CONCEITOS DE
ORÇAMENTO
PÚBLICO
SEGUNDO JAMES GIACOMONI
ORÇAMENTO TRADICIONAL
“É um meio de possibilitar aos órgãos de
representação um controle político sobre o
Executivo”.
 Tem como função principal o controle
político.
 O orçamento deixa de ser instrumento
contábil para ser instrumento de controle
político.
SEGUNDO JAMES GIACOMONI
ORÇAMENTO MODERNO
“É um documento que expõe a situação do
tesouro público no momento e através do
qual traça o seu programa de trabalho para o
exercício seguinte”.
 Sua principal função é a de ser um
instrumento de administração.
 É mais que uma simples previsão da
receita ou estimativa de despesa.
CONCEITO CLÁSSICO
O orçamento público é um instrumento de
previsão de receitas e fixação de despesas
para um determinado período de tempo.
SEGUNDO ALIOMAR BALEEIRO
“É o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e
autoriza ao Poder Executivo, por certo período
em pormenor, as despesas destinadas ao
funcionamento dos serviços públicos e outros
fins adotados pela política econômica ou geral
do país, assim como a arrecadação das
receitas já criadas em lei”.
SEGUNDO JOSÉ AUGUSTO DE SÁ
“O orçamento público é o processo mediante
o qual o governo traça um programa de
atividades, estimando as suas receitas e
planejando a sua aplicação, com prévia
fixação das despesas”.
SEGUNDO MARCUS CLÁUDIO
ACQUAVIVA
“O orçamento público é o programa de obras,
serviços e encargos públicos, expresso em
termos monetários, com estimativa de receita
e fixação de despesas, a ser concluído dentro
do exercício financeiro”.
CONCEITO LEGAL
“A Lei do orçamento conterá a discriminação
da receita e despesa de forma a evidenciar a
política econômica-financeira e o programa de
trabalho do governo, obedecidos os princípios
da unidade, universalidade e anualidade”.
Art. 2º da Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964
CONCEITO POLÍTICO
Considerando que tanto a origem dos
recursos (previsão da receita), quanto as
ações que serão executadas (fixação das
despesas) constam do orçamento público,
este pode, politicamente, ser entendido como
“a adoção de decisões de grande transcendência no andamento do Estado” (Dejalma de
Campos).
CONCEITO ECONÔMICO
Economicamente, o orçamento público é o
“plano da atividade financeira e da ordenação
das necessidades públicas segundo suas
prioridades”. (Dejalma de Campos)
OUTROS CONCEITOS DE ORÇAMENTO
PÚBLICO (por Aristeu Jorge dos Santos)
 Instrumento de controle sobre as finanças do
governo, como forma de policiamento dos atos
por ele praticados.
 Plano de atividades do governo, discriminando
todos os gastos realizados com a prestação de
serviços públicos (idéia de orçamento por
atividade ou por função).
OUTROS CONCEITOS DE ORÇAMENTO
PÚBLICO (por Aristeu Jorge dos Santos)
 Instrumento de execução de planos de
governo, onde o orçamento é visto como meio
de transformar planos em obras e prestação de
serviços.
 Instrumento de administração das ações do
governo, como forma de mensuração de tudo o
que deve ser feito pelo governo para seu
próprio funcionamento.
OUTROS CONCEITOS DE ORÇAMENTO
PÚBLICO (por Aristeu Jorge dos Santos)
 Documento de divulgação das ações do
governo, em face da obrigação que lhe é
imputada pela Lei de Responsabilidade Fiscal,
no sentido de publicar periodicamente as
informações acerca de suas receitas e
despesas.
O ORÇAMENTO COMO INSTRUMENTO
DE PLANEJAMENTO E
GERENCIAMENTO PÚBLICO
(Rogério Koscianski)
Numa gestão pública moderna, o orçamentoprograma deve nortear as ações do
administrador num sentido muito mais amplo
do que o mero cumprimento dos tetos
orçamentários.
O sistema de orçamento por programas deve
estar baseado numa forma de compatibilizar
os recursos econômicos com os objetivos do
planejamento e política públicos, no processo
de produção de bens e serviços, dentro do
espaço de ação da instituição pública, no
caso, municipal.
O orçamento-programa é um verdadeiro
instrumento de planejamento, de gerenciamento e controle dos recursos públicos na
busca pela realização do bem-estar social.
O ORÇAMENTO PÚBLICO COMO
INSTRUMENTO DE JUSTIÇA SOCIAL
 Através da sua função orçamentária alocativa,
definida por Richard Musgrave, o Estado pode
promover os ajustes necessários e realocar os
gastos do governo para ações que promovam
o desenvolvimento social e a justiça social.
