar de sus ciudadanos, entenderemos que un gobierno que observe conductas que son dañinas para los propios individuos, aunque no generen excesivo daño social, debe actuar para
desincentivar tales actuaciones, con un cierto paternalismo libertario (Sunstein y Thaler, 2003). La parte libertaria del enfoque implica que la gente
debe ser libre de rechazar acuerdos o reglas que les desagradan e, incluso, de
destruir sus vidas si así lo deciden, pero ello no obvia que sea legítimo para
los gobiernos tratar de influir la conducta de sus ciudadanos para que sus
vidas sean más largas, más sanas y mejores (Thaler y Sunstein, 2008).
Así, el Departmento de Agricultura estadounidense (usda) implicó a
creadores de software, diseñadores de juegos y estudiantes en la plataforma
gubernamental Challenge.gov, con el objetivo de que desarrollaran software
que incitara a los estudiantes a comer mejor y a ser más activos físicamente,
en el proyecto “Apps for Health Kids” (http://appsforhealthykids.com/). En
general, facilitando la apertura y reutilización de datos públicos, el gobierno
abre vías para que la sociedad desarrolle programas y tome decisiones que
mejoren su bienestar, al tiempo que incentiva el cumplimiento de las regulaciones por los regulados. En esta estrategia se pueden incluir los ranking
de transparencia, las puntuaciones, los programas de naming and shaming,
etc. Así, la puesta a disposición de los ciudadanos de los resultados de la inspección de sanidad de restaurantes u hoteles facilita la toma de decisiones
ciudadanas y previene enfermedades, al tiempo que incentiva el cumplimiento de las normas sanitarias por el sector hotelero y de restauración.
Finalmente, analizaremos el gobierno electrónico participativo y colaborativo. En su dimensión colaborativa, Schauer (2011) denomina este fenómeno “transparencia como epistemología”. Con ello se quiere decir que la
abierta disponibilidad de información facilita la identificación de la verdad
y de la falsedad, contribuyendo, con esto, a generar mejor y mayor conocimiento y progreso. Hoy en día, a través de los apps y los wikis este proceso
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ha encontrado una dimensión desconocida históricamente. Internet 2.0
crea la posibilidad de integrar en sistemas de regulación plataformas de colaboración y wiki-government, lo cual permite confrontar una serie de problemas informativos muy importantes en la gestión de riesgos (Spina,
2012). Este proceso puede ser intencional, construido en la propia plataforma (por ejemplo, Wikipedia o el software de fuente abierta) para que los
usuarios contribuyan voluntariamente, o puede ser fruto de una funcionalidad oculta en la propia plataforma que explota los datos. Con la agregación de datos, llega una tendencia a facilitar la incorporación de feedback de
usuarios con el propósito de mejorar la calidad. Es lo que los tecnólogos
denominan el perpetual beta, una funcionalidad integrada en el sistema que
permite a éste su continua mejora. En este modelo de interacción gobiernosociedad, el funcionario pierde el monopolio del conocimiento y la expertise,
y debe recrear su relación con el ciudadano, ahora ciudadano digitalmente
conectado (netizen), pasando de una relación vertical a una de colaboración
horizontal. El gobierno es una plataforma que engancha conocimiento disperso (por ejemplo, crowdsourcing) a través de contribuciones digitales, para
mejorar la calidad y responsividad de sus políticas y la provisión de sus servicios (Australian Government 2.0 Task Force, 2009).
Los gobiernos, en el marco de los subsistemas de políticas de gobierno
abierto, están lanzando proyectos muy interesantes para generar conocimiento. En Estados Unidos, dod y el Departamento de Educación trabajan en un “Learning Registry (http://www.learningregistry.org/)”, junto
con agencias, ong y organizaciones internacionales, incluidas Lockheed
Martin y la National Science Digital Library. La plataforma proporciona
contenido abierto; cualquier creador de contenido puede publicar apps que
capturan y comparten recursos de aprendizaje.
Esta gobernanza participativa y colaborativa que se promueve ahora
podría definirse, en suma, como la implicación de la ciudadanía en general, así como de las agencias estatales, regionales y locales, las ong, las
empresas y otros stakeholders no gubernamentales en el proceso de elaboración, implantación, evaluación y gestión de políticas, a través de métodos que incluyan, pero no se limiten a: implicación ciudadana, diálogo,
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VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
deliberación pública, colaboración con múltiples stakeholders, gestión pública colaborativa, resolución de disputas y negociación (Bingham, 2010).
Esto abarca la provisión de información y la necesidad de comprometer la
participación ciudadana “desde arriba hacia abajo” (la obligación de los
gobiernos y políticos de consultar y comprometer a los ciudadanos en los
asuntos de la democracia), así como la potenciación de enfoques de “abajo
hacia arriba” (los ciudadanos deben ser agentes activos, controlar y participar en la toma de decisiones políticas que los afecten) utilizando para ello
a las tic (Van der Hoven, 2005).
MODELOS DE DEMOCRACIA DE REFERENCIA
A fin de elaborar los modelos de democracia que pueden servir de referencia a los diversos tipos de gobierno electrónico vamos a usar cuatro tipos
de variables, que se fundirán en dos. Una primera línea de tensión axiológica en torno a la que situar los modelos es la que se expresa por el continuum entre gobernabilidad y representación. La preferencia por un valor
u otro en el diseño de las instituciones genera resultados ciertamente diferentes en la forma de gobernar dentro de las democracias representativas.
Determinados países, situados, a estos efectos, conceptualmente cerca de
lo que Lijphart (2000)5 denomina democracias consensuales, buscan a
través de sus instituciones la expresión de la diversidad y la generación de
sistemas de contrapesos efectivos frente a las mayorías electorales. Otros
—democracias mayoritarias—, priorizan la gobernabilidad y estabilidad
sobre la representatividad y el control de las mayorías. La segunda línea de
tensión se refiere a las prioridades en las respuestas al déficit de legitimidad. Si bien es cierto que todo gobierno busca respuestas a las dos dimensiones de la legitimidad, siempre predomina una sobre otra en las prácticas
políticas. Estamos hablando de la legitimidad de los inputs (o process orien5
Lijphart utiliza diez diferencias para explicar su tipología, entre ellas: 1) Concentración del poder ejecutivo en gabinetes mayoritarios de partido único frente a la división del poder ejecutivo en amplias coaliciones
multipartidistas.2) Relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo en las que el ejecutivo domina frente al
equilibrio ejecutivo del poder ejecutivo-legislativo. 3) Bipartidismo frente a sistemas multipartidistas, etcétera.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 81
MANUEL VILLORIA Y ÁLVARO RAMÍREZ ALUJAS
ted) y la de los outputs, los costos o, en definitiva, los resultados (Goodin,
2003; Scharpf, 2005). En los primeros países —los que priorizan la gobernabilidad—, la legitimidad que se busca prioriza los resultados, mientras
que en los segundos, con diseños institucionales más consensuales, se cuidan más los procesos.
Por otra parte, la tercera línea de tensión, que también está mejor representada por un continuum, es la que diferencia normativamente entre democracia agregativa o de mínimos y democracia deliberativa. La primera
tiene su expresión inicial en la obra de Schumpeter (1976: 269), para quien
la democracia sería simplemente un arreglo institucional por virtud del cual
las personas adquieren el poder de tomar decisiones políticas mediante una
lucha competitiva por el voto de la gente. Este modelo toma como referencia el mercado y la elección racional egoísta como mecanismo de explicación de las conductas humanas (Downs, 1957) y se centra en el mecanismo
del voto como referente esencial para la toma de decisiones políticas. Frente
a esto, la democracia deliberativa pone el énfasis en los procedimientos de
argumentación y comunicación, en la búsqueda del consenso y el interés
general (Bessette, 1994; Manin, 1987; Rawls, 2005; Habermas, 1996; Cohen, 1996). En los modelos agregacionistas se considera que los inputs de la
política, los intereses y preferencias, se forman en el ámbito privado y, por
tanto, entran en la política como variables fijas; sin embargo, los modelos
deliberativos creen en las preferencias como modelos endógenos de los procesos políticos, en suma, que los procesos políticos deliberativos son espacios de construcción de las preferencias individuales y colectivas (Jorba,
2009, 8 y ss.). En el fondo, una de las diferencias más importantes entre
uno y otro tipo de visión de la democracia tiene relación con la búsqueda de
consenso, en la deliberativa; frente a la renuncia a alcanzar tales absolutos
en la otra, con su consiguiente aceptación del principio mayoritario. En el
corazón del modelo deliberativo existe la idea de que todos los argumentos
en el debate político deben ser respetados y que debe prevalecer la fuerza de
la mejor argumentación. La deliberación contrasta con la negociación,
donde los argumentos son usados estratégicamente para conseguir maximizar preferencias y los acuerdos se basan en análisis costo-beneficio conside82 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
rando posibles premios y castigos (Elster, 1998; Dryzek, 2000). En todo
caso, no olvidemos que hablamos de un continuum en el que en los extremos no suelen existir ejemplos empíricamente reconocibles, de ahí que lo
correcto sería hablar de democracias con tendencias más agregativas y democracias con tendencias más deliberativas. Empíricamente, existe una correlación entre modelos institucionales que favorecen los consensos y la representación, y que se preocupan por la calidad de los procesos, y la
existencia de espacios de deliberación en los parlamentos, lo cual refuerza la
coherencia del modelo utilizado (Steiner et al., 2004).
Del cruce entre los dos continuum analizados surgen cuatro posibles
modelos de democracia representativa —pues no hemos pretendido salir
de la realidad actualmente existente— (diagrama 1). En un primer cuadrante nos encontraríamos un modelo que asume la democracia de mínimos como referente básico,6 un modelo que busca la gobernabilidad a través de un marco institucional —el sistema electoral competitivo— que
incentiva la coordinación (Hardin, 1999), y que sitúa la eficacia y la eficiencia —productos— en la acción gubernamental como resultado de la
competencia por el voto. En una visión minimalista, la democracia no se
define por sus policy outcomes, antes bien, los productos son determinados a
través de la competencia electoral si ésta se garantiza adecuadamente; en
suma, que un sistema verdaderamente competitivo incentiva la eficacia y la
eficiencia, que es lo importante para la legitimidad, aun a costa de dejar en
segundo lugar la representatividad, con sus componentes participativos,
deliberativos y de accountability horizontal y societal. Este modelo, al mismo tiempo, se preocupa esencialmente de resultados como la seguridad
pública y jurídica (Hayek, 1981), a efectos de favorecer el eficaz funcionamiento del mercado, base de todo el sistema. No hay preocupación, antes
al contrario, por incorporar elementos de unanimidad e interés general en
el proceso democrático (Popper, 1963), pues se acepta plenamente la legitimación surgida a través del voto (Przeworski, 1991) e, incluso, se promueve una cierta despolitización del mundo.
6
Przeworski (1991, 10) define la democracia minimalista como a system in which parties lose elections.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 83
MANUEL VILLORIA Y ÁLVARO RAMÍREZ ALUJAS
DIAGRAMA 1. Los
cuatro modelos de democracia
Democracia deliberativa-consenso
Modelo 3
Modelo 4
Gobernabilidad
Resultados
Representatividad
Procesos
Modelo 1
Modelo 2
Democracia agregativa-mayoritaria
Fuente: Elaboración propia.
El segundo cuadrante (diagrama 1) también asume una democracia con
tendencias más agregativas, pero la preocupación por la calidad de los procesos es mucho mayor que en el primer caso. La democracia, se asume, es
más compleja que las meras elecciones; también es preciso preocuparse de
la gobernanza democrática durante los momentos no electorales y de la
organización del Estado en sus relaciones internas y con la ciudadanía
(O’Donnell, 2003). La democracia debe asegurar que los gobernantes,
una vez elegidos, no abusan del poder que les es legalmente conferido
(O’Donnell, 2010). La mayor transparencia y mejores mecanismos de rendición de cuentas del Estado se convierten en criterios clave de legitimación. En este modelo el gobierno, aunque busque legitimación tanto a través de nuevos productos (que estarían esencialmente vinculados a políticas
sociales) como a través de procesos, pone mayor énfasis en los procesos de
rendición de cuentas. Los gobiernos ponen sus datos a disposición de la
ciudadanía y abren vías de diálogo con los ciudadanos para recabar la información ciudadana. Se sigue manteniendo una visión escéptica de la unani84 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
midad y el interés general, tampoco se cree en la capacidad transformadora
del debate político, pero los actores interesados, con los incentivos y constricciones adecuados que proporciona un marco institucional más complejo y sofisticado que el del modelo previamente enunciado, pueden actuar
racionalmente y promover una democracia que funcione de manera más
transparente y responsable. En suma, este modelo procura mejorar los mecanismos de representación y dar respuesta a la demanda de proximidad
(Rosanvallon, 2010) propia de las democracias consolidadas de los albores
del siglo xxi.
El tercer cuadrante (diagrama 1) ya implica un cambio en las demandas
democráticas. La visión deliberativa de la democracia recupera la preocupación por la justicia y la legitimidad política normativamente considerada.
En este caso, se entiende que la democracia no puede alcanzarse sin verdadera igualdad política y ello incluye una real igualdad de oportunidades
(Dahl, 1998). De ahí surge la necesidad de asegurar, a través de políticas so­
ciales inclusivas, que los participantes en los discursos y deliberaciones
públicas tengan unos bienes básicos (Rawls, 2000) o unas capacidades
(Sen, 2010) que les permitan participar en dichas prácticas sin ser sometidos a dominaciones arbitrarias o manipulaciones (Pettit, 1999). Además,
la crisis de legitimidad institucional se busca cubrir no sólo con elecciones,
sino también con espacios deliberativos donde alcanzar la unanimidad o el
consenso a partir de un uso de la razón dialógica y la razonabilidad entre
seres libres e iguales. En este modelo es fundamental que la democracia
también aporte productos que den respuesta a la necesidad de igualdad de
oportunidades que sustenta la justicia y, para ello, los espacios deliberativos
deben superar la esfera pública informal, en términos de Habermas (1996,
301) e incorporar a los ciudadanos como usuarios de servicios públicos,
residentes en áreas degradadas, destinatarios de políticas y regulaciones
(Cohen y Sabel, 1997). Obviamente, estos productos superan la seguridad
jurídica y pública del modelo explicado en el primer cuadrante. Podríamos
decir que este modelo de democracia es, hasta cierto punto, dependiente de
lo que Rawls (2000) denomina “equilibrio reflexivo”, en suma, la creencia
de que a través de una reflexión personal guiada por una razón objetiva se
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 85
MANUEL VILLORIA Y ÁLVARO RAMÍREZ ALUJAS
puede encontrar una solución óptima a los problemas sociales y sobre todo
a la injusticia (Manin, 1987).
Finalmente, el modelo propio del cuarto cuadrante (diagrama 1) se
mantiene en el tipo deliberativo de democracia, pero conservando su pu­
reza procedimental. La clave es que los productos son legítimos siempre y
cuando reciban el asentimiento reflexivo a través de la participación en una
auténtica deliberación de todos los afectados por la decisión en cuestión
(Dryzek, 2001, 651). Para esto no basta seleccionar a nuestros representantes a través de elecciones masivas y competitivas entre élites partidistas,
máxime cuando las elecciones son poco deliberativas (Dryzek, 2001, 652657). Por ello, en este modelo la clave institucional del proceso es generar
espacios deliberativos que se acerquen a las condiciones ideales del discurso
y la apertura de vías participativo-deliberativas que conecten la sociedad
civil organizada y no organizada con la toma de decisiones públicas y la
gestión de los asuntos públicos (Habermas, 1996; 1998). Nuevamente, la
unanimidad y el consenso son valores determinantes del grado de legitimidad en las decisiones, pero no están predeterminados por elementos prepolíticos. La incorporación apriorística de productos socialmente deseables
al debate le hurta a éste su pureza y su naturaleza puramente política, la
confusión de la política y el pensamiento debe evitarse; el juicio y el intercambio razonable de opiniones en una esfera pública agonística es la clave
de una vida política en la que los resultados no están predefinidos, aun
cuando el sentido común y una mentalidad ampliada nos permitirán, normalmente, conclusiones precisas (Arendt, 1993). De ahí el énfasis procedimental y la preocupación por la calidad de los aspectos discursivos en este
último modelo, que en la vida real sólo existe en momentos y espacios puntuales, pero que conectados entre sí pueden aportar bases legitimadoras
deliberativas a la toma de decisiones (Parkinson, 2003).
Por último, si conectamos las dos secciones previas, podemos ver que
existe una relación teórica e ideológica suficientemente sólida entre los cuatro tipos de e-government previamente descritos y los cuatro modelos de
democracia ahora generados (véase diagrama 2). El gobierno electrónico en
sentido estricto es coherente con el modelo uno de democracia, con actores
86 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
DIAGRAMA 2. Matriz
de conexión
Democracia deliberativa
e-government
como factor de
cohesión
[e-inclusion]
e-government
como esfera pública
[e-democracy /
e-participation]
Resultados
Procesos
e-government
como promotor
de eficacia y eficiencia
[e-administration]
e-government
como gobierno,
accesible, transparente
y receptivo
[open government]
Democracia agregativa
Fuente: Elaboración propia.
plurales y autointeresados a los que hay que aportar productos con economía, eficacia y eficiencia. El e-gobierno abierto y que rinde cuentas es coherente con el modelo dos y su preocupación por la calidad de los procesos. Y
ambos son coherentes con modelos de democracia prioritariamente agregativos, en los que los expertos y las élites hacen el trabajo del gobierno y los
ciudadanos permanecen como watchdogs and monitors, implicados esencialmente en su vida privada y sus asuntos particulares (Barber, 1998). El
e-gobierno inclusivo es coherente con el modelo tres de democracia y su
preocupación por generar productos que den respuesta a las necesidades de
justicia e imparcialidad. El e-gobierno colaborativo y participativo es coherente con la idea de que los productos son legítimos siempre y cuando reciban el asentimiento a través de la participación. Finalmente, estos dos últimos tipos están más cercanos idealmente a modelos de democracia
deliberativa que a la agregativa, modelos en los que los ciudadanos particiVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 87
MANUEL VILLORIA Y ÁLVARO RAMÍREZ ALUJAS
pan en su autogobierno, si no en todos los asuntos y todo el tiempo, al
menos en algunos asuntos y parte de su tiempo. Todo eso nos lleva a reforzar la idea de que detrás de las prioridades de un modelo u otro de gobierno
electrónico hay una cierta conexión con modelos prioritarios de democracia y que, si los modelos de gobierno electrónico usados en la práctica ponen en riesgo los modelos de democracia y el sistema axiológico prioritariamente asumidos por el gobierno y la sociedad, los modelos tenderán
naturalmente a ser recortados y situados en su dimensión más coherente.
Pasaremos a continuación a explicar esta afirmación usando la teoría del
conflicto de valores e intentando, al mismo tiempo, aportar validación empírica con ejemplos de la vida real.
CONFLICTOS DE VALORES Y TENSIONES ENTRE TIPOS
DE E-GOBIERNO
Los datos empíricos demuestran que las predicciones sobre la mejora permanente del gobierno electrónico desde la información a la transacción y
desde ahí a la integración7 y transformación no están sucediendo y, si se
producen, lo hacen a velocidad de tortuga (Coursey y Norris, 2008). Más
aún, la adopción y uso de la Web 2.0 sigue un desarrollo semejante. No se
ve que vaya a transformar de manera revolucionaria la forma en que los
gobiernos se relacionan con los ciudadanos; aporta más transparencia, pero
no genera mejor participación, ni mayor integración (Bonsón et al., 2012).
Nuestra explicación de este fenómeno se basa en los modelos previamente generados y su dimensión paradójica y conflictiva. Comencemos
con el gobierno electrónico en sentido estricto y sus conflictivos valores de
economía, eficacia y eficiencia (Hood y Peters, 2004). Diversos estudios
indican que el gobierno electrónico por sí mismo no conlleva reducciones
de costos en los servicios. Más aún, puede ser muy caro; por ejemplo, el
Reino Unido despilfarró 2000 millones de libras en proyectos que tuvo que
7
Servicios de alta calidad orientados al cliente diseñados en función de las necesidades y problemas del
usuario (servicios integrados) (Kunstelj y Vintar, 2004).
88 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
cancelar o abandonó desde 2001 hasta 2008. Incluso cuando es eficaz y
eficiente puede no ser económico. En Australia, 24 proyectos que iban a
generar ahorros importantes costaron 108 millones de dólares para conseguir ahorros de cien millones (The Economist, 2008). Por otra parte, cuando el valor de economía se prioriza sobre el de eficacia, como en la actual
situación de crisis económica en Europa, una importante serie de servicios
tienen que cerrarse. El valor economía implica hacer aquello que cuesta
menos aunque se incumplan compromisos previos, pero el de eficacia implica cumplir los objetivos previamente definidos. En momentos de reducciones feroces en los presupuestos públicos, los programas de recepción on
line de denuncias, quejas e información son de los primeros en sufrir recortes. Pero si no se recibe feed-back, la eficacia sufre las consecuencias…
En relación con el gobierno transparente y que rinde cuentas, de nuevo
encontramos diversas paradojas. Para empezar, la transparencia puede ser
opaca o clara (Sosa, 2001). Aunque pueda parecer contradictorio, a veces la
denominada transparencia es opaca, su finalidad no es ayudar al ciudadano
a controlar y a conocer, sino dar la imagen de que el gobierno se abre, cuando en realidad trata de evitar el control y la sanción ciudadanas; para ello, se
aporta información aislada, sin integrar, innumerables estadísticas innecesarias, montones de datos sin sentido y toneladas de documentos inservibles. Por el contrario, la transparencia puede ser clara, al auxiliar a mejorar
el control ciudadano y la información sobre cómo funcionan los asuntos
públicos. Para ello, se aportan datos necesarios, reutilizables, integrados,
agregados, comparables (Cotino, 2012).
En suma, la transparencia por sí misma no es igual a la rendición de
cuentas. La rendición de cuentas exige, además de información, explicación y posible sanción en caso de incumplimiento (Wences, 2010). A veces, la elusión de la rendición de cuentas explica los límites de las prácticas
de transparencia o su mal uso. Por otra parte, conectando estas reflexiones
con las previas sobre el gobierno electrónico, podemos observar cómo, al
primar la economía sobre la eficacia, se entorpece la expresión y tratamiento eficaz de las quejas y denuncias, limitando la capacidad de prevenir la
corrupción que tiene el gobierno abierto y dificultando la accountability
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 89
MANUEL VILLORIA Y ÁLVARO RAMÍREZ ALUJAS
societal; todo eso provoca que los escándalos que surgen entren directamente en la vía penal o acaben con impunidades, deslegitimando con ello
la democracia.
En general, el modelo ideal de gobierno transparente implica fuertes
controles sobre el gobierno; en esencia, busca reducir riesgos de abusos y
corrupción y, para ello, introduce un innumerable conjunto de instrumentos de control que, si no se equilibran con instrumentos de promoción de liderazgo, pueden producir problemas de bloqueo e ineficacia en
la administración (Anechiarico y Jacobs, 1996). La tensión entre control y
eficacia es parte esencial del juego de la administración y puede usarse estratégicamente.
La administración electrónica inclusiva e imparcial exige un gobierno
activamente implicado en la búsqueda de equidad, lo cual puede no ser muy
eficiente y, en contextos de crisis económica, desde luego no es económico.
El sacrificio de programas de auténtica inclusión digital es la consecuencia,
como se puede comprobar en el sur de Europa (Mancinelli, 2007). En todo
caso, en la búsqueda de bienestar e integración, cuanta más información
esté disponible de las personas-objetivo, más efectivas e invasivas pueden ser
las estrategias usadas por el gobierno para influir sus decisiones. Como consecuencia, la eficacia del proceso de influir se incrementa cuanto más personalizada esté la información obtenida (Sunstein, 2011). Todo esto nos pone
en guardia frente a las posibilidades que se dejan en manos de los gobiernos
para la manipulación perversa de los comportamientos como consecuencia
de todos estos sistemas de apertura de información, incluso nos obliga a
preguntarnos por la compatibilidad del gobierno abierto con el respeto a los
derechos fundamentales de libertad y privacidad (Shauer, 2011). Más aún,
no podemos olvidar que los servicios de la Web 2.0, esencial para el pleno
desarrollo del open government, los prestan compañías cuyo negocio estratégico es la colección, agregación y la extracción de datos de los usuarios
(Rodrigues, 2010). Todas son circunstancias que nos alejan del control social que se pretende con el gobierno abierto.
En cuanto al gobierno colaborativo y participativo, encuentra ya en sí
mismo la contradicción entre colaboración y participación. La colabora90 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
ción se desarrolla aportando inputs a la toma de decisiones políticas, pero
no implica toma de decisiones, ni deliberación. La búsqueda de colaboración guiada por la economía y la eficiencia puede generar problemas de
equidad e, incluso, dañar una participación deliberativa. De acuerdo con
diversas ong, que han evaluado los planes de Open Government 2.0 (og
2.0) en Estados Unidos, las agencias estadounidenses ponen mucho énfasis
en mejorar la tecnología y presentar Web más amigables y sofisticadas, así
como en tratar de involucrar a los stakeholders en el cumplimiento de su
misión, pero fracasan a menudo en equilibrar el papel de los intereses organizados frente a los ciudadanos individuales. DipNote, la Web oficial del
Departamento de Estado, tiene unos 13 000 comentarios diarios, pero nadie ha estudiado su representatividad y diversidad. El mayor conocimiento
generado no llega a todos por igual. Más aún, la participación es enteramente por autoselección, la comunicación es no deliberativa, sino de una
sola vía. Hay muy pocas agencias que busquen implicación cívica a través
de muestras aleatorias o representativas y hay muy pocos ejemplos de mecanismos de deliberación con un mínimo de calidad (ombWatch.org, 2012;
OpentheGovernment.org, 2012). Un informe de la gao sobre el uso de la
tecnología Web 2.0 por parte de las agencias federales estadounidenses halló que, en julio de 2010, 22 de 24 agencias usaban Facebook, Twitter y
Youtube (gao, 2011), pero ninguna usaba foros deliberativos.
En suma, no está claro que los actuales modelos de gobernanza participativa a través de participación on line generen capital social o más confianza (Mandarano et al., 2010; Coleman y Shane, 2012). Un estudio reciente
analizó un proceso de deliberación on line en el National Citizens’ Technology Forum, una conferencia de consenso. Los investigadores midieron la
calidad de la experiencia en la visión de los participantes. Los participantes
preferían de forma muy mayoritaria la interacción cara a cara, porque con
el sistema on line sentían que hablaban a una multitud y se sentían desconectados, y solicitaban que se crearan grupos más pequeños, con componentes más identificables (Delborne, 2011). La clave para que las deli­
beraciones on line funcionen, según un estudio de Riabacke, Åström y
Gronlund (2011), consiste en que los promotores tengan verdaderas intenVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 91
MANUEL VILLORIA Y ÁLVARO RAMÍREZ ALUJAS
ciones democráticas, y en que exista una selección aleatoria o estratégica de
participantes, frente a la autoselección abierta. Todo esto hace caro, económica y políticamente, el proceso, con lo que su uso queda enormemente
limitado (Anduiza et al., 2009). Como dice Barber (1998), si el beneficio se
convierte en el incentivo primordial para modelar el desarrollo de las nuevas tecnologías, podemos estar seguros de que la democracia será la víctima
en lugar del beneficiado.
CONCLUSIONES
Diversos autores creen que la llegada de las tic al gobierno supondrá en sí la
apertura de un proceso de mejora permanente que permitirá que valores
como la eficiencia, la eficacia, la equidad o la participación se maximicen.
Lee y Kwak (2011), por ejemplo, sugirieron recientemente que existiría un
modelo de implementación del open government que pasaría por cuatro
etapas: 1) mayor nivel de transparencia en los datos, u open data; 2) mejora
en los niveles de participación abierta al ciudadano; 3) mejora en los niveles
de colaboración abierta a la sociedad, y 4) alcance de la implicación ciudadana permanente.
En este texto, utilizando de forma bastante intensa la teoría política, en
concreto el pluralismo de valores berliniano, y con una revisión extensa de
estudios empíricos publicados, hemos intentado explicar por qué este proceso de maximización tiene serias limitaciones. En democracias liberales
plenamente integradas en la economía globalizada es muy difícil que la participación se expanda más allá de los límites en que empiece a poner en
riesgo el funcionamiento del sistema. Los valores de economía y eficiencia
predominan hoy sobre los de equidad e igualdad, constriñiendo procesos de
inclusión y nivelación, incluso en países con Estados de bienestar avanzados
(The Economist, 2012). Las propias necesidades del mercado de las tic genera un modelo fragmentado, que favorece los deseos de los consumidores
de reforzar sus creencias, pero que produce un ciudadano poco propicio a la
deliberación y a escuchar ideas distintas de las propias (Sunstein, 2007). El
alma republicana del gobierno participativo entra en conflicto con el alma
92 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOS MODELOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SUS FASES DE DESARROLLO
PP
liberal de la democracia representativa y de ahí las limitaciones que, como
vemos, tiene su desarrollo. El alma reguladora entra, a su vez, en conflicto
con la dimensión participativa y autogestionaria del sistema e, incluso, en
situaciones límite, puede tener tensiones con la propia dimensión liberal de
la democracia. El alma epistemológica es muy dependiente de la tecnología
y, con ello, unida al elemento regulatorio nos pone en guardia frente a las
posibilidades manipulatorias y antidemocráticas que podrían surgir si no se
controla. Etcétera.
De ahí que consideremos que, frente a la teoría de las fases de crecimiento y desarrollo lineal del modelo, más bien lo que observamos y observaremos son diferentes proyectos que pondrán énfasis en uno u otro de los tipos
de referencia, en virtud de los intereses políticos en juego, las creencias predominantes y las oportunidades que la estructura social, económica y tecnológica provean y todo ello a través de fenómenos en los que las ideas ocu­
parán un papel esencial. Esto no debe impedir que el aprendizaje histórico
favorezca mejoras en la calidad y complementariedad de los proyectos, pero
siempre dentro de los límites que los conflictos de valores permitan. G
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Gestión y Política Pública 103
El gobierno electrónico
y la rendición de cuentas en
la administración regional y estatal
Marco Antonio Lara Martínez,
Vicente Pina Martínez y Lourdes Torres Pradas*
Las tecnologías de la información y la comunicación (tic) han permitido mayor participación y mejora de las relaciones administración-ciudadano (g2c). Este trabajo
analiza las web de los gobiernos regionales (estados, regiones) de cinco países de corte
federal: Australia, Canadá, España, Estados Unidos y México, para medir el grado de
desarrollo del e-gobierno y los factores externos que influyen en él. Los resultados
muestran que la dimensión diálogo político, por delante de la de rendición de cuentas,
es la que presenta mayor desarrollo, por lo que la imagen política se configura como
una prioridad en el entorno regional y estatal.
Palabras clave: gobierno electrónico, rendición de cuentas, administración regional.
E-goverment and Accountability in Regional Administration:
An International Comparison
Information and communication technologies (ict) have allowed greater citizen participation and the improvement of government-citizens (g2c) relationships. This paper analyzes the websites of regional governments (states, regions) of five federal countries: Australia, Canada, Mexico, Spain and the United States), to measure the level of
*Marco Antonio Lara Martínez es profesor del Centro de Estudios para el Desarrollo Municipal y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Chiapas (México). Universidad Autónoma de Chiapas, 15ª
Norte Poniente 685, 29037 Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, México. Tel: (00-52) 961 60 47 354 y 961 61 21082.
Correo-e: [email protected]. Vicente
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Pina Martínez es catedrático de Contabilidad y Finanzas de la Universidad de Zaragoza (España). Es coordinador de la traducción oficial de las ifrs al español por
encargo del iasb. Universidad de Zaragoza, España. Gran Vía 2, 50005 Zaragoza, España. Tel: 34 976 76 18
01. Correo-e: [email protected] http://gespublica.unizar.es. Lourdes Torres Pradas es catedrática de Contabilidad Pública de la Universidad de Zaragoza (España). Lidera el grupo de investigación Gespublica http://
gespublica.unizar.es/ Universidad de Zaragoza, España. Gran Vía 2, 50005 Zaragoza, España. Tel: 34 976
76 18 01. Correo-e: [email protected].
Artículo recibido el 14 de marzo de 2012 y aceptado para su publicación el 5 de enero 2013.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 105-135
Gestión y Política Pública 105
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
e-government development and the external factors that condition it. The findings
show that the political dialogue dimension, more than the accountability dimension,
presents the highest development. Therefore, political image appears as a priority in the
regional and state framework.
Keywords: e-government, accountability, regional administration.
INTRODUCCIÓN
L
a globalización y el rápido desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación (tic) han generado en las últimas décadas,
entre otros muchos cambios, una demanda importante por parte de
los ciudadanos de servicios públicos electrónicos, que reduzcan el tiempo
de espera y aumenten la eficacia en la prestación de los mismos. En este
contexto, los postulados del New Public Management (npm) suponen una
alternativa a la burocracia tradicional en la modernización de las administraciones públicas, a través de un enfoque más de corte gerencialista. Los
procesos de rendición de cuentas también se han modificado con la incorporación de las tic y los parámetros del npm, permitiendo una mayor participación y mejora de las relaciones administración-ciudadanos (g2c) y
facilitando la gobernanza. Internet es un medio asequible y barato que permite aumentar la transparencia y mejorar la rendición de cuentas, siempre
que se den las condiciones políticas y culturales necesarias para que eso
ocurra.
El objetivo de este trabajo es analizar el grado de implantación y determinantes del uso de las nuevas tecnologías para la rendición de cuentas de
las administraciones públicas estatales y regionales. Así, en este ensayo se
analizan los sitios web de los gobiernos regionales (estados, provincias y
comunidades autónomas) de cinco países de corte federal que pertenecen a
tres continentes diferentes: Australia, Canadá, España,1 Estados Unidos y
México. Además de medir el grado de desarrollo del e-gobierno en cuatro
categorías preestablecidas —rendición de cuentas, diálogo político, diálogo
ciudadano y accesibilidad de la web—, hemos profundizado en el estudio
1
España se considera un país federal en los estudios comparados internacionales.
106 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
de los factores externos que influyen o pueden influir en el desarrollo del
e-gobierno, a partir de la información que sobre los mismos publica la onu.
El trabajo se estructura de la siguiente forma: tras la revisión de la lite­
ratura sobre el tema, se describe la metodología utilizada, se analizan los
­resultados obtenidos y se lleva a cabo un debate sobre los mismos en el contexto actual, para finalizar con las principales conclusiones obtenidas.
LA RENDICIÓN DE CUENTAS A TRAVÉS DE INTERNET
EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Gran parte de los estudios sobre e-gobierno se centran fundamentalmente
en las administraciones centrales (federales, en ocasiones) y locales de los
países anglosajones y europeos, y son escasos los estudios realizados en países
en vías de desarrollo y también en el ámbito de las administraciones regionales. Existen varias perspectivas para abordar el estudio del e-gobierno, entre
ellas las que lo analizan desde la oferta de e-servicios por parte de la administración y las que lo hacen desde el punto de vista de la demanda de servicios electrónicos por parte de ciudadanos y empresas.
Los estudios realizados en la última década sobre el e-gobierno se han
centrado en contenidos de la información divulgada, aportación a la convergencia internacional de la información divulgada y determinantes de la
difusión de la información a través de Internet.
Contenidos de la información divulgada
En la década de 2000 han sido numerosos los estudios sobre la evolución y
dificultades de la introducción del e-gobierno en las administraciones públicas (West, 2001; Moon, 2002, 424-434; Norris y Moon, 2005, 64-75;
Reddick, 2004, 51-64; Chen et al., 2007, 45-61; Luna et al., 2007, 808826) y la evaluación de los sitios web (Deakins y Dillon 2002, 375; Wong
y Welch, 2004, 275-297).
Groff y Pitman (2004, 23), evalúan la divulgación de la información financiera a través de Internet en las cien principales ciudades de Estados
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 107
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
Unidos y sus resultados indican que 89 por ciento de los gobiernos locales
incluyen enlaces en sus sitios web con los estados financieros, ya sea el presupuesto o el cafr,2 pero es el presupuesto el elemento más destacado. Asimismo, consideran que el tamaño de la ciudad es un factor importante en
la presentación de los informes financieros.
Laswada et al. (2005, 118), en un estudio realizado a las administraciones locales de Nueva Zelanda, examinan las características que influyen en
la difusión de información financiera por Internet. Las administraciones
que presentan mayores coeficientes de endeudamiento y las que son más
visibles para la prensa se caracterizan por publicar información financiera
por esta vía.
Caba et al. (2005, 273), en su estudio sobre administraciones centrales
de los países de la Unión Europea (ue), muestran que estas administraciones no están aprovechando las web como un medio para mejorar la
transparen­cia sobre la información financiera y responsabilidad hacia los
ciudadanos.
Otros estudios se han centrado en la accesibilidad a servicios públicos
concretos, mediante los sitios web para discapacitados Potter (2002, 303317) y sobre e-servicios e interactividad Teicher et al. (2002, 384-393).
Aportación a la convergencia internacional
de la información divulgada
En los últimos años se han llevado a cabo algunos estudios sobre el papel de
Internet en la mejora de la gobernanza, Ho (2002, 434-444 ) y La Porte et
al. (2002, 411-447), en la transición del paradigma burocrático hacia la
administración electrónica de los servicios de calidad, Torres et al. (2005,
217-238) y Asgarkhani, (2005, 157-166), y en la potenciación de la transparencia y la rendición de cuentas a través de las web, como los realizados
por McIvor et al. (2002, 170-188), Groff y Pitman (2004, 20-26), Laswa2
Comprehensive Annual Financial Report.
108 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
da et al. (2005, 101-121), Caba et al. (2005, 258-276) y Pina et al. (2007,
583-602). Pina et al. (2007) realizan un estudio empírico sobre el papel de
las tic en la rendición de cuentas de los gobiernos centrales de Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y 15 países de la Unión Europea
—84 por ciento de la población de la ue—, y sus resultados muestran que
las tic no han tenido la repercusión esperada, pues no promueven la rendición de cuentas financiera más allá de lo que establecen los requisitos legales. Concluyen que la tecnología no introduce cambios sustanciales en el
estilo del gobierno en la relación (g2c).
Determinantes de la difusión de la información a través de Internet
El factor cultural y su incidencia en la transparencia y rendición de cuentas
han sido estudiados desde diferentes enfoques. Heintze y Bretschneider
(2000, 801-830), Irani et al. (2005, 61-82) y McIvor et al. (2002, 173)
sostienen que el mayor uso de las tic requiere un cambio de cultura dentro
de las organizaciones. Por su parte, Irani et al. (2005, 77) señalan que la
cultura política está por encima de los sistemas de evaluación del e-gobierno. Chen et al. (2007, 58) destacan que los países en vías de desarrollo, con
una corta historia de democracia, muestran una menor transparencia que
los países desarrollados, con grandes minorías y diferentes idiomas, religiones, valores culturales y tradiciones.
Contreras (2008, 77) realiza una encuesta para comparar la información del gobierno central y las demandas de información ciudadana, y una
evaluación de contenido de la página web de la presidencia de la república
de México y encuentra que existen elementos que pueden incidir favorablemente para garantizar el acceso a la información, como eficiencia tecnológica, la disponibilidad política y la cultura ciudadana.
METODOLOGÍA
Este estudio empírico incluye las 117 regiones (estados) pertenecientes a
Australia (ocho), Canadá (diez), España (17), Estados Unidos (50) y MéxiVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 109
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
co (32). Los datos se obtuvieron de las web de los gobiernos regionales y de
los órganos encargados de preparar y publicar los estados financieros (Hacienda, Presupuesto, Finanzas, Economía y Hacienda…) denominaciones
que varían según el país) durante el segundo semestre de 2010.
Para medir el grado de desarrollo del e-gobierno, hemos definido cuatro categorías de indicadores, sobre rendición de cuentas, diálogo político,
diálogo ciudadano y accesibilidad de la web, integradas por variables dicotómicas —con excepción de las variables que conforman la categoría diálogo ciudadano—. La categoría rendición de cuentas ha sido evaluada en
función de los siete apartados de información económica y financiera recogidos en el cuadro 1, que incluyen indicadores referidos a la revelación de
los informes financieros preparados sobre la base de devengo. La categoría
diálogo político presenta variables sobre la información disponible para el
ciudadano, como la agenda de actividades políticas de los gobernantes y el
análisis de comunicación directa a través del e-mail. La categoría diálogo
ciudadano, agrupa indicadores interactivos así como información útil
para los ciudadanos. La categoría accesibilidad de la web proporciona indicadores que examinan la facilidad de navegación de los sitios para la
búsqueda de información en el menor tiempo posible. Finalmente, para
estudiar los factores externos que pueden influir en el desarrollo de los sitios web, se presentan variables representadas por ratios que miden la capacidad de los gobiernos para promover las tic en aspectos políticos, de
educación, culturales y tecnológicos, todos ellos publicados por las Naciones Unidas (2005).
Para conocer el nivel de desarrollo del e-government de cada región, hemos aplicado un sistema de puntuación a partir de la suma de respuestas
con valor 1, sobre la cantidad máxima posible. En el caso de los servicios
públicos online e información sobre educación, empleo y salud, se procedió
a estandarizarlas, para posteriormente obtener el porcentaje de cada categoría. Para el cálculo de la puntuación final de cada región hemos ponderado
cada categoría con un valor porcentual (cuentas públicas 40 por ciento;
diálogo político y ciudadano 25 por ciento cada categoría y accesibilidad a
la web 10 por ciento).
110 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
El análisis multidimensional mds (multidimensional scaling) permite visualizar y explorar las características de la muestra en forma de mapa. El
mds no requiere supuestos de linealidad, ni que las variables sean métricas,
ni un tamaño mínimo de muestra, dado que no tiene pretensiones inferenciales, sino descriptivas. La aplicación de esta técnica complementada con
la del cluster, permite facilitar la interpretación de la posición de las distintas regiones respecto al nivel de desarrollo del gobierno electrónico en las
cuatro categorías comentadas. Por su parte, el Pro-Fit nos ayuda a explicar
la posición que toman las variables que conforman las cuatro categorías con
respecto a las dimensiones que tiene cada región en el mds.
El análisis cluster es un método estadístico multivariante bien conocido
que tiene por objeto la búsqueda de grupos similares que se van agrupando
en conglomerados. Para aglomerar tanto casos como variables y formar
grupos homogéneos entre sí, se ha utilizado el método de clasificación jerárquico. El método de conglomeración para representar grupos semejantes es el de Ward (1963).
Con base en la puntuación final de cada región aplicaremos una regresión lineal múltiple para obtener un modelo que explique los factores externos que influyen en el desarrollo del e-gobierno. En nuestro caso, hemos
elegido como variable dependiente ( Y ) la puntuación final obtenida por
cada región y como variables independientes, ocho de los factores de las tic
que publica la onu (2005). Aunque estos factores se publican por país y
nuestro estudio es por región, resultan una buena aproximación dada la
influencia nacional en el entorno regional en materia de e-gobierno.
Y = β 0 + β1X1 + β2 X2 +... + βk Xk
Finalmente, aplicamos el test de Kruskal-Wallis para contrastar si el nivel de
desarrollo del gobierno electrónico presenta la misma tendencia en los diferentes países estudiados, ya que la población estudiada no es paramétrica.
Este procedimiento contiene tres pruebas no paramétricas que permiten
analizar los datos con una variable independiente, derivada de la de MannWhitney para dos muestras independientes. La situación experimental permite resolver esta prueba mediante la hipótesis nula de que los promedios
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 111
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
son iguales; el estadístico H se distribuye según el modelo de probabilidad
Chi-cuadrado, con j -1 grados de libertad.
ANÁLISIS DE RESULTADOS
Contenidos de la información divulgada
El cuadro 1 muestra los porcentajes que presentan en las web los atributos
analizados en la categoría cuentas públicas. Podemos observar que 94 por
ciento de las regiones estudiadas tienen disponibles en la web sus cuentas
anuales. En información general, el promedio más alto lo obtiene la publicación de las notas a los estados financieros, con 80 por ciento; los informes
de auditoría obtienen 69 por ciento, y los métodos de provisiones y pensiones y la información sobre activos y pasivos contingentes, 60 y 58 por ciento, respectivamente. Los ítems que están presentes en menos regiones son
los de hechos posteriores al cierre de las cuentas (45%). Parece observarse
un sesgo a favor de indicadores sobre políticas contables más que sobre sucesos que generan obligaciones. El cuadro 1 muestra que el circulante y
bancos, con 88 por ciento, e inversiones a largo plazo con 83 por ciento,
presentan el mayor porcentaje de información de todos los activos. En
cuanto al activo fijo, las mayores frecuencias se dan en terrenos y en edificios, y planta y equipo, con 80 y 79 por ciento respectivamente; únicamente 57 por ciento presenta información de la depreciación acumulada. Los
ítems que están presentes en menores cantidades son los activos intangibles
(21%). En cuanto a los pasivos, destacan las obligaciones a corto plazo,
cuentas a pagar que representan 86 por ciento en más de la mitad de las regiones, “otras obligaciones y provisiones” con 65 por ciento y los préstamos
con 52 por ciento, mientras que la parte del pasivo a largo plazo que vence
a corto sólo representa 20 por ciento. En el estado de resultados, la información sobre ingresos obtiene 86 por ciento, el más cercano a éste es el de
beneficio por inversiones con 63 por ciento, muy cerca del de gastos financieros (62%). Por el contrario, la depreciación de activos (12%) presenta
los menores porcentajes. El flujo de efectivo se presenta en 59 por ciento y
el estado de origen y la aplicación de fondos, en 21 por ciento.
112 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
CUADRO 1. Variables
Apartados
de la categoría rendición de cuentas
Variables
Porcentaje
Información general:
Publicación de cuentas públicas
Notas a los estados financieros
Métodos de provisiones o pensiones
Activos y pasivos contingentes
Hechos posteriores
Informe de auditoría
94
80
60
58
45
69
Propiedad, planta
y equipo:
Terrenos y edificios
Planta y equipo
Infraestructura
Depreciación
80
79
56
57
Inversiones:
Inversiones a largo plazo
Cuentas por cobrar a largo plazo
Activos intangibles
83
71
21
Activo corriente:
Efectivo y bancos
Cuentas por cobrar
Inventarios
Pagos anticipados
88
86
67
50
Obligaciones:
Préstamos
Parte circulante de pasivo a largo plazo
Cuentas por pagar
Otras obligaciones y provisiones
52
20
86
65
Estado de resultados:
Ingresos
Depreciación
Beneficios por Inversiones
Gastos financieros
Gastos extraordinarios
Créditos extraordinarios
86
12
63
62
20
Otros estados publicados: Flujo de efectivo
Estado de origen y aplicación de fondos
59
21
Fuente: Elaboración propia.
En la categoría diálogo político, como se observa en la cuadro 2, el mayor
porcentaje es el de la publicación de la estructura del gobierno (99%) junto
a la biografía del gobernador, con 92 por ciento y, no muy lejos, con 84 por
ciento, los discursos y el e-mail (81%). Los link con otros gobiernos del
mismo país tienen una presencia menor en esta categoría, con 17 por cienVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 113
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
to. Estos resultados permiten percibir la utilización del gobierno electrónico como medio para proyectar la imagen del gobierno.
En diálogo ciudadano, los servicios online presentan una media de 59
servicios (consulta de expedientes, cumplimentado de impresos, pagos).
Para educación y salud las web muestran respectivamente, en promedio,
diez diferentes elementos de información básica sobre directorios de centros, calendario escolar, becas, ayudas y subvenciones, oferta educativa, así
como sobre hospitales, clínicas, servicios de salud infantil, juventud y tercera edad, e información estadística. Por su parte, los servicios de información presentan una media de ocho, que incluyen bolsas de trabajo, cursos
de capacitación, convocatorias (oposiciones), empleo para discapacitados,
contratos de trabajo, seguridad e higiene.
En la categoría de accesibilidad a la web destaca que únicamente 53 por
ciento dispone del mapa de sitio, 23 por ciento ofrece la posibilidad de navegar en otros idiomas y 13 por ciento presenta el panel de preguntas frecuentes (frequent asking questions, faq).
CUADRO 2. Variables
de la web
de diálogo político, ciudadano y accesibilidad
Categorías
Variables
Porcentaje
Diálogo político
Agenda
Biografía
Discursos
E-mail
Links con otros gobiernos del país
Estructura de gobierno
42
92
84
81
17
99
Diálogo ciudadano
Servicios públicos online
Información respecto a educación
Información respecto a empleo
Información respecto a salud
59
10
8
10
Accesibilidad a la web
Mapa del sitio
Idiomas
53
23
14
faq
Fuente: Elaboración propia.
114 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
El cuadro 3 muestra los resultados del nivel de desarrollo e implantación
del e-gobierno en los cinco países estudiados. Observamos que por encima
de la media se encuentran Australia (62%), Estados Unidos (55%) y España (50%), y por de­ba­jo, Canadá (49%) y México (34%). Las categorías
que presentan mayor grado de desarrollo son la de diálogo político con 69
por ciento, seguida de cuentas públicas con 57 por ciento. Por debajo están
la accesibilidad de la web con 30 por ciento y el diálogo ciudadano con 22
por ciento.
La categoría diálogo político es la que presenta un mayor desarrollo. La
puntuación obtenida en esta categoría por país es Canadá (78%), Australia
(75%), España y Estados Unidos (70%) y México (64 %). La categoría
cuentas públicas, que mide el nivel de rendición de cuentas financiera de
los gobiernos regionales, es la segunda en media general. Por país, Australia
(85%), Estados Unidos (71%) y España (57%), se sitúan por encima de la
media y Canadá (52%) y México (29 %), por debajo. En la categoría accesibilidad de la web todos los países analizados tienen en alguna región valores mínimos y máximos. Australia con 38 por ciento y España y Canadá
con 37 por ciento, se sitúan por encima de la media, mientras que Estados
Unidos con 29 por ciento y México con 23 por ciento, están por debajo de
la misma. En la categoría diálogo ciudadano, que presenta el menor nivel
de desarrollo de todas las categorías, España y Estados Unidos se sitúan por
encima de la media global en servicios online. En los servicios básicos de
información sobre educación, salud y empleo, las regiones de Australia,
Canadá, España y Estados Unidos están por encima de la media, y las de
México por debajo (anexo 1).
De acuerdo con los resultados, las regiones de Australia y Estados Unidos se caracterizan por presentar un alto grado de desarrollo de las categorías cuentas públicas y diálogo político. Las regiones de España llevan un
desarrollo más sostenido y equilibrado en las cuatro categorías al estar muy
cerca de la media en todas ellas. Canadá se caracteriza por tener un mayor
desarrollo en las categorías diálogo político y accesibilidad de la web, y
México presenta niveles por debajo de la media global, acercándose más en
diálogo político.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 115
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
CUADRO 3.
Resultados de las distintas categorías estudiadas, por países
País
mtc
Cuentas
públicas
Australia
Media
85
75
38
21
Mínimo
79
33
0
9
Máximo
89
100
100
40
Media
52
78
37
20
Mínimo
39
50
0
10
Máximo
57
100
67
40
Media
57
70
37
26
Canadá
España
Estados Unidos
México
Total
Diálogo Accesibilidad Diálogo
político
a la web ciudadano
Mínimo
0
17
0
8
Máximo
71
100
67
50
Media
71
70
29
24
Mínimo
0
50
0
7
Máximo
82
83
100
45
Media
29
64
23
16
Mínimo
0
33
0
2
Máximo
54
100
100
38
Media
57
69
30
22
Mínimo
0
17
0
2
Máximo
89
100
100
50
Total
62
49
50
55
34
48
Fuente: Elaboración propia.
Aportación a la convergencia internacional de la información
divulgada
Análisis de escalamiento multidimensional (mds) y cluster
De la aplicación del mds hemos obtenido la representación gráfica en un
espacio bidimensional. En la gráfica 1, para facilitar su visualización, se distinguen las regiones por un número asignado de acuerdo con el cuadro 4.
En la parte derecha de dicha figura se distinguen las regiones con una puntuación final alta (por ejemplo, los estados australianos), mientras que en la
parte izquierda aparecen aquellas que tienen una puntuación final menor
(los estados mexicanos). La aplicación del Pro-Fit aclara el significado de las
116 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
GRÁFICA 1. Resultado
del mds: Proyección sobre las dimensiones 1 y 2
3
0.600
5
0.300
Dimensión 2
86
103
85 94
95
19 23
28 27
26
31
29
22 32 20
107
88
104
92 99 110
93
08
109
105
90
97
98
89
60
101
91 106
84
0.000
- 0.300
30
102
33
6
87
100
111
96
16
- 0.600
4
- 0.900
- 0.600
25
24
34
3
1
8
1 38
4
57 5
68 41 46
61 2
37
65
39
63 51
7
2
43 7764 74 55 4
40
49 7571 48
13 78
62 82 83 53
10 50
45
52
54
9
59
70 61 69
2
11
17 35
12
6
18
14
- 0.300
0.000
Dimensión 1
0.300
0.600
Fuente: Elaboración propia.
CUADRO 4.
Números que identifican las regiones
País
Regiones que pertenecen
Del
Al
Australia
1
8
Canadá
9
18
España
19
34
Estados Unidos
35
83
México
84
111
Fuente: Elaboración propia.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 117
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
dimensiones 1 y 2. Así, la dimensión 1 está fundamentalmente relacionada
con la categoría diálogo político y la dimensión 2, con la categoría cuentas
públicas. Los resultados muestran que las variables que conforman las categorías diálogo ciudadano y accesibilidad de la web no presentan una asociación fuerte con ninguna de las dimensiones 1 y 2. La parte positiva de la dimensión 2 revela un desarrollo contable muy destacado, y la parte derecha
de la dimensión 1 muestra un alto nivel de la categoría diálogo político.
El dendograma cluster (véase anexo 2) muestra la existencia de dos grupos principales. Las regiones localizadas en la parte derecha conforman los
subgrupos 1, la gran mayoría del 2 y un pequeño sector de los subgrupos 3
y 4. En la parte izquierda están el resto de regiones que conforman los
subgrupos 3 y 4 y todas las regiones de los subgrupos 5 y 6.
CUADRO 5. Regiones
con el cluster
y estados incluidos en los grupos de acuerdo
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Grupo 4
Grupo 5
Grupo 6
Australia
7
1
Canadá
0
0
España
0
Estados
Unidos
0
México
0
0
Total
7
48
Total
0
0
0
0
8
0
10
0
0
10
0
15
0
1
0
16
47
0
1
1
0
49
0
0
21
7
28
15
11
23
7
111
Fuente: Elaboración propia.
El grupo 1 está situado en la parte superior derecha. Está integrado por las
regiones que pertenecen a Australia. Su posición, en la parte positiva de la
dimensión 2, revela un desarrollo contable muy destacado, y en la parte
derecha de la dimensión 1 muestra un alto nivel de la categoría diálogo
político. Otra característica de este grupo es que la gran mayoría de las regiones que lo forman tienen las puntuaciones finales más altas, y más de la
mitad presenta un desarrollo importante de la categoría accesibilidad de la
web, característico en las administraciones que presentan un alto desarrollo
del gobierno electrónico.
118 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
CUADRO 6.
Grupo 1 (cluster)
Región
Cuenta
pública
Diálogo
político
Diálogo Accesib. de Puntuación
ciudadano
la web
Terr. Capital Aust.
86
83
23
100
71
Australia occidental
86
100
17
67
70
Sur de Australia
86
100
20
33
67
Nueva Gales del Sur
89
83
40
0
66
Victoria
89
67
17
0
57
Terr. del norte
82
67
9
33
55
Tasmania
79
33
18
0
44
Media
85
76
20
33
62
Media total
60
69
22
30
50
Fuente: Elaboración propia.
El grupo 2 está formado por 48 regiones o estados, de los cuales 47 pertenecen a Estados Unidos y uno a Australia. Se ubican en la parte derecha
de la dimensión 1. En la parte positiva de la dimensión 2, cuentas públicas,
se encuentra aproximadamente 30 por ciento (una corresponde a Australia
y el resto a Estados Unidos). La mayoría de estas regiones están en la parte
derecha de la dimensión 1, que se identifica con un mayor interés por la
categoría diálogo político.
CUADRO 7.
