UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ANÁLISE DO PATRIMONIALISMO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL
Por: Davi Mendonça Normandes
Orientador
Professor: Mario Luiz
Brasília
2014
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ANÁLISE DO PATRIMONIALISMO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL
Apresentação
de
monografia
à
Universidade
Cândido Mendes - Instituto a Vez do Mestre, Pós
Graduação lato-sensu, como requisito parcial para
obtenção do título de Especialista em Gestão
Pública.
Por: Davi Mendonça Normandes
RESUMO
A presente pesquisa tratou de identificar e analisar as características do
patrimonialismo na administração pública do DF. Primeiramente foram
realizadas pesquisas teóricas a respeito do patrimonialismo no Brasil, seu
conceito e características, no desenvolvimento da obra foram analisados
identificados com dados secundários os órgãos da administração pública
distrital, que contém os indícios patrimoniais, principalmente no que tange a
barganha político-partidária, entre os cargos comissionados e na comissão e
omissão legislativa com o fulcro da administração patrimonialista. Por fim,
foram elencadas após análise, algumas consequências da prática nos órgãos e
na prestação de serviços públicos, a influência direta e indireta da conduta da
administração patrimonial na gestão da coisa pública e as possíveis soluções
de curto e longo prazo para este estigma histórico cultural.
METODOLOGIA
Além da base teórico-cientifica a respeito do patrimonialismo serão
realizadas pesquisas bibliográficas, na web, em jornais, revistas, artigos, dvd`s
e na legislação do DF. Como também uma pesquisa nos principais órgãos que
compõe a organização administrativa do DF para consolidação de dados
quantitativos e qualitativos. Estabelecendo assim a relação de consequência
entre a identificação das condutas patrimoniais com a prestação do serviço
público. Dentre as principais referências teóricas destacam-se os autores: Max
Weber, Norberto Bobbio, Raymundo Farao, Florestan Fernandes, Sergio
Buarque de Holanda, Simon Schwartzman e Velez Rodriguez.
LISTA DE SIGLAS
ADI: Ação Direta de Inconstitucionalidade
CF: Constituição Federal
CLDF: Câmara Legislativa do Distrito Federal
DF: Distrito Federal
GDF: Governo do Distrito Federal
LODF: Lei Orgânica do Distrito Federal
MPDFT: Ministério Público do Distrito Federal e Territórios
OAB/DF: Ordem dos Advogados do Brasil do DF
RA: Região Administrativa
SECPLAN: Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento
TJDFT: Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios
UF: Unidade da Federação
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................. 7
CAPÍTULO I- PATRIMONIALISMO NO BRASIL.............................................. 9
1.1 Características do patrimonialismo ............................................................ 12
1.2 A Evolução conceitual de patrimonialismo ................................................. 14
CAPÍTULO II- ANÁLISE DO PATRIMONIALISMO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA DO DF.............................................................................................. 16
2.1 Peculiaridades da estrutura político-administrativa do DF ......................... 16
2.2 Cargos Públicos como prebendas ............................................................. 19
2.3 As Administrações Regionais ―cabide de emprego‖ .................................. 26
CAPÍTULO III- CONSEQUÊNCIAS DO PATRIMONIALISMO NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO DF ............................................................... 31
3.1 Amadorismo na prestação do serviço público ............................................ 31
3.2 Corrupção .................................................................................................. 34
3.3 Ensaio a ruptura do resquício patrimonialista no DF .................................. 36
