OS NÓS DO
FINANCIAMENTO À
EDUCAÇÃO
PAULO SENA
Consultor Legislativo da Área XV
Educação, Cultura, Desporto, Bens Culturais,
Diversões e Espetáculos Públicos
ABRIL/2003
Paulo Sena
2
ÍNDICE
1. ORIGEM DOS RECURSOS APLICADOS NA EDUCAÇÃO. ...................................................... 3
2. PERFIL DAS RECEITAS VINCULADAS NAS ESFERAS FEDERATIVAS ............................. 3
3. RECUPERAÇÃO DE RECEITAS E NOVAS FONTES DE RECURSOS. QUEDA DOS
GASTOS COM EDUCAÇÃO ................................................................................................................ 6
4. AMPLIAÇÃO DE RECURSOS PARA A EDUCAÇÃO .................................................................. 7
5. QUESTÃO FUNDEF X FUNDEB. .................................................................................................... 11
6. TRÊS FUNDOS PARA A EDUCAÇÃO BRASILEIRA ................................................................. 12
7. OS NÓS DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO – AGENDA DE DISCUSSÃO E
PROVIDÊNCIAS IMEDIATAS .......................................................................................................... 13
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Câmara dos Deputados
Praça dos 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Térreo
Brasília - DF
Os Nós do Financiamento à Educação
Nota Técnica
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Paulo Sena
3
OS NÓS DO FINANCIAMENTO À EDUCAÇÃO
PAULO SENA
1.
ORIGEM DOS RECURSOS APLICADOS NA
EDUCAÇÃO.
O
art. 68 da Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes
e Bases da Educação Nacional – LDB)
prevê quais as receitas públicas destinadas
à Educação, a saber:
I – receita de impostos próprios da União2, dos
Estados e DF3 e dos Municípios4;
II – receita de transferências constitucionais e
outras transferências5;
III – receita do salário–educação e de outras
contribuições sociais6 ;
IV – receita de incentivos fiscais7 ;
V – outros recursos previstos em Lei.
A origem, pois, dos recursos previstos nos incisos I
e II é o imposto, o inciso III refere-se a contribuição social, o
inciso IV à renúncia fiscal e o inciso V a outros recursos.
2. PERFIL DAS RECEITAS VINCULADAS NAS
ESFERAS FEDERATIVAS
I – União
a) Receita vinculada à manutenção e
desenvolvimento do ensino – MDE ( art. 212, caput, da
Constituição Federal) – pelo menos 18% da receita resultante
de Impostos ( deduzidas as transferências efetuadas aos Estados,
DF e Municípios).
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Nota Técnica
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QUADRO I
Evolução da Fonte 112
Manutenção e Desenvolvimento do ensino - MDE
(R$ milhões)
Fonte 112
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Valor
3489
4788
3360
3831
4570
6104
6255
7205
7701
Liquidado
Fonte: Raquel D.L.Vasconcelos Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados
QUADRO II
Recursos da União para MDE - 2003
,PSRVWR
5HF7RWDO
SULQFLSDO
GtYLGD
7UDQVI
(VWDGRH
7UDQVI
0XQLFtSLR
S(VWH
DWLYD
0XQLFtSLR
5HFHLWD
'58
/tTXLGD
' GH
F $
%
Em milhões
%DVHGHFiOFXOR
0'(8QLmR
5HFXUVRVS
0'(
$
) GH(
%
,PSRUW
([SRUW
,5
,3,
,75
,2)
727$/
Fonte: Raquel D.L.Vasconcelos Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados
b) Salário-Educação – art. 212, § 5º da Constituição Federal
A Lei nº 9424/96 (Lei do FUNDEF) fixa a alíquota a ser paga pelas empresas (2,5%
sobre as remunerações) e estabelece, como a legislação anterior, a existência de uma cota federal (
1/3 do valor) e da cota estadual (2/3 do valor). A cota federal deve ser aplicada em programas e
projetos de universalização do ensino fundamental de forma a reduzir os desníveis sócio-educacionais.
São os recursos que alimentam os programas do FNDE.
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QUADRO III
R$ milhões
FONTES 113 e 213 (293) (cota federal
do Salário-educação e sua aplicação)
1997
1998 1999
Valor liquidado
721
773
811
2000
2001
905,04 1028,7
2002
1195
2003
1408,2
Fonte: Raquel D.L.Vasconcelos/Carlos Lessa -Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados
II – Estados
a) Receita vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino – M.D.E. – art. 212,
caput, Constituição Federal – pelo menos 25% da receita resultante de impostos (incluídas as
transferências recebidas da União e deduzidas as efetuadas aos municípios). Há Estados cuja
Constituição prevê percentual maior.