Grupo 2 (cluster)
Región
Cuenta
pública
Diálogo
político
Diálogo
ciudadano
Accesib.
de la web
Puntuación
Arkansas
82
83
35
67
69
Dakota del Norte
75
83
34
67
66
Iowa
71
83
22
100
65
Queensland
82
67
29
67
63
Arizona
75
83
21
67
63
Florida
79
67
32
67
63
Texas
75
67
32
67
61
Georgia
75
67
26
67
60
Tennessee
71
67
31
67
60
Nuevo Hampshire
75
83
24
33
60
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 119
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
CUADRO 7.
Grupo 2 (cluster) (continuación)
Región
Cuenta
pública
Diálogo
político
Diálogo
ciudadano
Accesib.
de la web
Puntuación
Maine
71
83
31
33
60
Carolina del Sur
79
67
30
33
59
Pensilvania
79
67
30
33
59
Oregón
75
67
36
33
59
Maryland
68
83
42
0
58
Kentucky
79
83
12
33
58
Washington
75
67
32
33
58
Colorado
75
83
30
0
58
Delaware
79
67
26
33
58
Nebraska
71
83
35
0
58
Utah
75
67
30
33
57
Luisiana
71
83
17
33
57
California
75
67
26
33
57
Connecticut
68
83
19
33
56
Virginia Occidental
75
67
33
0
55
Nevada
79
67
30
0
55
Oklahoma
75
67
19
33
55
Alaska
75
67
33
0
55
Wisconsin
75
67
15
33
54
Carolina del Norte
79
67
11
33
54
Minnesota
75
50
31
33
54
Nueva Yersey
68
67
28
33
54
Rhode Island
79
67
10
33
54
Illinois
71
50
34
33
53
Misisipi
71
67
16
33
53
Massachusetts
64
67
24
33
52
Dakota del Sur
68
83
17
0
52
Kansas
79
67
15
0
52
Montana
71
67
28
0
52
Idaho
71
67
12
33
51
Hawái
68
67
30
0
51
Virginia
79
67
12
0
51
Misuri
75
67
18
0
51
Vermont
68
67
11
33
50
Wyoming
75
67
12
0
50
120 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
CUADRO 7.
Grupo 2 (cluster) (continuación)
Región
Cuenta
pública
Diálogo
político
Diálogo
ciudadano
Accesib.
de la web
Puntuación
Alabama
57
67
31
33
50
Ohio
68
67
23
0
49
Nueva York
68
50
14
0
43
Media
74
70
25
30
56
Media total
60
69
22
30
50
Fuente: Elaboración propia.
El grupo 3 lo integran casi todas las regiones españolas, situadas en la parte
superior de la dimensión 2, cuentas públicas. En general, presentan un desarrollo equilibrado en todas las categorías, situándose cerca de la media de
cada una de ellas y por encima del promedio general.
CUADRO 8.
Grupo 3 (cluster)
Región
Cuenta
pública
Diálogo
político
Diálogo
ciudadano
Accesib. Puntuación
de la web
Cataluña
68
83
50
67
67
Castilla y León
68
67
39
67
60
País Vasco
61
67
32
67
56
Canarias
57
100
13
33
54
Navarra
64
50
31
67
53
Principado de Asturias
54
67
30
67
52
Cantabria
61
83
13
33
52
Aragón
61
83
8
33
51
Castilla la Mancha
64
67
34
0
51
Galicia
64
67
17
33
50
Islas Baleares
50
83
10
67
50
Extremadura
64
83
11
0
49
Andalucía
64
67
28
0
49
Valencia
71
17
36
67
48
Murcia
57
67
31
0
47
Media
62
70
25
40
53
Media total
60
69
22
30
50
Fuente: Elaboración propia.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 121
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
El grupo 4 incluye las regiones de Canadá y un estado de Estados Unidos
(Indiana). Siete estados se encuentran en la parte derecha de la dimensión
1, diálogo político, y 4 en la parte izquierda. Este grupo se caracteriza por
presentar un mayor desarrollo en la categoría diálogo político, situándose la
categoría cuentas públicas en segundo lugar: aunque las regiones de Canadá no presentan información sobre inmovilizado material, este grupo se
mantiene dentro de la media general.
CUADRO 9. Grupo
4 (cluster)
Región
Cuenta
pública
Diálogo
político
Diálogo
ciudadano
Accesib.
de la web
Puntuación
Ontario
Manitoba
57
83
40
67
60
54
100
10
67
56
Indiana
68
67
18
67
55
Isla Príncipe Eduardo
57
67
31
33
51
Terranova y Labrador
46
100
15
33
51
Nuevo Brunswick
57
67
11
67
49
Columbia Británica
57
83
22
0
49
Saskatchewan
46
83
26
0
46
Quebec
39
67
19
67
44
Alberta
50
83
15
0
44
Nueva Escocia
57
50
16
33
43
Media
54
77
20
39
50
Media total
60
69
22
30
50
Fuente: Elaboración propia.
El grupo 5 está integrado por la mayoría de los estados mexicanos, la región
de Madrid y el estado de Michigan. En materia de cuentas públicas, se observa una diversidad importante, ya que unos apenas publican y otros presentan información equivalente a la de los grupos 1 a 3. Aunque en todas las
categorías presentan puntuaciones por debajo del promedio general, el perfil
que presenta cierto nivel de desarrollo es la categoría diálogo político, razón
por la cual se encuentran situados en la parte izquierda de la dimensión 1.
El grupo 6, con las menores puntuaciones globales, está formado por algunos
estados de México. Estos estados publican las cuentas en las web con discontinui122 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
CUADRO 10.
Grupo 5 (cluster)
Región
Cuenta
pública
Diálogo
político
Diálogo
ciudadano
Accesib.
de la web
Puntuación
Guanajuato
46
67
24
100
51
Yucatán
54
83
13
33
49
Jalisco
43
100
12
33
49
Míchigan
43
67
45
33
48
Nayarit
50
83
26
0
47
Sonora
43
83
8
67
47
Veracruz
43
83
17
33
46
Distrito Federal
46
83
24
0
45
Morelos
43
83
4
33
42
Chiapas
43
67
34
0
42
Baja California
32
83
16
33
41
San Luis Potosí
29
67
26
67
41
Región de Madrid
36
67
34
0
39
Hidalgo
46
33
26
33
37
Oaxaca
50
50
4
33
37
Quintana Roo
46
50
20
0
36
Colima
43
50
7
33
35
Michoacán
43
50
18
0
34
Querétaro
46
50
2
0
32
Durango
46
33
11
0
30
Sinaloa
25
50
30
0
30
Tabasco
43
33
10
0
28
Tlaxcala
29
33
8
33
25
Media
42
63
18
25
40
Media total
60
69
22
30
50
Fuente: Elaboración propia.
dad3 y no publican la cuenta anual consolidada. Este conjunto de estados presenta también un menor desarrollo de las categorías diálogo político, ciudadano y
accesibilidad de la web.
3
Dejan mensajes en la web tipo “las cuentas públicas están en proceso de integración sujeta a la aprobación de los órganos competentes”.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 123
CUADRO 11.
Grupo 6 (cluster)
Región
Nuevo León
Zacatecas
Baja California Sur
Cuenta
pública
Diálogo
político
Diálogo
ciudadano
Accesib. Puntuación
de la web
14
50
18
33
26
4
83
5
0
24
14
67
2
0
23
Chihuahua
7
50
29
0
22
Coahuila
4
67
10
0
21
Campeche
4
50
12
33
20
Aguascalientes
4
50
8
33
19
7
60
12
14
22
60
69
22
30
50
Media
Media total
Fuente: Elaboración propia.
Determinantes de la difusión de la información a través de Internet
Para analizar la incidencia del entorno sobre el e-gobierno, utilizamos una
regresión lineal múltiple cuya variable dependiente es la puntuación final
de cada región y cuyas variables independientes son ocho índices relacionados con las tic publicados por la onu en 2005 (véase cuadro 12). Aunque
estos factores, se publican por país y nuestro estudio es por región, resulta
una buena aproximación, dada la influencia nacional en el entorno regional en materia de e-gobierno.
CUADRO 12. Factores
relacionados con las tic
Factores
Australia Canadá España
Estados
Unidos
México
E-participación
71
87
8
90
76
Educación
99
98
97
97
85
Infraestructura en telecomunicaciones
71
66
39
75
15
Población online por cada 100 personas
78
76
28
85
5
Índice de usuarios de Internet
84
76
35
82
18
Evaluación media de la web
90
89
39
100
82
Capital humano
99
98
97
97
85
pc por cada 100 personas
74
60
24
81
10
Fuente: un, Global e-Government Report 2005 from e-Government to e-Inclusion, UNPAN/2005/14. Department of Economic and Social Affairs. Division for Public Administration and Development Management.
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
Los resultados indican que el índice de educación es más significativo que
las computadoras por cada cien personas y las infraestructuras en telecomunicaciones aunque éstos también resultan significativos. El R² es de 62.3
por ciento y el valor del nivel crítico es menor de 0.01, lo que indica una
relación lineal significativa.
CUADRO 13.
Resumen del modelo*
Modelo
Coeficientes no
estandarizados
B
1
(Constante)
Factor: Educación
2
3
(Constante)
Coeficientes
estanda­
rizados
Error típ.
Beta
-102.397
12.479
1.615
0.132
0.760
t
Sig.
-8.206
0.000
12.214
0.000
-69.829
18.472
-3.780
0.000
Factor: Educación
1.222
0.212
0.575
5.773
0.000
Factor: PC por cada
100 personas
0.086
0.037
0.234
2.352
0.020
(Constante)
-279.716
67.679
-4.133
0.000
Factor: Educación
3.903
0.859
1.837
4.545
0.000
Factor: PC por cada
100 personas
1.368
0.400
3.728
3.416
0.001
Factor:
Infraestructura en
telecomunicaciones
-2.053
0.639
-4.562
-3.213
0.002
R²
corregida
0.574
0.591
0.634
Fuente: Elaboración propia. * Variable dependiente: puntuación final.
El test de Kruskal-Wallis aplicado en nuestro estudio permite contrastar la
hipótesis:
Ho= El nivel de desarrollo del gobierno electrónico presenta la misma
tendencia en los diferentes países estudiados.
Al realizar el contraste se observa que las poblaciones comparadas difieren
en los casos de las categorías cuentas públicas, diálogo ciudadano y puntuación final, (0.000; 0.001; 0.000), todas ellas con coeficientes menores que
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 125
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
0.01, pero no en el caso de las categorías accesibilidad a la web y diálogo
político que obtienen respectivamente 0.329 y 0.048. De estos resultados
se desprende que aunque a nivel global existen diferencias entre países, algunos aspectos (categorías) de las web presentan un desarrollo sin diferencias estadísticamente significativas.
CUADRO 14.
Chi-cuadrado
Gl
Sig. asintót.
Estadísticos de contraste a, b
Cuentas
públicas
Diálogo
político
Accesibilidad a Diálogo
la web
ciudadano
Puntuación
final
89.788
9.578
4.614
18.944
67.202
4
4
4
4
4
0.000
0.048
0.329
0.001
0.000
Fuente: Elaboración propia. a Prueba de Kruskal-Wallis; b Variable de agrupación: país.
DISCUSIÓN
El e-gobierno se ha constituido en una herramienta de modernización
que ha penetrado en las administraciones públicas como vía para establecer una comunicación ágil con el ciudadano. Hoy en día se considera un
­elemento clave del futuro de la administración pública moderna, que permite seguir las actuaciones gubernamentales a través de la in­formación
económica y financiera (transparencia y rendición de cuentas), la interacción y la implicación de los ciudadanos en los temas públicos. Organismos
como el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) y la onu, señalan que el camino hacia el buen
gobierno y los principios en que debe asentarse, tiene que pasar por la
apertura, participación y responsabilidad, y por la rendición de cuentas,
que permite la valoración social de la actividad pública.
Es evidente que las administraciones regionales están haciendo uso de
Internet para modernizar su gestión, abriendo nuevas oportunidades para
simplificar la tramitación administrativa y reducir los tiempos de respuesta,
así como para mejorar el nivel informativo y la implicación de los ciudadanos en este nivel administrativo.
126 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
Los resultados de nuestro estudio ponen de manifiesto que, en términos
globales, las categorías de rendición de cuentas y diálogo político son las
más desarrolladas en el ámbito regional. La rendición de cuentas permite a
la sociedad saber cuál es el origen y el destino de sus contribuciones. En el
debate sobre las diferencias en la rendición de cuentas entre instituciones,
se argumenta que la publicación de información financiera y no financiera
para el ciudadano es un reto que la administración debe atender de forma
oportuna, para generar confianza hacia las instituciones. Según nuestro estudio, la rendición de cuentas en las administraciones regionales estudiadas
está presente en 94 por ciento, resultado similar al obtenido por Groff y
Pitman (2004, 23) en un estudio realizado a las cien ciudades más importantes de Estados Unidos (89%). Las regiones con mayor desarrollo de la
rendición de cuentas son las de Australia y Estados unidos consideradas por
Hood (1995) como líderes en la aplicación del npm.
Un enfoque de gobernanza que ha tomado fuerza recientemente es la
relación entre el ciudadano y la administración, cuya misión en este campo
es gestionar la participación ciudadana y estimular la innovación de los
servicios públicos. En nuestros resultados vemos que las administraciones
regionales de Canadá, España y México presentan como prioridad generar
un diálogo político más ágil con el ciudadano, que permita una comunicación bidireccional, pues se asume el potencial de la web como un medio de
información más de carácter político. Tampoco Australia y Estados Unidos
(con mayor puntuación final) son indiferentes a la categoría diálogo político, puesto que lo consideran en su agenda como una segunda prioridad de
desarrollo del e-gobierno, después de la rendición de cuentas.
En este ámbito del diálogo ciudadano, las iniciativas se han centrado en
la oferta de servicios a un nivel principalmente informativo sobre salud,
educación y empleo, ofreciendo algunos servicios la posibilidad de completarse online, como es el caso del pago de impuestos. Estos resultados son similares a los observados por Ho (2002, 442), Criado y Ramilo (2003, 191)
y Torres et al. (2005, 226) en la administración local.
Los resultados revelan que el desarrollo del gobierno electrónico está
asociado a países con un alto índice de desarrollo en el factor educación y,
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 127
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
en menor grado, a las infraestructuras en telecomunicaciones. Esto explica
que un alto nivel de desarrollo de ambas permita una mejor prestación de
servicios a los ciudadanos y una oportunidad sin precedentes para los países de superar las modalidades tradicionales de servicio y mejorar su eficacia y eficiencia.
CONCLUSIONES
PP
En general, podemos señalar que el proceso de modernización de las administraciones públicas regionales, mediante la utilización de Internet, es una
tendencia extendida y consolidada en la mayor parte de los países. Sin embargo, nuestro estudio detecta importantes diferencias en el nivel de implantación de prácticas de rendición de cuentas y de e-participación entre
los diferentes países estudiados, que pueden hacerse extensivas al resto. Uno
de los factores que influyen en el desarrollo de las web es el nivel educativo
del país, incluso por encima de la inversión en infraestructura en telecomunicaciones.
Los resultados muestran que la dimensión de gobierno electrónico que
presenta mayor desarrollo es el diálogo político, por delante de la rendición
de cuentas y del resto de las categorías analizadas —accesibilidad a la web y
diálogo ciudadano—, por lo que la imagen política se configura como una
prioridad en este entorno regional y estatal, como ya se ha puesto de manifiesto en estudios referidos al ámbito central y local.
En nuestro estudio se observa el interés por utilizar las web como medio para publicar las cuentas públicas regionales facilitando información
económica y financiera estructurada, próxima a la aplicación del criterio
de devengo. Las regiones o estados de los países anglosajones, como Australia y Estados Unidos, países considerados líderes en la aplicación de los
postulados del npm, son las que presentan un mayor nivel de difusión
de sus cuentas públicas en Internet. La situación de España y Canadá es
intermedia, y para México las tic siguen sin considerarse plenamente
como una oportunidad para legitimar ante los ciudadanos la actuación
pública. G
128 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
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VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 129
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VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
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VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 131
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
ANEXO 1. CATEGORÍA DIÁLOGO CIUDADANO
(COMPLEMENTO DEL CUADRO 2)
País
Servicios
online
Educación
Salud
Empleo
Media
Australia
38
15
20
13
21
Canadá
24
21
19
17
20
España
72
13
10
9
26
Estados Unidos
70
10
10
8
24
México
50
6
5
3
16
Media
59
10
10
8
22
Fuente: Elaboración propia.
132 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
ANEXO 2. DENDOGRAMA
Caso
Lugar
Núm.
Connecticut
43
Alabama
35
Massachusetts
59
Arkanzas
38
Carolina del Norte
40
California
39
Pensilvania
73
Florida
47
Wisconsin
82
Nueva York
69
Australia Occid.
1
Sur de Australia
4
Terr. Cap. Aust.
6
Nueva Gales del Sur
2
Victoria
8
Tasmania
5
Terr. del Norte
7
Isla Príncipe Eduardo
11
Ontario
15
Nueva Escocia
13
Alberta
0
5
10
15
20
25
9
Saskatchewan
17
Terranova y Labrador
18
Columbia Británica
10
Manitoba
12
Indiana
52
Nuevo Brunswick
14
Quebéc
16
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 133
LARA MARTÍNEZ, PINA MARTÍNEZ Y TORRES PRADAS
ANEXO 2. DENDOGRAMA (CONTINUACIÓN)
Caso
Lugar
Núm.
Cantabria
22
Extremadura
27
Galicia
28
Andalucía
19
País Vasco
26
Navarra
32
Castilla La Mancha
23
Principado de Asturias
33
Castilla León
24
Cataluña
25
Valencia
34
Aragón
20
Murcia
31
Canarias
21
Islas Ballares
29
Coahuila
90
Zacatecas
111
Baja California Sur
86
Chihuahua
89
Aguascalientes
84
Campeche
87
Nuevo León
100
San Luis Potosí
104
Tlaxcala
108
Sinaloa
105
Colima
91
Veracruz
0
5
10
15
109
Jalisco
134 Gestión y Política Pública
96
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
20
25
EL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
ANEXO 2. DENDOGRAMA (CONTINUACIÓN)
Caso
Lugar
Núm.
Oaxaca
101
Sonora
106
Guanajuato
94
Distrito Federal
92
Nayarit
99
Querétaro
0
5
10
15
20
25
102
Morelos
98
Yucatán
110
Baja California
85
Míchigan
60
Chiapas
88
Quintana Roo
103
Tabasco
107
Durango
93
Michoacán
97
Madrid
30
Hidalgo
95
Fuente: Dendograma cluster.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 135
Las tecnologías de la información y
comunicación (tic) como recurso común
Coordinación, competencia y brecha digital en ocho
municipios de Oaxaca
Manuel Gerardo Chávez-Ángeles y Patricia S. Sánchez-Medina*
Con base en las investigaciones en recursos comunes (coommon-pool resources) se aborda el tema de los comunes de información y conocimiento para los municipios de
México. Por medio de la aplicación del marco de análisis y desarrollo institucional (iad
por sus siglas en inglés) se analiza el acceso a tecnologías de información y comunicación (tic) como recurso común. Se desarrolla un modelo de teoría de juegos de inversión municipal en tic con un proveedor monopólico de servicios de Internet y se
analizan las decisiones municipales de inversión en infraestructura en telecomunicaciones como arena de acción. Asimismo, se definen líneas de pobreza digital y se presenta un modelo probit de sus posibles determinantes. Se analizan ocho municipios de
Oaxaca, México, incluyendo el municipio urbano de Oaxaca de Juárez y siete municipios de alta ruralidad. Se estudia el grado de preparación para la interconexión global
a través de Internet. Se concluye la necesidad de impulsar la coordinación intermunicipal en la inversión en tic a través de un fondo de inversión intermunicipal, y se resalta la importancia de las iniciativas ciudadanas en la construcción de los comunes de
información y conocimiento.
Palabras clave: tic, municipios, recursos comunes, comunes de información, teoría
de juegos, telecomunicaciones, Internet.
*Manuel Gerardo Chávez-Ángeles es profesor-investigador de la Universidad de la Sierra Sur (Unsis). Miembro del cuerpo académico de Gobierno Electrónico de la Unsis. Calle Hornos 1003, Santa
Cruz Xoxocotlán, Oaxaca, México, C.P. 71230. Tel: (951) 51 70 400 ext. 82788. Correo-e:
[email protected], [email protected]. Patricia S. Sánchez-Medina es profesora-investigadora
del Instituto Politécnico Nacional, ciidir, Unidad Oaxaca. Calle Hornos 1003, Santa Cruz Xoxocotlán,
Oaxaca, México, C.P. 71230. Tel: (951) 51 70 400 ext. 82788. Correo-e: [email protected], ms_287506@
yahoo.com.mx.
Artículo recibido el 27 de febrero de 2012 y aceptado para su publicación el 5 de enero de 2013.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 137-170
Gestión y Política Pública 137
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
Information and Communication Technologies (icts) as a Common-pool Resource:
Coordination, Competence and the Digital Divide in Eight
Municipalities of Oaxaca
This article analyzes information and communication technologies (icts) as a commonpool resource. Using the Institutional Analysis and Development framework (iad) the article analyzes the case of telecommunication investment at the municipal level in Mexico.
The article develops a game theory model showing the need for inter municipal coordination and cooperation. In a market with a monopolistic provider of telecommunications,
municipalities need to coordinate in order to receive high payments from his investment
in information technologies (it). The article also defines digital poverty lines and presents
a probit estimation of its determinants. It presents cases of ict access in eight municipalities in Oaxaca, Mexico. The article makes policy proposals for a municipal telecommunication fund that would allow coordination and cooperation in telecommunication investment. It also stresses the importance of open platforms and citizen participation.
Keywords: icts, municipalities, common-pool resources, information commons,
game theory, telecommunications, Internet.
INTRODUCCIÓN
L
a importancia de las tecnologias digitales para el desarrollo humano
fue puesta sobre la mesa de la cooperación internacional desde la
primera fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información en 2003 (Kummer, 2007). En la Declaración de Principios de Ginebra se establece que:
Nuestro desafío es encauzar el potencial de la tecnología de la información y la
comunicación para promover los objetivos de desarrollo de la Declaración del
Milenio, a saber, erradicar la pobreza extrema y el hambre, instaurar la enseñanza primaria universal, promover la igualdad de género y la autonomía de la
mujer, reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna, combatir el
vih/sida, el paludismo y otras enfermedades, garantizar la sostenibilidad del
medio ambiente y fomentar asociaciones mundiales para el desarrollo que
permitan forjar un mundo más pacífico, justo y próspero. Reiteramos asimismo nuestro compromiso con la consecución del desarrollo sostenible y los
objetivos de desarrollo acordados, que se señalan en la Declaración y el Plan de
Aplicación de Johannesburgo y en el Consenso de Monterrey, y otros resultados de las Cumbres pertinentes de las Naciones Unidas.
138 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
En este sentido, la Sociedad de la Información ha planteado nuevos retos al
estudio de la gobernabilidad de las telecomunicaciones y el ciberespacio. El
paradigma de los recursos comunes ha sido de gran utilidad para analizar
problemas de manejo de información y conocimiento. En la última década
ha surgido una ola de exploraciones intelectuales y jurídicas conocida como
los “nuevos comunes” o “comunes de información”, que estudian problemas de sobreexplotación, parcelización, falta de cooperación, contaminación de los recursos comunes relacionadas con las tecnologías digitales
(Hess y Ostrom, 2007, 3-21; Kranich, 2004).
La investigación sobre recursos comunes (common pool resources, cpr, por
sus siglas en inglés) ha demostrado cómo distintos actores sociales son capaces de comunicarse entre ellos y establecer acuerdos, reglas y estrategias que
mejoran sus resultados conjuntos. A través del establecimiento de arreglos
institucionales, los individuos en posesión de recursos comunes han superado importantes dilemas sociales de acción colectiva como la “tragedia de los
comunes” o situaciones del tipo del dilema del prisionero (Ostrom, 2010).
El presente artículo hace una revisión de la literatura más importante
sobre los comunes de información y conocimiento desde distintas perspectivas. Se discute el concepto de comunes de información utilizado por activistas sociales, juristas e historiadores económicos. Posteriormente se introduce el concepto utilizado por la investigación de cpr y se discute la
necesidad de hacer investigación sobre comunes de información en países
en desarrollo. Por medio del estudio de caso de la conectividad de telecomunicaciones rurales se discute la aplicación del iad y la teoría de juegos al
análisis de la brecha digital. Finalmente, se analiza evidencia de campo para
ocho casos prácticos del estado de Oaxaca. Los datos obtenidos para los
casos de Oaxaca se presentan como una primera aproximación que permite
guiar futuras investigaciones.
LOS COMUNES DE INFORMACIÓN Y CONOCIMIENTO
Las discusiones sobre comunes de información y conocimiento han estado
en el debate público y académico de Estados Unidos desde hace por lo meVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 139
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
nos una década. No obstante, estas discusiones ha puesto poca atención a
lo que sucede en los países en desarrollo. En particular en México la investigación sobre comunes se ha limitado a los recursos naturales con énfasis en
temas forestales. Organizaciones como el Consejo Civil Mexicano para la
Silvicultura Sostenible (ccmss) han impulsado el paradigma de los cpr en
el manejo forestal comunitario, mientras que investigadores como Leticia
Merino y David Bray lo han hecho en el mismo tenor desde la academia.
Por su parte, el gobierno federal, a través de la Comisión Nacional Forestal
(Conafor), ha recuperado algunas de las ideas para el manejo de los cpr en
sus programas. Sin embargo, muy poco se ha hecho o escrito en el ámbito
de los comunes de información (Bray, 2007).
En Estados Unidos, las preguntas sobre la gobernabilidad de Internet se
intensificaron después del atentado a las Torres Gemelas el 11 de septiembre
de 2001. El fantasma de la vigilancia y control de los medios electrónicos por
parte del Estado circulaba en los pasillos de las oficinas del gobierno y las universidades estadounidenses. En respuesta, varios grupos de activistas como el
Center for Democracy and Technology, el Electronic Frontier Foundation
y la American Civil Liberties Union emitieron comunicados, manifiestos y
entablaron acciones para defender la “libertad en el cyberespacio”. Nancy
Kranich (2004) hace un extraordinario recuento de las mejores prácticas en el
ámbito de los comunes de información y formula la necesidad de crear un
movimiento (similar al movimiento ambientalista que surgió en las dos últimas décadas del siglo xx) que proteja el dominio público. Los comunes analizados por Kranich son aquellos que denomina recursos de información
abiertos y democráticos (open democratic information resources), entre los que
se encuentran los comunes de software, en particular Linux y el movimiento
de software libre, las licencias como General Public Licence (gnu) y Creative
Commons, comunicaciones académicas de acceso abierto y repositorios digitales para la investigación científica, comunes institucionales resguardados
principalmente por universidades y bibliotecas y algunos proyectos específicos como el bbc Creative Archive y el Galiwinku Knowledge Centre.
Cada uno de los ejemplos de comunes de información analizados por
Kranich (2004, 30) tienen características similares: son colaborativos, ofre140 Gestión y Política Pública
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LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
cen espacios compartidos (reales y virtuales) donde personas con intereses y
preocupaciones similares pueden reunirse, utilizan las tecnologías en red
para construir comunidades y se benefician de externalidades positivas
creadas por la red, son interactivos, por lo que fomentan el intercambio
entre los participantes; muchos son gratuitos o de bajo costo, sus participantes contribuyen con contenido al mismo tiempo que se benefician del
acceso, fortalecen el capital social y humano de los participantes, se gobiernan por medio de reglas compartidas que son definidas y aceptadas por sus
miembros, incorporan valores democráticos entre los que destacan la libertad de expresión y la libertad intelectual.
Paralelamente a las acciones de los cyber-activistas, podemos identificar
trabajos de juristas especializados en el derecho a la información. Yochai
Benkler (2006) propuso la idea de tres diferentes capas en las que se encuentran inmersos los sistemas de comunicación y que hacen posible la
transmisión de mensajes: 1) los aparatos y redes físicas necesarios para comunicarse, 2) la información y recursos culturales a partir de los cuales se
pueden producir nuevos contenidos y 3) los recursos lógicos, el software y
estándares necesarios para traducir los que los seres humanos se quieren
decir en señales que las máquinas puedan procesar y transmitir. Lessig
(2001, 2006) también se pregunta si debe o no debe existir una arquitectura que sea gobernada de manera común y por lo tanto disponible a cualquiera que quiera participar en las redes sociales electrónicas más allá de los
mercados. Una de sus propuestas es Creative Commons, una organización
sin fines de lucro que persigue como principal objetivo ofrecer licencias de
propiedad intelectual que faciliten la distribución y uso de contenidos.
Creative Commons define el espacio que se encuentra entre la protección
absoluta de los derechos de autor o “todos los derechos reservados” y el dominio público o “ningún derecho reservado”.1
Finalmente, desde la perspectiva de la economía y la ciencia política encontramos un tercer cuerpo de investigaciones dedicadas al estudio de los
recursos comunes (common-pool resource: cpr). Los cpr son definidos
1
http://www.creativecommons.mx.
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Gestión y Política Pública 141
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
como recursos compartidos por un grupo de personas que se encuentra
sujeto a dilemas sociales. Estos dilemas sociales los podemos resumir en
tres: 1) la conocida tragedia de los comunes propuesta por el biólogo Garret
Hardin, 2) el dilema del prisionero y 3) los problemas de oportunismo
(free-riding). Los cpr también son definidos como aquellos bienes de alta
extractibilidad y difícil exclusividad (Ostrom, 2010).
Inicialmente dedicada a los problemas de recursos naturales como los
bosques, las pesquerías, el agua, etc., con el advenimiento de la así llamada
sociedad de la información estas investigaciones se han expandido a las
telecomunicaciones y el ciberespacio. Los problemas de sobreexplotación,
parcelización, falta de cooperación y contaminación propios de los recursos comunes ligados a recursos naturales se empezaron a observar a partir
de 1995 en áreas como el Internet y el manejo de información y conocimiento. Esto ha originado una ola de exploraciones intelectuales y jurídicas conocida como los “nuevos comunes”. Con conceptos como comunes
digitales, electrónicos, de información, virtuales, de comunicación, intelectuales, de Internet y tecnológicos, se ha abordado el nuevo territorio de
la información distribuida de manera global (Hess y Ostrom, 2007, 3-21).
En par­ticular en ciencias como la genómica y en industrias fuertemente
influidas por la tecnología digital como la farmacéutica, la editorial y la in­
dustria de la música, el manejo de información se ha encontrado con importantes dilemas sobre propiedad intelectual, libre intercambio y comercialización.
CUADRO 1. Tipos
de bienes
Extractibilidad
Bajo
Exclusividad
Alto
Difícil
Bien público
Conocimiento
Atardeceres
Recursos comunes
Bibliotecas
Sistemas de irrigación
Fácil
Bienes Club
Suscripción a revistas
Guardería
Bienes privados
Computadoras
Sándwiches
Fuente: Elaboración propia.
142 Gestión y Política Pública
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LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
Recientemente, algunos economistas que abordan la creación de conocimiento desde un enfoque evolucionista se han sumado a la comunidad de
estudio de los cpr. Paul David (2001) ha definido conceptos como el de
ciencia abierta (open science), el cual se refiere a la forma de organización del
conocimiento durante el Renacimiento y la Revolución Científica de los
siglos xvi y xvii. David propone analizar las actuales instituciones dedicadas a la innovación científica y tecnológica (particularmente de Europa y
Estados Unidos) a la luz de las instituciones que permitieron el florecimiento de las artes y las ciencias en los siglos xvi y xvii. Por su parte, Joel Mokyr
(1998, 2000) ha estudiado el cambio tecnológico desde la perspectiva evolucionista poniendo énfasis en la libre transmisión del conocimiento en lo
que caracteriza como un “mercado de ideas”. Para Mokyr, el modelo estándar de la economía neoclásica explica muy pobremente el desarrollo tecnológico y propone aplicar en su lugar los principios de la biología evolutiva a
la innovación científica y técnica. En este sentido, la historia económica del
cambio tecnológico se entendería mejor en términos de la dinámica evolucionista darwiniana.
En los países en desarrollo se han realizado extensas investigaciones de
cpr sobre el manejo de sistemas de riego en Nepal o de bosques en India,
Kenia, México, Nepal, Tanzania, Tailandia y Uganda. Estas últimas a través
del International Forestry Resources and Institutions (Ostrom, 2010). No
obstante, los estudios sobre comunes de información y conocimiento para
países en desarrollo son más escasos. Algunas investigaciones han propuesto modelos abiertos y colaborativos de búsqueda de medicinas para enfermedades tropicales como malaria, tuberculosis, leshmaniasis (Chávez-Ángeles, 2008; Bhardwaj et al., 2011), o se han dedicado a analizar temas de
propiedad intelectual (Chávez-Ángeles and Sánchez Medina, 2012; Lara y
Osorio, 2012). El programa Open Source Drug Discovery (osdd) es un
programa del Council of Scientific and Industrial Research del gobierno de
la India que busca brindar una plataforma abierta para la búsqueda de medicinas para enfermedades tropicales (www.osdd.net). Además de estos esfuerzos en la India, aún es difícil encontrar la aplicación del paradigma de
los comunes a casos de información y conocimiento en países en desarrollo.
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Gestión y Política Pública 143
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
EL MARCO DE ANÁLISIS Y DESARROLLO INSTITUCIONAL (IAD)
Y LOS COMUNES DE INFORMACIÓN
Elinor Ostrom (2010) y sus colegas en Indiana University desafiaron las
metáforas aplicadas con frecuencia a los recursos comunes y que predecían
resultados subóptimos para demostrar que las predicciones de la tragedia
de los comunes o el dilema del prisionero pueden evitarse. A lo largo de
varios años se desarrolló el marco de análisis y desarrollo institucional
(iad, por sus siglas en inglés) como herramienta organizativa de investigación de largo plazo. El iad es un marco común congruente con la teoría de
juegos que permite realizar una gran diversidad de análisis empíricos utilizando economía experimental en laboratorio y cuasi-experimentos en campo. La complejidad de los contextos locales que se enfrentan en el desarrollo institucional requiere desechar la idea de una teoría general (one size fits
all). Es necesario pensar en soluciones que involucren múltiples niveles de
análisis y funcionamiento que van de lo global a lo local y formas de gobernabilidad policéntrica (Ostrom, Walker y Gardner, 2006; Ostrom, 2010).
El policentrismo denota la existencia de múltiples centros de toma de
decisiones que son formalmente independientes unos de otros. En la práctica pueden constituir una red interdependiente con relaciones de competencia, contractuales y de cooperación. También pueden contar con mecanismos centralizados de solución de conflictos. Las jurisdicciones políticas
de una zona metropolitana o un distrito de riego pueden funcionar en una
forma coherente con patrones consistentes y predecibles de interacción. De
esta manera, puede decirse que la gobernabilidad policéntrica funciona
como un sistema (Ostrom, Tiebout y Warren, 1961).
El iad se ha aplicado a una gran diversidad de casos. La literatura científica sobre recursos comunes ha crecido de manera considerable en las últimas dos décadas. En particular en las ciencias ambientales y de la conservación de recursos naturales ha habido un gran entusiasmo en la adopción del
“lenguaje de los comunes” (Bollier, 2007, 31) y se ha popularizado la idea
de que ciertos recursos naturales compartidos deben entenderse como comunes y manejados de acuerdo con dicha premisa. La atmósfera, los océa144 Gestión y Política Pública
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LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
DIAGRAMA 1. Marco
de análisis y desarrollo institucional (iad)
Características
biofísicas
Arena
de acción
Atributos
de la comunidad
Arreglos
institucionales
Patrones
de interacción
Situaciones
de acción
Actores
Criterios
de evaluación
Resultados
Fuente: Elaboración propia.
nos, las pesquerías, el agua dulce (subterránea y superficial), la vida silvestre,
las playas, los espacios abiertos locales, etc., son vistos cada vez más como
recursos comunes que deben manejarse en beneficio de todos. Algunos movimientos ambientalistas han utilizado incluso la idea de los comunes como
parte de su discurso en sus luchas en contra de la privatización y sobreexplotación de tierras y mantos de agua. El gobierno de los comunes suele estar
involucrado en las pugnas entre el Estado y el mercado sobre reglas fundamentales de gobernabilidad social (social governance). Muchas de estas discusiones involucran la alineabilidad de elementos cuya comercialización
levanta serias preguntas éticas, como semillas, información genética, especies animales, vida silvestre, conocimiento indígena y patrimonio cultural,
muchas de las cuales las podemos englobar en el término biodiversidad. A
mediados de la década de 1990, la idea de los recursos comunes comenzó a
aplicarse al conocimiento científico, la información y las comunicaciones
académicas (Ostrom, 2005, 2010; Ostrom et al., 2006).
Cuando pensamos en Internet como recurso común es muy frecuente
que lo pensemos como perteneciente a los “nuevos comunes”. Las tic tamVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 145
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
bién contienen componentes sujetos a efectos de red, rendimientos crecientes a escala y externalidades positivas. En estos casos la tragedia de los comunes no es tanto el problema como la parcelización y propiedad intelectual
de dichos recursos. La infraestructura que permite el acceso a Internet aún
conserva importantes componentes que son más parecidos a un pastizal
que a una red neuronal. Imaginemos un cable de fibra óptica o el número
de órbitas satelitales. No obstante ser íconos de las telecomunicaciones modernas, un cable de fibra óptica o una órbita satelital tienen una capacidad
limitada. El cable podrá transportar un número máximo de bits por minuto
antes de que la conexión se vuelva lenta y perezosa. En el caso de las órbitas
satelitales habría un número máximo de satélites que podrían ocupar una
órbita antes de chocar unos con otros. La infraestructura de telecomunicaciones es, en este sentido, un típico recurso común sujeto a rendimientos
decrecientes a escala y a dilemas sociales como la tragedia de los comunes y
la sobreexplotación. En el lenguaje de los recursos comunes, la infraestructura de Internet (y de las telecomunicaciones en general) está sujeta a una
alta extractibilidad y es de difícil exclusividad.
Charlotte Hess (1995), analiza Internet como un recurso común global
y local y encuentra cuatro tipos de recursos:
a) Comunes de tecnología e infraestructura, los cuales contemplan la red física de cables, routers, switches, etc., que conectan la red local lan (Local Area
Network) a la autopista global de la información (World Wide Web).
b) Comunes presupuestales, consistentes en los diferentes tipos de recursos
financieros relacionados con el abastecimiento de información en red y
su tecnología.
c) Comunes sociales, que son creados por el uso de Internet, incluyen las
listas de correo electrónico, grupos de discusión, juegos interactivos y los
medios sociales.
d) Comunes de información, conformados por los flujos y acervos de datos digitales. Éstos pueden incluir información académica, documentos
de gobierno, catálogos de bibliotecas, libros electrónicos, periódicos en
línea, videos, fotografías, etcétera.
146 Gestión y Política Pública
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LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
EL IAD Y LA TEORÍA DE JUEGOS: LAS TELECOMUNICACIONES
EN EL ÁMBITO MUNICIPAL
Los modelos formales se utilizan para dar rigor lógico y predictivo al estudio de los comunes. El iad puede utilizarse en conjunto con métodos como
teoría de juegos, modelos basados en agentes (ej. autómatas celulares) y
economía experimental para estudiar los comportamientos, interacciones
y resultados dentro de una arena de acción.
La teoría de juegos explica el comportamiento de los actores en situaciones de cpr en términos de la maximización de beneficios. Cada actor tiene
una estrategia que matemáticamente se expresa como una función de las estrategias de los demás actores. Los actores tomarán decisiones considerando
las decisiones de los demás actores hasta que alcancen un equilibrio desde el
cual no pueden mejorar unilateralmente o, lo que es lo mismo, sin moverse
simultáneamente con otros actores mediante una acción concertada. Este
equilibrio se llama equilibrio de Nash. Este tipo de equilibrios involucran los
supuestos fundamentales de racionalidad de la economía neoclásica y la elección pública. En segundo lugar, los equilibrios de Nash incluyen el principio
de las expectativas racionales. Si cada jugador espera un determinado equilibrio a ser jugado, entonces la maximización de beneficios llevará a dicho
equilibrio cumpliendo las expectativas. Un tercer argumento a favor del uso
de la teoría de juegos es metateorético; es decir, nos permite encontrar los
resultados socialmente óptimos y observar por qué estos equilibrios no están
siendo jugados. Nos permite construir esquemas de incentivos para salir de
los resultados subóptimos y llegar a mejores resultados (Ostrom et al., 2006).
En el iad las unidades de análisis son las arenas de acción, las cuales se
estudian a través de las interacciones que se producen entre los actores en su
interior y los resultados que se obtienen. Dichas interacciones y resultados
deben estudiarse y evaluarse por medio de las teorías relevantes para cada
caso. Los elementos dentro de una arena de acción son las situaciones de
acción y los actores. A pesar de la complejidad de las situaciones analizadas
por el iad, es posible conocer la estructura de sus situaciones de acción mediante sus elementos (Ostrom, 2005, 2010; Ostrom et al., 2006):
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 147
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
1. Características de los actores involucrados (incluyendo el modelo de
comportamiento y decisión adoptado teóricamente).
2. Posición de los actores (¿Quién mueve primero? ¿Quiénes después?)
3. Conjunto de acciones que pueden tomar los actores en cada nodo de
decisión.
4. Cantidad de información disponible en cada nodo de decisión.
5. Resultados de las acciones.
6. Conjunto de funciones que mapean actores y acciones a resultados (estrategias).
7. Costos y beneficios asignados a cada acción y resultados obtenidos.
En este sentido las situaciones de acción pueden caracterizarse de manera
muy precisa mediante teoría de juegos. Considérese por ejemplo el caso de
las telecomunicaciones municipales. Uno de los juegos que se observa con
regularidad en la arena de acción de la conectividad rural es un juego estratégico que se realiza de manera simultánea entre los municipios y las grandes compañías de telecomunicaciones.
Imaginemos una situación donde dos municipios rurales deciden simultáneamente invertir en tecnologías de la información (ti) o en alguna
DIAGRAMA 2.
Juego de conectividad rural en un mercado monopólico
Municipio 1
T
TI
Municipio 2
T
TI
T
TI
Monotelco
R
U
R
U
(c1, b2, Wu)
(d1, d2, Wu)
(d1, d2, fM)
R
(c1, b2, fM+eM)
Fuente: Elaboración propia.
148 Gestión y Política Pública
U
R
(b1, c2, Wu)
(c1, b2, fM+eM)
(a1, a2, eM)
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
U
(a1, a2, Wu)
LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
otra tecnología no digital (t). Supongamos al mismo tiempo que nos encontramos en una economía con un solo proveedor de telecomunicaciones
(isp), al cual llamaremos Monotelco. Dicho proveedor de telecomunicaciones decide de manera simultánea a cada uno de los dos municipios si invierte en el sector rural o urbano.
El municipio puede invertir en ti de múltiples maneras: promoviendo
la conectividad en las escuelas, aumentando el ancho de banda de su municipio, invirtiendo en ti para el gobierno municipal, etc. La forma de ti que
seleccione un municipio implica una externalidad tecnológica (que puede
ser positiva o negativa) y de red para el municipio vecino.
La forma normal del juego la podemos expresar como se observa en el
cuadro 2.
CUADRO 2. Juego de conectividad rural en un mercado monopólico
Municipio 2
Municipio 1
TI
T
TI
a1
a2
b1
c2
T
c1
b2
d1
d2
Municipio 1
Monotelco
Rural
Urbano
TI
e1
eM
e1
wU
T
f 1
fM
f 1
wU
Municipio 2
Monotelco
Rural
Urbano
TI
e2
eM
e2
wU
T
f 2
fM
f 2
wU
Fuente: Elaboración propia.
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Gestión y Política Pública 149
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
Cualquier conjunto de estrategias que tenga la propiedad de que cada jugador maximice su pago dado lo que los demás jugadores hacen es un equilibrio de Nash. Ser un equilibrio de Nash es una condición necesaria para que
un conjunto de estrategias sea la solución a un juego. Para identificar aquellas estrategias que son equilibrios de Nash y aquellas que no lo son debemos
identificar los vectores de pagos que los jugadores no pueden mejorar de
forma unilateral. Las estrategias se llaman estrategias puras cuando no involucran suerte. Un caso especial de las estrategias puras son las estrategias dominantes, que significa que un jugador tiene el incentivo de jugar una determinada estrategia sin importar qué hagan los demás jugadores. Una
estrategia mixta involucra suerte. Las estrategias mixtas requieren que los
jugadores seleccionen sus acciones de acuerdo con una distribución de probabilidad que determina los pagos.
Supongamos que el municipio 1 seleccionará ti con probabilidad p y T
con probabilidad (1-p). De la misma manera, el municipio 2 seleccionará
ti con probabilidad q y T con probabilidad (1-q). El pago esperado para el
municipio i será:
pq ( ai ) + p (1-q) (bi ) + (1-p) q (ci ) + (1-p) (1-q) (di )
En caso de que existan estrategias dominantes p =1 y q =1, el pago esperado será
a1 , a2 para los municipios 1 y 2 respectivamente. De haber estrategias dominantes de los municipios hacia la inversión en ti es porque ai > ci y bi > ci .
De manera simultánea, Monotelco debe elegir entre invertir en zonas
rurales o urbanas; debido a´ la falta de coordinación, Monotelco debe tomar la misma decisión en cada municipio. Monotelco tiene un ingreso de
reserva que llamaremos wu y que constituye el pago obtenido de invertir en
zonas urbanas y que es independiente de la inversión en zonas rurales. Por
su parte, el municipio i recibe pagos ei, fi, correspondientes a los pagos esperados de ti y t:
e1 = q (a1) + (1−q) (b1 ) y f1 = q (c1) + (1−q) (d1 )
e2 = p (a2) + (1−p) (b2) y f 2 = q (c2) + (1−q ) (d2 )
150 Gestión y Política Pública
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LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
Nuevamente, si existen estrategias dominantes p=1 y q=1, ai > ci y bi > ci y
el pago esperado será (a1 a2) para los municipios 1 y 2 respectivamente,
Mono­telco tendrá una estrategia dominante a invertir en zonas rurales si eM
> wu y fM > wu .
Los valores de los pagos del juego determinan su estructura. Los distintos resultados los podemos clasificar en cuatro tipos de dilemas que enfrentan los cpr: 1) externalidades de apropiación, 2) asignación, 3) provisión
de recursos, y 4) monitoreo.
Externalidades de apropiación: Un dilema fundamental de los cpr es que los
jugadores ignoran la trascendencia de sus decisiones en los beneficios que
los demás jugadores cosechan del cpr. Esta externalidad de apropiación
conduce a la sobreexplotación o subexplotación del cpr. En el caso de las
telecomunicaciones rurales, es posible caer en un dilema del prisionero, donde cada uno de los municipios tome la decisión de invertir en t, ignorando
los beneficios de que ambos inviertan en ti de forma simultánea.
En telecomunicaciones, se le llama externalidad de red al incremento en
el bienestar de un agente económico ante la decisión de otro agente de ingresar y formar parte de la red. Una externalidad de red positiva surge cuando el
bien en cuestión tiene más valor para un usuario mientras más usuarios utilicen el mismo bien u otros compatibles. Cuando un individuo decide formar parte de una red de telecomunicaciones, esta decisión tiene un efecto
positivo en todos los otros usuarios de la misma red (García-Olvera, 2012).
CUADRO 3. Dilema del prisionero
Municipio 2
Municipio 1
IT
T
IT
a1
a2
b1
c2
T
c1
b2
d1
d2
Fuente: Elaboración propia.
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Gestión y Política Pública 151
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
Problemas de asignación: Cuando un jugador enfrenta una diversidad de
“nichos de apropiación” que se diferencian en valor productivo, se enfrenta
a un problema de asignación. En el caso de las telecomunicaciones rurales
la empresa de telecomunicaciones enfrenta el dilema de invertir en zonas
rurales o urbanas. En el caso del Monotelco, al no tener competencia no
corre el riesgo de que termine compartiendo la demanda de uno de estos
dos nichos con algún competidor. Por su parte, si suponemos la existencia
de una segunda empresa de telecomunicaciones podríamos encontrar situaciones del tipo de gallina (chicken), donde hay equilibrios simétricos.
Un equilibro de este tipo involucraría que una empresa invierta en zonas
rurales y otra en urbanas. La estructura de pagos y el conjunto de estrategias
del juego de gallina es tal que no permite a los jugadores tener una estrategia dominante. El juego de gallina tiene múltiples equilibrios. En este juego
la comunicación es de vital importancia para lograr resultados óptimos.
Cada jugador debe conocer la estrategia del otro jugador para así evitar resultados subóptimos.
CUADRO 4. Gallina (Chicken)
Telecom 2
Telecom 1
Rural
Urbano
Rural
Dr / 2
Dr / 2
Urbano
Du
Dr
Dr
Du / 2
Du
Du / 2
Fuente: Elaboración propia.
Provisión de recursos: Muchos usuarios de cpr enfrentan el problema de
provisión o mantenimiento del servicio. Dicha decisión puede modelarse
como la procuración de un bien público. En el caso de las telecomunicaciones rurales, la inversión en ti se refiere precisamente a la provisión de la infraestructura necesaria para la conectividad digital. En este caso hay dos
152 Gestión y Política Pública
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LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
posibles equilibrios: dilema del prisionero o aseguramiento (assurance). En
el caso de la coordinación entre municipios el aseguramiento consistirá en que
ambos municipios decidan invertir en ti. El assurance se presenta en varias
situaciones de cpr donde la contribución de un solo jugador no es suficiente para lograr beneficios colectivos, pero la contribución de ambos jugadores producirá beneficios conjuntos.
CUADRO 5. Aseguramiento (Assurance)
Municipio 2
Municipio 1
TI
T
TI
a1
a2
b1
c2
T
c1
b2
d1
d2
Fuente: Elaboración propia.
Monitoreo: En este tipo de juegos hay dos posiciones distintas. Están inspirados en sistemas de riego donde jugadores a la cabeza del sistema tienen acceso al flujo de agua antes que los jugadores en la cola del sis­tema.
Los jugadores en la cola tienen la oportunidad de monitorear lo que hacen los jugadores a la cabeza. En el caso de las telecomunicaciones rurales
podemos pensar en las limitaciones físicas del ancho de banda como un
sistema en el que se requiere monitoreo. No obstante, la provisión del
servicio por parte de un tercer jugador elimina la necesidad de mo­
nitoreo. El regulador del “flujo de bits” en este caso será la empresa
que provee el servicio. La regulación se daría por medio de un sistema de
precios.
POBREZA DIGITAL Y RURALIDAD EN MÉXICO
En términos de la distribución del acceso a la tecnología y la información,
podemos pensar que la brecha digital y la pobreza digital son visiones
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 153
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
distintas de un mismo problema. Los criterios para definir la brecha digital varían de una comunidad a otra, de un país a otro y de una sociedad a
otra. La premisa básica, no obstante, es la diferencia que existe entre in­
dividuos y sociedades que tienen acceso a las tecnologías digitales y de
telecomunicaciones. Sin embargo, también hay otros aspectos de­
terminantes, como la educación, la lengua, el género, el ingreso, la edad y
la geografía. De esta manera, la brecha digital no es un problema meramente tecnológico sino más bien es un fenómeno social que es parte de
un conjunto más amplio de inequidade sociales (Rodríguez-Gallardo,
2006, 21-33). Por su parte, la pobreza digital se encuentra asociada a la
demanda de tecnologías de la información y comunicación. En este sentido, se estudia la carencia de bienes y servicios basados en las tic. (Barrantes, 2009, 47-49).
En México, 21.1 por ciento de los hogares no tiene acceso a conexión en
telecomunicaciones. De los hogares con conexión de telecomunicaciones,
40.3 por ciento cuenta con teléfono fijo, 60.7 por ciento con teléfono movil, 27.7 por ciento con TV por cable y 18.1 por ciento con conexión a Internet. Es interesante notar la importancia de la conectividad vía telefonía
celular, muy por arriba de las conexiones de Internet, TV por cable e incluso de la telefonía fija.
CUADRO 6. Difusión
de la conectividad por hogar (porcentaje)
Teléfono
Movil
TV p/cable
Internet
Pobreza digital*
40.3
60.7
27.7
18.1
21.1
Fuente: Elaboración propia con datos de la enut (inegi, 2009). *Ninguna de las conexiones
anteriores.
Para obtener esta información se utilizaron datos de la Encuesta Nacional
de Uso del Tiempo (inegi, 2009) del Instituto Nacional de Estadística y
Geografía. Con base en esto se definieron cuatro lineas de pobreza digital
y se calculó un modelo Probit, donde Y=1 si el hogar se encuentra en pobreza digital y Y=0 si se encuentra por arriba de la linea de pobreza. El
154 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
CUADRO 7.
Líneas de pobreza digital
Nombre
Definición
Pobreza digital extrema
Sin conexión de teléfono, movil, TV por cable o Internet
Pobreza digital media
Con teléfono, sin conexión de movil, TV por cable o Internet
Con teléfono y TV por cable, sin conexión de movil o Internet
Pobreza digital moderada
Con teléfono fijo y movil y TV por cable, sin conexión a Internet
Fuente: Elaboración propia.
vector de covariantes X contiene 18 variables agrupadas en cinco categorias: variables socioeconómicas, demanda de medios masivos, capital social, y seguridad social.
Los resultados de las estimaciones probit se presentan en el cuadro 8.
Como se puede observar, la pobreza digital extrema guarda una correlación negativa, estadísticamente significativa, con la posesión de activos en
el hogar (automovil, computadora, refrigerador, estéreo); también se observa una correlación positiva, estadísticamente significativa, entre la pobreza digital y si el jefe(a) de familia habla una lengua indígena y si el hogar
se encuentra en una zona rural; respecto a las variables educativas, si bien la
escolaridad presenta una correlación negativa con la pobreza digital extrema, la alfabetización del jefe de familia no es estadísticamente significativa;
tampoco si el jefe de familia es mujer tiene relevancia estadística. Respecto
al consumo de medios, tanto las horas dedicadas a ver televisión como las
horas dedicadas a la lectura y a navegar por Internet tienen una corrrelación negativa con la pobreza digital extrema. Como variable proxy de capital social se utiliza una variable que responde a la pregunta de si durante la
semana pasada asistió a fiestas, misas, etc., esta variable no muestra relevancia estadística. Por su parte, la participación en programas de combate
a la pobreza del gobierno federal (Procampo, Oportunidades, 70 y más)
presenta una correlación positiva y estadísticamente significativa con la
pobreza digital. Finalmente, el accceso a seguro médico, sea del imss,
issste, Seguro Popular o privado presenta una correlación negativa con la
pobreza digital.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 155
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
CUADRO 8. Estimaciones
probit de la pobreza digital
Variables independientes
Variables dependientes: Líneas de pobreza
Pobreza digital media
Pobreza
Pobreza digital
digital extrema
c/teléfono
anlógico
Pobreza
digital c/tv
por cable
Pobreza
digital
moderada
Computadora
-2.86
(0.0984)**
-0.902
(0.0207)**
-1.006
(0.0199)**
-2.456
(0.0225)**
Automóvil
-1.1
(0.0307)**
-0.332
(0.0138)**
-0.381
(0.0132)**
-0.328
(0.0223)**
Estéreo
-0.518
(0.0253)**
-0.256
(0.0135)**
-0.390
(0.0134)**
-0.1294
(0.0270)**
Refrigerador
-1.025
(0.0286)**
-0.480
(0.0171)**
-0.216
(0.0170)*
-0.823
(0.0603)**
Lengua indígena
0.153
(0.0424)**
0.1914
(0.0242)*
0.2086
(0.0240)**
0.2563
(0.0660)**
Rural
1.177
(0.0271)**
0.5146
(0.0148)**
0.3992
(0.0146)**
0.6126
(0.0378)**
Escolaridad
-0.0938
(0.0093)**
-0.0406
(0.0042)**
-0.0364
(0.0041)**
-0.0508
(0.0053)**
Alfabetización
0.0362
(0.0433)
0.0019
(0.0230)
-0.0477
(0.0227)*
0.1234
(0.0464)**
Género
0.0229
(0.025)
-0.0094
(0.0127)
-0.0045
(0.0125)
0.0253
(0.0199)
Horas de TV
-0.0054
(0.0016)**
-0.00073
(0.00078)
-0.00010
(0.00077)
0.0049
(0.0012)**
Horas de lectura
-0.0270
(0.0061)**
-0.00314
(0.00275)
-0.0205
(0.0028)*
-0.0168
(0.0033)**
Horas de Internet
-0.005133
(0.0049)
-0.0114
(0.0022)**
-0.0068
(0.0021)**
-0.0176
(0.0022)**
Capital social
-0.2369
(0.0293)
0.0153
(0.0117)*
-0.0121
(0.0150)
-0.0160
(0.0196)
Procampo
0.3703
(0.0919)**
0.2281
(0.0529)*
0.2359
(0.0533)**
0.2609
(0.1905)
Oportunidades
0.3317
(0.0387)**
0.1243
(0.0217)
0.1807
(0.0215)**
0.0922
(0.0601)
Adultos mayores 70 y más
0.1316
(0.0762)**
-0.0010
(0.0421)
-0.0029
(0.0415)
0.0235
(0.0880)
Seguro médico
-0.1593
(0.0255)**
-0.1232
(0.0130)*
-0.0815
(0.0128)**
0.0109
(0.0211)
Fuente: Estimaciones propias hechas con stata. *Estadísticamente significativo al 5 por ciento; **estadísticamente significativo al 1 por ciento.