CONCLUSÃO .................................................................................................. 38
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................ 40
ANEXOS .......................................................................................................... 45
I- ... Decisão completa ADI pelo TJDFT, Acordão 713958.......................... 45
II- .. Matéria de 9 de janeiro de 2014, a respeito dos comissionados sem
vínculo no DF ................................................................................... 77
7
INTRODUÇÃO
O tema deste estudo é o patrimonialismo na administração pública, que
terá como questão central da pesquisa o patrimonialismo na administração
pública do Distrito Federal e suas consequências para a prestação do serviço
público nesta unidade federada.
Resquício
da
formação
cultural
brasileira
o
patrimonialismo
na
administração pública, é uma chaga que sobrevive ao longo do tempo e das
reformas constitucionais e administrativas (burocrática e gerencial) no país,
tendo este conceito se modificado ou transformado à medida que a sociedade
foi evoluindo (clientelismo, fisiologismo, neopatrimonialismo).
Entretanto, sua essência permanecesse viva no que foi estabelecido no
conceito weberiano, como à forma de dominação que se exerce em função do
pleno direito pessoal, originariamente orientada pela tradição, em que falta a
distinção entre a esfera privada e a pública. A administração pública é tratada
como assunto pessoal do governante, e a propriedade pública como parte de
seu patrimônio pessoal.
No primeiro capítulo da obra foram utilizadas referências teóricas a
respeito
do
conceito
origem,
características
e
desenvolvimento
de
patrimonialismo. No segundo capítulo as peculiaridades da administração
pública distrital, como também o quantitativo de órgãos na estrutura do DF. No
próximo capitulo foi realizada a análise dos indícios patrimoniais, as barganhas
políticos partidárias com cargos públicos e principalmente a comissão e
omissão legislativa no trato dos servidores e da figura atípica no DF das
Administrações Regionais, configurando a conduta viciosa. No último capítulo
são elencadas as consequências diretas e indiretas na gestão pública como o
amadorismo na prestação de serviço público e a corrupção. Para concluir
ensaios de soluções de curto e longo prazo para dirimir a postura
patrimonialista na administração pública.
Sendo assim, os principais objetivos dessa pesquisa é verificar se em
pleno século XXI há indícios dessa infância da administração pública brasileira
8
no DF. Como também, identificar as peculiaridades da organização politicoadministrativa, analisar alguns pontos que favorecem a implicação de práticas
patrimoniais na legislação (principalmente na LODF), verificar alguns órgãos
que são afetados pela conduta patrimonialista, analisar quais consequências
do patrimonialismo na prestação do serviço público e elucubrar possíveis
soluções a prática do patrimonialismo no Distrito Federal.
Entender e identificar traços do patrimonialismo numa atual Unidade da
Federação de um Estado Democrático de Direito é compreender de maneira
holística como a prestação do serviço público é afetada por essa conduta
histórica- cultural perniciosa.
9
Capítulo I
Patrimonialismo no Brasil
Para compreensão geral desse fenômeno é necessária a devida
compreensão conceitual do patrimonialismo principalmente no que tange sua
identificação e interpretação no contexto brasileiro. Para tanto, primeiro faz-se
necessário entender os tipos de dominação que segundo Max Weber (2000, p.
85) ―Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de
determinado conteúdo entre determinadas pessoas indicáveis‖. Por intermédio
desse conceito de dominação, em todo Estado Nacional deve existir alguma
relação na qual os governantes (dominadores) exercem autoridade sobre os
indivíduos (dominados), sendo assim a dominação é o somatório de poder com
legitimidade. E pode ser dividida em três tipos segundo Weber (2000, p. 90):

