ROSANE SEGANTIN KEPPKE
Dra. em Arquitetura e Urbanismo – FAU - USP
GESTÃO PÚBLICA E PLANEJAMENTO URBANO
Integrando planos, projetos e pesquisas
Colaboradores:
André Luiz Casadio
Anivaldo Solano Santos
Celso Capato
Ivan Carlos Maglio
Luiz Carlos Merege
Luzia Monteiro Araújo Soares
Peter Kevin Spink
Roberta Clemente
Roberto Ogo
Sergio Henrique Forini
São Paulo
Edição do Autor
2012
1
Título: GESTÃO PÚBLICA E PLANEJAMENTO URBANO
c 2012
Rosane Segantin Keppke
Diagramação: Joyce Francisca da Silva
Capa: Joyce Francisca da Silva
2
Dedicatória
A minha filha Ellen Sofia Keppke, dedico esta e toda a
minha obra, da qual ela é a maior.
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Agradecimentos
Reconhecimento incomensurável aos coautores nos artigos,
A aos mentores e incentivadores que seguem.
Ivo Segantin, meu pai, microempresário modesto, que me
permitiu trabalhar somente após concluir a faculdade, conforto que
proporcionou o prazer pelos estudos. E à minha mãe – “Da. Tide”,
“in memorian”. Além disso, cuidaram da minha filha até a préadolescência, para que eu pudesse me dedicar à carreira acadêmicoprofissional.
Eng. MSc Helmer Walter Keppke, meu esposo, que me incentivou
a fazer o “exílio acadêmico”, durante a crise ética da Prefeitura da
Cidade de São Paulo, momento que ficou conhecido como “a máfia
das propinas” nas Administrações Regionais.
Prof. Dr. Luiz Carlos Merege, meu orientador de Mestrado na
Escola de Administração de Empresas de São Paulo, da Fundação
Getúlio Vargas, coordenador do Centro de Estudos do Terceiro Setor,
que abriu oportunidades e horizontes intersetoriais e acadêmicos.
Prof. Dr. Alfred Vernis Domenec, meu mentor no Program
of International Management junto à Escuela Superior de
Administración y Dirección de Empresas de Barcelona, que me
contagiou com o profissionalismo e a paixão pelo Terceiro Setor.
Prof. Dr. Ricardo Toledo Silva, meu orientador do Doutorado
na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São
Paulo, entusiasta da interdisciplinaridade e da inter-relação do
Planejamento Urbano com a Gestão Pública, grande incentivador da
minha carreira acadêmica. .
Prof. Dr. Roberto Kanaane, parceiro de outras publicações, que
me abriu o caminho da docência em nível de pós-graduação na
Fundação de Amparo ao Ensino e Pesquisa, da Universidade de
Mogi das Cruzes.
Prof. João Francisco Ferreira do Nascimento, Subprefeito de Itaim
Paulista, que nela introduziu o Planejamento Estratégico com grande
idealismo, dando-nos oportunidade de aplicar os instrumentos de
gestão assimilados.
4
Dr. Diógenes Sandim Martins, Subprefeito de Itaim Paulista,
que permitiu a continuidade de planos e projetos, indo além nas
realizações e no entusiasmo, viabilizando as premiações que tanto
nos motivaram.
Eng. Aguinaldo Tarso Prieto, Coordenador de Projetos e Obras, pelo
singular empreendedorismo no Setor Público, que deu concretude
aos planos e projetos mencionados neste trabalho.
Prof. Wilson Mendes de Souza, diretor da Escola de Formação
do Servidor Público Municipal, que viabilizou a fusão das minhas
carreiras profissional e acadêmica no mesmo espaço e tempo.
À Prof. Dra. (att.) Marise Miglioli Lorusso, por ter incentivado a
publicação deste livro e gentilmente cedido seus serviços de edição
e editoração.
Por meio das pessoas aqui citadas, agradeço a todos os colegas de
trabalho e academia envolvidos nestes planos, projetos e pesquisas.
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Apresentação
Este livro é uma coletânea de planos, projetos, ensaios e pesquisas
realizadas simbioticamente pela autora em sua vivência acadêmicoprofissional no Setor Público, com significativa passagem teórica e
prática pelo Terceiro Setor. Por isso envolve coautorias nos artigos e
muitos parceiros nas realizações técnico-profissionais. O caminho de
criação e parceria era “vamos fazer um projeto?” Ee, na sequência,
“vamos escrever um artigo?” E uma atividade retroalimentava a
outra, partindo para o projeto seguinte, construindo aprendizado
contínuo. Compartilham-se agora seus pontos fortes e fracos, expõemse as virtudes e vulnerabilidades dos ciclos de planejamento que
influenciaram esta trajetória orientada por objetivos.
Para os planos e projetos consta aqui o relato das fases principais
vividas pela autora. Especial destaque cabe a três deles: a revisão do
Plano Regional Estratégico da Subprefeitura Itaim Paulista (2006)
que instituiu o Projeto Fluir, o qual recebeu o Prêmio Benchmarking
Ambiental Brasileiro em 20081, e a Câmara de Animação Econômica,
2
3
contemplada pelo Prêmio São Paulo Cidade e pelo Prêmio SEBRAE
Prefeito Empreendedor, também em 2008. Estes planos e projetos
continuam sob a responsabilidade de equipes sucessoras e foram
replicados em outros lugares, o que é motivo de grande satisfação.
Os artigos encontram-se aqui expostos nas versões “working papers”
submetidos às conferências, aos congressos e seminários em que foram
selecionados e apresentados, por isso a maior parte está em Inglês. Os
resumos (abstracts) constam em seus respectivos anais e sítios.
“The Dilemmas of the Para-Governmental Arena in Brazilian
Local Government: an analysis of innovative practices” Este artigo
fez destaque à arena paragovernamental que interage com o Setor
Público, de modo a lhe cobrar melhor governança e a participar dela
estreitamente. Foi um dos produtos gerados pela linha de pesquisa
“Continuidade Administrativa” coordenada pelo Prof. Dr. Peter Spink,
da Escola de Administração de Empresas de São Paulo, da Fundação
Getúlio Vargas - EAESP/FGV. Nela observou-se que havia participação
direta das organizações da sociedade civil em mais de 70% dos projetos
sobreviventes às viradas de gestão, ao mesmo tempo em que havia
6
parceria de outras instâncias de governo com percentual equivalente.
A dissertação de Mestrado alavancou o artigo “Como vender projetos
sociais sem vender a própria alma: dois casos e um alerta”, em parceria
com meu orientador Prof. Dr. Luiz Carlos Merege, que da minha
parte é a produção mais citada, embora nunca tenha pretendido ser
referência em marketing social ou “fundraising”, pois vinha de outra
área de formação. Porém, a sustentabilidade socioambiental almejada
pela Arquitetura e Urbanismo é a mesma que passa pela gestão das
organizações do Setor Público, do Setor Privado e do Terceiro Setor.
“The City of São Paulo Strategic Máster Plan - Retrospect of
the Elaboration: from pressure groups to the Non Government
Organizations”, escrito em parceria com o colega e Prof. Dr. Ivan
Carlos Maglio, então diretor do Departamento de Planos Urbanos
da Secretaria Municipal de Planejamento. O conhecimento na
gestão do Setor Público e do Terceiro Setor permitiu-nos conhecer
as potencialidades e as fragilidades de ambos. Com isso foi possível
produzir esse artigo sobre a participação civil no processo dos Planos
Regionais Estratégicos. Concluiu-se que a qualidade e a diversidade de
participação foram regionalmente assimétricas e não aprofundaram
nos parâmetros urbanísticos da regulação propriamente dita. Apontou
que nossa sociedade organizada estava mais para os grupos de pressão
do que para as Organizações Não Governamentais de defesa da
questão urbana.
Na sequência produzimos o artigo “Mercado Imobiliário,
Desenvolvimento Urbano e Responsabilidade Social: o plano paulistano
de conciliação”, preparado e apresentado para o IV Seminário
Internacional LARES - Latin América Real Estate Society, 2004, com
ênfase nas estratégias de captação de recursos embutidas no Plano
Diretor de São Paulo. Reforçou-se a necessidade de política distributiva
1
Disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/portal/a_cidade/noticias/index.
php?p=26512 , acesso em 25/11/2012.
2 Disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras/itaim_
paulista/noticias/?p=4532
Acesso em 25/11/2012.
3 Disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras/itaim_
paulista/noticias/?p=4387
Acesso em 25/11/2012.
7
como o terceiro pé do tripé da regulação, nivelando-o à legislação e ao
controle urbano-ambiental.
“Câmara de Animação Econômica: desenho e implantação de projetopiloto de Arranjos Produtivos Locais e suas oportunidades de geração
de ocupação e renda, a experiência do Itaim Paulista e Vila Curuçá
” tratou do projeto desenvolvido pela Subprefeitura Itaim Paulista,
juntamente com a Secretaria Municipal do Trabalho, visando a
geração de trabalho e renda num território considerado como “cidadedormitório” dentro do município de São Paulo. Suas referências teóricas
são a Teoria do Desenvolvimento Sustentável, a Teoria Sistêmica, a
Lógica da Ação Coletiva, dentre outras, e suas referências empíricas
são o Desenvolvimento Local Integrado e Sustentado - DLIS e os
Arranjos Produtivos Locais. Mais do que uma narrativa, o artigo expôs
suas interfaces com o Plano Regional Estratégico e fez uma reflexão
crítica da experiência, na visão de técnicos participantes, os colegas
MSc Roberto Ogo, da Fundação Escola de Sociologia e Política e MSc
Luzia M. A Soares, empreendedora social.
“Turning Street Trash pickers into Ecoentrepreneurs” ou “Transformando
catadores em ecoempreendedores ”, escrito com o colega Eng. Sergio
Henrique Forini, então doutorando da Escola Politécnica, que atuou
voluntariamente na Câmara Temática de Reciclagem. Foi um artigo
que discutiu a incubação de cooperativas de catadores, fazendo uma
abordagem comparativa entre modelos políticos e organizacionais. A
questão central era como inserir a Economia Solidária na indústria
oligopolizada dos Resíduos Sólidos, e ao mesmo tempo promover a
emancipação das cooperativas incubadas.
“Dicotomias de Gestão: Regulação e desigualdades territoriais em
São Paulo” foi uma sinopse da tese de doutorado apresentada ao XIII
Encontro Nacional da ANPUR: Planejamento e Gestão do Território:
escalas, conflitos e incertezas, realizado em Florianópolis, em 2009.
“Holambra: lessons from the Social Economy for a sustainable city” foi
um artigo inspirado pela convivência com a equipe de Holambra na
Subprefeitura Itaim Paulista, escrito em parceria com Celso Capato, exprefeito 4 daquela cidade. Pretendeu-se verificar se a Economia Social
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impactava nos indicadores urbano-ambientais, o que foi comprovado
em abordagem comparativa com os demais municípios de São Paulo.
Verificou-se ainda que o associativismo teve forte influência no Plano
Diretor com relação aos cuidados paisagístico-ambientais que são seu
diferencial turístico.
“Cross-sector Partnerships in Healthcare: a contribution to the debate
around marketization” , escrito com os colegas Anivaldo Solano Santos
e Dr. André Luiz Casadio, da Secretaria Municipal de Saúde, discutiu
o modelo de parceria público-privada (PPP) na construção ou reforma,
aparelhamento e funcionamento de dezesseis novos hospitais e centros
diagnósticos na cidade de São Paulo. Trata-se de um modelo inovador,
em processo pré-licitatório, em que a construtora concessionária
será remunerada por meio de contrato de gestão de serviços não
assistenciais (“facilities”). Os serviços assistenciais propriamente
ditos serão realizados por Organizações Sociais, que são tradicionais
operadoras da Saúde antes mesmo de o poder público reconhecer como
sua esta função. Esta proposta abre precedentes importantes de “Project
Finance” para a infraestrutura urbana, porque permite remunerar
o parceiro privado por meio de contratos de gestão desvinculados do
objeto do investimento.
Para estes artigos não houve a preocupação com a publicação posterior
às apresentações em congressos, conferências e seminários, ato falho
para a carreira acadêmica, ou mesmo para a carreira na administração
pública, o qual se pretende mitigar com esta pequena obra que funde
intersetorialidade, interdisciplinaridade e pesquisa-ação.
Como se diz no serviço público, “segue o presente para sua apreciação
e melhor juízo”.
Rosane Segantin Keppke5
4
Reeleito recentemente para seu terceiro mandato.
Doutora em Arquitetura e Urbanismo, Mestre em Administração Pública, Especialista
em Desenvolvimento Urbano na carreira do serviço público municipal.
5
9
10
Sumário
Parte I: Planos e projetos
1. Plano Regional Estratégico da Subprefeitura Itaim Paulista, Revisão
2006
2. Câmara de Animação Econômica, 2008
3. Projeto Fluir, 2008
4. Projeto Florir, 2009
Parte II: Artigos
1. THE DILEMMAS OF THE PARA-GOVERNMENTAL
ARENA IN BRAZILIAN LOCAL GOVERNMENT : AN
ANALYSIS OF INNOVATIVE PRACTICE (apresentado à
ISTR/ 1998)
2. HOW TO SELL SOCIAL PROJECTS WITHOUT
SELLING ONE’S OWN SOUL? Two cases and a need for
awareness (apresentado à ISTR/ 2000)
3. THE CITY OF SAO PAULO STRATEGIC MASTER
PLAN – RETROSPECT OF THE ELABORATION:
FROM THE PRESSURE GROUPS TO THE NON
GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS (apresentado à
ISTR/ 2004)
4. Mercado Imobiliário, Desenvolvimento
Urbano e Responsabilidade Social: O plano
paulistano de conciliação ( apresentado à lares/
2004)
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5. TURNING STREET TRASH PICKERS INTO
ECOENTREPRENEURS (apresentado à ISTR/ 2008)
6. DICOTOMIAS DE GESTÃO: REGULAÇÃO E
DESIGUALDADES TERRITORIAIS EM SÃO PAULO
(apresentado ao ENANPUR/ 2009)
7. HOLAMBRA: LESSONS FROM THE SOCIAL
ECONOMY FOR A SUSTAINABLE CITY (apresentado à
ISTR/ 2010)
8. CROSS-SECTOR PARTNERSHIPS IN HEALTHCARE:
A CONTRIBUTION TO THE DEBATE AROUND
MARKETIZATION (apresentado à ISTR/ 2012)
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Parte I: Planos e projetos
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Plano Regional Estratégico da Subprefeitura
Itaim Paulista, Revisão 2006
14
PLANO REGIONAL ESTRATÉGICO DA
SUBPREFEITURA ITAIM PAULISTA
REVISÃO 2006
Rosane Segantin Keppke
A revisão do Plano Regional Estratégico da Subprefeitura Itaim
Paulista – PREIT (lei municipal 13885/04, Livro XXIV) foi resultado
de vinte e cinco oficinas de participação direta da população, com a
finalidade de tratar do plano como um todo. Semellhante processo
participativo já havia acontecido por ocasião do plano original, em
2004. Era o momento de aperfeiçoá-lo.
Indo além, o advento da revisão promoveu encontros específicos
para tratar dos projetos estratégicos que estavam sendo esboçados
concomitantemente ao PREIT: a “Câmara de Animação Econômica”
– para o desenvolvimento econômico regional; o “Projeto Fluir”
– para drenagem, paisagem, lazer e meio ambiente; o Projeto
“Esporte Ambiental” – para apropriação e zeladoria popular do
sistema de áreas verdes; o “Projeto Transitaim” – para a mobilidade
intrarregional; o “Habitat Cidadão” – para Habitação de Interesse
Social; o “Programa de Animação Social” – para organização e
empoderamento da sociedade civil e a “Política de Acolhimento” –
pela eficiência da administração pública local. Esses projetos tiveram
profundos rebatimentos físico-territoriais no replanejamento.
O Projeto Fluir estava intrinsicamente relacionado à Rede Hídrica
Estrutural. Na versão original do PREIT, a delimitação das Áreas
de Intervenção Urbana para fins de parques lineares limitava-se
à faixa não edificante de 15 m 6 às margens dos cursos d’água. As
calamitosas enchentes que ocorreram na virada dos anos de 2005 e
2006 demonstraram a insuficiência desse parâmetro. Assim sendo,
a revisão propôs significativa ampliação dos perímetros indicados
para parques lineares.
6 Art. 4º, III da Lei nº 6.766/79, na redação dada pela Lei nº 10.932/2004. V. http://jus.
com.br/revista/texto/17914/as-areas-de-preservacao-permanente-em-area-urbana
15
Mapa 1a – Rede Estrutural Hídrica Ambiental PREIT 2004
1b – Rede Estrutural Hídrica Ambiental PREIT/ Revisão 2006
A definição dos perímetros dos parques lineares considerou os
pontos de inundação quinquenal indicados pela Carta Geológicageotécnica.
Para presevar o Sistema Municipal de Áreas Verdes, a revisão do
PREIT instituiu as Áreas de Intervenção Socioambiental (AIU-SA),
com as seguintes diretrizes:
• Os perímetros de AIU-SA englobam os parques lineares
(Mapa 1b), as áreas de remoção prioritária de favelas, as
áreas de recepção das unidades habitacionais removidas,
os ecopontos e os lotes sob Direito de Preempção.
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• As áreas de remoção prioritária de favelas são aquelas
inseridas dentro dos perímetros inundáveis e da faixa não
edificante dos córregos.
• Os conjuntos habitacionais existentes ou a construir podem
ser adensados para recepção das unidades removidas das
favelas retro mencionadas. Nestes casos deve-se elaborar
um Plano Urbanístico Específico, sujeito a parâmetros
também específicos, a critério do Executivo.
• Para tanto, no caso de extrapolar a taxa de ocupação ou
de subtrair áreas verdes dos conjuntos habitacionais, deve
ser promovida concomitante compensação ambiental, com
área equivalente a 1:1, respectivamente área extrapolada,
área compensada, dentro do perímetro de qualquer AIU-SA
da jurisdição (Fig. 1).
• Nos parques lineares, os lotes sujeitos à transferência do
Direito de Construir podem transferí-lo para qualquer lote
em Zona de Centralidade-ZCs da jurisdição.
• No lote ribeirinho, a faixa não edificante é obrigada a
ter acesso público. A faixa não poderá ser obstruída por
nenhum tipo de construção, mobiliário privado ou muro do
proprietário. A área disponibilizada poderá ser acrescida sem ônus
ao potencial construtivo do lote.
Fig. 1 – Compensação ambiental para fins de remoção de favela ribeirinha
17
Onde:
Afvaf =: área de favela subtraída da Área de Preservação Permanente
Apvap =: área acrescentada aos conjuntos habitacionais para prover
unidades habitacionais às famílias removidas
Os conjuntos habitacionais promovidos pelo Setor Público poderão
ser adensados, conforme parâmetros estabelecidos no Plano Urbanístico Específico, de caráter menos restritivo.
• O instrumento da outorga onerosa foi flexibilizado
para fins de regularização edilícia. Os recursos
extraorçamentários gerados ficam destinados a recompor
o estoque fundiário do sistema municipal de áreas verdes.
• O fechamento da malha verde com parques lineares - ao
longo de cursos d’água e caminhos verdes - ao longo de
determinadas vias.
• A implantação de “Fábrica Verde” - programa de
agricultura urbana da Secretaria Municipal do Trabalho.
• A integração com o programa “Esporte ambiental”, nas
áreas de parques lineares, com gestão compartilhada pelas
associações de bairro, visando o controle social.
• Indicação de locais para ecopontos próximos aos pontos
viciados de entulho (Mapa 2)
• Dentro das AIU-Socio-ambientais, qualquer espaço
livre público, a qualquer tempo, por decisão do Executivo,
poderá vir a ser destinada a ecoponto.
• Os ecopontos atenderão aos parâmetros gerais de
instalação e controle de incômodos em espaços livres
públicos.
• A permissão de uso dos ecopontos para fins de coleta
seletiva e recepção de pequenos volumes de entulho e
“bagulho” será concedida às cooperativas ou, na ausência
delas, às associações de catadores.
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Mapa 2 – Georreferenciamento de pontos viciados de entulho
Por seu turno, para a Rede Viária Estrutural e o Sistema Estrutural de
Transporte Público haverá:
• Mudança de paradigma: ao invés de vias de fundo de vale,
parques lineares e ciclovias conectadas às novas estações de trem
que estavam (em obras).
• Reconhecimento das linhas de micro-ônibus para fins de linhas
circulares e transporte intrarregional
O instrumento urbanístico do Direito de Preempção foi aplicado
para recompor a reserva fundiária para Habitação de Interesse Social
- HIS, viabilizar incubadoras para fins de animação econômica,
ecopontos e Centrais de Triagem.
Para a Câmara de Animação Econômica, era crucial compreender
a vocação regional. Para tanto, as atividades econômicas foram
7
identificadas e georreferenciadas segundo a base de dados da RAIS
– Relação Anual de Informações Sociais, ampliando drasticamente
7 http://www.rais.gov.br/
19
radicalmente os perímetros de centralidades e flexibilizando o
convívio entre para as categorias de uso não residenciais, com vistas
a facilitar o desenvolvimento econômico.
Mapa 3a – Uso e Ocupação do Solo PREIT 2004
Mapa 3b – Uso e Ocupação do Solo PREIT/ Revisão 2006
20
Anexo XXIV – Livro XXIV
Plano Regional Estratégico da Subprefeitura Itaim Paulista – IT
LM 13.885/04 - REVISÃO 2006
MINUTA PARA PROJETO DE LEI 8
Dispõe sobre Reti-ratifica o Plano Regional Estratégico vigente,
institui o Programa de Desenvolvimento Local com seus Projetos
Estratégicos e a revisão dos Zoneamento e da aplicação dos
Instrumentos Urbanísticos
Sumário
Título I – Das Políticas Públicas Regionais.
Capítulo I – Do Programa de Desenvolvimento Local
Seção I - Da Agência de Animação Econômica
Subseção I - Do Conselho de Desenvolvimento Econômico
Subseção II - Da Câmara de Animação Econômica
Subseção III - Das Câmaras Temáticas
Seção II - Do Projeto de Animação Social
Seção III - Do Projeto de Acolhimento ao Cidadão
Seção IV - Do “Projeto Fluir”
Subseção I - Do “Projeto Habitat Cidadão”
Subseção II - Do “Projeto Transitaim”
Subseção III - Do “Projeto Esporte Ambiental”
Título II – Do Plano Urbanístico-Ambiental
Capítulo I – Dos Elementos Estruturadores
Seção I – Rede Estrutural Hídrica - Ambiental
Subseção I – Dos Parques Lineares
Seção II – Rede Viária Estrutural e Coletora
Seção III – Rede Estrutural de Transporte Público
Seção IV – Rede Estrutural de Eixos e Pólos de Centralidade
8
Versão original elaborada sob coordenação da autora, revisada pelo Conselho Municipal
de Política Urbana.
21
Título III – Do Uso e Ocupação do Solo
Capítulo I - Da Regularização Edilícia e Fundiária
Seção I - Da Regularização Edilícia
Seção II - Da Compensação Ambiental pela superação Extrapolação de Parâmetros Construtivos
Seção III - Da Regularização Fundiária
Capítulo II – Da Revisão do Zoneamento
Seção I – Da Zona Mista – ZM
Seção II – Das Zonas Centralidade – ZC
Seção III – Das Zonas Especiais
Subseção I – Das Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS
Capítulo III – Dos Instrumentos de Gestão Urbana Ambiental
Seção I – Dos Instrumentos Urbanísticos
Subseção I – Do Parcelamento, Edificação e Utilização
Compulsórios
Subseção II – Do Direito de Preempção
Subseção III – Da Outorga Onerosa do Direito de Construir
Subseção IV – Da Transferência do Direito de Construir
Subseção V – Das Áreas de Intervenção Urbana
Título IV - Das Disposições Finais
Título I – Das Políticas Públicas Regionais.
Art. 1º.Esta revisão reti-ratifica O Plano Regional Estratégico da
Subprefeitura Itaim Paulista – PRE -IT , em consonância com
o Plano Diretor Estratégico e os Planos Regionais Estratégicos,
institui: aditando ao Livro XXIV da Lei Municipal 13.885 de
24/08/2004:
I. O Programa de Desenvolvimento Local e seus Projetos
Estratégicos;
II. A revisão do Zoneamento;
III. A revisão das áreas de aplicação dos instrumentos de
gestão urbana e ambiental previstos no Estatuto da Cidade, Lei
Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001;
22
IV. A agenda de melhoramentos da infraestrutura urbanísticoambiental para o período.
Capítulo I – Do Programa de Desenvolvimento Local
Art. 2º.São Projetos Estratégicos do Programa de Desenvolvimento
Local: O Programa de Desenvolvimento Local tem por finalidade
visa promover o desenvolvimento sustentável por meio da aplicação
estratégica e sistêmica de projetos e ações intersetoriais de caráter
sócio-ambiental, compreendendo os seguintes projetos:
I. A Agência de Animação Econômica;
II. O Projeto de Animação Social;
III.O Projeto de Acolhimento ao Cidadão;
IV. O “Projeto Fluir”.
Parágrafo único: O Programa de Desenvolvimento Local orientará
todas as intervenções urbanas e ações adotadas pela subprefeitura no
horizonte de tempo deste PRE.
Seção I – Da Agência de Animação Econômica
Art. 3º.A Agência de Animação Econômica tem por objetivo central
a geração de trabalho e renda atendendo as seguintes diretrizes:
I. Legitimidade e legalidade ao poder público para induzir o
desenvolvimento econômico considerando as potencialidades e as
fragilidades do mercado regional;
II. Da Iidentificar da a vocação econômica regional, com base em
cadeias produtivas informais e semi-artesanais de bens e serviços;
III. Fortalecer os empreendimentos econômicos estabelecidos,
evitando a evasão das empresas locais;
IV. Fortalecer a emancipação dos empreendedores emergentes e
latentes;
V. Promover o ajuste de conduta da economia informal;
23
VI. Dar sustentabilidade ao projeto, baseada no envolvimento
intersetorial e diversificado de instâncias do Setor Público, do Setor
Privado, de Organismos Internacionais e do Terceiro Setor;
VII. Viabilizar a co-gestão da sociedade local.
Art. 4º.São Estratégias da Agência de Animação Econômica:
I. Pprospectar, incubar, promover e emancipar os Arranjos
Produtivos Locais;
II. Instituir uma Câmara Temática para cada Arranjo Produtivo
Local a ser incubado;
III. Associar tecnologias sociais a tecnologias de produção e a
tecnologias de informação;
IV.Construir parcerias estratégicas intersetoriais para a
implementação e a sustentabilidade do projeto, a fim de consolidálo posteriormente como programa;
V.Capacitar lideranças locais para a co-gestão do projeto;
VI.Agir em sinergia com as políticas públicas disponíveis em
outros setores do estado e da sociedade, de forma complementar e
não concorrente;
VII. Enfrentar os desafios sociais, antropológicos, econômicos,
técnicos e legais para promover o resgate gradual da informalidade
para a formalidade.
Art. 5º.A Agência de Animação Econômica terá caráter paragovernamental e será composta por no mínimo, cinco parceiros:
I. Subprefeitura;
II. Secretaria municipal ligada à questão do desenvolvimento
econômico;
III. Instituição especializada em capacitação;
IV. Instituição especializada em microcrédito;
V. Sociedade civil local.
§ 1º. – São considerados parceiros todos os órgãos, organizações
e agentes governamentais e não governamentais apoiadores do
projeto.
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§ 2º. – São parceiros estratégicos serão todos os órgãos
governamentais, os agentes e as organizações mantenedoras do
projeto que efetuarem a inversão sistemática de recursos materiais e
humanos para compor seu orçamento ordinário, independentemente
da adesão dar-se por ocasião da sua fundação ou durante o seu
funcionamento, neste caso condicionado à aprovação do Conselho
de Desenvolvimento Econômico Local.
Art. 6º.São princípios da Agência de Animação Econômica:
I. Cumprir os objetivos, as diretrizes e as estratégias desta lei;
II. Observar a gestão participativa da população local no
planejamento e no controle, por meio de assembléias periódicas e de
representação no Conselho de Desenvolvimento Econômico Local;
III. Contar com suporte técnico de uma universidade para fins de
observatório de políticas públicas;
IV. Orientar suas ações e benefícios preferencialmente para os
empreendedores emergentes e latentes, sem preterir os demais
segmentos na formação dos Arranjos Produtivos Locais;
V. Relacionar-se com pluralidade com todas as instâncias de governo
e da sociedade civil;
VI. Retro-alimentar o projeto com aprendizado contínuo;
VII. Buscar eficiência entre custos e benefícios do projeto, e os
demais princípios da Administração Pública.
Parágrafo único: Os princípios da Agência de Animação Econômica
deverão ser resguardados em seu estatuto.
Art. 7º.A Agência de Animação Econômica constituir-se-á:
I. Do Conselho de Desenvolvimento Econômico, em nível local;
II.Da Câmara de Animação Econômica;
III.Das Câmaras Temáticas.
Subseção I - Do Conselho de Desenvolvimento Econômico
25
Art. 8º.O Conselho de Desenvolvimento Econômico, em nível local,
decidirá sobre o planejamento e o controle das ações da Câmara de
Animação Econômica, constituindo-se por:
I. Um conselheiro indicado pela Subprefeitura;
II. Um conselheiro indicado de cada uma das Secretarias Municipais
parceiras estratégicas;
III. Um conselheiro indicado de cada um dos demais parceiros
estratégicos;
IV. Um conselheiro indicado pelo setor da indústria local;
V. Um conselheiro indicado pelo setor do comércio local;
VI. Um conselheiro indicado pelo setor dos serviços locais;
VII.Um conselheiro indicado pelo Terceiro Setor local.
§ 1º. - Os conselheiros da sociedade civil local serão indicados pelas
respectivas dentre cidadãos moradores ou trabalhadores da região.
§ 2º. - Os conselheiros não poderão ser contratados ou beneficiários
do projeto.
Subseção II - Da Câmara de Animação Econômica
Art. 9º.A Câmara de Animação Econômica será constituída
por quadro técnico e executivo que terá a incumbência da
operacionalização do projeto, atendendo as seguintes diretrizes:
I. Definir organograma e estatuto da Câmara de Animação
Econômica em conjunto com os parceiros estratégicos fundadores,
conselheiros do Conselho de Desenvolvimento Econômico Local;
II. Prover o quadro técnico necessário por meio de contrato ou
indicação dos parceiros estratégicos;
III Submeter as indicações referidas no inciso II deste artigo à
aprovação do Conselho de Desenvolvimento Econômico Local;
IV. promover articulação da Câmara de Animação Econômica com
os demais setores da subprefeitura em atuação transversal visando
ao atendimento dos objetivos expressos no artigo 3º desta lei.
26
Parágrafo único - Os técnicos e os executivos da Câmara de
Animação Econômica não poderão ser beneficiários do projeto.
Art. 10. As ações da Câmara de Animação Econômica são orientadas
pela “Metodologia 6C” - “caça-talentos”, conscientização,
capacitação, crédito, cooperação e comercialização:
I. “Caça-talentos”: a busca pró-ativa dos empreendedores locais
para envolvê-los na animação econômica;
II. Conscientização: a sensibilização para o empreendedorismo e o
associativismo;
III. Capacitação: o encaminhamento dos empreendedores locais
para as políticas públicas de capacitação técnica e administrativa, e
o a complemento das lacunas de capacitação de forma personalizada
para as células produtivas;
IV. Crédito: o encaminhamento dos empreendedores locais para
as políticas de micro-crédito; no caso de inelegibilidade devido à
exclusão social, a busca de alternativas de captação de recursos;
V. Cooperação: o estímulo para as modalidades cooperativas,
associativas e consorciadas de produção;
VI. Comercialização: o estímulo para as modalidades cooperativas,
associativas e consorciadas de comercialização.
Subseção III - Das Câmaras Temáticas
Art. 11. As Câmaras Temáticas serão constituídas por técnicos
especializados nos Arranjos Produtivos Locais e por beneficiários
do projeto, cabendo-lhes:
I. Elaborar o diagnóstico e o planejamento, promover a implementação
e a avaliação das ações de fomento para os Arranjos Produtivos
Locais e para as células produtivas beneficiárias do projeto;
II.Decidir as etapas do item anterior deverão ser decididas e
realizadas com a participação direta dos beneficiários;
III.Adotar a metodologia exposta no artigo 10 desta lei;
IV.Atuar como facilitadora dos Arranjos Produtivos Locais em suas
respectivas cadeias produtivas.
27
Seção II – Do Projeto de Animação Social
Art. 12. O Projeto de Animação Social tem por objetivo o
fortalecimento da sociedade civil para participar do desenvolvimento
local, atendendo as seguintes diretrizes as e estratégias:
I.Estímular a construção coletiva do diagnóstico territorial, por meio
do acesso universal às informações políticas estratégicas;
II.Estimular à construção coletiva e contínua do planejamento e do
controle social;
III.Promover a capacitação gerencial para as organizações locais do
Terceiro Setor;
IV.Promover a Assistência Social orientada visando à emancipação
dos assistidos;
V. Estímular às mídias de comunicação de uso comunitário para os
estes fins do projeto;
VI.Criar de um fórum governo-sociedade civil local para
detalhamento e encaminhamento deste projeto.
Seção III – Do Projeto de Acolhimento ao Cidadão
Art. 13. O Projeto de Acolhimento ao Cidadão tem por objetivo
melhorar a qualidade e a eficiência do atendimento governamental
oferecido aos cidadãos locais, atendendo as seguintes diretrizes e
estratégias:
I.Sensibilizar os servidores da subprefeitura para a cultura gerencial;
II.Valorizar os servidores de mérito por meio da aplicação estratégica
do plano de cargos da subprefeitura, consoante a LM 13.682/03, e
outras ações promotoras de motivação;
III.Promover ações intersetoriais entre os órgãos internos da
subprefeitura;
IV.Promover ações intersetoriais entre a subprefeitura, os demais
órgãos municipais, as demais instâncias de governo e as organizações
de apoio às políticas públicas;
V.Criar conselho interno para detalhamento e encaminhamento
deste projeto.
28
Seção IV - Do “Projeto Fluir”
Art. 14. O “Projeto Fluir” tem por objetivo promover a qualidade
urbanístico-ambiental do território, atendendo aos princípios,
diretrizes e estratégias estabelecidas nesta lei, observando as táticas:
I.Priorizar obras públicas para as áreas de risco provocado por
enchentes;
II.Aplicar de forma sistêmica as ações intersetoriais de mitigação de
enchentes, promovendo simultaneamente a remoção das moradias
das áreas de risco, de solapamento, a realocação das famílias, e a
implantação dos parques lineares inclusive ciclovias;
III.Implementar o projeto de mitigação de enchentes em módulos
integrados, consoante a viabilidade técnica de cada córrego;
IV.Promover a otimização da coleta e da triagem de resíduos
recicláveis por meio da rede de ecopontos, conforme disposto no
artigo 56 desta lei.
Art. 15. São projetos setoriais integrantes do “Projeto Fluir”:
I. “Projeto Habitat Cidadão”
II. “Projeto Transitaim”
III. “Projeto Esporte Ambiental”
Subseção I - Do “Projeto Habitat Cidadão”
Art. 16. O “Projeto Habitat Cidadão” tem por objetivo central prover
Habitação de Interesse Social para as famílias removidas das áreas de
risco, atendendo aos seguintes princípios, diretrizes e as estratégias:
I. Dar prioridade à moradia digna, dentre outros direitos
individuais, coletivos e difusos;
II. Garantir o acesso da população local às cotas de unidades
dos conjuntos habitacionais de promoção pública;
III. Viabilizar o adensamento dos conjuntos habitacionais de
promoção pública ou privada;
IV. Buscar de áreas privadas e áreas dominiais, excepcionalmente
os espaços livres públicos, para realocação de moradias, nos casos
29
justificados por compensação ambiental;
V. Buscar subsídios para aquisição de pequenos lotes para (auto)
construção de vilas, sobrados geminados e habitações sobrepostas;
VI. Criar fórum governo-sociedade civil local para tratar deste
projeto.
Subseção II - Do “Projeto Transitaim”
Art. 17. O “Projeto Transitaim” tem por objetivo promover a
acessibilidade interna no território atendendo as seguintes diretrizes:
I. Priorizar obras de acessibilidade interna para a mobilidade em
segurança dos pedestres e para os modos de transporte:, cicloviário,
automotivo público e privado, nesta ordem;
II. Implantar passarelas para pedestres e bicicletas no máximo a
cada 200 m ao longo dos córregos;
III. Dar acessibilidade aos pedestres aos equipamentos sociais
e centralidades de bairro nos trechos de córrego, por meio de
passarelas, inclusive para circulação de bicicletas;
IV. Implantar as pontes necessárias para viabilizar o Eixo LesteOeste da Avenida Ipê Roxo;
V. Implantar sistema cicloviário nos parques lineares ou nas
vias lindeiras aos córregos;
VI. Implantar o sistema cicloviário Marechal Tito na faixa de
alargamento prevista pelo Decreto 16.708/80;
VII. Concluir a pavimentação da malha viária;
VIII. Promover a abertura, o alargamento e a retificação de vias
coletoras nos bairros de pior acessibilidade.
Subseção III - Do “Projeto Esporte Ambiental”
Art. 18. O “Projeto Esporte Ambiental” tem por objetivo preservar
os “espaços livres públicos” para as finalidades esportivas, culturais
e ambientais, atendendo as seguintes diretrizes e estratégias:
I.
Promover o controle socioambiental dos espaços livres
públicos;
II. Constituir Centros Desportivos Municipais sob co-gestão
30
das associações de bairro ou de outras entidades representativas dos
bairros;
III. Buscar parcerias intersetoriais para o aparelhamento e a
manutenção destes equipamentos sociais;
IV. Estimular o compartilhamento destes espaços para diferentes
segmentos e atividades sociais do bairro;
V. Estimular o uso destes equipamentos para difundir a
educação ambiental, inclusive como posto de entrega voluntária
de resíduos recicláveis, reservando parte da área para “ecoponto”,
conforme disposto no artigo 56 desta Lei.
Capítulo I – Dos Elementos Estruturadores
Seção I – Rede Estrutural Hídrica - Ambiental
Art. 19. São objetivos e diretrizes da Rede Estrutural Hídrica
Ambiental , para atender ao Programa de Desenvolvimento Local:
I.
Alinhar-se conceitual e metodologicamente ao “Projeto
Fluir” e seus projetos setoriais;
II. Promover a ligação do Sistema de Áreas Verdes por meio de
Caminhos Verdes;
III. Promover a agricultura urbana nas áreas dominiais da linha
de transmissão de energia e em parte das áreas dos parques lineares.