156 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
LA INVERSIÓN EN TELECOMUNICACIONES EN LOS MUNICIPIOS DE OAXACA
Entre 2010 y 2011, se desarrollaron ocho estudios de caso en el estado de
Oaxaca. Por medio de entrevistas semiestructuradas y encuestas de corte
cualitativo se recabó la información necesaria para el estudio de la infraestructura en telecomunicaciones de los municipios de Magdalena Jaltepec,
Miahuatlán de Porfirio Díaz, Monjas, Oaxaca de Juárez, San Ildefonso
Amatlán, Santa Ana Miahuatlán, Santa Catarina Cuixtla y Santa Catarina
Loxicha. La unidad de análisis o arena de acción fue la “preparación para el
mundo interconectado”, definida de acuerdo con la guía elaborada por el
Centro de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard (2000).
La guía propone evaluar el grado de preparación y prioridades estratégicas
de cada comunidad a través de un benchmarking en cinco grupos de indicadores, a su vez divididos en 19 categorías, evaluando cada una según distintos niveles de avance desde la etapa uno a la cuatro, a su vez, las categorías
están ordenadas en cinco grupos (véanse anexos 1 y 2).
En Oaxaca, 61.5 por ciento de la población vive en localidades de menos de cinco mil habitantes, al mismo tiempo que 16. 3 por ciento de la
población mayor de 15 años no sabe leer ni escribir, por lo que ocupa el
tercer lugar de analfabetismo a escala nacional después de Chiapas y GueCUADRO 9. Pobreza,
marginación y desarrollo humano
Pobreza,
Grado de
2010*
marginación
(porcentaje de
2010**
la población)
Indice de
Desarrollo
Humano,
2005***
Ingreso per
cápita anual
2005***
(dólares ppc)
Magdalena Jaltepec
84.6
alto
0.74
3 880
Miahuatlán de Porfirio Díaz
76.3
medio
0.76
6 236
Monjas
86.4
muy alto
0.66
4 262
Oaxaca de Juárez
30.9
muy bajo
0.88
13 018
San Ildefonso Amatlán
89.4
muy alto
0.70
3 313
Santa Ana Miahuatlán
79.4
alto
0.71
4 498
Santa Catarina Cuixtla
73.3
alto
0.74
4 509
Santa Catarina Loxicha
93.5
muy alto
0.69
2 473
Fuentes: *Coneval; **Conapo; ***pnud.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 157
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
rrero (Vega-Estrada et al., 2011). De acuerdo con el Instituto Mexicano de
la Competitividad (2010), Oaxaca ocupa el último lugar en competitividad del país. Sus fallas se agrupan en varios indicadores, como calidad educativa, escolaridad, analfabetismo, poca penetración informática y bajo
porcentaje de personas con estudios superiores.
La conectividad de los municipios y comunidades del estado de Oaxaca
es un mapa complejo conformado por diversas potencialidades en cada
comunidad. Una comunidad puede estar preparada para algunas aplicaciones de las tic, pero no estarlo para utilizar otras. En el terreno municipal
podemos decir que las capacidades digitales tienen un componente de red
y otro de saturación. En primer lugar, las redes de personas conectadas a
Internet, telefonía celular y telecomunicaciones en general presentan rendimientos crecientes a escala, es decir, se está mejor conforme más personas
están conectadas. Por otro lado, la infraestructura de dichas redes (básicamente el ancho de banda) se ve deteriorado con cada conexión extra, es
decir, presenta rendimientos decrecientes a escala. Esto sin duda se replica
en el ámbito nacional y global, pero es el caso de los municipios el que interesa en este trabajo.
Los arreglos institucionales se refieren a las instituciones que rigen la
conectividad y el desarrollo de las capacidades digitales. En Oaxaca, varias
de las comunidades estudiadas cuentan con un régimen de usos y costumbres, sin embargo en el ámbito de las telecomunicaciones suele no haber
reglas y políticas claras. En este sentido, la comunidad depende de los programas del gobierno estatal y federal en la materia, asimismo está sujeta a
las legislaciones del mismo orden. Es justo decir que dado el ambiente de
competencia en telecomunicaciones en el ámbito nacional, los municipios
de Oaxaca sufren de una franca dependencia de las grandes compañías, en
particular de Telmex. El municipio suele no contar con muchas más herramientas para impulsar la conectividad de su municipio que “hacer gestiones ante Telmex”. Hay algunas propuestas innovadoras de microempresarios locales que brindan servicios de telecomunicaciones (microtelcos),
pero que en última instancia dependen de una conexión a las grandes empresas. El municipio en este sentido suele ser dependiente de las legislacio158 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
GRÁFICA 1. Acceso
a la red
Infraestructura de la información
4
3
Disponibilidad
de Internet
2
Servicio técnico
y soporte
1
0
Costo de
acceso a Internet
Hardware
y software
Velocidad y calidad de la red
Magdalena Jaltepec
Oaxaca de Juárez
Santa Catarina Cuixtla
Miahuatlán de Porfirio Díaz
San Ildefonso Amatlán
Santa Catarina Loxicha
Monjas
Santa Ana Miahuatlán
Fuente: Elaboración propia.
nes y políticas federales en sus opciones de desarrollo de capacidades digitales, siendo esta dependencia una posible causa de la escasa penetración de
las tic en el país.
En términos de la interconexión entre redes, los municipios analizados,
tal vez con la excepción de Oaxaca de Juárez, no cuentan con la infraestructura que permita que operadores de telecomunicaciones puedan interconectarse con operadores que transmitan su información a los usuarios locales. Es decir la red del operador del bucle local, lo que se llama “la última
milla”, se encuentra subdesarrollada o simplemente es inexistente.
La interconexión se define como los acuerdos técnicos y comerciales que
permiten a los operadores conectar su equipo con otros operadores para
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 159
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
GRÁFICA 2. Aprendizaje
y sociedad en red
Acceso de las escuelas a las TIC
4
Mejorando
la educación con TIC
3
TIC en el trabajo
2
1
0
Las TIC en la
vida cotidiana
Gente y organización en línea
Magdalena Jaltepec
Oaxaca de Juárez
Santa Catarina Cuixtla
Contenido relevante
en el ámbito local
Miahuatlán de Porfirio Díaz
San Ildefonso Amatlán
Santa Catarina Loxicha
Monjas
Santa Ana Miahuatlán
Fuente: Elaboración propia.
que los usuarios finales puedan acceder a los usuarios finales de otros operadores. Esto permite a un usuario de un solo operador conectarse con más
usuarios si su operador se interconecta con otro operador. La interconexión
aumentaría las potencialidades para que usuarios de diferentes redes puedan tener acceso entre sí. Ante la ausencia de infraestructura del operador
del bucle local, un proveedor de servicios de Internet enfrenta serias barreras para llegar al usuario final. Es decir, los operadores de Internet o bien los
operadores de larga distancia no tienen siquiera la opción de comprar el
acceso a recursos esenciales (que poseería el operador del bucle local) para
poder llegar al consumidor final (Castañeda Sabido, 2011).
En el estado de Oaxaca existen pequeñas empresas privadas (pymes)
que sustituyen la baja inversión en el bucle local de las grandes empresas.
160 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
GRÁFICA 3. Economía
y políticas públicas en red
Oportunidades de empleo en TIC
4
3
Comercio
electrónico B2C
2
Políticas de comercio
de las TIC
1
0
Regulación de las TIC
Comercio
electrónico B2B
Gobierno electrónico
Magdalena Jaltepec
Oaxaca de Juárez
Santa Catarina Cuixtla
Miahuatlán de Porfirio Díaz
San Ildefonso Amatlán
Santa Catarina Loxicha
Monjas
Santa Ana Miahuatlán
Fuente: Elaboración propia.
En el caso de la ciudad de Miahuatlán de Porfirio Díaz funciona al menos un proveedor de Internet inalámbrico que explota las señales inalámbricas de Telmex en frecuencias del espectro radioeléctrico que caen en
áreas grises de la legislación. En esta localidad, la oferta de líneas telefónicas por parte de Telmex es muy limitada, lo que dificulta la contratación
del servicio de Internet con la misma compañía. Es así como estas pymes
explotan el servicio de acceso a Internet y de telefonía sobre protocolo ip,
por medio de la infraestructura de Telmex, utilizando enlaces dedicados
contratados para proveer servicios a sus clientes. Estas empresas realizan
enlaces radiales en el límite de la piratería que tienen alcance microrregional. Su espectro cubre al menos quince comunidades circunvecinas de
Miahuatlán de Porfirio Díaz (Coria et al., 2011).
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 161
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
CONCLUSIONES
Los municipios rurales de México enfrentan un alto grado de dependencia
de las grandes compañías de telecomunicaciones en el desarrollo de sus
políticas de conectividad. Mientras que por un lado existe una alta atomización de la demanda de servicios de telecomunicaciones por parte de los
municipios; por el otro, existe una alta concentración de la oferta de dichos
servicios en manos de unos cuantos prestadores de servicios de Internet
(psi). Esto implica que las grandes empresas sólo inviertan en zonas rurales
si cuentan con la demanda suficiente para que les sea rentable, lo que a su
vez representa un problema de coordinación entre municipios.
Las formas de coordinación intermunicipal y sus determinantes varían
según el caso. En una comparación entre Estados Unidos y Alemania, Wohlers (2009) encontró que algunos de los factores que determinan la sofisticación de las propuestas locales de e-gobierno son la presencia de una administración profesionalizada, las características socioeconómicas locales, así
como factores geográficos y demográficos regionales. Por su parte, en el
caso de Suecia se ha observado cómo la innovación en e-gobierno a escala
municipal, así como la coordinación entre municipios, puede beneficiarse
de la interacción entre gobierno y ciudadanía a través de modelos de innovación abierta (Feller et al., 2011). En Pakistán, algunas variables extratecnológicas que han demostrado ser importantes en la relación entre el
gobierno y la ciudadanía son la confianza en Internet y en el gobierno, así
como la calidad de la información y la usabilidad de los portales de gobierno (Rehman et al., 2012). Para México existe evidencia de que los gobiernos
locales han iniciado la utilización de herramientas de redes sociales conocidas de forma genérica como Web 2.0. Si bien el uso de herramientas como
Twitter o Facebook es aún limitada, su empleo nos habla de una tendencia
hacia una mayor interacción entre gobierno y ciudadanía (Sandoval-Almazán et al., 2011).
Si bien hay ejemplos como el de la ciudad de Mérida, Yucatán que de
forma unilateral ha mejorado la calidad de la conexión y combatido la brecha digital (Sandoval-Almazán y Gil-García, 2011), para el caso de Oaxaca
162 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
parecería que se requiere crear mecanismos de coordinación intermunicipal
que permitan invertir de manera conjunta en la conectividad rural. En este
sentido es necesaria la creación de un fondo (o fideicomiso) de conectividad rural en el que los municipios rurales geográficamente aledaños puedan destinar recursos financieros a una bolsa común que les permita atraer
la inversión de las grandes empresas de telecomunicaciones a sus regiones.
A partir de los ocho casos de Oaxaca es posible observar la asimetría en
su preparcion para el mundos interconectado. Si bien el gobierno de Oaxaca creó en 2011 el Instituto de Desarrollo de Tecnologías de la Información
(idti), se encuentra una completa falta de coordinación en las inversiones
en tic a nivel municipal. Según su decreto de creación, el idti tiene las
atribuciones de: a) establecer políticas y programas estratégicos para implementar la mejora de procesos, la aplicación de las tecnologías de la información de las dependencias, entidades y órganos de la administración pública
estatal, b) diseñar, programar y ejecutar proyectos tecnológicos para facilitar el acceso de los usuarios a los trámites y servicios públicos en medios
electrónicos c) coordinar el desarrollo de programas de atención e información a los ciudadanos para la difusión de los contenidos y servicios públicos
del gobierno del estado (Coria et al., 2011).
Si bien los casos analizados no constituyen una muestra representativa,
los resultados permitieron contar con información suficiente para el desarrollo del modelo teórico que se presenta, a la vez que informan sobre deficiencias en la política pública y permiten conocer el rumbo que deben tomar futuras investigaciones. En este sentido, considerando el modelo de
teoría de juegos presentado en este artículo, para que p=1 y q=1, es decir,
para que los municipios tengan estrategias dominantes de inversión en tecnologías de la información y las empresas de telecomunicaciones inviertan
en el sector rural se requieren mecanismos de coordinación más que una
agencia estatal. Si bien el idti puede diseñar y operar estos mecanismos,
aún no funciona como tal. En este sentido, un fondo para la conectividad
rural, tal como ha sucedido en Estados Unidos, sería fundamental para el
desarrollo de las telecomunicaciones rurales (véase fcc’s 2011 Broadband
Competition Report). En el caso de Europa también se han observado iniciaVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 163
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
PP
tivas públicas para el combate de la brecha digital. La Unión Europea ha
lanzado iniciativas de e-inclusión para el gobierno electrónico (Walterova y
Tveit, 2012). Asimismo, es de gran importancia que los municipios logren
consensos sobre el tipo de tecnología que desean instalar, potenciando así
las externalidades tecnológicas y de red. La decisión sobre el tipo de tic (ej.
móvil vs. fija) es tan importante como la decisión de inversión entre ti o t,
debido a que la red genera beneficios colectivos se justifica un subsidio
equivalente al valor de las externalidades.
En términos de fuentes de información para la investigación, es necesario contar con una encuesta de telecomunicaciones representativa en el área
municipal. Esto es importante tanto para el caso de Oaxaca, para el cual se
presentan algunos resultados preliminares, como para todos los municipios
del país. G
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168 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN COMO RECURSO COMÚN
ANEXO 1. MUNICIPIOS DE OAXACA Y ÁREA DE ESTUDIO
Área de estudio
Magdalena Jaltepec
Oaxaca de Juárez
Monjas
Santa Ana
Santa Catarina Cuixtla
Santa Catarina Loxicha
Miahuatlán de Porfirio Díaz
San lIdefonso Amatlán
Santo TomásTamazulapan
Fuente: Elaboración propia.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 169
MANUEL GERARDO CHÁVEZ-ÁNGELES Y PATRICIA S. SÁNCHEZ-MEDINA
ANEXO 2. INDICADORES DE CAPACIDADES DIGITALES
Grupo de
indicadores
1) Accesos
a la red
Pregunta a responder
¿Cuál es la disponibilidad,
costo y calidad de las redes,
servicios y equipos
necesarios en las tic?
Categorías/Subgrupo
de indicadores
Tipo de rendimientos
y de común
Infraestructura de la
información
Decrecientes/ “Viejo” común
Disponibilidad de Internet
Decrecientes/ “Viejo” común
Costo de acceso a Internet Regla de uso
Velocidad y calidad
de la red
Decrecientes/ “Viejo” común
Hardware y software
Crecientes/ “Nuevo” común
Servicio técnico
y soporte
Crecientes/ “Nuevo” común
2) Aprendi­ ¿El sistema educativo integra
zaje inter­
las tic dentro de sus procesos
conec­tado de mejora del aprendizaje?
¿Hay programas de
entrenamiento técnico en
la comunidad que puedan
capacitar y preparar una
fuerza de trabajo en las tic?
Acceso de las escuelas
a las tic
Decrecientes/ “Viejo” común
Mejorando la educación
con tic
Crecientes/ “Nuevo” común
Desarrollo de la fuerza
de trabajo tecnológica
Crecientes/ “Nuevo” común
3) La socie­ ¿Hasta qué punto están
dad interco­ los individuos usando las
nec­tada
tecnologías de información y
comunicación en su trabajo
y en su vida personal? ¿Hay
oportunidades significativas
disponibles para aquellos con
habilidades en tic?
Gente y organización en
línea
Crecientes/ “Nuevo” común
Contenido relevante
en el ámbito local
Crecientes/ “Nuevo” común
Las tic en la vida cotidiana
Crecientes/ “Nuevo” común
tic en el trabajo
Crecientes/ “Nuevo” común
4) La
econo­mía
interconec­
tada
Oportunidades
de empleo en tic
Crecientes/ “Nuevo” común
Comercio electrónico
empresa a consumidor
(B2C)
Crecientes/ “Nuevo” común
Comercio electrónico de
empresa a empresa (B2B)
Crecientes/ “Nuevo” común
Gobierno electrónico
Crecientes/ “Nuevo” común
Regulación de las
telecomunicaciones
Reglas de uso
Políticas de comercio de
las tic
Reglas de uso
5) Las
políticas
de la red
¿Cómo están el comercio
y el gobierno utilizando las
tecnologías de información
y comunicación para
relacionarse con el público
y entre ellos?
¿Hasta qué punto las políticas
públicas promueven o
reprimen el crecimiento de
la adopción y uso de las tic?
Fuente: Harvard University (2000).
170 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
La confianza y la colaboración en proyectos
interorganizacionales de tecnologías
de información en el sector público*
Luis Felipe Luna-Reyes**
Este artículo presenta un modelo rico en retroalimentación que aclara el papel de la
colaboración en un proyecto para el desarrollo de la confianza. La estructura de retroalimentación se fundamenta en datos de un proyecto en el que se construyó un sistema
prototipo, y es consistente con la literatura que estudia confianza, colaboración y difusión de la innovación. Se identifican cuatro procesos de retroalimentación en el
núcleo del desarrollo de confianza y colaboración, dos de ellos son ciclos de refuerzo y
los otros dos son ciclos de balance. Experimentos con el modelo sugieren que al iniciar
un proyecto de colaboración con un nuevo socio, puede tener potencialmente un
inicio lento debido a la carencia de conocimiento acerca de los otros participantes. El
inicio de la colaboración puede acelerarse administrando las expectativas de los beneficios o reduciendo la percepción de riesgo asociado con el proyecto.
Palabras clave: colaboración interorganizacional, colaboración a través de fronteras,
desarrollo de sistemas de información, confianza, difusión de la innovación, dinámica
de sistemas.
*La siguiente es una traducción al español realizada por Gestión y Política Pública únicamente con fines
informativos y de difusión. Para citar el artículo deberá hacerse referencia al original en inglés de la siguiente
manera:
Luna-Reyes, Luis Felipe (2013), “Trust and Collaboration in Interorganizational Information Technology Projects in the Public Sector”, Gestión y Política Pública, Mexico, cide, Volumen Temático sobre Gobierno Electrónico, pp. 171-210.
http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/VolTem_Gobierno_Electronico/LunaReyes _2013_eng.
pdf.
**Luis Felipe Luna-Reyes es profesor de Administración y Negocios en la Universidad de las Américas
Puebla en México. Universidad de las Américas Puebla. Escuela de Negocios y Economía, CS213 F. Santa
Catarina Mártir, Cholula, Puebla, 72810, México. Tel: (222) 22 92 000 ext. 4536. Correo-e: luisf.luna@
udlap.mx. La investigación que se relata aquí fue realizada con el apoyo de la beca #SES-9979839 del
National Science Foundation. Las opiniones y conclusiones en este artículo corresponden únicamente
al autor y no reflejan los puntos de vista o políticas de la National Science Foundation.
Artículo recibido el 13 de febrero de 2012 y aceptado para su publicación el 5 de enero de 2013.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 171-210
Gestión y Política Pública 171
LUIS FELIPE LUNA-REYES
Trust and Collaboration in Interorganizational Information
Technology Projects in the Public Sector
This paper presents a model of a reinforcing feedback structure that clarifies the role of
project collaboration in a project for the development of trust. The feedback structure
is grounded in data derived from a project where a prototype system was built, and is
consistent with the literature on trust, collaboration and diffusion of innovation. Four
feedback processes are identified at the core of the development of trust and collaboration, two of them reinforcing in nature, and two of them counterbalancing in nature.
Experiments with the model suggest that the initiation of a collaborative project with a
new partner may have a potentially slow start due to lack of knowledge about the other
parties. Initiation of the collaboration could be accelerated by shaping expectations of
benefits or by reducing the perception of risk associated with the project.
Keywords: interorganizational collaboration, cross-boundary collaboration, information systems development, trust, innovation diffusion, system dynamics.
INTRODUCCIÓN
E
l propósito de este artículo es describir una teoría de colaboración
basada en la retroalimentación, que contribuya a la comprensión de
la interacción entre desarrollo de confianza y colaboración en proyectos interorganizacionales dentro del sector público. El artículo amplía un
trabajo previo sobre la dinámica del desarrollo de la confianza, explorando
con mayor detalle cómo confianza, entendimiento y compromiso evolucionan dinámicamente en el contexto de innovaciones de tecnologías de información que involucran múltiples organizaciones en el sector público (Black,
Carlile y Repenning, 2004; Luna-Reyes et al., 2008).
La importancia de la colaboración entre agencias gubernamentales y
otros asociados, como organizaciones privadas y sin fines de lucro, ha sido
captada por diversas publicaciones ya sea como gestión pública en colaboración, governancia en sociedad, gobierno conjunto o gobierno en redes
(Emerson, Nabatchi y Balogh, 2012). Se han implementado enfoques de
colaboración para resolver problemas y promover visiones comunes en el
gobierno por muchas razones. Aumentan el compromiso con respecto a las
decisiones del grupo (Ansell y Gash, 2008; Gray, 1989; McCaffrey, Faerman
y Hart, 1995), a compartir recursos y reducir costos (Bardach, 1998, 2001;
Twitchell et al., 2007) y a atacar problemas complejos para mejorar la efecti172 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
vidad del programa (Bryson, Crosby y Stone, 2006; Dawes, Cresswell y
Pardo, 2009; Page, 2003; Vangen y Huxham, 2011). Sin embargo, seguimos sin entender claramente cómo funciona la colaboración y cómo podemos promover colaboraciones exitosas (Bardach, 2001; Dawes et al.,
2009; Rethemeyer, 2009; Vangen y Huxham, 2011). Existe la necesidad
de desarrollar mejores teorías de colaboración no sólo para mejorar nuestro
entendimiento del proceso sino también para guiar la práctica (Ansell y
Gash, 2008; Bardach, 2001; Emerson et al., 2012).
Desarrollar teorías válidas de colaboración requiere explorar la dinámica
compleja de los factores entretejidos en el proceso, que envuelven múltiples
subprocesos recurrentes e interactuantes (Bardach, 2001). Los temas comunes que aparecen en la literatura incluyen comunicación, confianza,
compromiso e intercambio de conocimientos, que regularmente están incluidos en los párrafos que describen los procesos de refuerzo y dinámica
(Ansell y Gash, 2008; Black et al., 2004). Este artículo amplía y explora las
relaciones entre confianza y compromiso de los participantes, al realizar un
trabajo dentro de un proyecto que cruza las fronteras de los organismos. La
investigación está guiada por dos preguntas específicas: ¿Cuáles son los mecanismos de desarrollo de la confianza en colaboraciones interorganizacionales dentro del sector público? y, ¿cuáles son las repercusiones de dichos
mecanismos en el proceso de colaboración y en los resultados? Se utilizó la
simulación por computadora en la investigación, tanto por sus ventajas en
el desarrollo de teorías como por ser una herramienta de trabajo útil (Bardach, 2001; Hanneman, 1995; Kopainsky y Luna-Reyes, 2008).
Este artículo está estructurado en siete secciones, incluyendo esta introducción. La siguiente sección es una breve reseña de la literatura relevante
sobre colaboración. La tercera sección es una descripción de los métodos
usados para construir el modelo que presentamos en este artículo. La sección cuatro contiene la descripción de los datos usados para construir el
modelo —una descripción del proyecto: Sistema de Gestión de la Información de las Personas sin Hogar (hims, por sus siglas en ingles). La quinta
sección describe la estructura del modelo, la cual está en concordancia con
la información del hims y la literatura. La sección seis incluye algunos expeVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 173
LUIS FELIPE LUNA-REYES
rimentos de simulación asociados con los procesos de retroalimentación
incluidos en el modelo. Finalmente, el artículo termina con un breve resumen y algunas consecuencias de los experimentos de simulación tanto para
la teoría como para la práctica.
LITERATURA RELEVANTE
La teoría presentada en este artículo se suma a la literatura sobre confianza
y colaboración. En esta sección, iniciamos con una revisión de dicha literatura y terminamos con una mesoteoría que puede obtenerse de esas investigaciones.
Confianza y colaboración
La colaboración puede definirse como el proceso mediante el cual dos o más
partes crean una visión compartida de un problema o solución sobre la base
de sus percepciones particulares del problema (Dawes et al., 2009; Gray,
1989). En este contexto, la confianza se convierte en un elemento importante, no sólo para acercar a las dos partes a una conversación, sino también
para facilitar la apertura y transferencia efectiva de los puntos de vista individuales (Levin et al., 2002; Levin, Cross y Abrams, 2002a, 2002b; Shapiro,
Sheppard y Cheraskin, 1992; Vangen y Huxham, 2011).
La confianza ha sido reconocida como un factor importante en las relaciones colaborativas y en las redes organizacionales (Ansell y Gash, 2008;
Bryson et al., 2006; Milward et al., 2010; Vangen y Huxham, 2003); estos
autores destacaron la importancia de la confianza como un “proceso continuo de nutrir” la relación de colaboración a través de un proceso de refuerzo.
En su reflexión sobre este proceso, consideraron dos elementos clave para
iniciar el ciclo de construcción de la confianza “la habilidad para formar expectativas acerca de los futuros resultados de la colaboración y la voluntad de
tomar un riesgo” (Vangen y Huxham, 2003, 16).
Desafortunadamente, un amplio acuerdo sobre la importancia de la
confianza no nos lleva a un acuerdo similar sobre las varias formas, significados o causas de la confianza (Rousseau et al., 1998; Sheppard y Sherman,
174 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
1998). Existen, sin embargo, algunos importantes temas consistentes y entendimientos generales sobre la naturaleza y la dinámica de la confianza
(Rousseau et al., 1998). Investigadores en esta área han identificado varios
mecanismos de “producción de confianza”: confianza institucional, confianza calculada, confianza basada en el conocimiento, confianza basada en
la identificación.
La confianza institucional se refiere a la existencia de un marco institucional que regula la relación entre quien otorga y quien recibe la confianza. Este
marco de referencia institucional puede consistir en leyes, reglamentos o cuerpos certificadores que aplican castigos a alguna de las partes cuando ocurre
algún engaño durante la interacción o bien entrega un certificado de confiabilidad a quien recibe la confianza. En cualquier caso, la existencia de este
mecanismo para facilitar la confianza reduce, en la interacción, la percepción
de riesgo de quien otorga la confianza. La confianza calculada se refiere al estimado de quien recibe la confianza de los riesgos y beneficios entremezclados
en la interacción. Cambios en la percepción del marco de referencia institucional pueden resultar en cambios en la percepción del riesgo, promoviendo
un incremento en la confianza calculada. La confianza basada en el conocimiento se relaciona con la habilidad del otorgante de la confianza para evaluar
la confiabilidad del receptor de la confianza; la evaluación de la confiabilidad
puede basarse en el reconocimiento de la pericia, benevolencia, habilidad e
integridad y está asociada con la historia o el proceso de la relación (Levin,
Cross y Abrams, 2002b; Mayer, Davis y Schoorman, 1995). Finalmente, la
confianza basada en la identificación se asocia en ocasiones con lazos emocionales o con la existencia de valores u objetivos comunes entre los actores.
Consecuentes con la conceptualización de Rousseau et al. (1998), Luna-Reyes et al. (2004) desarrollaron una teoría que integra tres de estos
modos de producción de confianza (figura 1). En este modelo, Confianza
en B (el receptor de la confianza) es el resultado de un promedio ponderado
entre los componentes basados en el conocimiento y el cálculo de la confianza. Dado que el conocimiento de A (el que otorga la confianza) sobre B
funciona como un factor de ponderación, la confianza calculada juega un
rol más importante en las etapas iniciales de la relación. Esta situación camVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 175
LUIS FELIPE LUNA-REYES
FIGURA 1.
Una teoría integradora de confianza interpersonal
Confianza
institucional
Riesgo
percibido
Percepción de
la integridad
basada en la
historia
Experiencias
buenas durante
la interacción
Experiencias
malas durante
la interacción
R
Percepción a priori
de la integridad
Confianza calculadora
Percepción de A
con respecto a la
integridad de B
Conocimiento
de A acerca
de B
Confianza en B
Sesgo de
percepción
La tendencia de A de
R
tomar las experiencias como
positivas (buenas) Habilidad
de B de construir
Evaluación de A a la
confianza
conducta observada de B
Sin relación
(eventos
al azar)
Beneficio
percibido
Conocimiento de B
acerca de las
necesidades y
preocupaciones de A
Concordancia entre la conducta
de B actor con las necesidades
y preocupaciones de A
Fuente: Adaptada de Luna-Reyes et al. (2004).
bia hacia una confianza basada en el conocimiento al tiempo que la relación madura y los participantes involucrados desarrollan una historia de
interacciones y se conocen mutuamente. El componente de la confianza
basada en el conocimiento es la proporción de experiencias buenas en la
relación según las recuerda el que otorga la confianza.
Como se muestra en la figura 1, esta percepción puede estar sesgada
por las experiencias pasadas y otros eventos aleatorios. En forma consistente con lo que refiere la literatura, la confianza calculada se considera
la relación de beneficio percibido contra riesgo percibido. De igual forma consistente, la confianza institucional trabaja para reducir la percepción de riesgo de la interacción. Finalmente el que otorga la confianza
conocerá al que recibe la confianza cuando divulgue la información sobre la relación y como resultado de este conocimiento aprenda acerca de
las necesidades y preocupaciones del otro, desarrollando la habilidad de
construir su propia integridad de una manera más efectiva.
176 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
Hacia una teoría de la colaboración
La literatura incluye muchos ejemplos y casos específicos de colaboración
exitosa, pero carece de un modelo genérico que describa la forma en la cual
los procesos de colaboración funcionan (Ansell y Gash, 2008; Emerson
et al., 2012). Se han hecho algunos esfuerzos para desarrollar dicha teoría y
se pueden encontrar temas recurrentes en la literatura sobre colaboración
en la administración pública, así como en otros estudios relacionados de
gerencia y sistemas de información. Esta sección del artículo incluye una
teoría genérica de colaboración a través de fronteras (figura 2).
Como se muestra en la figura 2, la colaboración con frecuencia se desencadena por un problema que requiere acciones que involucran a múltiples
partes interesadas. La necesidad de acciones colectivas viene de diferentes
FIGURA 2.
Hacia una teoría de la colaboración
Problema que requiere
acción colectiva
Esfuerzo de hacer el trabajo
Personas en la red
Resultados
del trabajo
Confianza
Trabajar juntos
Participar (o no)
en el proyecto
Aprendiendo
a trabajar juntos
Confianza basada
en el conocimiento
Conocimiento compartido
de los problemas y situaciones
Confianza
calculada
Riesgo
percibido
Comprometerse
(o no) a trabajar
Efectividad
al trabajar
Beneficios
percibidos
Efectividad de los
objetos de frontera
Confianza
institucional
Fuente: Elaboración propia.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 177
LUIS FELIPE LUNA-REYES
fuentes: la complejidad del problema (Bryson et al., 2006; Dawes et al.,
2009; Vangen y Huxham, 2011), la oportunidad o necesidad de usar los
recursos de manera más efectiva (Bardach, 2001; Twitchell et al., 2007), la
oportunidad de innovar en la prestación de servicios (Page, 2003), o cuando el problema o tarea cruza las fronteras de la experiencia y los límites de la
organización (Black et al., 2004; Daley, 2009; Luna-Reyes et al., 2008). Un
problema inicial es el de crear una red de organizaciones adecuada para trabajar en el proyecto —tarea que no es fácil (Milward et al., 2010)—. Por otra
parte, un nivel inicial de confianza es necesario para que las organizaciones
invitadas se unan al esfuerzo; necesidad de una voluntad inicial de tomar
un riesgo al trabajar juntos (Vangen y Huxham, 2003). Esta confianza inicial puede venir de fuentes institucionales, basadas en cono­cimiento o calculables (Luna-Reyes et al., 2004; Rousseau et al., 1998).
Como está representado en la figura, los miembros de la red son la fuente principal del esfuerzo y los recursos para trabajar juntos en el problema
(Luna-Reyes et al., 2008). Al trabajar juntos, los miembros de una red se
involucran en por lo menos tres procesos importantes: comprometerse (o
no) a trabajar, acoplarse (o no) a trabajar, y aprender a trabajar juntos.
De esta forma, y como resultado de trabajar juntos, los miembros de
una red pueden aprender a tenerse confianza mutua y comprometerse más
con la red (Ansell y Gash, 2008; Bryson et al., 2006; Emerson et al., 2012;
Luna-Reyes et al., 2008; Vangen y Huxham, 2003). Cuando los miembros de una red no pueden desarrollar la suficiente confianza, es de esperarse que no puedan ser capaces de reunir el esfuerzo necesario y el compromiso para resolver el problema. Como se sugiere en la literatura, tanto
la obtención de resultados como la gestión de expectativas son componentes clave para conseguir el compromiso continuo de los miembros de la
red (Bryson et al., 2006; Dawes et al., 2009; Emerson et al., 2012; LunaReyes et al., 2008).
Por otro lado, los miembros de la red también desarrollan un entendimiento compartido del problema en cuestión (Ansell y Gash, 2008; Bardach, 2001; Black et al., 2004). Una comprensión más adecuada del problema incrementa la efectividad de la colaboración (Daley, 2009). La
178 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
comprensión compartida cuando se trabaja a través de las fronteras organizacionales o de habilidades está ligada muy estrechamente con objetos
que se usan al trabajar juntos, u objetos de frontera (Carlile, 2002; Star,
1989). Los objetos de frontera incluyen diagramas, presentaciones, formatos, bases de datos, prototipos y otras representaciones de los conocimientos necesarios para el trabajo conjunto, y deben de diseñarse para tener características específicas para volverlos fa­cilitadores efectivos del
trabajo a través de las fronteras. De acuerdo con Carlile (2002), los objetos
de frontera necesitan ser representativos, para que los miembros de la red
puedan verse a sí mismos representados en el trabajo. Esto quiere decir
que los objetos de frontera deben incluir palabras y símbolos familiares
para todos los miembros de la red. Asimismo, los objetos de frontera necesitan ser suficientemente concretos para comunicar significados de manera efectiva. Por ejemplo, pueden usarse diagramas de proceso y prototipos para compartir ideas relacionadas con un sistema de información. El
prototipo será más convincente al comunicar los objetivos principales y la
utilidad del sistema porque es más concreto. Por último, los objetos de
frontera necesitan ser transformables, esto quiere decir que los miembros
de la red pueden cambiarlos. Carlile (2002) argumenta que hacer los objetos de frontera transformables ayuda a los participantes que colaboran a
transformar su propia práctica. El concepto de objetos de frontera incorporados en el proceso de construcción de un entendimiento en las colaboraciones transfronteras se han usado antes para explicar el éxito o el fracaso
de una colaboración (Black et al., 2004; Duhamel et al., 2012; LunaReyes et al., 2008).
MÉTODOS
La teoría presentada en este artículo fue desarrollada siguiendo los métodos y estándares de la dinámica de sistemas. La dinámica de sistemas es un
método para estudiar y gestionar sistemas con una compleja retroalimentación, donde retroalimentación se entiende como una secuencia cerrada
de relaciones causales (Richardson y Pugh, 1981; Sterman, 2000). Esto
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 179
LUIS FELIPE LUNA-REYES
quiere decir que X es la causa de Y, y con el tiempo, Y afecta a X. El concepto principal de la dinámica de sistemas es que el funcionamiento del
sistema está estrechamente vinculado con una estructura de procesos de
retroalimentación endógenos. Un modelo de computadora de dinámica
de sistemas es el resultado de un proceso iterativo de comparar y contrastar
un conjunto de supuestos acerca de la estructura del sistema y su comportamiento conocido.
El método ha demostrado ser útil para entender los fenómenos relacionados a ti (Abdel-Hamid y Madnick, 1991), en particular con respecto a
gobierno digital (Luna-Reyes y Gil-García, 2011), y también como un método efectivo para la construcción de teoría (Hanneman, 1995; Kopainsky
y Luna-Reyes, 2008). Aun mas, un modelo de computadora nos ayuda a
obtener una mejor comprensión de teorías verbales y cualquier resultado
inesperado obtenido, con el potencial de mejorar las actividades de teóricos
y analistas empíricos (Bardach, 2001).
El modelo presentado en este artículo fue conceptualizado inicialmente
a través de una serie de tres sesiones de grupos en construcción de modelos
de dinámicas de sistema, implicando cinco participantes y observadores del
proyecto hims (descrito abajo), después de una serie actividades de facilitación para explorar comportamientos en el proyecto, en el tiempo y en relaciones causales, entre las variables clave, con métodos ampliamente aceptados y ya reportados en la literatura para este tipo de sesiones (Andersen y
Richardson, 1997; Richardson y Andersen, 1995). Los procedimientos específicos que se siguieron en estas sesiones ya están registrados en la investigación (Luna-Reyes et al., 2006). La conceptualización inicial se desarrolló
sobre la base de cuatro entrevistas individuales adicionales y la revisión de la
documentación del proyecto.
Dada la naturaleza de la información usada en el desarrollo del modelo,
éste fue validado usando entrevistas en dos diferentes etapas (Andersen
et al., 2012). La primera etapa consta de tres entrevistas con cuatro de los
participantes de hims (dos de ellos fueron entrevistados juntos). El propósito de las entrevistas era evaluar la correspondencia del modelo y su comportamiento con la experiencia del caso hims. La segunda etapa incluyó seis
180 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
entrevistas semiestructuradas con participantes en otros proyectos de co­
laboración entre agencias para evaluar la transferibilidad de los supuestos
del modelo a otras experiencias de colaboración. Los resultados de las en­
trevistas sugieren que es posible decir que el modelo presentado en este ar­
tículo tiene una alta correspondencia con la historia del proyecto hims,
incluyendo algunas declaraciones estructurales con el potencial de ser transferidas a otras experiencias de colaboración.
EL PROYECTO HIMS
El Sistema de Gestión de la Información de los Sin Techo, o hims (por sus
siglas en inglés) es un sistema de gestión de información interorganizacional para apoyar la gestión y la evaluación de los programas de servicio a los
sin techo. El financiamiento local, estatal y federal para las personas sin
hogar en el estado de Nueva York totaliza aproximadamente 350 millones
de dólares al año, de los cuales 130 millones se asignan a los servicios de
apoyo para más de 29 000 personas sin techo, que reciben refugio de emergencia y una variedad de servicios de apoyo cada día (ctg, 2000). Ochenta
por ciento de los sin techo del estado de Nueva York residen en la ciudad de
Nueva York, el condado de Westchester y el condado de Suffolk.
Las autoridades estatales mantienen la responsabilidad de la supervisión
sobre los proveedores de refugios a través de la Oficina de Servicios de Vivienda del Estado de Nueva York (bhs, por sus siglas en inglés), que redacta
los reglamentos que gobiernan los requerimientos físicos, financieros y programáticos de los refugios, certifica programas de refugios de acuerdo con
estos requerimientos y conduce inspecciones periódicas. El Departamento
de Servicios para los Sin Techo (dhs, por sus siglas en inglés), comparte estas
responsabilidades regulatorias con respecto a los proveedores que reciben
fondos municipales. La mayoría de los proveedores de refugios son organizaciones sin fines de lucro. El tamaño de estas organizaciones puede variar
desde muy pequeña, con una sola oficina y que sólo atiende un pequeño
grupo de individuos o familias, u organizaciones grandes que atienden muchos lugares, como la Cruz Roja Americana.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 181
LUIS FELIPE LUNA-REYES
La información necesaria para evaluar la efectividad y trascendencia de
los servicios provistos a los sin hogar fue distribuida en diversas agencias y
organizaciones sin fines de lucro, como bhs y dhs. La carencia de integración de las fuentes de información hace muy difícil realizar la evaluación.
Como se indica en la evaluación inicial de las necesidades por bhs,
se desconose la repercusión de los programas y servicios que se han desarrollados e implementados en la década pasada. Las agencias de gobierno no han
querido comprometer los fondos y recursos para determinar qué servicios o
programas de residencia son efectivos. No es claro si los resultados deseados,
como fomentar la autosuficiencia, reducir o prevenir la recurrencia de quedarse sin techo, reducir la dependencia de la asistencia pública o la mejora de las
habilidades generales para la vida, se han producido. Las agencias de gobierno
necesitan desarrollar un sistema de evaluación integral que pueda ser capaz de
evaluar múltiples factores que influyen en la falta de hogar de familias o individuos. […] A pesar de que la mayor parte de la información necesaria sobre
los Sin Techo existe en registros en papel, se necesita desarrollar una base de
datos que permita comparar con otras bases de datos existentes, como archivos sobre trabajo, empleo, el Sistema de Gestión de Ayuda para el Bienestar
(wms, por sus siglas en inglés) y el Sistema de Gestión de Información del Seguro Médico (mmis, por sus siglas en inglés).
Desde 1998, la Oficina de Servicios de Vivienda (bhs, por sus siglas en inglés) inicio una serie de esfuerzos para crear un sistema de apoyo a la toma
de decisiones tanto de las organizaciones sin fines de lucro como las del
gobierno para gestionar y evaluar los servicios a los Sin Techo. El sistema
integraría información de una variedad de fuentes. La información demográfica se obtendría de los refugios individuales y aquella sobre pagos sería
provista por el Estado a través del Sistema de Gestión de Ayuda para el
Bienestar (wms, por sus siglas en inglés). La información sobre los refugios
se obtendría de la base de datos del bhs, donde certifica a sus proveedores,
mientras que la información médica vendría del Departamento Estatal de
Salud y la información sobre abusos de sustancias prohibidas u otros servi182 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
cios serían aportadas por otras agencias del Estado. Las actividades de este
proyecto fueron apoyadas por el Centro para la Tecnología en el Gobierno
(ctg). El ctg usó técnicas de apoyo para el trabajo en equipo y para la toma
de decisiones, para facilitar aún más el desarrollo del proyecto.
La necesidad de datos del prototipo para evaluar la viabilidad y costos
del sistema llevó a bhs y ctg a acercarse a otras agencias y gerentes de refugios para que se involucraran en el desarrollo del prototipo. A través de estas
exploraciones iniciales, el equipo bhs-ctg obtuvo apoyo de algunas agencias que estaban dispuestas a compartir su información para construir el
prototipo. También identificaron una red de proveedores de servicios de 60
directores de refugios, los cuales contaban con comité ad hoc de tecnología.
Este comité resultó ser un punto natural de contacto con la comunidad de
proveedores. Después de una presentación inicial al comité, los representantes de los refugios expresaron preocupaciones relacionadas con la confianza. Las reacciones a la propuesta de hims estaban basadas en experiencias previas al trabajar con sistemas dirigidos por el Estado, en las que las
decisiones para el financiamiento estaban ligadas a la evaluación del programa. Como lo expresó uno de los miembros del comité,
Yo puedo entender porque es útil para el Estado realizar este proyecto, pero
me cuesta mucho trabajo encontrar alguna razón por la cual va a ser útil para
nuestras organizaciones. ¿Qué beneficio reporta para mi grupo y los otros la
participación? ¿Cómo se va a proteger la información específica del cliente?
¿Quién tendrá acceso a la información que entreguemos, incluyendo la información que están pidiendo para la etapa piloto? ¿Qué pasará en el siguiente
nivel y como la van a guardar y a utilizar? ¿Quién accede a qué información?
¿Para qué propósitos se usará la información? ¿Se considerará esta información
para la asignación de recursos y las decisiones de financiamiento? ¿Se nos evaluará, juzgará o algo relacionado usando esta información?
A pesar de que bhs, al ser una agencia supervisora, tiene derecho de pedir
información de los proveedores de servicio, decidieron una manera alternativa de abordar a los proveedores. Por un lado, recopilaron todas las leyes
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 183
LUIS FELIPE LUNA-REYES
vigentes relacionadas con la protección de información confidencial de
cliente-específico y obtuvieron una carta del comisionado que garantizaba
la confidencialidad de dicha información. Por otro lado, decidieron realizar
una serie de talleres con agencias gubernamentales y representantes de los
refugios para trabajar en los requerimientos del sistema y explorar el valor
potencial de éste. El interés de bhs para trabajar en colaboración estuvo
muy bien expresado en el mensaje de bienvenida del director de bhs a los
representantes de los refugios y el gobierno,
Nuestro objetivo: necesitamos desarrollar una base de datos para proporcionar
a la gerencia la información necesaria para dar seguimiento al fenómeno de los
“sin techo” y proporcionar la información necesaria para gestionar de forma
más efectiva el programa. […] Como parte del proceso he recibido entrenamiento de ctg, que dijo “ese es tu objetivo ¿Qué hay de la gente con la que
estás trabajando?” Y yo dije, ellos tienen necesidades de información y también de datos. Cada cual tiene un sistema interno de información. No puedo
tener acceso a cosas que tú tienes y yo tengo información a la que tú no tienes
acceso. ¿Cómo podemos compartir esa información? ¿Cómo podemos usar la
tecnología, como un recurso que nos provea de información para tomar decisiones en todos los ámbitos? Es lo que realmente constituye nuestro objetivo
[…]. Nuestra intención es evitar trabajo adicional para ustedes. Bueno, al
menos un poco. Es más como, ¿qué es lo que tienes? ¿Puedo tomarlo prestado? Te lo regreso en 20 minutos, lo que quiero es mejorarlo con material que
tú no puedes obtener. Información de otras agencias, ya sea relacionada con el
cliente o en las directrices de las decisiones. Podemos hacer esto gracias a las
reglas de confidencialidad establecidas.
A través de los talleres, los participantes del proyecto pudieron adquirir la
colaboración necesaria y compartieron un conocimiento muy complejo y
detallado de las operaciones. El resultado fue el diseño y desarrollo de un
prototipo exitoso de un sistema de información compartida. Llegar a este
acuerdo involucró negociaciones complejas tanto en la parte técnica como
en la organizacional: compartir conocimiento, colaboración y confianza.
184 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
ESTRUCTURA DEL MODELO
Esta sección ofrece una descripción del modelo del proyecto hims, que incluye el proceso de retroalimentación que se utilizó para involucrar a los principales grupos de interés en el trabajo hims y la manera en que el desarrollo de
la confianza influyó en el trabajo y el compromiso con el proyecto. La sección termina con una imagen general del desarrollo de la colaboración y la
confianza representadas como una serie de procesos de retroalimentación.
Incorporar a los grupos de interés en el hims
El modelo supone la presencia de tres actores principales: un grupo de personas de bhs, un grupo de ctg y un grupo de proveedores. Para que la
descripción sea simple, el grupo de proveedores incluye a las organizaciones
sin fines de lucro que proveen servicios a la población sin hogar en el estado
de Nueva York y a algunas otras agencias involucradas en la reglamentación
o provisión de esos servicios.
La figura 3 nos muestra una representación conceptual de cómo las organizaciones se incorporan al proyecto hims. Los cuadros representan lo
que el sistema va acumulando (como el número de proveedores que están
dispuestos a comprometerse con el proyecto) y los tubos representan las
actividades del sistema (como unirse o dejar el proyecto). Las fuerzas principales a favor de que la gente se una al proyecto son una función de la
probabilidad de que hablen acerca del proyecto hims y el promedio de contactos con otros proveedores (circuitos de retroalimentación R1 y B1). Este
proceso se basa en la existencia de una red previa, representada por el comité de tecnología ad hoc.
Las influencias externas están representadas en la figura 3 como el proceso de contrabalance B2. Esta influencia externa consiste en una serie de
presentaciones públicas y conversaciones individuales conducidas por el
bhs, formulada como una función de la capacidad del equipo para contactar gente (lo que a su vez es una función del esfuerzo del equipo en contactar a los proveedores) y los proveedores que todavía no estaban involucrados en el proyecto hims (1).
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 185
LUIS FELIPE LUNA-REYES
FIGURA 3.
hims
El modelo de difusión de los proveedores en el proyecto
Probabilidad de hablar
acerca del proyecto HIMS
Fracción de
las personas que
dejan el proyecto,
debido a la falta de
confianza
Promedio de
contactos
entre proveedores
Efecto de la confianza
en la decisión de
incorporarse al proyecto
Potencial del total
de miembros
Contactos con los proveedores
no involucrados donde el
proyecto HIMS se menciona
B3
Decidiendo
no incorporarse
Proveedores
no involucrados en
el proyecto HIMS
Proveedores con
potencial
B1 de incorporarse
R1
Probabilidad de
contactar a un proveedor
comprometido
Fracción de
personas dejando
el proyecto
por falta de
confianza
Proveedores con
intención de
comprometerse
Decidiendo incorporarse con el proyecto HIMS Dejando el proyecto
Decidiendo no
incorporarse
debido a que se
sienten representados
en la conversación
B4
Tiempo para
Fracción de la masa crítica considerar si se
con intención
sigue en el
de comprometerse en HIMS
proyecto
B2
Fracción efectiva
Personas contactadas de proveedores
incorporándose
Número máximo
de proveedores
Masa crítica
contactado por mes
Capacidad de
de proveedores
contactar personas
Productividad bruta
sobre las personas contactadas
B5
Esfuerzos de CTG para
contactar proveedores
Fuente: Elaboración propia.
Personas contactadas = min (capacidad de contactar gente,
número máximo de proveedores contactados por mes)
(1)
Como se muestra en la figura, el número de proveedores potenciales que se
unen al proyecto también está influido por la confianza de los proveedores.
Los proveedores pueden perder interés en el proyecto y dejarlo o decidir no
entrar en él debido a las dinámicas internas en el proceso (representado por
los flujos de salida decidieron no unirse y dejaron el proyecto). Dejaron el proyecto representa a la fracción de proveedores que a pesar de querer comprometerse, decide dejarlo después de un tiempo por falta de confianza en bhs.
Las personas que decidieron no unirse también lo hicieron debido a la falta
de confianza.
El modelo considera la estructura de la red de proveedores, de manera
particular la existencia del comité de tecnología ad hoc. El equipo ctg-bhs
186 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
FIGURA 4.
Reuniendo el equipo bhs
Reuniendo al equipo
Personas de
BHS en el
proyecto HIMS
Tiempo para avanzar
en el proyecto
desde la etapa anterior
Personas deseadas de BHS
Fuente: Elaboración propia.
buscaba integrar al proyecto a un grupo de proveedores nuclear y lograr
una masa crítica para que le dieran legitimidad y proveyeran información y
conocimiento al proceso. Por otro lado, la decisión del núcleo representativo del comité tecnológico de participar en el proyecto y la confianza del
resto de los proveedores en este grupo nuclear, hizo que algunos proveedores no se unieran a las conversaciones porque se sentían representados por
este grupo nuclear. Cuando la fracción de la masa crítica se acerca a uno, la
fracción que efectivamente se integra se acerca a cero y el flujo de personas
que deciden no unirse se acerca al número de proveedores que potencialmente se unirían (ecuaciones 2 y 3).
Deciden unirse = (proveedores integrándose potencialmente)
(Fracción de proveedores que efectivamente se integra)
(2)
Deciden no integrarse al sentirse representados
en la conversación = (proveedores integrándose potencialmente)
(1 - Fracción de proveedores que efectivamente se integra)
(3)
En el caso de los equipos de bhs y ctg, el supuesto de modelo es mucho
más simple (figura 4).
En ambos casos, el involucramiento real en el proyecto es el número
deseado de personal involucrado, tomado como un resultado del tiempo
para pasar de la etapa anterior del proyecto (cuando bhs trabajó en el
desarrollo de la valoración inicial del prototipo hims) (4)
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 187
LUIS FELIPE LUNA-REYES
(Personal de bhs deseado-Personal
de bhs en el proyecto hims)
Reuniendo al equipo bhs= ——————————————–
Tiempo para pasar de la etapa anterior
(4)
Confianza en el equipo de trabajo
El proceso presentado en la sección anterior se integró con el modelo de
confianza presentado en la figura 1 (Luna-Reyes et al., 2004). La confianza
se modela como un fenómeno interpersonal, que representa la confianza
entre los miembros del equipo. Los cúmulos de conocimiento están ligados
a los diferentes grupos de personas que participaron en el proyecto hims
(véase, como ejemplo, la figura 5). Como se muestra en ésta, los actores en
el proyecto hims, por ejemplo los proveedores, aportan el conocimiento
acumulado gracias a experiencias previas y se llevan algo de la experiencia
acumulada cuando deciden dejar el proyecto. La experiencia previa de los
proveedores es una función del número de proveedores que se unen durante un periodo y el conocimiento acerca de sus necesidades de información
y sus preocupaciones (véase ecuación 5).
Experiencia previa de los proveedores =
Decisión de unirse*Conocimiento acerca de la información
que los proveedores necesitan por proveedor participante
(5)
El grupo de proveedores se modela como el otorgante de la confianza
y bhs se considera el receptor de la confianza en el proceso. Hay dos
­simplificaciones importantes en el proceso. La primera es que bhs confía
en el grupo de proveedores desde el inicio del proyecto, la segunda hipótesis
simplificada es que ctg confía en los otros dos participantes y los otros dos
participantes confían en ctg como un facilitador neutral del proceso.
El modelo asume el máximo nivel de conocimiento del grupo proveedor (el máximo nivel de requisitos asociados con el trabajo del proveedor). De esta forma, la contribución marginal de conocimiento que
188 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
Conocimiento de los proveedores de las necesidades
propias de información y sus preocupaciones
FIGURA 5.
Conocimiento completo
acerca de las necesidades
de información y preocupaciones
de los proveedores
Efecto de la proporción de
conocimiento de los
proveedores dado
el aprendizaje del trabajo
Efecto de la
confianza de
los proveedores
en BHS, sobre
Aprendiendo
del trabajo de el aprendizaje de
los proveedores los proveedores
Proporción de conocimiento
por parte de los proveedores
acerca de las necesidades
R/B
Efecto de la proporción de
conocimiento acerca de las
necesidades de los proveedores
sobre nuevas ideas
de nuevos participantes
B1
Proveedores aprendiendo
acerca de las necesidades de
los proveedores que trabajan
en el proyecto
Conocimiento de
los proveedores
de las necesidades
de información de
los proveedores
Experiencia previa
Pérdida de
Conocimiento acerca de las de los proveedores
conocimiento por
necesidades de la información
abandono
del personal
de los proveedores por cada
proveedor participante
Conocimiento promedio
del proveedor acerca
de las necesidades de
Conocimiento promedio
información del proveedor
acerca de las necesidades
de la información
de los proveedores Proveedores
por cada proveedor no involucrados
Proveedores
participante
interesados en
en el
involucrarse
en Abandono del proyecto
proyecto HIMS Declinan involucrarse
el proyecto HIMS
Fuente: Elaboración propia.
cada proveedor participante adicional añade al proyecto está sujeta a
rendimientos decrecientes. Este fenómeno está representado en el
diagrama por el proceso de balance B1.
La pérdida de conocimiento debida a que los proveedores dejen el proyecto, por otro lado, se calcula como el producto del número de proveedores que lo dejan y el promedio de conocimiento por proveedor participante
(ecuación 6).
Pérdida de conocimiento debido a personas que dejan el proyecto =
Dejando el proyecto*Promedio de conocimiento de las necesidades
de información del proveedor
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
(6)
Gestión y Política Pública 189
LUIS FELIPE LUNA-REYES
FIGURA 6.
Percepción de los proveedores del atractivo del proyecto
Percepción a priori
de la conveniencia
Conveniencia
percibida
Tiempo promedio
para ajustar la percepción
Fuente: Elaboración propia.
Cambio en la percepción
de la conveniencia
Tiempo para ajustar
la percepción
de conveniencia
Conveniencia
verdadera
Conocimiento de los proveedores
acerca de las necesidades
de información
Finalmente se asume que el grupo proveedor aprende de sus propias necesidades de información, a través de su trabajo en la definición de los requerimientos del proyecto. En los estadios iniciales del proceso de aprendizaje,
el conocimiento adquirido facilita aprender con rendimientos crecientes.