Com a Emenda 14/96, 60% dos 25% (isto é, 15% da receita vinculada) são subvinculados
ao ensino fundamental público – art. 60, caput, do ADCT e Lei nº 9424/96 ( art.1º, §§1º e 2º e art
2º, caput). Esta 1ª subvinculação ainda não é o FUNDEF. São separados 15% de alguns impostos e
transferências, para constituir o FUNDEF (art. 60, § 1º, ADCT): FPE, ICMS, IPI-EXP, compensação
da Lei Kandir). Os recursos são distribuídos de acordo com o número de matrículas no ensino
fundamental( apurados pelo censo do MEC referente ao ano anterior).
b) Receitas adicionais em virtude do FUNDEF – originadas:
- da complementação da União :devem ser integralmente aplicadas no ensino fundamental
público. No exercício de 2001, receberão recursos da União os Estados do Pará, Alagoas, Bahia,
Ceará, Maranhão, Paraíba e Piauí. A Complementação da União representa, no grande agregado,
cerca de 3,5% do Fundo. Para os Estados que recebem complementação pode representar até 20%
de seu FUNDEF (Bahia). Uma vez no fundo estes recursos são distribuídos entre estados e municípios
de acordo com as matrículas.
- eventualmente, de recursos perdidos pelos municípios para os estados. Esta situação
ocorre em poucos estados , nos quais a rede estadual é responsável por grande número de matrículas,
como por exemplo, São Paulo.
c) Salário-Educação – art. 212, § 5º da Constituição Federal .
A Lei nº 9424/96 (Lei do FUNDEF) prevê que a cota estadual corresponde a 2/3. É
creditada mensal e automaticamente em favor das Secretarias de Educação dos Estados. A Lei nº
9766/98 determina que Lei estadual estabeleça critérios de redistribuição destes recursos, entre
Estados e Municípios, sendo critério obrigatório, a destinação de 50% de acordo com o número de
matrículas ( mesmo critério do FUNDEF). Menos da metade dos estados editou lei neste sentido.8
III - Municípios
a) Receita vinculada à manutenção e desenvolvimento do ensino – art. 212, caput,
Constituição Federal – pelo menos 25% da receita resultante de impostos municipais (incluídas as
transferências recebidas da União e dos Estados). Os recursos recebidos de convênios, como os do
FNDE não podem integrar os 25% para efeito de justificação de gastos.
b) Receita adicional em virtude do FUNDEF – Obtida, a partir da complementação da
União e pela perdas para o FUNDEF, de municípios ricos e/ou com poucas matrículas e do respectivo
Estado. Deve ser integralmente aplicada no ensino fundamental público.
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60% dos 25% (isto é, 15% da receita vinculada) são subvinculados ao ensino fundamental
público. (art. 60, caput, ADCT). Esta 1ª subvinculação ainda não é o FUNDEF. São separados 15%
de alguns impostos e transferências, que são destinados ao FUNDEF (FPM, cota do ICMS, IPI-EXP
e compensação da Lei Kandir). Esta 2ª subvinculação, prevista no art. 60, § 1º, ADCT, corresponde
ao FUNDEF.
Destes recursos, 60% são destinados à remuneração dos profissionais do magistério9. De
acordo com o número de matrículas, os Municípios podem receber mais recursos do que destinam ao
FUNDEF.
c) Salário-educação.
Não há cota municipal. Com o advento da lei nº 9766/98, deveriam ter sido editadas leis
estaduais redistribuindo os recursos, tendo como critério obrigatório a distribuição de ,pelo menos,
50% de acordo com o número de alunos. Até o momento, onze estados o fizeram.
3. RECUPERAÇÃO DE RECEITAS E NOVAS FONTES DE RECURSOS. QUEDA DOS
GASTOS COM EDUCAÇÃO
Recentemente, a Educação logrou estancar dois canais através dos quais perdia recursos:
a) com o julgamento da ADC nº 3 pelo Supremo Tribunal Federal, aumentou a arrecadação
do salário-educação. As empresas vinham recorrendo à Justiça, e obtendo vitórias em 1ª instância,
para não recolher a contribuição social;
b) no processo de aprovação da Desvinculação de Receitas da União - DRU, em
substituição ao FEF, o salário-educação foi poupado da captura de 20% de seu montante, como
vinha ocorrendo.
A partir do entendimento de que a Educação é prioritária, a legislação tem absorvido
alguns ganhos para o setor, ora conceituais10 ora com reflexos financeiros – em que pese a permanente
queda de braço com as burocracias da área econômica, revelada por exemplo, nos episódio dos vetos
ao PNE( três dos quais recaíram sobre o financiamento)11 e da fixação inicial do valor mínimo do
FUNDEF em 2003. Apesar destes obstáculos, o plano traz conquistas importantes, em dispositivos
não vetados. Por exemplo, a obrigação de que os PPAs, nas três esferas, dêem suporte às metas do
PNE e dos planos estaduais e municipais( art. 5º, Lei nº 10.172/01, e meta nº. 6 do item 11.3.1 do
anexo). Embora de menor importância simbólica, diríamos que tem, potencialmente, mais
conseqüências práticas que o estabelecimento de percentual do PIB -importante como indicador,
mas que não traz a garantia de fontes.