Art. 20. A Rede Estrutural Hídrica Ambiental e os parques estão
representados no Mapa 1.e descritos no Quadro 1 integrante deste
Livro anexo à Parte II desta lei.
Subseção I - Dos Parques Lineares
Art. 21. O perímetro de cada parque linear define-se pela soma da
Área de Preservação Permanente do córrego com os Espaços Livres
Públicos lindeiros.
Parágrafo único - Considera-se como Área de Preservação
Permanente do córrego a faixa não edificante de 15m de cada
31
margem, e os perímetros de inundação qüinqüenal indicados pela
Carta Geológica-Geotécnica do município.
Art. 22. Ficam obrigados os proprietários de lotes com fundos para
o córrego, no caso de parques lineares, a deixar acesso à faixa não
edificante para a manutenção pelo poder público
§ 1º. - A faixa não edificante não poderá ser obstruída por qualquer
tipo de construção, mobiliário ou muro da propriedade.
§ 2º. - Nos casos enquadrados no caput, a área correspondente à faixa
não edificante poderá ser acrescida ao coeficiente de aproveitamento
do lote sem pagamento da outorga do direito de construir.
Seção II – Rede Viária Estrutural e Coletora
Art. 23. São objetivos e diretrizes da Rede Viária Estrutural e
Coletora, para atender ao Programa de Desenvolvimento Local:
I. Alinhar-se conceitual e metodologicamente ao “Projeto
Fluir” e ao “Projeto Transitaim”;
II. Priorizar os parques lineares e o sistema cicloviário às vias
de fundo de vale;
III. Reconhecer as linhas de microônibus como vias coletoras
intrarregionais;
IV. Implantar um sistema cicloviário com capilaridade em todo
o território;
V. Implantar ciclovia ou ciclofaixa nos parques lineares, ou nas
vias lindeiras aos córregos;
VI. Implantar ciclovia ou ciclofaixa na Avenida Marechal Tito
na faixa de alargamento determinada pelo Decreto 16.708/80;
§ 1º. - A Rede Viária Estrutural e Coletora está representada no
Mapa 2 e descritos no Quadro 2 integrante deste livro anexo à Parte
II desta lei.
32
§ 2º. – Os melhoramentos viários são os delimitados no Mapa 2A e
descritos no Quadro 2A integrante deste livro anexo à Parte II desta
lei.
Seção III – Rede Estrutural de Transporte Público
Art. 24. São objetivos e diretrizes da Rede Estrutural de Transporte
Público, para atender ao Programa de Desenvolvimento Local:
I. Alinhar-se conceitual e metodologicamente ao “Projeto
Transitaim”;
II. Promover articulação intermodal com as novas estações da
linha férrea - Jd. Helena e Jd. Romano;
III. Facilitar e estimular o uso do transporte cicloviário.
Art. 25. A Rede Estrutural de Transporte Público está representada
no Mapa 3 e descrita no Quadro 3 integrante deste livro anexo à
Parte II desta lei.
Seção IV – Rede Estrutural de Eixos e Pólos de Centralidade
Art. 26. São objetivos e diretrizes da Rede Estrutural de Eixos e
Pólos de Centralidade para atender ao Programa de Desenvolvimento
Local:
I. Alinhar-se conceitual e metodologicamente ao projeto da
Agência de Animação Econômica;
II. Reconhecer a vocação econômica regional e os parâmetros
arquitetônicos e urbanísticos necessários;
III. Reconhecer as centralidades intrarregionais emergentes e
latentes;
IV. Regularizar as atividades econômicas instaladas.
Art. 27. A Rede Estrutural de Eixos e Pólos de Centralidade são as
delimitadas como zona centralidade polar e linear. Está representada
no Mapa 4 e descrita no Quadro 4A integrante deste livro anexo à
Parte II desta lei.
33
Título III – Do Uso e Ocupação do Solo
Capítulo I - Da Regularização Edilícia e Fundiária
Seção I - Da Regularização Edilícia
Art. 28. Será passível de regularização toda a edificação que tiver
existência conhecida pelas fontes municipais de informação antes da
vigência desta lei e que:
I. Respeite integralmente os parâmetros urbanísticos
determinados pela legislação de uso e ocupação do solo;
II. Embora não respeite integralmente a referida legislação,
promova a devida compensação ambiental pelos parâmetros
urbanísticos extrapolados, consoante a Seção II, do Capítulo I, do
Título III deste Livro.
Parágrafo único - Não serão passíveis de regularização as edificações
que praticarem usos não permitidos na Zona ou que estiverem
implantadas em lotes irregulares ou integrantes de loteamentos ou
parcelamentos irregulares.
Art. 29. A regularização edilícia implicará:
I. No pagamento da multa pela execução da obra sem a devida
licença;
II. Na submissão de projeto de aprovação junto à Subprefeitura,
segundo os procedimentos de ofício;
III. No pagamento dos tributos e das taxas pertinentes ao
licenciamento de projeto, execução e conclusão de obra;
IV. No pagamento de outorga onerosa referente à compensação
ambiental, consoante a Seção II, do Capítulo I, do Título III deste
Livro.
§ 1º. - Para efeito de emissão da licença, admite-se o parcelamento dos
tributos, das multas e do pagamento de outorga onerosa pendentes,
mediante acordo da Secretaria Municipal de Finanças.
34
§ 2º. - O desvirtuamento do Certificado de Regularidade implicará
na cassação da licença e nas conseqüentes penalidades pressupostas
em lei.
Seção II - Da Compensação Ambiental pela Extrapolação de
Parâmetros Construtivos
Art. 30. A compensação ambiental será exigida para as edificações
passíveis de regularização edilícia que extrapolarem os parâmetros
urbanísticos legais e optarem pela não demolição dos excessos
construídos.
§ 1º. - A compensação ambiental será exigida para os casos afins
alcançados pela Fiscalização que não optarem pela demolição dos
excessos construídos, se não requisitarem regularização até cento e
oitenta dias após o início da ação fiscal.
§ 2º. - Aos casos alcançados pela Fiscalização que não forem
passíveis de regularização caberão as penalidades de ofício.
Art. 31. A compensação ambiental dar-se-á por meio do pagamento
de outorga onerosa referente a cada um dos parâmetros urbanísticos
extrapolados, cumulativamente: coeficiente de aproveitamento, taxa
de ocupação, invasão de recuos obrigatórios e taxa de permeabilidade,
segundo as seguintes fórmulas:
Oo = Fs x (Eca+Eta+Ero+Etp), onde:
Oo: outorga onerosa, valor a pagar como compensação ambiental
pela extrapolação dos parâmetros construtivos
Fs: fator social de dedução, segundo a categoria de uso da edificação,
conforme especificado no artigo 33º. deste Livro.
Eca: extrapolação do coeficiente de aproveitamento
Eto: extrapolação da taxa de ocupação
Ero: extrapolação da construção sobre os recuos obrigatórios
Etp: extrapolação da taxa de permeabilidade
I.
Extrapolação do coeficiente de aproveitamento
35
Eca = (Acae - Acal) x Vc, onde:
Eca: extrapolação do coeficiente de aproveitamento
Acal: área equivalente ao coeficiente de aproveitamento legalmente
determinado para o lote (unidade m2)
Acae: área equivalente ao coeficiente de aproveitamento efetivamente
construído no lote (unidade m2)
Vc: valor venal do m2 construído no lote, segundo a Planta Genérica
de Valores do município (unidade R$)
Se Eca < 0, considerar-se-á Eca = 0
II. Extrapolação da taxa de ocupação
Eto = (Atoe - Atol) x Vv, onde:
Eto: extrapolação da taxa de ocupação
Atol: área equivalente à taxa de ocupação legalmente determinada
para o lote (unidade m2)
Atoe: área equivalente à taxa de ocupação efetivamente construída
no lote (unidade m2)
Vv: valor venal do m2 do lote, segundo a Planta Genérica de Valores
do município (unidade R$)
Se Eto < 0, considerar-se-á Eto = 0
III. Extrapolação da construção sobre os recuos obrigatórios
Ero = (Arol - Aroe) x Vv, onde:
Ero: extrapolação da construção sobre os recuos obrigatórios
Arol: área equivalente aos recuos obrigatórios legalmente
determinados para o lote (unidade m2)
Aroe: área equivalente aos recuos obrigatórios efetivamente
respeitados no lote (unidade m2)
Vv: valor venal do m2 do terreno, segundo a Planta Genérica de
Valores do município (unidade R$)
Se Ero < 0, considerar-se-á Ero = 0
IV.
Extrapolação da taxa de permeabilidade
Etp = (Atpl - Atpe) x Vv, onde:
Etp: extrapolação da taxa de permeabilidade
Atpl: área equivalente à taxa de permeabilidade legalmente
36
determinada para o lote (unidade m2)
Atpe: área equivalente à taxa de permeabilidade efetivamente
respeitada no lote (unidade m2)
Vv: valor venal do m2 do terreno, segundo a Planta Genérica de
Valores do município (unidade R$)
Se Etp < 0, considerar-se-á Etp = 0
Art. 32. O Fator Social de dedução incidirá sobre o cálculo do
pagamento da outorga onerosa para efeito de compensação ambiental,
com o objetivo de tratar com equidade os diversos requerentes da
regularização edilícia exposta nesta lei, segundo suas categorias de
uso:
37
Fator social de dedução
0
0,25
0,50
0,75
Categorias de uso
HIS
HMP e usos institucionais
Usos residenciais e usos NR1, em geral
Usos NR2, em geral
Art. 33. Os recursos oriundos da outorga onerosa para compensação
ambiental serão destinados exclusivamente para a execução de
melhoramentos socioambientais na jurisdição, com prioridade ao
“Projeto Fluir” especificado na Seção IV, do Capítulo I, do Título I
deste Livro.
Seção III - Da Regularização Fundiária
Art. 34. Será passível de regularização todo lote objeto de desdobro,
desmembramento, remembramento ou parcelamento de solo que
tiver existência conhecida pelas fontes municipais de informação
antes da vigência desta lei, desde que respeite integralmente os
parâmetros fundiários legalmente determinados.
§ 1º. - Não serão passíveis de regularização os lotes integrantes de
loteamentos ou parcelamentos irregulares;
§ 2º. - A regularização do lote independerá da regularidade edilícia,
com exceção dos casos mencionados no parágrafo anterior;
§ 3º. - Se o desdobro, desmembramento, remembramento ou
parcelamento do solo não for conhecido pelas fontes municipais
de informação, serão admitidas outras formas de comprovação de
anterioridade a esta lei, desde que os documentos tenham fé pública;
§ 4º. - A regularização fundiária implicará na submissão de projeto
de aprovação junto à Subprefeitura, segundo os procedimentos de
ofício.
Capítulo II – Da Revisão do Zoneamento
38
Art. 35. São objetivos, diretrizes do Zoneamento, para atender ao
com o Programa de Desenvolvimento Local:
I. Alinhar-se conceitual e metodologicamente aos projetos
estratégicos integrantes do Programa de Desenvolvimento Local,
com primazia ao projeto da Agência de Animação Econômica;
II. Ampliar as Zonas Centralidades, segundo a vocação
econômica regional;
III. Promover a convivência entre usos residenciais e não
residenciais;
IV. Controlar o adensamento construtivo;
V. Promover a regularização edilícia e fundiária, porém com
responsabilidade socioambiental, conforme exposto na Seção II, do
Capítulo I, do Título III deste Livro;
VI. Priorizar os objetivos, as diretrizes e as estratégias das Áreas
de Intervenção Urbana (AIU) sobre o Zoneamento de fundo;
VII. Promover as atividades econômicas nas Zonas Especiais
de Interesse Social, inclusive, com parâmetros referenciados pelas
AIU;
VIII. Viabilizar as atividades de reciclagem de resíduos sólidos
em determinados Espaços Livres Públicos e nos equipamentos
institucionais públicos para estes fins - a rede de “ecopontos” e
Centrais de Triagem e Comercialização.
Seção I – Da Zona Mista - ZM
Art. 36 – No território desta Subprefeitura esta contido o seguintes
tipo de Zonas Mistas- ZM, a saber:
I. ZM 2 - Zona Mista com Coeficiente de Aproveitamento - CA
-máximo igual a 1,5;
Parágrafo único - As características de aproveitamento,
dimensionamento e ocupação dos lotes das zonas mistas são as
constantes do Quadro 04, com perímetros descritos no Quadro 04A
e demarcadas no Mapa 04, integrantes deste Livro.
Seção II – Das Zonas Centralidade - ZC
39
Art. 37 - No território desta Subprefeitura ficam definidos os
seguintes tipos de Zonas Centralidades – ZC :
I.
ZCLa - Zona Centralidade Linear com CA máximo igual a
1,5.
II.
ZCPa - Zona Centralidade Polar com CA básico igual a 1,0 e
CA máximo 2.0;
III.
ZCPb - Zona Centralidade Polar com CA básico igual a 2.0
e CA máximo 2,0;
Parágrafo único - As características de aproveitamento,
dimensionamento e ocupação dos lotes das zonas centralidades são
as constantes do Quadro 04, com perímetros descritos no Quadro 04
A e demarcadas no Mapa 04, integrantes deste Livro.
Seção III – Das Zonas Especiais
Art. 38– As Zonas Especiais pertencentes à Subprefeitura Itaim
Paulista são aquelas que ocupam porções do território, com diferentes
características ou com destinação específica e normas próprias
de uso e ocupação do solo e edilícias, situadas na Macrozona de
Estruturação e Qualificação Urbana, compreendendo :
I - as Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS
Subseção I – Das Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS
Art. 39 – Este Plano Regional Estratégico, tendo por referência
as disposições estabelecidas no artigo 171 do PDE e em função
das necessidades de cada distrito da Subprefeitura Itaim Paulista,
demarca dois tipos de Zonas Especiais de Interesse Social a saber,
ZEIS – 1 e ZEIS – 2, para as quais são estabelecidas as seguintes
diretrizes:
I. Implantar tipologias arquitetônicas de melhor inserção
urbanística no entorno;
II. Criar incentivos regionais para a produção de Habitações do
40
Mercado Popular;
III.
Respeitar as faixas inundáveis tecnicamente especificadas
para cada curso d’água existente;
IV.
Promover a remoção da ocupação existente em áreas de risco
e em áreas com solo erosivo cuja declividade seja superior a 25%;
V.
Executar obras de saneamento básico e de infra-estrutura
urbana em áreas críticas;
VI. Promover a organização e a mobilização da comunidade,
visando à gestão dos planos de urbanização.
§ 1º - O Plano de Urbanização das ZEIS 1 deverá respeitar as
diretrizes apontadas no “caput” deste artigo e na remoção de unidades
habitacionais inseridas nas áreas atingidas por melhoramentos
urbanos, as quais não possam ser remanejadas dentro do próprio
perímetro da ZEIS 1, deverá ser atendida por outro tipo de programa
habitacional.
§ 2º O Plano de Urbanização das ZEIS 2 deverá respeitar as diretrizes
fixadas no “caput” deste artigo e localizar as áreas institucionais nas
praças internas dos novos conjuntos, de modo a estimular a vivência
comunitária e facilitar seu controle como tal.
Art. 40 - Na implantação de Planos Urbanísticos das Zonas
Especiais de Interesse Social adotar-se-ão os seguintes critérios de
hierarquização:
I.
Viabilidade de regularização fundiária, nos casos que
independem de investimento público em infra-estrutura urbana;
II.
Operação casada com obra de infra-estrutura em andamento;
III.
Perímetros de ZEIS com maior incidência de áreas de risco
de encosta;
IV.
Perímetros de ZEIS com os mais graves problemas de
saneamento e saúde pública;
V.
Perímetros de ZEIS com maior incidência de áreas de risco
de enchente.
Parágrafo único – Os perímetros das ZEIS 1 e ZEIS 2 são os
41
constantes do Quadro 04 B e no Mapa 04, integrantes deste Livro.
Capítulo III – Dos Instrumentos de Gestão Urbana Ambiental
Seção I – Dos Instrumentos Urbanísticos
Art. 41– Este Plano Regional Estratégico para o planejamento,
controle, gestão e promoção do desenvolvimento urbano ambiental
do território da Subprefeitura Itaim Paulista, estabelece a utilização
dos instrumentos urbanísticos previstos no artigo 198 do PDE e
daqueles constantes da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de
2.001 – Estatuto da Cidade, observadas as diretrizes contidas na
Política Nacional do meio Ambiente, quando for o caso.
Art. 42– São aplicáveis na Subprefeitura Itaim Paulista, por este
Plano Regional Estratégico, os seguintes instrumentos:
I.
Parcelamento, edificação e utilização compulsórios;
II.
Direito de preempção;
III.
Outorga onerosa do direito de construir;
IV.
Transferência do direito de construir.
Subseção I – Do Parcelamento, Edificação e Utilização
Compulsórios
Art. 43. É passível da aplicação do instrumento urbanístico de
Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios todo lote
autuado pela má conservação de muro, passeio e limpeza há pelo
menos doze meses consecutivos.
Art. 44 – Aplicam-se o Parcelamento, Edificação e Utilização
Compulsórios, conforme o artigo 201 do PDE, aos terrenos não
edificados ou subutilizados, cujos coeficientes de aproveitamento
sejam inferiores ao mínimo estabelecido para a zona de uso em
que está localizado, inclusive aqueles ocupados por edificações e
atividades irregulares.
42
Parágrafo único - o mapeamento dos imóveis de que trata o “caput”
deste artigo deve resultar de estudos e de Planos de Bairro a partir
de objetivos urbanísticos.
Subseção II – Do Direito de Preempção
Art. 45. A aplicação do Direito de Preempção tem por objetivo
central constituir reserva fundiária para a implementação das
políticas públicas subordinadas ao Programa de Desenvolvimento
Local, para as seguintes finalidades gerais:
I.
Habitação de Interesse Social;
II. Atividades fomentadas pela Agência de Animação
Econômica;
III. Implantação de “ecopontos”;
IV. Incorporação ao patrimônio público da Central de Triagem e
Comercialização do Distrito Vila Curuçá;
V. Implantação de pequenos parques;
VI. Implantação de reservatórios sazonais de retenção de águas
pluviais - “piscinões”.
Art. 46. Para efeito da aplicação do instrumento urbanístico do
Direito de Preempção, ficam definidos os imóveis mencionados no
Quadro 6 em anexo.
Parágrafo único - Revogam-se as disposições do artigo 38 do Livro
XXIV da LM 13.885/04 que divirjam da presente Revisão.
Art. 47. Os imóveis em que se aplica o Direito de Preempção constam
no Mapa 6, descritos no Quadro 6, integrantes deste Livro.
.
Subseção III – Da Outorga Onerosa do Direito de Construir
Art. 48. Aplica-se a Outorga Onerosa do Direito de Construir às:
I. Edificações requerentes de regularização que extrapolarem
os parâmetros construtivos, em conformidade a Seção II, do Capítulo
43
I, do Título III deste Livro;
II. Zonas de Centralidades com coeficiente de aproveitamento
máximo maior do que o básico estabelecido para cada zona de uso;
III. Áreas a regularizar inseridas nos perímetros de Área de
Intervenção Urbana;
IV. Construções novas inseridas nos perímetros de Áreas de
Intervenção Urbana, com exceção aos lotes lindeiros aos cursos
d`água.
Parágrafo único - Este artigo substitui o artigo 39 do Livro XXIV da
LM 13.885 de 24/08/2004, integralmente revogado.
Art. 49. Os perímetros passíveis da aplicação da Outorga Onerosa
do Direito de Construir mencionados nos incisos II, III e IV do
artigo 43º. 48 deste Livro constam nos Mapas 4 e 5 e descrições
perimétricas no Quadro 4A e Quadro 05 , integrantes deste Livro.
Subseção IV – Da Transferência do Direito de Construir
Art. 50 – Aplica se a Transferência do Direito de Construir, conforme
as disposições dos artigos 217, 218 e 219 da Lei nº 13.430, de 13 de
setembro de 2002, aos terrenos particulares localizados em:
I. lotes e glebas para a implantação de equipamentos urbanos e
comunitários;
II. ZEIS 1 e ZEIS 2 – Zonas Especiais de Interesse social, visando
à regularização fundiária e à implantação dos planos urbanísticos;
III. imóveis resultantes de alargamentos de vias objeto de
melhoramento viário, que estiverem abaixo das características
mínimas estabelecidas para a zona de uso ou impossibilitados de
construção, segundo as exigências do Código de Obras e Edificações
do Município de São Paulo e a presente Lei;
IV. Aplica-se a Transferência do Direito de Construir aos lotes
inseridos nos perímetros de Áreas de Intervenção Urbana
Parágrafo único - Os imóveis a que se refere o inciso III deste artigo
poderão ser indenizados ou desapropriados pelo valor da área total
44
do imóvel.
Art. 51. Admite-se a Transferência do Direito de Construir para
qualquer lote inserido em Zona de Centralidade na jurisdição, com
área equivalente ao disposto na LM 13.885 de 24/08/2004.
Subseção V – Das Áreas de Intervenção Urbana
Art. 52. São objetivos, diretrizes e estratégias para as Áreas
de Intervenção Urbana, em consonância com o Programa de
Desenvolvimento Local:
I.
Alinhar-se conceitual e metodologicamente ao “Projeto
Fluir” e seus projetos setoriais;
II. Viabilizar a implantação dos parques lineares;
III. Promover o desadensamento das áreas lindeiras aos córregos,
com responsabilidade social;
IV. Promover intervenções urbanas e ações intersetoriais de
caráter socioambiental;
V. Estimular as atividades econômicas de interesse
socioambiental;
VI. Sobrepor seus parâmetros específicos ao zoneamento de
fundo a fim de atingir os objetivos socioambientais perseguidos,
inclusive sobre as Zonas Especiais de Interesse Social;
VII. Receber prioritariamente os recursos da outorga onerosa
oriunda de compensação ambiental pela extrapolação dos parâmetros
construtivos das edificações passíveis de regularização, nos termos
da Seção II, do Capítulo I, do Título III deste Livro.
Art. 53. Inserem-se em perímetros de Áreas de Intervenção Urbana:
I.
Os parques lineares;
II. As favelas localizadas dentro dos perímetros inundáveis, a
serem removidas;
III. As favelas localizadas dentro das áreas não edificantes junto
aos córregos, a serem removidas;
IV. Os conjuntos habitacionais a serem adensados com a
finalidade de incorporar as moradias removidas;
45
V. A rede de “ecopontos”, conforme conceito disposto no artigo
51º. deste Livro;
VI. As Centrais de Triagem e Comercialização dos Distritos
Itaim Paulista e Vila Curuçá;
VII. Os lotes situados nos perímetros inundáveis, sujeitos a
Transferência do Direito de Construir;
VIII. Parte dos lotes sujeitos ao Direito de Preempção definidos
neste Livro.
Art. 54. Cada Área de Intervenção Urbana terá seu Plano Urbanístico
Específico, o qual prescindirá de aprovação no Legislativo municipal,
desde que respeitados os parâmetros de uso e ocupação do solo
pressupostos na Lei, ou nas especificidades dispostas neste Livro.
Art. 55. São objetivos, diretrizes e estratégias para os conjuntos
habitacionais inseridos nos perímetros de Área de Intervenção
Urbana:
I.
Alinhar-se conceitual e metodologicamente ao “Projeto
Habitat Cidadão”;
II. Destinar cotas de unidades aos moradores da jurisdição;
III. Destinar cotas de unidades de Habitação de Interesse Social
para incorporar as moradias removidas das favelas de áreas de risco
de solapamento devido a enchentes.
§ 1º. - Para a finalidade disposta no inciso III, admitir-se-á a
implantação de Habitação de Interesse Social nos Espaços Livres
Públicos dos conjuntos habitacionais, sob excepcional justificativa,
mediante compensação ambiental comprovada em Plano Urbanístico
Específico.
§ 2º. - Para efeito da compensação ambiental disposta no §1º.,
considerar-se-á a seguinte equivalência de áreas:
Aapp = Ael, onde:
Aapp = área de favela subtraída da Área de Preservação Permanente,
conforme definição do artigo 21º. deste Livro;
Ael = área de moradias acrescidas aos Espaços Livres Públicos dos
46
conjuntos habitacionais, sob as condicionantes dispostas neste Livro.
Art. 56. Define-se “ecoponto” como o Espaço Livre Público
destinado à atividade de coleta e triagem primária de resíduos sólidos
recicláveis, em consonância com o Programa de Desenvolvimento
Local, segundo os objetivos, as diretrizes e as estratégias de:
I. Alinhar-se conceitual e metodologicamente a Agência de
Animação Econômica e ao Projeto Fluir;
II. Reduzir o volume regional de resíduos sólidos descartados
nos aterros sanitários, subtraindo-se os recicláveis;
III. Erradicar os pontos viciados de lixo e entulho dispersos no
território;
IV. Constituir-se em equipamento socioambiental;
V. Constituir-se em posto de entrega voluntária de resíduos
recicláveis;
VI. Constituir-se em posto de recebimento de resíduos de
construção civil - entulho, desde que sejam inertes e entregues em
volumes inferiores a 1 m3;
VII. Constituir-se em posto de descarte de móveis, eletrodomésticos
e objetos afins;
VIII.Deve-se constituir uma rede de ecopontos, a fim de garantir
a cobertura integral da coleta seletiva no território.
§ 1º. - Os Espaços Livres Públicos poderão destinar-se a ecopontos,
a qualquer tempo, a critério do Executivo, desde que inseridos
em perímetros de Área de Intervenção Urbana e respeitados os
pressupostos estabelecidos no PDE - LM 13.430/02, no PRE - LM
13.885/04 e neste Livro;
§ 2º. - Os ecopontos deverão respeitar os parâmetros de implantação
e controle de incomididades definidos pelo PDE, LM 13.430/02 e
pelo PRE, LM 13.885/04;
§ 3º. - A área mínima do ecoponto será de 1500 m2.
§ 4º. - A permissão de uso do ecoponto será destinada às cooperativas
locais de catadores, conforme pressuposto no artigo 67 da LM
47
13.478 de 30/12/2002.
§ 5º. - À cooperativa permissionária do ecoponto caberá a coleta
seletiva domiciliar de sua respectiva área de abrangência.
§ 6º. - A rede de ecopontos relacionar-se-á com as Centrais de
Triagem e Comercialização da jurisdição, segundo os distritos a que
pertencem.
§ 7º. - As cooperativas permissionárias de ecoponto serão incubadas
pela Agência de Animação Econômica.
§ 8º. - Disposições específicas serão discriminadas em estatuto e
regimento definidos pelo Departamento de Limpeza Urbana, em
parceria com a subprefeitura.
Título IV - Das Disposições Finais
Art. 57. Ficam revogadas as disposições em contrário que constam
no Livro XXIV da Lei Municipal 13.885 de 24/08/2004.
Art. 58. Ficam integralmente revogados os artigos 17, 18, 22, 30 e
39 do Livro XXIV da Lei Municipal 13.885 de 24/08/2004.
Art. 59. Ficam alterados pela presente Revisão os Capítulos I ,II e III
do Titulo I , o Capítulo II do Título II e o Capitulo I do Título III do
Livro XXIV da Lei Municipal 13.885 de 24/08/2004.
48
CÂMARA DE ANIMAÇÃO ECONÔMICA9
DESENHO E IMPLANTAÇÃO DE PROJETO PILOTO DE
ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS E SUAS OPORTUNIDADES
DE GERAÇÃO DE OCUPAÇÃO E RENDA:
A EXPERIÊNCIA DO ITAIM PAULISTA E VILA CURUÇÁ
9 Artigo apresentado em Encontro Intersecretarial da Prefeitura do Município de São Paulo
(abril/2007). Iniciativa fomentada pelo Projeto BRA/05/033 - Política de Ocupação e
Desenvolvimento Humano Sustentável no Município de São Paulo, parceria celebrada
entre o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, a Secretaria Municipal do
Trabalho, na qualidade de “Agência Executora” e a Fundação Escola de Sociologia e
Política, na qualidade de “Agência Implementadora”.
A Câmara de Animação Econômica recebeu o Prêmio SEBRAE Prefeito Empreendedor/
2008.
Disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras/itaim_
paulista/noticias/?p=4387
Acesso em 25/11/2012.
A Câmara de Animação Econômica recebeu o Prêmio São Paulo Cidade/ 2008
Disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras/itaim_
paulista/noticias/?p=4532
Acesso em 25/11/2012.
49
CÂMARA DE ANIMAÇÃO ECONÔMICA10
DESENHO E IMPLANTAÇÃO DE PROJETO PILOTO
DE ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS E SUAS
OPORTUNIDADES DE GERAÇÃO DE OCUPAÇÃO
E RENDA:
A EXPERIÊNCIA DO ITAIM PAULISTA E VILA CURUÇÁ
11
12
13
Rosane Segantin Keppke , Luzia Monteiro Araújo Soares , Roberto Ogo
RESUMO
Trata-se de um projeto desenvolvido pela Subprefeitura Itaim
Paulista, juntamente com a Secretaria Municipal do Trabalho14,
visando a geração de trabalho e renda num território considerado
como “cidade-dormitório” dentro do município de São Paulo. Suas
referências teóricas são a Teoria do Desenvolvimento Sustentável,
a Teoria Sistêmica, a Teoria da Escolha Racional, dentre outras, e
suas referências empíricas são o Desenvolvimento Local Integrado
e Sustentado - DLIS, e os Arranjos Produtivos Locais. Mais do que
uma narrativa, o presente artigo expõe uma reflexão crítica da
experiência, na visão de técnicos participantes.
I.INTRODUÇÃO
O “Projeto Piloto de Arranjos Produtivos Locais e suas Oportunidades
de Geração de Ocupação e Renda” nasceu há dois anos, dentro da
Câmara de Animação Econômica - CAE, na Subprefeitura que
responde pelos Distritos Itaim Paulista e Vila Curuçá. Apropriou-se
de uma janela política (KINGDON, 1995) aberta em nível local com
o advento do Plano Regional Estratégico de 2004, seguido pela posse
de um Subprefeito de formação interdisciplinar entre a Saúde e o
Sindicalismo, da estreita relação que ele construiu com a Secretaria
Municipal do Trabalho em busca de políticas desenvolvimentistas
alternativas, e o potencial de parcerias que o problema do desemprego
(RIFKIN, 1995) tem impulsionado em outras instâncias de governo
50
e da sociedade organizada.
O modelo adotado persegue os Arranjos Produtivos Locais, embasado
em boas práticas correntes, tais como os casos do Desenvolvimento
Local Integrado e Sustentado - DLIS e os “clusters” produtivos
regionais que ocorrem globalmente. Para tanto, o primeiro passo
foi a “descoberta” da vocação regional, por meio da análise das
bases oficiais de dados e da consulta pública aplicada a lideranças
comunitárias e aos Agentes Comunitários de Saúde - ACS, em
sucessivos grupos focais e entrevistas abertas, que concluíram haver
cinco vocações principais, consoante a economia informal que
sustenta precariamente o território.
Primeiramente, a Confecção, haja vista a presença de remanescentes
do Setor Têxtil que evadiu da cidade e do Estado de São Paulo,
deixando como legado as costureiras desempregadas, desatualizadas
e no ocaso da faixa etária economicamente ativa, porém com a
responsabilidade de serem majoritariamente chefes de domicílio
(IBGE, 2000). Segundo, a Reciclagem, em face da aproximação
de um grupo organizado de catadoras previamente treinadas15 como
agentes ambientais, ainda que em estágio incipiente, na expectativa
de serem incluídas nas políticas públicas acenadas pelo Plano Diretor
de Resíduos Sólidos, institucionalizado na gestão anterior. Terceiro, a
10 Artigo apresentado em Reunião Intersecretarial da Prefeitura do Município de São Paulo
(abril/2007).
11 Doutoranda em Arquitetura e Urbanismo, área de concentração em Planejamento
Urbano e Regional; Mestre em Administração Pública, área de concentração em Políticas
Urbanas; Gerente Geral da Câmara de Animação Econômica de Itaim Paulista e Vila
Curuçá.
12 Economista, historiadora, empreendedora social .
Administrador, Arquiteto e Urbanista, consultor da Fundação Escola de Sociologia e
Política - FESP, a agência implementadora do Projeto BRA/05033.
13 Iniciativa fomentada pelo Projeto BRA/05/033 - Política de Ocupação e Desenvolvimento Humano Sustentável no Município de São Paulo, entre o Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento, a Secretaria Municipal do Trabalho, na qualidade de “Agência
Executora” e Fundação Escola de Sociologia e Política, na qualidade de “Agência
Implementadora”.
14 (Carta de Acordo 407-1564, Projeto BRA 05/033. Disponível em http://www.pnud.org.
br/Projetos.aspx?BRANUM=BRA05033 , acesso em 25/11/2012).
51
Alimentação, por ser uma alternativa imediata de geração de trabalho
e renda, fora do emprego formal (SEBRAE), fomentada por cursos
difundidos pelas organizações eclesiásticas, pelo próprio estado, p.
ex., as “Padarias Comunitárias”, e pelo SENAI, em nível regional,
através do Centro Municipal de Capacitação e Treinamento - CMCT.
Quarto, a Tecnologia da Informação e sua crescente interação com
a Cultura, setores de forte apelo para os jovens que abundam na
pirâmide etária e buscam avidamente os poucos telecentros que há
na região, porém sem conseguir transformar este aprendizado lúdico
em renda. Quinto, os nanonegócios gerados pelos autônomos e pelos
nanoempreendedores da economia informal, notadamente os atores
da cadeia produtiva da construção civil que predominam na periferia
(Sistema de Atendimento Básico da Saúde - SIAB). Nota-se que,
exceto esta última, a vocação local é predominantemente feminina
ou jovem, pelo que a decisão política de fomentá-la converge com as
Metas do Milênio (PNUD) para as regiões de grande vulnerabilidade
social, que é o caso.
Prosseguindo neste diagnóstico preliminar, elaborado no bojo das
então embrionárias Câmaras Temáticas - fóruns de agregação dos
“stakeholders” dos setores identificados como vocação regional,
flagrou-se a inépcia desses nanoprodutores dentro de suas cadeias
produtivas. Perfil empreendedor incipiente e desorientado, falta de
capacitação técnica e administrativa, inacessibilidade ao crédito,
inacessibilidade às redes de distribuição, total desarticulação com os
demais produtores do segmento.
Este macrodiagnóstico foi o ponto de partida para as etapas
heurísticas da elaboração do projeto, a saber, o planejamento da
Câmara de Animação como um todo e das Câmaras Temáticas de
Reciclagem e Confecção - com foco nos bordados; a implementação
de um Plano de Trabalho para cada grupo incubado; e a avaliação
das ações incubadoras mediante o estabelecimento de indicadores
qualitativos e quantitativos iniciais e parciais ao projeto. A estratégia
geral fundamenta-se na proposta metodológica “dos 6 Cs” e em sua
aplicação especializada para cada uma das Câmaras Temáticas: “caçatalentos” - a localização e chamada dos produtores; conscientização
- a sensibilização para o empreendedorismo e o associativismo;
52
capacitação - técnica e administrativa; crédito - o microcrédito ou
o “fundraising”, para os grupos da base da pirâmide; cooperação
- o estímulo às formas cooperativas, associativas ou consorciadas
de produção, em direção aos APLs objetivados; comercialização
- o estímulo às formas cooperativas, associativas ou consorciadas
de distribuição. Quem os aplica são os “animadores” da Câmara,
que atuam no papel de facilitador, “mentor” ou “coach”, conforme a
condição do grupo incubado e a situação enfrentada em sua cadeia
produtiva.
A “Metodologia dos 6 Cs” busca complementar as lacunas
individuais e coletivas dos pequenos produtores, em direção à
animação econômica regional. Recorre a instrumentos e esforços
usuais dos programas de fomento e incubação. A inovação da
Câmara de Animação Econômica foi agregá-los numa proposta
sistêmica, a fim de incubar Arranjos Produtivos Locais de forma
pioneira na Região Metropolitana de São Paulo. A iniciativa de
designar tais instrumentos como “6 Cs”, mais do que seguir as
tendências neologistas, decorreu da necessidade pedagógica de
popularizar os conceitos e as ferramentas incubadoras junto aos
grupos-alvo, a propósito, até o momento não explicitados, fazse-o agora: os empreendedores emergentes e latentes inseridos nos
setores vocacionais regionais mencionados.
População total: 359.215 habitantes
Fonte: IBGE 2000
Figura 1
DIAGRAMA DE RENDA
15Curiosamente, as Associações de Catadores que se aproximaram do governo local
eram majoritariamente compostas por mulheres chefes de domicílio, que buscavam na
Reciclagem a última alternativa para geração de renda, dentro de seus cenários pessoais
de vulnerabilidade social. Mais do que os homens catadores, elas demonstraram maior
interesse na regulamentação da atividade, nas oficinas de capacitação e na adesão a
cooperativas formais, pré-requisitos necessários para a inclusão nas políticas públicas
estabelecidas pelo Plano Diretor de Resíduos Sólidos.
53
Como toda política pública em seu nascedouro, o processo foi
permeado de irracionalidades e não linearidade. Começou em caráter
experimental, com um grupo de voluntários, na incerteza de sua
sustentabilidade. A simples aproximação da Subprefeitura com os
nanoprodutores locais e a participação direta deles no diagnóstico e no
planejamento gerou enormes expectativas, como se estivessem diante
da panacéia de seu desenvolvimento individual, pelo que muitos se
frustraram e abandonaram o processo. A vontade do Subprefeito para
que Câmara de Animação Econômica fosse uma política de massa
e uma grande porta aberta para qualquer empreendedor interessado
teve de ser postergada, diante da insuficiência dos recursos materiais,
metodológicos e humanos. Potenciais parceiros aproximavam-se,
porém com a oferta de contrapartidas tímidas. E mesmo com a firme
sociedade com a Secretaria Municipal do Trabalho, que ocorreu um
ano após o início do “laboratório”, apenas as Câmaras Temáticas
de Reciclagem e Confecção puderam ser implementadas; as demais
câmaras prosseguiram descontínuas e precariamente, ainda sem
Planos de Trabalhos definidos. Mas a despeito de suas limitações, a
Câmara de Animação Econômica é uma experiência única na cidade
de São Paulo, e aponta para impactos socioeconômicos, políticos
e acadêmicos significativos em regiões de intensa vulnerabilidade
social.