Dominação Tradicional – Baseia-se na tradição, nos
costumes arraigados, nos relacionamentos construídos por
gerações. O ―senhor‖ governa não porque tenha algum mérito
ou competência específica, mas porque seu pai governava
antes dele, e antes dele seu avô, etc.

Dominação Carismática – Baseada no carisma de uma
pessoa. Acredita-se que aquele indivíduo possui qualidades e
características extraordinárias, fora do comum, que o
credenciam a liderar seus ―súditos‖ ou ―seguidores‖. Estes lhe
conferem um afeto e uma lealdade muitas vezes ―cegos‖.

Dominação Racional-legal – Baseada na lei. Nesse tipo
de dominação, não seguimos um indivíduo, mas devemos
obediência a uma série de normas e regulamentos. A
Burocracia moderna baseia-se na dominação racional-legal.
O patrimonialismo origina-se do conceito de patrimônio, que do latim
patrimonium, em seu sentido original, significava um conjunto dos bens
paternos, herança familiar. Quando se fala em patrimonialismo brasileiro, Faoro
(2001) demonstra que o estado e administração pública no país têm origens no
patrimonialismo como marcas perceptíveis de uma ética, em que a apropriação
da coisa pública se expressa especialmente, nas práticas administrativas e
estatais.
Segundo Faoro (2001), as tradições portuguesas foram reproduzidas no
Brasil por intermédio de Dom Pedro I, desde o tempo do Império, quando se dá
10
a reformulação do Estado brasileiro, por intermédio da Carta de 1824. Para
esse autor, um dos problemas nessa época era que os representantes da
nação se preocupavam em representar seus próprios interesses, em
detrimento dos interesses das bases eleitorais.
A leitura da obra de Faoro (2001) demonstra ainda que, a formação e o
surgimento do patrimonialismo no Brasil tiveram origem no período colonial,
quando o Brasil era apenas um patrimônio da coroa portuguesa.
Segundo Faoro (2001), os portugueses enviavam seus funcionários para
estas terras com o objetivo de ocupar cargos administrativos. As funções
públicas só eram determinadas pelo rei. Em decorrência, a posição e status de
nobreza de tais funções, mesmo sendo vendidos pelo rei, demonstrando dessa
forma a não diferenciação entre o público e o privado, só eram concedidos aos
letrados e aos homens armados que viera a formar uma classe dominante e
usufruíam de diversas prerrogativas.
Conforme se pode observar ainda nos estudos de Faoro (2001), esses
funcionários, mesmo sendo patrimonialistas como o rei, eram corruptos e infiéis
às suas ordens. Suas funções e hierarquia não eram definidas, a posição que
ocupavam no controle do Estado lhes permitia mandar e desmandar, e
aproveitavam de suas posições em proveito próprio.
Faoro (2001) relata ainda que nessa época havia uma mistura entre os
poderes administrativo, legislativo e o judiciário, que eram exercidos pelas
mesmas pessoas que tinham como objetivo organizar a sociedade e o sistema
produtivo fundamentado em grandes propriedades rurais.
Colaborando com essa questão, Coelho (2006) assinala que, a partir do
momento em que o Estado é infestado por esses indivíduos, a sociedade tornase guerra de todos contra todos, restando apenas a subjetivação completa do
direito, discriminando não mais as regras universais, mais particulares. Nessa
tal sociedade, inexistem a estabilidade e segurança; as mudanças no poder
estatal mudam as condições dos favorecidos e desfavorecidos; a competência
dá lugar ao agrado; a virtude deixa de ser uma excelência unanimemente
reconhecida, pois agradar ao chefe é a grande virtude.
Todavia, Faoro (2001) relata que, estas práticas vigoraram por muitos
anos criando raízes no Brasil, mesmo depois de ter deixado de ser colônia. Os
11
proprietários de terras continuaram com as mesmas práticas, criando e
executando as leis e favorecendo aos seus próximos.
Elucidando essa questão, Holanda (2009) observa que nossas bases
coloniais foram formadas fora do meio urbano e que as cidades eram apenas
dependências daquelas. As profissões liberais e a política eram exercidas por
filhos
de
fazendeiros,
que
acabaram
por
ser
responsáveis
pelo
desenvolvimento urbano. A justificativa da preferência dos senhores do
engenho pelo campo em detrimento ao urbano justificava-se porque o campo
representava para eles um Estado independente dentro de outro, onde
prevaleciam sua autoridade e vontade e ele tirava seu sustento
Segundo
o
autor Weber, uma grande parte dos grandes impérios continentais apresentou,
até os inícios da época moderna e ainda dentro desta época, um caráter
fortemente patrimonial.
Paralelamente à opinião de Holanda, Vélez (2006) colaborando com
essa questão, afirma que o patrimonialismo é uma forma de dominação
tradicional em que se aceita, por costume, que o Estado seja organizado pelo
soberano de forma análoga à organização doméstica.
O Patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional, na qual o
governante gerência a coisa pública de maneira análoga aos seus domínios
particulares. Essa prática social que não estabelece diferença entre a esfera
pública e a particular na vida política, adquiriu diversas interpretações
explicações políticas ou culturalistas no Brasil, que atribuíam o atraso nacional