En una segunda etapa los rendimientos crecientes iniciales se transforman
en rendimientos decrecientes hasta un punto máximo. El aprendizaje también se ve afectado por la confianza de los proveedores en bhs, dado que
niveles más bajos de confianza limitan la efectividad del proceso de comunicación y su habilidad para aprender de ellos mismos. Para poder hacer la
representación del modelo más simple, esta estructura aparecerá en otras
figuras sólo como una acumulación de conocimiento.
Por último, el riesgo percibido y la conveniencia del proyecto se modelaron
como una percepción retardada de riesgo “verdadero” y conveniencia “verdadera” (véase la figura 6). Mientras pasa el tiempo, la percepción de la conveniencia del proyecto se acerca al valor real de conveniencia. El tiempo para ajustar
la percepción es una función del conocimiento de los proveedores acerca de
sus necesidades y preocupaciones. El supuesto es que mientras el conocimiento aumenta, el tiempo para percibir la conveniencia verdadera decrece.
Dos tipos de riesgo diferentes se asociaron con el proyecto: el riesgo
de divulgación de la información confidencial contenida en el proyecto
190 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
y el riesgo de usar la información del hims en el proceso de financiación.
La percepción del riesgo se formula de la misma manera que la percepción de la conveniencia del proyecto. La percepción total del riesgo se
anota en la ecuación 7, asumiendo que el mayor de dos riesgos percibidos dominará la percepción total del riesgo.
Riesgo percibido =
max (Riesgo percibido de la divulgación de información confidencial,
Riesgo percibido de usar hims para decisiones de financiamiento) (7)
La interacción entre proveedores y bhs proviene del esfuerzo real realizado
durante el trabajo para el proyecto. Como se muestra en la figura 7, este
esfuerzo es el producto del esfuerzo potencial del proveedor y la fracción
de la participación de los proveedores en el proyecto. El esfuerzo potencial
de los proveedores es el producto del número de proveedores que quieren
Estructura de la retroalimentación de la intensidad de la
interacción
FIGURA 7.
Proporción
del trabajo terminado
B
Fracción del esfuerzo
de CTG al trabajar
con proveedores
Esfuerzo del proveedor
en el trabajo
Fracción de proveedores
involucrados
en el proyecto
Esfuerzo potencial
del proveedor
Esfuerzo
de cada proveedor
Fracción de la masa
crítica que quiere
involucrarse en HIMS
Proveedores
que quieren
involucrarse en
el proyecto HIMS
Fuente: Elaboración propia.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 191
LUIS FELIPE LUNA-REYES
comprometerse en el proyecto y el esfuerzo específico que cada uno está
dispuesto a invertir. Por otro lado, la fracción de la participación de los
proveedores es una función de la fracción de la masa crítica dispuesta a
comprometerse y la fracción del esfuerzo de ctg trabajando con ellos.
Esto nos indica que el facilitador siempre inició el proceso de colaboración
en esta etapa del proyecto.
Finalmente, el trabajo con los proveedores en el proyecto tiene un
­propósito específico asociado con el desarrollo del prototipo de hims. De
esta forma, el esfuerzo de los proveedores fue crítico para completar el trabajo
y una vez que se terminó, su nivel de compromiso se redujo para esta fase del
trabajo (reflejado en el proceso de balance etiquetado como B en la figura).
Desarrollo de colaboración y confianza, una imagen global
del modelo
La figura 8 consiste en una imagen de conjunto simplificada de los procesos de retroalimentación representados en el modelo de colaboración y
confianza desarrollado en el caso hims. Los procesos centrales están subrayados en la imagen con líneas más gruesas (circuitos de retroalimentación
etiquetados como R1, R2, B1 y B2). Los procesos de refuerzo R1 y R2 representan el proceso de colaboración como una oportunidad de confiar y
de incrementar la confianza original. R1 está asociado con el componente
calculador de la confianza y R2, con el componente basado en el conocimiento de la confianza. Sin embargo, estos procesos de refuerzo pueden
trabajar hacia ambos lados, incrementando el nivel de confianza y promoviendo más colaboración o limitando las oportunidades de colaboración y
desarrollo de confianza en la interacción.
La retroalimentación de balance de los procesos B1 y B2 juega un papel importante en la dirección de los procesos de refuerzo. Esto nos indica
que si el proceso de colaboración nos lleva a descubrir altos niveles de riesgo, o la suma de experiencias negativas en la interacción que contribuya a
desarrollar la percepción de que bhs no es un participante digno de confianza, los procesos de refuerzo trabajaran en la dirección opuesta, erosio192 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
nando tanto la confianza como la colaboración. Estos cuatro procesos
desempeñan una función importante al aumentar o limitar el compromiso del participante en el proyecto.
Estructura de la retroalimentación de la estructura de
confianza-colaboración
FIGURA 8.
Efecto de la confianza
de los proveedores en
BHS en el aprendizaje de
los proveedores con
respecto a BHS
R4
Conocimiento
de los
proveedores
acerca de BHS
L4
Percepción a
priori de la
integridad
Buenas
experiencias
en la
interacción
Percepción
histórica de
la integridad
L5
Percepción
a priori del
atractivo
Atractivo real
Percepción de los
proveedores de la
integridad de BHS
Atractivo
percibido
Malas
experiencias en
la interacción R2
B2
R1
Confianza
calculada
Riesgo
percibido
Actitud de
los proveedores Riesgo
real
con respecto
Confianza de los
al riesgo
proveedores
comprometidos en BHS
Percepción
a priori
del riesgo
B1
Efecto de la confianza
en la decisión
de incorporarse
al proyecto
Decidiendo
integrarse
Proveedores
dispuestos a
incorporarse
al proyecto
Capacidad de
contactar personas
HIMS
L1
Concordancia de la
conducta observada de
Ruido
BHS con las necesidades
L2
Fracción del
involucramiento
del proveedor
Fracción de la masa
crítica dispuesta a
comprometerse en
el proyecto HIMS
Esfuerzo de CTG y de
BHS en contactar a
los proveedores
Valoración
de los proveedores
resultante de la
observación de la
conducta de BHS
Esfuerzo real de
los proveedores
en el trabajo
Personas
contactadas
B3
Conocimiento
de los
proveedores
de sus
necesidades
de información
Tendencia de
los proveedores
de valorar las
experiencias
como buenas
R3
Aprendizaje
de los proveedores
acerca de BHS
y preocupaciones de
los proveedores
Conocimiento de
BHS acerca de las
necesidades y
preocupaciones
de los proveedores
Deseo de BHS
de ser consistente
con las necesidades
de los proveedores
Fracción del esfuerzo de
CTG para trabajar con
los proveedores
L3
Personas
contactadas
Efecto de la confianza
de los proveedores
en el aprendizaje
de CTG y BHS
Fuente: Elaboración propia.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 193
LUIS FELIPE LUNA-REYES
El proceso de retroalimentación etiquetado como R3 representa la
parcialidad en la percepción del proveedor en la confiabilidad de bhs.
Mientras que el número de experiencias buenas en la interacción aumenta en relación con las experiencias malas, los proveedores tenderán a
pasar por alto las malas experiencias. Si por el contrario, el número de
experiencias malas se incrementan por encima de las experiencias buenas, los proveedores tenderán a dejar de ver las buenas experiencias en la
interacción. Estos procesos de retroalimentación están en el corazón del
proceso y dependen de la ruta del desarrollo de la confianza.
El resto de los procesos de retroalimentación en la figura (L1 a L5) representan múltiples procesos de retroalimentación que incrementan o decrecen la
importancia relativa de las cuatro rutas básicas R1, R2, B1 y B2 en las dinámicas de colaboración. Por ejemplo, L1 representa el proceso por medio del cual
ctg decide acerca del grado de compromiso de los proveedores. Si ellos no
inician el trabajo, ninguno de los cuatro procesos básicos de retroalimentación
está, de hecho, activo. Los procesos de retroalimentación con etiquetas L2 y
L3 están estrechamente relacionados con la habilidad de bhs para construir
una reputación de un participante digno de confianza. Finalmente, los procesos de retroalimentación etiquetados como L4 y L5 controlan los diferentes
pesos de cada componente en la construcción de la confianza sobre la base de
la acumulación de conocimiento de los proveedores acerca de bhs. Bajos niveles de conocimiento implicarán un peso elevado de la percepción a priori de
confianza, limitando la importancia de los procesos R2 y B2 en dicha percepción y darán más importancia a la parte calculadora de la confianza, convirtiendo a R1 y B1 en más importantes para el comportamiento de confianza.
COMPORTAMIENTO DEL MODELO
Las exploraciones del modelo de conducta están organizadas en dos partes
principales. La primera describe los parámetros principales del escenario
hims y muestra algunas de las conductas cualitativas del modelo bajo estas
condiciones. La segunda sección incluye experimentos de simulación para
cinco escenarios.
194 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
El escenario hims, parámetros y conductas
Algunos de los parámetros relevantes a explorar en el modelo son aquellos
relacionados con los cuatro procesos de refuerzo básicos asociados con los
componentes calculadores y los basados en conocimiento de la confianza.
En términos de los parámetros asociados con el componente calculador
de la confianza, el riesgo inicial o a priori de la divulgación de la información confidencial del cliente inicia en un nivel de 1 en el modelo (los parámetros de riesgo y conveniencia se miden en una escala arbitraria entre 0 y
1, incluyendo a 0 y 1). El riesgo asociado con el uso de hims para decisiones
financieras inicia en 0, dado que los proveedores no se percatarán de este
riesgo hasta aumente su comprensión de las implicaciones del proyecto. El
valor mínimo de riesgo de divulgación es 0.3, considerando que siempre
hay riesgos asociados al manejo inadecuado de la información a pesar de la
reglamentación que protege los derechos de los clientes. El verdadero riesgo
del proyecto (asociado con el uso de la información en hims para decisiones de financiación) tiene un valor moderado de 0.5. El valor a priori de
conveniencia, por otro lado, es igual a 0.1 y refleja la falta de entendimiento
por parte del grupo de los proveedores de los beneficios del proyecto hims.
Sin embargo, el valor verdadero de conveniencia es igual a 0.9, y refleja el
hecho de que hims fue un proyecto del cual los proveedores pudieron obtener beneficios importantes.
En términos del componente de confianza basado en conocimiento, el
modelo asume una pequeña proporción inicial de experiencias buenas relativas a la memoria de experiencias que los proveedores trajeron con ellos al
proyecto, dadas sus experiencias previas. Las experiencias previas malas que
cada miembro de los proveedores trae consigo son iguales a 20 y las experiencias buenas previas son igual a 5, dando una relación de 0.2 de experiencias buenas con relación al total de experiencias, y un nivel bajo de
percepción de confiabilidad basado en sus historias. Se asume que bhs está
comprometido a escuchar e interesado en las necesidades y preocupaciones
de los proveedores. De esta manera, el deseo de bhs de interesarse por esas
necesidades se establece en el valor máximo de 1 (el valor de los parámetros
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 195
LUIS FELIPE LUNA-REYES
se estableció en un rango de 0 a 1). Dado que los proveedores han tenido
alguna experiencia con el equipo de bhs, el conocimiento previo de los
proveedores de bhs (cantidad de conocimiento que aportan al proyecto)
tiene el valor de 0.225.
Las gráficas1a y1b muestran el comportamiento básico de la confianza y
compromiso de los proveedores bajo estas premisas básicas. La gráfica 1a
muestra el comportamiento de la confianza y sus dos componentes principales. El componente calculador de la confianza inicia en un nivel bajo,
dadas las condiciones iniciales de confianza y conveniencia. Conforme se
vaya involucrando en el proyecto el grupo de proveedores, descubrirá los
valores reales de riesgo y conveniencia, el componente calculador se incrementa con el tiempo. El componente de confianza basado en conocimiento también inicia en un nivel bajo, dadas la experiencias malas que el grupo
de proveedores ha tenido en interacciones de trabajo similares a hims. Sin
embargo, dado el compromiso de bhs de atender las preocupaciones de los
proveedores, la percepción de la confiabilidad de bhs por parte de los proveedores también aumenta con el tiempo a través de la acumulación de experiencias positivas durante la interacción. El comportamiento de la confianza de los proveedores en bhs se parece más al componente calculador
en las etapas preliminares del proyecto, dado que los proveedores tienen un
conocimiento limitado de bhs en este contexto particular.
La gráfica 1b muestra la conducta del compromiso del grupo de proveedores en el proyecto hims. El número de proveedores dispuestos a comprometerse inicia en cero y crece hasta el número de proveedores según la meta
del equipo ctg-bhs. El número de proveedores no involucrado en el proyecto empieza en 132 (de las entrevistas con participantes del proyecto),
decreciendo a casi cero al final de la simulación. Sólo 20 de esos proveedores tomaron la decisión de unirse al proyecto. El resto decidió no unirse por
falta de confianza en el proyecto o decidieron no involucrarse porque se
sintieron representados por el equipo bhs-ctg. La última curva en la gráfica muestra el compromiso real o el esfuerzo de los proveedores en el proyecto hims. Este nivel de compromiso se incrementa o desciende como reflejo
del involucramiento en los talleres.
196 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
GRÁFICA 1.
Comportamiento del modelo con los supuestos de hims
(a)
Confianza
1.00
2
2
0.75
0.50 1
1
1
1
1
0.25
3
3
0 2
0
1
2
2
3
4
5
1
3
3
2
2
2
2
1
3
3
3
2
3
3
3
2
3
1
1
11
1
2
2
6
7
8
9
Tiempo (mes)
10
11
12
Percepción de los proveedores de la integridad de BHS: Red de HIMS
Confianza calculada: Red de HIMS
2
2
2
2
2
Confianza de los proveedores comprometidos: Red de HIMS
3
13
1
2
3
14
15
Dmnl
Dmnl
Dmnl
1
2
3
(b)
Participación de proveedores
150 Personas
100 Personas*Horas/Mes
2
2
3
2
3
2
3
2
75 Personas
50 Personas*Horas/Mes
3
3
2
3
2
0 Personas
0 Personas*Horas/Mes
2 1
1 3 1 31
0
2
1
1
1
31 3 1
4
6
8
10
Tiempo (Mes)
1
2
12
1
2
23
14
1
1 Personas
Proveedores dispuestos a participar en el proyecto HIMS: Red de HIMS
Los proveedores que no participan en el proyecto de HIMS: HIMS_red
2
2 Personas
Esfuerzo real del proveedor en el trabajo: Red de HIMS
3
3 Personas*Horas/Mes
Fuente: Elaboración propia.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 197
LUIS FELIPE LUNA-REYES
Experimentos de simulación
Se diseñó una serie de experimentos para explorar las formas en que escenarios alternativos afectan la conducta global del modelo. Se propusieron cinco escenarios en los que cambian los valores de riesgo, conveniencia, nivel
de conocimiento del proveedor de bhs y el cuidado de bhs en atender las
necesidades de los proveedores. Los cambios principales en los parámetros
para los cinco escenarios están resumidos en el cuadro 1.
Cambios paramétricos en los cinco experimentos
conducidos con el modelo
CUADRO 1.
Variable
Red del
proyecto
hims
Malas experiencias previas
20
Buenas experiencias previas
Percepción de riesgo
a priori de que usen el
hims para decisiones de
financiamiento
Sin
conoci­miento
previo
Atractivo
Riesgo
Atractivo
No le
de alto a de bajo a de A a B, importa la
bajo
alto
riesgo
confianza
de B a A
20
20
20
20
20
5
5
5
5
5
5
0
0
0
0
0
0
0.5
0.5
0.5
0.8
0.8
0.5
1
1
1
0.3
0.3
1
Riesgo mínimo de
divulgación
0.3
0.3
0.3
0.3
0.3
0.3
Percepción a priori de
atractivo
0.1
0.1
0.9
0.1
0.9
0.1
Atractivo real
Riesgo verdadero
Percepción a priori de
riesgo de divulgación
0.9
0.9
0.1
0.9
0.1
0.9
Intención de bhs de
ser consistente con
las necesidades de los
proveedores
1
1
1
1
1
0
Conocimiento previo
de bhs por parte de los
proveedores
0.225
0
0.225
0.225
0.225
0.225
Fuente: Elaboración propia.
198 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
El primero de estos escenarios asume que no se tiene conocimiento previo de bhs en el grupo de proveedores. En el segundo escenario, los supuestos acerca de lo atractivo del proyecto se revierten haciendo muy atractivo a
priori pero con bajo atractivo real. El tercer experimento invierte los supuestos relacionados con los riesgos del proyecto, empezando con una baja
percepción de riesgo a priori y un alto riesgo verdadero. El cuarto experimento representa lo opuesto al escenario de hims en términos de riesgo y
atractivo. El último, asume que bhs no tiene interés en promover un ambiente de confianza en la colaboración.
La gráfica 2 muestra la conducta de la confianza en bhs de los proveedores comprometidos, la cual señala una conducta incremental en cuatro
Comportamiento de la confianza de los proveedores
en bhs según los cinco escenarios
GRÁFICA 2.
Confianza de los proveedores comprometidos
1.00
6
6
0.75
4
4
4
6
0.50
5
0.25
4
3
0 12
0
1
5
4
1
2
23
3
4
5
61
6
3
6
3
1
1
23
1
6
5
1
4
4
4
5
23
1
3
5
23
6
7
8
9
Tiempo (Mes)
2
2
10
2
5
5
11
12
Confianza de los proveedores comprometidos: Red de HIMS 1
1
1
Confianza de los proveedores comprometidos: Sin conocimiento previo
2
Confianza de los proveedores comprometidos: Poco interés en la confianza
4
Confianza de los proveedores comprometidos: Riesgo de bajo a alto
5
Confianza de los proveedores comprometidos: Atractivo de alto a bajo
6
Confianza de los proveedores comprometidos: Riesgo de bajo a alto /
Atractivo de alto a bajo
13
14
1
2
3
4
5
6
15
Dmnl
Dmnl
Dmnl
Dmnl
Dmnl
Dmnl
Fuente: Elaboración propia.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 199
LUIS FELIPE LUNA-REYES
Comportamiento de la confianza calculada según
los cinco escenarios
GRÁFICA 3.
Confianza calculada
1.00
6
6
3
4
0.75
4
3
4
4
1
4
4
1
0.50
5
4
0.25
4
0 12 3
0
1
2
56
123
23
3
2
1
5
4
5
3
2
2
1
5
5
3
5
3
3
2
12
6
6
6
5
6
7
8
9 10 11 12 13 14
Tiempo (Mes)
1
1
1
1
1
1
Confianza calculada: Red de HIMS
Confianza calculada: Sin conocimiento previo
2
2
2
2
Confianza calculada: Poco interés en la confianza
3
3
3
Confianza calculada: Riesgo de bajo a alto
4
4
4
4
Confianza calculada: Atractivo de alto a bajo
5
5
5
5
Confianza calculada: Riesgo de bajo a alto / Atractivo de alto a bajo
1
2
3
4
5
6
1
2
3
4
5
6
15
Dmnl
Dmnl
Dmnl
Dmnl
Dmnl
Dmnl
Fuente: Elaboración propia.
de los seis escenarios. Los dos escenarios en donde la confianza decrece
comparten las características de que el atractivo inicia alto y termina bajo.
El escenario en el cual la confianza termina en su nivel más bajo, es aquel
en el que tanto riesgo como atractivo van de alto a bajo. El caso en el que
el atractivo va de alto a bajo, pero que el riesgo va de bajo a alto, muestra
un declive inicial, continúa con una conducta más o menos estable
­levemente arriba del nivel de confianza moderado (0.5). El declive de confianza en ambos casos se explica principalmente por el declive en el componente calculador de la confianza (gráfica 3). Sin embargo, el valor final
de la confianza calculadora es mayor en el caso en el que la confianza finaliza en el nivel más bajo (cuando tanto el atractivo como el riesgo van de
alto a bajo). La diferencia entre los dos escenarios se explica por la interac200 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
Comportamiento de la percepción de los proveedores
de la integridad de bhs según los cinco escenarios
GRÁFICA 4.
Percepción de los proveedores de la integridad de BHS
1.00
0.75
5
0.50 1 2
34 5 6
0.25
0
0
1
1
2
6
2
4
4
1
45 1 3
3
2
5
1
3
5
2
3
4
5
6
7
5
2
1
1
3
2
4
6
4
4
5
4
6
6
6
6
8
2
3
9
Tiempo (mes)
Percepción de los proveedores de la integridad de BHS:
Red de HIMS
Percepción de los proveedores de la integridad de BHS:
Sin conocimiento previo
Percepción de los proveedores de la integridad de BHS:
Poco interés en la confianza
Percepción de los proveedores de la integridad de BHS:
Riesgo de bajo a alto
Percepción de los proveedores de la integridad de BHS:
Atractivo de alto a bajo
Percepción de los proveedores de la integridad de BHS:
Riesgo de bajo a alto / Atractivo de alto a bajo
2
3
12
3
10
11
13
14
15
1
1
1
1
Dmnl
2
2
2
2
Dmnl
3
3
3
3
Dmnl
4
4
4
4
Dmnl
5
5
5
5
Dmnl
6
6
6
6
Dmnl
Fuente: Elaboración propia.
ción de la percepción de los proveedores sobre la integridad de bhs (gráfica 4), conocimiento acerca de bhs (gráfica 5) y un involucramiento mayor
de los proveedores al inicio del proyecto (gráficas 6 y 7). El involu­
cramiento inicial en el proyecto promueve una acumulación mayor de
conocimiento acerca de bhs entre los proveedores y una mejor percepción
de su intención de atender las preocupaciones de los proveedores. A pesar
de las diferencias, ambos escenarios muestran un número decreciente de
­proveedores interesados en comprometerse en la última etapa de la si­
mulación (gráfica 6).
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 201
LUIS FELIPE LUNA-REYES
Comportamiento del conocimiento promedio de los
proveedores sobre el modelo bhs según los cinco escenarios
GRÁFICA 5.
Conocimiento promedio de los proveedores acerca de BHS
0.8
6
4
6
6
4
6
0.4
0.2
6
6
0.6
4
4
4
45
3456
0 2
0
1
3 45
2
2
3
3
4
2
5
5
1
5 1
1
2
1
3
3
3
3
2
5
2
3
1
5
2
2
6
7
8
9 10 11 12
Tiempo (mes)
1
1
Conocimiento promedio de los proveedores acerca de BHS:
Red de BHS
2
2
Conocimiento promedio de los proveedores acerca de BHS:
Sin conocimiento previo
3
3
Conocimiento promedio de los proveedores acerca de BHS:
Poco interés en la confianza
4
4
Conocimiento promedio de los proveedores acerca de BHS:
Riesgo de bajo a alto
Conocimiento promedio de los proveedores acerca de BHS:
5
5
Atractivo de alto a bajo
Conocimiento promedio de los proveedores acerca de BHS:
6
6
Riesgo de bajo a alto / Atractivo de alto a bajo
13
14
15
Unidades de
conocimiento
Unidades de
conocimiento
Unidades de
conocimiento
Unidades de
conocimiento
Unidades de
conocimiento
Unidades de
conocimiento
Fuente: Elaboración propia.
El escenario en el cual tanto el nivel de confianza (gráfica 2) como el número
de proveedores que quieren comprometerse (gráfica 6) termina a un nivel
más alto es aquel en el que tanto riesgo como conveniencia van de bajo a
alto. En este escenario, los componentes calculador (gráfica 3) y el basado en
el conocimiento (gráfica 4) de la confianza se incrementan con el tiempo de
desarrollo de la simulación. El crecimiento del componente calculador se
explica principalmente por los incrementos en la precepción de conveniencia. La confianza calculadora deja de crecer a la velocidad inicial, cuando la
202 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
Comportamiento de los proveedores dispuestos a
participar en hims según los cinco escenarios
GRÁFICA 6.
40
Proveedores dispuestos a participar en el proyecto HIMS
30
6
6
45
20
10
6
2
4
3
5
7
8
9
Tiempo (mes)
Proveedores dispuestos a participar en el proyecto HIMS:
Red de HIMS
Proveedores dispuestos a participar en el proyecto HIMS:
Sin conocimiento previo
Proveedores dispuestos a participar en el proyecto HIMS:
Poco interés en la confianza
Proveedores dispuestos a participar en el proyecto HIMS:
Riesgo de bajo a alto
Proveedores dispuestos a participar en el proyecto HIMS:
Atractivo de alto a bajo
Proveedores dispuestos a participar en el proyecto HIMS:
Riesgo de bajo a alto / Atractivo de alto a bajo
4
6
1 3
2
2
6
4
6
3
3
2
4
6
5 1
5 1
1
5
4
6
0 12 3 45 12 3
0
1
2
3
4
4
3
5
2
5
1 3
2
5
10
11
12
13
14
15
1
1
1
1
Personas
2
2
2
2
Personas
3
3
3
3
Personas
4
4
4
4
Personas
5
5
5
5
Personas
6
6
6
6
Personas
Fuente: Elaboración propia.
percepción de riesgo de usar hims en decisiones de financiamiento crece
debido al riesgo mínimo de que se divulgue la información. El involucramiento temprano de los proveedores en el proyecto (gráfica 7), promovido
por el crecimiento más rápido de la confianza, aumenta el nivel del conocimiento de los proveedores acerca de bhs, lo cual hace que el valor final de la
confianza sea más parecido al basado en el conocimiento que el calculador.
El escenario en el que se asume que no hay conocimiento previo de bhs
por parte de los proveedores también muestra algunas características interesantes. La confianza toma más tiempo del esperado para su desarrollo (gráfica 2). El equipo está “atrapado” en el proceso de refuerzo de confianza y
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 203
LUIS FELIPE LUNA-REYES
Comportamiento del esfuerzo de los proveedores en el
trabajo según los cinco escenarios
GRÁFICA 7.
Esfuerzo real del proveedor en el trabajo
6
200
150
5
4
1
100
1 3
6
50
5
5
1 23
4
5
2
6
3
1
4
2
6 2 56
7
8
9 10
Tiempo (mes)
1
Esfuerzo real del proveedor en el trabajo: Red de HIMS
Esfuerzo real del proveedor en el trabajo:
2
2
2
Sin conocimiento previo
Esfuerzo real del proveedor en el trabajo:
3
3
3
Poco interés en la confianza
Esfuerzo real del proveedor en el trabajo:
4
4
4
Riesgo de bajo a alto
Esfuerzo real del proveedor en el trabajo:
5
5
5
Atractivo de alto a bajo
Esfuerzo real del proveedor en el trabajo:
6
6
6
Riesgo de bajo a alto / Atractivo de alto a bajo
0
12 3 4 5 6 1 2 3 4
0
1
2
3
3
3
2
3
4
11
2
56
12
1
4 56
13 14
4
15
1
2
Personas*Horas/Mes
Personas*Horas/Mes
3
Personas*Horas/Mes
4
Personas*Horas/Mes
5
Personas*Horas/Mes
6
Personas*Horas/Mes
Fuente: Elaboración propia.
colaboración, e imposibilitado de construir alguno de ellos por un lapso.
Debido al bajo nivel de conocimiento de bhs por parte de los proveedores,
la mayor parte de la confianza desarrollada se explica por el componente
calculador. De hecho, la percepción de los proveedores de la confiabilidad
de bhs permanece casi constante y al mismo nivel de la percepción de confiabilidad a priori (igual a 0.5 en este modelo). Los bajos niveles de confianza en las etapas iniciales de la simulación requieren más esfuerzos del equipo de ctg-bhs para incorporar a los proveedores al proyecto. Este esfuerzo
adicional del equipo provoca una reducción mayor en el riesgo percibido
de divulgación y promueve un rápido incremento de la confianza hacia el
final de la simulación.
204 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LA CONFIANZA Y LA COLABORACIÓN EN PROYECTOS INTERORGANIZACIONALES
El último escenario (poco interés en la confianza) es en cierta medida
contrario a la intuición. La percepción de los proveedores de la confiabilidad de bhs (gráfica 4) declina con el tiempo y requiere un esfuerzo adicional del equipo ctg-bhs para incorporar a los proveedores al proyecto. Este
esfuerzo adicional provoca una reducción mayor en la percepción del riesgo
de divulgación de la información del cliente y aumenta los valores del componente calculador de la confianza, compensando los valores bajos en la
percepción de confiabilidad. De esta manera, la confianza crece hasta el
mes 13, cuando alcanza un máximo y comienza a declinar. El número de
proveedores que quieren incorporarse al proyecto aumenta siguiendo un
patrón similar al escenario de hims. Sin embargo, los participantes empiezan a dejar el proyecto al final de la simulación, cuando los procesos de refuerzo de confianza y colaboración empiezan a operar en direcciones
opuestas. Los resultados de este experimento pueden sugerir que para proyectos pequeños, no hay suficiente tiempo para que el grupo desarrolle una
confianza basada en el conocimiento, con base en el componente calculador de la confianza o en otros mecanismos que no están presentes en este
modelo.
CONCLUSIONES
El modelo presentado aquí es relevante para la investigación y la práctica en
colaboración, al proveer una estructura de retroalimentación que amplía y
clarifica la naturaleza de los procesos de refuerzo involucrados en el desarrollo de la confianza a través de la colaboración en un proyecto de grupo. La
estructura de retroalimentación está basada en los datos del proyecto hims
y es consistente con la literatura sobre confianza y colaboración.
Se identificaron cuatro procesos de retroalimentación en el núcleo del
desarrollo de la confianza y la colaboración (véase figura 8), dos de ellos de
naturaleza reforzadora y otros dos de naturaleza de contrabalance. Además,
dos están asociados con el componente calculador de la confianza y los
otros dos con el componente basado en el conocimiento de la confianza.
Los dos procesos de refuerzo parecen estar relacionados con las conductas
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 205
LUIS FELIPE LUNA-REYES
PP
caracterizadas en la literatura como patrones en espiral de refuerzo tanto
del desarrollo de la confianza como de la desconfianza. Los procesos de
contrabalance parecen tener una influencia en la dirección del patrón y
también cambian de dirección durante una colaboración en particular.
Experimentos con los modelos sugieren que al iniciar un proyecto de
colaboración con un nuevo socio, el proyecto tiene el potencial de un inicio
lento dada la falta de conocimiento acerca de los otros participantes. El
inicio de una colaboración puede acelerarse al conformar las expectativas
de los beneficios del proyecto o al reducir la percepción de riesgo asociado
con el proyecto.
Con los supuestos y restricciones integrados al modelo, las reducciones
en la percepción de los riesgos parecen más efectivas para aumentar la confianza y mejorar la colaboración que la formación de expectativas acerca de
los beneficios del proyecto. De esta forma, una estrategia que involucra el
inicio de un esfuerzo de colaboración con actividades que involucran niveles bajos de riesgo percibido puede ser más efectiva que una estrategia que
enfatiza los beneficios esperados por la interacción inicial.
Por último, los experimentos sugieren también que en proyectos de corta duración, el componente de confianza calculadora puede jugar un papel
más importante que el basado en el conocimiento, que afecta la relación a
largo plazo (a menos que exista un conocimiento previo entre los dos participantes). Alternativamente, es posible que diferentes procesos expliquen la
conducta de la confianza en proyectos de corta duración como sugieren
algunos investigadores (Meyerson, Weick, y Kramer, 1996). G
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210 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Las dimensiones del conocimiento
en la adopción del e-gobierno
Un análisis factorial confirmatorio*
Gabriel Purón-Cid**
El conocimiento se identifica en la literatura como un factor crítico para la adopción
del e-gobierno. La naturaleza del conocimiento es compleja e implica múltiples dimensiones que hacen difícil su estudio tanto en la práctica como en la teoría. Esta investigación constituye una exploración de las múltiples dimensiones del conocimiento
involucradas en la adopción del e-gobierno en un contexto de una reforma presupuestaria apoyada con tecnologías de información en México. Este estudio aplica un análisis factorial confirmatorio para estimar la varianza común entre diferentes indicadores
que miden varios aspectos del conocimiento, con el propósito de revelar sus múltiples
dimensiones. Los datos tienen su fuente en un cuestionario aplicado en 2011 a funcionarios federales y estatales que participaron en la reforma presupuestaria. Esta iniciativa se considera un caso contemporáneo de e-gobierno. El cuestionario incluye
preguntas sobre aspectos críticos del conocimiento establecidos en la literatura y en
estudios previos especializados en este caso. El objetivo de este estudio es ampliar
*La siguiente es una traducción al español realizada por Gestión y Política Pública únicamente con fines
informativos y de difusión. Para citar el artículo deberá hacerse referencia al original en inglés de la siguiente
manera:
Purón-Cid, Gabriel (2013), “The Dimensions of Knowledge in E-government Adoption: A Confirmatory Factor Analysis”, Gestión y Política Pública, Mexico, cide, Special Issue on Electronic Government, pp.
211-257.
http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/VolTem_Gobierno_Electronico/PuronCid_2013_eng.pdf.
**Gabriel Purón-Cid es investigador en diversos proyectos del Grupo de Trabajo Norteamericano de
Gobierno Digital (nadgwg, por sus siglas en inglés), de la Red de Investigación de Intercambio de Información (iisrn, por sus siglas en inglés), del Proyecto Interdisciplinario y del Proyecto de Estudios Regionales.
Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide). Parque Industrial Tecnopolo Pocitos II, Circuito
Tecnopolo Sur esquina con Circuito Tecnopolo Oriente, Delegación Pocitos, Comunidad Hacienda Nueva,
C.P. 20313, Aguascalientes, Aguascalientes, México. Tel: (449) 99 45 150 ext. 5207. Correo-e: [email protected].
Artículo recibido el 22 de marzo de 2012 y aceptado para su publicación el 5 de enero 2013.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 211-257
Gestión y Política Pública 211
GABRIEL PURÓN-CID
nuestra comprensión de las múltiples dimensiones del conocimiento como potenciales
habilitadores u obstaculizadores durante la adopción del e-gobierno. Derivado del
análisis, se recomienda la adopción de una selección de “consejos prácticos” para los
proyectos de e-gobierno.
Palabras clave: gobierno electrónico, análisis factorial, conocimiento, adopción de
tecnologías.
The Dimensions of Knowledge in E-government Adoption:
A Confirmatory Factor Analysis
Knowledge is identified in the literature as a critical factor for the adoption of e-government. The nature of knowledge is complex and implies multiple dimensions that
make it difficult to assess in practice and in theory. This research constitutes an exploration of the multiple dimensions of knowledge involved in e-government adoption in
the context of an it-enabled budget reform in Mexico. This study applies confirmatory factor analysis to estimate the common variance among different indicators measuring knowledge with the purpose of uncovering its multiple dimensions. The data
come from a questionnaire applied in 2011 over federal and state government officials
who participated in the budget reform. This initiative is considered a contemporary
case of e-government. The questionnaire includes inquiries about knowledge found
critical in the literature and in previous in-depth studies of this particular case. The goal
of this study is to extend our understanding of multiple dimensions of knowledge as
possible enablers and inhibitors during e-government adoption. Derived from the analysis, a selection of some “practical advises” is recommended for the adoption of e-government projects.
Keywords: electronic government, factor analysis, knowledge, technologies adoption.
INTRODUCCIÓN
W
immer y Traunmüller (2004) presentan el gobierno y la gobernanza de políticas públicas como grandes organizaciones de
conocimiento intensivo. Ellos indicaron que “las agencias públicas cuentan con un alto porcentaje de profesionales y personal especial
que abarca áreas con actividades basadas en el conocimiento […]. Muchas organizaciones públicas son principalmente ‘organizaciones de inteligencia’ y sus funcionarios pueden considerarse trabajadores del cono­
cimiento por excelencia. Las decisiones complejas [en el gobierno] son
particularmente demandantes de conocimiento” (Wimmer y Traunmüller,
2004, 45).
212 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
Por lo tanto, el conocimiento se coloca como uno de los factores más influyentes en la adopción del e-gobierno, debido su rol crítico en la toma de
decisiones y su potencial como un activo para individuos, grupos, organizaciones y redes que participan dentro del gobierno (Maier, 2007; Wimmer y
Traunmüller, 2004). Este estudio se enfoca en las dimensiones del conocimiento entre los actores dentro del gobierno que son responsables de adoptar iniciativas de e-gobierno en sus contextos organizacionales.
En la literatura, existen muchos marcos de referencia que intentan integrar las múltiples dimensiones del conocimiento incorporado en la implementación de los sistemas de información (si) y las iniciativas de e-gobierno (Chang et al., 2009; Maier, 2007, 21-35; Pardo et al., 2006). Estos
esfuerzos han contribuido a nuestra comprensión del rol del conocimiento
como un mecanismo crítico para la adopción de los proyectos de e-gobierno. Sin embargo, el enfoque ha estado en los si, gestión de la información y
gestión de los datos, haciendo caso omiso de otras dimensiones interactuantes identificadas en otras disciplinas (Heeks, 2006; Maier, 2007; Orlikowski
y Baroudi, 1991; Purón-Cid, 2010; 2013; Wimmer y Traunmüller, 2004).
Para explorar las dimensiones del conocimiento, este estudio propone
que es necesario considerar las diferentes estructuras y campos disciplinarios representados en la práctica al adoptar una iniciativa particular de
e-gobierno. Las dimensiones de conocimiento participantes en proyectos
de e-gobierno dependen del tipo de iniciativa y del contexto en el cual van
a operar. De acuerdo con Purón-Cid (2010; 2013), las iniciativas de e-gobierno son normalmente de naturaleza interdisciplinaria debido a que los
diferentes participantes tienen diversos antecedentes profesionales y organizacionales. Para el propósito de este estudio, el término “interdisciplinario” significa: un grupo de personas con diferentes antecedentes profesionales, conocimientos y habilidades, que colaboran para la adopción de las
iniciativas de e-gobierno, dentro de las rutinas organizacionales.
Este artículo sostiene que, durante la implementación de los proyectos
de e-gobierno, generalmente colaboran diferentes grupos de profesiona­
les y equipos de trabajo con antecedentes diversos en disciplinas y habilida­
des profesionales. Dependiendo del tipo de e-gobierno, Purón-Cid (2013)
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 213
GABRIEL PURÓN-CID
sugiere que deben incluirse otras estructuras relevantes de otras disciplinas.
El enfoque propuesto aquí considera el tipo de proyecto de e-gobierno para
analizar con propiedad las dimensiones de conocimiento obtenidas en el
proyecto, no sólo en el campo de si, sino de otras disciplinas relevantes.
Una aplicación común del e-gobierno ocurre en el campo de presupuesto (Purón-Cid, 2010). Debido al intenso contenido informativo y al uso
tecnológico en el proceso presupuestario, los si se convierten en algo central
para las operaciones presupuestarias en el gobierno y viceversa (Lee et al.,
2004; Melkers y Willoughby, 2001; ocde, 2007). Este estudio examina las
múltiples dimensiones del conocimiento, complementando la perspectiva
de los sistemas de información con la perspectiva presupuestaria durante la
adopción del e-gobierno.
Este estudio condujo un análisis factorial confirmatorio (afc) para identificar las diferentes dimensiones del conocimiento, con base en las respuestas al cuestionario sobre la adopción de una reforma presupuestaria facilitada por ti en México. Esta iniciativa representa un caso contemporáneo y
multidisciplinario de e-gobierno. Desde el final de los años ochenta, el gobierno mexicano ha reformado el sistema presupuestario incorporando si y
técnicas presupuestales. La última de estas reformas se conoce como pbrsed o presupuestos basados en resultados-Sistema de Evaluación de Desempeño, que se diseñó y puso en marcha en 2008. Su propósito es transformar la forma en que las agencias gastan los recursos públicos basándose en
resultados, información de desempeño y disminución de costos. El pbrsed condensa las múltiples dimensiones de conocimiento en el contexto de
una transformación compleja y en curso de e-gobierno en los campos de si
y presupuesto.
El cuestionario se aplicó a funcionarios del gobierno federal y estatal que
participaron en la iniciativa. El objetivo del cuestionario era evaluar la variedad de estructuras encontradas como críticas en la literatura. A través de
una sección de este cuestionario, este estudio examina la repercusión de los
factores del conocimiento en la adopción de e-gobierno. El objetivo de este
estudio es mejorar nuestra comprensión de las dimensiones del conocimiento involucrado en la implementación del e-gobierno; nuestro propósi214 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
to es que la comunidad de practicantes y estudiosos del e-gobierno usen estos hallazgos para recomendar la gestión del conocimiento en más
aplicaciones del e-gobierno; además de ofrecer una selección de “recomendaciones prácticas” que se identificaron como útiles durante dicha implementación.
La estructura de este artículo está organizada en ocho secciones incluyendo estos comentarios introductorios. La segunda sección revisa la literatura sobre la adopción del e-gobierno y las definiciones, marcos de referencia y dimensiones múltiples del conocimiento envuelto en el e-gobierno.
La tercera sección presenta las preguntas de la investigación. La cuarta sección establece las hipótesis de este estudio. La quinta sección detalla el diseño y métodos de esta investigación. La sexta sección incluye los resultados
del afc. La séptima sección discute algunas “recomendaciones prácticas”
que provienen del análisis y que consideramos útiles para la implementación del e-gobierno. La octava sección está dedicada a las conclusiones.
REVISIÓN DE LA LITERATURA
Esta sección reseña las diferentes definiciones y los marcos teóricos del conocimiento para poder conceptualizar las posibles dimensiones del conocimiento para este estudio. La naturaleza de una reforma al presupuesto facilitado por ti, implica la revisión de los campos de si y los presupuestos para
estos campos, pero investigaciones más amplias pueden incluir otros campos, como los administrativos y contables (Purón-Cid, 2013).
Conocimiento
Desde diferentes puntos de vista, el conocimiento es una ventaja muy apreciada que puede llevarnos a formas de gobierno más inteligentes, competentes, estratégicas, capaces (Maier, 2007, 60). El conocimiento proviene
de acciones previas y de las retroalimentaciones de cada paso del ciclo de
hacer política, con el propósito de mejorar la conducción de las acciones y
focalizar los objetivos de dichas políticas (Wimmer y Traunmüller, 2004).
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 215
GABRIEL PURÓN-CID
El conocimiento es también un ingrediente para promover la innovación,
participación, transparencia y colaboración (Arora, 2011; McNabb, 2007;
Riege y Lindsay, 2006).
A pesar de su importancia indiscutible, no hay consenso en la literatura
acerca de lo que significa el conocimiento (Maier, 2007). El término “conocimiento” se aplica ampliamente, pero es muy vago en sí, cuando se refiere a
organizaciones de negocios y estudios de organizaciones, entre otras disciplinas (Maier, 2007; McNabb, 2007). Como consecuencia, existen muchas
definiciones que no convergen (Maier, 2007; Lehner y Maier, 1997; Riege y
Lindsay, 2006). Estas perspectivas diferentes corresponden a las diversas formas en que el conocimiento interactúa en los contextos organizacionales, y
dependen también de cómo las organizaciones manejan el conocimiento en
sus rutinas y con sus asociados (Maier, 2007).
Maier (2007) identificó algunas perspectivas disciplinarias para estudiar
el conocimiento, que van desde áreas filosóficas hasta los campos de gerencia, sociología, ciencias políticas y economía. En el campo de la literatura
sobre si, hay muchas perspectivas teóricas que colocan el conocimiento en
el centro del análisis. El cuadro 1 presenta un resumen de estos esfuerzos,
junto con sus principales exponentes. La revisión de cada perspectiva excede el alcance de este artículo, pero este resumen indica que el conocimiento
ha sido estudiado extensamente desde varias disciplinas y perspectivas teóricas (Maier, 2007, 35).
El conocimiento tiene diferentes conceptos relacionados, como competencia, capacidades, saber-cómo, habilidad, atribución, convicción, descubrimiento, estimación, evidencia, experiencia, inteligencia, invención, observación, maestría, congruencia, pericia y entendimiento, entre otros
(Maier, 2007; McNabb, 2007; Riege y Lindsay, 2006). Estas conceptualizaciones tan diversas no tienen un significado común, ni pueden agruparse
bajo un solo techo. Una definición que quiera abarcar todas las conceptualizaciones sería sospechosa y sin provecho para la investigación (Maier,
2007, 61). Maier (2007) revisó muchas definiciones provenientes de los
campos de administración pública, si y e-gobierno (véase cuadro 2). Esta
variedad de conceptos refleja la falta de acuerdo acerca de la compleja natu216 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
CUADRO 1.
Marcos teóricos del conocimiento en si
Marcos teóricos
Autores
Teoría de la capacidad de absorción
Ko et al., 2005
Teoría de la estructuración adaptativa
Griffith et al., 2003
Teoría de la agencia
Chen y Eddington, 2005
Teoría del ajuste cognitivo
Khatri et al., 2006
Teoría de la carga cognitiva
Rose et al., 2007
Teoría de contingencia
Becerra-Fernández y Sabherwal, 2001
Modelo de éxito en si de Delorie y Mclean
Kulkarni et al., 2006
Teoría de la difusión de innovaciones
Purvis et al., 2001
Teoría evolucionaria
Hull et al., 2000
Teoría de juegos
Ho y Laung, 2002
Teoría de los sistemas generales
Spender, 2003
Teoría institucional
Lucas y Ogilvie, 2005
Teoría basada en el conocimiento de la empresa
Alavi y Leidner, 2001
Teoría de la cultura organizacional
Jones et al., 2006
Creación del conocimiento organizacional
Bonifacio y Molani, 2003; Nonalca 1994
Teoría del aprendizaje organizacional
Cha et al., 2008
Percepción de la empresa con base en sus recursos
Halawi et al., 2006
Teoría del capital social
Widen-Wulff y Ginman, 2004
Teoría del intercambio social
Kankanhalli et al., 2005
Teoría sociotécnica
Clegg et al., 1996
Teoría de los socios
Zhang et al., 2005
Teoría del cierre de la tarea
Robertson et al., 2001
Modelo de la aceptación de la tecnología
Hsu y Lin, 2008
Economía del costo de las transacciones
Heiman y Nickerson, 2002
Fuente: Elaboración propia.
raleza y amplio rango de las dimensiones del conocimiento (Maier, 2007;
McNabb, 2007; Riege y Lindsay, 2006).
Como resultado de esta variedad de definiciones, la literatura ha
­contribuido con una larga lista de dimensiones y tipos de conocimiento
que Maier (2007, 66-69) categoriza con base en la literatura, y resume las
­dimensiones del conocimiento (véase cuadro 3). En general, estas diVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 217
GABRIEL PURÓN-CID
CUADRO 2.
Definiciones de conocimiento
Autor(es)
Definiciónes de conocimiento
Factor de producción
El conocimiento es difícil de cuantificar, un factor inmaterial como creatividad,
voluntad, imagen y capacidad de resolver problemas (Maier, 2007).
Organizaciones y sociedades contemporáneas son intensivas en conocimiento, por
lo tanto la producción del conocimiento se considera un factor clave que otorga
cierto nivel de competitividad a las organizaciones (Spender, 1996).
Producto
El conocimiento es una posesión que puede venderse y transferirse como una
patente o ciertos servicios profesionales. Las organizaciones se perciben como
inteligentes, astutas, basadas en conocimientos e intensivas en conocimientos
(Davis y Botkin, 1994).
Información
relacionada con la toma
de decisiones
y la acción
La información es conocimiento orientado hacia un propósito (Maier, 2007).
La información es un subconjunto situacional o de propósito específico del
conocimiento. El conocimiento es la base de la acción organizacional al mismo
tiempo que las actividades organizacionales generan conocimiento, lo cual a su
vez tiene influencia en futuras acciones y toma de decisiones (Simon, 1957).
Propiedad
constituyente de las
organizaciones
El conocimiento es considerado un componente distintivo o posesión en muy
diferentes clases de organización (Sveiby, 1997). Las organizaciones que gestionan
el conocimiento como base de su toma de decisiones se llaman inteligentes,
astutas, intensivas en conocimientos y que aprenden.
Componente
organizacional
El conocimiento es un producto del aprendizaje organizacional. La información se
puede entender como una masa crítica de miembros de la organización (Matsuda,
1993). Esta perspectiva distingue el conocimiento individual del conocimiento de
la organización. La información es un recurso institucionalizado y establecido que
promueve el conocimiento (Levitan, 1982).
Proceso de gestión
El conocimiento comprende todas las expectativas y observaciones que han sido
organizadas de modo significativo, acumuladas e integradas en un contexto
a través de la experiencia, comunicación o inferencia y que un individuo u
organización usa para interpretar situaciones y generar actividades, conductas y
soluciones (Maier, 2007, 76).
Fuente: Adaptado de Maier (2007, 64).
mensiones se enfocan en proveer una categorización comprehensiva desde una perspectiva organizacional (Maier, 2007).
Aunque estos esfuerzos han contribuido al entendimiento del modelo
de conocimiento, no tienen la intención de ser compatibles entre ellos. De
hecho, son heterogéneos y presentan diferentes visiones disciplinarias. En
218 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
CUADRO 3.
Dimensiones del conocimiento
Autor
Dimensión
Hayek, 1945
Científico, circunstancial.
Russel, 1948
Individual, social.
Ryle, 1949
Conociendo esto, conociendo cómo.
Machlup, 1962
Práctico, intelectual, banal, espiritual, no deseado.
Wiig, 2002
Público, experto, privado.
Fayol, 1994
Declarativo, procesal, metaconocimiento.
Polanyi, 1966; Nonaka, 1994 Tácito, explícito.
Spender, 1994
Consciente, automático, objetivado, colectivo.
Bohn, 1994
Conocimiento como un proceso que va de completa ignorancia, conciencia,
medición, control de la media, capacidad del proceso, caracterización del
proceso, saber por qué y conocimiento completo.
Quinn et al., 1996
Cognitivo (saber qué), habilidades avanzadas (saber cómo), entendimiento
del sistema (saber por qué), receta (que debiera), creatividad automotivada
(querer saber por qué).
Sveiby, 1997
Conocimiento como un proceso de conocimiento explícito, habilidad,
experiencia, juicios de valor, redes sociales.
Zack, 1999a
Objeto (codificado), proceso (personalizado).
Zack, 1999b
Núcleo, avanzado, innovador.
Collins (2003)
Internalizado en el cerebro, encarnado, internalizado en la cultura,
incrustado, codificado o tipo símbolo.
Fuente: Adaptado de Maier (2007, 66-69).
el campo del e-gobierno, los estudios sobre las dimensiones del conocimiento son poco comunes (Misra, 2007; Zhou y Gao, 2007). Muchos de
ellos revisan la adopción de herramientas tecnológicas y aplicaciones desde la perspectiva de la gestión del conocimiento (Chang et al., 2009;
Kamsuriah et al., 2011; Kakihara, M. y Sorensen, C. 2002; Rose et al.,
2007; Zhou y Gao, 2007).
A pesar de estos esfuerzos, no hay una conceptualización clara del conocimiento para e-gobierno (Alavi y Leidner, 2001; Arora, 2011; Chang et
al., 2009; Duguid, 2007). De hecho, la mayoría de las dimensiones y tipos
de conocimiento presentadas en este artículo se enfocan principalmente a
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 219
GABRIEL PURÓN-CID
las aplicaciones de los campos de estudios organizacionales y gestión de
conocimiento (Chang et al., 2009; Kamsuriah et al., 2011; Zhou y Gao,
2007). Muy pocos estudios se enfocan realmente en las dimensiones del
conocimiento en la adopción de e-gobierno (Arora, 2011, Chang et al.,
2009; Zhou y Gao, 2007). Chang et al. (2009) indican que el éxito de una
organización depende cada vez más de cómo los empleados pueden recopilar, delegar, recuperar e intercambiar conocimiento de manera eficaz. Misra
(2007) también apunta que la gestión del conocimiento en el gobierno ya
no es una opción sino un imperativo. Arora (2011) describe las iniciativas
del e-gobierno como proyectos principalmente intensivos en conocimiento. A pesar de que se reconoce que el conocimiento es un factor crítico para
la adopción del e-gobierno, pocos estudios revisan completamente sus dimensiones (Purón-Cid, 2010; 2013). Después de una revisión de la literatura, se identificaron algunas dimensiones del conocimiento, considerando
las particularidades contextuales en las cuales se adoptan las iniciativas del
e-gobierno.
Desde la perspectiva del análisis de la teoría cognitiva, el conocimiento
puede dividirse en conocimiento tácito y explícito (Alavi y Leidner, 2001). El
conocimiento tácito es altamente personalizado, de formato duro, basado
en la experiencia personal, la intuición y los valores; por lo tanto, es difícil
de medir. El conocimiento explícito está basado en información, fórmulas,
lenguaje, manuales, guías y otras expresiones simbólicas. El conocimiento
explícito es fácil de almacenar, intercambiar y compartir; por lo tanto también es fácil de observar en la realidad. En Zhou y Gao (2007), las dimensiones del conocimiento tácito y explícito se definen como creación del
conocimiento y reconocimiento del conocimiento. Arora (2011) considera
el conocimiento explícito como los procesos y políticas para generar, guardar, recuperar, compartir y gestionar conocimiento en e-gobierno. Chang
et al. (2009) coinciden con esta perspectiva ontológica para los proyectos
de e-gobierno.
El conocimiento del e-gobierno se considera como una fuente de libre
acceso en la cual cada funcionario público tiene acceso a los conocimientos de los otros participantes en la iniciativa (Arora, 2011; Chang et al.,
220 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
2009; Kamsuriah et al., 2011, Zhou y Gao, 2007). Este estudio etiqueta
esta dimensión como conocimiento profesional, que es el conocimiento y la
pericia en un campo o disciplina específico, necesario para desarrollar o
implementar una iniciativa de e-gobierno (Chang et al., 2009). Para Zhou
y Gao (2007), el conocimiento profesional se entiende como compartir el
conocimiento y el intercambio del conocimiento. Compartir conocimiento permite que toda la organización progrese en términos de aprendizaje.
El intercambio del conocimiento representa las estructuras organizacionales y la cultura, que facilita el intercambio de conocimiento entre funcionarios públicos. Para Chang et al (2009), el conocimiento profesional
abarca las actitudes de alta gerencia, entrenamiento especial, experiencia
en el dominio y un conjunto de otras habilidades. Arora (2011) y Kamsuriah et al. (2011) también señalan un conjunto de habilidades que los
miembros del personal con un buen entrenamiento deben tener para participar en el e-gobierno.
El conocimiento de sistemas de información representa el conocimiento y experiencia en gestión de la información y procesamiento tecnológico,
recolección, estructura y uso dentro y entre organizaciones (Arora, 2011,
Chang et al., 2009; Zhou y Gao, 2007). Este estudio etiqueta esta dimensión como conocimiento si refiere al conocimiento tecnológico y las habilidades obtenidas por el manejo y dominio de aplicaciones ti para bases de
datos, Internet, redes, foros, blogs, teleconferencias, motores de búsqueda,
posicionamiento en buscadores y navegación en sistemas de dominio, entre
otros (Zhou y Gao, 2007). Chang et al. (2009) se enfocan en las dimensiones de conocimiento de la arquitectura ti, mientras que Arora (2011)
apunta hacia el conocimiento y las habilidades de ti para capturar, guardar, organizar y aplicar para interconectar personas y contenidos a través
de las herramientas de ti. En si, conocimiento y experiencia también reflejan la comprensión de la información en términos de actividades estable­
cidas para recopilar, integrar, organizar, mantener, manejar y distribuir datos
(Davenport y Hall, 2002; Dawes, 1996). También sugiere las habilidades
técnicas requeridas para entender la tecnología en uso, bases de datos y
otras estructuras de información (Pardo et al., 2006; Purón-Cid, 2010).
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 221
GABRIEL PURÓN-CID
La experiencia y el conocimiento de la tecnología implica múltiples definiciones y estructuras de datos, diversos diseños de bases de datos, alta variabilidad en la calidad de los datos y redes de infraestructura incompatibles
(Karahanna y Watson, 2006; Pardo et al., 2006). En presupuestos, el conocimiento de si se manifiesta en términos de nivel de entendimiento de los
requerimientos informacionales y tecnológicos para establecer nuevas ru­
tinas de recolección de datos dedicados al proyecto (De Lancer Julnes y
Holzer, 2001, 695; Grizzle y Pettijohn, 2002, 54-55; Joyce, 2007; Lee et
al., 2004; ocde, 2007; Rasmussen y Eichorn, 2000).