II.DESENVOLVIMENTO
a. Concepção
A Câmara de Animação Econômica é o principal projeto estratégico
que integra um projeto político maior, para um horizonte de dez anos:
o Programa de Desenvolvimento Local. Este, por seu turno, consistiu
no objetivo central da Revisão 2006 do Plano Regional Estratégico16
- PRE, focalizando os piores problemas da região: o desemprego e
as enchentes, de acordo com os indicadores apontados pelas bases
oficiais de dados, ratificados pela percepção 17 dos cidadãos que
freqüentam os eventos participativos de tomada de decisão pública,
tais como as plenárias de participação civil - onde foi introduzido o
54
sociodrama, os conselhos setoriais e a própria elaboração do PRE.
Entendendo que a promoção do desenvolvimento é um fenômeno
sistêmico (MATURANA, 1998; , SACHS, 2002), o Programa de
Desenvolvimento Local propõe quatro projetos estratégicos para
tratar não apenas dos dois focos selecionados, mas dos problemas
socioambientais que esses piores sintomas denunciam. Primeiro, a
Câmara de Animação Econômica, o principal deles, com o objetivo
específico de geração de trabalho e renda sob um modelo alternativo
ao emprego, com base no empreendedorismo e no associativismo,
orientado para a incubação de Arranjos Produtivos Locais.
Contribuindo para a concepção participativa do modelo, os debates
travados nas câmaras temáticas fizeram emergir determinadas
premissas:
i)
o público-alvo seria o segmento intermediário da pirâmide, os
43,05% da população com rendimentos entre 0 - 3 salários mínimos,
pois quem estivesse acima desta linha dependeria em menor grau,
ou independeria dos esforços públicos e, por contraponto, quem
se encontrasse abaixo, necessariamente dependeria de assistência
social;
ii)
ao perfil do público alvo cabiam os Objetivos do Milênio do
Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (ODM-PNUD);
iii)
para ser legítimo e sustentável, deveria envolver a participação
civil;
iv) para ser sustentado, deveria envolver outros parceiros
aportadores de recursos materiais e humanos, prospectados em
outras instâncias de governo, organismos internacionais, agências
multilaterais, universidade, fundações empresariais e empresas com
responsabilidade social (SPINK, CLEMENTE E KEPPKE, 2001);
v)
para oferecer melhor desempenho, deveria especializar-se
em cada Arranjo Produtivo Local;
vi)
para obter melhores resultado e impacto, deveria conectar-se
sinergicamente às políticas públicas já disponíveis para capacitação
e crédito, de modo não concorrente, nem redundante;
16
Livro XXIV da Lei Municipal 13.885 de 25 de agosto de 2004.
17Recentemente, passou-se a enfatizar a questão da violência, que porém deriva das
questões socioeconômicas.
55
vii) porém, para além dessas últimas, deveria promover
a facilitação em todos os elos da cadeia produtiva, desde a
identificação do potencial em campo - a operação “caça-talentos”,
até a comercialização da produção.
O segundo projeto estratégico do Programa de Desenvolvimento
Local é o Projeto de Animação Social, em contraponto à animação
econômica, visando empoderar o cidadão e a coletividade para
assenhorear-se do processo de desenvolvimento sustentável
pretendido, que depende prioritariamente da componente endógena
do capital social regional (PUTNAM, 1996; , FISCHER, 2002).
Tem foco na capacitação das organizações do Terceiro Setor e nas
lideranças locais, como agentes multiplicadores.
Terceiro, o Projeto Fluir para infraestrutura urbana, com foco
na mitigação das enchentes e na mobilidade intrarregional.
No Itaim Paulista, estes dois problemas socioambientais estão
correlacionados, dado o abundante sistema hídrico que impõe
barreiras físicas ao sistema viário e, por conseguinte à mobilidade.
O projeto envolve, portanto, ações específicas para o sistema de
drenagem, vias e transportes públicos, dando prioridade aos parques
18
lineares, às pontes-passarelas e às ciclovias . Envolve ainda a Política
Habitacional de Interesse Social, propondo Planos de Ação para
remoção e realocação digna para as favelas ribeirinhas que obstruem
os córregos, àqueles que mais sofrem com as enchentes.
Quarto, o Projeto de Acolhimento ao cidadão e a conjunto de
problemas, que demandam proporcional solução sistêmica do poder
público, impulsionando-o para promover a intersetorialidade entre
as diversas instâncias governamentais, sem preterir as organizações
da sociedade civil. Após cinco anos de descentralização, comprovouse empiricamente que buscar a intersetorialidade é uma condição
de sobrevivência para o governo local, pois nenhuma Secretaria
ou política central apresenta melhores condições de solucionar os
problemas territoriais em seu lugar.
Um dos conceitos básicos das Ciências Administrativas estabelece
que para atender satisfatoriamente o cliente externo, é preciso
trabalhar previamente o cliente interno. A Administração Pública
56
está contaminada por um legado gerencial de ineficiência, ineficácia,
ingerência, desmotivação 19 , desarticulação, desaparelhamento,
tornando gigantesco o desafio a ser superado pela vontade política
do acolhimento. Mas à parte as restrições de governabilidade,
percebeu-se que é possível maximizar os recursos materiais e
humanos disponíveis em direção aos projetos pretendidos.
Abstrair a burocracia20 e orientar-se por projetos foi a fórmula
encontrada pela Subprefeitura do Itaim Paulista para introduzir
a cultura gerencial e as políticas estratégicas. A metodologia do
projeto, voltada para resultados concretos estabelecidos para um
horizonte de tempo determinado, trouxe motivação aos participantes
e os impulsionou à busca intersetorial dos recursos necessários à
consecução dos objetivos. O entusiasmo e a qualificação dos atores,
o processo efetivamente aberto à participação civil e a consistência
técnica com que os projetos foram elaborados atraíram parceiros
intersetoriais. Visão sistêmica, intersetorialidade e parceria de
compromisso são conceitos que formam o tripé de sustentabilidade
do Programa de Desenvolvimento Local e de cada um de seus
projetos estratégicos.
O Projeto Fluir conquistou a adesão da Secretaria Municipal do
Verde e do Meio Ambiente, da Secretaria Municipal de Habitação,
da Secretaria de Infraestrutura Urbana, da SABESP 21
, de associações
comunitárias de favelas ribeirinhas e da ONG “Habitat for
Humanity”22- atraídas pelo Grupo de Trabalho da Habitação. Como
resultado concreto há o Projeto de Despoluição, do Parque Linear
e da Ciclovia do Córrego Itaim, que se encontram nas preliminares
licitatórias para as obras que se estimam superar R$ 10 milhões.
A Câmara de Animação Econômica conquistou a parceria de
compromisso com a Secretaria Municipal do Trabalho, que trouxe
o Projeto BRA/05/033 e com isto o suporte técnico da Fundação
Escola Sociologia e Política de São Paulo, que por seu turno somou18 A bicicleta é um dos principais modos de transporte complementares no Itaim Paulista,
segundo a Pesquisa OD-87.
19 A parte a corrupção e a impunidade, que agravam ainda mais o problema.
20 Faz-se aqui referência à burocracia weberiana, senso estrito, que se ocupa prioritariamente
dos processos administrativos, mais do que dos resultados.
57
se a duas outras universidades que monitoram o projeto em caráter
de Observatório de Políticas Públicas, a USP Leste e a FATEC-Leste.
A CAE inspirou o início das atividades do Banco do Povo Paulista,
na cidade de São Paulo, com quem firmou sua segunda parceria
de compromisso, e atraiu o SEBRAE para implementar o Projeto
Quatro Cantos da Moda no Extremo Leste. Criou a segunda unidade
do Centro Municipal de Capacitação e Treinamento - um projeto da
Secretaria de Educação/ Coordenadoria de São Miguel Paulista, em
parceria com o SENAI. Consorciou-se num projeto de incubação de
cooperativas de construção civil com a ACOOMAC - representação
estadual da Associação Nacional das Lojas de Materiais de
Construção - ANAMACO. Atraiu grande e pequenos empresários,
lideranças comunitárias e organizações locais do Terceiro Setor.
Os resultados concretos serão expostos adiante, juntamente com a
análise de seus pontos fortes e fracos, oportunidades e ameaças.
b.
Território
A jurisdição da Subprefeitura de Itaim Paulista situa-se no extremo
Leste do município de São Paulo, com uma extensão de 21,7km²,
compreendendo os Distritos administrativos de Itaim Paulista e Vila
Curuçá. Á época do Censo IBGE 2000, contava com uma população
de 359.215 habitantes, majoritariamente mulheres - 51,28%, a uma
taxa de crescimento demográfico de 2,5% a.a., entre 1991 e 2000.
Havia 34 favelas, abrigando 28.332 favelados - 7,89% da população.
Sua População Economicamente Ativa era de 236.017 cidadãos,
correspondente a 11,22% da PEA do município, para 8.262 empregos
- apenas 0,39% do total do município, com os seguintes agravantes:
Representava 1 emprego para cada 28,57 cidadãos da PEA
local, quase dez vezes pior que a média do Município de São Paulo
- MSP, que era de 1 emprego para cada 3,40.
Dificuldade de inserção no mercado de trabalho, pela falta de
qualificação profissional e de estudo básico, a média local de anos
de estudo era de 5,78, quando a média da cidade era de 7,67 anos,
a uma taxa de analfabetismo de 7,05% da população, quando no
58
Município de São Paulo - MSP, era de 4,88%.
População de perfil jovem - 31,02% menores de 14 anos
e 29,54% na faixa etária entre 15 e 29 anos, amadurecendo numa
conjuntura desacelerada de crescimento econômico.
Tratava-se, e ainda se trata, de uma região marcada pela
exclusão social, onde não há expectativa do emprego formal, o
aparato educacional é escasso e descolado do mundo do trabalho, e
também faltam os equipamentos de cultura e lazer para canalizar a
energia jovem, resultando num espaço de alto Índice de Violência IV23de 0,356 e 0,513 respectivamente para o Itaim Paulista e a Vila
Curuçá.
População de baixíssima renda, havendo 15,42% chefes de
família sem rendimentos (MSP 10,43%) e 63,70% com rendimento
menor que cinco salários mínimos (MSP 47,55%), portanto em
condições de acumulação inibidoras para o empreendedorismo,
inclusive.
24
Índice de Exclusão – IEX do Distrito Itaim Paulista de
-0,815 e IEX do Distrito Vila Curuçá de -0,777, respectivamente
a segunda e a sétima posições no desafortunado ranking dos 96
Distritos paulistanos.
O território da Subprefeitura Itaim Paulista é um “dormitório” da
cidade de São Paulo, dada a escassez do emprego e da atividade
econômica formal, segundo bases oficiais de dados, tais como
a Relação Anual de Informações Sociais - RAIS, os informes da
Fundação SEADE, ou a Pesquisa Origem e Destino realizada pela
EMTU. Herdou este estigma num passado recente, com a expansão
da mancha urbana para a franja periférica da Região Metropolitana
de São Paulo, como o vetor de crescimento da moradia popular
que se deu por meio dos loteamentos precários e dos conjuntos
habitacionais de massa.
De acordo com Jesus Matias, Rosalina Burgos e Roseli Santaella,
historiadores locais, antes deste, há três momentos de inflexão
21 Cia. de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
22 Que teve como conselheiro fundador o ex-presidente Jimmy Carter.
59
vocacional do território. Primeiro, em seus primórdios, como
sesmaria indígena, à entrada do Rio Tietê na cidade, com a função de
proteger São Paulo de Piratininga contra os invasores que chegavam
pelas vias fluviais 25
. Segundo, como a Fazenda Biacica, que depois
foi desmembrada e apropriada como capital imobiliário pela elite
paulistana. Terceiro, como bairro operário satélite à Companhia
Nitroquímica, na vizinha São Miguel Paulista. E finalmente o
loteamento das terras que hibernaram especulativamente às margens
do Rio Tietê e da antiga Estrada São Paulo - Rio de Janeiro, no atual
trecho Avenida Marechal Tito, à espera de realizar seu melhor custo
de oportunidade com as classes populares, aquém à expectativa dos
nobres proprietários - que a propósito, abandonaram seus espólios
na região, uma das causas dos terrenos baldios mal conservados, dos
desmembramentos irregulares e da grande quantidade de pedidos de
usucapião.
Longe das vistas do poder de polícia administrativo, proliferaram os
loteamentos clandestinos e as construções irregulares, induzindo o
território à condição de extralegalidade (SACHS, 2002) desde sua
base fundiária – risco que o capital formal evita, de modo que a
dinâmica econômica da região ficou prejudicada, senão abortada, em
se somando a falta de urbanidade. O Poder Público não realizou suas
contrapartes para a infraestrutura logística e os equipamentos sociais
de Educação, Saúde, Cultura e Lazer. Os resultados se exibem no
quadro retro, que constitui o problema socioambiental a ser mitigado
pelo Programa de Desenvolvimento Local nos próximos dez anos,
com acréscimo de dificuldades para além da atrofia orçamentária,
pois a Subprefeitura perdeu a governança sobre a Educação e a
Saúde, que voltaram a se centralizar nas Secretarias.
Ainda que precária, uma economia invisível sustenta o território
em nível de subsistência, praticamente alheia às bases oficiais de
dados, porém conhecida pelos Agentes Comunitários de Saúde
22 Pochmann, Marcio e Amorim, Ricardo (orgs.) Atlas da Exclusão Social no Brasil, 1ª.
Ed., São Paulo, Editora Cortez, 2003.
23 Sposati, Aldaíza (org.). Mapa da Exclusão/ Inclusão Social da Cidade de São Paulo
2000, São Paulo, PUC/SP, 2001.
24 Há cartas a respeito no Acervo Padre Anchieta, ele próprio como destinatário ou
remetente.
60
– ACS do Programa Saúde da Família - PSF, os agentes públicos
que detêm maior conhecimento e capilaridade regional. Conforme
comentado, foi através da percepção deles, ou melhor, delas, pois
são majoritariamente mulheres, que diagnosticamos a vocação
regional e adentramos no universo da semi-formalidade dos poucos
empreendimentos com Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas –
CNPJ. Por exemplo, no caso da Confecção, há na jurisdição 237 CNPJ
com zero empregados declarados ou mais (RAIS/ 1999), porém nas
visitas técnicas constatou-se que há muito mais empreendimentos e
empregados ocultados na condição de total informalidade.
Sem desprezar os efeitos deletérios da economia informal, todavia
considerando que, na inóspita ambiência institucional brasileira
ao empreendedorismo, a informalidade é um estágio veladamente
tolerável, quiçá necessária, como fator de viabilidade para os
empreendimentos emergentes. Constatando-se que esta economia
responde pela sobrevivência de uma região em condições
socioeconômicas tão adversas, a Câmara de Animação Econômica
precisou assumi-la como ponto de partida para a incubação de
Arranjos Produtivos Locais.
c.
Institucionalização da CAE-IT
A Câmara de Animação Econômica encontra-se institucionalizada
como um projeto, por meio das Portarias 12 e 13/SPIT/GAB/2006,
destacando integralmente os recursos administrativos da Supervisão
de Planejamento e Desenvolvimento Urbano da Subprefeitura para a
consecução de seus objetivos, somados aos consultores-animadores
contratados por meio do Projeto BRA/05/033, resultante da parceria
de compromisso celebrada com a Secretaria Municipal do Trabalho.
Porém, perseguindo o tripé de sustentabilidade para o projeto - visão
sistêmica, intersetorialidade e parceria de compromisso, a Câmara de
Animação Econômica integrou-se ao Programa de Desenvolvimento
Local, e foi inserida na Revisão do Plano Regional Estratégico
manifestando o objetivo de tornar-se uma Organização Social de
Interesse Público - OSCIP, tendo o poder municipal como um de
61
seus acionistas, e não o único.
O Projeto de Lei de Revisão do Plano Regional Estratégico, em seu
Capítulo I, Seção I, artigos 1 a 11 (v. Anexo), resume os princípios,
objetivos, diretrizes e estratégias para a criação da Agência de
Animação Econômica pretendida. Em síntese, apresenta-se como
um projeto de geração de trabalho e renda, de caráter participativo,
sob gestão intersetorial, que visa à incubação de Arranjos Produtivos
Locais, tendo como público-alvo os empreendedores emergentes e
latentes do território que atuam nos setores identificados como a
vocação regional: confecção, reciclagem, alimentação, informação
e cultura, e pequenos negócios. Busca integrar as políticas públicas
de fomento e o capital social disponíveis, por meio da “Metodologia
dos 6 Cs”.
Figura 2
Desenho institucional pretendido para a
Agência de animaçáo econômica
Outro importante rebatimento da Câmara de Animação Econômica
na Revisão do Plano Regional Estratégico foi a mudança de
Zoneamento, ampliando significativamente as zonas não restritivas
às atividades econômica (v. Mapas 1 e 2), a fim de orientar a legislação
urbanística para a vocação regional, visando equacionar o problema
da extralegalidade do território, para além dos melhoramentos
infraestruturais urbanos propostos pelo Projeto Fluir.
62
Mapas 1 e 2
ZONEAMENTO VIGENTE vs. ALTERADO PELA REVISÃO 2006
d.
Câmaras Temáticas
Estabeleceram-se como objetivos específicos do projeto, a incubação
dos Arranjos Produtivos Locais nos setores de:
i)
Moda - confecção e acessórios, respectivamente o Grupo de
Trabalho de Confecção - “237 CNPJ” e o Grupo de Trabalho de
Bordados;
ii)
Reciclagem de Resíduos Sólidos - logística de coleta e
triagem com base na economia solidária;
iii)
Alimentação - foco nas pessoas que realizaram os cursos
de panificação e confeitaria do Centro Municipal de Capacitação
e Treinamento - CMCT, que difunde regionalmente os cursos
profissionalizantes do SENAI;
iv)
Informação e Cultura voltada aos jovens beneficiários das
bolsas-auxílio e programas de alfabetização digital, aproveitando a
oportunidade acenada pela Secretaria Municipal de Parcerias, que
opera os telecentros;
v)
Serviços - foco na cadeia produtiva da construção civil,
aproveitando a aproximação com a Associação Nacional dos Lojistas
de Materiais de Construção - ANAMACO, que está incubando
cooperativas de serviços de construção civil, com a finalidade de
alongar a cadeia produtiva a partir das lojas associadas.
63
Figura 3
FLUXOGRAMA BÁSICO DAS CÂMARAS TEMÁTICAS
O foco de cada uma das Câmaras Temáticas resultou da influência
das parcerias. Na Câmara Temática de Moda, por exemplo, houve
duas oportunidades, e para cada uma delas foi montado um Grupo
de Trabalho. Primeiramente, o GT Bordados, pois atraiu o interesse
de confecções finas prospectadas pelos designers da Consultoria
STRAAT, com experiência em empreendedorismo social, que por
seu turno trouxe o Instituto Europeu de Design, auxiliando-os na
capacitação e na comercialização dos produtos. Em segundo vieram
os 237 CNPJ apontados pela RAIS, que atraiu o Projeto “Os Quatro
Cantos da Moda” do SEBRAE e a Associação de Lojistas do Brás ALOBRAS.
Na Câmara Temática de Reciclagem, houve a ação intersetorial
com LIMPURB, a Pasta responsável pela regulação dos resíduos no
município, além disso, a causa é objeto de interesse de poderosos
investidores socioambientais internacionais, que podem equipar os
ecopontos que foram regulamentados pela Subprefeitura.
O foco da Câmara Temática de Alimentação, recém-iniciada,
concentrou-se numa conexão aberta pelo Sistema “S”, a principal
política nacional de capacitação, com a qual a Câmara de Animação
Econômica ambiciona maior compromisso. O evento “SEBRAE NA
RUA” ocorrido em dezembro último significou um grande passo
nesta direção, assim como a aproximação com o Departamento de
Responsabilidade Social da Federação das Indústrias do Estado de
São Paulo, uma das principais acionistas deste sistema.
64
A recente definição do foco da Câmara Temática de Informação
e Cultura resultou de uma ação intersetorial com a Secretaria
Municipal de Parcerias, que opera os telecentros municipais,
e ambiciona implantar um grande plano de expansão junto às
bibliotecas e outros equipamentos sociais públicos. A idéia é
aproveitar os recursos materiais e humanos disponibilizados nestes
telecentros para capacitar os jovens para o mercado digital. Há
possibilidade, inclusive, de incubar associações de jovens produtores
de mídias digitais, tais como pesquisa de mercado, produção gráfica
e produção audiovisual, a despeito da baixa escolaridade. O Instituto
Lidas especializou-se neste tipo de capacitação junto aos jovens
excluídos, e é um dos parceiros do projeto, que está em fase de
desenvolvimento.
O foco da Câmara Temática de Serviços, também de recente
definição, decorreu da aproximação com a Associação Nacional dos
Lojistas de Materiais de Construção - ANAMACO, que desenvolve
um projeto com denominadores comuns à CAE. O objetivo dela é
incubar cooperativas de serviços qualificados de construção civil,
para que as lojas associadas vendam produtos instalados e não
apenas materiais. Começou um Projeto Piloto com a Rede Okinawa,
que tem forte presença na Zona Leste.
Em cada Câmara Temática, o papel dos animadores, tendo por
referência o “coach” ou “mentor”, consiste em localizar e diagnosticar
os produtores, a fim de integrá-los, encaminhá-los às políticas
públicas disponíveis, oferecer-lhes capacitação customizada,
empoderá-los e facilitar-lhes as relações socioeconômicas em suas
cadeias produtivas, aplicando a Metodologia dos “6 Cs”.
Figura 3
METODOLOGIA DOS “6 Cs”
65
e.
Resultados Obtidos e Balanço
Até a presente data, a Câmara de Animação Econômica contabiliza
os seguintes resultados quantitativos:
Em termos de ganhos de rendimentos, os resultados são ainda
incipientes. O caso mais exitoso está na Reciclagem, onde os
esforços de incubação realizados pela CAE e por outros parceiros
trazidos pela Cooperativa Fênix, resultaram no salto de R$ 0,35 para
R$ 1,10 por hora trabalhada pelos catadores.
O Banco do Povo Paulista, em atividade há dois meses, realizou 115
atendimentos, porém concedeu apenas três créditos que somam o
valor de R$ 8.274,64.
A análise de “SWOT”, do inglês strengthens - pontos fortes,
weakness - pontos fracos, opportunities - oportunidades, threatens
- ameaças, oriunda da metodologia de estudo de caso 26, é uma
interessante alternativa para a avaliação de projetos, programas e
políticas públicas.
Este método de avaliação prioriza a abordagem qualitativa em relação
à avaliação dos indicadores quantitativos, um diferencial importante
para a Câmara de Animação Econômica, cujo impacto tangível é
modesto e por si só não expressaria os benefícios intangíveis, nem
justificaria os esforços e os custos do projeto, lembrando que, neste
primeiro momento, as Câmaras Temáticas em atividade - Bordados
26 Erskine, James A .; Leenders, Michiel R. ; Mauffette-Leenders, Louise A . Teaching with
Cases. London (Canada), University of Western Ontario, 1981.
66
e Reciclagem, trabalharam em regime de “mentoring”, através de
oficinas de capacitação integral dirigidas a pequenos grupos, grupos
estes compostos por principiantes oriundos dos estratos sociais
mais carentes da população local, o que justifica os baixos ganhos
quantitativos de geração de trabalho e renda.
Pontos fortes, pontos fracos
Estes fatores são endógenos ao projeto.
PONTOS FORTES
Participação civil
O processo é efetivamente participativo. O
convite para participar sempre foi aberto a
todos os interessados, sob forte incentivo
a partir das Plenárias de Participação Civil
realizadas e, desde as primeiras sessões das
então embrionárias Câmaras Temáticas.
PONTOS FRACOS
Participação civil
...Embora os grupos participantes sejam os
mesmos cidadãos de sempre - lideranças
empresariais ou líderes comunitários
formados pelos movimentos de Reforma
Urbana e Políticas Setoriais, além de uma
clientela cativa que freqüenta a Subprefeitura,
independentemente da legenda partidária
no poder municipal, reivindicando serviços
públicos para suas comunidades.
Resultado disso foi a propositura do
Conselho de Desenvolvimento Econômico,
na Revisão do Plano Regional Estratégico,
que deverá ter representação civil majoritária. ...É difícil romper a expectativa clientelista e
paternalista dos beneficiários da CAE, que
esperam receber facilidades fora do escopo
oferecido, tais como espaços, equipamentos
e insumos de produção; houve o caso de
uma oficina de confecção que exigiu da CAE
a comercialização direta de seus produtos,
pois assim havia entendido o projeto.
Conhecimento do território
Conhecimento do território
O projeto forçou a Subprefeitura a vasculhar ...Mas ainda não foi concluído o Mapa
as informações a seu respeito, e a aprofundar da Economia Informal Local; nem todas
as bases de dados oficiais em nível de setores as informações foram georreferenciadas
censitários, a fim de compreender suas
e sistematizadas em “layers”, como seria
diversidades microrregionais.
conveniente ao manuseio dos dados. Na
Subprefeitura, há três setores de cadastro e
Mais do que isso, o projeto permitiu valorizar planejamento setoriais: na Coordenadoria de
a capilaridade e o conhecimento territorial
Planejamento e Desenvolvimento Urbano,
empírico dos Agentes Comunitários de
na Supervisão de Saúde e na Supervisão de
Saúde, a fim de localizar a economia invisível Assistência Social. Por quê não unificá-los?
que sustenta aquela população.
Vontade política
Vontade política
O governo local ousou abraçar a causa do
...Porém não obteve, até o momento, o
desenvolvimento econômico, que não consta devido suporte da Administração Central,
nas competências expressas da Lei Orgânica exceto de determinadas secretarias e
do Município, e iniciou um processo de
departamentos tais como SMTRAB,
convencimento intersetorial, visando as
LIMPURB e SEMPLA/Planos Urbanos.
parcerias que se fazem necessárias.
Ousou transformar uma unidade
burocrática - a Supervisão de Planejamento
e Desenvolvimento Urbano, no comitê
executivo de um projeto orientado por
resultados, a CAE.
67
CAE e Programa de Desenvolvimento
Local
A Câmara de Animação Econômica é parte
de um programa maior, que se orienta por
um conjunto de fatores sistêmicos que
determinam o Desenvolvimento Local.
Reconhece que, sem interagir com os
projetos de melhoramentos infraestruturais
- o Projeto Fluir; de empoderamento e
capacitação da sociedade civil - o Projeto de
Animação Social; e de melhora na eficiência
da gestão - o Projeto de Acolhimento, a
CAE não logrará êxito no desenvolvimento
socioeconômico pretendido.
CAE e Programa de Desenvolvimento
Local
...Contudo a Subprefeitura não tem recursos
materiais e humanos para formar outros
comitês executivos orientados por projetos,
a exemplo do que fez na CAE e no Grupo
de Trabalho da Habitação, um subprojeto do
Projeto Fluir. E, justapondo-se simplesmente
às responsabilidades administrativas de
rotina, estes projetos “não sairão do papel”.
A consistência das propostas da CAE e do
Programa de Desenvolvimento Local é um
dos principais fatores de credibilidade para
os parceiros.
...Mas o projeto da CAE ainda não definiu
o fluxo de acolhida, nem o manual de
procedimentos e encaminhamentos, devido à
ausência de parcerias de compromisso, p. ex.,
com o SEBRAE. Justificativas à parte, tratase de uma necessidade premente.
Recursos humanos
...Entretanto é forte a dependência dos
consultores contratados pela Carta de
Acordo SMTRAB-PNUD-FESPSP, de
caráter temporário. Ainda não se atingiu o
objetivo de firmar parcerias que banquem
parte dos recursos humanos necessários ao
projeto.
Recursos humanos
A Câmara de Animação Econômica
conseguiu atrair profissionais motivados,
altamente qualificados e experientes em
projetos sociais dentro do quadro efetivo
da subprefeitura e de voluntários que foram
posteriormente incorporados pela Carta de
Acordo SMTRAB-PNUD-FESPSP.
O projeto percebeu a afinidade dos Agentes
Comunitários de Saúde com os princípios
do “Desenvolvimento Local Integrado e
Sustentável”, e a disponibilidade deles para
incorporar o papel de multiplicadores e
empreendedores sociais.
68
Ademais, a Subprefeitura não tem
governabilidade sobre a Saúde e a Educação,
questões cruciais para o Desenvolvimento
Local, que se encontram centralizadas em
suas respectivas Secretarias, e estas, por seu
turno, são as que menos interagem com os
governos locais.
Um outro problema, os consultoresanimadores ainda estão fortemente
influenciados por seus próprios métodos
de empreendedorismo social, em que
protagonizam oficinas de capacitação, e
se embaraçam para trabalhar em conjunto
com os parceiros. Está acontecendo na
CT Confecção, com o projeto “Os Quatro
Cantos da Moda” do SEBRAE, e na CT
Reciclagem, com o projeto “GEA”, do
Ministério do Meio Ambiente.
...Mas encontra resistência em muitos
diretores de Unidade Básica de Saúde, que
temem que projetos extraordinários para os
ACS comprometam suas responsabilidades
administrativas e burocráticas ordinárias ao
SUS.
Intersetorialidade e parcerias
O projeto reconhece que sua sustentabilidade
depende de travar relações intersetoriais
entre o Setor Público, o Setor Privado e o
Terceiro Setor.
Intersetorialidade e parcerias
...Todavia o Projeto CAE continua
demasiadamente polarizado pela
Subprefeitura, e os parceiros assumem papéis
coadjuvantes.
Para fora, o governo local está sendo próativo em direção aos potenciais parceiros
de outras instâncias de governo e da
sociedade civil, notadamente associações,
fundações empresariais e Organizações Não
Governamentais de Desenvolvimento, o que
se comprova pelas parcerias com o Banco
do Povo Paulista, o SEBRAE - Os Quatro
Cantos da Moda, o projeto SENAI - CMCT
e a ANAMACO. Neste sentido, o principal
denominador comum de interesse dos
parceiros com a CAE é a “operação caçatalentos”, pois somente ao governo local é
possível localizar os clientes de cada um dos
parceiros dentro do território. Ademais, no
entendimento deles, a CAE oferece serviços
de pré e pós-venda que maximizam o
impacto de seus projetos.
Seu quadro organizacional está longe de ser
preenchido por representantes designados
pelos parceiros intersetoriais, conforme
pretendido. E os parceiros que se aproximam
ficam reticentes em ser acionistas do projeto
CAE, limitam-se a justapor seus próprios
projetos, atraídos pelos denominadores
comuns para ambas as partes, o que por si já
significa uma “relação ganha-ganha”. Mas a
sustentabilidade da CAE depende de maior
equilíbrio de representação intersetoria,l
segundo o princípio básico de atar os nós das
políticas e dos recursos de desenvolvimento
disponíveis, a fim de maximizá-los.
Os muitos parceiros que apuseram seus
logotipos ao projeto têm um baixo grau
de compromisso com a CAE, exceto o
Banco do Povo Paulista. As universidades
limitaram-se ao papel de observatório de
políticas públicas. Os demais parceiros têm
tido importante atuação, mas na condição de
“acordo de cavalheiros”.
Para dentro da prefeitura, o governo local
está tecendo relações intersecretariais tal qual
nunca houve, a ponto da CAE ser projeto
piloto da SMTRAB, e a coleta seletiva
baseada no binômio ecopontos/ economia
solidária ser um projeto piloto de LIMPURB. Independentemente do grau de
compromisso dos parceiros, porém, a CAE
E, internamente, o Subprefeito está
enfrenta dificuldades para orquestrá-los e
promovendo uma intensa integração das
cumprir suas próprias contrapartidas. É o
Coordenadorias em torno do Programa
que acontece, p.ex., entre o GT Confecção
de Desenvolvimento Local, com foco
“237 CNPJ” e o SEBRAE/ Os Quatro
no Projeto de Acolhimento. Para tanto,
Cantos da Moda.
estabeleceu o Conselho Co-gestor, que reúne
todos os chefes e funcionários estratégicos
Ademais, enfrenta dificuldades para agir para
para a implementação deste programa.
dentro, p. ex., LIMPURB esperava maior
agilidade da Subprefeitura na implantação
dos ecopontos e na incubação das
Oportunidades, ameaças
Estes fatores são exógenos ao projeto.
OPORTUNIDADES
AMEAÇAS
69
Programas governamentais afins
O crítico crescimento econômico
do país está motivando uma intensa
movimentação governamental nas três
instâncias de governo, atrás da questão do
desenvolvimento, aliás, convergindo com
programas de organismos internacionais.
O governo federal acabou de editar o
PAC, com rebatimentos em agências de
fomento e pesquisa, p.ex., o BNDES, a
FINEP etc., e vários ministérios estão
implantando linhas setoriais de investimentos
desenvolvimentistas, tais como o Ministério
do Meio Ambiente e o Ministério das
Cidades,
No governo estadual, por seu turno, o
novo Secretário do Trabalho, um dos
empreendedores da nova lei de Micro e
Pequenas Empresas, empossou-se com o
compromisso de promover o fortalecimento
e a desburocratização para os pequenos,
um discurso que ratificou por ocasião da
inauguração da Unidade Itaim Paulista do
Banco do Povo.
Em nível municipal, foi editada uma
Portaria estabelecendo a Agência de
Desenvolvimento Local, cujo presidente é
agora o Secretário de Governo. Ademais,
é crescente a visibilidade da CAE junto a
outras Pastas. Recentemente, o Secretário
de Assistência Social aproximou-se com
projetos correlatos, visando saltar do
assistencialismo para a emancipação
socioeconômica de sua clientela.
Novas parcerias
O projeto CAE tem um desenho
institucional constantemente aberto
para novas parcerias, e possui vários
denominadores comuns com organismos
governamentais e não governamentais que
perseguem o desenvolvimento local.
Além disso, o suporte do governo local
funciona como uma âncora para o projeto, o
que é um fator atrativo para os investidores
socioambientais.
70
Descontinuidade administrativa
...Sem dúvida, é a pior ameaça (Spink,
Clemente, Keppke, 2001), pois o projeto
continua num estágio incipiente, fortemente
concentrado no governo local, personalizado
nas figuras do subprefeito e do Secretário
Municipal do Trabalho, onde a mudança de
cadeiras é comum, inclusive dentro de uma
mesma gestão municipal.
Ademais, restam apenas dois anos para a
gestão em exercício, pouco tempo para a
CAE consolidar as parcerias intersetoriais
externas ao governo municipal, que são
aquelas que efetivamente poderiam sustentar
o projeto nas viradas políticas.
Rompimento de parcerias
...Todavia, os turnos de gestão, os
investimentos e os humores dos parceiros
são fatores imponderáveis à CAE, e o
rompimento de parcerias, a qualquer tempo,
não é uma hipótese descartada.
Por exemplo, com a mudança de reitor, a
parceria com a USP-Leste e o Núcleo de
Ação Social, Cultural e Educativa - Nasce,
ficou paralisada. Como conseqüência disso, o
espaço que a Subprefeitura tinha preparado
para este parceiro, dentro da Casa de Cultura,
nem chegou a ser ocupado.
“Venda” do projeto para um acionista
forte
A exemplo do que acontece no Setor
Privado, um empreendimento social de êxito
pode mudar de “dono”, ou de acionista
majoritário. A adoção do projeto CAE por
um dos atuais parceiros, ou algum outro por
vir, é uma possibilidade.
Monopólio da Subprefeitura
É uma ameaça possível, em se tratando da
preferência dos sucessivos gestores por vir,
ou da habilidade deles em celebrar parcerias.
Esta situação também poderá acontecer na
próxima transição de governo municipal,
uma vez que há pouco tempo para
consolidar parcerias externas, conforme
comentado. Neste caso, a continuidade do
Neste sentido, tanto o Banco do Povo
projeto dependerá do empenho e persuasão
Paulista quanto o SEBRAE têm ações
dos funcionários efetivos da CAE, com o
direcionadas para a promoção do
desenvolvimento local e, em algumas cidades, apoio dos beneficiários e das comunidades
simpatizantes.
adotam o modelo dos Arranjos Produtivos
Locais.
Como são organizações especializadas na
questão desenvolvimentista, com larga
expertise acumulada e lastro institucional,
têm amplas condições de incorporar a
CAE, mais do que a Subprefeitura, inclusive.
71
III.CONCLUSÕES
Em dois anos de atividade, sendo que o primeiro ocorreu sob caráter
experimental, a Câmara de Animação Econômica tornou-se uma
experiência emblemática na cidade de São Paulo, ainda que tenha
sido baixo o impacto tangível de geração de trabalho e renda, e a
efetiva formação de Arranjos Produtivos Locais. Teve o mérito de
enfrentar os piores indicadores econômicos da Região Metropolitana,
sem contar com as ferramentas macroeconômicas da União, e
tampouco com o emprego formal, orientando-se tão somente para
as ações que um governo local poderia fazer a fim de fomentar o
empreendedorismo e o associativismo, em se imbuindo da estratégia
da intersetorialidade e da articulação de políticas públicas. Mais que
isso, visando o Desenvolvimento Local, de forma sistêmica.
Evidentemente, porém, poderia ser melhorada em muitos
aspectos, conforme apontado na análise de “SWOT”. Ademais,
falta detalhamento ou cumprimento ao projeto, por exemplo,
do organograma e seus papéis, do fluxograma de acolhida aos
interessados, do estabelecimento e monitoramento de indicadores
viáveis de avaliação, tanto da Animação Econômica, quanto do
Desenvolvimento Local pretendidos. Indo além, falta implementar
efetivamente a incubação, com os devidos subsídios e incentivos à
produção, não apenas de Arranjos Produtivos Locais, antes disso,
porém, de células produtivas, pois é latente a atividade econômica
no território.
É um projeto em processo, e deve ser avaliado como tal. Por isso, uma
melhor análise precisaria da implementação integral das Câmaras
Temáticas propostas, com métodos customizados de incubação,
o que ainda não houve, embora justifique-se pela insuficiência de
recursos e de parceiros de compromisso.
Mas seguramente, é um ponto de partida para pensar o
Desenvolvimento Local das regiões estagnadas da cidade e da
Região Metropolitana de São Paulo.
72
IV.
REFERÊNCIAS
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2008
27
27O Projeto Fluir recebeu o Prêmio Benchmarking Ambiental Brasileiro/ 2008.
Disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/portal/a_cidade/noticias/index.
php?p=26512 , acesso em 25/11/2012.
Video promocional do Projeto Fluir disponível em http://www.youtube.com/
watch?v=dPifNcxWleo, acesso em 16/12/2012.