à vida longa da monarquia escravagista, à herança lusitana, à excessiva
miscigenação, enraizando-se no patamar estrutural do pais dando margem a
maiores horizontes.
O modelo patrimonialista foi introduzido no Brasil pela própria
administração portuguesa quando o Brasil ainda era uma colônia. Como
Portugal era uma monarquia, todo o Estado era patrimônio da família real.
Quando Dom João VI chegou aqui, em 1808, vindo fugido dos exércitos de
Napoleão, trouxe grande parte da máquina administrativa portuguesa consigo.
Desta forma, herdamos o modo de administrar português e adaptamos à
realidade brasileira durante o império.
12
Neste sistema, existe uma confusão natural entre os bens públicos e
particulares, pois o Rei (ou chefe político) não diferencia seu patrimônio
particular do estatal. No patrimonialismo, segundo Weber, o senhor tem um
relacionamento de ―troca‖ com seus súditos, pois depende da boa vontade
deles para manter sua capacidade de prestar serviços e manter seu poder
político. Em troca desta boa vontade, o senhor passa a ―dever‖ também uma
atenção especial a seus súditos, como proteção a perigos externos e auxílio
em momentos difíceis. Este ―dever‖ não está escrito em nenhuma ordem ou lei,
mas deriva dos costumes, da tradição.
O governante trata dos assuntos do Estado como se fosse uma
extensão de sua vida pessoal. Seus súditos seriam sua ―família‖. Desta forma,
no patrimonialismo existe uma dificuldade deste senhor de diferenciar ―esfera
pública‖ da ―esfera estatal‖. O personagem mais exemplar na história brasileira
deste período é o ―coronel‖, oligarca do interior, que dominava (e em certos
aspectos ainda domina) o cenário da política regional através da utilização do
poder econômico e da ―troca de favores‖ entre seus partidários. Neste modelo,
a posse em cargos públicos acontecia por livre nomeação do soberano. Desta
forma, estes cargos eram direcionados a amigos e parentes. Assim, não
existiam carreiras organizadas e profissionalizadas no estado. Portanto, uma
característica forte deste modelo é o nepotismo e a corrupção. Os bens
públicos são utilizados para fins pessoais e os cargos públicos são usados
como ―moeda de troca‖ de favores ao soberano. Como o soberano está acima
das regras, a racionalidade é subjetiva, ou seja, depende da opinião, da
discricionariedade (e das arbitrariedades) do senhor no momento, inclusive nas
decisões da Justiça.
No modelo patrimonialista, o patrimônio público é "capturado" por grupos
de interesse da sociedade (que podem ser empresários, sindicatos, burocratas,
etc.). Ou seja, este patrimônio deixa de servir à coletividade para passar a
servir aos interesses do grupo dominante. Desta forma, esse modelo é
conhecido por sua tendência à corrupção e ao nepotismo.
1.1- Características do Patrimonialismo
13
Diante da dominação tradicionalista e da dificuldade de distinção de
esfera pública da privada, esse modelo de gestão tem características fortes
arraigadas no personalismo e corrupção como esclarece o autor Velez (2006 p.
67-74):
1- Senhores de terra e mandatários reais são mais fortes que a
sociedade. Sem poder social a população não tem
representação e torna-se marginal na dinâmica políticoadministrativa.
2- O Estado, embora maior que a sociedade, não possui
instância pública de bem estar social. Simon Schwartz define
bem a questão: Para outros povos a política é um meio de
melhorar os negócios, aqui ela é o grande negócio.
3- Complexo de clã: A solidariedade social só se estende ao
grupo parental. Ocorre a privatização do Estado.
4- Supõe-se o Estado como garantidor da riqueza da nação. A
tributação nestes países converte-se em confisco. A poupança
e o investimento são dificultados.
5- Autoritarismo e terrorismo político se justificam pela tese de
que o Estado precisa de poder total para solucionar os
problemas.
6- Corporativismo desenvolve-se como forma macro do
complexo de clã. Defende-se irracionalmente a classe ou grupo
em detrimento do bem geral.
7- A cidadania, ou seja, o direito do indivíduo, não vale nada.
Só o pertencimento a um grupo de poder constitui direito. É um
refinamento da lei do mais forte.
8- Aparelho jurídico se adapta, tornando-se permissivo para o
Estado e rigoroso contra os inimigos do Estado, o povo.
9- Partidos se organizam em função de grupos pessoais de
poder.
10- Retórica política desvia da representatividade direta e
cidadania para a idealização total da nação no carisma do
governante
11- Estabelece-se a ética privada ou de grupo como norma. A
essência do Patrimonialismo é a corrupção da noção de Estado
como esfera do público.
12- Teologia da pobreza, inclusive teologia da libertação.
13- Tendências modernizadoras esporádicas baseadas no
tecnicismo ou burocratização do Estado Patrimonial.
Já para Fadul e Souza (2006, pág. 4), em termos de modelos de gestão
pública, o patrimonialismo moldou e consolidou algumas especificidades que o
caracterizou na administração pública como:
a) confusão daquilo que é público com o privado;
b) predomínio da vontade unipessoal do dirigente;
14
c) cargos públicos como prebendas;
d) corrupção; e
e) servilismo.
Nesse sentido, segundo (Weber apud Diegues,2008 p. 29)