Diversos autores también identifican el conocimiento específico y la habilidad en el campo en donde la iniciativa de e-gobierno se desarrolla (Arora, 2011, Chang et al., 2009; Zhou y Gao, 2007). Para el e-gobierno, el conocimiento también se refiere al contenido y aplicaciones para un área
administrativa específica, que requiere análisis y recuperación de información especializada (Zhou y Gao, 2007). Para Chang et al. (2009), el conocimiento explícito en e-gobierno se refiere al conocimiento particular de un
área de gerencia y tareas en gobierno. Arora (2011) alude al conocimiento
sobre procesos y políticas en algún área de especialidad. Para las metas de la
reforma presupuestaria facilitada por ti, este estudio denomina esta dimensión como conocimiento del presupuesto. Las iniciativas de e-gobierno, como
la reforma pbr-sed, involucran conocimiento tecnológico, pericia en presupuestos, contabilidad, planeación estratégica, medición del desempeño,
gestión y evaluación para el diseño adecuado de las herramientas tecnológicas para recopilar y analizar la información (De Lancer Julnes y Holzer,
2001, 695; Franklin, 2000, 12-13; Hepworth, 2003; Melkers y Willoughby, 2001, 56).
Zhou y Gao (2007) indican que el conocimiento del e-gobierno incluye un juego de reglas institucionales, experiencia y sabiduría acerca de la
gestión y operaciones del gobierno (esto se llama depósito de conocimiento). También indican que el conocimiento en proyectos de e-gobierno
incluye estructuras organizacionales relacionadas, regulaciones, conocimiento de investigaciones internas, información interna del departamento, desarrollo de políticas internas, política de retroalimentación, peticio222 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
nes del usuario y otros detalles (Zhou y Gao, 2007). Para estos mismos
autores, esta dimensión de conocimiento se llama depósito de conocimiento, mientras que para Wimmer y Reaunmüller (2004) y para Chang
et al. (2009) se llama conocimiento explícito y competencias básicas respectivamente. Este estudio denomina esta dimensión como conocimiento
formal del gobierno, que se refiere al conocimiento explícito y pericia adquirida por entrenamiento formal, normas, manuales y guías para llevar a
cabo tareas regulares, programas y operaciones en el gobierno y en la reforma presupuestaria (Chang et al., 2009, Zhou y Gao, 2007). En presupuestos, este conocimiento específico se refiere a aquel requerido para realizar
las tareas para operar diferentes recursos, información y aplicaciones para
la toma de decisiones (De Lancer Julnes y Holzer, 2001; Melkers y Willoughby, 2001).
Zhou y Gao (2007) comentan acerca de la acumulación de conocimiento y Arora (2011) también considera un proceso de acumulación de conocimiento entre los participantes en la adopción de e-gobierno. Tener experiencia en el gobierno y los asuntos públicos se consi­dera crítico (Zhou y
Gao, 2007). Este estudio llama a esta dimensión conocimiento por experiencia previa y se refiere a la experiencia de haber trabajado en el pasado en proyectos similares como fuente de conocimiento y pericia. En si, la experiencia previa de los participantes en la adopción de si o de innovaciones
tecnológicas es un factor crítico para la ­adopción de iniciativas gubernamentales (Arora, 2011; Dawes, 1996; Purón-Cid, 2010). Por lo tanto, la
experiencia previa de trabajar en proyectos similares también representa una
importante dimensión del conocimiento para el desarrollo o futuras implementaciones de si en organizaciones (Arora, 2011; Ring y Van de Ven,
1994; Zhou y Gao, 2007). En presupuestos, la experiencia previa de trabajar para el gobierno es una aproximación del nivel de competencia de los
participantes en una reforma presupuestal (Van Reeth, 2002; De Lancer
Julnes y Holzer, 2001; Melkers y Willoughby, 2001).
Este estudio examinó la literatura sobre si y presupuestos para estudiar
la dimensión del conocimiento para una reforma del presupuesto en México apoyada en ti. Al considerar esta revisión se identificaron seis dimensioVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 223
GABRIEL PURÓN-CID
nes de conocimiento para la adopción de e-gobierno. En particular, cinco
dimensiones son útiles para el propósito de este examen: conocimien­to profesional, conocimiento de tecnología de la información, conocimiento de
presupuestos, conocimiento del gobierno formal y experiencia previa. La
clasificación del conocimiento tácito-explícito no se incluyó debido a la di­
ficultad de la observación del conocimiento tácito y la presencia de cono­
cimiento explícito en las otras cinco dimensiones.
PREGUNTAS DE LA INVESTIGACIÓN
Como se discutió previamente, el conocimiento es un factor crítico que influye en la adopción del e-gobierno. Dada la naturaleza multidimensional de
este concepto, este artículo intenta poner a prueba las diferentes dimensiones del conocimiento identificadas en la sección anterior en el caso de la reforma del presupuesto apoyada por ti en México, usando afc con base en
las respuestas del cuestionario pbr-sed. El enfoque principal de este artículo
es sobre la siguiente pregunta de la investigación:
1. ¿Qué dimensiones de conocimiento están implicadas en la adopción del
e-gobierno?
HIPÓTESIS
Este texto pone a prueba si la serie de variables identificadas en la literatura se aplican a la reforma del presupuesto apoyada por ti en México. El
cuestionario propone un conjunto de preguntas que representan cada una
de estas variables. Esta investigación también pone a prueba si lo que se
pregunta en el cuestionario representa de manera adecuada las múltiples
dimensiones del conocimiento identificadas en la literatura; sostiene que
el análisis factorial es una técnica útil para probar las dimensiones identificadas en las investigaciones y la solidez y confiabilidad del diseño del
cuestionario basado en las múltiples dimensiones del conocimiento. La
técnica afc debe demostrar el número esperado de factores y cómo cada
224 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
una de las variables debe influir de manera significativa en cada factor
(Gorsuch, 1983; Kano, 2007). Basado en esta técnica, este estudio pone a
prueba dos hipótesis mediante las cuales evaluamos las dimensiones encontradas en la literatura y la solidez técnica del diseño del cuestionario.
Las hipótesis son:
H1: La influencia del conocimiento en la adopción del e-gobierno en los
campos de si y presupuestos puede describirse por cinco dimensiones: conocimiento profesional, conocimiento si, conocimiento de presupuestos,
conocimiento de gobierno formal y experiencia previa.
H2: El conjunto de preguntas incluidas en el cuestionario son mediciones
confiables para las dimensiones del conocimiento en la adopción del e-gobierno identificadas en la literatura.
DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN Y MÉTODOS
En esta investigación se aplicó un cuestionario a un total de 1 482 servidores públicos de varios ministerios y agencias de gobierno del ámbito federal
y estatal. La información de los participantes fue recopilada de las listas del
personal que participó en el entrenamiento oficial de la iniciativa pbr-sed
realizado durante 2009 y 2010 y la información de contacto de altos funcionarios del gobierno federal y posiciones equivalentes en los gobiernos de
los estados disponibles en los sitios de red oficiales de estas organizaciones.
Se invitó a un total de 2 048 participantes potenciales a tomar parte en este
cuestionario electrónico durante el mes de junio de 2011. Fueron rechazados o invalidados, 566 correos electrónicos por razones de seguridad de sus
organizaciones. Sólo se confirmó que 1 482 correos electrónicos fueron recibidos. El cuestionario se diseñó y desarrolló usando SurveyMonkey, que
permite que el cuestionario esté disponible en línea. Sólo 221 cuestionarios
se completaron con una tasa de respuesta de 14.9 por ciento. Algunas secciones del cuestionario tienen tasas más bajas de respuesta (en particular las
últimas secciones del cuestionario). Esta tasa se considera normal en la aplicación de cuestionarios en línea (Bryman, 2004).
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 225
GABRIEL PURÓN-CID
CUADRO 4.
Preguntas, variables y dimensiones
Variables de conocimiento
• Indicador 1 (i1): Mi experiencia de trabajo previa fue útil para una mejor adopción del pbr-sed
(conocimiento profesional)
• Indicador 2 (i2): Mi experiencia profesional fue útil para entender mejor la iniciativa pbr-sed
(conocimiento profesional)
• Indicador 3 (i3): Mi experiencia previa en el uso de ti y si fue útil para una mejor adopción del pbr-sed
(conocimiento de tecnología de la información)
• Indicador 4 (i4): Mi nivel de conocimiento de ti y si me dio confianza para participar en el pbr-sed en
mi organización (conocimiento de tecnología de la información)
• Indicador 5 (i5): Mi experiencia en presupuestos fue útil para una mejor adoción del pbr-sed
(conocimiento de presupuestos)
• Indicador 6 (i6): Mi nivel de conocimiento en presupuestos me dio confianza para participar en el
proyecto pbr-sed en mi organización (conocimiento de presupuestos)
• Indicador 7 (i7): El contenido formal en el entrenamiento del pbr-sed fue útil para la adopción del pbrsed en mi organización (conocimiento de gobierno formal)
• Indicador 8 (i8): Mi experiencia personal previa en proyectos similares de reformas fue valiosa para
una exitosa adoción del pbr-sed en mi organización (conocimiento formal del gobierno)
• Indicador 9 (i9): Mi experiencia previa participando en proyectos similares de reforma fue valiosa para
una exitosa adopción del pbr-sed en mi organización (experiencia previa)
• Indicador 10 (i10): Mi experiencia previa trabajando con otro presupuesto, si, gestión y otro personal
fue útil para una mejor adopción del pbr-sed (conocimiento de experiencia previa).
Fuente: Elaboración propia.
El cuestionario contiene 108 preguntas acerca de diferentes tópicos. Sólo un
grupo de 14 preguntas se diseñaron para el componente de conocimiento.
De este grupo, sólo 10 fueron usadas para este estudio porque en ellas se
aplicó la escala de Likert de siete puntos para las respuestas (con opciones
desde “totalmente de acuerdo” hasta “totalmente en desacuerdo”). Cada
pregunta representa un indicador de una particular dimensión del conocimiento. Las preguntas fueron diseñadas para hacer operables las cinco dimensiones del conocimiento de acuerdo con las hipótesis de este estudio.
Los nombres de las variables y los códigos con los que fueron abreviadas en
este estudio se muestran en el cuadro 4. El cuestionario fue diseñado para
recolectar la opinión de los diferentes participantes de la iniciativa pbr-sed.
226 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
Para tener una muestra de las perspectivas de los diferentes profesionales involucrados en el pbr-sed, el cuestionario se aplicó a diversos miembros del personal con diferentes niveles de responsabilidad que estaban
involucrados con la iniciativa. Se espera que cada participante posea distintos tipos de conocimiento de la misma manera que se exigen diferentes
tipos de conocimiento en la posición de cada persona y sus tareas. Sin embargo, este artículo se enfoca en las dimensiones comunes de conocimiento que exigen las iniciativas como el pbr-sed independientemente de los
antecedentes profesionales o disciplinarios y de la pericia de los participantes. Por esta razón, el cuestionario registró la opinión de los ejecutivos
públicos en las áreas de presupuesto, si, programas de gestión y otras áreas.
La gráfica 1 detalla la participación de diferentes tipos de personal en la
organización.
La opción “otro” registró otras áreas de adscripción como planeación,
evaluación, gerencia, contraloría y auditoria. Los niveles más comunes de
educación fueron licenciaturas y posgrados, principalmente en los campos
de contabilidad, economía, administración, si, leyes y varias ingenierías. La
Porcentaje
25.0
27.4
22.4
18.4
20.0
13.7
15.0
10.0
8.4
9.7
Otras áreas
30.0
Personal involucrado en la iniciativa (206 respuestas)
Controles
internos
y auditoría
GRÁFICA 1.
Planeación
Sistemas
de información
Gestión de
programas
públicos
0.0
Presupuesto
y finanzas
5.0
Fuente: Elaboración propia.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 227
GABRIEL PURÓN-CID
edad promedio de los que respondieron fue de 45 años (mínimo de 25 y
máximo de 69 años). Se reportó 33.6 por ciento de mujeres y 64 por ciento
de hombres con respecto al género de los encuestados.
Para probar las hipótesis, se condujo un afc para variables categóricas,
usando el paquete estadístico stata. Las variables usadas como entradas
para el análisis son los diez indicadores descritos. Dada la naturaleza categórica de la información, los métodos estándar para realizar un análisis
factorial basándose en la matriz de correlaciones de Pearson no son adecuados. En cambio el análisis factorial necesita llevarse a cabo usando
una matriz de correlaciones policóricas. De esta forma, el modelo está
definido por un procedimiento de máxima verosimilitud en el cual la
función de respuesta acumulada para un evento se especifica por nr que es
la frecuencia de ocurrencia de los patrones de respuesta xr y la probabilidad se representa por pr = nr /N, donde N es el tamaño de la muestra. Por
lo tanto, la probabilidad de un factor o una variable latente (πr) se define
por el logaritmo de la función de verosimilitud (lnL) de la manera que
sigue:
donde
ln L = N Σr pr ln πr (θ)
(1)
πr (θ) = ∫ ±∞ πr (ξ) h (ξ) d ξ
(2)
La estimación considera la suma de todos los patrones de respuesta ocurridos en la muestra (xr) y su probabilidad condicional correspondiente (πr)
con una función de distribución (θ). La probabilidad condicional captura
los valores comunes (h) y la unicidad (d ) basada en toda la información de
la función de distribución en la muestra. En lugar de maximizar, el objetivo
es minimizar la función de ajuste, como recomiendan Jöreskog y Moustaki
(2001) y Moustaki, Jöreskog y Mavridis (2004) y se muestra abajo (3). La
función es no-negativa y es igual a cero sólo cuando se presenta un ajuste
perfecto (pr = πr para todas las r). El valor mínimo de F es el cociente de probabilidad estadística de chi-cuadrada para probar el modelo en contra de la
hipótesis alternativa de que πr > 0 y Σr πr =1.
228 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
F (θ) = Σr pr [ln pr - ln πr (θ)] = Σr pr ln [ pr / πr (θ)]
(3)
Al aplicar la ecuación (1) para las “dimensiones” del conocimiento para la
adopción del e-gobierno, la expresión matemática queda como sigue:
Ln LKnowledge Latent Dimension = Σr nr ln πr (θ)
(4)
Donde nr es la frecuencia de ocurrencia de los patrones de respuesta de xr y
πr es la probabilidad correspondiente de indicadores y factores posibles
(dimensión latente del conocimiento). En este estudio, las cinco dimensiones latentes del conocimiento son hipótesis presentes en la in­formación, de
acuerdo con la revisión de la literatura: conocimiento profesional, conocimiento de presupuestos, conocimiento de tecnología de la información,
conocimiento formal del gobierno y conocimientos previos.
RESULTADOS
Esta sección incluye dos partes. Una breve sección de estadística descriptiva
y los resultados del análisis factorial confirmatorio.
Antecedentes del caso pbr-sed
En México, el sistema presupuestario ha sido sujeto de experimentación a
través de varias reformas hacia el acoplamiento de la información sobre el
desempeño y las técnicas de gestión con si. Muchas de ellas son reformas
para todo el gobierno, impuestas desde el gobierno federal de modo centralizado, en particular desde la Secretaria de Hacienda y Crédito Público
(shcp) hacia todos los niveles de gobierno: gobiernos federal, estatal y municipal. La iniciativa Presupuesto basado en Resultados-Sistema de Evaluación del Desempeño (pbr-sed) no es una excepción de esta estrategia de
arriba hacia abajo.
En 1988, la shcp estableció un marco conceptual para la evaluación del
desempeño y aplicó una tecnología de ordenador central para recopilar información a través de las demás secretarías de Estado. El resultado fue el
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 229
GABRIEL PURÓN-CID
Sistema de Información Ejecutiva (sie), que incluyó información acerca de
las partidas de presupuesto y monitoreo del gasto público. El sie evolucionó al Sistema de Información Integral (sii), un sistema más completo e integral, con el objetivo de apoyar en la toma de decisiones ejecutivas con relación al control y análisis del gasto. En 1996, la shcp empezó a integrar los
diferentes componentes de la evaluación del desempeño en un proyecto
llamado Reforma al Sistema Presupuestario (rsp), apoyado por el sistema
habilitado por la red, llamado Sistema de Proceso Integral de Programación
y Presupuesto (pipp). En marzo de 2007, la administración del presidente
Felipe Calderón presentó al Congreso el Sistema de Evaluación del Desempeño, la iniciativa conocida como Presupuesto con base en ResultadosSistema de Evaluación del Desempeño; la propuesta se elevó al rango de
reforma constitucional el 8 de mayo de 2008 e hizo que el pbr-sed fuera
obligatorio para todas las instancias de gobierno.
El mandato del pbr-sed estipula dos tipos de partes interesadas: agencias de reforma y agencias implementadoras. Las primeras son la propia
shcp, la Secretaria de la Función Pública y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Co­neval), que son las responsables del diseño de las herramientas, técnicas y si del pbr-sed. La shcp
actúa como responsable del proceso presupues­tario, la sfp como auditor
y evaluador del presupuesto y programas y el Coneval para evaluar los
programas sociales. Estas tres organizaciones estaban y están comprometidas en una relación de colaboración forzosa por la iniciativa, pero sólo
la shcp es responsable de coordinar la implementación del pbr-sed entre los implementadores. Las demás agencias y los gobiernos estatales y
locales tienen el papel de realizar la implementación y son responsables
de adoptar las herramientas del pbr-sed, sus técnicas y si, en sus rutinas
diarias y operaciones. El diagrama 1 nos muestra la relación entre reformador y agencias implementadoras para la adopción de la iniciativa
pbr-sed.
Como en reformas anteriores, la reforma pbr-sed también tiene el propósito de asociar información relacionada con el desempeño con el sistema
existente de presupuesto. Además, el repositorio oficial de la información
230 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
Socios y sus relaciones en la iniciativa pbr-sed
DIAGRAMA 1.
Secretaría de la Función
Pública
Consejo Nacional
de Evaluación
de la Política Social
Secretaría de Hacienda
y Crédito Público
Agencias implementadoras
Gobiernos locales y estatales
Agencia #1
Gobierno #1
Agencia #2
Gobierno #2
..
.
Gobierno #3
Agencia #3
Agencia #n
..
.
Gobierno #n
Fuente: Elaboración propia.
relacionada con el desempeño es un portal de la red de la shcp, recién diseñado, que sirve para recoger e integrar información relacionada con
presupuestos y desempeños a través de las agencias implementadoras en
los gobiernos de los niveles federal, estatal y local. La reforma pbr-sed ha
motivado un renovado interés así como reacciones de escepticismo recalcitrante acerca de su adopción y de los beneficios en las prácticas actuales
de manejo del presupuesto entre las agencias y los profesionales. Como
una constante de estos esfuerzos, muchos profesionales de diferentes
agencias y de diferentes niveles de gobierno han colaborado para adoptar
el proyecto pbr-sed, recolectando y reportando información relacionada
con el desempeño mediante el uso de si en sus propias operaciones y contextos.
Estadística descriptiva
El primer paso del análisis consistió en analizar las medias y las desviaciones
estándar de estos indicadores. El cuadro 5 muestra las estadísticas descriptivas de los indicadores del conocimiento. Los primeros ocho indicadores de
conocimiento muestran un patrón similar de centralidad arriba de cinco y
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 231
GABRIEL PURÓN-CID
CUADRO 5.
Medias y desviaciones estándar
Indicadores Observaciones
Media
Desviación
estándar
Máximo
Mínimo
i1
152
5.592
1.26
2
7
i2
152
5.737
1.14
1
7
i3
152
5.355
1.34
1
7
i4
152
5.243
1.31
1
7
i5
152
5.342
1.33
1
7
i6
152
5.303
1.39
1
7
i7
152
5.059
1.37
1
7
i8
152
5.086
1.36
1
7
i9
152
5.204
1.34
1
7
i10
152
5.263
1.29
1
7
Fuente: Elaboración propia.
CUADRO 6. Matriz
i1
de correlación policórica (152 obs.)
i2
i3
i4
i5
i6
i7
i8
i9
i1
1.00
i2
0.85
1.00
i3
0.67
0.7
1.00
i4
0.69
0.7
0.82
1.00
i5
0.78
0.68
0.71
0.73
1.00
i6
0.73
0.68
0.66
0.8
0.84
1.00
i7
0.52
0.49
0.5
0.53
0.61
0.56
1.00
i8
0.67
0.51
0.5
0.55
0.67
0.67
0.79
1.00
i9
0.83
0.73
0.63
0.77
0.72
0.78
0.6
0.70
1.00
i10
0.77
0.71
0.72
0.78
0.79
0.79
0.68
0.70
0.86
Fuente: Elaboración propia.
232 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
i10
1.00
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
un patrón de desviación similar de ±1.1 y ±1.4. Sin embargo, los indicadores nueve y diez muestran patrones diferentes, tanto de centralidad como
de desviación, respecto al resto de los indicadores. El cuadro 6 muestra la
matriz de correlación policórica entre los indicadores debido a la naturaleza
categórica de la información; este cuadro presenta una correlación alta de
entre 50 y 90 por ciento entre los indicadores.
Análisis factorial
El estudio continúa computando el afc usando la matriz de correlaciones policóricas en lugar de la matriz estándar de Pearson. La primera
evaluación de los factores consiste en un análisis de los valores Eigen.
De acuerdo con Kaiser, Hunka y Bianchini (1971), sólo los factores con
un valor Eigen mayor de uno son significativos. Este método se llama
la prueba de Kaiser. El cuadro 7 ofrece los valores Eigen generados por la
estimación insesgada. Esta estadística muestra que el primer factor presenta un valor de Eigen de 7.0711 y representa 88.38 por ciento de la
varianza común entre los diez indicadores.
Un método alternativo a la prueba de Kaiser es el enfoque gráfico de
Scree que determina el número de factores significativos considerando los
que están por arriba de una línea plana (Cattell, 1966). La gráfica 2 muestra el gráfico de Scree que confirma la presencia de dos factores. Este análisis gráfico indica que dos factores pesan mucho más que el resto, los
cuales permanecen en el plano. El primer factor agrega las diferentes dimensiones del conocimiento, mientras que el segundo incluye los indicadores de años de experiencia.
El siguiente paso del afc es analizar los patrones o cargas factoriales que
son realmente coeficientes de correlaciones probabilísticas. Mientras más
cercano a ±1, un indicador estará más altamente correlacionado con el factor. El cuadro 8 ofrece una solución a la versión no rotada. Para los propósitos de esta presentación sólo se muestran los cinco primeros factores, ya que
el resto no resultó significativo. Al usar la versión no rotada, la interpretación de los primeros cinco no presenta una solución clara para las diferentes
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 233
GABRIEL PURÓN-CID
CUADRO 7. Valores
Eigen del modelo factorial sin rotar (152 obs.)
Valor Eigen
Proporción
Factor 1
7.0711
0.8838
Factor 2
0.5999
0.0750
Factor 3
0.3062
0.0383
Factor 4
0.1802
0.0225
Factor 5
0.1363
0.0170
Factor 6
0.0113
0.0014
Factor 7
-0.0109
-0.0014
Factor 8
-0.0758
-0.0095
Factor 9
-0.0920
-0.0115
Factor 10
-0.1257
-0.0157
Fuente: Elaboración propia.
GRÁFICA 2. Enfoque
gráfico de Scree del modelo factorial sin rotar
8
Valor Eigen
6
4
2
0
0
2
4
6
8
Número
Fuente: Elaboración propia.
234 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
10
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
Carga de los factores y varianza de unicidad en el modelo
de factor no rotado (152 obs.)
CUADRO 8.
Factor 1
Factor 2
Factor 3
Factor 4
Factor 5
Unicidad
i1
0.882
-0.126
-0.326
0.009
0.066
0.096
i2
0.817
-0.255
-0.208
0.159
0.054
0.196
i3
0.795
-0.244
0.227
0.185
0.057
0.22
i4
0.858
-0.213
0.245
0.011
-0.107
0.147
i5
0.876
-0.002
0.06
-0.148
0.212
0.162
i6
0.876
-0.029
0.094
-0.254
0.038
0.158
i7
0.708
0.454
0.083
0.169
0.026
0.258
i8
0.774
0.454
-0.048
0.013
0.023
0.192
i9
0.891
0.011
-0.146
-0.074
-0.232
0.125
i10
0.911
0.045
0.045
-0.006
-0.114
0.153
Fuente: Elaboración propia.
dimensiones de conocimiento sugeridas en la literatura. Todos los indicadores (i1-i10) cargan fuertemente al primer factor (F1), lo que dificulta el
análisis de las dimensiones de conocimiento. Todos los indicadores apuntan a bajos niveles de variación de unicidad entre 9 y 26 por ciento. Esta
variación de unicidad permanece sin explicación al usar el modelo no rotado y algunas de las variaciones son provocadas por algo diferente de las variaciones de estos indicadores.
El cuadro 9 muestra la correlación múltiple cuadrada (cmc) de los indicadores. La cmc también demuestra que todos los indicadores están altamente correlacionados entre sí (arriba de 70%). Este patrón de cmc es una
indicación del porqué la estructura de cargas de la versión no rotada presenta sólo un factor.
El cuadro 10 muestra las correlaciones de residuales brutos entre los
estimados ajustados y los observados, y resulta en una correlación cero.
Esto lo evidencia el hecho de que después de la estimación factorial la unicidad es ortogonal (correlación cero) y de que no hay otras dimensiones de
conocimiento significativas que deba capturar el modelo. Sin embargo, el
análisis requiere analizar la naturaleza de la correlación entre los factores
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 235
GABRIEL PURÓN-CID
Correlación múltiple cuadrada del modelo de factor
no rotado (152 obs.)
CUADRO 9.
smc
i1
0.869
i2
0.785
i3
0.749
i4
0.818
i5
0.812
i6
0.816
i7
0.706
i8
0.768
i9
0.844
i10
0.833
Fuente: Elaboración propia.
CUADRO 10. Correlaciones
ajustadas) (152 obs.)
i1
i2
i3
de residuales primos (observadas vs
i4
i5
i6
i7
i8
i9
i1
0
i2
0
0
i3
0
0
0
i4
0
0
0
0
i5
0
0
0
0
0
i6
0
0
0
0
0
0
i7
0
0
0
0
0
0
0
i8
0
0
0
0
0
0
0
0
i9
0
0
0
0
0
0
0
0
0
i10
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Fuente: Elaboración propia.
236 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
i10
0
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
estimados, con el propósito de identificar potenciales relaciones oblicuas u
ortogonales entre factores para técnicas posibles de rotado.
El término ortogonal significa que los factores no están correlacionados
entre sí; por lo tanto, se prescribe como una solución la rotación varimax. La
situación opuesta es una solución oblicua cuando la relación entre los factores es significativa. Una forma de detectar relaciones oblicuas u ortogonales
entre los factores es estimar la correlación entre factores. El cuadro 11 detalla la correlación entre los factores 1-5 mostrando una muy alta correlación
entre ellos. Esto es una evidencia fuerte de que estos factores son oblicuos y
que la solución potencial de rotación para este juego de datos de las múltiples dimensiones de conocimiento es una rotación promax.
CUADRO 11. Correlación
no rotado (152 obs.)
Factor 1
múltiple cuadrada del modelo de factor
Factor 2
Factor 3
Factor 4
Factor 1
1.000
Factor 2
0.709
1.000
Factor 3
0.708
0.750
1.000
Factor 4
0.605
0.620
0.720
1.000
Factor 5
0.637
0.638
0.737
0.671
Factor 5
1.000
Fuente: Elaboración propia.
En este punto del análisis se identificó que el modelo de factor no rotado
resultó en una estructura de carga que apoya la presencia de un solo factor.
La gráfica 3 ilustra una gráfica biplot que muestra que sólo un factor está
fuertemente señalado por esta versión no rotada. Esta estructura de un solo
factor indica cierto nivel de consistencia de las dimensiones de conocimiento propuestas en este estudio, pero no capta con claridad las diferentes dimensiones de conocimiento identificadas en la literatura.
Por lo tanto, una versión no rotada no es útil para revelar las dimensiones de conocimiento para la adopción del e-gobierno. La afc tiene entonces la opción de rotar los ejes con el propósito de obtener un mejor ajuste.
Para el propósito de la presentación, este estudio presenta dos versiones
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 237
GABRIEL PURÓN-CID
GRÁFICA 3. Gráfica
biplot del modelo del factor no rotado
Versión no rotada
4
F2
Dimensión 2
3
2
35
F4
109
216
80
151
203
11
56
37175
50
214
219
86
217136
170
6 46
98
25
168
69147
181
113
206
83
65 190
27
132
121
88
183
110
166
79
44
49
67
87
91
75
160
120
125
171
172
127
112
191
114
150
30
202 158
59
19
194
207
36212
47204
F5
999
104
103
101
94
173
184
209
165
164
116
31
73
72
155
187
142
161
278
77
7
141
18
42
68
192
117
123
119
178
70
48
60
64
107
220
120
126
215 16390
32
5
74
51 89
62
41 63
40
866
122
197
135
144
21
3115
18224
129
23
211
159
85
218
167 100
118
96
139
93 17
29
76
12
34 200
196
131
82
54 43
1
0
-1
F3
F1
-2
-2
-1
0
1
Dimensión 1
Variables
2
3
4
Observaciones
Fuente: Elaboración propia.
rotadas: varimax y promax, pero como se había identificado previamente
una relación oblicua entre los factores, la rotación promax es la más adecuada para el análisis.
La opción varimax mantiene los factores ortogonales entre sí, moviendo
las cargas de cada factor a una posición que está lo más cerca posible de un
factor y lo más lejos posible del resto de los factores. La solución de la rotación
varimax resultó en cinco factores, lo que permite que podamos examinar más
dimensiones de conocimiento. El cuadro 12 indica la estructura de los valores
Eigen por factor de la solución del modelo varimax. Los tres factores suman
86 por ciento de la varianza acumulada. El primer factor explica 28.2 por
ciento de la varianza común. El segundo y el tercer factores explican una variación similar de cerca de 55.9 por ciento. Finalmente, los factores cuarto y
quinto explican respectivamente 12.1 y 4.9 por ciento de la varianza común.
238 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
CUADRO 12. Valores
Eigen del modelo factorial varimax (143 obs.)
Valor Eigen
Proporción
Factor 1
2.468
0.309
Factor 2
2.258
0.282
Factor 3
2.215
0.277
Factor 4
0.964
0.121
Factor 5
0.389
0.049
Fuente: Elaboración propia.
El modelo de rotación varimax presenta una estructura de los factores más
clara, pero mantiene la complejidad de la naturaleza multidimensional del
conocimiento en la adopción del e-gobierno. El cuadro 13 detalla las cargas
de los factores para los primeros cinco factores, por razones de espacio y
porque los primeros cinco factores han demostrado ser significativos. La
solución varimax presenta un patrón de cargas muy particular con respecto
a las dimensiones de conocimiento. Sin embargo, tres indicadores pesan de
manera significativa en más de un factor: i3, i4 e i6. Esto representa una limitación para construir un modelo factorial más robusto que represente de
manera adecuada las dimensiones de conocimiento
En particular los indicadores i1-i2 cargan fuertemente en el factor 1
(F1a), lo que muestra evidencia de la dimensión de conocimiento profesional. Los indicadores i3-i4 pesan significativamente sobre el factor 2 (F2a),
lo que presenta la evidencia de la dimensión de conocimiento de tecnología
de la información. Los indicadores i5-i6 integran el factor 3 (F3a) como
evidencia de la dimensión de conocimiento del presupuesto. Los indicadores i7-i8 cargan significativamente en el factor 4 (F4a) como componentes
de la dimensión de conocimiento formal del gobierno. Finalmente, los indicadores i9-i10 cargan en el factor 5 (F5a) como representante de la dimensión de experiencia previa.
Estos resultados muestran tres hallazgos importantes. Primero, el conocimiento para la adopción de e-gobierno es un fenómeno multidimensional. La gráfica 4 presenta con precisión las múltiples dimensiones que pueVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 239
GABRIEL PURÓN-CID
CUADRO 13. Cargas
de los factores y varianza de la unicidad del
modelo factorial varimax (143 obs.)
Factor 1
Factor 2
Factor 3
Factor 4
Factor 5
Unicidad
i1
0.7848
0.3057
0.3254
0.2716
0.1236
0.0957
i2
0.7267
0.4507
0.225
0.1389
0.0505
0.1964
i3
0.3965
0.7273
0.2514
0.175
0.0026
0.2201
i4
0.3648
0.7225
0.2668
0.273
0.2291
0.1467
i5
0.4473
0.444
0.415
0.5171
0.0289
0.1623
i6
0.3977
0.4613
0.3653
0.5368
0.2232
0.1576
i7
0.2117
0.2794
0.7764
0.1203
0.0488
0.2576
i8
0.3212
0.1826
0.7685
0.2513
0.1345
0.1916
i9
0.5694
0.3701
0.4266
0.2424
0.4155
0.1253
i10
0.451
0.5019
0.4935
0.2715
0.4155
0.1528
Fuente: Elaboración propia.
GRÁFICA 4. Gráfica
biplot del modelo factorial varimax
Versión rotada varimax
3
F3a
Dimensión 2
2
35
1
109
216
80
151
203
11
37175
56
214
5046 25
219
21786
170
6
69147
136
16898
181
206
27
65 190
83
79
44
49
67
88
110
121
132
183
166
87
75
91
16059 113
120
172
125
127
112
202 191158 171
114
30
150
19
194
207
36212
47204
9123
31
73
72
104
103
101
94
209
116
184
165
164
173
155
187
142
278
77
161
7
18
141
42
68
192
117
178
7060
119
99
48
64
107
220
120
126
215 16332
90
5
74
51
62
40
24
41 63
83
197
122
135
144
89
115
66
182 21
23
159
211
85
218
167 100
17 129
118
96
139
93
29
76
12
200
34
196
131
82
54 43
0
-1
F5a
F4a
F1a
-2
-2
Fuente: Elaboración propia.
-1
0
Dimensión 1
Variables
240 Gestión y Política Pública
F2a
1
2
Observaciones
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
3
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
CUADRO 14. Valores
Eigen del modelo factorial promax refinado (152 obs.)
Valor Eigen
Proporción
Factor 1
5.359
0.670
Factor 2
5.302
0.663
Factor 3
4.938
0.617
Factor 4
4.837
0.605
Factor 5
3.403
0.425
Fuente: Elaboración propia.
den obtenerse de los datos que representan las diferentes expresiones de
conocimiento en la adopción del e-gobierno. Segundo, el conocimiento
de la tecnología de la información no es la única habilidad requerida en este
tipo de proyectos. Tercero, los indicadores de gobierno formal cargan de
forma significativa sobre el factor 4. Los indicadores i3 e i7 presentan los
niveles más altos de varianza de la unicidad (0.2201 y 0.2576 respectivamente). Esta es una indicación de que algo sigue sin explicarse al usar esta
estructura factorial y que se necesita incluir otros indicadores para capturar
en su totalidad las dimensiones de conocimiento.
Debido a la relación oblicua entre los factores identificados en la versión
no rotada de la estimación, una solución de rotación promax resultó un
mejor estimado para el conjunto de datos. El cuadro 14 presenta los valores
Eigen de cinco factores usando la solución de la rotación promax. Esta estructura de cinco-factores da cuenta de 95.48 por ciento de la varianza
acumulada.
La versión promax provee una estructura de carga de factores más clara
(véase cuadro 15). Los indicadores i1-i2 cargan fuertemente en el factor 1
(F1b) mostrando evidencia de la dimensión de conocimiento profesional.
Los indicadores i3-i4 pesan significativamente en el factor 2 (F2b) presentando evidencia de la dimensión de conocimiento de la tecnología de la
información. Los indicadores i5-i6 integran factor 3 (F3b) como evidencia
de la dimensión de conocimiento de presupuestos. Los indicadores i7 e i8
cargan significativamente en el factor 4 (F4b) como componentes de la diVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 241
GABRIEL PURÓN-CID
CUADRO 15. Cargas
de los factores y variancia única del modelo
factorial varimax refinado (152 obs.)
Factor 1
Factor 2
Factor 3
Factor 4
Factor 5
Unicidad
i1
0.785
-0.018
0.131
0.064
0.086
0.096
i2
0.721
0.270
-0.047
-0.011
0.015
0.196
i3
0.151
0.760
0.029
0.05
-0.076
0.22
i4
0.027
0.716
0.126
-0.02
0.193
0.147
i5
0.201
0.210
0.546
0.171
-0.102
0.162
i6
0.086
0.241
0.543
0.054
0.144
0.158
i7
-0.036
0.120
-0.051
0.855
-0.022
0.258
i8
0.100
-0.099
0.123
0.767
0.072
0.192
i9
0.379
0.119
0.028
0.161
0.45
0.125
i10
0.174
0.333
0.094
0.281
0.249
0.153
Fuente: Elaboración propia.
mensión de conocimiento de gobierno formal. Finalmente, los indicadores
i9-i10 cargan sobre el factor 5 (F5b) como representantes de la dimensión
de conocimiento de experiencia previa. De nueva cuenta, los indicadores i3
e i7 presentan altos niveles de varianza única (0.220 y 0.258 respectivamente) lo que sugiere la inclusión de otros indicadores o posibles dimensiones de conocimiento para la adopción del e-gobierno que no han sido estudiados aún.
El patrón factorial de la versión de la rotación promax también confirma la multidimensionalidad del conocimiento usando una gráfica factorial
biplot. Las correlaciones entre los factores computados en una versión de
rotación promax refuerza la idea de que la estructura factorial es oblicua. El
cuadro 16 muestra las correlaciones entre factores encontradas en la solución promax usando los cinco factores. Las correlaciones entre los factores
(F1b-F5b) son elevadas, lo que sugiere que los factores son oblicuos.
Finalmente, las α (alfas) de Cronbach se calcularon sobre un conjunto
de diez indicadores que cargan en cada factor como medida de fiabilidad.
242 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
GRÁFICA 5. Gráfica
biplot del modelo factorial promax
Versión rotada promax
3
F4b
2
Dimensión 2
35
1
0
-1
F5b
20
214 178
69
6 98
109170
46
87
187
50
25
216
56
37 80 11
168
47
83
75
65
91
27 207
155
113
217 175
1 190
151 68
192
194
19
86
121
166
79
110
67181
88
44
49
147
202 191 158
36
209
184
173
116
182
165
164
104
103
101
94
73
72
31
278
141
18
219
171
132
206
112
136
203183
212
70
23
114
5220
160
42
197
150
3077
163
123
64
204
127
99
60
8
161
120
126
119
74
48
122
115
144
211
159
107
215
62
218
125
21
24
85
7
59 172
90
1293
51 135
66
117
100
29
142 940
12
167
93 89 17 76 96200
32
139 131118
41
34
63
196
43
8254
F3b
F1b
F2b
-2
-2
-1
Variables
0
Dimensión 1
1
2
3
Observaciones
Fuente: Elaboración propia.
Las α (alfas) de Cronbach varían de 0 a 1. Cuanto más cercano a 1 más
confiables son los indicadores para el modelo factorial. El cuadro 17 muestra las α (alfas) de Cronbach estimadas para cada modelo. Los resultados
muestran un alto nivel de confiabilidad para los indicadores en todos los
modelos y un alto nivel de confiabilidad para los factores estimados en el mo­
delo no rotado promax. Para todos los modelos, rotados y no rotados, se
usaron diez indicadores, los resultados muestran que todos los indicadores
pesan significativamente con altos niveles de confiabilidad. Esta es una indicación de que las preguntas de los cuestionarios son confiables y que las
mediciones se diseñaron apropiadamente; sin embargo, los niveles de confianza para los factores estimados para cada modelo difieren significativamente. Las α (alfas) de Cronbach para los factores estimados de las versiones no rotadas y varimax son muy bajas (0.1652 y 0.3059 respectivamente).
Esto significa que la covarianza promedio entre los factores estimados por
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 243
GABRIEL PURÓN-CID
CUADRO 16. Matriz
de correlacion (143 obs.)
F1b
F2b
F3b
F4b
F1b
1.000
F2b
0.679
1.000
F3b
0.632
0.635
1.000
F4b
0.577
0.559
0.637
1.000
F5b
0.494
0.476
0.59
0.536
F5b
1.000
Fuente: Elaboración propia.
CUADRO 17. Indicadores
Factor
de confiabilidad para cada modelo factorial
Nombre del factor
Número de
variables en la
escala
α (alfas) de
Cronbach
Modelo no rotado, 10 indicadores
i1-i5
Indicadores de conocimiento
10 (i1-i10)
0.9474
F1-F5
Factores de conocimiento no rotados
F1-F5
0.1652
F1a
Conocimiento profesional
2 (i1-i2)
0.8781
F2a
Conocimiento de presupuestos
2 (i3-i4)
0.8742
F3a
Conocimiento de tecnología de la información
2 (i5-i6)
0.8799
F4a
Conocimiento del gobierno formal
2 (i7-i8)
0.8734
F5a
Experiencia previa
2 (i9-i10)
0.8912
F1a-F5a
Factores de conocimiento rotados por varimax
F1a-F5a
0.3059
Modelo varimax rotado, 10 indicadores
Modelo promax rotado, 10 indicadores
F1b
Conocimiento profesional
2 (i1-i3)
0.8781
F2b
Conocimiento de presupuestos
2 (i3-i6)
0.8742
F3b
Conocimiento de tecnología de la información
2 (i6-i7)
0.8799
F4b
Conocimiento del gobierno formal
2 (i8-i8)
0.8734
F5b
Experiencia previa
2 (i9-i10)
0.8912
F1b-F5b
Factores de conocimiento rotados por promax
F1b-F5b
0.9136
Fuente: Elaboración propia.
244 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
estos modelos no resulta útil para un mayor análisis. La razón para estos
bajos niveles de confianza de estos factores estimados viene de la presunción equivocada de una relación ortogonal entre indicadores. Por otro lado,
los factores estimados que resultaron de la versión rotada promax asumiendo una asociación oblicua resultó en altos niveles de confiabilidad (0.9136)
como medida de dimensiones de conocimiento.
DISCUSIÓN
El afc resultó útil para probar nuestras dos hipótesis. Primero, es una herramienta valiosa para revelar las dimensiones de conocimiento en la adopción de e-gobierno. Segundo, los resultados del afc ofrecen varias implicaciones para la confiabilidad en el diseño del cuestionario.
Probando la hipótesis (H1)
Los resultados de la afc confirman la presencia de diferentes dimensiones
de conocimiento en la adopción del e-gobierno. El análisis muestra significativamente la presencia de cinco dimensiones de conocimiento para la
adopción de e-gobierno: conocimiento profesional, conocimiento de si,
conocimiento de presupuestos, conocimientos de gobierno formal y experiencia previa. Los resultados del modelo no rotado indican que un agru­
pamiento de diez indicadores aplicados en el cuestionario cargan más sig­
nificativamente en una estructura de un factor asumiendo relaciones
ortogonales. Por lo tanto, esta estructura no fue útil para explorar las dimensiones de conocimiento. Entonces las rotaciones varimax y promax
fueron una solución factorial apropiada para el conjunto de datos. Los resultados del cuadro 11 indican altos niveles de correlación entre los factores. Esto es una indicación de una relación oblicua entre los factores y que la
solución promax es la más adecuada para el conjunto de datos. Estos resultados muestran una presencia de diferentes tipos de conocimiento y que
esta estructura multidimensional carga de forma significativa y consistentemente en los cinco factores o dimensiones discutidos en la literatura. Todos
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 245
GABRIEL PURÓN-CID
los indicadores muestran altos niveles de confiabilidad, pero los investigadores pueden estar interesados en analizar otras potenciales dimensiones de
conocimiento debido a la presencia de una alta varianza de unicidad en los
indicadores i3 e i7.
En el contexto de una reforma presupuestaria habilitada por ti, los participantes tienen que entender no sólo los aspectos del conocimiento de si en
el proyecto, también conocimiento profesional, conocimiento de presupuestos y conocimientos de gobierno formal, como partes de la iniciativa. PurónCid (2010; 2013) comentó que la implementación de las iniciativas de egobierno deben de considerar la participación de actores diversos, con
diferentes antecedentes profesionales, conocimientos y habilidades. Este estudio identifica la necesidad de considerar por lo menos cinco tipos de conocimiento: profesional, si, presupuesto, gobierno formal y experiencia previa.
Con estos resultados, diseñadores y reformadores de estas iniciativas necesitan considerar estas dimensiones de conocimiento para entrenamiento oficial (por ejemplo, materiales, manuales, consultoría). Estos mecanismos son
considerados en general como herramientas importantes para ampliar el conocimiento y las habilidades de aquellos que son responsables de adoptar el
e-gobierno en sus organizaciones. Por lo tanto, se debe tener precaución al
diseñar las herramientas de conocimiento adecuadas de acuerdo con el contexto de la iniciativa de e-gobierno. En la siguiente sección se incluirán algunos consejos prácticos para una mejor adopción del e-gobierno en relación
con la naturaleza multidimensional del conocimiento.
Probando la hipótesis (H2)
Las diez preguntas incluidas en el cuestionario son indicadores confiables
para las dimensiones del conocimiento identificadas en la literatura. Solamente los indicadores i3 e i7 presentan una varianza de unicidad alta in­
dicando que se necesitan más estudios para explorar los otros posibles
caminos para medir conocimiento en la adopción del e-gobierno. La representación de un factor de los datos que nos muestra el modelo no rotado
puede deberse a otros posibles indicadores que necesitan incluirse en el
246 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
cuestionario. Todas las preguntas fueron medidas con la escala de siete puntos de Likert. Así, se requieren más estudios para evaluar las diferencias del
análisis factorial conducente y comparar diferentes diseños de cuestionarios
con distintas maneras de medir las respuestas. Los investigadores deben tener precaución cuando interpreten los datos obtenidos. En este caso, los
datos se obtuvieron usando las dimensiones del conocimiento encontradas en la literatura. La escala fue útil para captar el orden de las categorías
en las opiniones de los participantes acerca de la estructura y patrones del
factor conocimiento. Estas preguntas, usando la escala de siete puntos de
Likert fueron útiles para producir un conjunto de datos significativo y conducir un análisis factorial con el propósito de evaluar el fenómeno multifacético del conocimiento y poner a prueba las hipótesis de este estudio.
CONSEJOS PRÁCTICOS
Los resultados de la afc nos permiten ofrecer algunos “consejos prácticos”
para la adopción de e-gobierno. El primero advierte a los diseñadores y reformadores responsables de las iniciativas del e-gobierno acerca de la estructura multidimensional del conocimiento en este tipo de proyectos. Los
otros consejos provienen de cada una de las dimensiones de conocimiento
examinados en este estudio.
1. Los reformadores creen, en general, que los mecanismos oficiales para
incrementar los conocimientos y las habilidades entre los participantes durante las iniciativas en la adopción del e-gobierno son exclusivamente tecnológicas. Sin embargo, las iniciativas del e-gobierno no están en el vacío; a los participantes en este tipo de iniciativas se les pide
que entiendan diferentes tipos de conocimiento, para así incorporar el
proyecto en las rutinas organizacionales. En el caso de las reformas de
los presupuestos con apoyo en ti, el conocimiento multidisciplinario
incluye conocimientos y habilidades de diversos antecedentes profesionales, tecnología de la información, presupuestos, operaciones gubernamentales formales y experiencia previa en iniciativas anteriores.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 247
GABRIEL PURÓN-CID
2. Los materiales de entrenamiento, manuales y consultorías de orden
oficial, se consideran las únicas herramientas disponibles para ampliar los conocimientos y habilidades de los responsables de la adopción del e-gobierno en sus organizaciones. Los resultados de este estudio confirman que los participantes adquieren diferentes tipos de
conocimiento de otras disciplinas. Purón-Cid (2010; 2013) encontró diversos mecanismos de colaboración mediante los cuales los participantes intercambian sus diversas habilidades profesionales por
caminos informales. Uno de estos mecanismos es cuando se seleccionan profesionistas de diversos antecedentes profesionales y diferentes
áreas de la organización para formar un equipo de trabajo. Un equipo
multidisciplinario promueve el intercambio positivo de conocimiento (por ejemplo, intercambio de información y conocimiento, sesiones de entrenamiento informales, reuniones informales, y el uso de
objetos de frontera como planes, formatos y reportes que integran
conocimiento y habilidades). Los reformadores y los diseñadores del
e-gobierno deben de reconocer estos mecanismos informales multidisciplinarios en los equipos de trabajo y facilitar su consolidación en
las organizaciones.
3. El conocimiento de si se necesita para la adopción del e-gobierno.
Los participantes de las iniciativas del e-gobierno deben entender y
aprovechar las herramientas tecnológicas disponibles para facilitar la
obtención de información, integración y análisis. Los reformadores
tienen que incluir sesiones de entrenamiento o experiencia en si entre
los participantes de la iniciativa.
4. En este caso particular de e-gobierno, se requiere el conocimiento de
presupuestos para la adopción de la iniciativa. Los participantes de
los proyectos de e-gobierno necesitan entender ciertas áreas de conocimiento especializado y de otras disciplinas, operaciones y reglamentos, para así poder adoptar apropiadamente la iniciativa. Los reformadores han de poner especial atención en incluir estas áreas de
conocimientos, habilidades y tendencias disciplinarias como parte
del entrenamiento o reclutamiento de los participantes del proyecto.
248 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
LAS DIMENSIONES DEL CONOCIMIENTO EN LA ADOPCIÓN DEL E-GOBIERNO
5. El conocimiento formal del gobierno representa una importante dimensión de conocimiento relacionada con la adopción del e-gobierno. Los participantes en los proyectos del e-gobierno también requieren conocimientos específicos de cómo gestionar normas formales,
manuales, procesos y procedimientos para adoptar la iniciativa. Los
participantes necesitan entender las sutilezas de las operaciones y reglamentos del gobierno. Los reformadores deben incluir operaciones
del gobierno formal y reglamentaciones en el entrenamiento oficial y
aumentar la experiencia entre los participantes que toman parte en la
iniciativa.
6. Experiencia previa es una dimensión relevante para la adopción del
e-gobierno. El conocimiento adquirido en experiencias previas influye en el conocimiento y la confianza de los participantes en la adopción de las iniciativas del e-gobierno en el futuro. Los reformadores y
diseñadores del e-gobierno necesitan considerar la experiencia y habilidades de los participantes desarrollada en iniciativas anteriores
para la adopción de futuras iniciativas de e-gobierno.
CONCLUSIONES
Aplicar afc para examinar las dimensiones de conocimiento constituye
una herramienta valiosa por dos razones. Primero, el análisis nos permitió
revelar las diferentes dimensiones de conocimiento para la adopción del egobierno; segundo, el estudio mide el nivel de confiabilidad de las medidas
usadas en este estudio para análisis futuros.
Los resultados muestran estructuras de conocimiento significativas consistentes con el conjunto identificado en la literatura. De acuerdo con el
análisis, cinco dimensiones son muy significativas: conocimiento profesional, conocimiento de la tecnología de información, conocimiento de presupuestos, conocimiento formal de gobierno y experiencia previa. Estas
dimensiones muestran que construir conocimiento y habilidades para la
adopción del e-gobierno, no es tarea de una disciplina. Por el contrario, el
desarrollo de conocimiento multidisciplinario y habilidades entre los partiVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 249
GABRIEL PURÓN-CID
PP
cipantes es un requisito para la adopción de e-gobierno. En otras palabras,
los participantes del e-gobierno tienen que entender no sólo la información
y la tecnología del proyecto sino otros componentes disciplinarios de la
iniciativa. Los diseñadores y reformadores del e-gobierno necesitan considerar no sólo los aspectos tecnológicos, también las dimensiones multi­
disciplinarias de los proyectos a través de materiales de capacitación, manuales, consultoría y otros mecanismos informales de intercambio de
conocimiento. En el caso de la reforma de presupuestos apoyada por ti,
los conocimientos multidisciplinarios incluyen conocimientos y habilidades en operaciones de gobierno, presupuestos, tecnología de la información
y gestión. Sin embargo, los reformadores y los diseñadores de las iniciativas
de e-gobierno pueden también pensar en mecanismos informales que promuevan los conocimientos multidisciplinarios, como equipos multidisciplinarios, intercambio de información y conocimientos entre los miembros
del equipo, sesiones de entrenamiento informal, reuniones informales y el
uso de objetos frontera como planes, formatos y reportes que integren diferentes conocimientos y habilidades. Los reformadores y los diseñadores de
las iniciativas de e-gobierno deben de reconocer estos mecanismos informales y facilitar su consolidación como conocimiento dentro de sus organizaciones. Finalmente, los investigadores deben ser precavidos cuando interpreten y analicen la información recolectada debido a la presencia de la
varianza de unicidad en los indicadores i3 e i7. Se necesitan más estudios
para evaluar otras posibles dimensiones de conocimiento de la varianza no
explicada. G
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Gestión y Política Pública 257
El estudio de la funcionalidad
de los portales gubernamentales
Una propuesta metodológica desde la e-salud
Ramón Bouzas-Lorenzo y Xosé María Mahou Lago*
Los planes de e-gobierno contribuyen a transformar el modo de entender las relaciones
entre los diversos actores involucrados en la implementación de políticas públicas.
Como parte de las innumerables contribuciones transdisciplinares a este proceso de
cambio, la literatura ha reservado un amplio espacio para el desarrollo de enfoques que
permiten mejorar los dispositivos ofrecidos a través de Internet, en particular, los alojados principalmente en portales web. A partir de un estudio centrado en salud, una
de las áreas en las que con mayor visibilidad se han producido avances, el objetivo
principal de este estudio, basado en el empleo combinado de un test de accesibilidad,
test heurístico y experimento de e-usuario misterioso, es sugerir un método con el cual
analizar cualitativamente de forma integral un sistema de provisión de servicios y
atención al ciudadano descentralizado territorialmente, atendiendo a las prestaciones
de accesibilidad, usabilidad, oferta informativa y de servicios, y mecanismos de comunicación facilitados.
Palabras clave: gobierno electrónico, salud electrónica, portal, metodología, usabilidad, accesibilidad, información, comunicación, servicios.
*Ramón Bouzas-Lorenzo es profesor titular de la Universidad de Santiago de Compostela. En la actualidad es visiting scholar en la Goldman School of Public Policy (Universidad de California en Berkeley).
Universidad de Santiago de Compostela, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Campus Vida, s/n, 15782
Santiago de Compostela, España. Tel: 34 88 18 15 181. Correo-e: [email protected]. Xosé María Mahou Lago es profesor en la Facultad de Ciencias Sociales y de la Comunicación de la Universidad de Vigo.
Desde 2011, dirige el máster en Dirección Pública y Liderazgo Institucional (http://masterdireccionyliderazgo.com/). Universidad de Vigo, Facultad de Ciencias Sociales y de la Comunicación. Campus A Xunqueira,
s/n. 36005 Pontevedra, España. Tel: 34 88 68 02 031. Correo-e: [email protected].
Artículo recibido el 12 de junio de 2012 y aceptado para su publicación el 5 de enero de 2013.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 259-305
Gestión y Política Pública 259
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
The Study of the Functionality of Government Portals:
A Methodological Proposal from the E-health
E-government plans are helping to transform the way we understand the relationships
among the stakeholders involved in the implementation of public policies. As part of
the countless transdisciplinary contributions to this process of change, literature has
reserved a wide space to the development of approaches aimed to improve the devices
offered via the Internet and, in particular, those which are mainly hosted in web portals. Based on a study carried on the health policy, one of the most visible areas of
progress, the main objective of this study is to suggest a method (a combined implementation of an accessibility test, an expert test and an e-mystery user experiment) that
qualitatively and comprehensively analyzes the service delivery and the attention to
citizens within a territorially decentralized system, considering the accessibility, usability and service capabilities as well as the range of information and communication
mechanisms offered.
Keywords: e-government, e-health, portal, methodology, usability, accessibility, information, communication, services.
INTRODUCCIÓN
E
l desarrollo de dispositivos que facilitan la interacción entre los ciudadanos y las administraciones a través de Internet ha avanzado considerablemente durante la última década en los países desarrollados
(Comisión Europea, 2010; ocde, 2009; CapGemini, 2010b). Los progresos logrados han contribuido a transformar el modo de entender las relaciones entre los diversos actores involucrados en el proceso de implementación de políticas públicas (Griffith y Wilding, 2008; Klijn y Steijn, 2010).
Además de aspirar a superar tradicionales barreras burocráticas y a promover la participación y la democracia (Fountain, 2001), se ha puesto énfasis
en intentar satisfacer las expectativas y las necesidades de los usuarios del
modo más eficiente y ajustado a la disponibilidad presupuestaria (West,
2004; Bertot y Jaeger, 2008).
El enfoque centrado en el usuario requiere comprender el modo en que
éste interactúa con la administración (ocde, 2009). Se trata de un paso
inicial, obligado, de la estrategia más ambiciosa de lograr una mayor eficiencia en los servicios y un alcance más efectivo de los públicos objetivos
en un contexto de mayor interoperabilidad entre las diversas organizacio260 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
nes involucradas en las políticas públicas (CapGemini, 2010a; Soares y
Amaral, 2010).