77
PROJETO FLUIR28
Rosane Segantin Keppke
A Subprefeitura Itaim Paulista faz parte da Administração Direta
da Prefeitura da Cidade de São Paulo. Segundo o IBGE (2000),
tem 533.317 habitantes. Compõe-se pelos Distritos Vila Curuçá e
Itaim Paulista, que ocupam respectivamente o 7o. e o 10o. lugar
no ranking da Exclusão Social. A região urbanizou-se a partir de
loteamentos clandestinos implantados sobre a várzea do Alto Tietê,
no Extremo Leste da cidade de São Paulo. A malha viária caótica foi
o resultado agregado desses loteamentos descomprometidos com o
interesse coletivo. A presença de seis afluentes do Rio Tietê e suas
respectivas microbacias complica a contigüidade da malha viária.
Como agravante, os fundos de vale foram ocupados por favelas que,
por seu turno, agravam e tornam freqüentes as enchentes. Por isso, o
Projeto Fluir visa dar, ao mesmo tempo, tratamento às microbacias
hidrográficas e às microbacias de tráfego.
O Projeto Fluir foi criado para mitigar os problemas socioambientais
relacionados a esse meio físico e antrópico. Foi proposto por ocasião
do Plano Regional Estratégico29, que envolveu vinte e cinco oficinas
e audiências públicas, expressando que “as enchentes e a falta de
mobilidade são os piores entraves para o desenvolvimento do Itaim
Paulista”.
O projeto recebeu apoio e recursos intersetoriais graças aos esforços
políticos do então Subprefeito30 . Foi concretizado graças ao
empreendedorismo excepcional da Coordenadoria de Infraestrutura
e Obras 31, que liderou o enfrentamento técnico, orçamentário e
logístico colocado por essa situação desafiadora.
28 Este relatório seguiu o formulário tutorial da organização Mais Projeto, responsável
pela realização do ciclo de premiação “Benchmarking Ambiental Brasileiro/ 2008”, no
qual o Projeto Fluir obteve a segunda colocação, ficando atrás apenas da empresa Angloamericana.
Disponível em http://www.prefeitura.sp.gov.br/portal/a_cidade/noticias/index.
php?p=26512 , acesso em 25/11/2012.
29 Coordenado pela Arq. Rosane Segantin Keppke.
30 Diógenes Sandim Martins.
31 Coordenada pelo Eng. Aguinaldo Tarso Prieto.
78
O Projeto Fluir enfoca os recursos hídricos, mais do que isso, porém,
dá tratamento integrado às favelas ribeirinhas, à mobilidade das
“bacias de tráfego” e aos equipamentos sociais das microbacias,
culminando com os parques lineares às margens dos Córregos e a
implantação dos coletores-tronco.
Empiricamente, a oportunidade para o primeiro piloto do Projeto
Fluir veio em meio à crise provocada pelas enchentes excepcionais
da virada de 2005 para 2006 (v. foto 1)
O vulto das enchentes do Córrego Itaim obrigou os departamentos
a trabalharem juntos - Defesa Civil, Ação Social, Planejamento e
Desenvolvimento Urbano, Infraestrutura e Obras, e Finanças: este
foi o primeiro aprendizado.
O tamanho da crise e a ambição do projeto obrigaram a Subprefeitura
a buscar parcerias intersetoriais em outras Secretarias da própria
Prefeitura, do Estado, apoio de órgãos do Governo Federal e do
Terceiro Setor.
O mero assistencialismo foi superado pela existência de um Plano
Diretor que apontava para a solução sistêmica da Habitação e do
desenvolvimento socioambiental.
Foto1: Após as enchentes
Fonte: Subprefeitura Itaim Paulista/ Assessoria de Imprensa
A partir do acolhimento às famílias ribeirinhas pela Defesa Civil
e Coordenadoria de Assistência Social teve início a mobilização
administrativa e política em direção às parcerias intersetoriais, a fim
de prover habitação de interesse social, infraestrutura, saneamento e
o parque linear.
79
Tabela 1: Parcerias
Para além de “planejar”, comprovou-se a necessidade de desenvolver,
checar e agir continuamente32, envolvendo a comunidade na
concretização e no controle das metas.
Ainda durante a obra, foi realizada a campanha em “Defesa da Vida
e do Meio Ambiente da Microbacia do Córrego Itaim” (fotos 2ª e
2b). Ao final, foram capacitados jovens e lideranças comunitárias
para compor o Conselho Gestor da Microbacia, em formação.
32
Ciclo PDCA, de Demming. V. MOEN, R.; CLIFFORD, N. [ ]. Evolution of the PDCA
Cycle. Disponível em http://pkpinc.com/files/NA01MoenNormanFullpaper.pdf , acesso
em 16/12/12.
80
Com o Projeto Fluir a ocorrência de enchentes caiu de 876 eventos
(2005) para 250 (até julho/2008). Foram removidas e realocadas
pacificamente 339 famílias de áreas de risco de enchentes. O
parque linear, com aproximadamente 50 mil m2, está beneficiando
diretamente toda a população do Itaim Paulista com equipamentos
de esporte e lazer. Com isso acrescentou-se em torno de 0,48 m2
de área verde por habitante. Os três principais Córregos do Itaim
Paulista estão no programa de implantação de coletores-tronco.
Foram extintos os pontos viciados de entulho das margens. A Polícia
Civil vem apurando diminuição nos índices de criminalidade no
entorno dos parques lineares.
Fotos 3a, 3b: Córrego Itaim 2006 vs. 2008
Fonte: Fonte: Subprefeitura Itaim Paulista/ Assessoria de Imprensa
O parque linear foi dotado de ciclovia que se conecta à estação de trem
do Jardim Romano. Pontes e passarelas estão sendo acrescentadas
para melhorar a mobilidade e o acesso aos equipamentos sociais
antes separados pelos córregos. Os indicadores intangíveis são o
aumento da qualidade urbanístico-ambiental da região e a satisfação
do cliente-cidadão.
33
Matéria disponível em http://www.saomiguelpaulista.com.br/portal/index.
php?secao=news&subsecao=4&id_noticia=731 , acesso em 16/12/2012.
81
O sucesso do piloto no Córrego Itaim Paulista motivou a implantação
de um segundo parque linear no Córrego Água Vermelha (foto 4).
Foto 4: Córrego Água Vermelha (2008)
Fonte: Fonte: Subprefeitura Itaim Paulista/ Assessoria de Imprensa
A iniciativa atraiu a atenção da Secretaria Estadual do Meio
Ambiente, que pretende replicar o projeto no Córrego Três Pontes,
na divisa com Itaquaquecetuba, Poá e Ferraz de Vasconcelos. Com
isso, em quatro anos está sendo feita a metade da meta de 20 anos
prevista no Plano Regional Estratégico.
A metodologia foi incorporada pela Secretaria Municipal de
Planejamento juntamente com outras pastas e subprefeituras .
Técnicos de universidades e outros municípios brasileiros estão
vindo conhecer o Projeto Fluir, com o interesse de replica-lo.
O principal desafio-inovação do Projeto Fluir foi implantar uma
política socioambiental sistêmica para as várzeas de córregos.
Transpor as barreiras político-partidárias e juntar num mesmo
projeto quase todas as instâncias de governo, tornou-se a missão
central da subprefeitura.
82
A implantação do Projeto Fluir impactou a arcaica cultura da
Administração Pública, introduzindo modernos princípios
gerenciais: planejamento estratégico, parcerias, ações orientadas por
resultados, participação civil e controle social 34
.
34
Os nomes que seguem representam parte dos 53 participantes diretos do Projeto Fluir:
Aguinaldo Tarso Prieto (SPIT/ Coordenador de Infraestrutura e Obras), Andre Cassanti
Filho (SPIT), Cid Luiz de Campos (SPIT), Damaris C. Binati (SEHAB/HABI), Diogenes
Sandim Martins (SPIT/ Subprefeito), Eduardo Jorge (SVMA/ Secretário do Verde e
Meio Ambiente), Felinto C. F. Da Cunha (SEHAB/HABI), Helio Neves(SVMA/ Chefe
de Gabinete), Iracema A. H. Fechio (SPIT), Manoel A. De Barros (SPIT/ Defesa Civil),
Marcia Cassiana Rosa (SPIT), Maria Silvia de A. Ferraz (SVMA), Marta Amélia de
Oliveira Campos(SABESP), Mirna O. S. Nogueira (SPIT), Paula F. P. Lopes (SVMA),
Rogelio Nogueira Salgado (SPIT/ Chefe de Gabinete), Rosane Segantin Keppke (SPIT/
Coordenadora de Planejamento e Desenvolvimento Urbano), Sandra de Castilho (SPIT),
Sergio G. Higa (SPIT).
83
PROJETO FLORIR
2009
84
PROJETO FLORIR
Rosane Segantin Keppke
1.
Apresentação
O Projeto Florir e o Projeto Itaim mais Verde são propostas
da Subprefeitura Itaim Paulista para a Agenda 2012 local. A
Subprefeitura Itaim Paulista encontra-se num processo contínuo de
melhoria de gestão e, desde sua implantação, em 2001, suas ações
são orientadas pelo planejamento estratégico.
O Plano Regional Estratégico/ Revisão 2006-09 estabeleceu grande
ênfase às questões socioambientais. Desde 2007, a Subprefeitura
se inspira no Modelo de Excelência em Gestão, da Fundação
Nacional da Qualidade, a fim de implantar seus projetos e ações
com eficiência e efetividade. Resultados desses esforços foram o
Prêmio Benchmarking Ambiental Brasileiro/ 2008, conquistado
pelo Projeto Fluir e o Prêmio SEBRAE Prefeito Empreendedor/
2008, conquistado pela Câmara de Animação Econômica.
Ao longo de seu histórico, a Subprefeitura Itaim Paulista acumulou
expertise, capital humano e um legado de gestores comprometidos
com a excelência de gestão. Neste contexto, no início deste ano foi
elaborada a Agenda 2012 local, com foco na zeladoria urbana, e
foram concebidos o Projeto Florir e o Projeto Itaim mais Verde.
O Projeto Florir visa melhorar a qualidade paisagística local e
estabelecer um marco visual de excelência em zeladoria urbana.
Na mesma direção de qualidade urbanístico-ambiental, o Projeto
Itaim mais Verde visa promover a arborização do território, a fim de
mitigar o processo de “ilha de calor”.
Ambos os projetos são avanços do Projeto Fluir, que sintetiza as
propostas urbanísticas e ambientais para melhorar a rede hídrica
estrutural e a malha viária, no Plano Regional Estratégico/ Revisão
2006-09.
85
Fig. 1 – Inter-relação de projetos estratégicos.
2.
O cenário
A Subprefeitura Itaim Paulista localiza-se no Extremo Leste da
Prefeitura do Município de São Paulo. Compõe-se pelos Distrito
Itaim Paulista e Vila Curuçá, atualmente com 399.623* habitantes
(estimativa do SEADE, 2009), apresentando os indicadores que
seguem:
Indicador
População
Renda média/ chefe domicílio
Índice de Exclusão
Índice de Violência
Indicador Composto Juvenil
Distrito Itaim Paulista
Distrito Vila Curuçá
399.623*
R$ 524,91
-0,815
-0,777
0,356
0,513
0,25
0,28
Município de São Paulo
10.434.252
R$ 1.325,43
Varia de -1 a 1
Varia de 0 a 1
Varia de 0 a 1
Os indicadores revelam que se trata de uma subprefeitura
periférica, com alto Índice de Exclusão e vulnerabilidade social;
“cidade dormitório” que se formou por loteamentos irregulares ou
clandestinos. Como tal, o território apresenta atrofia da malha viária,
desenho urbano conflitante com a rede hídrica, insuficiência dos
equipamentos públicos, alta densidade populacional, que resultou
numa paisagem construída monolítica – densa e horizontal, onde
o verde é escasso. As áreas verdes representam somente 6,4% do
território; mas as 89 “áreas ajardinadas” cadastradas encontram86
se em mau estado de conservação e sob alto risco de invasão por
favelas. De acordo com o Atlas Ambiental do Município (2002), a
densidade arbórea é de apenas 4 árvores/ hectare e o território se
constitui em uma “ilha de calor” devido à falta de árvores. Estima-se
que aproximadamente 3,39 m2 é a área verde/ habitante, quando a
Organização Mundial de Saúde recomenda 12 m2/ hab
Fotos 1 e 2 - Diagnóstico de “baseline”
Fonte: SPIT/ Gabinete/ Assessoria de Imprensa
3.
Justivicativa: por que fazer?
Diante de tantos problemas infraestruturais ainda por resolver, por
que introduzir a questão paisagístico-ambiental?
As últimas gestões concentraram seus esforços na diminuição do
déficit de infraestrutura urbana:
a)
Instalação de equipamentos de Saúde, Educação, Cultura,
Esporte e Lazer;
b)
Melhoria do transporte público;
c)
Implantação de parques lineares e obras de combate à
enchente;
d) Conclusão da pavimentação da malha viária;
e)
Conservação da infraestrutura instalada.
A Subprefeitura coordenou a realização destas três últimas políticas
públicas, conforme suas competências específicas, não lhe cabendo
a governança sobre as políticas setoriais (as duas primeiras).
A Agenda 2012 local, em andamento, está alinhada com o Plano
Regional Estratégico/ Revisão 2006-09 e a Agenda 2012 do
município. Em suas competências ordinárias, a Subprefeitura Itaim
87
Paulista está buscando a excelência em zeladoria urbana, por isso
percebeu a importância de investir na questão paisagístico-ambiental.
A “Teoria da Janela Quebrada35”, de Phillip Zimbardo, demonstra
o papel central da zeladoria na prevenção dos atos de vandalismo
contra os bens públicos, e em favor da civilidade e da cidadania.
Jaime Lerner elevou Curitiba à categoria de “Cidade Mundial”, graças
ao salto de qualidade alavancada pelos investimentos urbanísticoambientais, os quais foram realizados em rede, abrangendo grandes
e pequenos espaços públicos, numa tática que ele chamou de
“Acupuntura Urbana”.
A pequena cidade de Holambra, com 9.719 habitantes, adotou a
estratégia de investir em seus espaços públicos e transformá-los em
cartões postais coerentes com sua vocação econômica, baseada na
cadeia produtiva das flores. Introduziu a “Expoflora” – feira que
atrai 250 mil pessoas/ ano, que se tornou famosa no calendário
nacional. Consolidou-se como cidade turística, além de ser a maior
exportadora de flores da América Latina. Seu IDH encontra-se entre
os dez melhores do país. Seu PIB per capta – R$ 45.052,66/ hab.
supera a média de São Paulo, o estado mais rico da federação, com
R$ 19.547,86/ hab. (SEADE, 2009, dados de 2006).
Além da importância em si mesmas, as ações de cunho urbanísticoambiental podem contribuir para o desenvolvimento socioeconômico,
uma vez que criam oportunidades de trabalho e renda para a mãode-obra e os microempreendedores locais.
35
Nos anos 70, P. Zimbardo promoveu uma pesquisa comportamental. Deixou um carro
velho num bairro degradado, o qual foi totalmente “depenado” em poucas horas. Ao mesmo
tempo, deixou um carro semelhante num bairro nobre, que em princípio, permaneceu
intocado. Os pesquisadores experimentaram quebrar uma das janelas do carro, que na
seqüência, também foi “depenado” em poucos dias. A partir daí, concluiu-se que os atos
de vandalismo ocupam as brechas do zelo público. Giuliani, ex-prefeito de Nova York,
inspirou-se nesta teoria para formular o Programa de Tolerância Zero contra os crimes e
delitos que denegriam a qualidade de vida da cidade.
88
4.
Objetivos: o que se pretende fazer?
O Projeto Florir pretende melhorar a qualidade da paisagem urbana
com o uso de espécies que florescem alternadamente durante todos
os meses do ano, de modo a estabelecer uma identidade paisagística
marcante, que evoque a excelência em zeladoria urbana e demonstre
o cuidado que o Poder Local dispensa para os seus cidadãos.
A implantação se difundirá a partir das vias estruturais e coletoras, e
daí para as vias locais, no esteio do “Cidade Limpa” – o programa que
promoveu a despoluição visual de São Paulo, resgatando não apenas
a paisagem paulistana, como também a autoridade da Prefeitura e a
aprovação da população.
Por seu turno, o Projeto Itaim mais Verde pretende dobrar a quantidade
de árvores durante esta gestão, a fim de reverter o processo de
formação de “ilha de calor” devido à desertificação arbórea nas ruas.
Vantagens no plantio de árvores
* Purificação do ar pela fixação de poeiras e gases tóxicos e pela reciclagem de
gases através de mecanismos fotossintéticos;
* Melhoria do microclima da cidade, pela retenção da umidade do solo e do ar
e pela geração de sombra, evitando que os raios solares incidam diretamente
sobre as pessoas;
* Redução da velocidade do vento;
* Influência no balanço hídrico, favorecendo infiltração da água no solo e
provocando evapo-transpiração mais lenta;
* Abrigo à fauna, propiciando uma variedade maior de espécies, o que influencia
no maior equilíbrio das cadeias alimentares e na diminuição de pragas e agentes
vetores da doença;
Box 1 – Vantagens no plantio de árvores
5.Público-alvo: quem são os beneficiários do projeto?
O Projeto Florir e o Projeto Itaim mais Verde trarão benefícios
diretos para 100% da população habitante da Subprefeitura Itaim
Paulista.
6.Metas: como fazer para alcançar os objetivos?
89
Ao longo desta gestão, pretende-se implantar o Projeto Florir
em 100% das 89 áreas ajardinadas reconhecidas pelo cadastro
municipal, bem como identificar novas áreas, inclusive “bicos” de
ruas e pequenos cantos, seguindo o conceito de “pocket squares” ou
“praças de bolso”.
Mapa 1 – Projeto Florir, Lote I, 64 praças com implantação planejada para 2009-10
De acordo com o Mapa 1, observa-se que o Projeto Florir
tem ampla capilaridade no território, priorizando as áreas mais
carentes e desprovidas de jardins públicos, de modo a alcançar toda
a população.
Quanto ao Projeto Itaim mais Verde, ao longo desta gestão, pretendese dobrar o número de árvores do território, o que significa plantar
20 mil novas árvores. A implantação seguirá critérios técnicos de
largura de passeio, fiação, mobiliário urbano, espécies apropriadas,
anuência do cuidador etc.; a distribuição será capilarizada por todo
o território, priorizando as áreas inseridas no foco do perímetro de
“ilha de calor”, de acordo com o Atlas Ambiental do Município de
São Paulo (2002).
7.
Metodologia: como fazer?
O Projeto Florir começou com um diagnóstico mapeado e
90
fotografado do Sistema de Áreas Verdes do território. Em seguida,
foi implantado um projeto piloto, situado na Avenida Marechal Tito,
em frente à Subprefeitura, cuja concepção artístico-paisagística foi
elaborada e gentilmente cedida pelo Paisagista Jan Willem van der
Boon, o principal paisagista responsável pela Expoflora.
Fotos 5, 6, 7, 8 – Projeto Piloto na Avenida Marechal Tito
Fonte: SPIT/ Gabinete/ Assessoria de Imprensa
Dois técnicos de Holambra foram contratados pela Subprefeitura
para dar prosseguimento ao padrão de projeto e implantação
orientados pelo referido paisagista.
Foto 9 – Praça Lions
Fonte: SPIT/ Gabinete/ Assessoria de Imprensa
Foto 10 - Praça das Mães
91
Além da presença constante de flores, os novos jardins públicos
serão valorizados pelo mobiliário urbano. Neste sentido, além dos
playgrounds de eucalipto, haverá a “Academia da Terceira Idade” –
com equipamentos específicos para a atividade física deste segmento.
Planeja-se implantar 25 unidades até fevereiro de 2010.
No momento, estão em projeto, contratação ou obras as 64 áreas
priorizadas pelo Lote I (Mapa 1). A maior parte dessas áreas será
executada com “equipes-padrão” contratadas para serviços de
jardinagem, e o restante será licitado no mercado de empresas
especializadas.
Matrizes de Holambra foram doadas para o Viveiro do Carmo,
da Secretaria do Verde e Meio Ambiente, a fim de suprir parte da
demanda, a médio prazo. Mas se faz necessária a implantação de
um viveiro local, que está em planejamento. O projeto piloto e as
primeiras obras estão sendo supridas com espécies adquiridas no
mercado, por meio de Pregão Eletrônico.
As equipes-padrão estão sendo capacitadas pelos técnicos contratados
de Holambra. Também se pretende incubar uma cooperativa de
prestadores de serviços de jardinagem, por meio da Câmara de
Animação Econômica e do SEBRAE. A idéia da cooperativa visa
fomentar o microempreendedorismo local, assim como a capacitação
das floriculturas locais e a interface com o Projeto Fábrica Verde de
agricultura urbana, de modo a alongar a cadeia produtiva das flores
na região.
Outra fonte de mão-de-obra e oportunidades de geração de trabalho
e renda são os “Zeladores de Praça”. O projeto é resultado da parceria
entre as Secretarias Municipais do Trabalho, do Verde e Meio
Ambiente e da Subprefeitura Itaim Paulista. O objetivo é garantir
a limpeza e fazer manutenção diária nos jardins, canteiros e praças.
Os “zeladores” são bolsistas temporários contratados e capacitados
para estes fins.
92
Foto 11 – Formatura dos 20 primeiros
“Zeladores de Praça”
Fonte: SPIT/ Gabinete/ Assessoria de Imprensa
Para contribuir com a manutenção e a ampliação do projeto,
pretende-se incorporar a adesão da iniciativa privada, no bojo do
Decreto 50.077/08, que oferece direito a publicidade em troca de
investimentos econômicos ou financeiros nas áreas verdes públicas.
Mas pessoas físicas e jurídicas – com ou sem fins lucrativos, poderão
celebrar compromisso simbólico com os jardins públicos, com base
em contrapartidas intangíveis, p. ex. engajando-se em campanhas de
sensibilização ambiental.
A aplicação da arte floral nos jardins públicos será uma tática
disseminada também em parques existentes e no Parque Encosta
Norte, planejado pela Agenda 2012 local. As flores já foram
introduzidas em pontos estratégicos do Parque Linear Água
Vermelha.
Foto 12 – Pq. Linear Água Vermelha
Fonte: SPIT/ Gabinete/ Assessoria de Imprensa
93
O Projeto Itaim mais Verde foi motivado pelas informações do Atlas
Ambiental do Município de São Paulo/ 2002, que coloca o Itaim
Paulista entre as quatro piores Subprefeituras quanto ao índice de
arborização. As visitas em campo confirmam a falta de qualidade
paisagístico-ambiental devido a ausência de árvores. Mas a tipologia
urbana local é inóspita até mesmo para elas, devido aos motivos
apontados na Introdução: atrofia da malha viária, passeios estreitos,
lotes exíguos, hiper-adensamento construtivo, mobiliário urbano
inadequado e redes concessionárias concorrem pelo mesmo solo e
espaço aéreo.
Todas estas variáveis são consideradas no plano de ação, que
tem início nas visitas em campo, quando tais interferências são
anotadas na planta da quadra fiscal. A partir daí são deduzidos os
pontos indicados para o plantio. Sob coordenação do agrônomo, a
equipe técnica indica as espécies apropriadas, em harmonia com o
Projeto Florir. A assessoria política faz o trabalho de conscientização
ambiental e convencimento dos moradores para que se tornem
responsáveis 36 e cuidadores das árvores recém-plantadas. Este
trabalho é previamente facilitado pelo Programa Ambientes Verdes
Saudáveis, realizado pelos Agentes Comunitários de Saúde que
atuam na região.
O fornecimento das árvores provém dos viveiros municipais e dos
Termos de Ajuste de Conduta – TACs encaminhados pela Secretaria
do Verde e Meio Ambiente.
8.Avaliação do projeto-piloto: o que está mudando?
A exemplo de Curitiba e Holambra, pretende-se dar um novo retrato
para o Itaim Paulista, com base na valorização dos espaços públicos.
O Projeto Florir e o Projeto Itaim mais Verde visam agregar valor
paisagístico-ambiental àquele território precário. Com a excelência
em zeladoria urbana – atribuição principal de uma subprefeitura,
36
A responsabilidade pela árvore plantada no passeio público cabe ao proprietário do lote em
frente ao mesmo. Há leis que incentivam e até obrigam o plantio de árvore, por exemplo,
a lei 10.940/91 condiciona o licenciamento de projetos ou regularização edilícia ao plantio
de pelo menos uma árvore no passeio em frente ao lote; na mesma direção, a lei 10.948/91
determina constar a arborização de vias no plano de parcelamento de solo.
94
o governo local quer sinalizar o quanto está comprometido em
oferecer qualidade urbanística para os cidadãos, sem preterir suas
demais competências ordinárias.
O projeto piloto e sua replicação inicial já estão conquistando a
opinião pública. Havia uma preocupação quanto ao furto de flores e
atos de vandalismo, porém, a comunidade vizinha espontaneamente
contribui para a vigilância e o zelo dos novos jardins. Estes
beneficiários diretos tem expressado seu apreço e agradecimento. Na
Praça das Mães – um local estritamente residencial, a comunidade
celebrou uma missa no dia da inauguração dos novos jardins,
porque a pracinha transformou num pequeno cartão postal o antigo
fundo de vale degradado, escoadouro de esgoto esquecido na divisa
do município. A intervenção promoveu a auto-estima coletiva e,
seguramente, a valorização dos imóveis.
9.Como medir os resultados?
Para o processo de avaliação do projeto, estamos estabelecendo os
seguintes indicadores:
I.
Índice de satisfação
Trata-se de um questionário de opinião focado na qualidade da
zeladoria urbana, antes e depois das intervenções paisagísticoambientais. A amostragem abrange os locais diretamente
beneficiados pelo Projeto Florir e o Projeto Itaim mais Verde, num
raio aproximado de 1 km.
II.
Índice de utilização
Trata-se da medição da quantidade de freqüentadores das praças
e áreas ajardinadas, antes e depois das intervenções paisagísticoambientais.
III.
Índice de adesão
Computa e analisa a quantidade de atores direta e espontaneamente
envolvidos no processo de conscientização paisagístico-ambiental.
Pessoas jurídicas que celebrarem Termo de Cooperação com
a prefeitura (Dec. 50.077/08); pessoas físicas e jurídicas que
celebrarem Termo de Compromisso com a Subprefeitura
95
(contrapartida intangível); pessoas que aceitarem plantar uma árvore
em sua calçada; Agentes Comunitários de Saúde que colaborarem na
campanha de sensibilização; outros agentes que venham a colaborar
nessa campanha.
IV.
Índice de vandalismo
Mede as ocorrências de furto, atos de vandalismo, depredação
e depósito de entulho nas praças e áreas ajardinadas objeto de
intervenção paisagístico-ambiental.
10.Quem são os parceiros ? 37
A implantação do Projeto Florir está envolvendo os seguintes
parceiros:
a)O prefeito
O prefeito empenha-se pessoalmente na replicação da experiência
paisagística de Holambra na Cidade de São Paulo como estratégia
para consolidar e ampliar o escopo do exitoso Programa Cidade
Limpa. A Subprefeitura Itaim Paulista foi selecionada como
território-piloto em função de seu desempenho no Projeto Fluir – o
primeiro parque linear da cidade que envolveu desadensamento e
urbanização de favelas.
b)Técnicos de Holambra
Jan Willem van der Boon realizou a concepção artístico-paisagística
para o projeto-piloto na Avenida Marechal Tito, de modo a estabelecer
o padrão a ser seguido. Dois técnicos de Holambra fazem parte da
Assessoria de Gabinete da Subprefeitura, a fim de gerenciar os
trabalhos.
c)Secretaria de Coordenação das Subprefeituras
Apóia a Subprefeitura Itaim Paulista na realização da experiênciapiloto, fazendo a interface intersecretarial para obter os recursos
necessários. Seu núcleo de projetos está desenvolvendo o projeto do
Parque Encosta Norte.
d)Secretaria do Verde e Meio Ambiente
37 Equipe interna: Celso Capato, Subprefeito (ex-prefeito de Holambra), coordenador do
projeto
Eng. Aguinaldo Tarso Prieto, Coordenador de Projetos e Obras (CPO)– a unidade técnica
que implanta as obras.
96
Disponibiliza as espécies dos viveiros municipais para o Projeto
Florir e o Projeto Itaim mais Verde, para este último, encaminha
o fornecimento de mudas provenientes dos Termos de Ajustes de
Conduta – TACs. Está dando prosseguimento ao Projeto Fluir,
estendendo-o aos Córregos Água Vermelha (2ª. Etapa) e Tijuco
Preto. Mantém os parques e parques lineares já implantados.
e)Secretaria Municipal do Trabalho
É parceira na contratação e remuneração dos “Zeladores de Praça”.
f)Sociedade Civil Local
O Projeto Itaim mais Verde depende da anuência dos cidadãos para
o plantio das árvores. O Projeto Florir depende do envolvimento
da comunidade na preservação dos novos jardins. A sociedade civil
local pode oferecer contribuições econômico-financeiras celebrando
Termos de Cooperação (Dec. 50.077/08), ou ainda assumir
compromisso na campanha de conscientização ambiental.
g)Agentes Comunitários de Saúde
São importantes multiplicadores da campanha em prol do Projeto
Itaim mais Verde.
11.Comunicação do projeto: como contar a história?
O Projeto Florir e o Projeto Itaim mais Verde atraíram a atenção
da mídia de bairro. O portal www.itaimpaulista.com.br envolveuse espontaneamente na disseminação das ações e da campanha
ambiental que alimenta os projetos.
12.Onde obter os recursos necessários
Arq. Rosane Segantin Keppke, Coordenadora de Planejamento e Desenvolvimento Urbano
(CPDU), planejamento, facilitação dos projetos e relatoria.
José Luiz Duzzi, assessor técnico, paisagista, co-gestor do projeto.
Bento Eusébio Tobias, assessor técnico, paisagista.
Eng. Domingos Rodrigues Pereira, técnico integrante da CPO.
Eng. Everton Felix Teixeira, agrônomo, técnico integrante da CPO.
Benedito de Oliveira, encarregado geral de operações da CPO.
97
Tabela 2 – Parcerias, ações e investimentos
13.
Quanto custa?
O orçamento estimativo para as 64 áreas do Lote I do Projeto
Florir indica o preço médio de R$ 44,41/ m2 para as áreas objeto
de intervenção paisagístico-ambiental. Nesta amostragem, houve
variação de R$ 5,39/ m2 a R$ 717,26/ m2 dependendo da proporção
da reforma e das espécies aplicadas. Algumas áreas exigem a
realização de muro de arrimo, por exemplo, e em outras áreas
estratégicas estão sendo aplicadas espécies de alto valor, tais como
as palmeiras formadas e as mudas em processo de florescência.
Os serviços de implantação propriamente ditos são executados
pelas equipes-padrão, ao custo mensal de R$ 36.000,00, já incluído
na estimativa anterior.
O Projeto Itaim mais Verde também utilizará as equipespadrão para o plantio. O fornecimento das mudas de árvore terá
custo zero para as subprefeituras, uma vez que provem dos viveiros
municipais ou dos Termos de Ajuste de Conduta.
14.
Cronograma de atividades: o que e quando faremos?
No projeto-piloto e suas primeiras replicações observamos que uma
equipe-padrão é capaz de realizar em 15 dias a reforma de uma praça
com até 2.000 m2, se não envolver construção civil. Portanto, o
cronograma físico-financeiro depende da complexidade das reformas
e da quantidade de equipes-padrão contratadas.
98
O Projeto Itaim mais Verde planeja plantar 5 mil mudas/ ano,
até o final desta gestão, de modo a completar a meta plurianual de 20
mil árvores.
O desenvolvimento do projeto é acompanhado por meio do
cronograma físico-financeiro e dos indicadores de avaliação –
antes, durante e depois da realização das intervenções paisagísticoambientais.
15.
Sustentabilidade do projeto: como dar continuidade?
Em termos financeiros, o Projeto Florir e o Projeto Itaim mais Verde
são compatíveis com o orçamento local para executar serviços de
zeladoria urbana.
Em termos institucionais, o Projeto Florir e o Projeto Itaim mais
Verde fazem parte da Agenda 2012 local, que tem relação com a
Agenda 2012 municipal – oficializada pelo art. 30 da Lei Orgânica
do Município, e com o Plano Regional Estratégico/ Revisão 200609, oficializado como Projeto de Lei encaminhado à Câmara de
Vereadores.
Mas quem melhor pode garantir a continuidade do projeto
na próxima transição política será a sociedade civil local e os atores
diretamente envolvidos, tais como os técnicos municipais – que estão
sendo capacitados para realizar serviços paisagístico-ambientais
com o padrão de qualidade estabelecido, os “zeladores de praça” e a
cooperativa de jardineiros a ser incubada.
99
100
PARTE II - ARTIGOS
101
The dilemmas of the para-governmental arena in Brazilian
local government : an analysis of innovative practice
Rosane Keppke
Roberta Clemente
Peter Spink
Public Management and Citizenship Programme
Sao Paulo School of Business Administration
Getulio Vargas Foundation
Paper prepared and presented for the Third International
Conference of the International Society for Third-Sector Research,
Université of Genève, Geneva, Switzerland July 8 - 11, 1998
http://www.istr.org/?GenevaAbstracts
102
THE DILEMMAS OF THE PARA-GOVERNMENTAL
ARENA IN BRAZILIAN LOCAL GOVERNMENT : AN
ANALYSIS OF INNOVATIVE PRACTICE
Rosane Keppke
Roberta Clemente
Peter Spink
In 1996, the Fundação Getulio Vargas - Sao Paulo and the Ford
Foundation joined together to develop a programme to identify and
disseminate initiatives in sub-national government that are in some
way breaking new ground in relation to previous practices.
The programme’s objectives are: to encourage Brazilian states,
municipalities and the autonomous organisations of the indigenous
peoples to share with others the approaches they are using to
solve public issues and respond to community needs; to evaluate
and identify the key features of these innovations and to create
mechanisms for the widespread dissemination of potentially
practical approaches to effective government. Annually, invitations
are circulated through a mailing list of some 20,000 people and
institutions to stimulate members of sub-national governments to
write about and submit those programs, projects and activities that
they consider to be innovative. They can be run by any public sector
sub-national organisation either independently or together with other
agencies, jurisdictions and civil organisations. All entrants have to
have at least one year of effective operation and :
- introduce qualitative or quantitative changes in relation to previous
practices
- have an impact on the quality of life of the target population
- be able to be repeated by others
- increase or consolidate dialogue between civil society and public
agents
- use resources in a responsible manner
The programme under the title of Public Management & Citizenship
103
does not seek to identify best practices but, on the contrary, to
demonstrate the variety and potential of ideas and solutions that are
available and have been attempted. The emphasis is on supporting
what could be termed an invisible college of innovation; within
which administrators, technicians, community leaders, politicians
and academics can search for ideas, debate and companionship.
Committees whose membership is drawn from practitioners,
scholars and NGOs select from the entrants a group of one hundred
programs that are considered semi-finalists from which, after
further information is provided, twenty are chosen as the program’s
annual finalists. The information gathered is compiled into a freely
available data base and a number of publications produced to
describe experiences and discuss overall tendencies (FarahFARAH
1997, SpinkSPINK and ClementeCLEMENTE 1997).
So far, some 1,500 programmes, projects and activities have
been registered in the three years of the initiative. The activities
cover most known policy areas from health, welfare, education,
through environmental controls and waste management to security,
employment and economic activities. Some are small scale whilst
others involve major areas of state and municipal actions. Whilst
the number involved are significant, it has to be recognised that
they represent only part of the sub-national governmental arena
and probably do not cover those jurisdictions that may be locked
into more traditional models of action and service provision. At
the same time, the number of entrants over these three years does
point towards the presence of jurisdictions which are attempting to
improve on service provision and, given the frequently commented
tendency of natural innovators to not consider their local strategies
of problem resolution as innovative, most certainly under-estimates
the extension of the tendency as a whole.
The programme began in 1996, during the last year of the four
year Brazilian municipal government cycle. Some 600 experiences
were received, many of which from local governments. As this
was also only at the beginning of the second year of the State level
government mandates, which run in an alternate four year cycle,
most of those involved in the evaluation of the entrants saw this
104
as consistent with the conventional wisdom on governments in
the country. Namely, that when mandates change, many actions
- especially the more visible - tend to be halted either directly
or as a result of the change of staff involved. The assumption of
administrative discontinuity is a reference to personalist styles of
government in which administrative and technical breaks occur not
because of policy re-direction but because of the wish to reward
electoral loyalty and other rent seeking activities. At times it may
also be because the incoming administration merely wishes to do
things their way or what they consider the right way. The result,
however is the same.
As the innovation programme moved into the second year it was
expected that on this basis that the reverse would occur. For now it
was the third year of the state governments and only the first months
of the new municipal governments. (Given that the indigenous
peoples have their own governance patterns there was no change and
a small yet significant and important number of strategies for service
provision have been brought forward by their representatives in each
of the three years).
Surprisingly however, the pattern remained relatively constant.
There were less entries overall - in part a consequence of a fewer and
more selective number of entries being made by those jurisdictions
involved - but again the municipalities were a stronger presence than
the states. In both overall terms and within the more restricted group
of the hundred semi-finalists, the municipal programs and projects
continued to stand out. At first, the reaction was to suggest that it
must have taken place because of political continuity - that is the
presence of the same party in power - or because one or another of
the parties was trying to reap political advantage through focusing
on its effective municipalities and encouraging them to submit
entries. (As from the 1998 Federal and State elections, the Brazilian
Constitution will allow, for the first time, the president, governors
and mayors to submit themselves for re-election.) However the
variety of municipalities continued to be considerable, with different
parties, sizes and geographical insertions. State level programs were
also present, but there was no mistaking the consistent and constant
105
nature of local level innovation. A similar pattern repeated itself in
1998 ( Fig. 1).
Figure 1: The distribution of the 100 semi-finalists
between type of jurisdiction
Year
Municipal
Indigenous
1996
1997
1998
74
66
71
2
1
3
Inter
municipal
2
3
2
State
22
30
24
At the same time, another theme was making itself present within
the entrants - the high proportion in which mention was made of the
involvement of non-governmental organisations in the organisation
and delivery of the innovative practices. Some seventy percent of
the1996 semi-finalists, seventy-five percent in1997 and seventyseven percent in 1998 had partnerships with what could be loosely
described as civil society organisations.
For a number of people within the international development
community and for some third sector enthusiasts, the above results
would fit comfortably within the current discourse around the
importance of decentralisation and partnerships with new forms
of social organisation. However, as part of a linked research
programme, these and other themes are now being placed under
more closer investigation. The results are suggesting that there may
be more myth than substance within these and other rather global
and convenient suppositions.