O Plano Plurianual em vigor até 2003( Lei nº 9.989/2000) –PPA teve incorporadas
várias emendas da Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara, como por exemplo a
inclusão em seus macroobjetivos, do combate à repetência, evasão e distorção idade-série, erradicação
do analfabetismo e o ajuste da complementação da União ao FUNDEF, de modo a garantir um
padrão mínimo de qualidade..
A Lei nº 9.998/2000, que institui o Fundo de Universalização dos Serviços de
Telecomunicações – FUST, por exemplo, determina que 18% de suas receitas sejam aplicados em
estabelecimentos públicos de ensino (art. 5º, XIV, § 2º).
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Com o advento da Emenda Constitucional nº 31/2000, que instituiu, até 2010, o Fundo
de Combate à Pobreza, houve um aporte significativo de verbas para o programa de renda mínima
associado à Educação (bolsa escola federal) que conta, em 2003, com 1,837 bilhão de reais12. (cf. Lei
nº 10.219/01 e Decreto 3.823/01).
Contando com a mesma fonte, o governo instituiu em 2001 (Cf. MP nº 2.178-36/01),
dois novos programas direcionados, respectivamente, à educação de jovens e adultos nos Estados e
Municípios, com menor IDH( Programa “Recomeço”, que conta com cerca de 325 milhões no
orçamento 2003), e à expansão do ensino médio (art. 18 e segs). Observe-se que estes recursos não
foram disponibilizados para a faixa de 0 a 6 anos.
Há programas de outros Ministérios, que não o MEC, que representam ações de interesse
da Educação, trazendo-lhe mais recursos, tais como: “Uma biblioteca em cada Município (Ministério
da Cultura), “Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária – PRONERA (INCRA), “Plano
Nacional de Qualificação do Trabalhador – PLANFOR (Ministério do Trabalho), “Programa
Educação” (Ministério das Comunicações. Cf. Portaria nº 02/2001), Programa “Esporte na Escola”
(Ministério do Esporte), Programa Nacional “Paz nas Escolas” (Ministério da Justiça).
Em que pese estes ganhos, o orçamento do MEC, em comparação com a evolução da
receita tributária e de contribuições, no período de 1995-2003, segundo dados da Consultoria de
Orçamentos da Câmara13, sofreu uma diminuição da participação percentual , passando de 8,6%
para 5,4%. E a participação percentual do MEC na receita corrente líquida da União caiu de 9,2 para
8,2 no período 2000-2003.
A Educação teve recursos contingenciados14 em 2003, sendo que o Decreto nº 4591/03
contingenciou 322,5 milhões da dotação referente à complementação do FUNDEF. Há negociações
para recuperar a dotação e elevar, em junho, o valor para cerca de 500,00 por aluno ano (valor ainda
abaixo da lei).
4. AMPLIAÇÃO DE RECURSOS PARA A EDUCAÇÃO
A Lei nº 10.172/2001, que aprovou o Plano Nacional de Educação indica em seu
diagnóstico, a necessidade de “estratégias para a ampliação dos recursos, inclusive por meio de novas fontes”.
Estas estratégias podem se apoiar em várias propostas que têm sido lançadas ao debate.
A seguir registramos estas propostas; e tecemos breves comentários:
a) Aumento das alíquotas da receita resultante de impostos, vinculados à manutenção e
desenvolvimento de ensino (18% da União e 25% dos Estados e Municípios);
Trata-se do caminho, aparentemente, mais óbvio. Uma análise mais detida revela alguns
problemas. A proposta preocupa-se com a alíquota - que nem sempre é o aspecto mais importante.
Mais relevante é definir as despesas que podem ser consideradas dentro deste percentual. Esta é a
tentativa da LDB (arts. 70 e 71), que não é imune a brechas.
Cada ente tem um perfil de arrecadação. No caso da União, o peso dos impostos não é
tão grande, e as contribuições sociais não integram , de maneira genérica, a vinculação – podendo
haver contribuições sociais específicas vinculadas à educação, como o salário-educação. ( Quadro
IV)
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QUADRO IV - RECEITAS DE CONTRIBUIÇÕES
R$ 1000,00
RECEITA
Contribuições sociais
Contribuições econômicas
Contribuições previdenciárias
TOTAL
EXECUÇÃO
92.710.219
6.390.272
62.038.776
161.139.267
PARTICIPAÇÃO %
57,53
3,97
38,50%
100,00
Fonte : Balanço Geral da União/2001, citado pelo Tribunal de Contas da União
Assim, a União tem praticado percentual acima dos 18%, e freqüentemente superior até
a 25% ( exercícios de 1991, 1992, 1994, 1997, 2001), isto é, a elevação, por exemplo, de 18% para
20% da União – como propõe a PEC 112/99 (art. 3º, que modifica o caput do art. 212, CF e visa a
criação do FUNDEB) pode resultar inócua.