além da administração propriamente dita, cabe a todos os funcionários a
representação e o serviço pessoal, e em oposição à burocracia não
existe a especialização profissional;

o senhor recruta seus funcionários do círculo pessoalmente submetidos,
pois da obediência destes ele pode ter certeza absoluta, pois o serviço
prestado ao senhor oferecia às pessoas livres vantagens tão
consideráveis que estes se conformavam com a submissão;

ao cargo patrimonial falta, sobretudo a distinção burocrática entre a
esfera privada e oficial, pois também a administração política é tratada
como assunto puramente pessoal do senhor, e a propriedade e o
exercício de seu poder político, como parte integrante de seu patrimônio
pessoal;

a forma como o senhor exerce o poder é objeto de seu livre-arbítrio;

a utilização da dotação como uma prebenda ou feudo
para os
funcionários patrimoniais;
De acordo com (Coelho apud Diegues 2008, pág. 31), ao se analisar
estas características, fica evidenciado que:
a) o direito do grupo prevalece sobre o direito individual;
b) a idéia de que a ―a união faz a força‖ é levada ao extremo, numa verdadeira
fragmentação social em que os numerosos grupos familiares compreendem a
si mesmos como defensores exclusivos de seus membros e se o direito é de
nós para nós, ele deve ser contra os outros.
1.2- Evolução conceitual do Patrimonialismo
15
Com a herança político administrativa de Portugal o patrimonialismo
como modelo de gestão pública perdurou até a reforma burocrática no Brasil.
Entretanto, mesmo depois das reforma burocrática e até mesmo no
gerencialismo moderno (ultima reforma administrativa) algumas novas praticas
patrimonialistas foram introduzidas no modelo de Estado Democrático de
Direito. Abaixo seguem algumas práticas advindas do cerne do conceito
clássico de patrimonialismo.

Clientelismo - caracterizado por uma relação pessoal com os clientes,
sendo essa relação sustentada pelo vínculo de fidelidade pessoal,
partidária e de copaternidade, para citar apenas algumas dentre outras
expressões de proteção política e social - em contrapartida a essa
lealdade, são solicitados empregos, recursos políticos e ou financeiros,
dentre outros, e ofertados pelos patrões ou chefes políticos;

Populismo - caracterizado pelo contato direto entre o líder carismático e
a massa urbana - sendo o líder eleito através de um vínculo emocional e
não racional com o povo – e tem como principal mecanismo de governo,
um sistema de políticas ou métodos para a atração das classes sociais
de baixo poder aquisitivo, como forma de angariar votos e prestígio;

Fisiologismo - está intrinsecamente ligado à corrupção política e referese a uma forma de relação de poder político em que as ações políticas e
decisões são tomadas em troca de favores, favorecimentos e outros
benefícios e interesses individuais;

Estatismo - definido como a tendência de se considerar o Estado como o
ordenador da sociedade e considerado como a principal marca no
relacionamento
entre
Estado
e
sociedade
no
contexto
do
patrimonialismo brasileiro;

Coorporativismo- como um sistema de organização social no qual os
grupos são ―órgãos do Estado‖, ou seja, partes integrantes do Estado.
16
Capitulo II
Análise do patrimonialismo na administração pública
do DF
2.1 Peculiaridades da estrutura político-administrativa do DF
Sendo objeto desta pesquisa o Distrito Federal, torna-se necessário a
análise do funcionamento da sua estrutura político-administrativa para
identificação de aspectos patrimonialista.
Brasília é a capital federal. Brasília é a capital da União, sediando,
também, o governo do Distrito Federal. Diz-se que Brasília é a capital da União
porque ela é a sede do governo federal, consistindo num autêntico núcleo
decisório da República Federativa do Brasil.
O Distrito Federal surge com a Constituição de 1891, da transformação
do antigo Município Neutro, sede do governo e capital do Império. Na CF/88, o
DF passa a integrar a Federação brasileira, sendo que antes não passava de
uma Autarquia territorial, tendo a relevante função de abrigar em seu território
Brasília, a Capital Federal.
Por ser um ente federado anômalo em nosso ordenamento pode-se
distinguir o DF por características impares em sua organização segundo a
Constituição Federal e a LODF:

O DF não é nem Estado, nem Município, mas tem as competências
legislativas de ambos.