En línea con las definiciones más extendidas (ocde, 2005; undesa,
2012), el gobierno electrónico se puede concebir como el uso intensivo de
las tecnologías de la información y la comunicación (tic) con el propósito
de generar condiciones de buen gobierno a través de una prestación de servicios y una transferencia de información eficientes, así como de un fortalecimiento del proceso de políticas públicas fundamentado en la creación de
nuevas vías de participación de los actores implicados.
Uno de los principales soportes utilizados para generar las condiciones
requeridas por el e-gobierno es el portal web (Vassilakis, Lepouras y Halatsis, 2007; Luna-Reyes, Hernández García y Gil-García, 2009), una vía de
acceso preferente para acceder a los servicios no presenciales, como ponen
de manifiesto informes recientes (undesa, 2012; ontsi, 2012a).
El portal facilita a usuarios externos e internos el acceso a recursos y servicios relacionados con diversas áreas de competencia. Al focalizar el interés
en el usuario, y no tanto en la dimensión técnica, el portal permite analizar
un punto de acceso privilegiado a la información, funciones y servicios que
son relevantes para los intereses laborales o personales de un individuo
(Jupp, 2001; Oh et al., 2005; Granić, Mitrović y Marangunić, 2011).
Por otra parte, análogamente al concepto de gobierno electrónico, el
término e-salud o e-health presenta una enorme variedad interpretativa y
extensa aplicabilidad a diferentes ámbitos (Black et. al., 2011). La Comisión Europea (2010) define el término como el “conjunto de herramientas
auxiliares basadas en las tecnologías de la información y la comunicación
que se emplean en tareas de prevención, diagnóstico, tratamiento, seguimiento, así como en la gestión de la salud y del modo de vida”. En la misma
línea, la Organización Mundial de la Salud (oms) relaciona la e-salud con
“la rentabilidad y el uso seguro de las tecnologías de la información y la comunicación en apoyo a los diferentes ámbitos relacionados con la salud”
(oms Resolución wha58.28).
La e-health es, básicamente, conectividad (Marcus y Fabius, 2004) que
posibilita a los principales actores implicados en el ámbito de la salud (paVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 261
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
cientes o usuarios, médicos, hospitales, pagadores, laboratorios, farmacias
y proveedores) comunicarse, así como acceder a información y a servicios
con el propósito de promocionar la salud y el bienestar de los individuos,
además de mejorar la práctica profesional. Y, en este ámbito, como en otras
áreas del e-gobierno, el análisis del portal institucional se revela como una
vía eficaz para evaluar el nivel de desarrollo de un sistema de salud concreto
(Czaja, Sharit y Nair, 2008).
Teniendo en cuenta que, por definición, el éxito de la implementación
de una política pública reside en la activación de una actuación combinada,
coordinada e interoperable de los múltiples organismos concernidos, el
propósito de este trabajo es sugerir un método con el que analizar de forma
integral la arquitectura de provisión de servicios y atención al ciudadano a
través de portales web públicos en un ámbito sectorial descentralizado territorialmente, atendiendo a las prestaciones de accesibilidad, usabilidad,
oferta informativa y de servicios, así como a los mecanismos de comunicación facilitados.
En estas páginas se amplían las aproximaciones precedentes que han
tratado de forma inconexa los aspectos de back y front office en el entorno
del e-gobierno (Badenoch y Tomlin, 2004; Andreassen, et al., 2007; Hesse
y Shneiderman, 2007; Wilson, 2008) o se han limitado a inventariar comparativamente la gama de servicios provistos (ontsi, 2010; oms, 2010 y
2012a); la política de salud se sitúa en el centro del análisis.
El ámbito en el que se ha aplicado el método que se sugiere es el de las
administraciones regionales españolas (comunidades autónomas), cuyos
portales son sometidos a un examen que combina las técnicas de test de
accesibilidad, test heurístico y experimento de e-usuario misterioso en dos
niveles: uno, más tecnológico, que pone el foco en las prestaciones de accesibilidad y usabilidad, y otro, más operativo desde el punto de vista del
e-gobierno, que valora la oferta de contenidos, el grado de profundidad de
la tramitación no presencial de servicios básicos y la amplitud de los soportes de comunicación puestos a disposición del público, así como la calidad
de la atención dispensada a través de ellos. Como resultado, se obtiene una
medida del avance de las prácticas de e-gobierno en una política que no
262 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
sólo depende de la acción aislada de un provisor de servicios, sino de la capacidad interdependiente del sistema interadministrativo multinivel de
satisfacer las demandas del ciudadano.
Tras esta introducción, la organización de este trabajo se desenvuelve
con una exposición del método de investigación adoptado, en la que, además de esclarecer las principales dimensiones tratadas, se justifica la elección de las diversas técnicas aplicadas y se comenta su entronque con algunos destacados estudios precedentes. A continuación, se exponen y
comentan los principales resultados logrados tras la aplicación de la propuesta al examen de los portales web que dan soporte en España a la política de salud ejecutada por las administraciones regionales.1 Finalmente, se
extraen conclusiones sobre el rendimiento del método empleado.
MÉTODO
Base conceptual
El método propuesto, inspirado en los estudios que durante los últimos
veinte años se han hecho sobre usabilidad, toma como unidad de análisis la
red de portales que una administración intermedia pone al servicio de una
política sectorial, cuya eficiencia dependerá no sólo de las prestaciones que
ofrezca dentro de su ámbito de competencia, sino también de su capacidad
de interoperabilidad con otras administraciones del mismo nivel dentro
del entramado de un sistema en el que una administración central opera
como coordinadora.
La presente aportación proyecta su luz sobre los conceptos de accesibilidad, usabilidad, servicio electrónico, información y comunicación.
Siguiendo a Hassan y Martín (2003a), definimos accesibilidad como “la
posibilidad de que un producto o servicio web pueda ser accedido y usado
por el mayor número posible de personas, indiferentemente de las limitaciones propias del individuo o de las derivadas del contexto de uso”.
1
Este estudio se ha realizado en el marco del proyecto de investigación “Barreras al gobierno electrónico.
El empleo de las tic en la política sanitaria autonómica. Un enfoque desde las relaciones intergubernamentales”, patrocinado por el Ministerio de Ciencia e Innovación (España) (CSO2009-09169).
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 263
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
El objetivo de la producción documental sobre accesibilidad ha sido
triple (Friedman y Bryen, 2007): proporcionar prescripciones de origen
legal, elaborar y difundir estándares industriales e indagar sobre las causas
y efectos de los fallos de accesibilidad. Sin embargo, como indican Kuzma, Yen y Oestreicher (2009), aun disponiendo de estándares y normativas, la accesibilidad completa a páginas web gubernamentales es todavía
una rareza y la mayor parte de las páginas no cumplen algunos requisitos
comunes.
La usabilidad, por su parte, puede interpretarse como la facilidad de interacción del usuario con el sitio web en relación con diversas propiedades
(ubicuidad, diseño, eficiencia, funcionalidad y fiabilidad). La usabilidad es
un atributo de calidad que evalúa la facilidad de uso de las interfaces de
usuario. Por lo tanto, a través de su estudio se examina “la forma de diseñar
sitios web para que los usuarios puedan interactuar con ellos de la forma
más fácil, cómoda e intuitiva posible” (Hassan, 2002).
Las investigaciones sobre evaluación de la usabilidad llevadas a cabo durante la última década se han centrado en la auditoría de las prestaciones de
los portales desde una perspectiva preocupada por el usuario (SandovalAlmazán y Gil-García, 2012) y en la búsqueda de nuevos enfoques que
susciten beneficios para los ciudadanos y una producción de bajo costo
para los desarrolladores (Hvannberg, Law y Larusdottir, 2007). La literatura metodológica derivada de esta línea (usabilidad contextualizada, tests,
evaluación e inspección de usuarios) ha resultado extraordinariamente prolífica y acentuadamente transdisciplinar (Marcos y Cañada, 2003; Hasan y
Abuelrub, 2011; Granić, Mitrović y Marangunić, 2011).
Un volumen bibliográfico de proporciones similares lo ha cosechado
la investigación de la provisión de servicios (Layne y Lee, 2001; West,
2004; Reddick, 2005; Anthopoulos, Siozos y Tsoukalas, 2007; Schedler
y Summermatter, 2007; Mills, Carter y Belanger, 2010), la gestión de
información (Eschenfelder, 2004; Muñoz y Chaín, 2004) y la comunicación en el entorno de e-gobierno (Chang y Wang, 2008; Belanger y Carter, 2012), campos tradicionalmente abordados por los estudios de usabilidad.
264 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
En el contexto del e-gobierno, en línea con los trabajos desarrollados
por Vassilakis, Lepouras y Halatsis (2007) y Wang y Liao (2008), el servicio
electrónico puede definirse como el conjunto de prestaciones que son implementadas por una entidad a través de aplicaciones alojadas en sus respectivos sitios web con el fin de satisfacer necesidades de interés para los
actores por ellas concernidos. A los efectos del método que a aquí se describe, la atención se centra en los servicios destinados a la ciudadanía.
La información, por su parte, se concibe como un conjunto de datos
que la administración pone a disposición —abierta o restringida— de los
usuarios, a través de una página web, y que atañen a la diversidad de actuaciones de interés público de su competencia (Leornard, 2003; CharvetBerard, Chopard y Perneger, 2008).
Y, finalmente, la comunicación se entiende como una relación multidireccional, vía web, que facilita la participación activa de los usuarios en las
políticas públicas por medio de fórmulas de cooperación (debate, reclamación, consulta, sugerencia) que posibilitan el alineamiento de la acción administrativa a las expectativas de la ciudadanía (Anthopoulos, Siozos y
Tsoukalas, 2007; Osimo, 2008; Chang y Wang, 2008).
Si bien estas dimensiones han formado tradicionalmente parte de los
análisis de usabilidad, en especial la accesibilidad (Hassan y Martín,
2003a), en convergencia con el enfoque del proyecto eGovernment Benchmark Measurement (Comisión Europea, 2010) y con el fin de evitar la imprecisión y el déficit informativo derivado de la inclusión de la totalidad de
las dimensiones en una única herramienta de análisis, en el presente trabajo
se otorga a la usabilidad un carácter eminentemente técnico —en cuanto al
cumplimiento de una serie de requisitos desde el punto de vista del diseño
y navegación— y se examina individualmente el resto de las dimensiones
acentuando su contribución al desarrollo del e-gobierno.
Técnicas empleadas
Desde la perspectiva expuesta, la propuesta de análisis de la funcionalidad
de los portales gubernamentales sectoriales se basa en la utilización combinaVOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 265
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
da de tres técnicas consolidadas en las comunidades científica y profesional:
test de accesibilidad, text de experto y experimento de e-usuario misterioso.
Test de accesibilidad
Según lo comentado más arriba, el objetivo del análisis de la accesibilidad es
comprobar si la página web examinada permite el acceso a todos los usuarios, independientemente de sus características diferenciadoras.
La mayor parte de la investigación que ha desvelado anomalías relacionadas con la accesibilidad se ha llevado a cabo a partir del empleo de aplicaciones automáticas como Cynthia Says®, eXaminator®, hera®, Truwex®,
Wave® o wat®, basadas en la verificación de las Pautas de contenido accesible
en web 1.0 (wai, 1999) y 2.0 (wai, 2008), normas ambas que constituyen
la referencia fundamental en esta materia.
De las diversas aplicaciones disponibles, en este caso se opta por el test
de accesibilidad web2 (taw®), en su versión 3.08, que explora el grado de
adaptación de las páginas examinadas a las Pautas 1.0.
Recopiladas las incidencias que revela taw, a partir de una escala de cien
puntos, se penaliza cada página examinada según el número de deficiencias
graves (vulneración de aspectos de obligado cumplimiento) y moderadas
(desajuste respecto a elementos de cumplimiento sugerido) detectadas de
modo que la puntuación final refleje los obstáculos que para la accesibilidad presenta cada página analizada, con independencia de la vía de acceso
al contenido.
Test de experto (test / examen heurístico)
Según se puede confirmar en la literatura (Gant y Gant, 2002; DonkerKuijer, De Jong y Lentz, 2010), el test de experto es uno de los métodos
empleados con más frecuencia para el análisis de las prestaciones de páginas
web gubernamentales. En función de lo expresado en las directrices de reconocidos trabajos (Nielsen, 1994; Dumas y Redish, 1999; Kruk, 2000,
Hassan y Martin, 2003b) que sugieren el modo de llevar a cabo un recono2
http://www.tawdis.net [consultado el 12 de julio de 2012].
266 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
CUADRO 1. Test
de experto: Indicadores de usabilidad
Usabilidad técnica (15% / puntuación total)*
Buscabilidad
• Posicionamiento en motores de búsqueda, tras la inserción de la fórmula “(área competencial) +
(nombre de la región)”
• Tipo de dominio (propio, dependencia de la sede de la administración a la que pertenece, otros
dominios)
Identidad
• Presencia de un logo que identifique a la autoridad responsable de la página y posición prominente
en home-page
• Persistencia del logo en páginas secundarias (hasta un mínimo de tres niveles en la jerarquía de
contenidos)
• Disponibilidad de tagline (nombre de la organización o propósito de ella claramente ubicado)
• Identificación adecuada de la autoridad responsable de la página web a través de la inclusión de
etiqueta “quiénes somos”
Diseño-Estilo
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Comprensibilidad global del sitio (la home-page ofrece una idea clara del sitio y qué se puede hacer)
Identidad de la estructura macro y micro (equilibrio entre jerarquía de contenidos y facilidad de uso)
Atractivo del sitio
Comprensibilidad del etiquetado principal (textual e iconos)
Consistencia y facilidad de identificación de los links / visibilidad adecuada (ubicación)
Énfasis de contenidos críticos (uso adecuado de los formatos que enfatizan los contenidos)
Clasificación de la información (despliegue por categorías y grado de coherencia)
Diferenciación en home-page entre contenidos de carácter informativo y servicios
Disponibilidad de tabla de contenidos
Disponibilidad de catálogo de servicios on-line en la home-page
Disponibilidad de acceso a contenidos con perfil personalizado (proveedores, profesionales, usuarios
/ clientes)
Consistencia / coherencia en uso de estilos y colores
Contraste textos y fondo de página
Tamaño de caracteres y especiado (legibilidad)
Disponibilidad de ventanas para desplegar contenidos multimedia (verificación de no obstaculización
de la navegación)
Navegabilidad
•
•
•
•
•
Peso real de descarga de la página de inicio
Verificación de la capacidad de lectura de la home-page (con resolución de pantalla en 1024x768).
Verificación de diseño líquido (con resolución de la pantalla de 800x600)
Ausencia de obstáculos para la navegación (flash, mapas de bists, pop-ups, ads, plug-ins)
Disponibilidad de contenidos en varios idiomas
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 267
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
CUADRO 1. Test
de experto: Indicadores de usabilidad (continuación)
Usabilidad técnica (15% / puntuación total)*
Navegabilidad
• Disponibilidad de intranet o un entorno virtual exclusivo de navegación y distinción del entorno
destinado al público general
• Uso adecuado de imágenes y descarga no obstaculizadora de la navegación
• Disponibilidad de motor de búsqueda propio y prestaciones
• Disponibilidad de mapa web
• Disponibilidad de ayudas para navegación (función de ayuda, visita guiada/vitual, breadcrumb trail,
“estás en…”)
• Conexión (en páginas secundarias) del logo con la home-page
• Diversidad y coherencia de enlaces (facilitación de la navegación y disponibilidad acorde con los
contenidos)
• Facilitación de descarga de programas que mejoran la experiencia de navegación del usuario
• Disponibilidad de ventana de acceso rápido a contenidos de demanda frecuente
Seguridad
• Disponibilidad de información sobre protección de datos y mecanismos de cesión / revocación de la
cesión de datos
• Disponibilidad de navegación con certificado digital
• Disponibilidad de link para solicitar certificado digital a un proveedor (confiabilidad)
Fuente: Elaboración propia. *Nielsen (2003), Hassan y Martín (2003b), Donker-Kuijer, De Jong y Lentz
(2010), Fernández, Insfran y Abrahâo (2011) y Health on the Net (2011).
cimiento especializado de la página web, la verificación, en contraste con
un patrón, de la disponibilidad y calidad de diversos dispositivos, así como
la descripción de sus problemas potenciales, se propone una aplicación de
la técnica a las dimensiones de usabilidad técnica, información, comunicación y servicio.
Respecto a la usabilidad técnica, el modelo de check-list (cuadro 1) para
examen heurístico abarca cinco parámetros:
1. Buscabilidad: Se basa en la idea de que la página analizada debe resultar
visible para el usuario, debe disponer de un entorno singularizado y gozar de las mejores posiciones en un motor de búsqueda.
2. Identidad: La página debe aportar suficiente información sobre la organización a la que pertenece.
268 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
3. Diseño-estilo: La interfaz del sitio debe ser amigable y atractiva para
el usuario. Asimismo, la página debe mostrar una estructura informativa coherente, así como disponer de mecanismos que faciliten la discri­­
mi­nación de la información ofrecida según su importancia para el
usuario.
4. Navegación: El sitio web debe facilitar el desplazamiento del usuario y
su posibilidad de acceso a los contenidos dentro del sistema. El usuario
debe poder desplazarse rápidamente, sin perderse, y debe disponer de
unas herramientas de ayuda de calidad.
5. Seguridad: La página debe garantizar una experiencia de navegación lo
más confidencial posible, la preservación, con todas las garantías legales,
de los datos generados por la comunicación con el usuario, así como la
protección de éste frente a un uso no autorizado de tales datos.
Por su parte, en relación con el examen de la información (cuadro 2), la
práctica de test de experto valora la completud (la página web ofrece información comprehensiva de todos los elementos que se examinan), la estructura expositiva (coherencia temática, distribución y jerarquía de contenidos), la comprensibilidad (adaptación del contenido ofertado al perfil del
destinatario) y la capacidad de actualización de contenidos en relación con
cinco tipos de información orientada a los ciudadanos:
1. Institucional y del sistema: Información sobre la organización, funcionamiento y actividades del administrador del área competencial.
2. Catálogo de servicios: Información detallada sobre los diferentes servicios que se prestan on-line.
3. Programas: Información sobre actividades desarrolladas en el marco de
programas y campañas (difusión de nuevos servicios, campañas de inducción de cambios de comportamiento en el usuario relacionados con
la racionalización del uso del servicio o la infusión de nuevos valores).
4. Otras entidades: Información sobre otras organizaciones y administraciones que operan en la misma área competencial.
5. Repositorios documentales: Información sobre servicios documentales.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 269
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
CUADRO 2. Test
de experto: Indicadores de información
Información (20% / puntuación total)*
identidad del sistema
• Identidad y ámbito competencial del provisor de servicios (departamento, servicio) en el entorno de
la administración regional
• Normativa básica del sistema, derechos y deberes
• Descripción de niveles de prestación, grado de especialización, áreas territoriales
• Ubicación de centros pertenecientes al área competencial, mapas de acceso, horarios
• Información sobre directorio (e-mail / correo postal / web/ teléfono, fax) de los responsables de la
entidad (nombre, cargo)
• Respuesta a preguntas frecuentes sobre el sistema
• Información sobre la infraestructura del sistema (datos básicos de los servicios e información de
contacto)
• Información sobre otras infraestructuras de provisores de servicios dentro del área competencial
Catálogo / Relación de servicios
• Solicitud y funcionamiento de dispositivos de acceso a las prestaciones
• Procedimientos para el acceso y tramitación de servicios (se comprueba la información sobre las
características del servicio y operativa de un mínimo del 10 servicios comunes a la red estatal dentro
del área competencial)
• Procedimiento para formular reclamaciones y sugerencias / defensa del usuario
• Procedimiento de consulta, accesibilidad a los datos del usuario (historia del servicio) y solicitud de
documentación.
Programas
• Actividades desarrolladas en el marco de programas y campañas implementadas por la
administración regional en relación con el área competencial, se valoran cinco iniciativas comunes a
la red estatal sectorial
Otras entidades
• Asociaciones profesionales, de usuarios y otras
• Entidades y organismos de las administraciones públicas e internacionales
Repositorios
• Disponibilidad de servicios documentales y repositorios.
Documentales
• Examen del nivel de tramitación de tres servicios básicos de tipo documental
Fuente: Elaboración propia. *Berland (2001), Eysenbach y Köhler (2002), Eschenfelder (2004), Bernstman et al. (2005), Bermúdez-Tamayo et al. (2006), Charvet-Berard, Chopard y Perneger (2008).
270 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
CUADRO 3. Test
de experto: Indicadores de comunicación y servicios
Comunicación (20% / puntuación total)*
Atención al ciudadano
•
•
•
•
•
Disponibilidad y calidad de servicio de asistencia virtual (chat)
Disponibilidad de servicio exclusivo e-mail (personalizado) para los usuarios de la página
Facilitación de dirección de e-mail
Disponibilidad de un buzón virtual a través del cual formular dudas / solicitar información
Disponibilidad de atención al usuario a través de cuenta propia en red(es) social(es)
Consulta y debate
• Disponibilidad de dispositivos de captación de opiniones de los usuarios
• Disponibilidad de espacios propios de debate
Sugerencias y reclamaciones
• Disponibilidad de mecanismos para formular sugerencias, dudas, agradecimientos y reclamaciones
Servicios (30% / puntuación total)**
Facilitadores de asistencia
• Examen del nivel de tramitación de ocho servicios básicos del área competencial comunes a todas las
administraciones regionales
Documentales
• Examen del nivel de tramitación de tres servicios básicos de tipo documental
Fuente: Elaboración propia. *Berland (2001), Eysenbach y Köhler (2002), Bernstman et al. (2005), Bermúdez-Tamayo et al. (2006), Health on the Net (2011). **Gant y Gant (2002), Bermúdez-Tamayo et
al. (2006) y Chang y Wang (2008).
En lo que concierne a la comunicación, el enfoque del test de experto parte
de que la página o el portal, además de garantizar un vínculo fluido con
quienes gestionan la web, debe proporcionar soportes para la comunicación,
al menos a través del mismo canal que otros servicios proporcionados por la
organización, así como con el entorno de ella (stakeholders). Se presta, por lo
tanto, atención a la oferta de dispositivos que favorecen la comunicación
multidireccional y, en especial, aquella realizada de forma sincrónica con el
usuario. Para ello, el examen se edifica sobre tres parámetros, atención al
usuario, consulta y debate, y sugerencias y reclamaciones (cuadro 3).
Finalmente, el análisis heurístico de la dimensión de servicio (cuadro 3)
se fundamenta en la exploración de la disponibilidad y nivel de tramitación
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 271
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
de servicios facilitadores de prestaciones genuinas del área competencial y
servicios complementarios de tipo documental, respecto a una escala convencional de cuatro niveles que abarca desde la ausencia de oferta hasta una
transacción completa que no requiere, en ninguna fase del proceso productivo del servicio, la presencia física del receptor.
La elección de los indicadores considerados en el protocolo de test de
experto se basó en la literatura precedente tanto sobre usabilidad como sobre evaluación de calidad de servicios, información y comunicación del
área competencial sobre la que se aplicó (véanse cuadros 1 a 3).
Posteriormente, teniendo en cuenta la importancia de cada dispositivo
desde la perspectiva de un servicio al usuario lo más completo posible en
el marco de la tecnología actualmente disponible, se asignó un peso es­
pecífico a los diversos parámetros y dimensiones empleados (accesibilidad, 15%; usabilidad técnica, 15%; información, 20%; comunicación,
20% y servicios, 30%). De hecho, cada uno de los indicadores es pun­
tuado, según su disponibilidad y calidad, de acuerdo con una escala de
conformidad particular y, adicionalmente, la puntuación agregada para
cada parámetro se pondera según su peso en la dimensión correspondiente. Tal asignación, así como la previa selección de indicadores, se determinó mediante un proceso analítico jerárquico para ponderación exógena
­(ocde-jrc, 2008), durante el cual se elevó una propuesta a un panel compuesto por ocho expertos académicos de reconocida trayectoria investi­
gadora en prácticas de e-gobierno y otros tantos técnicos de la misma área
con experiencia vinculada a dependencias de gobierno y administración y,
en concreto, a la dirección de proyectos de incorporación de tic al sector
público.
E-usuario misterioso
Empleada para completar el examen de la dimensión de comunicación,
esta técnica, ampliamente contrastada en la literatura (Voss, 2000; Leuenberger, Schegg y Murphy 2003; Matzler et al., 2005), se implementa por
medio del diseño de escenarios en los que, a través de una identidad ficticia,
se interactúa con los dispositivos de comunicación proporcionados por el
272 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
sitio web para evaluar cualitativamente la capacidad de respuesta a las demandas de los usuarios del portal sectorial.
A través del dispositivo de contacto proporcionado por el portal, empleando identidades falsas, se requiere atención sobre cinco materias: información sobre un tema concreto del área sectorial, indicaciones sobre el
procedimiento a seguir en un servicio incluido en el catálogo on-line, indicaciones sobre el procedimiento a seguir en un servicio off-line, información sobre el acceso a datos personales (que obran en poder de otra administración) relacionados con el área sectorial cuando el ciudadano ha
trasladado su residencia a otro territorio (región) y formulación de una
reclamación.
Los indicadores utilizados para medir la calidad de atención son el tiempo de respuesta, el formato de respuesta, la claridad de comunicación, la
calidad de la información suministrada y el nivel de ajuste de la respuesta a
la demanda del usuario.
Procedimiento
Para llevar a cabo el examen propuesto, se revisaron inicialmente todas las
páginas web del área competencial gestionadas por las administraciones
regionales. Igualmente, se examinaron los portales principales de las mismas administraciones, así como las webs de los departamentos responsables
del área de salud en los gobiernos regionales. Como resultado, se obtuvo un
mapa de localización de contenidos y servicios especializados en salud disponibles en webs oficiales de las diversas administraciones.
Dado que, según se comprobó, la información y la ubicación de los
puntos virtuales de servicio mostraban diferencias significativas (distribución de contenidos, jerarquización de niveles acceso y de oferta informativa
y de servicio) de unas administraciones a otras, se determinó tomar como
unidad de análisis la red de páginas web vinculadas con el área sectorial (en
este caso, salud) en cada administración regional, que, según se constató,
presenta una arquitectura arquetípica con cuatro puntos de acceso para el
usuario (diagrama 1).
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 273
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
DIAGRAMA 1. Estructura
arquetípica de accesibilidad a un portal
sectorial en el contexto de la implementación de una política
pública coordinada centralizadamente
Administración
regional
Administración
regional
Administración central
(coordinación
política pública)
Administración
regional
Administración
regional
M
E
T
A
w
E
B
S
E
C
T
O
R
I
A
L
Administración regional
Portal
público sectorial
Portal
departamental
Portal
gubernamental
(administración
regional)
Otros portales
sector público
Portal del servicio
(servicio sectorial)
Ciudadanos
Profesionales
Tercer sector
Accesos principales de los usuarios
Relaciones de interoperabilidad (información y servicios)
Relaciones de coordinación del sistema
Principales portales de acceso al área sectorial
Fuente: Elaboración propia.
274 Gestión y Política Pública
R
E
G
I
O
N
A
L
S
E
C
T
O
R
I
A
L
Usuarios
Empresas
W
E
B
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
CUADRO 4. Equipamiento
de diez portales
Fases del
proceso
Diseño
Accesibilidad
y tiempo requerido para un análisis comparativo
Actividades
Búsqueda de puntos de acceso al
portal sectorial
Examen preliminar de los portales
Adaptación de técnicas
Semana 1
t
Eq
12
B
15
10
B
B
Aplicación del test de accesibilidad
Test heurístico Aplicación del test de usabilidad
Aplicación del test de servicios
Aplicación del test de información
Aplicación del test de comunicación
E-usuario
misterioso
Diseño del experimento
Ejecución del experimento
Informes
Elaboración de informes
Semana 2
t
Eq
6
B
8
8
20
5
B
B
B
B
Semana 3 Semana 4
t
Eq
t Eq
8
5
B
B
30
B
Fuente: Elaboración propia. t: horas requeridas por cada actividad; Eq (B): equipamiento requerido básico de
oficina con suministros correspondientes para un mínimo de dos analistas.
El enfoque del análisis sobre la web regional sectorial (portales oficiales
suministradores de información, comunicación y servicios especiali­za­dos
en el área) exige un trabajo más profundo que el reducido al examen de
un único portal, pero asegura la supervisión completa de la estructura
de e-gobierno relacionada con el área sectorial, y proporcionan una investigación más exhaustiva de los diversos generadores de información y
servicios.
Para hacer operativo el análisis de la web regional sectorial de cada administración, se procedió, en primer lugar, a realizar el test de accesibilidad y
el test de experto del portal sectorial (salud) y se prosiguió con el portal del
servicio regional, el del departamento que gestiona la competencia y, finalmente el de la administración regional. Esta prelación se aplicó a todas las
dimensiones del estudio, a excepción de la usabilidad técnica, centrada exclusivamente en el reconocimiento del portal sectorial, concebido por las
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 275
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
administraciones como principal acceso para los usuarios. En caso de no
existir tal portal, y con la finalidad de obtener una comparación lo más homogénea posible, se aplicó el análisis de usabilidad técnica a los sitios web
de los servicios regionales del área y, en su defecto, a los de los departamentos correspondientes, teniendo siempre en cuenta el criterio de que la página explorada ofreciese, cuando menos, dos de los servicios básicos, en este
caso, la posibilidad de solicitar tarjeta sanitaria y la de pedir cita en los servicios médicos de asistencia primaria disponibles en los portales especializados de las restantes administraciones regionales.
Obtenidos los datos proporcionados por el test de accesibilidad y el test
de experto, el examen concluyó con la realización del experimento de
e-usuario misterioso.
Tras las adaptaciones oportunas de las herramientas, en concreto las
relativas al examen de servicios y contenidos informativos, en función de
la experiencia llevada a cabo, estimamos que el procedimiento completo
puede ser aplicado contando con un mínimo de dos analistas, en menos
de cinco semanas (sin incluir la redacción de informes) sobre un total de
diez portales. Las técnicas comportan costos de personal, equipamiento
y financiación bajos (cuadro 4).
RESULTADOS
Se sintetizan a continuación los resultados de la aplicación de este método a los
portales de las 17 administraciones regionales españolas en el área de salud.
Accesibilidad
Tras cinco años de la entrada en vigor de la normativa que obliga en España al ajuste a las WGAC 1.0, el examen a través del TAW revela el incumplimiento de las condiciones de accesibilidad en la mayor parte de las administraciones analizadas e infiere la existencia de cinco niveles de
accesibilidad en función de las condiciones de diseño en que se encuentran los portales (cuadro 5).
276 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
Niveles de accesibilidad en las administraciones regionales
de salud (España)
CUADRO 5.
Administración
Puntuación
(/75)
Grado de accesibilidad
75.00
Pleno
(Ninguna deficiencia grave ni moderada)
Aragón
Castilla-La Mancha
Comunidad de Madrid
País Vasco
63.75
Alto
(Ninguna deficiencia grave y un número relativamente bajo
de deficiencias moderadas)
Galicia
56.25
Medio
(Ninguna deficiencia grave y un número relativamente alto
de deficiencias moderadas)
Andalucía
Extremadura
Baleares
La Rioja
Navarra
45.00
37.50
Bajo
(Algunas deficiencias graves y un número elevado de
deficiencias moderadas)
Asturias
Castilla y León
Región de Murcia
18.75
Canarias
Cantabria
Cataluña
Comunidad Valenciana
0
Nulo
(Alto número de deficiencias graves y moderadas)
Fuente: Elaboración propia.
Usabilidad
Con respecto a la usabilidad técnica, las prestaciones son, en general, adecuadas en las webs regionales, tal como refleja el cuadro 6. Los problemas
detectados en lo que concierne a la “buscabilidad” están relacionados con la
confusión que en algunos casos crea la diversidad de vías de ingreso y su
posición poco destacada en motores de búsqueda. En lo que atañe a la
“identidad”, el estudio revela, prácticamente, la inexistencia de problemas.
No obstante, las administraciones más deficitarias al respecto, muestran sus
mayores debilidades en la desaparición del logo identificador en páginas
secundarias o, incluso, en la ausencia de datos que familiaricen (etiqueta
“acerca de”) al usuario con la actividad de la entidad.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 277
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
Prestaciones de usabilidad técnica ofertadas por los portales
regionales de salud (España)
CUADRO 6.
Buscabi­- Identidad
lidad
(8%)
(15%)
Diseñoestilo
(30%)
Navega- Seguridad
bilidad
(12%)
(35%)
Total
(sobre
100%)
Andalucía
4.5
8.0
28.45
24.12
12.0
77.07
Aragón
8.25
6.0
18.84
20.81
4.5
58.40
Asturias
4.5
8.0
26.14
20.81
7.5
66.95
Baleares
6.0
7.0
24.99
19.86
4.5
62.35
Canarias
9.0
7.0
17.30
23.65
7.5
64.45
Cantabria
15.0
7.0
8.07
16.55
12.0
58.62
Castilla-La Mancha
9.0
8.0
23.07
25.54
9.0
74.61
Castilla y León
9.0
8.0
24.99
17.02
4.5
63.51
Cataluña
4.5
7.0
28.45
24.59
4.5
69.04
Comunidad de Madrid
9.0
8.0
30.00
23.65
12.0
82.65
Comunidad Valenciana
9.0
6.5
17.68
19.86
12.0
64.04
Extremadura
15.0
7.0
28.45
23.65
0.0
74.10
Galicia
15.0
8.0
27.68
19.86
9.0
79.54
La Rioja
15.0
7.0
25.37
27.43
12.0
86.80
Navarra
0.0
4.0
24.99
22.23
7.5
58.72
País Vasco
15.0
6.0
26.91
26.96
9.0
85.87
Región de Murcia
15.0
7.0
26.53
22.23
12.0
82.76
7.03
23.99
22.28
Media
9.57
8.20
71.14
Fuente: Elaboración propia.
Acerca del “diseño”, la puntuación media obtenida es aceptable. Los casos
en los que la puntuación alcanzada es media o baja están relacionados con
un escaso atractivo del portal, el empleo de etiquetas poco descriptivas, la
oferta inexistente o defectuosa de catálogos de servicios on-line o la falta de
dispositivos multimedia asociados.
En lo relativo a la “navegabilidad”, los datos recabados muestran una
adecuada oferta de dispositivos. Las puntuaciones más bajas están relacionadas con los dispositivos de elección de idioma, la ausencia o mal funcionamiento de motores de búsqueda propios o la imposibilidad de acceder de
forma rápida a los contenidos más buscados.
278 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
Por último, los datos relacionados con la “seguridad” revelan, nuevamente, una situación aceptable, aunque cabe subrayar la inexistencia, en
algunas de las administraciones analizadas, de mecanismos de interacción
mediante certificado o documento de identidad electrónicos.
Oferta informativa
El promedio que alcanza el conjunto de portales analizados es de 65.67
puntos, esto es, un nivel moderado de calidad de oferta informativa, lo cual
se refleja, igualmente, salvo en lo que atañe a la información sobre programas, en los restantes parámetros examinados.
Respecto al parámetro “información institucional y del sistema”, la media se sitúa en 21.16 puntos, y ocho administraciones se encuentran por
debajo de ella. En la mayoría de los casos no se proporciona información
de contacto, respuesta a preguntas frecuentes ni información sobre algunas
prestaciones destacadas (servicio de urgencias). E, igualmente, los datos
suministrados sobre el sistema de salud, la normativa o la atención sanitaria son escasos y remiten a otros sitios web.
Con respecto al catálogo de servicios, ninguna administración regional
alcanza una puntuación solvente. Los servicios que proporcionan una información óptima sobre su funcionamiento son los relativos a la cita previa
para atención primaria, expresión de voluntades por parte del paciente,
expedición o gestión de tarjeta sanitaria y formulación de reclamaciones y
sugerencias, mientras que la posibilidad de elegir centro de salud, información sobre receta electrónica de medicamentos y la gestión de la cita para
pruebas o atención por parte de un especialista son objeto de explicación en
un número reducido de administraciones.
El tipo de información que mejores resultados arroja es el relacionado con los programas de salud. Todas las administraciones, excepto
dos, proporcionan detalles sobre las acciones orientadas a mejorar las
condiciones de salud de la población. En líneas generales, la información es completa, comprensible y con una estructura expositiva bien organizada.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 279
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
CUADRO 7. Prestaciones
de oferta informativa ofertadas por los portales
regionales de salud (España)
Institu- Catálogo Programas Otras Repositorios Puntuación Puntuación
cional y del servicios
entidades
total
(/100)
sistema
(40%)
(18%)
(8%)
(4%)
(30%)
Andalucía
19.5
35.5
20.0
4.0
4.0
83.0
76.85
Aragón
21.0
27.5
20.0
0.0
0.0
68.5
63.43
Asturias
24.5
24.0
16.0
0.0
4.0
68.5
63.43
Baleares
7.0
27.0
18.0
0.0
3.5
55.5
51.39
Canarias
10.0
24.0
19.5
7.0
4.0
64.5
59.72
Cantabria
16.0
12.0
12.0
0.0
0.0
40.0
37.04
Castilla-La
Mancha
23.5
30.5
0.0
8.0
4.0
66.0
61.11
Castilla y León
27.5
27.0
20.0
8.0
4.0
86.5
80.99
Cataluña
32.0
36.0
8.0
4.0
4.0
84.0
77.78
Comunidad
Valenciana
15.0
27.0
16.0
8.0
4.0
70.0
64.82
Comunidad de
Madrid
20.0
35.0
16.0
8.0
4.0
83.0
76.85
Extremadura
29.0
16.0
11.5
7.0
4.0
67.5
62.50
Galicia
28.0
36.5
20.0
8.0
4.0
96.5
89.35
La Rioja
24.0
28.0
16.0
0.0
4.0
72.0
66.67
Navarra
20.0
20.0
12.0
0.0
0.0
52.0
48.15
País Vasco
24.0
31.5
20.0
4.0
3.5
83.0
76.85
Región de Murcia
15.5
19.5
16.0
4.0
4.0
59.0
54.63
Media
19.35
26.88 15.35 4.11 3.23 70.55
65.38
Fuente: Elaboración propia.
En cuanto a la información sobre otras entidades prestadoras de servicios o
de información, únicamente en cinco casos se aportan datos completos y
bien estructurados sobre asociaciones y colegios profesionales así como de
organismos públicos. Sorprende, en este sentido, que seis administraciones
no permitan acceder desde sus sitios web a otros servicios de salud del territorio estatal, máxime cuando la función de estos portales es proveer al usuario de una ventana única al sistema.
Por último, la mayoría de los portales ofrecen información aceptable
sobre repositorios documentales. Los contenidos se alojan en bibliotecas o
280 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
centros de documentación con una amplia variedad de recursos bibliográficos, generalmente organizados por temas o perfiles.
Comunicación
Se constata un déficit de prestaciones ligadas a los mecanismos de co­
municación (cuadro 8). Sólo los medios que permiten la formulación
de sugerencias y reclamaciones alcanzan una presencia aceptable; los restantes, tanto los dispositivos de atención a los usuarios como, en es­pecial, los
relacionados con la consulta y debate, ofrecen resultados paupérrimos.
Prestaciones de comunicación ofertadas en los portales
regionales de salud (España)
CUADRO 8.
Atención
(40%)
Consulta y
debate
(30%)
Sugerencias y
reclamaciones
(30%)
Total
(sobre 100)
Andalucía
24
0
30
54
Aragón
12
0
0
12
Asturias
32
0
15
47
Baleares
4
0
30
34
Canarias
4
0
30
34
Cantabria
4
0
0
4
Castilla-La Mancha
0
0
30
30
Castilla y León
24
15
30
69
Cataluña
16
15
30
61
C. Madrid
20
0
30
50
C. Valenciana
4
0
0
4
Extremadura
24
15
0
39
Galicia
12
15
30
57
La Rioja
24
0
30
54
Navarra
28
0
0
28
País Vasco
20
0
30
50
Región de Murcia
12
0
30
42
15.52
3.53
20.29
39.35
Media
Fuente: Elaboración propia.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 281
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
En particular, en lo que atañe a las prestaciones ligadas a los dispositivos
de atención al usuario, resulta sorprendente comprobar que todavía el buzón virtual no ha comenzado a generalizarse y a convertirse en la principal
vía de contacto con la administración. Asimismo, resulta frecuente detectar
mecanismos para la formulación de reclamaciones.
Sin embargo, existen aspectos más decepcionantes: la indicación y disponibilidad de un buzón de contacto sólo se encuentra en la mitad de las
webs regionales; tanto el asistente virtual como el gestor propio de correo
son prácticamente inexistentes; los mecanismos de participación se reducen a foros centralizados para toda la administración y la presencia en redes
sociales y la atención a la ciudadanía a través de ellas es, en la mayoría de los
casos, nula o muy deficiente.
Estos magros resultados son corroborados por el experimento de e-usua­
rio misterioso: únicamente diez administraciones respondieron a alguna de
las consultas formuladas.
La solicitud que más respuestas generó fue el procedimiento de cita médica on-line, seguida de las peticiones de información sobre un tema concreto de salud y el procedimiento de servicio off-line. A la petición de acceso a datos personales (de exigible transferencia entre administraciones) y a
la formulación de una sugerencia solamente se respondió en cinco casos.
En cuanto a los resultados de cada requerimiento según los indicadores
de calidad, si bien el nivel de respuesta es bajo, los datos indican que cuando
la administración se comunica con el usuario la atención dispensada es relativamente buena, alcanzando un nivel de calidad medio-alto (7.6 sobre 10).
Servicios on-line
Los resultados del test heurístico muestran que existe un número reducido
de servicios ofertados bajo un formato totalmente on-line (cuadro 9).
El bajo promedio que obtienen las administraciones examinadas se debe
a que no todas ofertan la gama completa de servicios básicos considerada,
excepto la solicitud de la tarjeta sanitaria. Por otra parte, hay servicios prácticamente inexistentes: los resultados de pruebas médicas no se dispensan
282 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
0
0
0
24
0
Resultados pruebas
Historia clínica
Total servicios
facilitadores (40)
Reintegro de gastos
2
0
0
3
4
0
0
0
0
0
0
2
0
13
0
0
0
0
4
0
4
1
4
0
0
0
0
0
21
4
0
0
0
4
0
4
1
4
4
0
0
2
1
13
4
0
0
4
0
0
4
1
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
2
3
16
0
0
0
0
0
3
4
1
4
4
0
4
1
1
17
0
0
1
0
1
2
4
1
4
4
0
0
1
2
15
0
0
0
0
4
2
4
1
4
0
0
0
2
1
11
0
0
2
0
2
2
4
1
0
0
4
0
2
4
23
0
0
1
4
1
1
4
4
4
4
0
0
2
1
9
0
0
0
0
0
4
4
1
0
0
0
2
2
2
32
4
0
2
4
4
2
4
4
4
4
0
0
2
4
24
4
0
1
4
1
1
4
1
4
4
1
1
2
1
12
0
0
1
0
1
1
4
1
4
0
0
0
2
2
25
0
0
1
0
4
4
4
4
4
4
LR Nav PV
0
0
2
2
9
0
0
2
0
0
0
4
1
1
1
Fuente: Elaboración propia.
20.41
54.64
4.11
0.29
0.70
1.70
1.41
16.29
0.94
0
0.64
1.23
1.88
1.64
3.76
1.64
3.58
2
RM Media
Total Servicios
7
2
2
0
3
0
5
6
3
3
10
3
6
6
5
5
4
documentales (16)
Puntuación total (56) 31
14
15
21
16
1
21
23
18
14
33
12
38
30
17
30
13
Puntuación sobre 150 83.04 37.50 40.18 56.25 42.8 2.67 56.25 61.61 48.22 37.50 88.40 32.14 101.80 80.37 45.54 80.37 34.82
Registro
Solicitud
Voluntades Acceso
Vitales
Certificado Médico
12
0
Consentimiento
1
2
2
4
4
4
4
2
0
1
4
2
2
4
Listas de espera
Elección médico
Segunda opinión
Solicitud
Duplicado
Datos pº
Cita previa
Tarjeta
sanitaria
And Ara Ast Bal Can Cant CLM CyL Cat CV CM Extr Gal
de e-servicios ofrecidos por los portales regionales de salud (España) (escala de
0 a 4, según nivel de transacción on-line)
CUADRO 9. Prestaciones
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
Gestión y Política Pública 283
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
en ninguna administración a través de la web, mientras que la certificación
médica, el acceso a la historia clínica electrónica y al registro de voluntades
del paciente, así como la consulta de listas de espera únicamente pueden
encontrarse en muy pocos casos.
Por último, los servicios que con más frecuencia pueden ser tramitados
completamente bajo formato on-line se reducen a dos: la petición de cita
de atención primaria y la solicitud de un duplicado de la tarjeta que da acceso al sistema de salud. Se limitan a un único caso aquellos servicios que
proporcionan, con mayor frecuencia, información (solicitud de tarjeta) y
aquellos que permiten descargar algún documento para ser tramitado offline (solicitud de registro de voluntades vitales).
CONCLUSIONES
En este artículo se ha sugerido un método predominantemente cualitativo
para analizar de forma integral la arquitectura de provisión de servicios y
atención al ciudadano de los portales web sectoriales en el contexto de la
implementación intergubernamental de una política pública.
El método propuesto ha sido aplicado a los portales de las administraciones regionales españolas cuyos contenidos están especializados en salud,
materia que ha configurado una de las arenas más prolíficas del e-gobierno.
Los portales web públicos especializados en salud han posibilitado
una mayor conectividad entre usuarios, profesionales y gestores suscitando simultáneamente una participación activa en la generación de contenidos y en la búsqueda de sistemas de mejora de la gestión y la toma de
decisiones. La producción científica resultante revela la centralidad de los
portales web desde la perspectiva de la medición del nivel de desarrollo
de los sistemas nacionales de salud (Czaja, Sharit y Nair, 2008), pero
también del benchmarking con otras áreas de desarrollo del gobierno electrónico (oms, 2010 y 2011; Comisión Europea, 2010; CapGemini,
2010a y 2010b).
La aportación de la que se ha dado cuenta en estas páginas se ha inspirado en los estudios sobre usabilidad realizados durante las últimas décadas,
284 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
algunas de cuyas contribuciones (Dumas y Redish, 1999; Gant y Gant,
2002; Nielsen, 2003; Donker-Kuijer, De Jong y Lentz, 2010; Fernández,
Insfran y Abrahâo, 2011; Health on the Net, 2011) han auxiliado el diseño
de los instrumentos empleados (test de accesibilidad, test de experto y experimento de e-usuaro misterioso) y, en concreto, la delimitación de las
dimensiones (accesibilidad, usabilidad técnica, información, servicios y comunicación) y la significación de los indicadores incorporados.
Con arreglo a las directrices seguidas por estudios transnacionales recientes (Comisión Europea, 2010), a diferencia de la vía adoptada por buena
parte de los estudios precedentes (Nielsen, 2003; Hassan y Martín, 2003a),
el método planteado ha tratado independientemente cada dimensión, sometiendo su examen al empleo aislado o combinado de las técnicas elegidas.
Asimismo, desde el punto de vista de la unidad de análisis, frente a las
aproximaciones seguidas por otros estudios, especialmente los relacionados
con la evolución del e-readiness en perspectiva comparada (undesa, 2012)
o la adoptada por los análogos en el ámbito de la e-salud (Bermúdez-Tamayo et al., 2006; oms, 2011), el método propuesto no se ha limitado al es­
crutinio exclusivo de los recursos contenidos en un portal único que la
administración correspondiente ofrece como repositorio referente de información y vía de acceso a los principales servicios sectoriales, sino que ha
tomado en consideración la totalidad de los sitios web oficiales (gobierno,
departamentos / secretarías, agencias / organismos autónomos) que desde
un mismo nivel administrativo proveen información y servicios sobre la
materia gestionada. La amplitud lograda, en coherencia con el concepto
mismo de portal (Sandoval-Almazán y Gil-García, 2012), se ajusta de
forma más natural, no sólo al modo en que se articula el sistema de roles en
la implementación de una política y, por lo tanto, se distribuyen determinados contenidos entre diversas páginas web oficiales, sino a la arquitectura
arquetípica a la que se enfrentan los ciudadanos a la hora de obtener información y, en especial, acceso a determinados servicios.
En lo que atañe a los resultados obtenidos tras su aplicación en el ámbito
de la salud gestionada por las administraciones regionales españolas, el análisis ha desvelado la existencia de una estructura heterogénea de disposición
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 285
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
de información y servicios electrónicos vía web caracterizada por el alcance
de una discreta calidad tanto en la funcionalidad —inferior a su capacidad
tecnológica— como en sus prestaciones —de oferta asimétrica desde el
punto de vista comparado y de limitada capacidad de transacción.
En particular, el mapa inicialmente elaborado de vías de acceso a los
portales, pone en evidencia que el sistema en el que operan las 17 administraciones examinadas genera medio centenar de vías de acceso, de las que
tan sólo siete conducen a un portal especializado y las restantes trasladan al
usuario a portales generales del gobierno correspondiente o a sitios web de
departamentos u organismos del sector público con competencias en la
materia. En consecuencia, la información y servicios que ofrece una misma
administración no se halla centralizada y obstaculiza la satisfacción de las
demandas de la ciudadanía.
Por otra parte, el estudio de la accesibilidad por medio del Test TAW®
3.08 ha puesto de manifiesto que la mencionada heterogeneidad de acceso
no garantiza una efectiva accesibilidad de los usuarios, incumpliendo la
mayor parte de las administraciones las pautas WGAC 1.0, tal como Kuzma, Yen y Oestreicher (2009) observan que sucede todavía en el mundo.
Un problema que se agrava, como demuestran los datos, por la escasa visibilidad en motores de búsqueda de los portales y páginas que alojan información y servicios públicos sectoriales, no obstante es la única deficiencia
reseñable relacionada con unas prestaciones de usabilidad técnica (diseño,
navegabilidad y seguridad) razonablemente aceptables.
La oferta informativa es moderadamente positiva en términos de completud, estructura expositiva, comprensibilidad, actualización de contenidos y ubicación de la información, pero, en particular, deficiente en la
dotación de contenidos sobre la organización general del sistema de salud,
catálogo de servicios y datos relativos a otros actores de relieve en la política de salud.
Finalmente, los datos recabados sobre comunicación y servicios han
desvelado una oferta muy pobre: en lo que atañe a los primeros, especialmente deficiente en lo relativo a los dispositivos de atención a los usuarios;
respecto a los segundos, de gama limitada y de escaso nivel de tramitación
286 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
PP
en general, a excepción de los servicios de petición de cita médica y gestión
de la tarjeta personal de acceso al sistema.
El estudio realizado deja claro el potencial informativo resultante de la
aplicación del método sugerido teniendo en cuenta el volumen de datos
que los indicadores manejados ofrecen sobre los aspectos técnicos de la arquitectura de accesibilidad y usabilidad, la calidad y estructura de la información ofrecida, los mecanismos de comunicación desplegados y el grado
de desarrollo y adaptación al usuario de los servicios electrónicos en un entorno de e-gobierno.
En general, teniendo en cuenta la diversidad de servicios proporcio­
nados y el tipo de información ofrecida, los hallazgos coinciden con las
tendencias que sobre el desarrollo del e-gobierno en salud han puesto de
relieve algunos estudios de referencia sobre el mismo ámbito de estudio
(ontsi, 2012a), e incluso por aquellos realizados desde la perspectiva del
uso de servicios de salud por parte de la ciudadanía (ontsi, 2012b). Sin
embargo, el nivel de análisis alcanzado ha revelado deficiencias imperceptibles por otros procedimientos y ha contribuido a matizar la realidad des­
crita por esas mismas fuentes (oms, 2011), difiriendo radicalmente del
opti­mismo que éstas reflejan en cuanto al grado de desarrollo de los dispositivos. A diferencia de otros estudios de usabilidad, el método propuesto
no se limita a hacer un inventario y obtener un comparativo del grado de
oferta de contenidos informativos y servicios, sino que profundiza en su
rendimiento y calidad. Asimismo, al comprender la totalidad de la estructura de portales y páginas web puestos a disposición del usuario por parte
de una administración en un área sectorial concreta, se logra una medición de
todas las dimensiones abarcadas más precisa que la alcanzada en otros estudios (ontsi, 2012a) y, en especial, los basados en la autogestión de cuestionarios (oms, 2011).
Consideramos, en suma, que el método propuesto refuerza el análisis
planteado desde la perspectiva del usuario y puede servir de inspiración
para otras aplicaciones sectoriales y de soporte para ulteriores estudios más
profundos centrados en la experiencia del usuario y en la medición de su
satisfacción. G
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 287
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
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294 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
ANEXO
2. Identidad
1. Buscabilidad
Posicionamiento en motores de búsqueda. Se puntúa según
posición tras una búsqueda tipo “salud + (nombre de la
comunidad autónoma)”
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
3 1 (1ª posición)
0.5 (entre la 2ª y 5ª posición)
0.25 (entre la 6ª y 10ª posición)
0 por debajo de la 10ª posición
2 1 Sede propia
0 Dependiente Administración.
Gestión y Política Pública 295
Etiqueta de “bienvenida” / “quiénes somos (about us)”
2.4 Etiqueta
“quiénes
somos”
Puntuación Total Criterio 2 (/8)
Disponibilidad de tagline (texto con nombre de la
organización y/o propósito de ella claramente ubicado)
1 1 Nombre y ubicación clara
0.5 Nombre, pero ubicación discreta /
confusa
0 No
2 1 Con expresión clara de la identidad de la
organización
0.5 Con expresión confusa
0 No
Presencia de un logo que identifique la web de acceso (portal 3 1 En esquina superior izquierda
de salud; depto. o servicio autonómico de salud) y posición
0.5 En otros lugares de la parte superior
prominente en home-page
0.25 En otras áreas
0 Sin logo
Persistencia del logo en páginas secundarias (se desciende
2 1 Tres niveles
hasta tres niveles en la jerarquía de contenidos y se
0.5 < Tres niveles
comprueba)
0 Ausente en niveles inferiores
2.3 Tagline
2.2 Logo
en páginas
secundarias
2.1 Logo
(Home-page)
1.2 Residencia Ubicación del la página en sede propia o dependencia de la
web
sede de la administración a la que pertenece.
Puntuación total Criterio 1 (/5)
1.1 Ubicuidad
Test heurístico - Usabilidad técnica
Comunidad autónoma ( ) Portal autonómico de salud; ( ) Portal servicio autonómico de salud; ( ) Sitio departamento salud / sanidad
Tipo sitio analizado
url analizada
Fecha de análisis
DimenParámetro
Qué se comprueba
Peso
Valores
Puntuación
sión
(A)
(B)
obtenida
(A x B)
Check-lists del test heurístico
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
3. Diseño-estilo
296 Gestión y Política Pública
Impresión amigable del sitio
3.3 Atractivo
del sitio
3 1 Gran atractivo
0.5 Discreto atractivo
0 Poco atractivo
3 1 Óptima
0.5 Media
0 Baja calidad
3 1 Comprensibilidad óptima
0.5 Comprensibilidad discreta
0 Genera confusión
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
3 1 Sí
0 No
Diferenciación clara en la home-page entre contenidos de
carácter informativo y servicios
Disponibilidad de indicación básica de los contendidos
principales (menú permanente en diferentes niveles)
3.7 Distinción
info-servicios
3.8 Cuadro de
contenidos
3 1 Sí
0 No
3 1 Sí
0 No
Contenidos críticos resaltados (uso adecuado de los formatos 3 1 Contenidos críticos resaltados
que enfatizan los contenidos importantes a través de colores,
0.5 Asimetría en énfasis de contenidos
banners, ventanas especiales, etc.)