Com relação a Estados e Municípios, há pressões – naqueles cujas alíquotas foram
ampliadas para 30% ou 35% pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas – para que retrocedam
ao patamar de 25%. Há mesmo decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo15 que considera
inconstitucional o aumento do percentual, - que data venia, afronta o texto constitucional, cuja
redação mereceu extrema cautela do constituinte, que inscreveu no dispositivo as expressões “nunca
menos de.....” e “no mínimo”, ignoradas na mencionada decisão. Recentemente causou polêmica a
alteração da lei orgânica do município de São Paulo, que altera a base de cálculo para as despesas de
mde dentro da “faixa adicional”, superior ao mínimo de 25%, afastando-se ,para esta faixa, dos
critérios tão duramente construídos no art. 70 da LDB.
Em suma, a proposta é de difícil encaminhamento político e duvidoso resultado prático.
b) Aumento da alíquota do salário-educação;
A alíquota do salário-educação é definida pela Lei nº 9424/96 (Lei do FUNDEF).
Corresponde a 2,5% sobre o total de remunerações pagas ou creditadas a qualquer título, aos segurados
empregados. Trata-se de uma contribuição social. As empresas tendem a considerá-la, dentro de uma
visão ideológica deste setor, como “custo Brasil”. A proposta certamente encontrará resistências. No
período de 1997 a 1999 a receita desta fonte, inclusive decresceu, em virtude de dois fatores:
Captura pelo Fundo Social de Emergência – FSE e Fundo de Estabilização Fiscal
- FEF, de 20% de seus recursos;
ingresso de várias ações na Justiça por parte de empresas, questionando a
constitucionalidade do salário-educação.
A situação resolveu-se com o julgamento pelo STF, do ADC nº 3. Também a Emenda
Constitucional nº 27/00, que institui a Desvinculação de Receitas da União -DRU, poupou o salárioeducação.
Os recursos do salário-educação, vinculados ao ensino fundamental, vem sendo cobiçados
por Estados e Municípios, para financiar o ensino médio, e a educação infantil. – o que pressiona no
sentido do aumento da alíquota. As tentativas neste sentido, quando da tramitação da PEC nº 175
(Reforma Tributária), não foram bem sucedidas – fato que demonstra as dificuldades para aprovação
da proposta. Sem a ampliação da alíquota, a apropriação destes recursos , que são os recursos aplicados
na qualidade( o FUNDEF, até que se ajuste o valor mínimo ao padrão de qualidade financia,
basicamente a universalização, não a qualidade. O sistema não contém esta variável), desorganizaria
o financiamento do ensino fundamental, sem resolver o problema dos outros níveis.
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c) Criação do salário-creche;
A proposta encontra as mesmas dificuldades mencionadas no item anterior. Embora não
haja previsão desta fonte no art. 212 da Constituição Federal, como ocorre com o salário-educação,
o art. 7º, inciso XXV da Carta Magna pode ser invocado para respaldá-la. Entretanto, são previsíveis
batalhas políticas e jurídicas em torno da questão.
d) Instituição de Impostos sobre grandes fortunas e sobre lucros de empresas privatizadas;
O imposto sobre grandes fortunas, expressamente previsto pela Constituição (art. 153,
VII) não foi, até o momento, viabilizado. É comum argumentar que sua arrecadação seria pouco
significativa, e o instrumento seria vulnerável à sonegação. Os PLPs nº 202/89 e 108/89, que
tratam do assunto, estão prontos para a ordem do dia.
A questão da tributação sobre lucros de empresas privatizadas foi levantada pelo governo
Tony Blair. Desconhecemos o atual estágio do debate.
e) Aumento dos empréstimos junto às instituições multilaterais;
Estes recursos provém de acordos com agências multilaterais como o BID, e tem
financiando alguns programas importantes, como o FUNDESCOLA. Geram dívida externa, e podem
ser recursos caros, face a multas e juros. Por estes motivos, e por induzirem determinadas políticas
são vistos com reservas pelos partidos de esquerda. Entretanto, as administrações federal, municipais
e estaduais a eles têm recorrido, independentemente da coloração partidária.
f) Conversão de parcela da dívida em investimento na Educação;
A proposta não é nova16, e tem sua força no apelo ético à comunidade internacional. No
período do governo passado foi reapresentada, por entre outros, o atual Ministro da Educação,
Cristóvam Buarque, sob a forma de troca de dívida por programas de bolsa-escola. O sucesso da
proposta depende de uma amplo trabalho diplomático e convencimento dos credores.
g) Melhoria da Arrecadação tributária – (combate à sonegação e organização da máquina
arrecadadora);
A evasão fiscal já foi tema de CPI .O Secretário da Receita Federal no governo passado
costumava afirmar que há um PIB sonegado. Recentemente foi aprovada legislação anti-sonegação.
O Executivo estimou em 2001, em 1,2 bilhão de reais os ganhos advindos destas medidas, enquanto
a Consultorias de Orçamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal calcularam os ganhos
em torno de 9 bilhões de reais.17 Estes ganhos se refletem no financiamento da educação graças à
vinculação.
Recente pesquisa de IBGE aponta que 60 % dos Municípios arrecadaram, em 1998, o
IPTU referente a no máximo 60% de seus imóveis e terrenos cadastrados18 .