One study has taken all the municipal entrants in the 1996 cycle and
through follow-up procedures using telephone interviews - because
of the distance - has investigated the survival rate through the 1996
municipal elections. The use of the telephone as a research method
may seem strange in a European context where it might be judged
to be an impersonal instrument, lacking in rapport. However in
Brazil, again perhaps because of the distances, the telephone is a
common medium for contact and informal conversation. Whereas
questionnaire studies may be lucky if the achieve a double figure
response rate, it is rare for someone to refuse to talk about a topic
on the telephone, providing that both the topic and the other party
106
are seen as legitimate. In the case of the follow-up study, interviews
quickly turned into chats and conversations. Data was registered in
an open framework of items and responses that could, if necessary
be sent in advance.
Contrary to expectations, at least within the discontinuity assumption,
some eighty-eight percent of the municipal projects, programs and
activities had survived the 1996 elections and been continued into
the next administration, independently of the party involved
( Figure 2).
Figure 2: Relationship between Program and Political Continuity
Same Party
Different Party
Survived
43
45
Not Survive
2
10
(N= 274, total =100%)
Respondents, many of whom were the program team leaders,
gave as the main reasons for the continuity the fact that incoming
administrations had liked the activity and had empathy with it
because it was working and being useful. In some fifty-seven percent
of cases the technical staff themselves had been an active lobby as
had been partnership organizations (thirty-five percent) and pressure
from the community as a whole (thirty-six percent). The impact of
the program in terms of result was another factor mentioned in a
setting in which it appears that whilst incoming administrations have
the power of veto, it was seen as more advantageous to continue an
activity that was making an effective contribution. In only seventeen
percent of cases, program managers felt that their activities had
decreased with the change of government, in the other cases it was
either stable or was increasing (forty-three percent).
Similar to the data already gathered from the semi-finalists, some
seventy-nine percent were working in conjunction with other
organizations. However whilst non-governmental organizations
were present, so were also other governmental agencies, both at the
municipal, state, regional and federal levels. Indeed a similar picture
107
also emerged on examining the semi-finalists in more detail
(figure 3).
Figure 3: forms of partnership amongst the one hundred semifinalists
Partnership with other
government agency
no
yes
no
yes
Partnership with civil society
organisation
no
no
yes
yes
1996
8
22
17
53
1997
12
13
16
59
1998
10
13
12
65
Figure 3 demonstrates well the danger of not drawing a wide enough
sweep around the organisational complexity of service provision or,
to use the popular expression, of not standing far back enough to see
the elephant. For indeed it was the case, as the current development
discourse would suggest, that some seventy percent of the more
effective programs did have civil society organisation involvement
but also, and equally important, so did a similar number in relation
to the involvement of other public agencies. More importantly, a
growing number ( from 53% - 65%) are counting on both. Thus, the
shift that is taking place may not just be that towards the involvement
of non-governmental organisations but in fact towards a broader
multi-organisational framework for service provision; a mid range
para-governmental lattice work of organisational and social linkages
and actions (SPINK 1997).
Certainly the roles involved are not similar. Whereas the partnerships
from the governmental side tended to be, in order of importance,
for financial, technical, implementation, operational and finally
co-management reasons, virtually the reverse was the case for
the non-governmental sector (operational, implementation, comanagement, technical and, finally, financial). Despite the presence
of financial contributions, the respondents reported that some
seventy-five percent of the activities were being directly financed
by the municipalities concerned. Federal and State contributions
were present in 24% of the cases as to a lesser extent were private
donations and non-governmental contributions. (International aid
108
was present in only seven percent of the cases).
As could be expected in activities, projects and programs that were
submitted under a Public Management and Citizenship heading, the
presence of the community was relatively constant with some kind
of involvement in sixty-five percent of the cases. However when
the pattern of partnerships and the types of non-governmental actors
were considered the results were again different from those expected
within the civil society = new emergent actors = NGOs version
of development discourse. The word NGO has indeed permeated
the local space but it was used by respondents to refer to a wide
variety of class and neighbourhood associations, clubs and groups
that included traditional church organisations, business clubs and
commercial bodies, local charities, political parties and thematic
support groups as well as the more visible advocacy and development
NGOs and new philanthropic agencies (fig. 4). The latter however
are more likely to be present in the larger towns and cities. In many
places and cases it was much more the presence of the former more
traditional civic organisations, that express some form of community
responsibility and concern, that will characterise the partnerships
between public and non-public organisations; a phenomena that
lends support to the discussion of community competence sparked
off by Putnam’s studies (1988, 1993).
Figure 4: types of non-public organisations involved in joint service
provision
nursery and baby minding groups ecological movements
residents associations
neighbourhood committees rural area committeescentres
for human rights
women’s defence councils
church agencies
children’s defence councils
local churches
health users groups trades
unions (urban and rural)
co-operatives
local bus companies sports clubs
109
local commerceinsurance companies
banks
universities
research centres
community councils
indigenous councils
indigenous action groups
lawyers associations
mothers clubs and groups
Lions and Rotary
school PTA
social movements
chambers of
commerce
farm owners associations
rural producers groups
voluntary bodies
church philanthropic groups
service and advocacy NGOs international - Caritas
multilateral -Unicef, Fao, Undp
Whilst the numbers involved are heavily skewed towards continuity
and therefore turn other analyses somewhat difficult, it was possible
to examine the role played by the lattice work of different partnerships
and linkages in aiding this process. Whereas of those projects
that did continue, some seventy-eight percent had partnerships,
the reverse was the case with those that did not continue after the
change of government. Here some sixty-five percent did not have
any significant form of partnership (fig.5).
No partnership(s)
With partnership(s)
Continuity
22
78
(100%)
No Continuity
65
35
(100%)
The preliminary results of the study, whilst clearly biased
towards innovators rather than the more traditional forms of local
government, do indicate that at least in some parts of the country
changes are taking place and that municipal and state administrations
are beginning to be concerned with informing and being judged on
110
those things that they are capable of doing. Self financed attempts
at solving problems, the use of multi-organisational partnerships,
bi-partisan support for social and technical programmes, and the
emergence of clear areas of professional competence that utilise but
are not dependent on federal support, are suggesting new processes
at sub-national governmental levels in which staff and public agency
practitioners are exercising both leadership and action skills.
A recent sample study by a leading São Paulo State newspaper ( O
Estado de São Paulo, 23rd March 1988) showed that for the majority
of those interviewed, it was the municipal level of government that
was seen as providing the better services, that should be given the
greater share of funds and that was seen as most important in the
day to day. Tendler’s (1997) study of sub-national government in
the State of Ceara also pointed to a very simple but real conclusion
- give capable people the space to work and the encouragement to
seek solutions and they will usually find a way through.
The many examples that the Public Management and Citizenship
program has registered and is disseminating are neither the exception
nor the norm. They represent elements of a competing discourse
within the development debate (SACHS, 1992). They are not taking
place because of formal policies of decentralisation, or through any
clear mechanisms of transference of skills and resources. They are
happening because the municipality is the last line of hope and whilst
any square meter of public ground is at the same time municipal,
state and federal, it is the first that is ultimately responsible. The
various innovations and examples of possible practices should
not be interpreted within an idealistic harmonious framework
of unanimous social support. Actions are taking place but local
governments are changing hands and leaders are being criticised.
Civic organisations can also be class organisations and civic virtue
too is more complex when seen in the light of both exclusion and
social solidarity. Pragmatically, more people appear to be having a
say and more people seem to be having a try at reaching solution;
that may be not much, especially when considering the over five
thousand municipalities in Brazil, but it is a step in some direction.
111
References
Farah, M.F.S. 1997 Governo Local e novas formas de provisão de
serviços públicosno Brasil. Revista de Administração Pública, vol.
31 n.º 3 maio/junho
Putnam, R.D. with Leonardi, R. and Nanetti R.Y. 1988 Institutional
Performance and Political Culture: some puzzles about the power
of the past. Governance 1, 3,
221 - 242
Putnam, R. D. 1993 Making Democracy Work : civic traditions in
modern Italy. Princeton: Princeton University Press
Spink, P.K. 1997 Paths to solidarity: some comments on
“identification with the human species” Human Relations 50, 8,
1005 -1014
Spink, P.K. and Clemente, R. 1997 Vinte Experiencias em Gestão
Publica eCidadania Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas
Tendler, J. 1997 Good Governance in the Tropics Baltimore: Johns
Hopkins Press
112
HOW TO SELL SOCIAL PROJECTS WITHOUT SELLING
ONE’S OWN SOUL?
Two cases and a need for awareness
http://www.istr.org/?DublinAbstracts
113
HOW TO SELL SOCIAL PROJECTS WITHOUT SELLING
ONE’S OWN SOUL?
Rosane Segantin Keppke
Luiz Carlos Merege
1.
Introduction
This research indicates that by themselves, gains in efficiency
obtained by introducing professional management are not sufficient
to conquer external stakeholders’ empathy in the Third Sector. In
parallel, outsiders must be made more sensitive to the concept of
social efficiency, as today the concept of economic efficiency
predominates.
This is what emerged from a sample comprised of professional
people interested in the Third Sector who participated in the
Management Course for Non-Profit Organizations in the Continued
Education Program at the Fundação Getulio Vargas in São Paulo. To
our surprise, on presenting two case studies for their analysis, we
were able to detect the influence of a Private Sector mindset in their
proposals, albeit in an inadequate fashion.
This went as far as placing in a secondary position certain values
that were fundamental to the two organizations studied, in order to
stimulate outsiders’ empathy.
Therefore, we consider that if practitioners and new entrants
interested in management within the Sector make these errors,
outsiders will also fall into this trap.
1.1. Hypothesis
People are not yet sufficiently sensitive to be able to identify with
Third Sector organizations’ values.
2.
Research methodology
The intention was, through sampling, to examine values that are a part
of the mindset of professional people who are interested in managing
organizations in the Third Sector. In this regard, participants in the
114
previously mentioned course were presented with two case studies
for analysis.
During the last two years, 225 participants analyzed the case – Arrels
Fundació pels Sense Sostre (Roots Foundation for the Homeless)
and 196 analyzed the case - AssociaçãoComunitária Monte Azul,
ACOMA (the Monte Azul Community Center).
I. Case “Roots Foundation for the Homeless”
Arrels Fundació Pels Sense Sostre or Raízes Fundação para os
Sem Teto, Roots Foundation for the Homeless, is a medium-sized
organization that assists street people in the city of Barcelona. The
question of the Fourth World is a paradox within the rich European
Union, in view of its high level of development and notable ongoing
economic growth. Society rejects members of this segment labeling
them beggars, alcoholics and drug addicts. Of these, 90% held a
steady job but a grave personal crisis culminated in their becoming
homeless. The street accentuates the process of degradation and 70%
now are found to suffer from psychiatric or psychological problems.
“Prevent and tolerate degradation” – this is the mission of an
organization which provides a means of personal recovery, building
on each individual’s best points. Roots, as an organization, recently
became independent of the Foundation St. Pere Claver. It obtained
its independence thanks to the high quality and volume of services it
has provided over a10 year period. Its human resources are comprise
of 150 volunteers, almost all of whom are members of the Parish of
St. Pere, and 11 staff members, all of whom took up their positions
with the intention making management more professional. Its
councilors are all leading members of the community but they have
only had marginal involvement with matters within the organization.
In 1997 and 1998, Christmas Campaigns were launched, but results
were below those expected, partly due to the lack of an appropriate
communication plan and partly due to the lack of global strategies
for fundraising.
115
4%
12%
39%
private givings
45%
public sector
F.S.P. Claver
Others
Chart 1 – Source of Funds, 1997
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
Chart 2 – Beneficiaries
II. Case “Monte Azul Community Center, ACOMA”
The Monte Azul Community Center – ACOMA, is a medium-sized
organization, in the Southern Region of São Paulo City, which
promotes community development in the shantytowns (Favela)
of Monte Azul, Peinha and Horizonte Azul. This is achieved by
providing recreational, cultural and educational activities and it is
so well known in São Paulo and even abroad that the organization
receives international cooperation.
Promote love for a human being, independent of nationality, race,
religion, political beliefs and social and physical conditions. Provide
opportunities through education, cultural and health activities,
116
principally for underprivileged people to develop materially, socially
and spiritually, giving them the ability to act conscientiously and
with love.
ACOMA has an intensely horizontal organizational model – an
inverted pyramid, in which members of the community are very
close to the final decision. This feature reflected on the process
of preparing a strategic plan because the range of objectives
which resulted was so broad and diversified that it precluded the
organization from focusing efforts on priority areas.
Group of Aims
Group of Aims
Monte Azul
Peinha
Group of Aims
Horizonte Azul
Group of Aims ACOMA
Board
Council
Diagram 1 – Organizational Model
7%
12%
1%
Public Sector
Foundations
Kindernothilf
20%
60%
Private givings
Own resources
Chart 3 – Source of Funds, 1997
117
3.
Participants’ Reaction
One of the participants’ reactions especially called for reflection.
Some of the organizations’ fundamental values were placed in a
secondary position on the pretext of facilitating outsider’s empathy.
This was the reaction of 61% of the participants in the Roots case
and 83% in the ACOMA case.
In Roots, the participants embraced the proposal of reintegrating
the Homeless to normal life but this is a false hope, in that 70%
of them are limited by psychological or psychiatric problems. The
organization’s mission is clearly stated as regards “preventing and
halting the degradation process”, and therefore is based on values
of tolerance, accepting them exactly as they are, independent of the
possibility of resuming normal behavioral standards. The feasible
possibility does not appeal to the outsider in that it is difficult to see
beneficiaries’ progress.
In ACOMA the participants embraced the possibility of eradicating
the shantytown in parallel with creating employment and income
for its dwellers. However, the organization does not propose to
start changing the physical environment but rather changing people
internally, giving them skills as individuals and citizens. Certainly,
to outsiders, the first proposal has more visibility but empiric reality
shows that when a shantytown is transformed into a low-income
housing estate, the community continues behaving as shantytown
dwellers.
In both Roots and ACOMA, the participants started from the
principle that objectives adopted would not cause visible impacts
on outsiders, however great the organizational efficiency and the
beneficiaries’ satisfaction.
118
Analysis
4.
It was seen that the participants’ position was oriented towards
“external clients”. The implied logic is that:
• Sustainability is a weakness in non-profit organizations and
is vital for them to be able to function;
• Sustainability is directly proportional to contributions
received in material and human resources;
• If performance and even existence of the organization
depends directly or indirectly on third party contributions, external
stakeholders are the priority clients.
•
Such logic indicates the presence of values borrowed form the Private
Sector but there is a conflict with specific values of a philanthropic
nature held by organizations in the Third Sector. We deduce that this
behavior is related to the nature of the causes, to the profile of the
participants and to the predominant ideology, guided by a Private
Sector mindset.
5.
The nature of causes
A.
Both Roots and ACOMA work for causes related to social
exclusion. Reintegrating the Homeless in the Roots and promoting
the eradication of shanty towns in the ACOMA cases would be the
most visible indicators of social inclusion. This, however, would be a
false expectation given the limitations imposed on the beneficiaries:
the situation of the Homeless certainly improved but within confines
of their psychological and psychiatric problems; the shantytown
community developed a great deal in relation to others but was not
able to break through the poverty barrier. In both cases, the progress
made was not clearly perceptible and therefore naturally offered
little appeal to outsiders.
6.
Profile of the participants
Approximately half the participants already had effective experience
in the Third Sector, but the rest not (chart 4).
119
6%
11%
Public Sector
Private Sector
Third Sector
No information
36%
47%
Chart 4 – Sectors which the Participants Came from
Source: Management Course for Third Sector Organizations, Programs 1997-99.
7%
16%
14%
20-30
30-40
40-50
>50
NOT INDICATED
23%
40%
A third of the participants held business administration degrees (chart 5).
28%
33%
Business Admin
Social Sciences
Public Health.
Engineering
8%
Others
10%
21%
Chart 5 – Participants’ Degree Areas
Source: Management Course for Third Sector Organizations, Programs 1997-99.
Considering the participants age range and the fact that the Third Sector is booming
is relatively recent, one assumes that participants’ professional backgrounds were
predominantly in the Private Sector (chart 6).
7%
14%
16%
20-30
30-40
40-50
>50
NOT INDICATED
23%
40%
Chart 6 – Participants Age Range
Source: Management Course for Third Sector Organizations, Programs 1997-99.
The great majority of the participants held management positions in large or small-sized
organizations while there were no representatives from medium sized organizations
120
4%
11%
7%
50%
28%
POSITIONS HELD BY
PARTICIPANTS
SELF EMP/VOLUNT.
COUNCILOR
CONSULTANT
DIRECTOR
SUB-DIRECTOR
Source: Management
Course for Third
Sector Organizations,
Programs 1997-99..
Chart 7 – Positions held by the participants
Source: Management Course for Third Sector Organizations, Programs 1997-99.
Chart 8 – Size of the Organizations the Participants Represented
Source: Management Course for Third Sector Organizations, Programs 1997-99.
For this reason, we considered as an hypothesis that the Private
Sector mindset prevails:
•
Participants from the Public Sector are already interacting
with the Third Sector. This is the consequence of reforms
undertaken by the state which has started to hire social services in
the expectations of market efficiencies, in a manner similar to that
employed in contracts with the Private Sector;
•
Participants from the Private Sector naturally transfer the
business mindset to the Third Sector;
•
Participants from the Third Sector – predominantly those
holding management positions - suffer the greatest pressure to make
management more professional. This management is based on the
Private Sector and has features that mimic business management
121
practice.
7.
The Private Sector mindset
The policy window that opened a little over ten years ago causing
a boom in the Third Sector coincided with the policy window that
opened for neo-liberal coalitions (Kingdon), which introduced its
system of values into the predominant ideology. The state faced one
of its greatest crises, corroborating the Private Sector’s claim to be
an efficiency paradigm for the other sectors.
In order to solve the crisis in the Public Sector, transnational agencies
disseminated the principles of New Public Management. Efficiency,
management by results, management models and other concepts
borrowed from the Private Sector became buzzwords for reforms of
the state, encouraged by the World Bank.
Faced with this crisis, society projected its efficiency expectations on
to non-profit organizations which sought to meet them satisfactorily.
Guides of Peter Drucker and Phillip Kotler’s caliber, as well as less
known although no less important authors, are diligently seeking
to adapt Private Sector methods to non-profit organizations. The
objectives are similar, to increase efficiency by means of management
training. As a result, they attract the largest stakeholder investments
and attain the so-eagerly-desired state of self-sustainment.
8.
Conclusions
But in spite of management’s growing professionalism in the
Third Sector, the two cases presented show that returns may occur
asymmetrically. Good technical practices do not appear to be
sufficient, at least in those cases connected with social exclusion.
Detailed communication plans, however well prepared, appear to be
insufficient to cause huge changes in mindset. Both cases show the
need to make people more sensitive to the concept of social efficiency
- a value that with the rise of neo-liberalism was overshadowed by
the concept of economic efficiency.
The problem is neither in the method nor, much less, in the
objectives disseminated by theorists of management, which are
highly commendable. The controversial question is which efficiency
122
concept outsiders support.
The efficiency of public services, whether rendered by the First or
the Third Sector, is reflected by social indicators, many of which
are intangible as shown by the two cases. Outsiders must be made
sensitive to this. It is insufficient to improve Independent Sector’s
management, society needs to become sensitive enough to accept
its philosophic values and give them due support. Just as there are
thought streams dedicated to developing management theory, there
is a need for thought streams dedicated to developing instruments
capable of increasing society’s sensitivity.
The need for awareness that emerges from studying the cases is
that society must become more sensitive as a necessary offset to
increasingly professional management in the Third Sector. But
a change in mindset can only take place through an Advocacy
Coalition Framework (Sabatier and Jenkins-Smith), favoring
assimilation of the social efficiency concept. In this regard, the
academic establishment could be a powerful guide and publicist.
And the moment should be now, in order to influence the coalitions
that will dominate the public sphere throughout the world in the next
political cycle.
123
REFERENCES
Drucker, Peter Ferdinand. Administração de Organizações Sem
Fins Lucrativos: Princípios e Práticas. São Paulo, Pioneira, 1994.
Kingdon, John W. Agendas, Alternatives and Public Policies
(revised 2nd. Edition). New York, Harper-Collins, 1995.
Kotler, Philip; Ferrell, O . C.; Lamb, Charles. Strategic Marketing
for Nonprofit Organizations. Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall,
1987.
Sabatier, Paul A .; Jenkins-Smith, Hank C. Policy Change and
Learning: an Advocacy Coalition Approach. Boulder, Westview,
1993.
Tenório (org.), Fernando G. Gestão de ONGs – Principais Funções
Gerenciais. Rio de Janeiro, Editora Fundation Getúlio Vargas, 1997
Vernis, Alfred et alli. La Gestión de las Organizaciones No
Lucrativas. Bilbao, Deusto, 1998.
124
THE CITY OF SAO PAULO STRATEGIC MASTER PLAN
– RETROSPECT OF THE ELABORATION: FROM THE
PRESSURE GROUPS TO THE NON GOVERNMENTAL
ORGANIZATIONS
Article presented at the 6th Conference of the
International Society for Third Sector Research – Toronto, July 11
to 14, 2004
http://www.istr.org/?TorontoAbstracts
125
THE CITY OF SAO PAULO STRATEGIC MASTER
PLAN – RETROSPECT OF THE ELABORATION:FROM
THE PRESSURE GROUPS TO THE NON
GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS
1.Introduction
Ivan Carlos Maglio
Rosane Segantin Keppke
The city of Sao Paulo - the second largest city in Latin America
in terms of political-economic significance – produces by itself
8.66% of Brazil’s GDP1, reflecting the extreme regional unbalance
that characterizes Brazil. Concentration of the city’s income2 has
induced a segregation in its territory of a few small high-quality urban
clusters surrounded by a sea of socio-environmental degradation.
One third of its 96 regional subdistricts3 are located on the fringe of
the city under the territorial exclusion line. Over the last decade, as
exclusion from consolidated areas increased, the population of the
degraded areas tripled4. A type of phenomenon that up to a certain
point can be found in almost all Latin American mega cities.
The lack of financial resources impeded the local government from
carrying out urbanization. Even maintenance is being threatened by
paucity. As a result, together with the central government policy of
restraining financial resources, the resultant global economic policy
caused an unemployment rate of 20% in the city5. Shanty towns,
slums tenement-house, the homeless and hawkers, all together
contribute to endemically degrade the city as a whole as well as to
jeopardize the high-quality pattern of consolidated Districts.
In such an adverse scenario the local city government faced the
challenge of proposing a new Strategic Master Plan for the city after
30 years had elapsed since the previous one had been enacted– a
period in which the country changed from a dictatorial political
regime to a democratic one marked by emerging civil society
126
associations claiming for housing, urban infrastructure, social
equipment and public policies for a solidarity economy. Recently,
the empowerment of more progressive groups has resulted in the
election of the country’s President in office, as well as the Mayor of
the city, committed to undertake actions aiming at social inclusion.
Innovative, because it was the first city in the country to adopt
the Statute of the City – a complementary law to the country’s
Constitution, which focuses on instruments designed to acknowledge
the social function of property. These are: a) compulsory utilization
of unoccupied private property; b) by payment grant a permit to
build over the allowed limit, in order to channel to degraded areas,
financial resources that formerly were appropriated by the real
estate; c) transfer of the right to build from one property to another
in order to preserve properties that are considered the city’s heritage.
It is innovative insofar as it is an incentive for the participation of
civil society in decision-making. It also brings the sectors of society
excluded to date up to the same level as the traditional real estate
sectors – the elite that have always been preferably favored by Plans
and Laws.
Design of the Strategic Master Plan (SMP) focused firstly on
achieving a macro-regional diagnosis; defining public policies;
designing structural urbanization axes and regulating the social
function of property at the local level. Finally, at decentralization
through the design of the Strategic Regional Plans (SRP), together
with a new zoning and land use law for the city, based upon the
city’s requirements and upon the demands of organized society.
The Plan, which was discussed and enacted in the years 2001-2002,
recognizes the social function of both the city and property and
takes into account as its main principles: the generation of income
and employment; the supply of social equipment as well as other
opportunities for social inclusion; protection of green areas and
environmental revitalization; strengthening of actions by the public
sector for planning and regulating; and recovery of the urban added
value to invest on sustainable urban development.
Design of the Strategic Regional Plans focused on a methodology
based on participation. Between October 2002 and July 2003, almost
127
360 activities in the 31 Regional Districts were carried out by 350
persons. Discussion engaged almost 10,000 participants from 2,175
civil organizations in regional seminars, workshops and deliberative
meetings. This paper focuses on this methodology as the subject of
the analysis presented here.
A proposal that empowers a Representative Council for decisionmaking – the foundation for the participation civil society in
urban matters - has been suffering strong resistance from the City
Council members and the traditional lobbyists who are against its
implementation.
The demands of the city’s excluded population have also contributed
to increase the conflict between civil society and the private sector.
For the purpose of this work the following are worth mentioning.
a) Resistance to instruments aimed at controlling real estate
speculation based on Constitutional claims related to the rights of
individual property;
b) Attempts to preserve the privilege of an elite resident in high
quality urban areas through measures aimed at clustering such areas
under an environmentalist banner that in fact is focused only on
territorial segregation to the point of trying to block main axes of
public transportation as well as development of regional centers;
c) Resistance of functionalist urban planners against the
adoption of: a) a non-segregationist land use policy aimed at
enabling a mix of residential and non-residential uses of the same
plot or building; and b) separation of the rules of land use from those
of building potential and development of new regional centers as a
basis for economic, environmental and urban sustainability;
d) Struggle of high-income neighborhood associations against
the implementation of exclusive buses lines for systems of public
mass transportation crossing their residential areas;
e) Resistance of traditional economic sectors against the
inclusion of emerging sectors of an economy focused on solidarity, for
instance the transportation companies versus the new cooperatives,
as well as that of the traditional mall areas against the regulation of
hawkers;
128
f) Recognition of shanty towns, slum tenement-houses and
illegal land parceling by meeting the more significant demands of
their inhabitants, even if in a precarious mode that disregards the
socio-environmental issues of general interest;
g) Struggle in the low-income neighborhoods against squatters
on public land reserved for implementation of social equipment,
parks and infrastructure facilities;
h) Decentralization of urban planning as well as development
of new institutional means for regional participation in decisionmaking, for instance the Representative Council of Regional
Districts;
i) Implementation of an Urbanization Fund, based on the
permit to build over an allowed limit through payment that generated
resources to be used in the poorer or more demanding urban areas.
This includes other instruments such as urban operation projects
aimed at reurbanizing specific territories in which the real estate
market is interested.
The Strategic Regional Plans’ participative events were attended
mainly by the popular sectors of civil society, through NGOs or
socially organized movements. On the other hand, apparently the
elite and the traditional economic sectors ignored these events insofar
as they prefer acting through their established lobbies mainly in the
City Council where Plans are to be officially approved and enacted.
Such conflicts and their actors led us to reflect on the distinction
between self-centered pressure groups and those really representative
NGOs acting collectively. In this case, both could not be simply
labeled without an analysis of each one’s point of view regarding
the above mentioned conflicts and demands.
Thus the main purpose of the work presented here is the assessment
of findings and the management of new public policies and
instruments designed by the Strategic Master Plan, especially in
terms of the degree and the quality of participation in the decisionmaking process focusing on conflict analysis.
129
2.
The participative process of the Strategic Regional Plans
2.1.Methodology
After the sanctioning of the City of São Paulo Strategic Master
Plan, Law No. 13,430 of September 13, 2002, the Municipal Urban
Planning Office (SEMPLA) and the Sub-city Halls launched the
elaboration of the Strategic Regional Plans as a complementary
stage of their propositions and to recognize the peculiarities of each
region.
The Regional Plans were developed for each one of the 31 Sub-city
Halls strengthening the process of managerial decentralization and
making use of planning activities as one of the first steps for their
consolidation, with reactions on the qualification of the local teams.
Thus, the Strategic Regional Plans were developed together with the
implementation of the Sub-city Halls from October of 2002 to July of
2003, reckoning with the technical support of contracted companies,
universities, foundations and of the Offices’ local representatives.
Participation of the citizen at all stages of the elaboration starting
with a methodology ensuring that preparation of plans became a
communitarian democratic process.
For this purpose electronic recording was developed for all stages of
the process for implementation of an internal and external network
for communicating and publicizing the needed information and the
outcome of each stage of the work. Standardized procedures were
established for each of the activities: time schedules, summons,
reports and communications of results as well as directions,
guidelines and technical recommendations for the elaborations of
Regional Plans.
Four moments marked the unfolding of the procedures. The first, in
which technicians of the Sub-city Halls were qualified as multiplying
agents for moderation and leading of meetings, workshops and
plenary assemblies and techniques for mediation of conflicts. The
second when the workshops for elaboration of a Situational Panel
were carried out, This Panel comprises the identification of the
130
main issues, trends, demands and conflicts of the region striving to
elaborate each Strategic Regional Plan.
Next, the “verbal maps” of each region were prepared (schematically
expressing the different suggestions of the workshops) and conclusions
were reached regarding the socio-economical and environmental
aspects. This included the urban-environmental aspects stressing
breakdowns related to: the Structural Environmental Water Network,
the Structural Roadway Network, the Structural Transportation
Network and the Network of Centralities. The issues and conflicts
existing in relation to the land parceling legislations, land use and
occupation, shanty towns and existing illegal occupations were
identified; the macro-areas, the special zones, the areas of use as
well as the areas of urban interventions.
The Situational Panel had as a starting point a series of materials
supplied by SEMPLA, such as: thematic maps of the SDP,
cartographic support, maps on clustering, on trips per transportation
mode by district, among others. Furthermore, overall data
arranged by district related to demography, economy, health, urban
infrastructure, education, supply and social welfare. This data was
processed and organized by the teams of the Sub-city Halls and
respective bodies for technical support of the presentations and
public discussions carried out in the “planning workshops”.
At the same time thematic meetings were held on the environment,
transport, land use, housing and infrastructure with the participation
of the Municipal Offices, technicians from the Sub-city Halls and
technical teams hired so as to supply information for the development
of the planning work.
At the third moment workshops were held to elaborate the proposals
to solve the previously identified problems of each region. The Subcity Halls prepared material so that residents and those interested
could voice proposals and suggestions. As such, maps and tables
were prepared with the main problems and expectations of solutions
as viewed by the population.
Once results of the workshops and the systematic preparation of the
written proposals – part of them sent by resident associations, the
Sub-city Halls produced the preliminary Panel of Propositions that
131
had been presented and discussed in the workshops and subsequently
in the plenary assembly to include adjustments and addition of
new contributions made by society. New proposals turned up and
conflicts of interest were identified and then registered and submitted
to negotiation. Work was directed to reach a consensus at specific
meetings organized by the Sub-city Halls. In the lack of consensus,
decisions were arbitrated by the Executive Power.
In the fourth moment technicians of SEMPLA and the Sub-city
Halls made the Panel of all SRP Propositions compatible among
themselves and transformed into a bill of law together with the
respective maps and tables. These results were once again presented
in plenary assemblies aiming to improve and separate the proposals
These proposals outlined the urban regional development policy in
accordance with the structural and integrating elements, with the
areas of urban intervention, urban operations and projects of the
Strategic Master Plan.
Finally the bill of law was analyzed by the Municipal Council of
Urban Policy (CMPU) and sent to the City Council to initiate the
legislative proceedings in August of 2003.
During the staging of Public Hearings of the legislative proceeding,
this was interrupted by the Prosecuting Counsel to request an
amendment in the article of the decree that permitted a dubious
interpretation concerning the participations of NGOs in the debates.
This intermission created an opportunity to improve the law. New
meetings were held in the 31 Sub-city Halls, and the document was
again forwarded by the Executive Power to the City Council.
Some 380 workshops and plenary assemblies were held throughout
the entire city during this process, involving more than 10,000
participants, 2,175 entities and 350 technicians in about 18 months
of elaboration and public debates.
To conclude the methodology, the government and civil participants
were interviewed in an opinion survey seeking to assess the efficacy
of the participative process. Some of the results stress that 94%
of the civil participants viewed their participation as being “very
important” 87% believe that their region will improve with the
132
Regional Plan and 84% believe that some of the proposals made by
the people will be carried out.
2.2.
Profile of the Participant Civil Organizations
The attendance list and information of the 31 Sub-city Halls
permitted registry of all the organizations of civil society present at
the workshops and plenary assemblies during the elaboration of the
Strategic Regional Plans. In order to identify the overall profile we
divided them into five major categories.
I.
Were considered as philanthropic entities those dedicated to
the excluded in terms of gender, race and age – women and senior
citizens, children, adolescents and also the entities for cultural, sport
and leisure purposes.
II.
Neighborhood associations are the movements, the
committees and the organizations established to defend regional
urban interests.
III.
Trade associations are those related to interests of economic
sectors, owners and employees.
IV.
The movements in favor of sectorial policies are the informal
or formal associativism established to claim for political priority
for the metropolitan issues of housing, safety, health, environment,
transportation development and participative budget issues, which
already have their own forums and councils. With regard to the latter,
they have played a pioneer and leading role in civil participation in
decision making. This was culminated with its institutionalization
in the Federal Statute of the City and in the Strategic Master Plan of
São Paulo.
V.
The political or technical representatives of government
bodies at all levels, of the spokesmen and of the political parties that
were classified separately.
A second classification made according to the Map of the Socioeconomical Profile by District, based upon the Human Development
Index (HDI) and the ranking of each one above or below the Line
133
of Social Exclusion (page 19). Thus, the dichotomy between the
Included Sub-city Halls and Excluded Sub-city Halls becomes clear,
with their respective stakeholders present at the workshops and
plenary assemblies.
OVERALL PROFILE OF THE CIVIL ORGANIZATIONS (%)
600
500
400
300
200
100
0
489
431
314
234
Philanthropic
entities (745)
208
147
71
117
Neighborhood
Trade associations Movements for
associations (723)
(355)
sectorial policies
(188)
INCLUDED (918)
91
73
Politicians,
executives and
spokesmen (164)
EXCLUDED (1236)
Chart 1 – Overall Profile of the Civil Organizations
OVERALL PROFILE OF THE
CIVIL ORGANIZATIONS (%)
Philanthropic entities
(745)
Neighborhood
associations (723)
9%
8%
34%
16%
33%
Trade associations
(355)
Movements for
sectorial policies
(188)
Politicians, executives
and spokesmen (164)
Chart 2 –Overall Profile of the Civil Organizations
The participative process essentially attracted the civil organizations
of the excluded Sub-city Halls. They are the same social actors of
the Movement of Urban Renewal that pressured public power for
the creation of the Federal Statute of the City, to make legitimate the
instruments of civil participation and the policies of social inclusion
for the settlement of the low income population.
In the workshops and plenary assemblies of the Strategic Regional
Plans the discourse was practiced by neighborhood associations,
each defending the urban interests of their region. The Excluded Subcity Halls mobilized the greater absolute number of associations,
demonstrating their enthusiasm and optimism with the opportunity
134
to participate, thereby placing trust in the progressive proposals
of the Statute of the City and of the SDP. The Included Sub-city
Halls presented a greater relative number of associations according
to population density. However they championed conservative
urban policies as opposed to the general guidelines of the SDP thus
disclosing a growing discontentment with the unfolding and end
product of the regional plans. Powerful and influent they used the
media, the Chamber of Representatives and the Prosecuting Counsel
in an endeavor to change the plan according to their interests.
In the entire municipality there was extensive participation of the
philanthropic entities –present in all participative events to fully
exercise citizenship and attract attention in favor of public policies
directed towards their causes.
Typical of the excluded regions, the movements involved with
sectorial policies, although having their own specific councils
and forums, participated to ensure their prominent position in the
Strategic Regional Plans.
It is noteworthy that in the excluded Sub-city Halls the philanthropic
entities and the movements in favor of sectorial policies have
regional dimensions, act conjointly and often are branches of the
neighborhood associations.
The trade associations present had a direct interest in urban matters.
Representatives of the companies were present in large numbers and
in general did not speak out. But through the lobbies and specialized
press it is clear that they claim a more favorable urban-environmental
regulation. This is because the current regulation is viewed as one
of the major bureaucratic impediments against the development of
São Paulo, whose perverse effects are the prevalent non-licensed
functioning, corruption, informal economy and flight of companies.
Political representatives of all government levels, spokesmen and
parties were present for the follow-up and to opinion. Evidently,
mostly there were town councilors and the party coalition which
is in the City Council Executive Power. The opponents later on
manifested their contrary position at the legislative stage of the
Chamber of Representatives, so as to change or not sanction the
plan.
135
SECTORIAL POLICIES
44
9
Environmental
(30)
Health (31)
Security (38)
19
INCLUDED (71)
5
3
9
4 5
Participative
budget (9)
11
9
Development
(12)
22
13
10
Transportation
(14)
25
Housing (54)
50
40
30
20
10
0
EXCLUDED (117)
SECTORIAL POLICIES
44
19
9
INCLUDED (71)
5
3
9
4 5
Participative
budget (9)
11
Environmental
(30)
Health (31)
Security (38)
9
Development
(12)
22
13
Transportation
(14)
25
10
Housing (54)
50
40
30
20
10
0
EXCLUDED (117)
Chart 3a, 3b – Sectorial Policies
In the excluded Sub-city Halls there was a marked presence of
groups, commissions and organizations that patronize sectorial,
housing, security, health, environment, transportation, development
policies and participative budget.
It is estimated that in the city there are 400 thousand precarious
dwellings located in shantytowns, slums and illegal land parcels6,
spurring intense mobilization of NGOs and pressure groups for
housing policies.
Violence has assumed alarming proportions in the whole municipality
and has brought about a growing civil mobilization for Security
which is viewed as first priority in the middle class neighborhoods.
Traditionally, Health has one of the largest representations of the
Third Sector within the metropolis. It shows a great capillarity,
social efficiency and organizational qualification. That it why, it is
the public policy which achieved the greatest budgetary advantages
136
established by the Federal Constitution. Civil organizations linked to
the subject are among the most assiduous at all participative events.
Unfortunately, the macro-environmental issue still remain in the
hands of the elite, among intellectuals and persons with more
schooling than most. There are few local and transnational NGOs
engaged in this cause, which is concentrated in a few good quality
urban districts. It is fortunate that the survey pointed out the presence
of environmentalists in the water shed protection areas occupied by
shanty towns and illegal land parceling.
The chaos of the road system and of municipal transportation
brought out the participation of regional transportation councilors.
It was one of the more relevant and disputed issues discussed by the
Strategic Regional Plans of the elite districts, as classification of the
roads influences land use rules.