0.5 No se resaltan
3.6 Clasificación La información se despliega claramente por categorías y
de la informuestra coherencia
mación
3.5 Énfasis de
contenidos
críticos
3.4 Headings / Los headings principales son claros y descriptivos. Calidad del 3 1 Claridad y capacidad de descripción alta
0.5 Claridad y/o capacidad de descripción
Etiquetado
etiquetado de los contenidos (textual e iconos) / consistencia
media
y facilidad de identificación de los links / visibilidad adecuada
0 Poca o nula claridad y capacidad de
(ubicación)
descripción
Identidad de la estructura macro (equilibrio entre jerarquía
de contenidos y facilidad de uso) y micro (reflejo de
una estructura lógica y jerarquía coherente en páginas
secundarias)
Comprensibilidad global del sitio (la home-page ofrece una
idea clara del sitio y qué se puede hacer)
3.2 Estructura
macro y micro
3.1 Comprensibilidad
Test heurístico - Usabilidad técnica
Comunidad autónoma ( ) Portal autonómico de salud; ( ) Portal servicio autonómico de salud; ( ) Sitio departamento salud / sanidad
Tipo sitio analizado
url analizada
Fecha de análisis
DimenParámetro
Qué se comprueba
Peso
Valores
Puntuación
sión
(A)
(B)
obtenida
(A x B)
Check-lists del test heurístico (continuación)
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
2 1 Sí
0 No
3 1 Sí
0 No
2 1 Sí
0 No
Consistencia / coherencia en uso de estilos y colores
3.11 Estilos y
colores
3.12 Contraste Legibilidad clara de los textos en contraste con color
textos-fondo
de fondo.
de página
3.13 Tamaño
de caracteres y
espaciado
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
4.4 Ausencia de Elementos obstaculizadores de la navegación (flash, mapas
obstáculos
de bists, pop-ups, ads, plug-ins).
Se verifica el diseño líquido (cambiando la resolución de la
pantalla a 800x600 no es necesario scroll horizontal y no hay
cortes que impidan la visibilidad de los contenidos)
3 1 Ningún obstáculo
0 Aparecen obstáculos que ralentizan la
navegación o el acceso.
3 1 No hay problemas
0.5 Correcta home-page y/o páginas
secundarias, pero incorrecciones
0 Incorrecta home-page y páginas
secundarias
2 1 Se verifica
0 No se verifica
4.2 Home page Verificación de la capacidad de lectura de home-page sin
y contenidos
necesidad de scroll (teniendo en cuenta una resolución
críticos
media actual de pantalla de 1024x768). Es importante que
los contenidos críticos no queden por debajo de la línea de
corte de pantalla.
4.3 Diseño
líquido
3 1 Peso menor o igual a 25 kb
0.5 Peso entre 26 y 50 kb.
0 Peso superior a 50 Kb.
4.1 Tamaño de Peso real de descarga de la página de inicio. Puede hacerse
home-page
la prueba calculando el tiempo de descarga de la home-page
(menos de 5 segundos).
Puntuación total Criterio 3 (/39)
3.14 Materiales Disponibilidad de ventanas para desplegar contenidos
multimedia
multimedia (no deben obstaculizar la navegación)
2 1 Sí
0 No
3 1 Sí
0 No
3.10 Perfiles de Facilidad de acceso a contenidos con perfil personalizado
usuario
(proveedores, profesionales, clientes) desde la home-page
Legibilidad de textos con tamaño de caracteres adecuado /
espaciado cómodo para lectura.
3 1 Sí
0.5 Sí, pero resulta confuso
0 No
3.9 Catálogo
Dispone de catálogo de servicios disponibles on line (en
servicios on-line home-page)
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
Gestión y Política Pública 297
4. Navegabilidad
4. Navegabilidad
298 Gestión y Política Pública
Disponibilidad motor de búsqueda propio: valoración de su
accesibilidad y prestaciones (incluye búsqueda avanzada)
Disponibilidad de mapa web
Mide la posibilidad de acceder a todas las áreas del sistema
y regresar sin pérdida. Disponibilidad de ayudas a la
navegación, alternativas al mapa web (ej. función de ayuda,
visita guiada/vitual, camino de migas / breadcrumb trail,
estás en…)
4.8 Búsqueda
4.9 Mapa web
4.10 Otras
ayudas a la
navegación
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
3 1 Elevada variedad de ayudas
0.5 Poca variedad de mecanismos de
ayuda
0 No disponibilidad
3 1 Sí
0 No
3 1 Altas prestaciones, buen acceso
0.5 Medias o bajas prestaciones y/o acceso
difícil
0 No disponibilidad
Uso razonable de imágenes y adecuada descarga de ellas que 2 1 Ningún obstáculo
no entorpezca la navegación (capacidad para deshabilitar las
0.5 Aparecen obstáculos que ralentizan la
imágenes)
navegación o el acceso.
0 Aparecen obstáculos importantes
4.7 Imágenes
2 1 Sí
0 No
3 En CCAA monolingües: 1 Castellano +
Inglés
0 Sólo un idioma
En CC plurilingües:
1 Castellano y autonómico + Inglés
0 Sólo un idioma
Disponibilidad de intranet o un entorno virtual exclusivo de
navegación y distinción del entorno destinado al público
general
Disponibilidad de la página en varios idiomas (inglés /
castellano / lengua autonómica)
4.6 Intranet /
entorno virtual
propio
4.5 Idioma
Test heurístico - Usabilidad técnica
Comunidad autónoma ( ) Portal autonómico de salud; ( ) Portal servicio autonómico de salud; ( ) Sitio departamento salud / sanidad
Tipo sitio analizado
url analizada
Fecha de análisis
Parámetro
Qué se comprueba
Peso
Valores
Puntuación
Dimen(A)
(B)
obtenida
sión
(A x B)
Check-lists del test heurístico (continuación)
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
5. Seguridad
Disponibilidad de ventana de acceso rápido a contenidos de
demanda frecuente
4.14 Lo más
buscado
Disponibilidad de link para solicitar certificado digital a un
proveedor (confiabilidad)
5.3 Link
certificado
Puntos x (1)
Puntos x (0.769)
Puntos (x 0.946)
Puntos x (1.5)
3. Diseño-estilo (30%)
4. Navegabilidad (35%)
5. Seguridad (12%)
Total (sobre 100 puntos)
Puntos x (3)
2. Identidad (8%)
1 Sí
0 No
1 Sí
0 No
1 Sí
0 No
2 1 Sí
0 No
1. Buscabilidad (15%)
Puntuación total Criterio 5 (/8)
Disponibilidad de navegación con certificado digital o e-DNI 3
5.2 Certificado
digital
2
Proporciona información sobre protección de datos y
formularios (cesión / revocación de la cesión de datos)
relacionados con ello
5.1 Protección
de datos
3
Facilita la descarga de programas que mejoran la experiencia
de navegación del usuario (acrobat, quicktime, etc.)
4.13 Descarga
programas de
navegación
Puntuación total Criterio 4 (/37)
Los links facilitan la navegación (disponibilidad acorde con los 3 1 Sí
contenidos sin generar confusión / desorientación)
0 No
4.12 Links
2 1 Sí
0 No
Conexión (en páginas secundarias) del logo de la entidad con 3 1 Sí
home-page
0 No
Fuente: Elaboración propia.
Puntuación total
4.11 Conectividad logohome-page
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
Gestión y Política Pública 299
1. Institucional y del sistema de salud
300 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Normativa básica del sistema, derechos y deberes
Descripción de niveles de prestación, grado de especialización, áreas territoriales de
salud
Ubicación de centros asistenciales y otros pertenecientes al sistema de salud, mapas
de acceso; horarios.
Información sobre directorio (e-mail / correo postal / web/ teléfono, fax) de
responsables de la entidad (nombre, cargo)
Respuesta a preguntas frecuentes sobre el sistema
Información sobre la infraestructura de urgencias y emergencias asociados al
sistema (datos básicos de los servicios e información de contacto)
Información sobre la infraestructura (red) de farmacias y servicios de guardia
1.2 Normativa
1.3 Atención
sanitaria
1.4 Centros
asistenciales
1.5 Contacto
1.6 faq
1.7 Urgencias
1.8 Red de
farmacia
Máximos puntos posibles Apartado 1 (32 p)
Significación del provisor de servicios de salud (departamento, servicio autonómico)
en el entorno de la comunidad autónoma, funciones, estructura organizativa,
misión, objetivos, competencias, gestión, funcionamiento del sistema y
coordinación sociosanitaria.
Informa sobre
Test heurístico - Oferta informativa
( ) Portal autonómico de salud; ( ) Portal servicio autonómico de salud;
( ) Sitio departamento salud / sanidad
1.1 Identidad del
sistema de salud
Comunidad Autónoma
Tipo sitio analizado
url del punto de acceso
Fecha de análisis
Tipo de
Contenido
información
Check-lists del test heurístico (continuación)
Puntuación*
C E Co A T
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
2. Catálogo / relación de servicios
3. Programas de salud
Procedimiento de petición / cambio / anulación de citas atención primaria
(médicas)
2.4 Cita previa
básica
Información sobre la manifestación anticipada de la voluntad sobre actuaciones
médicas a recibir o no
2.8 Instrucciones
previas
Funcionamiento de la receta electrónica
2.11 E-receta
Vacunación
Máximos puntos posibles Apartado 3 (20 p.)
3.5 Programas (V) Prevención y tratamiento del cáncer
3.4 Programas (IV) Interrupción voluntaria del embarazo
3.3 Programas (III) Tabaquismo
3.2 Programas (II) Donación (órganos, sangre y otros)
3.1 Programas (I)
Relación de acciones implementadas por el gobierno con la finalidad de mejorar las condiciones de
salud de la población en relación con cinco materias
Máximos puntos posibles Apartado 2 (44 p.)
Procedimiento de consulta, accesibilidad a los datos de la historia clínica y solicitud
de documentación, operativa de funcionamiento
2.10 E-historia
clínica
2.9 Reclamaciones Procedimiento para formular reclamaciones y sugerencias / defensa del paciente
y sugerencias
Procedimiento de solicitud de una segunda opinión médica
2.7 Segunda
opinión médica
2.6 Listas de espera Gestión de listas y procedimiento de consulta de posición y cambios / anulación de
consultas, pruebas e intervenciones
2.5 Cita pruebas y Procedimiento de petición / cambio / anulación de citas atención especializada y
especialista
pruebas
Procedimiento para la elección / cambio de centro
2.3 Elección de
centro
2.2 Elección médico Procedimiento para la elección / cambio de médico
2.1 Tarjeta sanitaria Solicitud y funcionamiento de la tarjeta sanitaria, utilidades de la tarjeta y
procedimientos básicos, consulta y gestión de datos personales
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
Gestión y Política Pública 301
302 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Información sobre entidades y organismos de las administraciones públicas
e internacionales
Completud
Parámetro
Puntuación total (Sobre 100)
Información de todos los elementos examinados
Definición
*Escala calidad oferta informativa
Máximos puntos posibles Apartado 5 (4 p.)
5.1 Documenta- Disponibilidad de servicios de biblioteca y centros de documentación
ción y publicación
Puntuación total (/108 P.)
C
Informa sobre
Información sobre asociaciones profesionales, enfermos y otras
Máximos puntos posibles Apartado 4 (8 p.)
4.2 Organismos
4.1 Asociaciones
y colegios
profesionales
Comunidad Autónoma
Tipo sitio analizado
url del punto de acceso
Fecha de análisis
Tipo de
Contenido
información
4. Otras entidades
5. Repositorios documentales
Test heurístico - Oferta informativa
( ) Portal autonómico de salud; ( ) Portal servicio autonómico de salud;
( ) Sitio departamento salud / sanidad
Check-lists del test heurístico (continuación)
1- Sí, de todos
0.5- Sólo de
algunos
0- De ninguno
Valores
Puntuación*
C E Co A T
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
1- La información
está actualizada
0- No hay
evidencias de que
esté actualizada
1- Perfectamente
comprensible
sin abuso de
tecnicismos
0.5- Crea
confusión, el
lenguaje no es del
todo claro
0- Incomprensible
organizada, con
deficiencias
0- Carente de
estructura
1- Sólida,
muy limpia y
organizada
0.5- Poco
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 303
Fuente: Elaboración propia.
0. No ofrece información sobre los elementos examinados. 1 y 2. La web presenta graves déficit:
Ofrece información incompleta de cada uno de los elementos informativos examinados. Presenta, en general, una estructura expositiva (claridad,
comprensibilidad, orden, uso del lenguaje, adecuación al perfil de lector) de baja calidad. No ofrece datos de contacto cuando aporta referencias de
unidades, departamentos o entidades. 3. La web presenta déficit leves: Ofrece información de completud asimétrica (desatendiendo algunos elementos) de cada uno de los elementos informativos examinados. Presenta, en general, una estructura expositiva heterogénea: no siempre garantiza
la comprensibilidad, ni se presenta con orden, no hay seguridad en cuanto a la actualización de lo expuesto: algunos datos no están adaptados al
perfil del destinatario, el lenguaje no siempre es accesible, el diseño no facilita adecuadamente la comprensibilidad del texto. Presenta asimetrías
cuando ofrece datos de contacto, cuando aporta referencias de unidades, departamentos o entidades. 4. La web carece de fallos: Ofrece información
completa de cada uno de los elementos informativos examinados. Presenta, en general, una estructura sólida: Ofrece una total claridad expositiva
(no hay ambigüedades ni contradicciones) y suscita gran comprensibilidad (en coherencia con el perfil del destinatario, existe un uso correcto del
lenguaje coloquial, jerga o tecnicismos a través de frases cortas), los contenidos —actualizados— están presentados de forma jerárquica, ordenada
lógicamente y didáctica (el diseño de la exposición es atractivo, hace un uso adecuado de gráficos, cuadros, imágenes y/o materiales multimedia).
Cuando aporta referencias de unidades, departamentos o entidades, las identifica adecuadamente.
Información relevante puesta al día
Actualización de
contenidos
A
Distribución y orden de las partes del texto
Comprensibilidad Información coherente con el perfil del destinatario
Estructura
expositiva
Co
E
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
304 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Consulta de turno en listas de espera quirúrgica
Elección / cambio de médico
Solicitud de una segunda opinión médica
Cumplimentación de declaraciones de consentimiento informado
1.4 Elección médico
1.5 Segunda opinión
1.6 Consentimiento
Acceso a la e-historia clínica
Solicitud registro
Acceso registro de voluntades vitales anticipadas / testamento vital / instrucciones previas
Puntos máximos posibles Apartado 2 (16 p.)
2.3 Certificado médico Solicitud de certificados / informe médicos
2.2 Registro de
voluntades vitales
2.1 Reintegro de gastos Solicitud de reintegro de gastos sanitarios
Puntos máximos posibles Apartado 1 (40 p.)
1.8 Historia clínica
1.7 Resultados pruebas Acceso a resultados de pruebas
Petición / cambio / anulación de citas médicas y de enfermería
1.3 Listas de espera
Solicitud de tarjeta sanitaria
Solicitud de duplicado de tarjeta por pérdida, robo, rotura
Consulta y modificación de datos personales
Descripción
Test heurístico - Servicios
( ) Portal autonómico de salud; ( ) Portal servicio autonómico de salud;
( ) Sitio departamento salud / sanidad
1.2 Cita previa
1.1 Tarjeta sanitaria
Puntuación*
0 1 2 3 4
*Escala según grado de tramitación on-line del servicio. 0. No se oferta el servicio. 1. El usuario solo puede acceder a la información, pero no es posible
tramitarlo. 2. Descarga de documentos y continuidad procedimiento off-line. 3. Tramitación combinada on-line / off-line (cumplimentación
formularios y envío, pero exigencia de registro off-line). 4. Tramitación completa on-line.
Puntuación adaptada a cuadro general (/150)
Puntuación total (/56 p.)
2. Servicios
documental
1. Servicios facilitadores
de asistencia sanitaria
Comunidad autónoma
Tipo sitio analizado
url analizada
Fecha de análisis
Gama de Tipo de servicio
servicio
Check-lists del test heurístico (continuación)
RAMÓN BOUZAS-LORENZO Y XOSÉ MARÍA MAHOU LAGO
Gestión y Política Pública 305
Disponibilidad de servicio exclusivo de e-mail para los
usuarios de la página
Dispone de dirección de email
1.2 e-mail exclusivo
Peso (A)
1
1
2
Dispositivos de captación de opiniones de los usuarios a 3
través de cuestionarios on line
Disponibilidad de espacios propios (foros) de debate
3
Total (sobre 100 puntos)
1. Atención (40%)
2. Consulta y debate (30%)
3. Sugerencias y reclamaciones (30%)
Valores (B)
1 Sí, ambos dispositivos
0.5 Sí, alguno de los dos
0 No, ninguno
1 Sí
0 No
1 Sí
0 No
1 Sí
0 No
1 Sí
0 No
1 Sí
0 No
1 Sí
0.5 De escasos recursos
0 No
1 Sí
0 No
(Puntos) x 4
(Puntos) x 5
(Puntos) x 10
Disponibilidad de mecanismos exclusivos para formular
3
sugerencias, dudas / información, agradecimientos; defensa
del paciente / reclamaciones
Puntuación total Criterio 1 (/3)
3.1 Sugerencias,
reclamaciones
Puntuación total Criterio 2 (/6)
2.2 Foros
2.1 Encuesta
Puntuación total Criterio 1 (/10)
Dispone de un buzón virtual a través del cual formular 3
dudas / solicitar información
1.5 Cuenta propia red social Disponibilidad de atención al usuario a través de cuenta 3
propia en red(es) social(es)
1.4 Buzón virtual
1.3 e-mail
Disponibilidad y calidad de servicio de asistencia virtual
(chat)
Qué se comprueba
Test heurístico - Comunicación
( ) Portal autonómico de salud; ( ) Portal servicio autonómico de salud;
( ) Sitio departamento salud / sanidad
1.1 Asistente virtual
Fuente: Elaboración propia.
Puntuación
total
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
3. Sugerencias/
reclamaciones
2. Consulta
y debate
1. Atención
Comunidad autónoma
Tipo sitio analizado
url analizada
Fecha de análisis
Dimensión
Parámetro
(AxB)
EL ESTUDIO DE LA FUNCIONALIDAD DE LOS PORTALES GUBERNAMENTALES
Herramientas Web 2.0 para
la participación pública a través de los sitios
de Internet del gobierno*
Naci Karkin**
El ritmo impredecible del desarrollo de Internet continúa transformando las relaciones entre gobierno y ciudadanos en formas novedosas de interacción. En este
tipo de interacción las agencias gubernamentales son las que supuestamente conducen e incrementan el nivel de los servicios participativos. Las herramientas Web
2.0 pueden servir para tal propósito y para incrementar la oferta de los e-servicios
con la participación del público. Así podemos considerar la Web 2.0 como un catalizador para que los ciudadanos reciban información y correspondan con su aporte para la elaboración de políticas públicas. Este artículo despliega un estudio empírico de la presencia y funcionalidad de las herramientas Web 2.0 a través de los
sitios en la red del gobierno turco como mecanismo de participación ciudadana, en
el caso de un país con un desarrollo acelerado. La metodología del estudio cubre
un análisis visual de los contenidos Web 2.0 en los sitios gubernamentales. El análisis muestra que, como la mayoría de los sitios son manejados internamente, no
tienen las herramientas de Web 2.0. Los sitios de red del gobierno están muy lejos
de presentar oportunidades para la elaboración de políticas públicas con participación ciudadana, como ofrecen las herramientas Web 2.0.
Palabras clave: Web 2.0, administración pública, análisis de sitios de la red,
participación ciudadana.
*La siguiente es una traducción al español realizada por Gestión y Política Pública únicamente con fines informativos y de difusión. Para citar el artículo deberá hacerse referencia al original en inglés de la siguiente manera:
Karkin, Naci (2013), “Web 2.0 Tools for Public Participation through Government Web­sites”, Gestión
y Política Pública, Mexico, cide, Special Issue on Electronic Government, pp. 307-331.
http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/VolTem_Gobierno_Electronico/Karkin_2013_eng.pdf.
**Naci Karkin es profesor en el Departamento de Ciencias Políticas y Administración Pública en la Facultad de Economía y Ciencias Administrativas de la Universidad Pamukkale, Turquía. Profesor visitante,
Sección de Información y Tecnología de la Comunicación en tbm en la Universidad Tecnológica de
Delft, Holanda, becario YÖK. Tel. 00 90 25 82 96 27 81. Correo-e: [email protected], n.karkin@tudelft.
nl. El autor agradece a H. Serhan Calhan por su excelente ayuda en la investigación para este estudio, y
también al Dr. Murat Ortanca por su contribución en la corrección de pruebas.
Artículo recibido el 6 de mayo de 2012 y aceptado para su publicación el 5 de enero de 2013.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 307-331
Gestión y Política Pública 307
NACI KARKIN
Web 2.0 Tools for Public Participation through Government Websites
The unpredictable pace of the Internet continues to transform the relationship between
the government and the citizen into a novel type of interaction. In this type of interaction government agencies are supposed to drive the interaction level up to more participative services. Web 2.0 tools may serve for such a purpose, also serving for the enlargement of e-service provision with public participation. So, Web 2.0 tools may be regarded
as a catalyst for citizens to get informed and provide input for public policy making.
This paper deploys an empirical study for presence and functionality of Web 2.0 tools
via Turkish government websites as a mechanism for citizen participation in a fast developing country case. The methodology of study covers a visual analysis of Web 2.0 contents in government websites. The analysis shows that since government websites are
internally driven, they lack most of Web 2.0 tools. Besides, government websites are far
from presenting a convenient context where citizens could participate in public policy
formation by having opportunities offered by Web 2.0 tools.
Keywords: Web 2.0, Turkey, public administration, website analysis, citizen participation.
INTRODUCCIÓN
H
a habido recientemente un cambio en la literatura del e-gobierno
que crea una nueva dimensión para la provisión de los e-servicios.
Esta dimensión apunta a la exploración de la demanda de e-gobierno. Contrario al lado del suministro, el de la demanda del e-gobierno cubre
de abajo hacia arriba las iniciativas propuestas por los usuarios (Reddick,
2005; Khan et al., 2010; Gauld et al., 2010; Misuraca, 2009). Kunstelj et al.
(2007, 305), señalan que hay una creciente necesidad de analizar los factores subyacentes de “la fuerza real que conduce el lado de la demanda del
e-gobierno y la aceptación por parte del público de los e-servicios”. De forma similar, Sandoval-Almazán et al. (2011) argumentan que aún es limitada la investigación dirigida a la adopción de las herramientas de Web 2.0,
consi­derada en este estudio en la categoría de la demanda en e-gobierno.1
1
“El lado de la demanda del e-gobierno” es una frase que hace referencia a la toma, por parte de los ciudadanos, de los servicios del e-gobierno. En otras palabras, el lado de la demanda del e-gobierno es lo opuesto al
lado de la oferta del e-gobierno, en específico los e-servicios proporcionados por los gobiernos. En la literatura
sobre e-gobierno, existen varios estudios que abordan el lado de la oferta del e-gobierno, en particular los e-servicios. Pero cada vez es mayor la necesidad de mirar el otro lado de la moneda; es decir, el uso que los ciudadanos
dan a los e-servicios o la toma, por parte de los ciudadanos, de los e-servicios proporcionados por el gobierno.
308 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
HERRAMIENTAS WEB 2.0 PARA LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA
Cuando se comparan los elementos tradicionales que constituyen el ambiente Web 1.0, las herramientas de Web 2.0 deben de considerarse novedosas y ubicuas. La razón por la cual las herramientas de Web 2.0 han alcanzado
rápidamente universalidad ha sido por la facilidad de uso (Hotho y Stumme,
2010). De hecho, los académicos no están de acuerdo en si Web 2.0 es un
desarrollo normal de la red o una innovación (Buccoliero y Bellio, 2010). Lo
que es un hecho es que las opciones de la red disponibles antes de Web 2.0 no
funcionaban suficientemente bien como para cumplir con los requisitos de
la demanda, que ha crecido tanto en la sociedad actual. Hui y Hayllar (2010)
aseguran que prácticas de gobierno diseñadas centralmente y de arriba hacia
abajo, como el caso de Web 1.0, están muy lejos de cubrir las necesidades de
información y demanda de participación de los ciudadanos. De forma similar, se dice que los desarrollos en m-gobierno (gobierno móvil) junto con
las herramientas de Web 2.0 pueden derivar en un cambio paradigmático en
la interacción administración-ciudadanos (Misuraca, 2009). Genéricamente llamadas Web 2.0, estas novedosas herramientas apuntan a un cambio
hacia “una nueva etapa en el desarrollo de tecnologías relacionadas con Internet” (Sandoval-Almazán y Gil-García, 2012a), o a sitios de la red impulsados por los usuarios. Gil-García (2012a, 9) da una referencia al ambiente
de Web 2.0 “donde los usuarios de la red pueden crear contenido en forma
colaborativa a través de wikis, foros y blogs”. De hecho, Luna-Reyes y GilGarcía (2011) ven la participación pública dentro de los beneficios del
e-gobierno como un término amplio que cubre las herramientas de Web 2.0.
Jaeger et al. (2012) señalan el ritmo alcanzado por las herramientas de Web
2.0 en un corto tiempo. Pareciera que los medios sociales han disparado una
nueva forma de interacción entre gobierno y ciudadanos, especialmente en los
sitios de la red. Sandoval-Almazán y Gil-García (2012b) ofrecen las referencias
del uso de las herramientas de Web 2.0 en los portales de los gobiernos locales.
Picazo-Vela et al. (2011) indican los beneficios potenciales del uso de la comunicación social en los sitos de red del gobierno y también dan una referencia de
la actualización de las regulaciones legales, que promueven una cultura administrativa. Este artículo tiene como objetivo examinar la apariencia visual de los
sitios de red del gobierno turco y cómo aprovechan las herramientas Web 2.0.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 309
NACI KARKIN
Una característica importante de las herramientas de Web 2.0 es su unidad
interna para los usuarios. Para la funcionalidad de esta característica se requiere
evaluar el apoyo de los ciudadanos como un valor agregado a los procesos de
elaboración de políticas. La intervención de los usuarios a través de las herramientas de Web 2.0 provee valiosas aportaciones, pero en Turquía la partici­
pación pública se sigue evaluando con los mismos criterios tradicionales de relaciones públicas. Mientras que agencias de gobierno abogan por la creación de
mecanismos parti­cipativos, parece valioso examinar los sitios de red del gobierno en términos de herramientas de participación pública vía Web 2.0, porque
los sitios de red institucionales pueden ser el medio para la incursión pública en
la formulación de políticas vía las herramientas internas de Web 2.0.
El análisis visual de los sitios de red del gobierno turco consiste en la
presencia o funcionalidad de herramientas Web 2.0 como: blogs, wikis, ligas a medios sociales, rss (Really Simple Syndication), podcast, etc. Nuestro examen visual comienza por el sitio de la Oficina del Primer Ministro y
otros sitios de la red de otros ministerios. Los sitios de red del gobierno son
importantes porque constituyen la primera entrada para los ciudadanos a la
interacción en línea.
La operatividad de las herramientas de Web 2.0 en los sitios de red del
gobierno aumenta si se apoya con un alto grado de conocimiento práctico
de tecnologías de comunicación e información (tic); este artículo propone
también una evaluación general del uso de tic en Turquía.
MARCO TEÓRICO
La comunicación en la red ha sido hasta hace poco una relación de una sola
vía entre proveedor y usuario final en la interacción entre gobierno y ciudadanos. Las funciones de los sitios de red se dedicaban a ofrecer información
estadística o proporcionar a los ciudadanos una comunicación discontinua
de dos vías. Con la aparición de las tecnologías de Web 2.0 hay más oportunidades de transformar esta interacción en una nueva fase. En esta nueva
fase, los ciudadanos tienen el potencial de comportarse como actores en la
elaboración de políticas públicas.
310 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
HERRAMIENTAS WEB 2.0 PARA LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA
Web 2.0 se usa principalmente para referirse a las herramientas interactivas empleadas en la red, como blogs, micro blogs, redes sociales, podcasts y
wikis (Wigand, 2010, 162). Web 2.0 es un término que abarca también los
medios sociales. Esta nueva experiencia de la red es importante porque los
ciudadanos, como usuarios finales, tienen una vía posible para suministrar
una valiosa aportación a la formulación de políticas públicas sobre plataformas compartidas. En las plataformas de uso público, los ciudadanos pueden
compartir su propia experiencia o dejar comentarios sobre las aportaciones
previas vía las herramientas de Web 2.0 (Sevin y White, 2011).
La funcionalidad de las herramientas de Web 2.0 puede ayudar a ampliar
considerablemente la divulgación de información. Algunos factores transformadores incluyen el comienzo de la divulgación de información acelerada
por Internet a favor de los ciudadanos; esta divulgación es importante para la
participación pública. Se sabe con certeza que si no se provee información,
no hay participación. En este contexto, los gobiernos deben mantener su
intención de eliminar con éxito los obstáculos previos a la participación pública. Wigand (2010, 162) afirma que “el principal objetivo del e-gobierno
es cumplir con las expectativas de los ciudadanos y proveer servicios públicos
más eficientes y efectivos”. Para este objetivo, las herramientas caracterizadas
por tic juegan un rol muy importante. De hecho, la mayoría de los gobiernos alrededor del mundo realizan un gran esfuerzo para incrementar el compromiso cívico para la creación de políticas públicas o la e-participación. Lee
et al. (2011a, 450) argumentan que el proceso de e-participación no puede
usarse como un canal de recolección de opiniones del público actualmente,
“pero es un fenómeno en desarrollo relacionado con el diseño de instituciones, el desarrollo de políticas y del proceso de toma de decisiones”.
Web 2.0 significa un ambiente nuevo sobre el cual se construye “la arquitectura de la participación” (O’Reilly, 2007, 17). El nombre Web 2.0 lo
acuñó Darcy Di Nucci ( Crawford, 2010). O’Reilly (2007, 17) ha ayudado
a popularizar el término al aseverar que Web 2.0 es una “red de plataformas
que abarca todos los dispositivos conectados”. Web 2.0 permite la interacción entre proveedor y usuario a un grado en que hay continuidad en cualquier añadido al contenido. Por lo tanto, la característica más trascendente
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 311
NACI KARKIN
de las tecnologías de Web 2.0 es “…contenido proporcionado por el usuario, empoderamiento de los usuarios a través de compartir, colaborar, recomendar, etiquetar” (Ritzel, 2011, 262). Jackson y Lilleker (2010, 529) declaran que las herramientas de Web 2.0 ayudan a la interacción del usuario
con el proveedor, para que tengan una experiencia exitosa y rica al “disminuir las barreras para la participación, haciendo más fácil al individuo tener
su propio espacio en línea”.
En contraste con Web 1.0, que requiere habilidades técnicas sofisticadas
para proporcionar información, Web 2.0 proporciona información a individuos con menos habilidades técnicas (Veljković et al., 2012). Köse (2010,
2) reconoce Web 1.0 como “unos pocos proveedores proporcionando el
contenido a una amplia audiencia de lectores pasivos”. La información habilitada por Web 1.0 viajó “en una dirección, del gobierno al público, con
retroalimentación limitada de los ciudadanos” (Chun et al., 2010, 1). Sin
embargo, Web 2.0 presenta una transformación en el uso de la red denotado por un “cambio en la forma de pensar sobre cómo la gente y las organizaciones se comunican” (Stephens, 2011, 21). Las tic proporcionan un
tercer tipo de producción de información entre pares permitida por Web
2.0, en donde la dicotomía entre el proveedor clásico y el usuario es rechazada, así como los tipos previos de “manufactura de uno-para-muchos” y
“creación de muchos-con-muchos” (Nam, 2012, 13).
HERRAMIENTAS DE WEB 2.0 PARA LA PARTICIPACIÓN DE CIUDADANOS
EN LOS SITIOS DE LA RED
Hay una variedad significativa de herramientas de Web 2.0 que pueden
ejecutarse en los sitios de la red en beneficio de la participación ciudadana:
weblogs, wikis, tecnologías rss, comunicación social, etiquetado social, podcast, intercambios visuales, pueden ser los ejemplos. Aichholzer y Strauß
(2010) hacen referencia a numerosas aplicaciones de Web 2.0 en uso, categorizadas como servicios de redes sociales dentro de los sitios de la administración pública, colaboraciones entre agencias basadas en wiki y tecnologías
con potencial para el compromiso cívico en los procesos regulatorios de
312 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
HERRAMIENTAS WEB 2.0 PARA LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA
CUADRO 1.
Herramientas comunes de Web 2.0 en sitios de la red
Herramientas
Descripción
Blogs (Weblogs)
Sinónimo de los sitios de red personales, no requiere un alto nivel de conocimiento
de tic para su uso. Se argumenta que la característica más importante de un
weblog es tener un localizador permanente o Universal Resource Locater (url) por
medio del cual sus contenidos pueden diseminarse permanentemente con permiso
para que otros puedan colaborar (Stephens, 2011).
Wikis
Tipos de software que permiten a los usuarios conformar una nueva página de
red o hacer cambios en las páginas actuales. Claramente comprendida en su
definición, los wikis pueden editarse, diseñarse o compartirse por cualquiera en
cualquier momento. Traunmüller (2010, 78) define los wikis como “conocimiento
construido en edición colaborativa”.
Redes sociales
Sitios de red que tienen el objetivo de permitir que la gente entre en contacto
con otros, compartiendo asuntos personales o de cualquier índole con los pares
autorizados. “Los usuarios de las redes sociales son usuarios registrados que tienen
permiso de interactuar con otros usuarios para objetivos sociales o profesionales”
(Wigand, 2010, 169).
Tecnologías rss
La diseminación de información con base en suscripciones. Wigand (2010, 169)
describe una pertenencia muy simple como objetivo por lo que “las entregas rss
se usan generalmente para actualizar blogs, noticias, encabezados de noticias o
podcasts a los usuarios”.
Etiquetado social Es un indexado colaborativo. El etiquetado social es un proceso, a través del cual
“los usuarios añaden metadatos en la forma de palabras clave a un contenido
compartido” (Golder y Huberman, 2006, 198).
Intercambio
visual
La transmisión de contenido visual vía tecnología Web 2.0. Wigand (2010, 169)
indica que Youtube es el sitio líder en términos de intercambio de videos. Flickr
puede señalarse como el que disemina más fotos en la red.
Fuente: Elaboración propia.
diseño de políticas y su implementación. Akdogan (2010), tras analizar el
sitio en la red de la Municipalidad Metropolitana de Estambul, señala la
necesidad de que los gobiernos locales tengan las herramientas de Web 2.0
en sus sitios de red institucionales. Según ella, los sitios municipales deben
tener las herramientas Web 2.0, tales como blogs, vlogs, referencias a la comunicación social y miniblogs, ya que la población joven interactúa entre
sí y así toma parte en cuestiones sociales y políticas en los medios sociales.
Sin embargo, un es­tudio reciente realizado en Estados Unidos muestra que
hay una aceptación limitada entre jóvenes adultos para usar Web 2.0 para
asuntos políticos (Bridges et al., 2012).
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 313
NACI KARKIN
EL CONTEXTO TURCO
Al ser el canal principal para las tic, los antecedentes de Internet en Turquía
se remontan al año 1993, cuando se estableció un puerto de entrada en la
Universidad Tecnológica de Medio Oriente (metu por sus siglas en inglés).
Hasta 1996, cuando surgió una variedad de proveedores del servicio de
Internet, metu fue la única proveedora de la extensión de (.tr) para cualquier institución, pública o privada. Después ha habido un impresionante
crecimiento de la infraestructura tecnológica y tic y el acceso a Internet
está generalizado por todo el país (Gokmen, 2012).
A pesar de que Turquía ha realizado inversiones con un aumento en la
tasa de gasto público en tic, el ritmo de desarrollo en e-gobierno no ha sido
equivalente. De acuerdo con las Naciones Unidas (onu) en el Estudio de
e-gobierno (2012), Turquía ocupa la posición número 80 en la clasificación
de evaluación general del índice de desarrollo de e-gobierno. Sin embargo,
Turquía ocupó el lugar 69 de dicha clasificación durante 2010; a pesar de
que el índice en sí aumentó de 0.4780 en 2010 a 0.5281 en 2012, la tendencia ha ido a la baja en cuanto a su clasificación entre los e-gobiernos.
Turquía está colocada como la nación número 69 en el Índice de Desarrollo tic (idi por sus siglas en inglés) según la evaluación del International
Telecommunication Union (itu) con una tasa de 4.38. Sin embargo, el
país ocupó el lugar 66 en 2010 con una tasa de 4.17. Esta tendencia muestra que las tasas promedio se incrementan año con año, pero aparentemente Turquía no puede mantenerse con el crecimiento promedio de desarrollo
de tic en el ámbito mundial. Cuando evaluamos desde el punto de vista de
la dimensión de infraestructura de telecomunicaciones, Turquía ocupa el
lugar número 54 en el mundo. El índice de e-participación de Turquía es
0.0526, lo que la coloca en el lugar número 30 de la clasificación de la onu
en la evaluación de e-gobierno de 2012. Por otro lado, Turquía se coloca en
el lugar 43 de 70 países de acuerdo con una de las más recientes clasificaciones digitales desarrollada por Economist Intelligence Unit, The Economist e
ibm (2010). En contraste con los reportes de tic y uti, Turquía mantiene
su posición 43, comparando con el reporte de The Economist e ibm de
314 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
HERRAMIENTAS WEB 2.0 PARA LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA
2009. Pero, la posición va a la baja en términos de tasas en el reporte de The
Economist e ibm, 5.34 en 2009 y 5.24 en 2010 respectivamente.
De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (ocde), la competencia en el sector de telecomunicaciones en
Turquía es muy restringida, sobre todo en servicios de Internet por banda
ancha fija. El proveedor titular (de servicios de Internet por banda ancha)
aún tiene 81 por ciento del mercado y las cuotas de acceso son más altas que
en otros países de la ocde. La penetración de banda ancha fija en 2011 sólo
fue de diez suscriptores por cada cien habitantes, comparado con 25 por
ciento en promedio en la ocde; 39 por ciento de los hogares turcos tenía
conexión de banda ancha en 2011, en comparación 67 por ciento de la
Unión Europea (ocde, 2012, 36). A pesar del dictamen de la ocde, la Autoridad de Tecnologías de Información y Comunicación de Turquía (icta por
sus siglas en inglés) afirma que la competencia en los servicios de Internet de
banda ancha está en vías de desarrollo. Después de la apertura de los puertos
de operador dominante Asymmetric Digital Subscriber Line (adsl) y Single-pair High-speed Digital Subscriber Line (g.shdsl) al uso de isps, comenzó la reventa de servicios de acceso a banda ancha. Por otro lado, la infraestructura de Türk Telekom empezó a proporcionar isps para la provisión
de servicios a través de acceso de flujo binario (icta, 2012, 28).
Con respecto a las inversiones asignadas por el gobierno central, el Ministerio de Desarrollo establece que “hay un incremento de aproximadamente cuatro veces el monto de inversión en tic en el gobierno central en
un periodo de diez años, desde 2002. La asignación de inversión en tic alcanzó aproximadamente 1 053 millones de dólares en 2011. La cantidad
total para 210 proyectos incluidos en el Programa de Inversión de 2011 es
de aproximadamente 2 500 millones de dólares” (spo, 2011, 74).
Hubo varias iniciativas para desarrollar una sociedad de la información
y mover al país a una era digital, pero el paso más importante fue el que
tomó el gobierno turco en 2003. El llamado Proyecto de la e-Transformación de Turquía o e-Transformation Turkey Project (e-ttp) iniciado por la
Subsecretaría de Planeación y Organización (spo). El proyecto aspira a promover una sociedad de la información compatible con las proyecciones a
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 315
NACI KARKIN
futuro del país. Para este objetivo, se creó un nuevo organismo, el Departamento de la Información de la Sociedad (isd por sus siglas en inglés) dentro
de la spo, que aún funciona en en el Ministerio de Desarrollo (Gokmen,
2012).
La aceptación por parte de los ciudadanos turcos del e-gobierno es un
indicador para los usos potenciales de las tecnologías de Web 2.0 en los
sitios de red del gobierno. Medimos dicha aceptación mediante el registro
y el uso del puerto de entrada del gobierno turco: turkiye.gov.tr. En diciembre de 2012 había 13 089 010 usuarios registrados, 514 servicios en
línea y 62 instituciones gubernamentales registradas. Como la población
total de Turquía es de 74 724 269, la aceptación de los e-servicios gubernamentales es de 18.5 por ciento, calculado según el método usado por Medeni et al. (2012).
DISEÑO Y METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
ENFOQUE DE LA INVESTIGACIÓN
Se realizó una revisión literaria con el método de escaneo sistemático propuesto por Levy y Ellis (2006), seguido por sistemas de información académica (por ejemplo BenMoussa, 2010; Lee, Shim y Kim, 2011). Una búsqueda extensa en revistas, actas de congresos y documentos de trabajo
usando acm, ieee, Xplore, ProQuest (abi/Informs), Science Direct, ios
Press, Emerald, Springer, igi Global y Google Scholar. Estas bases de datos
están entre los mejores sistemas de información sobre los gobiernos, revistas y congresos (Levy y Ellis, 2006). Se evaluaron los sitios del gobierno con
base en el aporte disponible en la literatura relevante. En relación con el
marco de muestreo, el análisis se limitó a los sitios ministeriales y el sitio de
la Oficina del Primer Ministro.
PREGUNTAS Y CRITERIOS DE LA INVESTIGACIÓN
Aunque no hay un acuerdo compartido entre los académicos sobre la
trascendencia de Internet en la participación ciudadana (Boulianne,
316 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
HERRAMIENTAS WEB 2.0 PARA LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA
2009), la naturaleza del contenido añadido por iguales en la red por medio del Web 2.0 no tiene precedentes y puede tener una repercusión importante sobre la comunicación política y la participación ciudadana
(Chua et al., 2012). Aun cuando algunos estudios han investigado la relación entre las herramientas de Web 2.0 y la participación, es necesario
analizar esta relación con las herramientas de Web 2.0 integrada a los sitios del gobierno, en particular en países en desarrollo. Turquía ha invertido muchos recursos para transformarse en una sociedad informada
(Uluyol, 2012) y constituye un caso de investigación importante por ser
una nación próspera y en desarrollo, que da pasos acelerados para cerrar
la brecha digital (Polat, 2012). Avanzar en el sentido de cerrar dicha brecha digital puede servir para la funcionalidad interactiva entre las herramientas Web 2.0 y la participación ciudadana.
Este estudio prefiere el análisis visual de los sitios de red, en contraste
con Eschenfelder (2004), que prefiere el análisis de textos, ya que una proporción alta del contenido de los sitios de red del gobierno son textos en
lugar de las aplicaciones en línea. Además, los ciudadanos de un país en
desarrollo pueden requerir más información textual que la brindada por las
aplicaciones interactivas. Sin embargo, Turquía es una nación en desarrollo
acelerado y ha invertido de forma importante en infraestructura informativa. Por eso, el análisis dirigido a la funcionalidad del contenido, como en
este estudio, es tan importante como el análisis de textos. En este contexto,
la presencia y funcionalidad de las herramientas de Web 2.0 insertada en
los sitios de red del gobierno es de gran importancia.
Por estas razones, este trabajo busca responder las siguientes preguntas
de investigación de forma específica para Turquía:
• P1. ¿Hasta qué punto las herramientas de Web 2.0 están distribuidas en
los sitios de red de la administración pública?
• P2. ¿La variedad en que las herramientas de Web 2.0 se han usado en los
sitios de red administrativos?
• P3. ¿Hay algún signo que confirme la correlación entre el uso de las herramientas de Web 2.0 y la participación ciudadana?
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 317
NACI KARKIN
Los criterios utilizados en este análisis de los sitios de red se han seleccionado de la literatura relacionada. El primer criterio es la presencia de blogs
en los sitios de red del gobierno. Asignar un lugar a los blogs en el diseño
de los sitios en la red, muestra a un gobierno que quiere compartir actividades diarias, semanales o mensuales con ciudadanos de un modo informal. Además, los blogs son lugares donde iguales comparten, comentan y
responden a lo que se ha hecho, o lo que se debería hacer. En segundo lugar, la presencia de wikis, o enlaces a wikis provistos por las agencias de
gobierno, puede ayudar a clasificar el contenido de las actividades del gobierno o rede­finir actividades en colaboración con los ciudadanos. El criterio de “comunicación social” puede servir para que los oficiales asignados o los políticos electos puedan revelar su personalidad de una forma
informal.
Al tener ligas a las herramientas de las páginas de comunicación social
(por ej. Twitter, Facebook, LinkedIn), las agencias gubernamentales pueden informar a los ciudadanos de agendas administrativas y políticas, así
como recoger opiniones y puntos de vista de la ciudadanía con respecto a
la elaboración de políticas públicas. Visual shares es la selección como
criterio de evaluación de si el gobierno está compartiendo imágenes relativas a sus actividades institucionales en donde la gente puede incorporar
comentarios. rss es el criterio para conocer si los ciudadanos pueden suscribirse a escala institucional. Por medio de rss, las autoridades públicas
pueden mantener interacción actualizada con la ciudadanía. Con tagging,
los ciudadanos pueden buscar cualquier sujeto o evento en la red. Y los
sitios de la red pueden presentar esta función para que los ciudadanos
añadan nuevas etiquetas. Writing effect es considerado un medio para el
análisis, a través del cual las autoridades administrativas pueden mostrar
su disposición o tolerancia hacia los usuarios de la red en cuanto a que
modifiquen el contenido, además del contenido de proveedores institucionales. Podcast también se considera un criterio, ya que es un signo de
capacidad de infraestructura de tic con respecto a las agencias de gobierno.
318 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
HERRAMIENTAS WEB 2.0 PARA LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA
ANÁLISIS EMPÍRICO
La parte empírica del estudio tiene como objetivo presentar una imagen
global del uso de las herramientas de Web 2.0 en los portales del gobierno
turco. En este contexto, a través de un análisis visual, se establece el alcance
y la variedad de herramientas que se usan en los sitios de diferentes ministeCUADRO 2. Presencia
y funcionalidad de las herramientas de Web 2.0
en los sitios de red ministeriales
rss
Tagging
Writing effects
Podcasts
1
1
1
2
1
1
1
1
Ministerio de Justicia
1
1
1
2
1
1
1
1
Ministerio de Ambiente y Asuntos Urbanos
1
1
1
1
1
1
1
1
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social
1
1
1
2
1
1
1
1
Ministerio del Agua y Asuntos Forestales
1
1
1
2
2
1
1
1
Ministerio de Relaciones Internacionales
1
1
2
1
2
1
1
1
Ministerio de Energía y Recursos Naturales
1
1
1
1
1
1
1
1
Ministerio de Asuntos Internos
1
1
1
2
1
1
1
1
Ministerio de Cultura y Turismo
1
1
2
2
2
1
1
1
Ministerio de Finanzas
1
1
1
1
1
1
1
1
Ministerio de Educación Nacional
1
1
1
2
2
1
1
1
Ministerio de Defensa Nacional
1
1
1
1
1
1
1
1
Ministerio de Salud
1
1
1
2
2
1
1
1
Ministerio de Ciencia, Industria y Tecnología
1
1
1
2
2
1
1
1
Ministerio de Alimentación, Agricultura y Ganadería
1
1
1
2
1
1
1
1
Ministerio de Transporte Marítimo y Comunicaciones
1
1
1
2
1
1
1
1
Ministerio de Familia y Políticas Sociales
1
1
2
2
2
1
1
1
Ministerio para la Unión Europea
1
1
2
2
1
1
1
1
Ministerio de Economía
1
1
1
1
2
1
1
1
Ministerio de la Juventud y Deportes
1
1
2
2
2
1
1
1
Ministerio de Aduanas y Comercio
1
1
1
1
2
1
1
1
Ministerio de Desarrollo
1
1
1
1
1
1
1
1
Wikis
Comunicación
social
Oficina del Primer Ministro
Blogs
Visual shares
Título
Fuente: Elaboración propia 1=Ninguno. 2=Presente. 3=Presente pero sin funcionar.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 319
NACI KARKIN
rios del gobierno central. El análisis visual de presencia y funcionalidad de
las herramientas de Web 2.0 con respecto a sitios de la red se hizo durante
un mes, del 30 de septiembre de 2011 al 30 de octubre de 2011.
Con base en la investigación es obvio que los sitios ministeriales no tienen
lugar, ni ligas para blogs y wikis. Sólo cinco sitios de red ministeriales usan
herramientas de interconexión social. Aun cuando la mayoría de los sitios
(sólo ocho de 21 no lo hacen) comparten sus imágenes visuales en sus sitos
de red y es discutible que estas imágenes compartidas incluyan propaganda
política, como algún periódico institucional o panfleto. Este patrón es muy
común en los sitios del gobierno turco como se argumenta para el sitio Estambul mm (Akdogan, 2010). Ella asevera que la mitad del sitio Estambul
mm funciona como si fuera un periódico local. Es notorio que sólo diez sitios
ministeriales prefieren usar tecnología rss. Ningún sitio permite a los usuarios recopilar la información buscada vía tagging. Ninguno de los sitios permite que la ciudadanía intervenga en el contenido, comparta imágenes de
modo sincrónicamente descargable o que deje comentarios al contenido.
DISCUSIÓN Y CONCLUSIÓN
Los resultados obtenidos en este estudio acerca de las herramientas Web 2.0
en los sitios de red del gobierno turco muestran claramente cierto nivel de
disociación, aunque hasta cierto punto sí hay un nivel de congruencia con
estudios anteriores. Zhou (2009) afirma que la construcción de sitios de
red del gobierno en los países occidentales comparte una característica común: están impulsados por un punto de vista centrado en el usuario. Sin
embargo, el análisis de los sitos de red del gobierno turco muestra que está
construido desde adentro y centrado en la institución, en contraste con los
sitios de red accionados por muchos y enfocados en los ciudadanos. Por lo
tanto, el diseño de sitios de las agencias del gobierno turco debe de cambiar
su enfoque y dirigirlo a los usuarios y no a la propia administración. Chua
et al. (2012) encontraron que los sitios de red de los países desarrollados
asignan más herramientas Web 2.0 que los sitios de red en los países subdesarrollados. Halpern et al. (2012) encontraron que los sitios de red en países
320 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
HERRAMIENTAS WEB 2.0 PARA LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA
no pertenecientes a la Liga Árabe, tienen más participación ciudadana en
dichos sitios y más herramientas Web 2.0. Con esta misma tendencia, este
estudio encontró que los sitios de red del gobierno turco tienen menos lugares y categorías en términos de herramientas Web 2.0.
Contar con más lugares y categorías para las herramientas de Web 2.0 y
aplicaciones de comunicación social en la red no implica que automáticamente habría funcionalidades más participativas. Katz y Halpern (2013)
encontraron que 70 por ciento de los sitios de red analizados (160 sitios de
82 países) no ofrecen una funcionalidad participativa, además de que no hay
una clara relación entre e-gobierno y e-participación. De forma similar, Jiménez et al. (2012) encontraron que los gobiernos municipales (de 75 ciudades grandes en Estados Unidos) no han usado las herramientas de comunicación social de manera integral, a pesar de haber desarrollado de forma
consistente las oportunidades digitales para la provisión de información. En
un desarrollo similar, Bonsón et al. (2012) hallaron que los municipios (75
gobiernos locales) en la Unión Europea están en un nivel bajo para promover la e-participación con la instalación de las herramientas de Web 2.0 en
los sitios de web. Sandoval-Almazán et al. (2011) informan que el uso de las
herramientas de Web 2.0 en los sitios de los gobiernos locales de México está
en su etapa inicial.
A pesar de no incluirse como una categoría analizada, el hecho de no
incluir traducción a otras lenguas comparte resultados similares en la literatura. McDonald et al. (2011) indican que algunos gobiernos de condados
en Estados Unidos carecen de la opción de traducción a otros idiomas. Los
sitios del gobierno turco están diseñados principalmente en turco, sin embargo, el hecho de que algún contenido se traduzca al inglés u otros idiomas muestra claramente que se ha preparado pensando en los turistas. Los
usuarios que no sean hablantes de turco pueden necesitar todos los otros
servicios ofrecidos en los sitios de red; por lo tanto, la inclusión de idiomas
debe desarrollarse más en todo el contenido de los sitios.
Hardey (2007) sugiere que la naturaleza social y comercial de las herramientas de Web 2.0, junto con la información del gobierno, pueden modificar los marcos de referencia urbanos con base en la interactividad. Bertot
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 321
NACI KARKIN
et al. (2012) confirman que las agencias de gobierno usan la comunicación
social para conectarse con aquellos a los que les dan servicio. Nam (2012)
argumenta que los ciudadanos pueden crear información pública de forma
colectiva, participar en procesos de política pública y ocuparse de la provisión de servicios por medio de las herramientas de Web 2.0. En el caso de
Turquía, no hay signos de que esta colaboración entre ciudadanos y gobierno suceda, al contrario, sólo es generación de información, por una sola vía,
desde las agencias gubernamentales.
Percibir los cambios como producto de la tecnología no va en detrimento de la ideología, ya que no sería posible lo primero sin los fundamentos de
la segunda. Stephens (2011, 18) comenta que al hablar de Web 2.0 se hace
como si sólo se tratara de los aspectos tecnológicos, y va más allá al indicarnos que para comprender Web 2.0 se necesita analizar qué sucede con las
estructuras organizacionales. La presencia y la funcionalidad de las herramientas Web 2.0 en los sitios de red gubernamentales no deben percibirse
sólo como algo novedoso o como una actualización tecnológica. Proveer eservicios es una de las obligaciones actuales de los gobiernos, que asumen el
supuesto de usar las oportunidades creadas por los desarrollos tecnológicos,
incluyendo las aplicaciones de e-gobierno, para llevar a cabo sus tareas. Pensar que el e-gobierno en la provisión de servicios se debe solamente al desarrollo tecnológico, subestima la importancia del fenómeno de e-gobierno.
Alcanzaremos el verdadero significado de e-gobierno cuando se den las condiciones para que los ciudadanos puedan colaborar de forma completa en la
elaboración de las políticas públicas. El e-gobierno se cumple cuando los
ciudadanos son aceptados como socios de los actores actuales (políticos y
burócratas) para los procesos de creación de políticas públicas. Gil-García
(2012b, 274) amplía el significado de e-gobierno, que cubre “las oportunidades de relaciones externas entre los ciudadanos y otras partes interesadas a
través de sitios de red, dispositivos móviles y otros canales digitales”.
En el caso turco, la gente es excluida de la mayoría de las actividades administrativas debido a la clásica disociación entre representantes (políticos
electos y oficiales asignados) y representados (ciudadanos). Para eliminar de
forma exitosa esta disociación entre las partes, las tecnologías Web 2.0 pue322 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
HERRAMIENTAS WEB 2.0 PARA LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA
den ser la vía para integrar a la gente a los procesos administrativos como
socios. Como resultado de este análisis, se aprecia el abismo que existe entre
el discurso y las prácticas implementadas con respecto a la participación
pública. Lyu (2008) encuentra que “el éxito de la e-participación está condicionado por la capacidad y motivación del contexto institucional y los
agentes humanos”.
Es importante hacer notar que la tensión clásica entre administración y
ciudadanía en Turquía tiene una dimensión política. Es muy claro que uno
de los principales problemas entre el Estado y los ciudadanos es la legitimidad política (Gilley, 2006; Abels, 2007). Para resolver este problema de legitimidad democrática, aun los países desarrollados se esfuerzan o promueven las iniciativas para recuperar el apoyo de la ciudadanía al sistema
político. En este marco, se espera que las administraciones públicas centrales y locales implementen nuevas formas de atraer a los ciudadanos a participar como socios en las actividades de política pública.
Según lo encontrado en el análisis visual de la presencia de herramientas
de Web 2.0 en los sitios de la red, parecería que las autoridades administrativas centrales no son buscadas en blogs y wikis. Como se dijo antes, blogs
y wikis que incluyan microblogs revelan el potencial de los usuarios de mejorar los contenidos. Por lo tanto, la carencia de blogs y wikis puede evaluarse como la falta de interés de las autoridades administrativas por un
contenido proporcionado por los usuarios.
A pesar de que los ministros, alcaldes y gobernadores usan twitter, facebook y herramientas de comunicación social de forma personal, hay escasez de herramientas de comunicación social en la base institucional. El
principal uso de la tecnología Web 2.0 en el contexto turco es compartir
imágenes visuales y la mayoría de éstas son de naturaleza propagandística
dirigidas a la mercadotecnia política.
En congruencia con lo encontrado por Goodwin et al. (2011), en el
sentido de que muchos sitios gubernamentales tienen deficiencias con respecto a la accesibilidad para los ciudadanos con discapacidades, los sitios
del gobierno turco no cuentan con referencias dirigidas a los ciudadanos
con incapacidad para mejorar la calificación de su accesibilidad.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 323
NACI KARKIN
PP
Con respecto al uso de tecnología rss, parecería que los sitios de red
proveen satisfacción. Sorpresivamente, ningún sitio de red da a los usuarios
la posibilidad de contribuir dejando comentarios o añadiendo al contenido. Como evaluación al criterio final, ninguno de los sitios presenta herramientas podcast, por medio de las cuales los usuarios finales puedan usar
contenido descargable o para compartir.