A Lei de Responsabilidade Fiscal define como responsabilidade da União a assistência
técnica e cooperação financeira aos municípios para modernização de sua administração tributária
(art.64). Com o objetivo de melhorar a arrecadação municipal, o BNDES criou o Programa da
Modernização da Administração Tributária - PMAT.
h) Fiscalização para combater e punir desvios de recursos;
As denúncias acerca de desvios de recursos do FUNDEF ou de programas como a merenda
escolar, indicam a necessidade de aprimoramento dos controles social, interno e externo.
i) Eliminação de Desperdícios (melhoria da gestão);
A proposta vincula-se à capacitação técnica dos gestores de sistemas de ensino e de
instituições escolares, e à existência de planejamento e mecanismos de avaliação que permitam fazer
os ajustes necessários.
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j) Aumento da Participação da União em sua função supletiva (ex. aumento do valor
mínimo do FUNDEF);
A proposta está na ordem do dia, uma vez que já há previsão legal para tanto. A União
vem descumprindo o disposto na Constituição (art. 60, §§ 3º e 7º do ADCT) e na lei do FUNDEF
(art. 6º, caput e § 1º). O Decreto nº 4580/03, que fixou os valores mínimos para 2003 representou um
aumento (6,7%) menor que o dos últimos anos do governo passado, e manteve a prática de “fazer
sobrar” recursos da dotação do FUNDEF. Com a repercussão negativa do Decreto, o Ministério da
Educação constituiu grupo de trabalho para analisar alternativas para a elevação ainda em 2001 (Cf.
Portarias MEC nº 71 e 212/03). O relatório do grupo é um documento importante ,pela transparência
e consistência. Indica cenários que possibilitam o aumento e defende o “alargamento do espaço
fiscal”. Não representa, contudo, a posição da área econômica do governo. Há negociações para que
o valor suba, em junho de 2003, para cerca de quinhentos reais - valor que, embora aumente o
número de estados com direito à complementação ,ainda está abaixo do previsto na lei.
k) Transformação do FUNDEF, ou mecanismo congênere que venha a ser implantado,
em sua substituição, como o FUNDEB, em mecanismo permanente de financiamento.
É preciso registrar que, até o momento, o FUNDEF tem prazo para terminar (2006) – o
que seria desastroso para os municípios, e inviabilizaria muitos dos novos planos de carreira dos
professores. Aliás, a incerteza quanto a esta questão retarda os planos de carreira e faz com que os
recursos subvinculados à remuneração de professores sejam concedidos através de abonos. É
importante que o mecanismo de financiamento da Educação seja permanente, sendo uma previsão
no corpo da Constituição, e não no ADCT. Este aspecto está contemplado na PEC nº 112/99
(FUNDEB).
l) Ampliação dos recursos do Fundo de Combate à Pobreza para atingir a faixa de 0 a 6
anos.
Pouco antes da edição da lei nº 10.219/01, que instituiu o programa nacional de renda
mínima, o governo federal, ao vetar dispositivos da lei nº 10.172/01, que aprovou o Plano Nacional
de Educação – PNE, fazia referência ao fato de que o Plano Plurianual – PPA prevê ação nesta faixa.
Na ocasião, o governo questionava apenas o volume de investimento. Daí porque não deixou de
surpreender que a faixa não estivesse contemplada em programa educacional – quando as pesquisas
indicam que as famílias de menor renda tem filhos menores. É verdade que foi criada a bolsaalimentação que atende à faixa, mas não do ponto de vista da Educação , mas com foco na Saúde.
m) composição de fontes
a partir do entendimento de que a Educação deve permear todas as ações do governo
(item 11.2) O Plano Nacional de Educação inclui entre suas metas a integração de recursos
financeiros entre o MEC e outros ministérios, em áreas de atuação comum ( item 11.3.1, meta nº
16), inclusive com algumas previsões expressas( meta nº 17). Chama-se a esta integração de composição
de fontes, que deve ser melhor explorada no financiamento da educação infantil, ensino médio e educação
de jovens e adultos.
n) correção do fluxo escolar
a distorção idade-série, sobretudo no ensino fundamental, revela a ineficiência do sistema
escolar e faz com que a sociedade pague duas vezes, ou mais, pela formação do mesmo aluno em
determinada série e que os mesmo recursos sejam divididos por mais alunos. O Deputado Gastão
Vieira calculava em 2001, em torno de 3 bilhões as perdas com a distorção idade-série.
o) pagamento dos aposentados do setor educacional com recursos que não da manutenção
e desenvolvimento do ensino
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Conceitualmente, não há como considerar os gastos com inativos como MDE. Trata-se,
entretanto, de proposta polêmica, tanto assim que corresponde a meta vetada( meta nº 13) do PNE.