The economic situation and growing unemployment led to
proliferation of the number of civil organizations engaged in matters
of development, even more so in the excluded regions known as “
bedroom districts”. From them the population travels to work places
located in the noble regions of the municipality, spending an average
of three hours in transit due to the poor public transport system7 .
Councilors of the Participative Budget were present to articulate the
priorities drawn from this forum, with the guidelines of investment
established by the Strategic Regional Plans.
SECTORIAL POLICIES
44
19
9
INCLUDED (71)
5
3
9
4 5
Participative
budget (9)
11
Environmental
(30)
Health (31)
9
Development
(12)
22
13
Security (38)
10
Transportation
(14)
25
Housing (54)
50
40
30
20
10
0
EXCLUDED (117)
137
SECTORIAL POLICIES
44
19
9
INCLUDED (71)
5
3
9
4 5
Participative
budget (9)
11
Environmental
(30)
Health (31)
Security (38)
9
Development
(12)
22
13
Transportation
(14)
25
10
Housing (54)
50
40
30
20
10
0
EXCLUDED (117)
Chart 4a, 4b – Trade Associations
Trade Associations prevailed at the workshops and plenary
assemblies of the Sub-city Halls of the included regions.
The participative events attracted a significant representation
of the business corporations, of professionals and of the trade
associations to follow-up and influence the new mark regulating
to urban-environmental licensing for economic activities. They
were seeking greater flexibility because in relation to the land use
and Zoning legislation, 2/3 of the establishments are in an illegal
situation8. Tradesmen irregularly located in the noble regions of the
city demand the regulating of new commercial corridors provoking
major difficulties with the neighborhood associations. The regional
trade associations proposed the renewal of the neighborhood centers
as an alternative for the upgrading of local economy.
Unions and professional councils that were present were directly
interested in urban issues. They were engineers, architects and
lawyers, owners and employees of hotels, restaurants and builders.
Large owners of urban land and The Union of Realtors in
Civil Construction elected representatives in the Chamber of
Representatives and in the City Council on Urban Policy who chose
to promote their interests. Although few, they have great power in
opinion making and influence in the decision taking.
The most visible sector of informal economy in São Paulo is that
of hawkers. They congregate in only a few organizations, which
however have large critical mass and a strong influence on the
decision levels of the Executive Power and of the Chamber of
Representatives. Their pretext is unemployment and the claim for
138
policies of a economy of solidarity, however some are connected to
smuggling.
II.3.
The main group conflicts that occurred during the process
In the elaboration of the Regional Strategic Master Plans participation
of civil society entailed revolutionary innovations. Excluded
segments were granted a decision power, until then a privilege of
the elite that had access to the Executive Power and the Chamber of
Representatives. Public policies and the regulation of land use were
opened to public discussion, previously restricted to the technocrats,
town councilors and real estate lobbies. The increased number of
participants, of course, brought about new conflicts.
Of the conflicts cited in the introduction, those that more
strongly mobilized the media and the Chamber of Representatives
were three:
I. Pressure groups related to the real estate sectors. The
principal claim of these sectors was the maintenance and gratuity
of the building potential in force in the areas having the greater
added value in land plots due to the existing urban infrastructure.
The purpose was to prevent implementation of the principle of
recuperation of investments by the Public Power, resulting from the
increased value of urban real estate, in an effort to reduce payment
of the “encumbrance”. The principle as well as the new instrument
of urban management were instituted by Federal Law 10,257 of July
10th 2001 – Statute of the City which sets forth the overall guidelines
of national urban policies. The instrument of the encumbrance,
implemented for the first time in the country by the Strategic Master
Plan of São Paulo foresees the gratuity of the floor area coefficients,
only for use of the basic floor area coefficients set forth in the plan
in (1) one time the area of the land plots, for the greater part of the
city and the need for payment of additional amounts corresponding
to building potential above the maximum limits defined for each
zone of land use. The compensations resulting from this process that
provide for the Fund for Urban Development of the Municipality
139
also created by the Plan are intended for application in the excluded
areas and in infrastructure, environment, housing and transportation.
II. The elite community associations trying to keep up the
urban constraints that hinder expansion of the transport and
commerce axes. Resistance of the elite neighborhood associations
and functionalist urban planners against the mixed land use and
the creation of centralities as a principle of economic, urban and
environmental sustainability of the territories. The zoning law in
force in São Paulo sanctioned in 1972, even when amended by many
specific laws, maintains urban constraints that hinder the expansion
of the transport and commerce axes along exclusively residential
quarters. These are the so-called “Garden-Quarters” located in the
southwestern region of the city surrounding the downtown area,
which are noted for their vegetation and urban quality. With the
spreading of the city this region endowed with unquestionable
urban quality where the elite is located, started to become stranded
between urban polarities and major arteries of the roadway system
that jeopardized its maintenance in the original standards. In the
enclosing roadways and important axes commerce and high standard
service activities settled during the last 30 years. They essentially
cater to the high purchasing power population, by-passing the urban
legislation in force, creating a major conflict between the residential
and non-residential activities. The search for covenant and specific
solutions by means of a new instrument to negotiate conflicts was
a mechanism implemented by the Master Plan to find criteria and
conditions of sociability and location of the activities in these
territories, since maintenance of the exclusivity of the residential use
and of its urban characteristics had been elected. This mechanism
has been tested with relative success and has induced the groups
of interest related to the sectors of commerce and services to voice
in an organized manner their points of view. In general, those are
proposals of centralities of commerce and services to cater to these
quarters however the difficulties related to the high volume of traffic
that circulates in the city including on the roadways of the gardenquarters still remain.
140
III. The legal recotnition of the shantytowns, slums and
“clandestine” land parceling, with regard to the meeting of urban
development and housing demands and the comprehensive address of
the long term socio-environmental issues of general interest. Most of
the city, known as the illegal city, was built by-passing the traditional
urban legislation which did not acknowledge the universality of the
right to housing and the devastating aftermath of social discrimination
on the quality of life for the majority of the city’s population. Some
three million inhabitants live in shanty towns, irregular land parcels
and slums mostly located in the fringe suburbs of the city but also
in the remaining areas and in slum tenements within the downtown
areas and quarters9 . The phenomenon of marginal expulsion may be
observed in the rates of population growth. The central districts loose
population and suffer from emptying, while the peripheral districts
grow at rates ranging from 5% to 13% per year, in a scenario of low
overall population growth (page 20). In this context the associations
for protection of housing and the movements of the homeless exert a
strong pressure in the sense of acknowledging areas to be allocated
for the creation of Special Zones of Social Interest – ZEIS and
the utilization of instruments that would recognize rights and urban
development plans. About 15% of the net area of the city is intended
for such zones, viewed as mixed zones and subject to participation
in the market by the building of social housing, with differentiated
subsidies by the Master Plan.
IV. Civil participation clearly brought to light the conflicts
of interest existing between the elite and those excluded.
Notwithstanding that both sides present consistent arguments, and
legitimate claims, in conflicting situations the government took
decisions oriented by a social and developmental approach towards
a sustainable urban development because demand is preponderant,
urgent and imperative.
V. The government believed that the interest of specific groups
of the elite cannot be met to the detriment of meeting basic universal
rights. In this process of urban renewal underway, significant
141
advances were made, such as decentralization of public management,
application of the Statute of the City, by utilizing the main principles
related to the city’s social function and to urban property and even
more so by the introduction of the encumbrance as a mechanism
for funding from the urban added value and the recognition of the
illegal city, through the ZEIS and their outcomes .
It should be noted that the progressive decisions taken by the
Strategic Master Plan were not an award of the government, but
the outcome of the Movement of Urban Renewal that has been
pressing the public power for the last 30 years through thousands
of civil organizations. Furthermore, it must be recalled that these
associations were the cradle of the Third Sector in Brazil during the
authoritarian regime (Fernandes).
Diagram 1 – Piramid of rights
According to Boaventura S. Santos (1994), the Law follows a
sequence of complexity and fine tuning towards the full attainment of
citizens, starting from basic universal rights, going to the collective
rights until fulfilling the diffuse rights – case of the Brazilian
minoritie elite. Empirically, there is no way to practice the advanced
rights without contemplating the previous stages, due to the absence
of an array of factors such as legitimacy, capability of the state
and control. They may even exist on paper, however they are not
effectively implemented and become void. Brazilian legislation has
many such examples.
Relating to the universe of the Strategic Master Plan leads to the
following reading of São Paulo – an emblematic portrait of Brazil
142
which is still at the stage of providing for universal rights such
as: housing, social equipment, accessibility and minimum infrastructure. Therefore it is natural that the basic individual and
collective requirements have had priority over the diffuse demands.
In accordance with this principle the economic function of the land
has been neglected in favor of the social function of property and of
the city, using part of the urban added value for the Municipality’s
Urbanizing Fund in order to provide for the excluded regions and
the strategic urban projects. At the same time when faced with the
need to extend the economic axes, flexibility of the urban constraints
of the wealthy districts located on the Southeast vector of the city
was favored, thereby opposing even more those that might have
environmental merit or reason. Social pressure resulting from the
enormous housing shortage motivated the policy of the Special
Zones of Social Interest, to regularize shanty towns in noble areas,
contrary to the interests of the elite.
Pressure of the informal economy on public transportation means
was channeled to cooperatives of micro-busses included in the new
Strategic Plan of the sector going against the interest of the large
companies. On this issue, the new land use regulation privileged
the regularization of the informal facilities such as neighborhood
commerce, the garage shop and the backyard factory.
The socio-environmental option led to the quest for a new urban
structure emphasizing sustainability. The importance of the
environment was acknowledged in the network of rivers and green
areas of the city and the protection of most of the territory. This
is perceived in the urban structure proposed for the city. Which
in addition to the traditional elements in the structuring of cities,
roadway and transportation networks, in our case also complex
because networks are already built and insufficient, the identification
of the importance of creating poles of centralities in the city, balanced
from the point of view of jobs and housing means a polycentric
city decentralized into units – the Sub-city Halls. Acknowledging
the importance of the environmental water network of the city as a
structuring element, not only in the sense of renewal but also as a
143
protection of this water network and creation of the sub-basis they
represent. Added to these structuring elements is a working plan
with the integrating elements of urban structure, re-qualification and
qualification of the urban grid with social equipment, green areas
and public spaces in the city.
Therefore new principles of urban sustainability were adopted to
face the causes bringing about impacts of the real city that is:
a)
Render flexible the occurrence of diversified uses all over
the city, through control of activities next to exclusively residential
areas in accordance with the level of admissible nuisance;
b)
Reduce the travel distance between work and home,
shopping, education and leisure;
c)
Rationalize the use of installed infrastructure and of public
transportation to avoid overload or idle capacity and completing its
basic network;
d)
Protect, preserve and renew the natural and built environment,
of the cultural, artistic, landscaping, archeological and urban
heritage;
e)
Reduce the excessive imperviousness of the soil;
f)
Control the activities that affect the neighborhood, by the
inclusion of environmental parameters for control of nuisances in
grouping of activities: noise, vibration, dusts and particles, among
others;
g)
Articulate the discipline of land use with the roadway and
urban transport, ensuring the flow and safety of the structural and
collecting routes of the roadway network, giving priority to the flow
of public passenger transportation.
In this aspect, noteworthy is a new environmental perception related
to the communities’ sense of identification with places of the city
and the emergence of environmental values in the pressure groups.
Within this ensemble of innovations there are discontented sectors
and powerful groups that have been opposed which use stalling
measures in an endeavor to annul the democratic process of
144
making Regional Plans. They belittle the participation of people’s
organizations and of the non organized sectors by using the media
as well as sectors of the Prosecuting Counsel, the Legal Power and
the Chamber of Representatives aiming to hinder sanctioning of
the Bill of Law of the Strategic Regional Plans. Frequent efforts
arise to weaken the public hearings by means of powerful, specific,
differentiated requests to the representatives of traditional entities
and also the use of formal resources and legal maneuvers.
The merit of the SMP and of this management was to finally
institutionalize civil participation in the advisory domain,
progressing to the deliberative domain by proposing three civil
councils: the Municipal Council for Urban Policies (CMPU), the
Urbanizing Fund of the Municipality (FUNDURB) and the Council
of Representatives – bodies comprised by the elected civilians with
quotas destined to members of the Third Sector organizations.
The Council of Representatives, both at regional and municipal
level, the most powerful body of civil representation, intends to
approximate the Third Sector to the Executive Power and to the
people’s spokesmen with decision power. Certainly, that is why for
its legal implementation it is facing such strong opposition among
the politicians of the Executive Power and of the Chamber of
Representatives.
145
4.
Final Considerations
Analyzing the profile of civil participation in the Strategic Regional
Plans, two major demarcation axes figure out according to the
stakeholders and the values of each association represented there.
The level of citizenship shown by the various civil organizations
defines the first demarcation axis by which on the one side associativism acting in the interest of each member is shown – the pressure
groups; and on the other side the associativism which acts in benefit
of the common interest – the NGOs. Social unbalances define the
second demarcation axis which differentiates the elite organizations
from those of the excluded.
Without the pretension of setting forth a model, this illustration
permits a better understanding of the conflicts of interest that arose
from the participative process with enough intensity to jeopardize
the legislative proceeding which was expected to take place in the
Chamber of Representatives.
Diagram 2 – Synoptic Profile of organizations
146
From a theoretical point of view, it must be taken into account that
there are grey zones of merit regarding the level of public interest
and citizenship in the different quadrants. Oscillating between the
common interest and the individual one, the participant NGOs
as well as the pressure groups could not be categorically ranked
as heroes or villains of citizenship because all share one parcel
of self-interest and another of public interest. Such is the case of
neighborhood associations, of the elite or of the disclaimed, that
advocate communitarian interest, but whose members participate
to achieve urban quality for the surroundings of their own home.
It suggests the hypothesis that in urban affairs there may not be
anymore pure NGOs in São Paulo, with the exception of the bodies
representing the more disclaimed categories related to gender, race
or age.
Contrariwise there are sectors driven by self interest, notably those
from the informal economy practiced by the excluded that play a
role of job and income generation of fundamental public interest for
development; although they are not NGOs nor citizen companies.
Exception is made to some sub-sectors of the informal economy
linked to smuggling that demand caution. In this sense public power
is at the preliminary stage of separating the wheat from the chaff to
promote an economy of solidarity and not organized crime.
The segments of the elite could not be viewed as villains of citizenship
because the urban claims they submitted were legitimate and pertinent,
notwithstanding that most of the time they were in conflict with the
prevailing interests of the excluded and of development. Such is
the case of the regional environmental movements of elite origin,
whose guidelines for urban environmental protection are opposed
by the expansion of the circulation and commerce axes needed
for development. Further opposition comes from the guidelines of
the Popular Housing Movement, demanding a less restrictive land
use regulation and a lesser urban quality as an ultimate alternative
to minimize the housing shortage, considering that there are no
resources to implement a better public policy.
This analysis was made possible thanks to the civic participation
prompted by the Strategic Regional Plans. Generally speaking this
147
participation seemed to be organized by neighborhoods or segments
of interest and there were no organizations advocating more
comprehensive interests. Outstanding examples are the absence of
interest in regulatory measures to combat the overwhelming floods
that take place in the city and the lack of civil organizations that
claim for socio-environmental policies to retrieve the extensive
areas of the water sheds that are illegally and densely occupied by
shanty towns to the point of seriously endangering the water supply
of the metropolis. As a paradox, the strongest Brazilian ecological
militance for the flora and fauna of the tropical forests is concentrated
in São Paulo.
In the majority of cases the interests do not include solidarity
guidelines with social and environemntal values. In their majority
they are dissociated. The protection of the water sheds is defended
by use constraints but the right to housing and income distribution
or vice-versa are not under discussion There are no integrating
policies of a social environemental nature.
It is noteworthy that the organizations of civil society dedicated to
urban causes are more prone to self-interest of the pressure groups
at regional or sectorial level and less towards the public interest of
the NGOs, showing themselves to be immature from a citizenship
point of view when compared to the organizations linked to other
causes such as philanthropy, education and health. However it must
be taken into account that in the excluded segments associativism
moved by self-interest is a matter of survival be it through the NGOs
or other pressure groups so as to assure being included in the public
agenda.
This work intends to call attention to the urban interest associations’
lack of socio environmental efficiency. Our utopia would be to see
the elite joining the excluded on behalf of distributive and housing
policies because as an environment the city is a unique organism,
the aggregated product of all its builders. Until we bridge the
gap of the socio-environmental abyss existing between the two
faces of São Paulo, we probably will not solve such severe issues
as unemployment, violence, urban degradation, floods and the
threat of a shortage of drinking water. All these issues are related
148
to precarious housing, lack of schools, sport and leisure facilities,
due to the absence of roadway and sanitary infrastructure, poor
transportation, lack of incentives for industrial settlement, which are
deeply intertwined with the physical-territorial issues and the urban
policy addressed by the Strategic Master Plan.
We believe that the presentation of this subject for international debate
may permit a comparative approach with the urban associations
of countries in a similar or more favorable situation as well as a
discussion of the participative methodology developed in São Paulo
to democratically deal with urban policy.
149
Notes
1.
GINI´s São Paulo Parameter: 0,5857. Brazilian Institute of
Geography, 1991.
2.
São Paulo City. Social an Environmental Map.
Environmental Secretary of Green and Environment. 2.000.
3.
National Census. Brazilian Institute of Statistic Geography,
2.000
4.
Inter- Syndicates Department of Statistic Studies. August
2003
5.
São Paulo Strategic Master Plan. Municipal Law. No
13,430. September 2002
6.
SEHAB, Housing Plan, 2003
7.
Survey Origin- Destination, 1997
8.
Finance Office, 2002
9.
SEHAB, Housing Plan, 2003
Bibliography and References
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na América Latina. Rio de Janeiro, Relume-Dumará, 1994.
Fisher, Julie. Nongovernments: NGOs and the political
development of the Third World. West Hartford, Connecticut,
Kumarian Press, 1998.
Harvey, David. Spaces of Hope. Berkeley and Los Angeles, CA,
University of California Press, 2000.
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Blackwell Publisher, 1996.
Jacobs, Jane. Morte e Vida de Grandes Cidades. São Paulo, Martins
Fontes, 2001.
Olson, Mancur. The Logic of Collective Action: Public Goods and
the Theory of Groups. Cambridge, Harvard University, 1971.
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Learning: an Advocacy Coalition Approach. Boulder, Westview,
1993.
Santos, Boaventura S. Pela mão de Alice: o social e o político na
150
pós-modernidade. Lisboa, Ed. Afrontamento, 1994.
São Paulo (cidade). Plano Diretor Estratégico 2002/2012. Diário
Oficial do Município São Paulo, 13.12.2002
(Brasil) Estatuto da Cidade. Lei Federal 10.257, de 10 de Julho de
2001.
Authors
Ivan C Maglio. Civil Engineer. Doctor (att.) in Environmental
Health at the Universidade de São Paulo. MsC in Environmental
Health from the São Paulo University. Post Graduation in
Environmental Management by Tufts University. Boston – USA.
Executive Chief of The Urban Plan Department – São Paulo Local
Government’s Planning Secretariat. Chief of Strategic Master
Plan and Regional Strategic Plans. Member of The International
Association Of Environmental Impact Assessment. Faculty of the
São Paulo School of Sociology and Politics.
Email: [email protected]; [email protected]
Rosane Segantin Keppke. Doctor (att.) in Urban Planning at the
Universidade de São Paulo. MSC in Public Management by the
Getulio Vargas Foundation. Chief of Strategic Regional Plan of
Itaim Paulista and Collaborator of The City Council Commission
for Strategic Regional Plans. Third Sector Organizations
Consultant.
Email: [email protected]; [email protected]
151
Mercado Imobiliário, Desenvolvimento Urbano e Responsabilidade
Social: O plano paulistano de conciliação
Artigo apresentado ao IV Seminário Internacional da Latin
América Real Estate Society
São Paulo, Instituto de Engenharia, 26 e 27 de agosto/2004
Ivan Carlos Maglio
Rosane Segantin Keppke
Artigo completo disponível no sítio http://www.lares.org.
br/2004/B2/maglio%20e%20rosane%20keppke.pdf , Acesso em
16/121/2012
152
Mercado Imobiliário, Desenvolvimento Urbano e
Responsabilidade Social: O plano paulistano de conciliação
Artigo apresentado ao IV Seminário Internacional da Latin
América Real Estate Society
São Paulo, Agosto/2004
Ivan Carlos Maglio
Rosane Segantin Keppke
O Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE) teve como desafio
central o combate às desigualdades sócio-ambientais do município.
Amparado no Estatuto da Cidade, formulou políticas que visam
socializar o valor agregado urbano – compromisso ratificado junto
as 10 mil pessoas e às 2.175 organizações da sociedade civil que
participaram da elaboração dos Planos Regionais.
Indo além, o PDE propôs um “layer estratégico” para o
desenvolvimento urbano. Distribuiu projetos âncoras por todo o
município considerando graus diferenciados de sustentação financeira
junto ao mercado imobiliário. São 233 Áreas de Intervenção Urbana
(AIU)1, 15 Operações Urbanas Consorciadas (OUC)2, 997
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)3 que invocam maior
dinamismo e diversificação do setor.
As Áreas de Intervenção Urbana perseguem projetos estratégicos
auto-sustentados dentro do próprio perímetro de influência. Por
exemplo, os parques lineares liberam as margens dos cursos d’água
transferindo4 potencial construtivo para as bordas das respectivas
AIUs.
As Operações Urbanas – tradicional modalidade de AIU aplicada
às regiões de grande apelo imobiliário, alcançaram também as
regiões emergentes, no esforço de criar novos vetores de
desenvolvimento. A Jacu-Verde é particularmente inovadora, pois se
volta ao desenvolvimento econômico do
extremo Leste oferecendo incentivos de localização para novas
cadeias produtivas.
As Zonas Especiais de Interesse Social pagam uma dívida histórica
153
para com os Movimentos de Moradia. Os imóveis inseridos em
ZEIS têm destinação obrigatória para Habitação de Interesse Social,
de promoção pública. São compensados pelo potencial construtivo
não oneroso, pela flexibilização da regularização fundiária, pelo
fomento das Parcerias Público-Privadas (PPP) e pelos incentivos à
Habitação do Mercado Popular.
Além das PPP, o PDE estimula a concessão urbanística5, o
consórcio imobiliário6 e outros instrumentos que contam
com o empreendedorismo do setor imobiliário para espraiar o
desenvolvimento urbano, porém com responsabilidade social,
evitando a expulsão dos excluídos. Analisar esta possibilidade é o
objetivo da presente reflexão.
1.
O PDE e os desafios da promoção do desenvolvimento
urbano
São Paulo, a segunda maior cidade da América Latina em importância
político-econômica, produz
13,6 %7 do PIB brasileiro, revelando o exacerbado desequilíbrio
regional que caracteriza o país. E, dentro da cidade, a concentração
de renda8 segrega o território em pequenas ilhas de qualidade
urbanística num mar de degradação sócio-ambiental. Dos 96
Distritos Regionais, 649 encontram-se abaixo da linha de exclusão.
Localizada na periferia da cidade, a população dessas áreas precárias
triplicou na última década, ao receber os
novos excluídos das áreas consolidadas. As metrópoles latinoamericanas apresentam o mesmo fenômeno, em maior ou menor
intensidade.
O governo não consegue concluir a urbanização do município, e até
mesmo os serviços básicos de manutenção encontram-se ameaçados
pela escassez de recursos. Além do arrocho do orçamento público, a
154
1 PDE, Lei Municipal 13.430 de 13/09/2002, art. 221-223.
2 PDE, Lei Municipal 13.430 de 13/09/2002, art. 225-234.
3 PDE, Lei Municipal 13.430 de 13/09/2002, art. 171-181.
4 PDE, Lei Municipal 13.430 de 13/09/2002, art. 217-220.
5 PDE, Lei Municipal 13.430 de 13/09/2002, art. 239.
6 PDE, Lei Municipal 13.430 de 13/09/2002, art. 246.
7 Fonte: Moreto e Pochman, 2003, 33-4.
8 Coeficiente de Gini de São Paulo: 0,5857 (IBGE/91)
9 Fonte: Mapa Sócio-Ambiental da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente,
2002
política econômica global resultou em 20%10 de taxa de desemprego.
Favelas, cortiços, sem teto e ambulantes degradam endemicamente
toda cidade, e ameaçam a qualidade dos Distritos consolidados.
Neste cenário adverso a prefeitura encarou o desafio de elaborar um
novo Plano Diretor Estratégico, após 30 anos de emendas ao anterior
– intervalo de tempo em que se restaurou o regime democrático no
país, proliferando as associações reivindicatórias por moradia, infraestrutura urbana, equipamentos sociais e políticas públicas para a
economia social. Num passado recente, a corrente progressista
conquistou direitos, elegeu o atual presidente e, um pouco antes,
a prefeita de São Paulo, aumentando as expectativas de inclusão
social.
São Paulo inovou por ser a primeira grande metrópole a aplicar o
Estatuto da Cidade – lei complementar à Constituição que criou
instrumentos para validar a função social da propriedade, tais como:
i) a utilização compulsória dos imóveis ociosos; ii) a aplicação
de outorga onerosa sobre o potencial construtivo adicional a fim
de socializar recursos anteriormente apropriados exclusivamente
pelo mercado imobiliário e investi-los nas áreas carentes; iii) a
transferência do direito de construir aplicada aos imóveis e áreas
de interesse público com fins de preservação ambiental e cultural.
Inovação, por estimular a participação civil no processo decisório
e parear os segmentos excluídos ao lado dos setores tradicionais
sempre representados nos planos e nas leis.
A elaboração do Plano Diretor Estratégico iniciou-se com a
construção do diagnóstico macroregional; a definição das políticas
públicas; a formulação dos eixos estruturadores da urbanização e a
regulamentação da função social da propriedade em nível municipal.
Depois, descentralizou-se para os Planos Regionais, o Plano de
Habitação e o Plano de Transporte, concomitantemente à elaboração
da nova lei de uso e ocupação do solo, tendo como premissas a
cidade real e as demandas da sociedade organizada.
O PDE, debatido e aprovado no período 2001-2002, reconhece a
função social da cidade e da propriedade e tem como princípios
norteadores: a geração de emprego e renda, a oferta de equipamentos
sociais e outras oportunidades de inclusão social; a proteção
155
das áreas verdes e a recuperação ambiental; o fortalecimento
da função reguladora e das iniciativas de planejamento do setor
público; e a captura de parte da mais valia urbana para aplicação no
desenvolvimento urbano sustentável.
Nos Planos Regionais aplicou-se a metodologia participativa. Entre
outubro de 2002 e julho de 2003 realizaram-se 360 atividades nas
31 Subprefeituras, organizadas por 350 facilitadores – técnicos
municipais
ou contratados. Foram reuniões distritais, reuniões temáticas,
plenárias, oficinas e assembléias regionais que
envolveram cerca de 10.000 participantes, a maioria agremiada às
2.175 organizações civis representadas.
Gráfico 1 – Perfil das Organizações Civis participantes nas Subprefeituras
10 Fonte: Censo IBGE/2000.
11 Entidades filantrópicas: organizações da sociedade civil que advogam pelo interesse de
grupos sociais em função de gênero, etnia, idade e problemas comuns, bem como aqueles
que se agregam por objetivos culturais e afins.
Associações de bairro: organizações da sociedade civil voltadas paraos interesses territoriais.
Movimentos pró-políticas setoriais: organizações civis regularmente constituídas ou comissões temáticas informais que advogam por determinadas políticas setoriais, tais como
habitação, transporte, saúde, segurança pública, orçamento participativo.
Políticos e executivos municipais: militantes partidários, representantes parlamentares,
representantes do Executivo de todas as instâncias de governo – políticos ocupantes de
cargos em comissão ou técnicos.
156
O gráfico acima expõe que nos eventos participativos dos Planos
Regionais compareceram predominantemente os setores populares
articulados em organizações ou movimentos sociais – reflexo da
demanda reprimida dos Movimentos Urbanos embrionários durante
o regime autoritário. A elite e os setores consolidados observaram
à distância, preferindo influenciar por meio da imprensa ou de seus
representantes na Câmara de Vereadores – a instância soberana nos
processos de formulação e aprovação das leis.
Evidentemente, o envolvimento de diferentes interesses e atores
exacerbou conflitos antes latentes dentro da sociedade e do estado.
1.
A resistência do mercado imobiliário contra o impacto da
outorga onerosa, com base em seu tradicional poder de influência
nas tomadas de decisão pública.
2.
A resistência em prol das restrições urbanísticas e
segregacionistas das áreas nobres – as Zonas
Estritamente Residenciais (Z-1), sob a bandeira ambientalista, a
ponto de obstruir eixos importantes do transporte público e do
crescimento do comércio.
3.
A crítica de urbanistas funcionalistas contra a adoção do
uso misto do solo; a desvinculação entre uso do solo e potencial
construtivo; a assunção de centralidades que concorrem com as áreas
residenciais nobres e outras iniciativas orientadas pelo princípio da
sustentabilidade econômica e da equidade urbanística e ambiental
dos territórios.
4.
Os movimentos das associações de bairro contra os
corredores de transporte coletivo de alta
capacidade.
5.
A resistência de setores econômicos consolidados contra
a incorporação dos setores emergentes da economia informal, por
exemplo, as tradicionais concessionárias de transporte coletivo
contra as novas cooperativas de micro-ônibus; o comércio
tradicional contra a regulamentação dos ambulantes.
6.
A polêmica quanto ao reconhecimento legal, a urbanização
e a fixação dos moradores nas próprias favelas, em cortiços e
loteamentos clandestinos como diretrizes da política habitacional e
do tratamento integrado das questões sócio-ambientais.
157
7.
Nas áreas pobres, as reivindicações contundentes por
equipamentos de educação, saúde, cultura, esporte e lazer, porém
as áreas públicas encontram-se quase totalmente ocupadas por
moradias, todas inseridas em ZEIS, boa parte em processo de
desafetação para concessão real de uso, sendo que o
poder público não tem recursos para formar nova reserva fundiária.
8.
O desafio de recuperar a capacidade reguladora do poder
público, a qual foi enfraquecida com a pressão neoliberal pela
diminuição do estado e a ausência de recursos para os investimentos
estratégicos e para o planejamento, com o agravo da prevaricação
nos aparatos de controle.
9.
A descentralização do planejamento urbano e a criação de
novas instâncias de representação e participação civil: os conselhos
de gestão das subprefeituras e o Conselho de Representantes
concorrendo com o poder parlamentar.
10. A competição entre o Fundo de Urbanização do Município e as
Operações Urbanas Consorciadas pelos recursos da outorga onerosa
gerados nas regiões de maior apelo imobiliário, o primeiro, de caráter
subsidiário voltado para as áreas carentes, as últimas com inversão
de recursos dentro dos próprios perímetros, pouco rompendo o ciclo
da concentração territorial dos investimentos.
Estas e outras questões polêmicas observadas por ocasião da
elaboração dos Planos Regionais Estratégicos podem ser resumidas
em um conflito geral – a luta pelo desenvolvimento urbano. As
regiões conservadoras tentaram preservar o desenvolvimento e a
qualidade urbanística alcançada, enquanto as regiões progressistas
reivindicaram a urbanização e o desenvolvimento que não têm. Nas
regiões excluídas, no início, as assembléias dos Planos Regionais
foram confundidas com o Orçamento Participativo e a população
esquivava-se das discussões sobre o uso do solo, exceto o tema da
regularização fundiária.
Diferentes atores com interesses antagônicos, na difícil conciliação
da questão social com a questão ambiental; do interesse econômico
com o interesse social, todos importantes para o desenvolvimento
sustentável perseguido pelo Plano Diretor.
158
2.O “layer” estratégico, uma utopia?
Num cenário de profundas desigualdades sócio-ambientais e de
estagnação econômica; com participação majoritária de segmentos
populares excluídos; sob pressão da imprensa, do parlamento e do
Ministério Público em prol de argumentos da elite; sob conflito
vertical e horizontal de interesses inerente à diversidade social
envolvida; com perspectivas orçamentárias e administrativas
adversas para desempenhar sua função reguladora de planejamento
e controle, o governo municipal finalmente conseguiu concluir o
Plano Diretor Estratégico ao aprovar os Planos Regionais na Câmara
de Vereadores. No momento restam a sanção da Prefeita e o decreto
regulamentador para definir como opera-lo.
Um plano de eficácia e eficiência imperfeitas se observadas do ponto
de vista social de cada um dos “stakeholders”, ou se isoladamente
avaliadas sob a ótica técnica, econômica e política. Ineficiências
entrópicas à democracia, de bom grado toleradas no Ocidente em
prol das liberdades (Prezworski), pois é um regime favorável para
gerar demandas sociais e negociar os dissensos, mas desfavorável
para a racionalidade do orçamento público. Imperfeições inerentes
à envergadura do passivo urbano legado, das dificuldades técnicooperacionais para elaborar e compatibilizar os 31 Planos Regionais
e os 3 planos setoriais durante o exercício de uma gestão. Por isso,
sua eficiência reside em sua orientação pelo Ótimo de Pareto, que
considera o todo, e seu esforço conciliador perante as contradições
que enfrenta, a despeito do risco de tornar- se também um instrumento
contraditório.
Cada Subprefeitura e o conjunto delas orquestrado pela Secretaria
Municipal do Planejamento mapearam as intervenções urbanas
necessárias ao desenvolvimento regional, sem barreiras orçamentárias
impostas durante a etapa das proposituras. Todas propuseram
livremente um grande rol de projetos e melhoramentos urbanos. A
única certeza presente é de que haverá recursos públicos para uma
restrita minoria deles, cuja seleção dependerá da vontade política das
gestões futuras, a despeito da parcela de poder deliberativo atribuído
159
aos conselhos civis criados com o PDE.
Portanto, a sustentação orçamentária da maioria dos melhoramentos
propostos pelos Planos Regionais Estratégicos depende da captação
da mais valia urbana por meio da outorga onerosa, daí o “Estratégico”.
Por conseguinte os fundos de financiamento estão à mercê da
dinâmica do mercado imobiliário ou das Parcerias Público-Privadas
– variáveis exógenas que dependem da capacidade de regulação
do Setor Público em nível local e nacional, e da confiabilidade que
inspira no Setor Privado.
A necessidade de captação de fundos junto ao Setor Privado gerou o
“layer” estratégico que se assenta sobre o Zoneamento, tanto mais
explícito no traçado das Áreas de Intervenção Urbana e das
Operações Urbanas Consorciadas, demonstrando a clara intenção
de alavancar o desenvolvimento urbano por meio de projetos
estratégicos distribuídos por toda a cidade, perseguindo equidade
sócio-ambiental. Seguramente têm mais chances de êxito as AIU e
as OUC localizadas nas regiões de maior apelo imobiliário, nichos
consagrados do mercado. Os desafios estão em convencer o mercado
imobiliário a inovar, diversificar territórios e público-alvo, ousar e
praticar responsabilidade social:
1.
Convencendo-o a protagonizar e bancar a revitalização
de áreas urbanas por meio das concessões urbanísticas, às
próprias expensas e riscos, de modo análogo aos loteamentos
pioneiros que no século passado vetorizaram o desenvolvimento de
São Paulo (Simoni). A diferença é que os investimentos necessários
na atualidade são proporcionalmente maiores em função do valor
agregado aos terrenos, dos custos transacionais para remembra-los,
demolir e remover o passivo existente, para então construir. Além
do mais, a partir do Estado Novo o governo inverteu a cultura da
iniciativa privada, tomando iniciativa ele próprio ao oferecer a
infraestrutura para os setores econômicos e os projetos de interesse
estratégico, para depois chamar o Setor Privado a complementar a
seqüência das respectivas cadeias produtivas. Hoje, após os 80 – a
década perdida, sem capacidade de investimento, o estado pouco
pode fortalecer os capitalistas, que por seu turno também estão
relativamente mais fracos e menos ousados em função da conjuntura
160
econômica.
2.
Oferecendo segurança jurídica e “relações ganha-ganha”
para os consórcios imobiliários, o que depende da atualização
mercadológica da base de cálculo para as contrapartidas que recebem
– o valor venal. Esta é o requisito mínimo para este tipo de PPP, sem
o qual o Setor Privado não faria sua adesão. Este instrumento é de
particular interesse para as projetos estratégicos que dependem do
terreno privado para tornarem-se viáveis – necessidade comum às
AIU, às OUC e às ZEIS.
a.
As Zonas Especiais de Interesse Social representam
aproximadamente 15% do território, sobre o qual o Poder
Público não têm recursos para empreender nem
desapropriar. Motivo de preocupação comum a todos os
“stakeholders” da política habitacional, o futuro dos microincorporadores em ZEIS ainda é uma incógnita frente à destinação
obrigatória de 50 a 70% para as Habitações de Interesse Social
– de promoção pública ou consorciada com o Poder Público. Há
situações em que a possibilidade de consórcio com o Poder Público
os protegeria das ocupações irregulares e da desvalorização inerente
a essas áreas: este é o caminho pelo qual as ZEIS podem vingar. Mas
há situações que poderiam ser consideradas como desapropriação
indireta e acabariam relegadas ao conluio entre loteador e adquirentes
clandestinos. A mão invisível do mercado orientará os “stakeholders”
e o futuro das ZEIS para uma ou outra opção: todos torcemos para
que seja a socialmente melhor.
3.
Induzindo o mercado imobiliário para as regiões emergentes
de públicos B e C, por meio do estabelecimento de potencial
construtivo maior, com fatores menores para o cálculo da outorga
onerosa, ou pelo recebimento de potencial construtivo oriundo da
aplicação de transferência do direito de construir.
a.
Seguindo esta diretriz, a Operação Urbana Jacu-Verde inova
duplamente por alcançar uma região emergente e por estruturar o
Programa de Desenvolvimento da Zona Leste
com foco em usos incômodos – indústria, comércio e serviços. Ela
suplementa os
161
atrativos citados anteriormente com o financiamento público
da infraestrutura urbana – melhoramentos viários, ambientais e
equipamentos de ensino superior; com incentivos fiscais seletivos
sobre o imposto predial, o imposto sobre serviços e o imposto
sobre as transações imobiliárias; com suporte técnico e facilitação
da implantação para determinadas cadeias produtivas; com
regularização edilícia e fundiária sem ônus para os assentamentos
empresariais existentes.