METODOLOGIAS E
MODELOS
DE ORÇAMENTO
PÚBLICO
Orçamento Clássico
Orçamento Cíclico
Orçamento Econômico Nacional
Orçamento Funcional
Orçamento de Desempenho
Orçamento Base Zero
Orçamento-Programa
Orçamento Participativo
Orçamento Clássico
 Documento que contém a previsão das receitas e a
autorização das despesas públicas, classificadas
por objeto, com total equilíbrio financeiro entre
receitas e despesas públicas.
 Limitado
ao atendimento das necessidades
primárias (segurança interna e externa, justiça
etc).
 Mero instrumento político, financeiro e contábil
utilizado pelo Poder Legislativo para controlar as
atividades financeiras do Poder Executivo.
Orçamento Cíclico
 Política financeira que se utiliza do orçamento
público para buscar o equilíbrio da economia de
mercado, diante das flutuações cíclicas que nele
se verificam.
 Em fase de grande expansão econômica, o Estado
mantém elevada carga tributária para formar
superávit orçamentário que será realizado em
períodos de depressão econômica.
 Concebido para um sistema econômico de
pequena intervenção do Estado.
Orçamento Econômico Nacional
 Plano anual cuja base é o cálculo da Renda
Nacional esperada e o destino que lhe será dado.
 Criado em 1941 na Grã-Bretanha para equilibrar a
economia abalada pela inflação gerada pela II
Guerra Mundial.
 Busca na Contabilidade Nacional as receitas e
despesas consolidadas das três esferas
Governo para elaboração do orçamento.
de
Orçamento Funcional
 Adotado em 1950 nos Estados Unidos, caracterizase pela avaliação e autorização das despesas
pelas
funções,
atividades
e
tarefas
governamentais (e não por objeto, como no
orçamento clássico).
 Voltado ao custo unitário do serviço ofertado,
racionaliza as atividades do Estado, levando a toda
a Administração Pública a participar da elaboração
dos objetivos que se pretende atingir no
orçamento, de forma a se realizarem os programas
governamentais no menor custo possível.
Orçamento de Desempenho
 Idealizado em 1949 pela Comissão Hoover (EUA),
está sintetizado em três operações:
1ª) mostrar os objetivos perseguidos por cada
unidade do Setor Público, mediante uma
classificação de suas funções, programas e
atividades públicas;
2ª) organizar a administração financeira e adotar
um sistema contábil que esteja de acordo com
a classificação das funções, programas e
atividades;
3ª) estabelecer um conjunto de medidas que
permitam apreciar a execução do orçamento.
Orçamento Base Zero
 Instrumento de gerenciamento e planejamento
desenvolvido em 1968, nos Estados Unidos da
América, por Peter A. Phyrr, implantado com
sucesso na Texas Instruments e utilizado pela
Administração Pública.
 Consiste em um processo de elaboração de
“pacotes de decisão” por atividade ou operação, a
partir da análise do custo, finalidade, alternativas,
medidas de desempenho e conseqüências que
justificam a dotação orçamentária pretendida para
se atingir os objetivos pretendidos.
Orçamento Base Zero – 5 Requisitos Gerais:
1º. Estabelecer as atividades e funções
sustentarão os pacotes de decisão.
que
2º. Identificar e avaliar todas as alternativas para a
execução dos programas de governo, escolhendo
a melhor delas (menor custo e maior abrangência).
3º. Avaliar os resultados alcançados com os
programas e projetos implantados, a fim de
constatar sua eficácia ou falta dela.
Orçamento Base Zero – 5 Requisitos Gerais:
4º. Estabelecer uma ordem cronológica de execução
dos programas, a partir de um criterioso processo
de priorização.
5º. Elaborar o orçamento público em face dos pacotes
que, prioritariamente, terá de executar ou que não
poderá deixar de executar.
Orçamento-Programa
 Surgiu na URSS antes da Segunda Guerra Mundial,
como um “fundo nacional centralizado”, reunindo
todos os recursos monetários necessários ao
desenvolvimento da produção socialista, do bemestar do povo e da defesa nacional e levando em
consideração o planejamento econômico, social e
financeiro de longo prazo (planos qüinqüenais).
 Em 1965, os EUA lançam o Planning-Programming-
Budgeting System – PPBS (Sistema Integrado de
Planejamento,
Programação
e
Orçamento),
aperfeiçoando as técnicas do orçamentoprograma.
Orçamento-Programa no Brasil
 1939 → distinção entre despesas de capital e despesas
correntes.
 Evolução em duas etapas distintas:
1ª. Orçamentação de planos → plano executado pelo
Governo mediante a simples inserção do seu valor
no
orçamento
(observados
o
equilíbrio
orçamentário, a priorização dos programas e a
previsão financeira dos recursos necessários).
2ª. Planejamento-orçamento → técnica de planejamento em que, a partir do custo da execução
de cada programa, se determinava o recurso
orçamentário necessário.