As entidades de aposentados opõe-se à proposta. Barjas Negri19 aponta o que considera uma grave
distorção : “ ...justifica-se os gastos dos profissionais inativos de educação com a “conta da educação”, mas a receita
das contribuições previdenciárias desses mesmos profissionais é computada em receitas previdenciárias( quando é
computada)”
5. QUESTÃO FUNDEF X FUNDEB.
Esta transformação teria algumas implicações importantes:
a) necessariamente o aumento da alíquota de recursos de Estados e Municípios capturados
pelo FUNDEF (de 15% para, provavelmente o total dos recursos vinculados – 25%, incluindo os
impostos que não compõem a cesta do FUNDEF). Esta proposta pode ter a oposição dos secretários
de finanças, independentemente da agremiação partidária. A bem da transparência no debate, é preciso
assinalar que o aspecto positivo da proposta – ampliação para todos os níveis do esquema redistributivo
-equitativo do FUNDEF - talvez não esteja sendo bem compreendido por algumas prefeituras que
esperam que o FUNDEB estanque suas perdas de recursos. Não é bem assim. Se, de um lado estas
prefeituras entrarão com suas matrículas de educação infantil, todas as prefeituras de municípios
pobres também o farão. Além disso o estado entrará com as matrículas do ensino médio.
Haverá a necessidade do aperfeiçoamento do controle sobre as matrículas-fantasma e sobre as
matrículas-”cometa’(o aluno aparece uma vez, faz a matrícula, conta para a base de cálculo do
FUNDEF e não freqüenta).
b) necessidade da definição de coeficiente, por nível de ensino. A lei do FUNDEF prevê
coeficientes, para diferentes sub-níveis de ensino e tipos de estabelecimento. Sua implantação não
foi, nem imediata, nem consensual, nem plena – uma vez que as escolas rurais permanecem excluídas
da diferenciação, mesmo no governo Lula. A definição por níveis promete um forte conflito de
interesses federativos.
c) mistura, num mesmo fundo, de recursos para financiamento de ações cuja competência
não é do mesmo ente federativo. O FUNDEF mistura recursos, mas ao menos para o mesmo objetivo.
Ainda assim muitas vezes o regime de colaboração é substituído por conflitos federativos abertos,
como nos casos da definição de coeficientes( já que estados têm se concentrado as quatro últimas
séries e a educação especial, beneficiadas pelos coeficientes. O único caso em que os municípios se
beneficiariam – educação rural – não foi definido) e da definição pela responsabilidade do transporte
escolar.
d) Há uma questão que merece ser observada: o ensino médio conta com cerca de 7,6
milhões de matrículas públicas, está em expansão, e por suas características tem o custo mais
elevado – o que certamente será trazido à mesa pelos estados quando das discussões referentes ao
item “b” -enquanto a educação infantil tem cerca de 4,4 milhões de matrículas públicas. Isto é, o
financiamento da educação infantil pode até ser prejudicado. Há o risco dos municípios serem
atropelados pelos estados neste debate.
Trata-se, pois, de proposta em aberto que deve ser melhor debatida.
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12
É importante assinalar que o FUNDEF é um mecanismo de financiamento cuja execução
não se completou. A sua abrangência focalizada não é um elemento interno do mecanismo-FUNDEF,
mas resultado da utilização que o executivo vem fazendo da “válvula” do valor mínimo – contrariando,
aliás o disposto na lei. Para se ter o “FUNDEF-Pleno’ , tal como já previsto na legislação são
necessários:
- aumento imediato do valor mínimo nacional, de acordo com o que dispõe o art.6,
caput e § 1º, Lei nº 9424/96);
- ajuste do valor mínimo nacional a um padrão de qualidade (art.60, § 4º, ADCT e
Macroobjetivos da Lei nº 9989/2000 - PPA);
- definição do coeficiente em benefício da escola rural ( art. 2º, § 2º, IV - Lei nº 9424/
96).
Com estes ajustes o FUNDEF - sem dúvida um marco positivo na história do
financiamento da educação - pode ser mantido, ao lado de outros dois fundos para os demais níveis
da educação básica.
6. TRÊS FUNDOS PARA A EDUCAÇÃO BRASILEIRA
O Plano Nacional de Educação consagrou como diretriz( Lei nº 10.172/2001 ,item
11.2) para o financiamento, a gestão de recursos da educação por meio de fundos de natureza
contábil e contas específicas.
A proposta de gestão por fundos não é nova. Remonta à Constituição de 1934, que
previa fundos por esfera da Federação, constituídos por sobras das dotações orçamentárias. A
Constituição de 1946 menciona um fundo para o ensino primário, apenas na esfera da União. A
antiga LDB (Lei 4024/61) previa fundos por nível( art. 92), mas apenas na esfera federal. Destes
fundos restritos à União, apenas o referente ao então ensino primário prosperou, tornando-se o gérmen
do FNDE. Ficou abandonada a idéia de fundos por níveis.
Pela primeira vez, com o FUNDEF, a questão dos fundos parece estar concebida de
maneira mais consistente. O problema das tentativas anteriores era a sua vinculação a fontes de
recursos pouco expressivas( sobras orçamentárias) ou limitadas ao âmbito da União no exercício da
função supletiva. Daí a dificuldade de “saírem do papel”. Há a necessidade da união dos mecanismos
de vinculação genérica de recursos com a gestão por fundos. Anísio Teixeira20 teve esta percepção e
lutou por esta idéia, argumentando que, se a Carta de 1946 recriara a vinculação de recursos à Educação,
“não seria forçar a Constituição afirmar que a mesma criou deste modo fundos especiais para o ensino”, através da
“administração especial desses recursos”.