De este análisis de sitios de red, se puede concluir que los sitios de la
administración pública turca carecen de varias aplicaciones comunes de
Web 2.0. Pareciera que los sitios están diseñados por proveedores de contenido oficiales, pero los usuarios no tienen autorización de añadir o dejar
ningún contenido en ningún formato. Esto muestra que la actitud general
de los oficiales turcos hacia la funcionalidad de los sitios de red está en
consonancia con el diseño Web 1.0, una forma de comunicación clásica,
en un solo sentido hacia los ciudadanos, en lugar de una interacción multidireccional en línea con los usuarios. El diseño técnico de los sitios revela
que están dirigidos y manejados de la misma forma que se dirigen las instituciones, sin ningún aporte del público en general. El diseño de los sitios
parece establecido a través de la misma forma de entender oficial, permitiendo exclusivamente contenido oficial aprobado. G
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VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 331
Reseñas
....................................................
Enacting Electronic Government
Success, de J. Ramón Gil-García,
Nueva York, Springer, 2012, 252 pp.
Por Rodrigo Sandoval Almazán
Universidad Autónoma del Estado
de México
E
l novedoso campo de estudio del
gobierno electrónico se ha integrado a partir de distintas dimensiones, lo
que dificulta el enfoque en una sola y
por ello debería estudiarse en forma integral. Para empezar se trata de un
campo que no termina de evolucionar,
por el contrario su dinámica responde
a los cambios del entorno económico y
social, pero sobre todo a los nuevos
avances tecnológicos y a las necesidades tanto de gobernantes como de gobernados.
En este contexto es difícil encontrar
textos que nos permitan adentrarnos
en este campo con rigor científico, pero
que al mismo tiempo aporten ideas
concretas sobre la implementación o
aplicación de las ventajas que tiene el
gobierno electrónico en la administración pública.
Es por eso que este libro de J. Ramón Gil-García, profesor investigador
de División de Administración Pública
del cide, viene a llenar esta imperiosa
necesidad y nos presenta bajo un enfoque académico un modelo que ayuda a
implementar y medir los alcances del
gobierno electrónico. Para complementar esta perspectiva teórica se hace
un análisis de los portales de gobierno
de Estados Unidos y se profundiza en
dos casos concretos: Nueva York e Indiana.
La idea central en torno a la cual se
argumenta en Enacting Electronic Government Success es un tema capital
dentro del campo del gobierno electrónico: ¿Cómo aplicar la tecnología en la
administración pública? Pero más allá,
¿cómo medir esta aplicación en forma
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 333-348
Gestión y Política Pública 333
RESEÑAS
integral? Aunque existen esfuerzos sistemáticos para lograr responder estas
preguntas, no todos lo han abordado
de manera integrada, sino que solamente presentan análisis parciales, enfoques distintos o bien un análisis por
etapas o dividido en partes para estudiar este fenómeno.
Gil-García aborda esta problemática partiendo de un modelo propio, desarrollado a partir de una revisión teórica y demostrado en la práctica con los
casos estudiados.
Para lograr este cometido de presentar tanto el modelo teórico como el
análisis práctico, el libro Enacting Electronic Government Success se divide en
siete secciones que podríamos resumir
en dos grandes apartados: un primer
apartado para plantear el problema
que intenta resolver con su modelo y
un segundo gran apartado donde pone
en práctica el modelo y analiza casos de
estudio para probar su argumentación.
En el primer capítulo, el autor pone
las bases teóricas y las ideas clave sobre
las que presentará su modelo. Expone
esencialmente el problema de conceptualización del gobierno electrónico y
de los factores de éxito, poniendo énfasis en los conceptos fundamentales de
la disciplina, los cuales analiza detallada y sistemáticamente para encontrar
334 Gestión y Política Pública
sus intersecciones y establecer claramente sus limitaciones y ventajas.
El segundo capítulo lo dedica a analizar el concepto: factores de éxito, con
el entramado teórico de las organizaciones y la tecnología, lo cual ayuda a
precisar su modelo teórico que se expone más adelante. Para lograrlo, Gil-Gar­
cía se apoya en la teoría de la estructuración y de las estructuras de tecnologías
de información, además toma elementos clave de la teoría institucional y del
marco teórico propuesto por Jane
Fountain, denominado Technology Enactment Framework (Fountain, 2001),
que ha sido ampliado y revisado posteriormente (Fountain, 2006).
A partir de una profunda y detallada revisión teórica, Gil-García propone tres categorías que agrupan factores
de éxito a considerarse en el campo del
gobierno electrónico: en primer lugar
las estructuras organizacionales y los
procesos; en segundo término, los arreglos institucionales y finalmente las
condiciones ambientales.
Con base en este modelo de factores de éxito, el autor analiza en su tercer capítulo los 50 sitios web de las entidades federativas de Estados Unidos.
En este capítulo se hace un desglose de
los rubros que definen cada uno de los
factores de éxito analizados y se utiliza
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
RESEÑAS
un modelo estadístico de mínimos cuadrados para probar las relaciones entre
cada uno de ellos y analizarlos de forma
sistemática y estructurada encontrando
relaciones e interrelaciones entre cada
concepto a partir de los datos recolectados de los 50 estados.
Los hallazgos de Gil-García destacan por su valor teórico y práctico para
la implementación del gobierno digital, por ejemplo uno de ellos es que los
factores que influyen directamente en
la funcionalidad de los sitios web del
gobierno electrónico son las estrategias y prácticas administrativas, las
características de la organización en general y el tamaño de la economía estatal. Estos hallazgos se han confirmado
con estudios posteriores (Dolores E.
Luna Reyes, J. Ramón Gil-García,
Luis F. Luna-Reyes, Rodrigo SandovalAlmazán, y Abel Duarte Valle, 2012;
Gil-García y Sandoval-Almazán, 2012)
en los que las características organizacionales y las estrategias han resultado
ser factores determinantes para la implementación y éxito de los sitios web
estatales.
Gil-García también encontró que
la permanencia laboral puede determinar el éxito en la implementación
de la estrategia de gobierno electró­
nico, por ejemplo, en sus resultados
observó que a los empleados de tecnología por contrato o eventuales les interesa dar a conocer más los logros
obtenidos por los portales web donde
laboran que los miembros del servicio
civil de carrera, quienes no difunden
sus portales.
Estos son algunos de los hallazgos
del modelo que se derivan del análisis
descriptivo, pero una mayor profundidad y aprendizaje se encuentra en los
capítulos cuarto y quinto, donde GilGarcía aborda los casos de los estados
de Nueva York e Indiana, ambos representativos en su primera investigación
—capítulo tres— en los que hace un
análisis minucioso de cada caso investigando su forma de organización, sus
prácticas y estrategias de implementación del gobierno electrónico; la forma
en que se organizó el gobierno, los
acuerdos institucionales —reglas, ordenamientos legales, etc.— que impulsaron o inhibieron la implementación
del gobierno digital en cada estado, así
como las condiciones ambientales, limitaciones organizacionales y los resultados que se obtuvieron para cada
caso.
La contribución de ambos ejemplos prácticos seguramente ayudará a
los responsables de tecnologías de información en la administración públi-
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 335
RESEÑAS
ca para tomar mejores decisiones, conocer los alcances de los proyectos de
tecnología en el gobierno y evitar errores que han sido encontrados en otros
gobiernos. Tanto el caso de Indiana
como el de Nueva York tienen semejanzas, pero también muchas diferencias que son abordadas por el autor en
su descripción, que realiza con un conocimiento profundo y sistemático en
cada uno.
Finalmente, Gil-García nos ofrece
un último capítulo donde discute ampliamente su modelo, clarifica algunos
puntos del mismo, pero sobre todo
pretende abordar con mayor precisión
y rigor cada uno de sus componentes
para que sea llevado a la práctica por
aquellos responsables de las áreas de
tecnología del gobierno y profundizado aún más por los académicos y estudiosos del tema.
Una última sección de conclusiones y un apéndice con el diseño de la
investigación y la metodología cierran
este texto, que engloba tanto una aportación teórica y conceptual de los factores de éxito como otra sobre el gobierno electrónico en su conjunto.
La contribución de Gil-García al
campo de gobierno electrónico a través
de este texto puede leerse desde distintas perspectivas. La primera de ellas es
336 Gestión y Política Pública
que aporta un concepto del gobierno
electrónico que busca allanar la discusión sobre el término. La segunda perspectiva es a partir de la construcción de
su modelo teórico que integra distintos
enfoques ya estudiados, pero sobre
todo que le aporta un nuevo enfoque
para analizar este campo desde una
perspectiva integradora y multidimensional. Una tercera perspectiva es la
forma de aplicar el modelo teórico a
un caso práctico; resulta relevante el
análisis que hace de los 50 sitios web de
los estados de la Unión Americana, así
como el desglose estadístico utilizando
el modelo de mínimos cuadrados para
probar su modelo.
Dos perspectivas más que me parece relevante anotar son las siguientes:
por un lado, el autor va más allá que
sólo plantear el modelo teórico y probarlo, profundiza en su texto a través
de dos ejemplos importantes: el caso
del estado de Nueva York y el caso de
Indiana, en este sentido nos ofrece una
perspectiva novedosa y atractiva para
los tomadores de decisiones en esta materia ya que el libro se convierte en referencia obligada para entender los
efectos de la implementación del gobierno electrónico y ayudar a obtener
mejores prácticas, producto de un modelo sistemático y ordenado.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
RESEÑAS
Finalmente, no es menor la importancia de las conclusiones a las que llega Gil-García, presentando una extraordinaria faceta de investigación y
proponiendo nuevos caminos y planteando dudas clave y discusiones sobre
temas relevantes del gobierno electrónico que deben estudiarse en el futuro
inmediato.
Sin duda alguna la contribución
del libro Enacting Electronic Government Success llamará la atención de los
académicos que verán en este texto una
pieza clave para construir teoría, pero
que contiene una aplicación práctica y
ejemplos concretos de un modelo que
ayuda a entender las interacciones entre los ciudadanos y el gobierno, las dependencias públicas entre sí y la renovada influencia que tiene la tecnología
en la administración pública. Para los
directivos de la áreas de tecnologías de
información, los responsables de los
sitios web gubernamentales y el público en general se convierte en una herramienta imprescindible para comprender las implicaciones del gobierno
electrónico, sus limitaciones conceptuales y su enorme potencial transformador de la administración pública a
partir del uso de las tecnologías de información y comunicación.
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RESEÑAS
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Social Media in the Public Sector: A
guide to Participation, Collaboration,
and Transparency in the Networked
World” , de Ines Mergel, San
Francisco, Jossey-Bass, 2012, 302 pp.
Por Francisco Rojas-Martín. Candidato
a doctor por la Universidad Autónoma
de Madrid e investigador visitante en la
Royal Holloway University de Londres
E
n los últimos años se está produciendo un rápido crecimiento en el
uso de las redes sociales digitales entre la
población. Ello se debe al surgimiento
de diferentes tipos de herramientas sociales de masas como Facebook, Twitter
o YouTube que, con un corto periodo
de existencia, cuentan con centenares
de millones de usuarios en todo el
mundo. En este contexto, muchos gobiernos se están incorporando a esta ola
innovadora mediante su presencia en
las principales redes sociales digitales.
Este fenómeno no es ajeno a disciplinas como la ciencia política o la ciencia de la administración. El creciente
interés que se está generando en torno al
uso de las redes sociales digitales por
parte del mundo académico y de los gestores públicos (Bertot et al., 2010; Boyd
et al., 2007; Chun et al., 2010; Criado,
2009), pone de manifiesto la conveniencia de la publicación de obras
como ésta, que tratan de servir como
338 Gestión y Política Pública
guía práctica para un campo apenas
explorado. Al mismo tiempo, las altas
expectativas ante la aparición de una
de las primeras obras en este campo de
estudio suponen un aliciente añadido
de interés por este trabajo.
El libro de la profesora Ines Mergel
lleva por título Social Media in the Public Sector: A Guide to Participation, Collaboration, and Transparency in the
NetWorked world y viene a cubrir un
campo de estudio apenas explorado de
manera sistemática dentro de la literatura dedicada al gobierno electrónico.
Se trata de una obra con un contenido
eminentemente práctico, que incluye
experiencias de los diferentes niveles de
administración estadounidenses, aporta
recomendaciones a los gestores públicos y apunta a un potencial cambio de
paradigma en ciertos ámbitos clave del
sector público. El trabajo se basa principalmente en entrevistas en profundidad
realizadas entre 2009 y 2011 a directivos y profesionales de la administración
estadounidense a nivel federal, estatal y
local, además de especialistas del sector
privado que trabajan para la administración. Esta labor se ve beneficiada por
la intensa trayectoria que la autora ha
realizado en este campo de estudio.
La autora enfoca todo el trabajo a
partir de la constatación de que el
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
RESEÑAS
uso de las redes sociales digitales se
encuentra aún en un estadio preliminar de su desarrollo. Sin embargo,
Mergel destaca el creciente interés
en su estudio debido a que permiten
la interacción y comunicación bidireccional entre el gobierno y la sociedad. Define el Gobierno 2.0 como
“el uso de las tecnologías sociales
para incrementar la participación, la
transparencia y la colaboración inter-agencias en el sector público”.1
Además, señala que el uso de las redes
sociales digitales permite a los gobiernos emitir información en tiempo real,
y a los ciudadanos y organizaciones
opinar sobre el mensaje emitido por el
gobierno, así como realizar una valoración sobre el mismo. De este modo se
produce un retorno de información
que puede resultar de utilidad para el
gobierno. Estos procesos son innovadores dentro del sector público, frente
a las formas de gobierno electrónico
previas basadas en la web 1.0.
La obra está estructurada en dos
partes: la primera titulada, “Understanding social media use in the public
sector”, se compone de siete capítulos.
1
“Defino Gobierno 2.0 como el uso de tecnologías sociales para aumentar la participación, la
transparencia y la colaboración interinstitucional en
el sector público” p. 33.
En el primero, la introducción, la autora realiza un repaso histórico de algunos de los hitos más importantes en la
aparición de las redes sociales digitales
en Estados Unidos. A partir de ahí, se
tratan en sucesivos capítulos algunos
asuntos clave para la puesta en marcha
de las redes sociales digitales, como los
incentivos para fomentar su uso (drivers), las barreras existentes para su desarrollo, las regulaciones y las directrices en el contexto estadounidense y
una aproximación a los métodos para
tratar de medir el uso de las redes sociales digitales en el sector público. En la
segunda parte, que tiene por título
“Social media practices: participation,
collaboration, and transparency”, la
autora desarrolla los conceptos de participación 2.0, colaboración 2.0, transparencia 2.0 y, a modo de conclusión,
apunta el futuro desarrollo de las redes
sociales digitales en el gobierno.
Como acabamos de ver, la primera
parte del libro está dedicada a explicar
las particularidades del uso de las redes
sociales digitales en el sector público.
Así, tras el capítulo introductorio, en el
capítulo segundo se realiza una aproximación a los tres factores que actúan
como incentivos, según la autora, para
el desarrollo de las redes sociales digitales en el sector público. Primero, encon-
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 339
RESEÑAS
tramos los factores de comportamiento,
enfocados a valorar la necesidad de que
los actores que intervienen en el proceso, es decir, los ciudadanos y los gestores
públicos, tomen conciencia de la utilidad de estas herramientas. Segundo, los
factores tecnológicos, referidos a la influencia que el importante nivel de conocimiento sobre Internet por una
parte creciente de la sociedad y la amplia difusión de la banda ancha han tenido sobre el uso de las redes sociales
digitales. Además, la tecnología 2.0 facilita la cogeneración de software y de
contenido, así como del trabajo colaborativo abierto o crowdsourcing. Tercero,
los factores económicos, referidos a la
importancia de que las redes sociales digitales sean proporcionadas por proveedores privados de manera gratuita, lo
que supone un enorme incentivo para
su uso por parte del gobierno y de los
ciudadanos.
La autora dedica el siguiente capítulo, el cuarto, a repasar las diferentes
barreras que dificultan la puesta en
marcha de las redes sociales digitales.
Para Mergel existen cinco tipos de barreras: las sistémicas, las organizacionales y culturales, las informativas, las
tecnológicas y las legales. El sector público está haciendo frente a un desafío
que puede implicar cambios profun340 Gestión y Política Pública
dos en las formas de hacer y de pensar
de la administración, pero para alcanzar dicho objetivo debe ser capaz de
traspasar estas barreras.
El capítulo quinto está dedicado a
las regulaciones y directivas para el uso
de las redes sociales digitales en el sector público. En él se hace un repaso de
los impulsos regulatorios que se están
poniendo en marcha en Estados Unidos para el desarrollo de las tecnologías
de la información en general, y de las
redes sociales digitales en particular. La
principal razón que genera problemas
es que las redes sociales digitales están
alojadas en la nube y, por lo tanto, gestionadas por empresas externas a la
propia administración, incluyendo los
datos de los usuarios y de la propia administración.
En el capítulo sexto se realizan algunas consideraciones sobre las polí­
ticas públicas para impulsar las redes
sociales digitales. En primer lugar,
Mergel señala que existe una falta de
orientación formal sobre la implementación de las redes sociales digitales.
Dependiendo de cada institución, su
gestión se está orientando hacia unidades más enfocadas hacia la comunicación o hacia las tecnologías de la información. En segundo lugar, se realiza
un repaso de la situación de los directi-
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
RESEÑAS
vos y personal de la administración en
relación con el uso de las redes sociales
digitales. Finalmente, se plantean diversas estrategias y tácticas para poner
en marcha las redes sociales digitales.
La autora dedica el séptimo capítulo a abordar el análisis de los datos extraídos del uso de las redes sociales digitales. Reconoce que el sector público
se encuentra aún en una fase preliminar. Sin embargo, el uso de herramientas como Klout, IdeaScale, o de aplicaciones para el análisis de textos, así
como para el análisis de sentimientos o
el benchmarking, permiten un análisis
más cualitativo que puede ayudar a interpretar mejor los datos y, por lo tanto, a mejorar la presencia del gobierno
en las redes sociales digitales.
La segunda parte del libro está dedicada a la vertiente más práctica de las
redes sociales digitales, puesto que incluye algunas claves de interés para
orientar correctamente estas herramientas digitales dentro del sector público. Comienza explicando en qué
consiste la participación 2.0. Para ello,
establece una escala de participación
atendiendo al grado de atribuciones
que se ofrecen a la ciudadanía por parte
del gobierno. Partiendo de este criterio
existen cinco niveles de participación
(en orden ascendente): información,
consulta, inclusión, colaboración y empoderamiento. Se aportan estudios de
casos de administraciones que han
puesto en marcha experiencias y se describen algunas de las herramientas y
plataformas empleadas. Todo ello teniendo en cuenta algunas dificultades a
la hora de poner en marcha estos proyectos, como el peligro de exclusión
digital y de elitismo en la toma de decisiones.
En el capítulo noveno, dedicado a la
colaboración 2.0, la autora pone de relieve las dificultades de poner en marcha este tipo de iniciativas dentro de la
administración pública, donde existe
un alto grado de regulación, jerarquización y burocratización. Se trata de un
contexto adverso, en el que compartir
la información cuenta con importantes
restricciones, y en el que está regulada
la distribución, el uso y el almacenaje
de la misma. Según Mergel, las redes
sociales digitales pueden ayudar a generar redes de colaboración entre los empleados públicos que faciliten el intercambio de conocimiento. Estas redes
de colaboración pueden ser formales, si
están facilitadas por la administración,
o informales cuando son los propios
empleados públicos quienes toman la
iniciativa al margen de la administración. Las herramientas de co­laboración
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 341
RESEÑAS
más adecuadas hasta el momento para
la autora son las de­nominadas wikis.
Para conocer en profundidad estas herramientas, se incorporan en este capítulo recomendaciones y algunos estudios de caso que resultan de interés.
Finalmente, en el capítulo décimo,
se realiza una aproximación a la transparencia 2.0 mediante el análisis de algunas de las mejores prácticas a partir
de los contenidos de libre acceso alo­
jados en la plataforma data.gov en Estados Unidos. La transparencia 2.0,
para ser efectiva, debe contar con dos
colaboradores necesarios. Por un lado,
se precisa de una administración que
ofrezca el acceso a los datos de una manera comprensiva y reusable. Por el
otro, es fundamental contar con una
sociedad activa que sea capaz de extraer
la información más útil para ejercer su
derecho a la rendición de cuentas.
Como conclusión, se debe destacar
que el desarrollo del libro es fluido y
está bien estructurado. Los numerosos
casos prácticos incluidos en el estudio
ilustran con claridad los contenidos y
ayudan a comprender la visión de los
profesionales desde dentro del propio
sector público. De igual modo, el trabajo incluye numerosas herramientas
que están proliferando en la red y que
permiten la colaboración entre las ins342 Gestión y Política Pública
tituciones públicas y los ciudadanos.
En este sentido, viene a cubrir un vacío
dentro de la literatura dedicada al estudio de las redes sociales digitales dentro
del sector público.
Sin embargo, debido al enfoque
principalmente descriptivo del libro, se
echa en falta una labor más analítica de
los datos cualitativos obtenidos a partir
de las entrevistas y de los datos cuantitativos incluidos en el apéndice. En la
misma línea, debería haberse desarrollado el enfoque teórico con el que la
autora plantea el trabajo, más allá de
indicar que se aplican teorías provenientes de la public administration, network governance e information management.
Además, hay que tener en cuenta
que las conclusiones inferidas de la obra
son resultado de la información extraída de las instituciones públicas de Estados Unidos y que, por lo tanto, no tienen que ser consideradas universales.
Sin embargo, se debe señalar que la
mayor parte de las conclusiones de la
autora sobre el caso estadounidense coinciden con el reciente estudio realizado sobre redes sociales en los gobiernos
regionales españoles (Criado y Rojas,
2013) y con los trabajos previos realizados por Chen et al. (2010), Picazo-Vela
et al. (2011) y Bonsón et al. (2012).
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
RESEÑAS
En todo caso, se trata de una obra
de obligada consulta dirigida a los gestores públicos y profesionales del sector privado dedicados a la gestión del
gobierno 2.0, principalmente de Estados Unidos. Pero además el caso estadounidense puede resultar de utilidad
para aquellos empleados públicos de
otros países en cuyas administraciones
se estén poniendo en marcha iniciativas similares, puesto que incluye recomendaciones y casos de buenas prácticas que pueden servir de guía y apoyo
para su labor.
REFERENCIAS
Bonsón, E., L. Torres, S. Royo y F. Flores
(2012), “Local E-government 2.0:
Social Media and Corporate Transparency in Municipalities”, Government
Information Quarterly, 29 (2), pp.
123-132.
Chun, S.A., S. Shulman, R. Sandoval y
E. Hovy (2010), “Government 2.0:
Making Connections Between Citizens, Data and Government”, Information Polity, 15, 1-9.
Criado, J.I. y F. Rojas-Martín(2013),
“Strategies and Realities of Social
Media Diffusion in the Public Sector:
Evidence from the Regional Level of
Government in Spain”, en J. R. Gil-
García (ed.), E-government Success Factors and Measures: Concepts, Theories,
Experiences, and Practical Recommendations, México, igi Global.
Picazo-Vela, S., I. Gutiérrez-Martínez y
L.F. Luna-Reyes (2012), “Understanding Risks, Benefits, and Strategic
Alternatives of Social Media Applications in the Public Sector”, Government Information Quarterly, 29 (4),
pp. 504-511.
....................................................
Public Administration and Information
Technology, de Christopher Reddick,
Londres, Jones & Bartlet, 2012,
258 pp.
Por Gabriela Quintanilla Mendoza,
doctora por la Universidad Nacional
Autónoma de México. Actualmente
realiza el posdoctorado en el Centro de
Investigación y Docencia Económicas.
E
l e-gobierno continúa siendo un
tópico de gran interés, dado el
gran crecimiento y desarrollo que continúan teniendo las tecnologías de la
información (ti) en el mundo. Mucho
se ha escrito sobre el tema, pero pocas
veces se ha creado un texto como Public Administration and Information
Technology, que examina la influencia
que tienen las ti sobre casi todos los as-
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 343
RESEÑAS
pectos funcionales de las organizaciones del sector público, con especial
atención al cambio que han mostrado
diferentes áreas de la administración
pública. El auge de las redes sociales y
las tecnologías de la Web 2.0 obligan
hoy más que nunca a los gobiernos a
buscar nuevas formas de atender las
demandas sociales, eliminar al máximo
la corrupción y agilizar los procesos organizacionales para alcanzar una mayor eficiencia. Por eso, a través de esta
obra, que puede ser utilizada como libro de texto, se puede conocer la manera como las ti se han ido adoptando
para obligar a las organizaciones públicas a prestar servicios más eficientes,
efectivos y transparentes.
El libro está organizado en cuatro
partes. Un primer capítulo titulado
“Public Administration and Information Technology”, que sirve de marco
conceptual y contextual, en el que se
explican los conceptos y se incluyen las
teorías de administración pública y
tecnologías de la información, enfa­
tizándose el hecho de que ambos campos tratan el uso de sistemas de in­
formación para generar el cambio
organizacional en el gobierno. La primera parte, denominada “External
Environment” se integra por tres capítulos: “E-democracia”, “E-participa344 Gestión y Política Pública
ción” y “E-gobernanza”. La segunda
parte, titulada “The Internal Environment”, contiene los capítulos “Liderazgo y gestión”, “E-gobierno y cambio
organizacional” y “Arquitectura empresarial”. Finalmente, la tercera parte:
“Major Issues” contiene los capítulos:
“E-procuración”, “E-comercio” y “Reporte financiero en línea”; “Sistemas
de recursos humanos” y “Seguridad y
privacidad”. Cada uno de los capítulos
explican de manera profunda los elementos que los componen, con la finalidad de entender la trascendencia que
tienen las ti en las organizaciones del
sector público. Estas tres partes, que se
interrelacionan para mostrar un esquema sobre el modo como las ti y la administración pública se integran, se
examinan y discuten ampliamente, entregando un panorama muy crítico sobre los aspectos funcionales que deben
ser considerados para lograr un cambio
efectivo en el e-gobierno.
El libro es muy didáctico desde el
inicio. Está realizado desde una perspectiva sociotécnica que, como el mismo autor explica, facilita a los lectores
el entendimiento de los aspectos sociales y tecnológicos de las ti para comprender su influencia en el cambio organizacional. Consecuentemente, cada
capítulo contiene un caso de estudio
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
RESEÑAS
que incluye la gestión realizada para su
atención, los objetivos y una introducción que sirven de guía al lector para
comprender el contexto en el cual se
lleva a cabo el debate del tema.
El autor considera de gran relevancia para las organizaciones estudiar la
influencia que tienen las ti en la confianza de los ciudadanos hacia el gobierno, el dinero gastado por éste en
tecnologías de la información y la falta
de rendimiento de los sistemas existentes, con el aumento de la demanda sobre los administradores para acrecentar
la calidad de los servicios que presta el
gobierno. Señala que utilizar las ti permite al sector público ser más responsable y abierto, además de ayudarlo a ser
más eficiente en sus procesos internos.
En la primera parte del texto, Re­
ddick hace un recorrido por el entorno
externo, donde la administración pública y las ti se interrelacionan de mo­
do permanente al propiciar un mayor
acercamiento del ciudadano al gobierno. De este modo considera que el gobierno puede promover el uso de los
medios electrónicos para votar, participar, lograr un mayor compromiso en
los procesos políticos, en los procesos
de formulación de políticas públicas y
de elaboración de normas, así como al
buscarse los medios para mejorar la ca-
lidad de la prestación de los servicios
públicos.
El autor argumenta que el éxito de
la e-democracia está en la provisión de
información en línea a los ciudadanos,
porque cuando éstos se involucran
más, puede impulsarse nuevamente la
confianza de los ciudadanos en el gobierno y en los procesos políticos
(campañas y votación electrónica). Sus
investigaciones llegan a una con­clusión
muy general que expresa que la aceptación del uso de las ti para la e-democracia está en función de la ideología
partidista, especialmente en Estados
Unidos, aunque no deja de reconocer
que Internet es vital en los procesos políticos, convirtiéndose en una fuente
invaluable durante las elecciones. Asimismo, analiza el papel de la participación del ciudadano en los procesos políticos y de compromiso ciudadano, y la
transformación que este aspecto ha tenido a partir de la ampliación del uso de
las tecnologías de la información y comunicación y el surgimiento de los
sitios de redes sociales. Sin perder de vista la brecha digital, explica la influencia
de las ti en procesos de formulación
de políticas públicas y de elaboración de
normas, favoreciendo el desarrollo
de ciudadanos proactivos, además de
analizar las posibilidades que ofrecen las
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 345
RESEÑAS
tecnologías de la web 2.0 para fomentar
la e-participación.
En último lugar, Reddick subraya la
importancia que tiene la e-gobernanza
en la interacción del gobierno con el
ciudadano y en la prestación eficiente y
efectiva de servicios públicos utilizando
las tecnologías de la información y comunicación para mejorar la calidad.
Enfatiza que sólo se observan cambios
incrementales en la prestación de los
servicios, contrariamente a la opinión
de muchos autores que la ven como un
elemento transformador del gobierno,
por ejemplo Zhiyuan (2002).
En la segunda parte del libro
Reddick revisa el ambiente interno de
las organizaciones del sector público y
describe las dificultades que tienen los
líderes y los administradores de las organizaciones públicas para lograr la
adopción de las ti, pero la importancia
de hacerlo para lograr un mejor e-gobierno y con éste la eficiencia, la reducción de costos y la transparencia; una
mejor prestación de servicios y la participación junto con los sistemas de información conforman el cambio organizacional.
En el capítulo referido a liderazgo y
gestión, el autor describe las diferencias
entre ambos tipos de función, diferenciando el rol del líder y el del adminis346 Gestión y Política Pública
trador en el sector público. En este sentido, señala como muy importante la
ambigüedad de las metas en las organizaciones públicas a diferencia de las
organizaciones del sector privado,
donde son estables y por lo tanto ampliamente conocidas. Esta ambigüedad se traduce en incertidumbre sobre
la misión, lo que a su vez dificulta la
incorporación efectiva de las tecnologías de la información y la administración pública.
La distinción que hace entre el líder
y el administrador público es muy valiosa porque permite identificar que
mientras el primero es esencial para el
desarrollo y evolución de las ti en el
sector público, porque de ello depende
la introducción de las tecnologías en la
misión y en la dirección estratégica de
las organizaciones; al segundo corresponde la incorporación de las ti en las
organizaciones con el fin de promover
el cambio de la organización. A su vez,
se argumentan algunos de los beneficios y retos que trae consigo adoptar el
e-gobierno en las organizaciones públicas para promover el cambio, la eficiencia y la calidad en la prestación de
los servicios, así como la promoción de
la participación pública. Es interesante
observar cómo el paradigma de la burocracia, caracterizado porque la auto-
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
RESEÑAS
ridad y el poder descansaban en las altas autoridades, es dirigido hacia el
paradigma del e-gobierno, donde el
poder se encuentra a lo largo de la organización y el proceso de toma de decisiones es descentralizado. De acuerdo
con sus investigaciones la evolución
del e-gobierno ha sido más incremental que de transformación hacia un gobierno prestador de servicios de alto
nivel, porque se ha dado en las fases de
información y e-comercio que influyen en la administración, los proyectos
y los recursos.
El autor también realiza una comparación entre la gestión de los sistemas
de información en los sectores público
y privado, señalando que ambos son
diferentes en estructura, motivos y ambiente. Pero señala que para que las ti
puedan integrarse en la organización
pública, es requisito que haya un plan
de asignación de éstas a todas las funciones. Asimismo, enfatiza la importancia que tienen las ti como parte de
los factores estratégicos de las organizaciones públicas, considerando que influyen en la misión organizacional, la
computación en la nube (cloud comput­
ing), que permite una mayor apertura
y flexibilidad en la construcción de sitios web y aplicaciones, la interoperabilidad de los sistemas tecnológicos,
que facilitan la interacción entre sistemas de información y la planificación
de recursos.
Por último, en la tercera parte, Re­
ddick toca temas muy importantes sin
mediar una explicación sobre las razones por las cuales no fueron incluidos
en los dos apartados anteriores, especialmente porque son áreas relevantes
en el desarrollo organizacional. Así,
realiza un recorrido por el E-procurement (contratación electrónica), E-commerce (comercio electrónico) y reportes
financieros en línea, como áreas a través de las cuales se mueven y gestionan
los recursos públicos, para proporcionar información o adquirir bienes, explicando las razones por las cuales la
administración pública se beneficia al
introducir las ti para mejorar su funcionamiento y simplificar el sistema de
compras del gobierno. Además, destaca la forma en que los sis­temas de información de recursos humanos han
agilizado los procesos y permitido una
mayor integración de estas áreas dentro de las organizaciones públicas.
Finalmente, en el último capítulo
Reddick provee una perspectiva acerca
de cómo la información sobre seguridad y privacidad se relacionan con la
administración pública, demostrando
la importancia que estos tópicos tienen
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 347
RESEÑAS
348 Gestión y Política Pública
Como libro de texto, no sólo permite conocer la importancia de las ti
en la administración pública, sino explorar su papel innovador en la reforma del sector público, mejorando la
eficiencia organizacional para prestar
mejores servicios. La profunda investigación realizada sobre cada tema provee al lector una visión realista de cada
uno de ellos, enfatizando la importancia que hoy tiene el gobierno electrónico para lograr una gestión pública proactiva. G
PP
en la formulación de políticas públicas
y los tipos de protección que deben ser
colocados para asegurar los sistemas de
información. También puntualiza que
tanto la seguridad como la privacidad
son aspectos que deben ser ampliamente vigilados en las organizaciones
del sector público, debido a la disponibilidad, confidencialidad, privacidad e
integridad de los datos que recogen.
En general, la literatura sobre adminitración pública y ti analiza la
transformación que ha tenido el gobierno con la adopción de éstas últimas al mejorar la gestión y acercarse a
la sociedad (Reece, 2006). Lo novedoso de Public Administration and Information Technology es el enfoque de
cómo las ti han influido el funcionamiento de la mayoría de las áreas de la
administración pública, propiciando
no sólo el cambio organizacional, sino
obligando a los administradores públicos a conocer el impacto de las ti en las
organizaciones donde se desempeñan.
REFERENCIAS
Reece, B. (2006), “E-government Literature Review”, Journal of E-government,
3 (1), pp. 69-110. doi:10.1300/J399v
03n01_05.
Zhiyuan, F. (2002), “E-government in
Digital Era: Concept, Practice, and
Development”, International Journal
of The Computer, The Internet and
Management, 10 (2), pp. 1-22.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Convocatoria para la publicación de
estudios de caso para la docencia
L
a revista Gestión y Política Pública (gypp) convoca a académicos e investigadores interesados en publicar estudios de caso para la docencia, derivados de experiencias relevantes en México, América Latina
y otras regiones del mundo, a que envíen sus trabajos con el fin de que sean
publicados en una sección especial de nuestra revista.
De acuerdo con el perfil editorial de gypp y las características particulares de este tipo de estudios de caso, se espera que los trabajos y las problemáticas abordadas versen sobre temas de políticas públicas, gobierno y gestión pública, además de que su estructura y narrativa tengan el objetivo
preciso de ser utilizadas por los profesores como estrategia docente y herramienta teórico-práctica en clase.
Gestión y Política Pública es una revista académica semestral editada por
la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide). Cuenta con 20 años de existencia y se encuentra
referenciada en importantes índices y abstracts nacionales e internacionales.
Esta convocatoria tiene el objetivo de abrir un espacio para que nuestros
lectores del medio académico, profesores y alumnos, puedan vincular el
aprendizaje en el aula con el análisis de un evento o problema real. Se busca,
entre otras cosas, contribuir a acortar la brecha que suele existir entre la
formación universitaria y la realidad práctica de la profesión.
Los estudios de caso para la docencia tienen la cualidad de ofrecer en un
documento corto la información suficiente para destacar la complejidad del
problema. Se redactan con la idea de que, mediante su discusión en el aula, los
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 349-354
Gestión y Política Pública 349
CONVOCATORIA PARA LA PUBLICACIÓN DE ESTUDIOS DE CASO PARA LA DOCENCIA
profesores a nivel licenciatura o posgrado dirijan un intercambio de ideas con
sus estudiantes, desarrollando en ellos sus habilidades analíticas y su pensamiento crítico. De esta manera, el texto, que mantiene un claro valor pedagógico, resulta una herramienta que fomenta un aprendizaje activo y no pasivo.
CARACTERÍSTICAS DE LOS ESTUDIOS DE CASO
Los estudios de caso a presentar deberán tener al menos las siguientes características:
• Contar con una relatoría de los eventos con el fin de ilustrar situaciones
conflictivas que requieren ser resueltas. En esta narración se describirán
las actuaciones de personas y actores políticos y sociales con intereses
divergentes y que ponen de relieve la complejidad del problema.
• La narrativa debe resultar fluida procurando que los lectores puedan
identificar y descubrir los elementos clave que les permitirán resolver el
caso planteado.
• En la presentación de los hechos se debe incluir información cualitativa
y cuantitativa que resulte relevante para ilustrar el caso. Presentar datos,
números, gráficos, esquemas, cuadros, información socioeconómica y
demográfica.
• Hacer explícitas las teorías involucradas, es decir, presentar un marco
teórico o analítico que sirva para la discusión en el aula.
• Al tratarse de casos inscritos en el ámbito latinoamericano, y considerando la diversidad de los potenciales lectores, es aconsejable proporcionar
también datos históricos, con el fin de contextualizar la problemática.
• A manera de apoyo para la reflexión, se deberá tratar de relacionar el
caso estudiado con otros similares.
• Se pide que cada documento vaya acompañado de un cuestionario con
el fin de que sea resuelto colectivamente. Las preguntas buscarán que los
lectores expliquen los hechos, identifiquen los principales puntos problemáticos, hagan explícitos los razonamientos, teorías y principios técnicos involucrados.
350 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
CONVOCATORIA PARA LA PUBLICACIÓN DE ESTUDIOS DE CASO PARA LA DOCENCIA
TIPOLOGÍA DE LOS ESTUDIOS DE CASO
Tipo 1. De descripción. Se realiza una relatoría que representa la situación,
contiene los datos suficientes para que los alumnos, al analizar el caso, realicen
un diagnóstico de la situación o una identificación del problema y de sus causas.
Tipo 2. Del problema y sus causas. Incluye al tipo 1, descriptivo, e incorpora en el análisis el reto de identificar la relación causal con la intención de
determinar las posibles soluciones, además de resaltar ventajas y desventajas.
Tipo 3. De propuesta de solución. En este tipo se describe la situación, se
presenta el problema de forma clara, se dan soluciones y se justifica la selección de una de ellas. Se pretende que el alumno analice la solución elegida.
Se recomienda a los colaboradores que revisen la literatura relacionada con
los estudios de caso para la docencia con el fin de conocer con mayor profundidad tanto las características del contenido, como la estructura narrativa de este tipo de documentos. En este sentido se sugiere revisar:
• Cabrero, Enrique y Gabriela Nava (1999), Gerencia pública municipal:
Conceptos básicos y estudios de caso, México: Centro de Investigación y
Docencia Económicas/ Miguel Angel Porrúa.
• Foran, John (2001), “The Case Method and the Interactive Classroom”,
en The nea Higher Education Journal, consultado en http://www.nea.
org/assets/img/PubThoughtAndAction/TAA_01Sum_05.pdf.
• Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Evaluación de recursos
didácticos, Módulo II, consultado en http://coleccion.educ.ar/coleccion/CD6/contenidos/teoricos/modulo-2/m2-6.html.
• Stake, Robert (2000), “Qualitative Case Studies”, en Denzin, N.K. e Y.S.
Lincoln (eds.), The SAGE Handbook of Qualitative Research, Thousand
Oaks: SAGE Publications, consultado en http://kevindriscoll.org/wiki/
Qualitative_case_studies.
• Yin, Robert (2003), Applications of Case Study Research, Thousand Oaks:
SAGE Publications.
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 351
CONVOCATORIA PARA LA PUBLICACIÓN DE ESTUDIOS DE CASO PARA LA DOCENCIA
PRESENTACIÓN DE LOS TEXTOS
La presentación de los textos tendrá como norma los requerimientos y estándares de calidad habituales en Gestión y Política Pública. Importante:
sólo se enviarán a dictaminación los textos que cumplan con todos los
puntos detallados en este apartado.
• Deberán contar con una estructura básica que incluya entre otros aspectos, introducción, antecedentes, cuerpo o desarrollo del caso y anexos,
estos últimos si los hubiere; además de indicaciones para su uso, si algún
profesor desea usar el caso en aula.
• Únicamente serán considerados casos inéditos que no estén siendo sometidos para su publicación simultáneamente en otro medio.
• Es importante señalar que los casos expuestos deben ser sucesos y problemáticas reales. Desde luego, si por algún motivo los autores consideran necesario mantener en el anonimato los nombres verdaderos de las
personas o lugares involucrados, pueden hacerlo. No obstante, esta situación deberá ser advertida claramente en el trabajo y desde un inicio.
• Sólo se aceptan textos redactados en español o en inglés. Los trabajos
deberán tener una extensión máxima de 8 500 palabras, con un interlineado de espacio y medio, y en letra Arial a 12 puntos en papel tamaño
carta.
• Incluir, junto con el envío del trabajo, la siguiente información: título
del trabajo (en español e inglés), un resumen de su contenido de 80 a
150 palabras (en español y en inglés, mismo contenido), palabras clave
(en español y en inglés, misma cantidad de palabras y mismo sentido),
nombre y nacionalidad del autor, señalando la actividad que se encuentra desarrollando en el momento de someter a dictamen el artículo, su
institución de adscripción, así como domicilio completo, teléfono, fax y
correo electrónico (en español e inglés). Las palabras clave deberán seleccionarse según los siguientes índices: pais International Broad Topics
Classification System; ocde Macrothesaurus; unbis, United Nations
Bibliographic Information.
352 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
CONVOCATORIA PARA LA PUBLICACIÓN DE ESTUDIOS DE CASO PARA LA DOCENCIA
• Breve biografía de cada autor en español e inglés (entre 100 y 150 palabras).
• Poner las referencias bibliográficas entre paréntesis en el texto del siguiente modo: (autor, año, página).
• La bibliografía completa debe ser presentada al final, ordenada alfabéticamente y adecuarse al siguiente esquema: a) Para libros: apellidos,
nombre, año (entre paréntesis), título (en cur­sivas), ciudad, editorial; b)
Para artículo com­pilado en libro: apellidos, nombre, año (entre paréntesis), título (entre comillas), la palabra en, nombre del compilador, título
del libro (en cursivas), ciudad, editorial; c) Para: revistas y periódicos:
apellidos, nombre, año (entre paréntesis), título (entre comillas), la palabra en, nombre de la publicación, volumen, nú­mero, páginas.
• Es indispensable que cada obra mencionada en la bibliografía haya sido
citada dentro del artículo, de lo contrario no se considerará como fuente
consultada por los autores.
• Toda imagen, mapa, tabla, gráfica o figura debe ir acompañada de su
título y fuente o en su caso de la leyenda “Elaboración propia.” Enviar
las tablas, diagramas, figuras y gráficas en la paquetería en la que fueron
creadas (Word, Excel, Stata, etc.) Si fueron elaboradas en Stata, deben
venir acompañadas de un pdf generado directamente de Stata. En caso
de usar otro programa, favor de informar al entregar el artículo.
RECEPCIÓN Y DICTAMINACIÓN
Dado que los textos serán publicados en una sección especial del número
regular de Gestión y Política Pública no se establecen fechas límites para la
recepción de los originales; es decir, las propuestas pueden ser enviadas en
cualquier momento del año. Sin embargo, los originales serán recibidos
exclusivamente en formato electrónico por e-mail y deberán ser dirigidos a
[email protected] y [email protected].
La dictaminación del manuscrito tiene un carácter anónimo y se llevará
a cabo por al menos dos de los integrantes de la cartera de árbitros especialistas en el tema. El artículo iniciará el proceso de dictaminación una vez
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Gestión y Política Pública 353
CONVOCATORIA PARA LA PUBLICACIÓN DE ESTUDIOS DE CASO PARA LA DOCENCIA
PP
que se haya verificado que cumple con los requerimientos de forma, en el
orden en que fueron recibidos por el editor y se haga llegar a los autores el
acuse de recibo formal correspondiente. Antes de ser enviados a dictamen,
los manuscritos son revisados por alguno de los editores para evaluar su
pertinencia para la revista y decidir si un manuscrito en particular debe ser
enviado a dictamen o no. De acuerdo con la evaluación de los expertos, el
artículo sometido a dictamen puede ser: a) recomendado ampliamente
para su publicación; b) recomendado para su publicación sólo si se mejora
su calidad en los términos indicados; c) recomendado para su publi­cación
pero en otra revista distinta a GyPP, o d) no recomendado para su publicación (véase: www.gestionypoliticapublica.cide.edu). El compromiso de
Gestión y Política Pública es concluir el proceso en el menor tiempo posible;
sin embargo, el tiempo del arbitraje estará sujeto a la carga de trabajo de los
especialistas a los que se les haya asignado el artículo y al envío del fallo correspondiente. Recientemente este proceso puede variar desde aproximadamente seis meses hasta poco más de un año.
Invariablemente, los autores de los trabajos aceptados deberán firmar
un contrato de cesión de derechos. Cualquier circunstancia no contemplada en la presente convocatoria será resuelta por el editor de Gestión y
Política Pública. G
354 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Sobre los editores
J. Ramón Gil-García es director de investigación del Center for Technology in Government, University at Albany, State University of New York
(suny) y profesor-investigador de la División de Administración Pública en
el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide). Es miembro del
Sistema Nacional de Investigadores como investigador nivel II y miembro
de la Academia Mexicana de Ciencias. En 2009, fue considerado el autor
más prolífico en el campo de la investigación en gobierno digital en el
mundo. Actualmente, es también faculty affiliate del National Center for
Digital Government, University of Massachusetts Amherst. Ha escrito artículos en revistas académicas de gran prestigio nacional e internacional,
como The International Public Management Journal, Government Information Quarterly, Journal of the American Society for Information Science and
Technology, European Journal of Information Systems, Reforma y Democracia,
Gestión y Política Pública, Espiral: Estudios sobre Estado y Sociedad, Ciencias
de Gobierno, Ciencia Ergo Sum y Espacios Públicos. Algunos de sus artículos
están entre los más citados en el campo de investigación del gobierno electrónico en el mundo. Sus intereses de investigación incluyen: gobierno
electrónico colaborativo, integración de información y colaboración interorganizacional, ciudades y gobiernos inteligentes, adopción e implementación de tecnologías emergentes, tecnologías de información en las organizaciones, políticas de combate a la brecha digital, gestión y política
educativa, nueva gerencia pública, evaluación de políticas públicas y
aproximaciones de investigación multimétodo. J. Ramón Gil-García tiene
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 355-356
Gestión y Política Pública 355
RESEÑAS CURRICULARES DE LOS EDITORES
una licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública, una maestría en Administración y Políticas Públicas y un doctorado en Administración y Políticas Públicas con especialización en Estrategia y Gerencia Informática. Fue también becario del programa Fulbright.
PP
J. Ignacio Criado es profesor-investigador en el Departamento de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid. Ha enseñado también en la Universidad Complutense de Madrid y la
Universidad de Comillas (icade-Madrid). Ha sido profesor visitante en
Danube University Krems (Austria), así como en El Colegio de México y
en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide) (México). Ha
sido visiting fellow en el Oxford Internet Institute, University of Oxford y
post-doctoral visiting scholar en el Center for Technology in Government,
State University of New York (suny at Albany). Entre sus publicaciones
destacan dos libros premiados, así como varias decenas de capítulos y ar­
tículos publicados en Social Science Computer Review, Government Information Quarterly, Information Polity, Internacional Journal of Public Sector Management, Gestión y Política Pública, Revista de Estudios Políticos, y Reforma
y Democracia. Es miembro del consejo editorial de International Journal of
Public Sector Management, Revista Española de Ciencia Política y Espacios
Públicos, así como evaluador de artículos de diversas publicaciones, todas
ellas de la máxima calidad académica en sus respectivas especialidades. Asesora, investiga y enseña sobre gobierno y administración digital, social media
y administraciones públicas, open government, interoperabilidad, colaboración interorganizacional, europeización de la política de e-government, liderazgo político local, gestión de la calidad en el sector público, así como administraciones públicas latinoamericanas. Es licenciado (premio nacional
extraordinario) y doctor europeo en Ciencia Política y Administración Pública por la Universidad Complutense de Madrid y el Instituto Ortega y
Gasset (premio extraordinario de doctorado, premio inap a la mejor investigación sobre administración pública y aecpa a la mejor tesis doctoral de
Ciencia Política 2009-2010). G
356 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
Indicaciones para los colaboradores
1. Gestión y Política Pública considerará para su posible publicación artículos inéditos que no estén sometidos para su publicación simultáneamente en otro medio.
• Las colaboraciones deben ser enviadas por correo electrónico a efrain.
[email protected] y [email protected]. El texto se enviará
en formato Word o rtf y las gráficas, cuadros figuras y tablas en la
paquetería en la que fueron creadas (Excel, Word, Stata, etc.).
2. La colaboración debe ajustarse a los siguientes lineamientos. Importante: sólo se enviarán a dictaminación los artículos que cumplan con todos los
puntos detallados en este apartado.
• Sólo se aceptan textos redactados en español o inglés. El trabajo deberá
tener una extensión mínima de 7 000 palabras y máxima de 12 000 palabras, a entregarse en letra Arial de 12 puntos, a espacio y medio, en
papel tamaño carta.
• Incluir, junto con el envío del trabajo, la siguiente información: título del
trabajo (en español e inglés), un resumen de su contenido de 80 a 150
palabras (en español e inglés, mismo contenido), palabras clave (en español e inglés, misma cantidad de palabras y mismo sentido), nombre y
nacionalidad del autor, señalando la actividad que se encuentra desarrollando en el momento de someter a dictamen el artículo, su institución
de adscripción, así como domicilio completo, teléfono, fax y correo electrónico (en español e inglés). Las palabras clave deberán seleccionarse según los siguientes índices: pais International Broad Topics Classification
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
. PP. 357-360
Gestión y Política Pública 357
INDICACIONES PARA LOS COLABORADORES
System; ocde Macrothesaurus; unbis, United Nations Bibliographic
Information.
• Breve biografía de cada autor en español e inglés (entre 100 y 150 palabras).
• Poner las referencias bibliográficas entre paréntesis en el texto del siguiente modo: (autor, año, página).
• La bibliografía completa debe ser presentada al final, ordenada alfabéticamente y adecuarse al siguiente esquema: a) Para libros: apellidos,
nombre, año (entre paréntesis), título (en cur­sivas), ciudad, editorial;
b) Para artículo com­pilado en libro: apellidos, nombre, año (entre paréntesis), título (entre comillas), la palabra en, nombre del compilador,
título del libro (en cursivas), ciudad, editorial; c) Para: revistas y periódicos: apellidos, nombre, año (entre paréntesis), título (entre comillas),
la palabra en, nombre de la publicación, volumen, nú­mero, páginas.
Es indispensable que cada obra mencionada en la bibliografía haya
sido citada dentro del artículo, de lo contrario no se considerará como
fuente consultada por los autores.
• Toda imagen, mapa, tabla, gráfica o figura debe ir acompañada de su
título y fuente o en su caso de la leyenda “Elaboración propia.” Enviar
las tablas, diagramas, figuras, y gráficas en la paquetería en la que fueron
creadas (Word, Excel, Stata, etc.) Si fueron elaboradas en Stata, deben
venir acompañadas de un pdf generado directamente de Stata. En caso
de usar otro programa, favor de informar al entregar el artículo.
3. La dictaminación del manuscrito tiene un carácter anónimo y se llevará
a cabo por al menos dos de los integrantes de la cartera de árbitros especialistas en el tema. El artículo iniciará el proceso de dictaminación una
vez que se haya verificado que cumple con los requerimientos de forma,
en el orden en que fueron recibidos por el editor y se haga llegar a los autores el acuse de recibo formal correspondiente. Antes de ser enviados a
dictamen, los manuscritos son revisados por alguno de los editores para
evaluar su pertinencia para la revista y decidir si un manuscrito en particular debe ser enviado a dictamen o no. De acuerdo con la evaluación de
los expertos, el artículo sometido a dictamen puede ser: a) recomendado
358 Gestión y Política Pública
VOLUMEN TEMÁTICO 2013 GOBIERNO ELECTRÓNICO
INDICACIONES PARA LOS COLABORADORES
ampliamente para su publicación; b) recomendado para su publicación
sólo si se mejora su calidad en los términos indicados; c) recomendado
para su publi­cación pero en otra revista distinta a GyPP, o d) no recomendado para su publicación (véase: www.gestionypoliticapublica.cide.edu).
El compromiso de Gestión y Política Pública es concluir el proceso en el
menor tiempo posible; sin embargo, el tiempo del arbitraje estará sujeto a
la carga de trabajo de los especialistas a los que se les haya asignado el artícu­
lo y al envío del fallo correspondiente. Recientemente este proceso puede
variar desde aproximadamente seis meses hasta poco más de un año.
4. Si el artículo es aceptado, los autores deberán firmar un contrato de cesión de derechos. La aceptación formal y la posterior designación del
número en el cual el artículo será publicado están condicionadas al envío del contrato de cesión de derechos por parte del (los) autor(es), así
como al cumplimiento de cualquier otro requisito legal, administrativo
o de cualquier otra índole que se le pida al autor o autores.
5. Para el envío de sus artículos se sugiere a los autores que consideren las secciones que integran la revista:
Gestión y Política Pública. Se conforma de ar­tículos centrados en
aproximaciones teóricas tanto a problemas de diseño como de implementación o evaluación de políticas, así como su estrecha vincu­lación con los
procesos de reforma estatal.
Gestión y Organización. Se orienta a establecer acercamientos sistemáticos a la teoría de la organización, disciplina que constituye un eje
teórico fundamental para entender los procesos de cambio, la estructura,
la dinámica de las decisiones, el comportamiento y la cultura de organizaciones públicas caracterizadas por una alta complejidad.
Gestión regional y local. Tiene por objeto introducirse en el tema de
las estructuras gubernamentales y en las relaciones estado-sociedad, que
en la actualidad se ha prestado mayor atención a nivel municipal de
gobierno y sus procesos descentralización.
Experiencias relevantes. Abre un lugar para la revisión y el estudio de
casos específicos que arrojan enseñanzas concretas de éxito o fracaso en
la práctica de la gestión de políticas y organizaciones públicas.
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Gestión y Política Pública 359
INDICACIONES PARA LOS COLABORADORES
PP
Posiciones e Ideas. Es un espacio para textos que pretenden centrar la
atención sobre temas de actualidad referentes a las perspectivas de la
administración pública.
Estudios de caso para la docencia. Se trata de trabajos que versan sobre
temas de políticas públicas, de gobierno y gestión pública pero cuya estructura y narrativa tienen el objetivo preciso de ser utilizadas por los
profesores como estrategia docente y herramienta teórico-práctica en clase. Es decir, son trabajos redactados con la idea de que, mediante su discusión en el aula, los profesores a nivel licenciatura o posgrado dirijan un
intercambio de ideas con sus estudiantes, desarrollando en ellos sus habilidades analíticas y su pensamiento crítico. De esta manera, los textos
publicados en esta sección mantienen un claro valor pedagógico y resultan una herramienta que fomenta un aprendizaje activo y no pasivo.
6. Se invita a que nos hagan llegar propuestas para nuestra sección de reseñas de libros a ser consideradas por el editor de Gestión y Política Pública. Sugerimos a los autores considerar criterios como la actualidad del
libro reseñado, la influencia dentro del ámbito de la administración y
las políticas públicas de los autores de la obra, así como la importancia
de la divulgación y el conocimiento del libro entre los lectores hispanoamericanos.
7. Se hace notar que la revista Gestión y Política Pública se encuentra referenciada en los siguientes índices y abstracts nacionales e internacionales:
Índice de Revistas Mexicanas Científicas de Excelencia (Conacyt);
Scientific Electronic Library Online (Scielo); Citas Latinoamericanas
en Ciencias Sociales y Humanidades (clase); Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal (Redalyc); Thomson isi (Social Sciences Citation Index); International Development
Abstracts; csa Cambridge Scientific Abstracts; International Political
Science Abstracts; Public Affairs Information Service (pais); Manager
Elsevier Geo Abstracts; Hispanic American Periodicals Index (hapi). G
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