Orçamento-Programa no Brasil
 Plano de Ação do Governo Carvalho Pinto (São Paulo,
1971/1972) → importante técnica de planejamento:
► traçados os objetivos a atingir com a participação
de todos os órgãos da Administração;
► estabeleceu-se um orçamento programado para um
período de cinco anos;
► levando em consideração as necessidades mais
prementes, as metas de desenvolvimento econômico e a previsão das receitas;
► a fim de se apurar o montante dos recursos indispensáveis à realização do Plano.
Orçamento-Programa no Brasil
 1961→ primeiras disposições legais do orçamentoprograma (elaboradas por Aliomar Baleeiro na
Constituição do Estado da Guanabara):
I - a proposta orçamentária deveria condicionar-se
aos planos de ação do Poder Executivo;
II - seriam obrigatoriamente incluídas na despesa as
dotações previstas em programas plurianuais
aprovados em lei;
Orçamento-Programa no Brasil
III - a proposta deveria exprimir qualitativa e
quantitativamente os fins, definidos e concretos,
por alcançar em cada despesa, aplicando-se ao
orçamento normas idênticas;
IV - a Mensagem que encaminhasse a proposta
deveria mencionar, em bases de contabilidade
econômica, não só os objetivos fiscais mas
também os efeitos da política financeira que, presumivelmente, dela resultassem.
Orçamento-Programa no Brasil
 Na Lei Nº 4.320/64:
 No Decreto-Lei Nº 200/67:
 Na Constituição Federal de 1988:
 Na Lei Complementar Nº 101/2000
Responsabilidade Fiscal):
(Lei
de
Orçamento Participativo
 Instrumento de gestão pública que busca na
participação
direta
da
população
o
estabelecimento
das
prioridades
dos
investimentos municipais que servirão de
base para a elaboração e execução do
orçamento público.
 Participação direta da população centrada
em três princípios:
Orçamento Participativo
1º. Adoção de regras universais de participação em
instâncias institucionais e regulares de
funcionamento (realizam a mediação entre o
Poder Executivo e a população).
2º. Utilização de um método objetivo de definição
dos recursos para investimentos.
3º. Descentralização do processo decisório através
da
divisão
do
Município
em
regiões
orçamentárias.
Orçamento Participativo – 1º Momento
 Assembléias Regionais → são discutidas as
necessidades de cada uma das regiões que
compõem o município, de onde sairão, por
ordem de importância, as três prioridades
setoriais de cada região.
 Assembléias Temáticas → são discutidas as
necessidades do município como um todo e
hierarquizadas as realizações das obras, eis
que, para cada programa, haverá determinada
região que necessite mais do que outra.
Orçamento Participativo – 2º Momento
 Formação das Instâncias Institucionais de
Participação Comunitária → compreendendo o
Conselho do Orçamento Participativo (COP) e
os Fóruns de Delegados, eleitos por suas
comunidades para um mandato de um ano,
podendo haver reeleição.
•
O Conselho de Orçamento Participativo tem
como atribuições propor, fiscalizar e deliberar
sobre receita e despesa do poder Público
Municipal.
Orçamento Participativo – 2º Momento
•




Cabe aos Fóruns de Delegados, entre outras
atribuições:
reunir-se com os conselheiros e divulgar para
a população assuntos tratados no COP;
acompanhar o Plano de Investimentos, desde
a sua elaboração até a conclusão das obras;
discutir e propor sobre a LDO e sobre o Plano
Plurianual e o Orçamento Anual;
deliberar, com os conselheiros, sobre
modificações no processo do Orçamento
Participativo.
Orçamento Participativo – 3º Momento
 Início da elaboração do orçamento →
geralmente entre os meses de julho e
agosto.
•
O Poder Executivo elabora a proposta
orçamentária, tendo por base:
Orçamento Participativo – 3º Momento
 a sua previsão de receitas e a legislação


existente (especialmente no que tange aos
limites orçamentários);
as prioridades estabelecidas pela população
(setoriais e temáticas) e pelos órgãos
municipais (demandas institucionais);
as obras e projetos de interesse geral do
Município ou aquelas que julgar necessárias
a determinada região.
Orçamento Participativo – 3º Momento
•
O Conselho do Orçamento Participativo
(COP), a partir de discussões acerca da
receita e despesa municipais e tendo por
base as prioridades estabelecidas nas
assembléias, define a distribuição dos
investimentos, através da elaboração do
Plano
de
Investimentos,
listando
detalhadamente as obras e atividades a
serem observadas pelo Executivo.
Orçamento Participativo – 3º Momento
•
Na elaboração do Plano de Investimentos, o
Conselho do Orçamento Participativo (COP)
deverá, da mesma forma que o Executivo,
observar os limites legais e constitucionais
(previsão de receitas gerais, despesas com
folha de pessoal e demais custeios
estimadas pelo Executivo, despesas para a
área de educação e saúde e outras despesas
compulsórias e gastos fixados por lei).