Se o FUNDEF trouxe estes benefícios, porque não estendê-los aos demais níveis da
educação básica? Esta a questão levantada pelos defensores do FUNDEB, entre os quais alguns dos
mais sérios e notáveis estudiosos do financiamento da educação. A partir da mesma preocupação
reapresento esta velha nova idéia, inspirada em Anísio Teixeira: por que não três fundos distintos,
nos moldes do FUNDEF– para a educação infantil, ensino fundamental e ensino médio? Estes teriam
valores mínimos, complementação da União e contas específicas e conselhos de acompanhamento e
controle social.
Parece-me que três fundos (o FUNDEF-Pleno e os fundos para a educação infantil e
ensino médio) teriam algumas vantagens em relação a um fundo único:
Os Nós do Financiamento à Educação
Nota Técnica
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- não haveria mistura num mesmo fundo, de recursos de entes diferentes, quando as
competências são diferentes, o que traz potenciais enfrentamentos federativos, com risco dos entes
politicamente mais fortes (estados) sobrepujarem os mais fracos (municípios). Entre as dificuldades
estaria a definição de coeficientes por nível. Como indicado no item 5 “d’, o peso das matrículas do
ensino médio pode beneficiar este nível em relação à educação infantil;
- Menos burocracia, na medida em que o fundo da educação infantil envolveria as esferas
municipal e federal, como complementadora e o fundo do ensino médio, apenas as esferas estadual e
federal, como complementadora;
- acompanhamento de cada um dos três fundos por (três) conselhos compostos de maneira
mais representativa de cada nível: um pai de aluno da educação infantil é diferente de um pai de
aluno do ensino médio. Um professor do fundamental pode ter interesses diferenciados de um professor
do ensino médio, etc)
- negociação separada com a União para o estabelecimento dos mínimos de cada fundo,
o que melhora as possibilidades de ganhos;
melhor possibilidade de composição de fontes, isto é de trazer para o fundo, da
educação infantil ,vinculados, recursos da saúde e assistência e para o fundo do ensino médio,
recursos do trabalho – setores que estariam representados nos conselhos de acompanhamento
Além dos fundos entendo necessária a existência, com recursos definidos de dois grandes
programas complementares: a correção de fluxo e a diminuição dos desníveis regionais.
7. OS NÓS DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO – AGENDA DE DISCUSSÃO E
PROVIDÊNCIAS IMEDIATAS
Para desembaraçar os nós do financiamento da educação brasileira devem ser respondidas,
entre outras, as seguintes questões :
- Qual deve ser a participação da União, em termos percentuais, considerando o esforço
das três esferas federativas, no financiamento da educação básica?
- Quais as fontes de recursos para que a União exerça sua função supletiva, de acordo
com aquilo que for considerado adequado pela resposta à primeira pergunta?
- O FUNDEF deve ser extinto? Modificado? Substituído?
- A educação básica deve ser financiada por um fundo único (FUNDEB)? Por três fundos,
um para cada sub-nível (infantil, fundamental e médio)?
- Como viabilizar a composição de fontes de recursos, e sua administração, para a educação
infantil ( recursos da educação, saúde e assistência) e ensino médio (recursos da educação e trabalho)?
-Como deve ser dividido o financiamento do transporte escolar?
- A correção do fluxo escolar deve ser financiada por programa próprio ou estar inserida
no FUNDEF ou fundo semelhante?
- O salário-educação deve financiar também outros níveis de ensino, além do fundamental?
- Quais os custos do ensino, em cada nível , referenciados num padrão mínimo de
qualidade? Como desenvolver uma metodologia para calculá-los?
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Nota Técnica
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fazê-lo?
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- É oportuno inserir a variável ‘qualidade no sistema de financiamento-FUNDEF? Como
Entendemos que há que se adotar um coquetel das soluções indicadas no itens 4 e 5. De
imediato devem ser tomadas as seguintes medidas:
- aumento do valor mínimo nacional do FUNDEF, de acordo com o que dispõe a lei;
- adoção de medidas de aperfeiçoamento da fiscalização do FUNDEF;
- Execução plena do FUNDEF, isto é, com o a valor mínimo de acordo com o que indica
a lei, a definição de coeficiente que beneficie a escola rural e o ajuste para que o valor mínimo
corresponda a um padrão mínimo de qualidade (art. 60, § 4º, ADCT).
- Transformação do FUNDEF em mecanismo permanente de financiamento, passando
ao corpo da Constituição, sem prazo para término;
- Criação de fundos específicos, nos moldes do FUNDEF, (com valor mínimo nacional,
complementação da União, conselhos de acompanhamento e contas específicas) para a educação
infantil e ensino médio;
- Definição das responsabilidades pelo transporte escolar, sem duplicação de meios e
com compensações financeiras ao ente que transportar alunos do outro;
- Aprovação do imposto sobre grandes fortunas;
- início da execução das metas de financiamento aprovadas no PNE e elaboração das
respectivas metas nos planos estaduais e municipais;
- elaboração dos novos PPAs pela União e Estados, respectivamente, de forma a dar
suporte às metas do PNE e Planos estaduais de Educação.