Além de enfrentar os desafios de convencer o mercado imobiliário
para as propostas progressistas, no substitutivo de lei aprovado
pela Câmara de Vereadores, PL 139/04, o “layer” estratégico
sofreu a subtração da outorga onerosa das Zonas Mistas, as quais
correspondem a 55% do território. A emenda ao projeto original
permite alcançar o coeficiente máximo 2 sem pagamento de
contrapartidas, desde que seja proporcionalmente reduzida a taxa de
ocupação – é a perpetuação da fórmula de Adiron, que não permite
a socialização da mais valia.
3.
Empreendedores defensivos e pró-ativos
Um pesquisador acompanhou o comportamento das companhias
aéreas britânicas após a desregulamentação do setor ocorrida na
Era Tatcher. Com a livre competição as companhias assumiram
duas posturas diferentes a fim de se manterem lucrativas. O grupo
pró-ativo criou estratégias baseadas em diferenciais de serviço e
prospecção de novos mercados. O grupo defensivo concentrou-se
no corte de custos
– e foi o que apresentou o melhor desempenho econômico.
Por analogia, o mercado imobiliário é naturalmente defensivo. Aos
proprietários de terra sempre bastou aguardar para valorizar. Os
empresários da construção civil manejam um setor de grande inércia,
de grande vulnerabilidade ao humor econômico, que exige grandes
investimentos para os quais não há liquidez, não há economia de
escala, não há avanços tecnológicos, não há margem para corte
de custos, não há informações confiáveis para fazer projeções,
162
simulações e inovações no mercado.
Mas a pró-atividade é a condição necessária para a realimentação do
capitalismo, segundo a Economia Clássica, pois é a única alternativa
para ampliar mercados saturados ou para transcender margens de
lucro após o esgotamento do corte de custos. Nessas condições,
vencem as empresas que são pró-ativas.
O mercado da construção civil está dando sinais de saturação no
segmento de público A em que atua. O SECOVI, no Balanço do
Mercado Imobiliário 2003 registra:
Diferentemente do que ocorreu no ano passado (predominância de
demanda por imóveis de alto padrão – 4 dormitórios), a procura
em 2003 concentrou-se no segmento de apartamentos novos de 2
e 3 dormitórios. Pelo menos 65% da demanda buscou esse tipo de
unidade.
Também são as estatísticas do SECOVI que apontam a tendência de
diversificação regional para além do quadrante Sudoeste da cidade,
onde se concentra a riqueza, a infraestrutura e o maior valor agregado
urbano de São Paulo.
Gráfico 2 – Plantas aprovadas (2004)
Fonte: PRODAM
Portanto, é com base na própria racionalidade econômica, nas
estatísticas do mercado da construção civil, nas recentes restrições
legais aos especuladores de terra e na pressão crescente pela
responsabilidade social que o “layer” estratégico poderá vingar em
algumas regiões emergentes, e romper o ciclo de concentração de
investimentos públicos e privados no quadrante Sudoeste, e tornar
possível o desenvolvimento urbano, senão com a equidade sócio163
ambiental desejada, ao menos com melhor distribuição espacial.
Referências Bibliográficas:
Gottdiener, M. The new urban sociology. New York: McGraw-Hill,
1994.
Harvey, David. Spaces of Hope. Berkeley and Los Angeles, CA,
University of California Press, 2000. Jacobs, Jane. Morte e Vida de
Grandes Cidades. São Paulo, Martins Fontes, 2001.
Przeworsky, Adam. Democracia e Mercado. São Paulo, ReluméDumará, 1994.
Simoni, Lucia. Arruamento em São Paulo. Tese de Doutorado
apresentada à FAUUSP, 2003.
Ivan Carlos MAGLIO. Doutorando junto à Faculdade de Saúde
Pública da Universidade de São Paulo; Mestre em Saúde Ambiental;
Engenheiro Civil; Diretor de Planos Urbanos da Secretaria Municipal
de Planejamento – SEMPLA; [email protected]; tel./fax 55-113105-6710.
Rosane Segantin KEPPKE. Doutoranda junto à Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo –
FAUUSP; Mestre em Administração Pública; Arquiteto e Urbanista;
Coordenadora de Planejamento e Desenvolvimento Urbano da
Subprefeitura de Itaim Paulista; [email protected]; tel./fax
55-11-6963-1666.
164
TURNING STREET TRASH PICKERS INTO
ECOENTREPRENEURS
TRANSFORMANDO CATADORES EM
ECOEMPREENDEDORES
(Paper Version/ portuguese)
English version presented at the VIII International Conference of the
International Society for Third Sector Research – Barcelona July/912/2008
http://www.istr.org/?BarcelonaAbstracts
TRANSFORMANDO CATADORES EM
ECOEMPREENDEDORES
38
Rosane Segantin Keppk , Sergio Henrique Forini
39
INTRODUÇÃO
São Paulo é uma metrópole latino-americana com 10.995.08240
milhões de habitantes geradores de 9,7 milhões de toneladas anuais de
lixo, ao custo de R$ 490 milhões (Ruberg). A cidade experimenta os
problemas mundialmente comuns do distanciamento e da saturação
crescentes dos aterros sanitários. Há um “mainstream” técnico e
político que reluta aderir à alternativa da incineração - altamente
emissora de carbono, considerando-se a extensão continental do país
e a possibilidade de reduzir significativamente o volume inservível
através da coleta seletiva de materiais recicláveis, que representam
28% do volume total (idem).
165
Composição média dos RSD - São Paulo - 2004
1%
2%
7%
3%
15%
61%
11%
Matéria orgânica
Papéis
Plásticos
Metais
Vidros
Diversos
Perdas na triagem
Gráfico 1 – Composição Média dos Resíduos Sólidos
38
Rosane Segantin Keppke é Doutoranda em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de
São Paulo e é gerente geral da Câmara de Animação Econômica, a qual pertence a Câmara
Temática de Reciclagem.
39
Sergio Henrique Forini é Doutorando em Engenharia de Materiais pela Universidade
de São Paulo e foi um dos técnicos voluntários que atuaram junto às quatro cooperativas
analisadas.
Para o presente trabalho, devemos citar as contribuições da Dra. Claudia Ruberg
(Universidade de São Paulo), Diógenes S. Martins - Subprefeito de Itaim Paulista (SPIT),
Wilson Gutemberg Costa (SPIT), Roberto Ogo (MSc, Fundação Escola de Sociologia e
Política), Fernanda Bandeira de Mello - ex-diretora de LIMPURB, Paulo Roberto de Souza
- ex-diretor de LIMPURB/ Coleta Seletiva, Valdecir Papazissis (LIMPURB), Rina Nemenz
(SPIT), Terezinha Theodoro (SPIT), Instituto Lidas e Instituto GEA.
40 Fonte: http://sempla.prefeitura.sp.gov.br acesso em 19/06/2008.
Fonte: São Paulo (cidade). Secretaria de Serviços e Obras – SSO. Departamento de Limpeza
Urbana – LIMPURB. Caracterização gravimétrica dos resíduos sólidos domiciliares do
Município de São Paulo – 2004. São Paulo:PMSP/SSO/LIMPURB,2004.
166
Porém, pouco se empreendeu efetivamente nesta direção, a despeito
das intenções expressas em seu Plano Diretor de Resíduos Sólidos
(Lei Municipal 13.478/02). Este plano orientou-se pela Agenda
21 e adotou uma alternativa socioambiental para a coleta seletiva.
Em síntese, São Paulo passou a conceder a exploração deste nicho
de mercado para a economia solidária, ao invés de fazê-lo com as
oligarquias empresariais do lixo, como seria de praxe. De acordo
com o plano, a concessão da coleta seletiva seria endereçada às
cooperativas de catadores (art. 67 da Lei). A figura do catador de rua
surgiu nas grandes metrópoles brasileiras. Eles eram desempregados
estruturais (Rifkin), senhores ou senhoras com mais de 30 anos,
baixo grau de escolaridade ou analfabetos estruturais, moradores de
cortiços, loteamentos clandestinos, favelas ou “sem teto”, para os
quais a coleta informal de materiais recicláveis no lixo urbano se
tornou a única alternativa de sobrevivência. Eles foram os legítimos
fundadores da coleta seletiva no Brasil (Ruberg), quando a questão
da Reciclagem de Resíduos Sólidos ainda não havia emplacado na
agenda pública (KINGDON, 1995).
Ao longo das duas últimas gestões foram incubadas 15 cooperativas
de triagem e comercialização de materiais recicláveis, que foram
organizadas sob forte paternalismo governamental, junto aos
catadores que já realizavam informalmente essa atividade. Até hoje,
a prefeitura subsidia todas as despesas fixas das Centrais de Triagem
e Comercialização em que tais cooperativas se instalaram, pois não
foi estabelecido um plano de emancipação. A elas compete apenas
realizar a triagem dos materiais que lhes chegam. A logística de
coleta continua sendo realizada pelas grandes concessionárias de
Limpeza Pública, sob um prejuízo mensal de R$ 2 milhões 41
.
Apesar de sua implementação ter sido parcial, os seis anos de
vigência do Plano Diretor de Resíduos Sólidos apontam para
algumas inconsistências. Predomina, nos meios técnicos e políticos,
a conclusão de que o custo dos Resíduos Sólidos em São Paulo
permanece dentre os mais altos do mundo e que a ineficiência da
coleta seletiva é apontada como uma das principais causas.
Por este motivo, a concessão para a economia solidária vem sendo
colocada em xeque, e as grandes concessionárias do lixo estão
167
pleiteando de volta este nicho de mercado. É importante destacar
que antes do Plano Diretor de Resíduos Sólidos a concessão integral
da coleta de resíduos sólidos cabia a essas grandes concessionárias,
porém nada se fazia com relação à seleção de materiais, pois a
reciclagem não tinha valor expressivo de mercado e a preocupação
ambiental era ainda incipiente no Brasil. Foi a economia informal
quem descobriu o valor de mercado dos materiais recicláveis. Depois
dos catadores vieram os microempreendedores informais e agora
as grandes empresas de Limpeza Urbana demonstram crescente
interesse neste segmento, consoante as tendências globais.
No calor deste embate foi sendo formado um grupo de voluntários,
técnicos e políticos em favor da continuidade do modelo solidário
do Plano Diretor de Resíduos Sólidos. Sua militância não se deu
com “lobbies”, nem manifestações públicas. Juntos, eles analisaram
e revisaram as falhas do modelo, trabalhando empiricamente com
três proto-cooperativas que spiravam tornar-se concessionárias de
coleta seletiva, e uma cooperativa que já havia conseguido obter sua
concessão pública.
O grupo defendia a hipótese central de que a causa da ineficiência
era justamente a ausência de um Plano de Emancipação para
as cooperativas concessionárias. Mas havia outras hipóteses
secundárias que comprometiam o modelo. Da parte da prefeitura,
ao mesmo tempo em que não havia preocupações emancipatórias,
não havia efetivos investimentos para concluir o modelo solidário de
coleta seletiva extensivo à cobertura integral do território. Da parte
das cooperativas, havia sérios problemas de gestão e eficiência, que
se acomodavam sob o aparente sucesso político do modelo.
A experiência da Cooperjuta
A Cooperjuta, situada no Distrito Sapopemba, foi a primeira protocooperativa a receber “coaching” dos técnicos voluntários, entre
2005 e 2006.
41
168
Fernanda B. Mello, ex-diretora de LIMPURB, informação verbal, 2006.
Os voluntários ofereceram-lhes capacitação técnica, com a finalidade
de organizar a logística de coleta, o layout do canteiro de triagem
e a separação inteligente dos materiais, de modo a agregar valor
aos processos e produtos. O “coaching” contribuiu para que o grupo
se consolidasse e identificasse seus líderes, até o ponto em que se
formalizaram como cooperativa.
A Cooperjuta nunca recebeu suporte governamental, mas tornouse uma referência de boas práticas socioambientais em São Paulo.
Apenas recentemente candidatou-se junto ao Departamento de
Limpeza Urbana - LIMPURB a fim de receber uma concessão
distrital de coleta seletiva, obter segurança jurídica para sua atuação
e melhor aparelhar-se para as suas funções ambientais.
As experiências da Subprefeitura Itaim Paulista
Diferentemente das outras 30 subprefeituras da cidade, a Subprefeitura
Itaim Paulista ofereceu apoio especial às proto-cooperativas de
catadores, dentro de seus limites de governabilidade, uma vez que
esta questão competia a LIMPURB.
A Subprefeitura Itaim Paulista convidou os voluntários que haviam
assistido a Cooperjuta para atuar junto com os técnicos municipais.
Deu-se início à “Câmara Temática de Reciclagem”, que tinha a
participação direta das proto-cooperativas de catadores da região.
Neste fórum foram levantadas as falhas do modelo vigente, resultando
na proposta de um modelo alternativo, que mantinha as diretrizes
solidárias do Plano Diretor de Resíduos Sólidos. O modelo Itaim
Paulista buscava assegurar a cobertura integral da coleta seletiva
no território, com a máxima inclusão de catadores organizados em
cooperativas, e com a mínima dependência governamental.
O território foi subdividido em 20 microáreas de coleta seletiva, cada
uma com aproximadamente 5000 domicílios e 1 km2 de extensão
- dimensão que permitiria substituir o caminhão por bicicletas, de
modo a enxugar os custos de logística e tornar-se um modelo autosustentado e sustentável. Em cada microárea haveria um ponto de
transbordo diário dos materiais coletados - o ecoponto. E haveria
169
duas Centrais de Triagem e Comercialização que juntariam e
comercializariam todo o volume coletado. Este Plano de Negócios
baseava-se em ganhos mensais de 1,5 salários mínimos por
cooperado, e tinha a capacidade de inclusão de 400 catadores. Isso
promoveria a inclusão da metade do total de catadores informais
que atuavam no território, que tem alto índice de exclusão social e
grande procura por esta atividade no âmbito da informalidade, mas
os resíduos gerados não sustentariam a todos com um nível mínimo
de dignidade.
Com este modelo, a Subprefeitura Itaim Paulista ofereceria
segurança jurídica para atuação de 20 células cooperativas a que
se filiariam os 400 cooperados. Nesta direção, contratou os antigos
voluntários para ministrar capacitação técnica, a exemplo da que
foi oferecida à Cooperjuta. Indo além, contratou-lhes capacitação
gerencial e “fundraising”, a fim de auxiliar as proto-cooperativas em
seu processo de consolidação, aparelhamento e emancipação.
Os esforços da Subprefeitura Itaim Paulista contribuiram para
formalizar duas proto-cooperativas: a Caminho Certo e a Fênix, e
fortaleceram a Cooperativa Nova Conquista, que já era a detentora
da Central de Triagem e Comercialização do Distrito Curuçá, que
passou a ser referência para as demais centrais concessionárias de
LIMPURB. Assim sendo, indiretamente foram beneficiados 200
cooperados.
Desafortunadamente, também este modelo alternativo não teve
a sua implementação concluída e surgiram falhas diferentes do
modelo praticado por LIMPURB. A segurança jurídica advogada
pelo modelo Itaim Paulista depende de um Projeto de Lei que ainda
não foi aprovado. A infraestrutura de ecopontos e centrais está no
começo da implantação. Oficialmente, há apenas uma Central de
Triagem e Comercialização, concedida para a Cooperativa Nova
Conquista, e há outra em processo de oficialização, a ser concedida
para a Cooperativa Fênix. A Cooperativa Caminho Certo tem
expectativa de obter concessão para ser uma terceira central no
território, mas não há sustentabilidade para tanto, sob a análise de
ambos os modelos. Fênix e Caminho Certo continuam operando
numa zona cinza formalidade. Há dois ecopontos instalados, porém
170
inoperantes: Subprefeitura, LIMPURB e cooperativas trocam
responsabilidades mútuas a respeito, sem sinais de solução de curto
prazo.
Seguramente, a principal falha foi a rejeição das cooperativas contra
o modelo consorciado dos ecopontos, pois todas almejavam ter o
status independente de Central de Triagem e Comercialização:
um impasse para o qual a Subprefeitura não tinha instrumentos
de regulação. Estávamos, portanto, diante de um novo ponto de
inflexão, porém agora mais próximos da resposta para a pergunta
central: a economia solidária pode dar conta da coleta seletiva de
uma cidade com 10 milhões de habitantes?
Quanto ao modelo LIMPURB, ele continua operando, porém
com base numa Medida Liminar em favor das 15 cooperativas
concessionárias das Centrais de Triagem e Comercialização. De
acordo com LIMPURB, a ineficiência da maioria das concessionárias
justificava o cancelamento das concessões, a fim de dar lugar ao
redesenho dos instrumentos regulatórios e a um novo processo
licitatório de concessões. Isso deu início a um litígio entre prefeitura
e concessionárias que ainda não obteve uma sentença judicial
definitiva, daí então a medida liminar em favor dessas últimas.
Principais diferenças entre o Modelo LIMPURB e o Modelo Itaim
Paulista.
Modelo LIMPURB
(Lei 13.478/02 e Decreto 42.290/02)
para toda a cidade de São Paulo (10,9
milhões de habitantes)
•
Baseado em Centrais de
Triagem e Comercialização - CTC,
a princípio, uma por Subprefeitura
(31), o que não foi concluído. Assim
sendo, o modelo não se restringiu ao
território, ocorrendo “importação/
exportação” de resíduos entre
subprefeituras.
•
Set up totalmente subsidiado
pelo Poder Público.
Modelo Itaim Paulista
para os Distritos Itaim Paulista e Vila
Curuçá (400 mil habitantes)
•
Baseado em uma rede de
ecopontos vinculados a uma CTC por
Distrito. Neste caso, a CTC exerce o
papel de uma cooperativa de segundo
grau, ou consórcio das cooperativas
permissionárias dos ecopontos.
Aqui, a coleta é totalmente restrita
ao território local, em que pese a
implantação também não ter sido
concluída.
•
Set up baseado em
171
•
Despesas fixas mantidas pelo
Poder Público, sem prazo determinado
para emancipação.
•
A logística de coleta
permanece subsidiada pelo Poder
Público, realizada pelas grandes
concessionárias de limpeza urbana,
com base em caminhões.
fundraising realizado junto a
parceiros diversificados. O papel
do Poder Público limita-se a regular
territórios, oferecer segurança
jurídica e espaço físico.
•
Despesas autofinanciadas:
prevalece o princípio da autogestão.
•
A logística de coleta
compete às próprias cooperativas
de catadores, com base num mix
entre o modo pedestre ou ciclista
e automotivo (pequenos veículos
utilitários).
Embora constituam uma amostragem muito limitada, as quatro
42
cooperativas acompanhadas apontam para determinadas tendências
e diferentes graus de viabilidade de resposta à pergunta central. Por
meio de indicadores, o quadro seguinte resume as impressões de
43
técnicos que as acompanharam.
COOPERATIVA COOPERJUTA
172
PERFIL
PARCERIAS
Iniciou-se informalmente em 2005, com
4 catadores, que hoje
são 20. Formalizou-se
como cooperativa em
2006. Neste período,
recebeu suporte técnico
dos voluntários. Inovaram a logística de coleta domiciliar, atuando
numa área compacta
(normalmente os catadores atuam de forma
dispersa), fazendo um
mix entre os modos pe-
O “setting up”
desta cooperativa
se deu de forma
autônoma.
Todos
os
equipamentos
foram adquiridos às
próprias expensas,
com recursos gerados a partir de “bingos”
organizados
na vizinhança. Apenas uma parte da
quantidade de bags
GESTÃO
A Cooperjuta tornou-se uma referência de autogestão,
eficiência e autonomia. Entre 2005
e 2008 aumentou
a produtividade de
coleta de 0,3 para
15 ton./mês. Em
2006, cada um dos
cooperados recebeu uma pequena
bolsa do governo,
destre e automotivo de
coleta, o que enxugou
custos sem tornar o trabalho penoso para o catador. Criaram o serviço
“delivery”. Maximizaram o layout e o uso do
canteiro de triagem,
pois seu espaço físico
é mínimo – é o menor
dentre as quatro cooperativas analisadas. É o
único espaço adquirido
às próprias expensas, o
que é um indicador de
sua autonomia
e super-bags foram
doados por um
grande cliente B/B
do Setor Privado, e
um empresário local, simpatizante da
causa, doou-lhes R$
2.800,00.
Buscaram apoio de
LIMPURB somente
após a formalização
e a consolidação
de seu modelo de
(auto)gestão, e estão
no aguardo do convênio. LIMPURB
os aproximou da
Cooperativa Nova
Conquista,
com
quem se consorciaram para realizar a
comercialização
que juntaram para
adquirir um veículo
utilitário (usado).
Para tanto, privaram-se dos gastos
essenciais próprios,
o que é um comportamento raro neste
segmento
social.
Com apenas este
veículo dão cobertura a 3000 domicílios. Foram crescendo na medida exata
para pagar dívidas
e investimentos estratégicos. Hoje, seu
plano de metas é aumentar a renda de
cada cooperado, que
ainda é muito baixa.
42 Agradecimentos especiais aos diretores que foram entrevistados para o presente trabalho:
Ivanildo M. Silva (Cooperativa Nova Conquista), Vanda I.L.Santos (Cooperativa Caminho
Certo), Francisca C.Rabelo (Cooperativa Fênix) e Rosana C.Catenace (Cooperativa
Cooperjuta).
43
O processo foi permeado por descontinuidades. Alguns técnicos voluntários afastaram-se
do processo. Em LIMPURB e nos demais órgãos municipais passaram diferentes políticos e
técnicos, com diferentes graus de compromisso com o modelo solidário. A Câmara Temática
de Reciclagem do Itaim Paulista encontra-se em “stand by”, diante de circunstâncias
recentes, momento em que os autores permanecem na condição de observadores.
173
COOPERATIVA NOVA CONQUISTA
174
PERFIL
PARCERIAS
GESTÃO
A Nova Conquista é uma
das 15 concessionárias de
Centrais de Triagem e
Comercialização (CTC),
incubadas por LIMPURB, em 2003, por
ocasião do Plano Diretor de Resíduos Sólidos.
Resultou da associação
de 7 núcleos de catadores
- dentre os quais a atual
Fênix e a Caminho Certo.
A princípio eram 22 catadores, hoje são 106, mas
já foram 125. Das quatro
cooperativas analisadas
é a mais equipada, em
função dos subsídios inicialmente recebidos de
LIMPURB, que agora
estão sendo diminuídos.
Dispõe de uma frota de
11 caminhões, e destes,
hoje, apenas 4 são subsidiados por LIMPURB.
De acordo com esta última, é a concessionária
mais eficiente dentre as
15 CTC.
A Nova Conquista orientou suas parcerias para
o Setor Privado, para
grandes geradores/ fornecedores de materiais
recicláveis. Ela coloca
catadores em uma grande
rede metropolitana de supermercados. Com isso,
por si mesma, estabeleceu um plano de emancipação de LIMPURB.
Buscou outras fontes de
financiamento, por exemplo, no Banco de Desenvolvimento Econômico
e Social, provendo-se de
todos os equipamentos
necessários para alongar
sua cadeia de valor. Firmou parcerias de comercialização com diversas
cooperativas e núcleos
de catadores em toda a
cidade, dentre as quais a
Cooperjuta e a Caminho
Certo, pois juntas obtêm
maior poder de negociação.
Das quatro cooperativas analisadas a Nova
Conquista é a que mais
se aproxima do modelo
empresarial, o que explica sua reconhecida
eficiência e seu maior
rendimento por cooperado. Mantém uma relação
harmoniosa entre diretoria e demais cooperados.
Porém, não há outras
lideranças
igualmente
capacitadas que possam
assumir a diretoria nos
processos
sucessórios.
Seu maior mérito foi agir
de forma pró-ativa em direção à emancipação de
LIMPURB. Graças a isso
sobreviveu ao corte de
grande parte dos caminhões subsidiados. Desde
sua incubação, sua média
mensal de triagem saltou
de 0 para 60 ton., embora
já tenha chegado a 200
nos picos de subsídios.
COOPERATIVA FÊNIX
PERFIL
PARCERIAS
GESTÃO
Iniciou atividades em
2000, com 5 catadores.
Formalizou-se como cooperativa em 2005. Hoje,
sob seu guarda-chuva organizacional há 22 cooperados que representam
6 núcleos ligados a associações de bairro. A Fênix nasceu e ainda exerce
a vocação de associação
de bairro, por isso oferece um mix diversificado
de serviços comunitários.
Pratica uma excelente
abordagem de educação
ambiental e realiza inclusão de catadores “sem
teto”. Das quatro cooperativas analisadas é a que
possui maior número de
lideranças capacitadas.
Porém, foi a cooperativa
que mais demorou em
equipar-se.
Das quatro cooperativas
analisadas, a Fênix é a
mais engajada em movimentos e diversificação
de parcerias do III Setor.
Envolve-se intensamente
nos fóruns de catadores
em nível local e nacional.
Participou ativamente do
Plano Diretor de Resíduos Sólidos, que destinou
a concessão da coleta
seletiva para as cooperativas de catadores. Possui
parceiros governamentais
de diferentes instâncias.
Recebeu “coaching” de
duas ONGs de desenvolvimento, e da agência
bilateral Brasil-Canadá.
Adquiriu sua sede e seus
equipamentos por meio
dessas parcerias, com
muita dificuldade e morosidade pois, no Brasil,
os “sponsors” concentram seus investimentos
em capacitação.
Tantas parcerias e tantos investimentos em
capacitação fizeram da
Fênix uma cooperativa
diferenciada em termos
de liderança e educação
ambiental. Suas diretoras
tornaram-se conferencistas ambientais. Por seus
trabalhos comunitários,
é a que menos enfrenta
conflitos de vizinhança.
Mas a diversificação dos
serviços para além do
“core business” e a dependência dos parceiros
atrasaram seu desenvolvimento. Sua sede
- um espaço público, foi
concedido em 2006 e somente em 2008 adquiririu seu primeiro veículo
utilitário. No começo coletava 2 ton./mês. Hoje,
coleta 9, e dá cobertura a
4500 domicílios.
175
COOPERATIVA CAMINHO CERTO
PERFIL
PARCERIAS
GESTÃO
A Caminho Certo teve
início em 2003. Formalizou-se como cooperativa
no mesmo ano. Eram participantes do Programa
“Começar de Novo” de
geração de trabalho e
renda, voltado para pessoas em torno de 40 anos,
com baixo grau de empregabilidade. Sem capital inicial nem crédito,
restou-lhes a coleta seletiva como alternativa de
micro-empreendimento,
e o engajamento ao Plano
Diretor de Resíduos Sólidos que efervescia. Isso
facilitou-lhes o acesso
a um terreno público
para que se instalassem. Submeteram projetos de “fundraising”.
Foram premiados pela
Universidade sediada na
mesma região, com o que
edificaram sua sede e adquiriram um caminhão.
As universidades protagonizaram o “set up”
da Cooperativa Caminho Certo. A UNICSUL
ofereceu-lhe o prêmio
em dinheiro e um acordo de fornecimento de
materiais recicláveis. A
Associação Nacional de
Trabalhadores de Empresas de Autogestão (ANTEAG), fomentada pela
UNICAMP,
ofereceulhe assistência jurídica,
capacitação gerencial e
aproximação de potenciais parceiros. A Câmara
Temática de Reciclagem
ofereceu-lhe capacitação
técnica. As escolas foram
seu público-alvo de fornecedores, mas hoje se
orienta preferencialmente
para o Setor Privado. É
parceira da Cooperativa
Nova Conquista, com
quem comercializa seu
material, e onde realiza
sua triagem.
Para o seu “set up”, a
Cooperativa
Caminho
Certo desenvolveu expertise e diversificação em
“fundraising”, habilidade
que aproveita para conquistar novos fornecedores. Pratica uma combinação eficiente entre os
modos pedestre e automotivo de coleta, com os
2 caminhões próprios que
conquistou, de modo a
coletar 18 t/m. Percebendo que não tinha proporcional eficiência na triagem, buscou a parceria
da Nova Conquista. Das
quatro cooperativas analisadas, é a segunda que
obtém maior renda por
cooperado. Dá especial
atenção aos fundos de
reserva para novos investimento e previdência.
Porém, enfrenta dificuldades com o absenteísmo
e a formação de lideranças sucessoras.
176
CONCLUSÕES
Por um lado, as quatro cooperativas acompanhadas têm importantes
denominadores comuns. Por outro lado, esses casos apresentam a
diversidade característica das associações de catadores da cidade de
São Paulo. Portanto, trata-se de uma amostragem mínima que nos
legitima a especular sobre a pergunta central: a economia solidária
daria conta da coleta seletiva de uma cidade de 10 milhões de
habitantes?
Nota-se que as conquistas socioambientais obtidas com o Plano
Diretor de Resíduos Sólidos foram fundamentais para o crescimento
do setor. Ao longo do período, as cooperativas acompanhadas
apresentaram aumento significativo de produtividade - 44,35 vezes
foi a média de crescimento das quatro juntas, o que representa
importante redução do volume final depositado em aterros sanitários.
Em termos sociais, a renda dos cooperados triplicou, permitindolhes ultrapassar a linha de exclusão.
Em comum, o crescimento das cooperativas pautou-se na expansão
da quantidade de domicílios por elas fidelizados. O êxito da coleta
seletiva depende da sensibilização de cada domicílio para a causa
ambiental, o que os catadores demonstraram fazer com competência
superior às grandes concessionárias do lixo comum. Além disso,
a separação manual realizada pelos catadores obtém maior valor
agregado do que a separação mecânica.
Portanto, há razões técnicas para manter a coleta seletiva nas mãos
dos próprios catadores. Resta equacionar dois gargalos para que eles
maximizem sua função socioambiental. Evidentemente, um deles é
concluir o “setting up” das instalações físicas, a fim de que operem
com eficiência e dignidade. Antes, porém, é preciso gerenciar as
limitações e os conflitos humanos inerentes ao perfil dos catadores
e suas associações.
Em maior ou menor intensidade, as quatro cooperativas analisadas
apresentaram problemas de gestão em função dessas limitações e
conflitos. Primeiro, o baixo grau de empreendedorismo. De acordo
com pesquisas do SEBRAE, apenas 1% dos brasileiros possui espírito
empreendedor, e 9 dentre 10 empresários tornam-se empreendedores
177
por falta de melhor opção. Além destas estatísticas desfavoráveis,
pesam contra os catadores a baixa escolaridade e a baixa autoestima, que se manifestam sob suas expectativas assistencialistas.
Nas cooperativas analisadas, tornaram-se líderes aqueles catadores
dotados de maior vocação empreendedora, ou os mais preparados,
em detrimento dos demais, que se acomodaram em comportamentos
subordinados.
As relações de liderança nem sempre se estabeleceram de forma
consensual, muitas vezes motivando o “turn over” de cooperados,
sob a hegemonia de uma diretoria fixa. Isto provocou outros
problemas comuns às cooperativas analisadas. Por um lado, vicelíderes insatisfeitos montaram suas próprias proto-cooperativas e
passaram a disputar o mesmo território de coleta com a matriz. Este
foi o caso da Fênix e da Caminho Certo: ambas originaram-se a
partir da Cooperativa Nova Conquista, após a primeira fase do Plano
Diretor dos Resíduos Sólidos. Por outro lado, exceto a Fênix, as
cooperativas não possuem cooperados preparados para a sucessão dos
atuais diretores. A alternância periódica da diretoria administrativa
é uma condição exigida pela lei brasileira de cooperativismo, além
de ser um indicador de boas práticas de gestão, em se tratando de
economia solidária.
Um segundo gargalo da gestão das cooperativas é a falta sistêmica de
controle. Isso tem relação com a falta de formação e a inexperiência
empreendedora. Plano de Negócio, Fluxo de Caixa, Gestão de
Contratos, Planejamento e Controle de metas de longo prazo são
conceitos e práticas gerenciais que as cooperativas desenvolvem
com amadorismo e precariedade.
Boa parte dos parceiros das cooperativas analisadas dedicou-se a
complementar o processo de incubação e “coaching” iniciado a
partir do Plano Diretor de Resíduos Sólidos, de modo a mitigar
esses gargalos. As experiências do Itaim Paulista focaram-se em
capacitação e mediação de conflitos, fazendo uso, inclusive, da
ferramenta do sociodrama. Os resultados quantitativos comprovam
o impacto positivo dessas parcerias. Mas, a despeito dos esforços do
Poder Público e do Terceiro Setor, as cooperativas foram unânimes
em apontar a arrogância na abordagem realizada pelos stakeholders
178
da economia solidária, o que registramos, aqui, para a nossa própria
reflexão, na intenção de fundir regulação e coaching nos mesmos
agentes e no mesmo serviço socioambiental.
Curiosamente, sem subsídios e apenas com o “coaching” dos
voluntários, a Cooperjuta foi a cooperativa que apresentou maior
desempenho na relação entre recursos e produtividade. Em
termos absolutos, o melhor desempenho econômico coube à Nova
Conquista, aquela que mais se espelhou no modelo empresarial
convencional. A Cooperativa Caminho Certo foi o segundo melhor
desempenho econômico, onde a universidade demonstrou sua
importância para a incubação e a sistematização de tecnologias
socioambientais. Na Cooperativa Fênix, o Terceiro Setor ratificou
seu papel de formação cidadã, embora tenha faltado agilidade para
responder ao desempenho econômico que é esperado também da
Economia Solidária.
Seguramente, os indicadores alcançados foram bons e seriam ainda
melhores se fosse concluído o processo de incubação orientado por
um plano de emancipação. Mas faltou tempo, recursos e orquestração
das ações de todos os parceiros. Ao Poder Público, além disso,
faltaram-lhe instrumentos reguladores de direitos e deveres das
proto-cooperativas aspirantes às concessões de coleta seletiva.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As quatro cooperativas analisadas animam as expectativas
depositadas sobre a economia solidária, ainda que sob ressalvas.
A concessão da coleta seletiva para catadores de rua implica
necessariamente em um processo de incubação orientada por um
plano de emancipação de longo prazo. Envolve investimentos de
set up, capacitação e coaching. Depende de ações intersetoriais e de
um conjunto diversificado e orquestrado de parceiros. Em termos
socioambientais, foram arriscadas as iniciativas inconclusas de São
Paulo, embora tenham sido inovadoras e meritórias.
As propostas de ambos os modelos - LIMPURB e Itaim Paulista,
implicam, evidentemente, em altos custos transacionais que pesam
sobre sua eficiência econômica. Contudo, sob a ótica do tripé da
179
sustentabilidade - ambiental, social e economicamente sustentável,
a inclusão da economia solidária nas grandes concessões de serviços
públicos pode avançar em direção ao Ótimo de Pareto.
REFERÊNCIAS
KINGDON, J. W. Agendas Alternatives and Public Policies. (revised
2nd. Edition). New York, Harper-Collins, 1995.
KOTLER, Philip. Marketing for nonprofit organizations. London,
Prentice-Hall, 1975.
MATURANA, Humberto R.; GARCIA, F. J. V. De máquinas e seres
vivos: autopoiese; a organização do vivo. 3ª. ed. Porto Alegre, Artes
Médicas, 1997.
RIFKIN, J. O Fim dos Empregos. São Paulo, Makron Books, 1995.
RUBERG, Claudia. A destinação final dos resíduos sólidos
domiciliares em megacidades: o caso de São Paulo. Tese de
Doutorado. FAUUSP, 2005.
SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio
de Janeiro, Garamond, 2000.
SANTOS, Boaventura de Sousa. A crítica da razão indolente : contra
o desperdício da experiência. Para um novo senso comum. Vol. 1, 5ª.
ed. São Paulo, Cortez, 2005.
180
DICOTOMIAS DE GESTÃO:
REGULAÇÃO E DESIGUALDADES TERRITORIAIS
EM SÃO PAULO
Apresentado ao XIII Encontro Nacional da ANPUR:
Planejamento e Gestão do Território: escalas, conflitos e incertezas
(Sessão ST2.1)
Florianópolis, 25 a 29 de maio de 2009.
Resumo disponível em http://www.xiiienanpur.ufsc.br/site/index.
html, acesso em 16/12/2012
181
DICOTOMIAS DE GESTÃO:
REGULAÇÃO E DESIGUALDADES TERRITORIAIS
EM SÃO PAULO
182
Dicotomias de Gestão:
Regulação e desigualdades territoriais em São Paulo
Apresentado ao XIII Encontro Nacional da ANPUR:
Planejamento e Gestão do Território: escalas, conflitos e incertezas (Sessão ST2.1)
Florianópolis, 25 a 29 de maio de 2009.
http://www.xiiienanpur.ufsc.br/site/index.html
183
4.PROBLEMÁTICA
A São Paulo oficial que aparece nos cartões postais está ilhada entre
os territórios irregulares da exclusão social.
Foto 1 - Bairro (nobre) do Morumbi e
Favela Paraisópolis.
Fonte: Atlas Ambiental do Município de São Paulo, 2002.
A cidade reflete a imagem do crescente descontrole de parcelamento,
uso e ocupação do solo, que se sedimentou ao longo do tempo
(Gráfico 1), sobretudo nas regiões excluídas, conforme exposto
adiante.
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
COVAS
JÂNIO QUADROS
ERUNDINA
MALUF
PITTA
Gráfico 1 - Produtividade fiscal
Fonte: Keppke, 2007
184
MARTA SUPLICY
5.OBJETIVOS
A legislação incide uniforme sobre o território, acumulando 756 leis
e decretos reguladores de parcelamento, uso e ocupação do solo.
Mas os técnicos da prefeitura estimam que 90% dos domicílios
apresentam alguma infração contra essas leis.
A diversidade da imagem paulistana reflete que o controle se
afrouxou segundo o Mapa da Exclusão Social.
A pesquisa visou demonstrar as dicotomias desse sistema de
regulação e gestão.
6.METODOLOGIA
Os sistemas gerenciais da Companhia de Processamento de Dados
do Município - PRODAM apresentam 37 variáveis relevantes sob a
ótica de controle do parcelamento, uso e ocupação do solo.
O horizonte de tempo da pesquisa tem início no advento da
informatização dos dados de controle (1983), e término nos Planos
Regionais Estratégicos (2004), promovidos após o Estatuto da
Cidade.
A produtividade fiscal é mensurada pela quantidade de multas
lavradas.
A unidade territorial de análise é a subprefeitura.
Além disso, foram entrevistados 213 técnicos de Fiscalização e
Aprovação de Plantas em 28 das 31 subprefeituras.
De acordo com a opinião desses técnicos, foram atribuídos pesos às
variáveis.
185
Aplicou-se análise fatorial às variáveis, agregando-as em três
indicadores parciais:
I.
II. Indicador de Oferta de Controle – IO: é mensurado pela
quantidade de multas geradas, segundo as matérias fiscais.
I.
III. Indicador de Demanda de Controle – ID: é mensurado
pelas solicitações e reclamações registradas junto aos canais de
interlocução com a prefeitura.
II.