NOTAS DE REFERÊNCIA
Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados
Imposto sobre Importação - II, Imposto sobre Exportação – IE, Imposto Territorial
Rural – ITR, (do qual é repassado 50% aos Municípios), Imposto de Renda (do qual 21,5% destinase ao FPE, 22,5 ao FPM e 3% às regiões), Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI (do qual
10% destina-se aos Estados), Imposto sobre Operações Financeiras – IOF e Impostos Extraordinários.
3
Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA (do qual 50% destina-se
aos municípios) Imposto sobre a transmissão “causa mortis” e Doação de Bens e Direitos – ITCM e
Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS ( do qual 25% destina-se dos
municípios);
4
Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana – IPTU, Imposto sobre a transmissão
“inter vivos” dos Bens Imóveis e de Direitos Reais/Imóveis – ITBI e Imposto sobre Serviços de
Qualquer Natureza – ISS;
5
dos Estados: Fundo de Participação dos Estados – FPE, IPI – Exportação e cota do
IRRF; dos Municípios – Fundo de Participação dos Municípios – FPM, cota do ITR e cota do IRRF
(transferidos pela União) e IPVA, ICMS e cota do IPI – Exportação (transferidos pela Estado);
1
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A Lei nº 9424/96 ( Lei do FUNDEF) fixa a alíquota de 2,5% sobre o total de
remunerações pagas ou creditadas pelas empresas;
7
Esta alternativa sofre restrições com a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal - art 14). Além disso, esta fonte não têm maior relevância para o financiamento
do ensino público.
8
Temos registro de onze estados que editaram leis estaduais neste sentido ( Ceará,
Maranhão, Pernambuco, Pará, Rondônia, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do
Sul, São Paulo e Santa Catarina).
9
A lei do FUNDEF alarga a abrangência da expressão professores contida na Emenda
14/96. Desta forma são incluídos os profissionais do suporte pedagógico. A questão suscitou alguma
polêmica, sobretudo com o TCE do Rio Grande do Sul, logo após a edição da lei, mas está
aparentemente superada. Foi admitida até o de 2001, a aplicação de parte destes recursos para a
habilitação dos professores leigos.
10
Estes “ganhos conceituais”, muitas vezes desprezados vão compondo um cenário
legislativo e institucional que mostra que a Educação deve permear as ações do Estado. A construção
deste cenário pode inclusive ter conseqüências financeiras. Deste ponto de vista, valeria a pena, por
exemplo dar mais atenção ao projeto de lei referente ao Estatuto da Terra, para inserir normas
referentes à educação do campo.
11
Para uma análise mais detida, do capítulo de financiamento no PNE, incluindo análise
dos vetos, ver Sena, Paulo – “O Financiamento da Educação Básica no Plano Nacional de Educação”,
in Cadernos do Observatório nº 3 dezembro de 2001, pp 81-109. Para análise dos vetos, ver também
Belloni, Isaura - Estudo técnico “ Análise dos vetos ao Plano Nacional de Educação e do Orçamento
para a Educação”. Câmara dos Deputados, março de 2001.
12
Em 2002 foram executados 1,537 bilhões
13
Exposição da Consultora Raquel Dolabela ao Plenário da Comissão de Educação
14
Define-se como contingenciamento, o limite da possibilidade de realizar o empenho –
condição prévia para a despesa. Este afasta a autorização contida na lei orçamentária.
15
Ver ADIN nº 12.240-0 (RT 667/79)
16
Ver, por exemplo Racines Mera, Francisco Xavier – A conversão da dívida: uma
alternativa para a educação popular comunitária?, in Romão, José Eustáquio – Dívida externa e
educação para todos. Papirus Editora 1995
17
Cf. Nota Técnica conjunta nº 4/2001 COFF/CONORF, p.16. Somente em janeiro de
2001 a Contribuição Social Sobre o Lucro Liquido e o Imposto de Renda tiveram um incremento de
arrecadação em relação a janeiro de 2000, respectivamente de 45% e 17%. Ao minimizar ao ganhos
o Executivo amplia sua margem para o contingenciamento de recursos.
18
Cf. Folha de São Paulo, 18/04/2001. Ver ainda Gazeta Mercantil, 19/09/2000. Estudo
realizado pelo BNDES indica que cerca de 17% entre 4.622 pesquisados não exploravam plenamente
sua base tributária
19
Negri, Barjas – Financiamento da Educação no Brasil.INEP/MEC.1997, p. 14
20
Teixeira, Anísio – “ A Municipalização do Ensino Primário”, in Revista Brasileira de
Estudos Pedagógicos, vol. XXVII, 1957, nº 65. MEC. p. 24-25
6
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