IV.III. Indicador de Condições de Contorno – ICC: avalia recursos
ativos e passivos pertinentes ao exercício da fiscalização, tais como
população, quantidade de domicílios e Perfil Socioambiental (São
Paulo/ Cidade - SPC).
Neste indicador, todas as variáveis têm no quociente a quantidade de
agentes vistores (fiscais) lotados na subprefeitura.
Ao final, agregando-se os três indicadores parciais obteve-se o
Indicador Geral de Controle de Uso e Ocupação do Solo – ICUOS,
regionalizado por subprefeitura.
5.7.RESULTADOS
Nas regiões excluídas (v. Mapa 1), é pior o Indicador de Oferta de
Controle – IO (Mapa 2):
186
187
Mapa 1
Perfil Socioambiental
Mapa 2 – Indicador de Oferta de Controle
Fonte: Keppke, 2007
188
Mapa 3 – Indicador de Demanda por Controle
Fonte: Keppke, 2007
189
Mapa 4 – Indicador de Condições de Contorno
Fonte: Keppke, 2007
Paradoxalmente, a quantidade de demandas (Mapa 3) é menor nas
regiões excluídas (Mapa 1), a despeito do maior descumprimento da
legislação e da pior qualidade urbanístico-ambiental. Os mais pobres
reclamam menos, de acordo com o Indicador de Demanda - ID
Conforme deduzido, o Indicador de Condições de Contorno - ICC
(Mapa 4) também é pior nas regiões excluídas.
190
Mapa 5 – Indicador Geral de Controle de Uso e Ocupação do Solo
Fonte: Keppke, 2007
Por conseguinte, o Indicador Geral de Controle de Uso e Ocupação
do Solo – ICUOS (Mapa 5) reflete as piores condições de contorno e
oferta de serviços de fiscalização nas regiões excluídas:
191
6.8.CONCLUSÕES
O Mapa da Exclusão Social é também o mapa do maior ou menor
descumprimento da legislação de uso e ocupação do solo.
As subprefeituras em piores condições de gestão territorial são as
periféricas, socialmente excluídas e novas (implantadas a partir de
2002).
Essas condições refletem processos históricos. As regiões excluídas
compõem a “cidade clandestina” que se agigantou à margem da
legislação de parcelamento do solo (Grostein).
A regularidade fundiária é a condição primeira para a regularidade
de uso e ocupação do solo.
Indigência fundiária: as multas incidem sobre coordenadas de
setor-quadra-lote, sem elas, um infrator torna-se imune ao poder de
polícia municipal. Apenas a instância judicial alcança as pessoas
físicas, mas a esta pouco se recorre, em função do acúmulo de casos
mais importantes e urgentes na Secretaria de Negócios Jurídicos
(Keppke). Seria esta uma omissão fiscal consentida? Seria uma
compensação pela ausência de Política Habitacional?
Mas a “cidade clandestina” sempre foi legalmente impedida de
receber melhoramentos urbanos, gerando uma pressão cíclica para
haver regularização, que se tornou uma prática administrativa
periódica em São Paulo (Grostein).
A regularização fundiária teve sua viabilidade consolidada e
encorajada pelo Estatuto da Cidade de 2001, em complemento à
CF/88. Porém, em se tratando de zonas de proteção ambiental, os
novos instrumentos urbanísticos são implementados pontualmente.
No geral, permanece uma inércia tecnocrática em sentido contrário,
a despeito das possibilidades técnicas e legais de mitigação de
impactos e reparação de danos ambientais (Martins).
192
A propósito, as barreiras tecnocráticas tendem a exacerbar as
barreiras legais. De acordo com os sistemas da PRODAM, apenas
0,15% dos processos de licenciamento culminaram em alvarás, no
período analisado.
O comportamento legalista ignora a impotência fiscal e a cidade real
que cresce infringindo as leis (MARICATO, 1994).
Em uníssono, os pensadores do urbanismo paulistano concluem que
os improvisos urbanos e, portanto, as infrações que os acompanham
são conseqüentes da ausência de políticas habitacionais para os
excluídos.
De acordo com Boaventura de Sousa Santos, a cobrança de deveres
civis é inócua quando aplicada em desproporção aos direitos
conquistados pelos segmentos sociais.
Um indivíduo não se subordina ao interesse coletivo enquanto não
conquista seus direitos universais básicos, e a moradia é um deles
(Fig.1).
Figura 1 - Pirâmide de Direitos
Fonte: Santos, 1994, in Keppke, 2007.
193
Por contraste, as regiões incluídas são auto-reguladas pelo mercado
(PORTER, 1989). Os incluídos reclamam maior controle de
parcelamento, uso e ocupação do solo (ID). Eles ocupam as regiões
com os melhores recursos urbanístico-ambientais e administrativos
(ICC), e a prefeitura lhes oferece a maior produção fiscal (IO).
A princípio, sem documento de regularidade não há financiamento
imobiliário (KEPPKE, 2007).
O mercado imobiliário é orientado pelos interesses de localização,
qualidade e controle de incômodos demandados pela elite
(VILLAÇA, 2001).
Prevalece a “soberania do cliente”. Para esse mercado está implícito
um código de qualidade, antes mesmo da regulação (PORTER,
1989).
Desde as primeiras leis higienistas, a legislação veio estabelecer os
padrões mínimos de qualidade para os segmentos excluídos. Mas
sempre acabou indevidamente apropriada pelos segmentos sociais
acima, com a finalidade de maximizar a mais valia fundiária urbana
(Grostein).
Observando a impunidade para com as práticas socioespaciais dos
excluídos, também os incluídos passaram a desafiar mais e mais a
legislação. Esse comportamento é explicado pela “Teoria da Janela
Quebrada” (ZIMBARDO, 1969).
Para além da omissão está a prevaricação, que se tornou uma
ocorrência freqüente, sobretudo nos territórios de inclusão social, de
acordo com os Relatórios da Ouvidoria Geral.
Os indicadores parciais e o indicador final – ICUOS não estão
perfeitamente alinhados com os indicadores das desigualdades
socioespaciais.
194
Por um lado, o desempenho fiscal das regiões incluídas sofre
refração para pior diante da maior carga de demandas, do legalismo
e da prevaricação.
Por outro lado, o desempenho das regiões excluídas sofre refração
para melhor diante dos motivos opostos, bem como da excepcional
produtividade fiscal alcançada por algumas subprefeituras
periféricas.
Ou seja, a gestão exerce influencia sobre o controle de parcelamento,
uso e ocupação do solo.
Porém, antes dos atributos de gestão, a pesquisa aponta que a
omissão fiscal está atrelada à omissão da macropolítica habitacional
para com os segmentos excluídos.
Uma solução sustentável para os problemas paulistanos não escapará
do enfrentamento desse passivo. Nesta direção, ou destruiremos e
reconstruiremos extensos tecidos urbanos degradados, ou faremos
maior uso do instrumento da regularização fundiária acompanhada de
mitigação de impactos e reparação de danos urbanístico-ambientais.
REFERÊNCIAS
GROSTEIN, M. D. A Cidade Clandestina: os ritos e os mitos: o
papel da “irregularidade” na estruturação do município de São
Paulo, 1900-1987. São Paulo, 1987. Tese- Doutorado – FAUUSP.
Orientador: Cândido Malta Campos Filho.
KEPPKE, R. S. São Paulo, as desigualdades sociais e o descontrole
de uso e ocupação do solo. São Paulo, 2007. Tese - Doutorado FAUUSP. Orientador: Ricardo Toledo Silva.
MARICATO, E. Reforma urbana: limites e possibilidades uma
trajetória incompleta. In: Ribeiro, L. C. Q.; Santos Jr., O. A. dos,
organizadores. Globalização, Fragmentação e Reforma Urbana: o
Futuro das Cidades Brasileiras na Crise. Rio de Janeiro, RJ, Ed.
Civilização Brasileira S/A, 1994, Terceira Parte, p. 309-325.
195
MARTINS, M. L. R. Moradia e mananciais. Tensão e diálogo na
metrópole. São Paulo, FAUUSP/ FAPESP, 2006.
PORTER, M. E. Vantagem competitiva: criando e sustentando
um desempenho superior. Tradução: Pinho, M..E. Rio de Janeiro,
Campus, 1989.
SANTOS, Boaventura S. Pela mão de Alice: o social e o político
na pós-modernidade. Lisboa, Ed. Afrontamento, 1994.
SÃO PAULO (CIDADE), 2002. Atlas Ambiental do Município de
São Paulo.
VILLAÇA, F. Espaço Intra-urbano no Brasil. São Paulo, Studio
Nobel, 2ª. Ed., 2001.
ZIMBARDO, Phillip. G.; EBBESEN, E. B. Influência em Atitudes
e Mudança de Comportamento. São Paulo, Edgard Blercher, 1969.
196
HOLAMBRA: lessons from the Social Economy for a
sustainable city
Rosane Segantin Keppke, Celso Capato
Paper prepared for the INTERNATIONAL SOCIETY FOR THIRD
SECTOR RESEARCH , ISTR’s 9th International Conference July
7-10, 2010 Kadir Has University Istanbul, Turkey
Abstract available in http://www.istr.org/?IstanbulAbstracts
197
HOLAMBRA: lessons from the Social Economy for a
sustainable city
44
45
Rosane Segantin Keppke , Celso Capato
1.Rationale & Background
Holambra is a town in the state of São Paulo with only 9,719
inhabitants. It ranks 155 in the Human Development Index (HDI)
among the 5,565 Brazilian municipalities. Its per capita GDP is R$
45,052.66 Brazilian reais (roughly USD 26,354.21), which is more
than twice the state average of R$ 19,547.86 Brazilian reais (roughly
USD 11,434.80); São Paulo being the richest state of the Brazilian
federation, and Brazil being among the top ten global GNP (World
Bank, IMF).
The city’s name blends the words Netherlands (“Holanda”, in
Portuguese), America and Brazil. The city itself originated in a
migration flow encouraged by the Dutch government in the face of
post-war desolation. In 1948, about 500 Dutch catholics migrated
to the state of São Paulo, bought a farm, and founded a cooperative
of dairy cattle. Years later, after some administrative and financial
failures, the cooperative shifted its business to the flower industry
supply chain.
Today, Holambra is the largest flower exporter in Latin America,
accounting for a market share of 80% of the exports and 30% of
the production of the Brazilian flower industry. It appears that this
economic health was attained through the persistence and spread
of the cooperative business model. The original cooperative still
exists and, alongside its socio-own economic growth, other large
44
45
Doctor in Urban Planning, MsC in Public Management.
Former mayor of Holambra.
198
cooperaives have formed in the city, that included nationals and
immigrants of other ethnic descents. Veilling (“auction” in Dutch)
is the cooperative responsible for the marketing of its approximately
300 small farmers and, despite the global economic crisis, in 2009
it is sustaining the trend of about 10% growth in annual revenues.
Associations is intrinsical to the founding and history of the city.
Holambra gained the status of city only in 1993. Before then, its
land belonged to four other cities but its needs were not addressed
in the agenda of any of them. Urban facilities such as road paving
and water treatment were provided by the cooperatives themselves.
Public services were offered by the community, which was organized
in committees for education, health, culture, and sports in order to
make them accessible to the entire population.
Holambra has important differences in comparison to the other
rural cities in the country. The model that prevails in Brazil is based
on monoculture, large landowners, and the agribusiness industry.
Holambra was established on polyculture, family farming, the
cooperative business model, and small farms. It is the Brazilian
city with the smallest area per farmer that meets the criteria for
high productivity and high added value. Throughout Brazil, the
agricultural cities have economically stagnant urban centers.
Holambra has a significant urban economy based on tourism and the
exhibition calendar of flowers,
coordinating with the rural economy. The Brazilian cities – be them
urban or rural - have significant social inequalities. Holambra,
however, nourished its socioeconomic development with equity,
hence its privileged ranking in the HDI for Brazilian cities.
Therefore, Holambra seems to be an interesting case study “toward
eco-social economics” (SACHS, 2007), validating the theory of
sustainable development. Its success lies less in public policy and
subsidies and more in endogenous community factors underlying
the concept of social capital (Putnam, Lin, Cook, Burt). This
study investigates the correlation between high levels of human
199
development and the peculiar cooperative spirit of Holambra, that
established a social, economic, and political environment favorable
to sustainability. Within a methodology, this hypothesis can be
investigated through the analysis of its history, its official data,
and interviews with who participated directly or indirectly in this
process.
2. Aims & Objectives
The objective of this research is to conclude whether associations
developed and maintains the city’s social capital (PUTNAM, 1996).
The aim is to evaluate how much this influenced favorably the three
dimensions of sustainability – economic, social, and ecological.
3. Methodology
This document presents a case study built on news and academic
readings, few in number due to the fact that this case still is hardly
studied, complemented by unstructured interviews with co-ops
businessmen and women, politicians, government employees,
journalists, and local historians. The essence of this methodology
lies on the comparative analysis of performance indicators, over time
and geographical space. Unfortunately, the definition of indicators is
a recent practice in Brazil, and the measuring time intervals are long.
Só the limitation is set from the start with the fact that the census –
the basis of every indicator – takes place every ten years and the data
derived in the time in-between is thus based on estimates. Our base
line is the 2000 Census and the end point will be the 2010 census,
which is in progress.
For the economic dimension, the city GNP is evaluated, being
complemented by a qualitative approach to the diversity and behavior
of the economic sectors, with emphasis on the co-op phenomenom
and its key players.
For the social dimension, traditional indicators are evaluated:
200
the HDI; the Gini Coefficient; the São Paulo State State Index of
Social Responsibility (IPRS), which is a state-level comparative
indicator that emphasizes the dimensions of wealth, longevity,
and level of education, and the São Paulo State Index of Social
Vulnerability (IPVS), which is a state-level comparative indicator
that emphasizes the social, financial, and family factors in relation
to social inequalities. A qualitative approach tests the strenght of the
social capital and its potential for accumulation and inclusion.
For the ecological dimension there are no specific indicators as those
aforementioned. Therefore, this will be a qualitative evaluation
measured against that of the other cities in the state.
4.Findings
4.1. The Economic Dimension
In a period shorter than ten years, Holambra’s GNP more than
doubled, growing 239.73% and thus raising the per capita GNP from
BRL 25,451.58 (1999) to BRL 50,978.46 (SEADE, 2007).
GNP DEVELOPMENT
500
450
400
millions (U$)
350
300
250
200
150
100
50
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
year
Chart 1 – GNP DEVELOPMENT
Source: SEADE (http://www.seade.gov.br/produtos/pibmun/tab_
xls/tabelas_pib_municipal.xls)
This fact relates to two key factors that took place in this period: the
201
growth of co-ops and the results of political emancipation.
In 2001, the co-op originally founded by the dutch immigrants went
through a profound restructuring, splitting into three other co-ops:
the Veiling Holambra Co-op, the Holambra Raw Material Farm
Co-op, and the Holambra Cattle Raising Co-op. The restructuring
resulted from the financial and administrative crisis born out of
conflicts of interest between the three prevailing economic sectors
of the main co-op, all of which opted for the split.
In fact, through this division and specialization the co-ops originated
were able to reach higher growth levels, specially Veiling, for
gathering local and regional producers and taking part first-hand in
the blooming national and international flowers market, as mentioned
previously.
The original co-op, in addition to originating other co-ops, also
inspired the launch of several others. “The city of Holambra is small,
with about 10 thousand inhabitants, yet has over 20 co-ops, trade
unions, and associations. The city offers over 10 thousand jobs”,
says Leo Rietjens, who was the president of the original co-op when
it split.
To its merit, political emancipation helped link the flower supply
chain to tourism, generating new economies and jobs. Civil society,
through co-ops, has been organizing EXPOFLORA – an annual
flower expo - since 1981. This event still happens today and brings
in about 280 thousand tourists each year. To this end, the mayor’s
office partnered with civil society organizations and made efforts to
become a tourist resort in fact and by right, implementing several
urbanization and landscaping improvements and thus becoming a
picture-perfect city. It also increased the proximity between urban
and rural economies; aided the incubation of a chain that includes
hotels, restaurants, handmade goods, events, and tourist attractions,
with the technical support of the Brazilian Service in Support of
Extra Small and Small Businesses (SEBRAE), a national private not202
for-profit organization financed by private business confederations,
state-owned enterprises, and the federal government.
Picture 1 – EXPOFLORA 2009
Source: author’s picture
Currently, in addition to EXPOFLORA, which is made for tourists,
there are other annual events for business: ENFLOR (National
Florist Meeting), HORTITEC (Horticulture, Protected Culture
Farming, and Intensive Agriculture Technology Expo), and the
GARDEN FAIR (Gardening and Landscaping Technology Expo).
It’s important to note that Holambra became a research and
development center for flower gardening, involving high-profile
universities and transnational high-tech businesses of this sector.
The main economic activity in Holambra is farming and, through
the co-op system, the major activities are in the flower industry (the
main one), as well as in horticulture, citrus farming, exotic plant
gardening, the farming of pig, chicken, and dairy products, as well
as other products from small farmers.
203
GNP DISTRIBUTION BY ECONOMIC SECTOR (%)
20%
17%
63%
Farming
Industry
Trade & Services
Chart 2 – GNP DISTRIBUTION BY ECONOMIC SECTOR (%)
Source: SEADE (http://www.seade.gov.br/produtos/perfil/perfil.php)
The urban lifestyle is increasing the GNP contribution from industries, trade, and services. Thus was created a virtuous cycle of diversification and economic development sustained by the business
models of cooperatives and of associations.
4.2 The Social Dimension
POPULATION GROWTH
12000
10000
inhabitants
8000
6000
4000
2000
0
1996
2000
2007
year
204
2009
Chart 3 – POPULATION GROWTH
Source: IBGE (http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1)
Despite its small size, Holambra has had a significant population
growth, with annual rates between 2 and 3%, a growth accompanied
by high social indicators, in urban areas as well as rural ones. In fact,
in one decade its HDI raised 10 percent, a signifcant amount for an
indicator that ranges from 0 to 1 to evaluate 5,564 Brazilian cities.
1991
2000
HDI
0.746
0.827
Table 1 – HUMAN DEVELOPMENT INDEX (HDI) 1991 - 2000
Source: PNUD (http://www.pnud.org.br/atlas/ranking/IDH-M%20
91%2000%20Ranking%20decrescente%20(pelos%20dados%20
de%202000).xls)
Since the creation of the São Paulo State State Index of Social Responsibility (IPRS), in 2000, Holambra has remained in “Group 1
– Cities with high levels of wealth and good levels in social indicators”, which is the top group. And it is noticeable that there is a
strong trend of improvement in the three dimensions this indicator
focuses on: wealth, longevity, and level of education.
IPRS - WEALTH
IPRS - LONGEVITY
IPRS – LEVEL OF EDUCATION
2004
49
70
64
2006
51
78
93
Table 2 – IPRS 2000: São Paulo State State Index of Social Responsibility
Source: SEADE (http://www.seade.gov.br/produtos/perfil/perfil.php)
These indicators for Holambra are better than those of its neighboring
cities of São Paulo state, which is the wealthiest state in Brazil, even
when compared to the metropolitan region of Campinas, which is
the wealthiest region of its countryside.
205
HOLAMBRA
Infant mortality rate (per 1000 0
inhabitants)
SÃO PAULO STATE
13.07
Mortality rate of people between
ages 15 and 34 (per 100 thousand
inhab.)
Homes with a comfortable amount
of space (%)
Per capita income (minimum
wages – m.w.)
Per capita income of up to ¼ of the
m.w. (%)
Gini Index
59.16
127.5
90.57
83.22
3.13
2.92
0.91
5.16
0.43
0.59
Table 3 - FAVORABLE COMPARATIVE INDICATORS
Source: SEADE (http://www.seade.gov.br/produtos/perfil/perfil.php)
The table above shows that the infant/child mortality rate is zero.
The mortality of the young population is half of the average of
the state of São Paulo, which is plagued by homicides in this age
group. The homes have a comfortable ratio of area per resident. The
average monthly income is higher than the state´s, and in Holambra
the population segment living below the poverty line is smaller.
Social inequalities are smaller than the state average, according to
the Gini coefficient.
206
Map 1 – GINI INDEX MAP FOR THE STATE OF SÃO PAULO
Poverty and inequality map – Brazilian cities 2003
Poverty rate (%)
Source: IBGE (http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1)
But on the other hand, summary indicators can conceal some specific
unfavorable indicators.
Illiteracy Rate (%)
Average years of studies
Population with less than 8 years
of studies (%)
Population of high school
graduates (%)
Average earnings under formal
employment contracts (BRL)
Mortality rate of people aged 60
or older (per 100 thousand inhab.)
Access to water supply (%)
HOLAMBRA
8.05
6.57
64.87
SÃO PAULO STATE
6.64
7.64
55.55
29.53
41.88
873.2
1524.67
4096.05
3750.8
88.91
97.38
Table 4: UNFAVORABLE COMPARATIVE INDICATORS
Source: SEADE (http://www.seade.gov.br/produtos/perfil/perfil.php)
This table shows that the illiteracy rate in Holambra is greater than
the state average and that its population has lower levels of education.
The salaries are lower than the São Paulo state average. The elderly
population is more vulnerable to to an earlier death. The public
water supply is below the state percentage. These indicators show
that there still are weaknesses in the provision of public policies and
services, só there is much to be done. Such gaps are noticeable in
the São Paulo State Index of Social Vulnerability (IPVS), as shown
in the chart below:
São Paulo State Index of Social Vulnerability - IPVS
35
32,1
percentage of population (%)
30
28,7
25
23,3
22,2
20,2
20
17,6
16,1
15,5
15
9,8
10
6,9
7,5
5
0
0
very good
good
low vulnerability
average
high vulnerability
very high
level of vulnerability
São Paulo State
Holambra city
Note: Populational distribution, according to the grouping in the São Paulo State Index of
Social Vulnerability – IPVS (2000)
207
Table 5 – COMPARATIVE IPVS FOR HOLAMBRA VS. SÃO PAULO STATE
Source: SEADE (http://www.seade.gov.br/produtos/perfil/perfil.php)
Paradoxically, Holambra has a high São Paulo State Index of Social
Responsibility (IPRS), which is at once tainted by a significantly
high São Paulo State Index of Social Vulnerability (IPVS). This
shows that, despite great summary indicators, Holambra does have
hotspots of inequality and social vulnerability.
The co-ops certainly distributed wealth horizontally to their
members, their employees, and, indirectly, to a wide portion of the
economically active population of the city. But is not the universal
panacea for social inclusion and equity.
On the one hand, Holambra is a popular destination for regional
migration flows, due to its economic opportunities, quality of life,
and easy access to housing. On the other hand, employability and
wage relations are governed by the law of supply and demand,
which is driven by regional standards that favor the employer at the
expense of the salaries of the city locals, who now feel threatened by
the labor reserve made up of new immigrants Unfortunately, sociospatial inequalities and their relationships linger on in Brazil, with
the state of São Paulo being its leading stage for over a century.
In the view of the former president of the Holambra and Veiling
Farming Co-Op:
Cooperation does not entail a communist approach to the sharing of
the economic activity, employment, and the means of production.
Cooperation is, in fact, about promoting mutual help in order to join
activities when doing so leads to economic advantage.
(...) For the city, cooperation entailed a gain that led to better economic
efficiency and improved human behavior.
Through the system of co-ops, there is better income distribution in
our society. There is a better distribution of assets that, in Holambra,
led to the emergence of small land ownership, for example (...)
208
This city has shown the country that cooperation provides better social,
sociopolitical, legal and economic prospects. FInally, cooperation and
development go hand in hand in Holambra. (Leo Rietjens for Setembro
Magazine/2008, year X, no. 10, p. 26, Special Issue “60 years: Dutch
immigrantion in Holambra)
4.3. The Ecological Dimension
Holambra displays relevant differences in its social and ecological
practices in comparison to the rest of Brazil. It was mentioned that
Holambra differs in that it has very small farms, mixed farming,
and high land yield in rural areas, thanks to the model introduced
and strengthened by the Holambra Farming Co-op. In the rest of
Brazil, in contrast, what prevails is monoculture and deforested land
with low yields, legacies of the colonial model centered on the large
landowner and the export monoculture cycles.
The urban areas, too, differ from other Brazilian cities, for the size
of the land plots, with their gardens and houses, and for there being
more squares, and public parks and lakes, so that the marketing of
the city is based on the green that frames the flowers. The embryo
of this urban typology is a model adopted by the Holambra Farming
Co-Op, that built houses for its members and employees, and then
created land plots.
The model for an anthropic environment was primarily a consensus
of civil society, later ractified into law in the current Master Plan.
This involved the City Council for Urban Development, comprised
of representatives of NGOs, organizations, co-ops, technicians from
the local government, associations, and unions, all of which apply
their controls permanently.
Holambra has no areas of contamination, or environmental liabilities,
but there are some areas vulnerable to floodings, landslide, and erosion.
The city does not yet have the tools for inspections, water resources
management, environmental management, or environmental permits.
And, according to CETESB - the environmental agency of São
209
Paulo State), on a scale ranging from 0 to 10, the Quality Index for
Household Waste Landfill (IQR) decreased from 8.7 to 6.8 between
1997 and 2004, though it remains within the range of “controlled
situation”. Note, therefore, that public service is struggling to keep
up with the population growth and to position itself at the forefront
of environmental management.
4.4 Closing Considerations
Holambra has the co-op model at its origin. The Dutch immigrants
who founded it were already members of one in their homeland:
the Katholieke Nederlandse Boeren-in Tuinsdersbond - KNBTB
(Catholic Farmers and Horticulturists Organization of Holland).
Once established in Brazilian territory, they kept the co-op model,
overcame severe crises, got over dissent, included native coop members, reinvented themselves, and created thousands of
jobs bringing income to the region, while preserving the sense of
solidarity, but without breaking apart from economic efficiency and
never selling an image of utopian socialism.
Community growth led to the creation of a city. The local and
vicinity paths became streets and roads. Community initiatives
came before the public services infrastructure for health, education,
sports, culture, and leisure. The Holambra Community - the “town
hall” of the original co-op - empowered the politicians responsible
for the emancipation of the city. The cooperative model brought
about other forms of association and civil society organization. The
Community created the Tourism Council, which arranged for the
city´s legal status as tourist resort. Later on they created the City
Council for Urban Development, which applies the social controls
of the town hall.
The co-ops are no longer the “town hall” of the city, but they lead
the organization of its intense business and tourism events calendar.
To this end, they are partners with the town hall in maintaining their
210
picture-perfect landscaping. They support community projects and
have social responsibility practices.
Cooperation certainly has planted the seed in Holambra for civic
virtue (Putnam) and has accumulated social capital (PUTNAM,
1996; LIN, COOK., BURT, 2001). This is the basis of its sustainable
process for development (Sachs), one which apparently not even the
surrounding socio-spatial inequalities threaten to destroy.
Key References:
CETESB – Companhia Ambiental do Estado de São Paulo, last
visit on June 5th, 2010
http://www.cetesb.sp.gov.br/Noticias/004/05/21_lixo.asp
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Sociedade Anônima, last visit on June 5th, 2010
http://www.emplasa.sp.gov.br/portalemplasa/UITs/Campinas/
Holambra.pdf
HDI – Human Development Index, last visit on June 5th, 2010
http://www.pnud.org.br/atlas/ranking/IDH-M%2091%2000%20
Ranking%20decrescente%20(pelos%20dados%20de%202000).xls
HOLAMBRA –oficial site, last visit on June 5th, 2010
www.holambra.sp.gov.br
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, last visit on
June 5th, 2010
http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1
211
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June 5th, 2010
http://www.seade.gov.br/produtos/iprs/pdf/metodologia.pdf
IPVS – Índice Paulista de Vulnerabilidade Social, last visit on June
5th, 2010
http://www.seade.gov.br/produtos/ipvs/pdf/metodologia.pdf
LIN, N., COOK, K., BURT, R. (2001, eds.): Social Capital –
Theory and Research. Hawthorn, NY: Aldine de Gruyter.
PNUD (UNDP) – United Nations Development Program/ Brazil,
last visit on June 5th, 2010
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PUTNAM, R. D. (1996): Comunidade e Democracia: a experiência
da Itália Moderna. Rio de Janeiro: FGV.
Revista Setembro (2008), Ano X, No. 10. “60 Anos: Imigração
holandesa em Holambra”. Holambra: Editora Setembro.
RIETJENS, L. (2008): A Arte de Cooperar. Curitiba: Juruá.
SACHS, I., VIEIRA, P. F. (2007, eds.): Rumo à
Ecossocioeconomia – Teoria e Prática do Desenvolvimento. São
Paulo: Cortez.
SEADE – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados, last
visit on June 5th, 2010
www.seade.sp.gov.br
212
CROSS-SECTOR PARTNERSHIPS IN HEALTHCARE:
A contribution to the debate around marketization
Paper presented at the 10th INTERNATIONAL CONFERENCE SIENA, ITALY – july/ 10-13, 2012
Democratization, Marketization, and the Third Sector
http://www.istr.org/?SienaAbstracts
Rosane Segantin Keppke, Anivaldo Solano Santos, André Luiz
Araújo Casadio
[email protected]; [email protected];
[email protected]
213
214
CROSS-SECTOR PARTNERSHIPS IN HEALTHCARE:
A contribution to the debate around marketization
(Paper presented at the 10th INTERNATIONAL CONFERENCE SIENA, ITALY – july/ 10-13, 2012
Democratization, Marketization, and the Third Sector)
http://www.istr.org/?SienaAbstracts
Rosane Segantin Keppke, Anivaldo Solano Santos, André Luiz
Araújo Casadio
[email protected]; [email protected];
[email protected]
1.INTRODUCTION
Brazil, as a developing country, has faced a crucial problem:
its economic growth generates high expectations for increasing
development and improved welfare policies. To reach these goals
as quickly as expected, the growth of public resources would have
to exceed the emerging economic growth. The public-private
partnerships have been an attractive strategy for project finance in
order to improve or create physically infrastructure, specifically,
such as roads, seaports, airports, and utilities (BRESSER-PEREIRA
& SPINK, 1998);
But how should social policies be financed? Differently from the
developed countries, developing countries did not implement the
welfare state. Consequently, there was and there is much to be done
for the lack of public policies. Since the managerial reform, in 1995,
in order to expand services and improve their quality, government
has engaged Third Sector Organizations (TSOs) to implement
health, education, sports, arts and social policies.
Throughout Brazil, people perceive the healthcare system as the
weakest link of the public sector. The most economically important
state in the country, São Paulo, has contracted TSOs to change this
unfavorable perception on health policies. The gains in efficiency
and effectiveness should happen in the long term. However, in the
short term, the expansion of public policies has clearly increased the
215
public budget. Nonetheless, after that policy, the TSOs’ performance
indicators have been favorable in comparison to the previous model,
which relied on government provision (SEIXAS, 2003; SANO &
ABRUCIO, 2006).
2.THE CASE STUDY
Nowadays, inspired by the Spanish model, São Paulo city - the
capital of São Paulo state is encouraging the Private Finance
Initiative (PFI) for building and managing facilities for provision
of health infrastructure, hopeful to decrease the startup investments.
The private partners finance buildings and their complete set of
equipments, in exchange they are contracted to provide facilities
management in the coming years or decades, depending on the
investments.
The new or upgraded health infrastructure is placed under the
management of the TSOs, that follow targets and performance
indicators set by the government. These targets and indicators
are monitored by the City Health Board, a kind of Civil Society
Organization (CSO) for social control.
With this institutional design, the public sector can focus on
governance, in accordance with the New Public Management and
its influences. This case study discusses the risks and opportunities
found in this model, contributing to the debate around marketization
in its many trends
The research is based on the government bidding for publicprivate partnerships for the building or modernization of 16 health
infrastructure units (hospitals and diagnostic centers) in the city of
São Paulo, in order to benefit part of its 11 million inhabitants. The
project is still in the implementation phase, so the analysis is limited
to the making of and to the previous experiences that yielded such
innovations in São Paulo´s health policies model.
In this model (fig. 1), the private partner finances the hospital and
diagnostics center infrastructure, and holds the contract of facilities
management services as reward: laundry, cleaning, sterilization,
hotel, nutrition, information technology, laboratory equipments and
216
their maintenance. In its turn, the health TSOs develop the medical
assistance services.
The payment for facilities management services are based on:
a) Availability Quota: payment that is insured for the infrastructure
financed by the private partner, plus payment for variables of services
as per bed occupancy and exams performed.
Fig. 1 – Cross-sector model diagram
Source: City Health Department, 2012
217
b) Performance Quota: performance quantified by inelastic supply
of facilities services, plus performance qualified as per the volume
and quality of facilities services provided. There are 300 quality
indicators, and non-conformity to any of them results in financial
penalties.
The medical assistance services provided by the TSOs are paid
according to costs estimated for human and material resources,
medicines, and other clinical supplies. The Management Contract is
not based on individual costs per procedure, but on productivity and
quality goals set, which, if not met, have consequence ranging from
financial penalties to contract voidance.
The model in issue (Table 1, Model C) will co-exist with legacy
models and other new cross-sector models:
Project Finance
Medical Assistance
Services
Facilities
Management
Services
Model
A
Public
Public
Model
B
Public
TSO
Public
TSO
Public Health
Model Model
C
D
Private Private
TSO
Public
Private
Private
Private Health
Model
E
Private
Private
Private
Private
Private
Private
Table 1 - Current cross-sector roles
Source: City Health Department, 2012
Facilities Management Services: (laundry, cleaning, sterilization, hotel, nutrition, information technology, laboratory equipments)
Legacy models
New models
This is the first Public Private Initiative (PPP) to finance health
infrastructure in the city of São Paulo, where there are 12 health
TSOs operating and eligible to manage new hospitals and diagnostic
centers.
218
Map 1: Area of operation of TSOs
Source: City Health Department, 2012
Map 2: Public Private Partnerships (PPPs)
Source: City Health Department, 2012
219
According to the regulatory agency, some of the units will stay
purely public. The diversity of cross-sector models will allow for
benchmarking, which entails the standardization of productivity
indicators and the recognition of better price-performance
evaluations of public health services. Benchmarking can also reduce
the problems of agency, the adverse selection of information, and the
moral hazards involved in management practices (ARROW, 1985).
Delegating the hospital care to the private or third sector has been
a trend. Historically, the Third Sector has been at an advantage for
being a pioneer in this “market”. After all, it exists since before
healthcare was provided by the public or private sectors. Nowadays,
even the private health sector (supplementary) relies on TSO
hospitals (Fig. 2a, 2b).
According to the City Health Department, in 5 years of working
with health TSOs, the following improvements were noticed:
• Incoming of over 12 thousand healthcare professionals
• Increased supply of primary, secondary and tertiary medical
care
• 25% increase in the supply of secondary and tertiary medical
care (hospital bed utilization levels)
• Decrease in wait time and increase in the efficiency of
network reach in primary care
• High level of customers’ satisfaction according to surveys
According to the health department, PPPs don’t “privatize the health
care system”, but rather “publicize the health care system”, since
that private investment is transferred to public health infrastructure.
To this end, a fair return on investment is foreseen, slightly more
attractive than traditional investments.
220
Fig. 2a, 2b - Prevailing functional/ sector arrangements
221
The new models confirm the trend in the third generation of
managerial reform in Brazil:
I. First generation (90’s): emphasis on privatizations and public
concessions, in order to decrease public debt.
II. Second generation (starting in 2000): emphasis on publicprivate partnerships, as a strategy for infrastructure project finance.
III.Third generation (current): emphasis on private management,
as strategy for efficiency gains in providing public goods and
services.
o Evidence that private and non-governmental management
has been preferred over management by the public sector:
The Brazilian Development Bank (BNDES), a public bank,
will finance the private partner at lower interest rates
Management contracts could be developed into the public
agencies themselves, as it is done in France. However, this option
was not chosen, and management contracts are addressed to TSOs
(DI PIETRO)
3. RISKS AND OPPORTUNITIES
STAKEHOLDERS
Government
OPPORTUNITIES
Delegate service
provisions focused on
strategic management;
cross-sector
benchmarking; decreased
cost in the long-term (due
to market efficiency)
Private Sector
Market growth
Third Sector
Growth in management
contracts
Growth in service supply;
improved quality; social
control
Become contract
managers
Society
Public Servants
222
RISKS
Inefficient regulation;
problems of agency;
high transactional
costs; administrative
discontinuity;
contracts involving
corruption; cross-sector
demoralization
Economic, managerial
and legal instability
Economic, managerial
and legal instability
Omissions in social
control
Sharp decrease in
the quantity of public
servants, impacting
their retirement plan
negatively
Table 2 - Summary of risks and opportunities for stakeholders
In general terms, the opportunities found in this model are: the
feasibility to finance health infraestructure through public-private
partnerships; management excellence through highly credible
health TSOs; and public sector gains in governance, efficiency and
effectiveness (SALOMON, 1987; ZIMMER, 2010).
But to attain this cross-sector efficiency and effectiveness, the
model has to survive the inertia that comes with changes in political
leadership, discontinuity of public policies, government inefficiency,
and corruption, given that the government and parliament are highly
vulnerable to said risks (TRANSPARENCY INTERNATIONAL,
2006; MURPHY, 2010). Moreover, the international crisis pushes
against the broadening of public policy and, consequently, this
project.
Cross-sector partnerships can benefit most stakeholders (Fig. 4).
However, they require stronger efforts to achieve good multi-level
governance on the part of the public, private and third sectors, else
the transactional risks and costs can surpass the gains. For this
reason, the effectiveness of social control is a key premise for the
success of the new models.
According to SANO & ABRUCIO (2006), there is a strong
tradition of societal participation into the city health boards. But the
accountability, responsibility and information system is fragile. Also,
there is weak parliamentary control. However, said frailties were
even worse when the public sector was single-handedly operating
the healthcare system. Therefore, the preference for one or other
sector is not justified by these frailties.
They do, however, justify a comparative approach, especially with
international experience of those who led cross-sector innovation,
the ideological mainstream and theoretical framework.
223
4. REFERENCES
ARROW, K. J. (1985) Principal and agents: the structure of
American business. Boston: Harvard Business
School Press.
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DI PIETRO, M. S. Z. Contratos de Gestão: contratualização do
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www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/saude/ (06/06/2012)
SANO, H., ABRUCIO, F. L. (2006). Promessas e resultados da
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de Concentração: Administração Hospitalar e de Sistemas de
Saúde, como requisito para obtenção do título de Mestre em
Administração. Orientadora: Profa. Dra. Ana Maria Malik. [The
224
Health TSOs in São Paulo, 1998-2002: the establishment view.
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225
226