É vedado ao DF dividir-se em Municípios.

O DF é dividido em Regiões Administrativas caracterizadas por serem
meras descentralizações administrativas, mas não políticas, uma vez
que é vedado ao DF dividir-se em Municípios. Atualmente são 31
Regiões Administrativas:
17

O DF é pessoa jurídica de direito público interno, dotada de autonomia:
a) Auto-organização: o DF se auto-organizará por Lei Orgânica, votada em 2
turnos, com interstício mínimo de 10 dias, aprovada por 2/3 da Câmara
Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na CF. A
Lei Orgânica do DF constitui instrumento normativo primário destinado a
regular, de modo subordinante a vida jurídico-administrativa e políticoinstitucional do DF. Ou seja, a Lei Orgânica do DF equivale às Constituições
Estaduais .
b) Autogoverno: a Eleição direta do seu Governador e Vice-Governador, além
dos deputados distritais que comporão a Câmara Legislativa do DF, os quais,
de maneira autônoma, conduzirão a vida política distrital.
c) Auto-administração: Existência de órgãos e servidores públicos próprios,
integrantes da Administração Pública Distrital direta e indireta.
d) Autonomia tributária e financeira: O DF possui competência para instituir
tributos estaduais e municipais, além de contar com orçamento próprio.

Autonomia
parcialmente
tutelada
pela
União:
O
DF
não
tem
competência para organizar e manter o Poder Judiciário local, isso é
competência da União. A CF/88 determina que compete privativamente
à União organizar, manter e legislar sobre o Poder Judiciário, o
Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e Territórios.

Compete à União organizar e manter a Polícia Civil, a Polícia Militar e o
Corpo de Bombeiros do DF, bem como prestar assistência financeira ao
DF para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio –
Fundo Constitucional do Distrito Federal, Lei nº 10.633/02.

Ao DF são atribuídas as competências legislativas dos Estados e dos
Municípios.
18
Segue abaixo a composição dos órgãos da administração pública do DF
nos três poderes segundo a SECPLAN/DF:
Poder Executivo
Tabela 1- Quantidade de órgãos do Poder Executivo do Distrito Federal em 2012.
Nome dos órgãos do Poder Executivo
Quantidade
Governadoria
1
Vice-Governadoria
1
Órgãos Especializados
5
Administrações Regionais
31
Órgãos Relativamente autônomos
2
Autarquias
5
Autarquias em Regime Especial
5
Fundações
6
Empresas Públicas
7
Sociedades de Economia Mista
4
Total
101
Fonte: SECPLAN/DF 2012.
Poder Legislativo
Câmara Legislativa do Distrito Federal
Poder Judiciário (União)
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios
Órgãos Independentes
Tribunal de Contas do Distrito Federal
19
Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (União)
Depois de observar os principais conceitos e características do
patrimonialismo, como também a estrutura politico administrativa do DF, será
feito levantamento na legislação do DF e nos órgãos da administração pública
distrital, no intuito de identificar condutas patrimonialistas.
No DF os deputados distritais são geralmente eleitos por suas ―bases‖
nas cidades ―satélites‖ 1 , ou seja, é o representante de determinada Região
Administrativa onde tem o maior volume de votos, eleitores. Entretanto, o
parlamentar pode ser votado por qualquer eleitor pertencente ao DF, segue-se
a lógica proporcional como na disputa pelo pleito estadual nas outras UFs.
Assim, forma-se a composição da Câmara Legislativa do DF com 24 deputados
eleitos pelo povo.
As eleições feitas para o governo do DF, também são feitas no mesmo
ano que as eleições para deputado distrital, dai surgem as já tão conhecidas
coligações partidárias para a integração ou continuação de um novo governo
uma nova gestão pública. Estabelecida às coligações há um verdadeiro
loteamento de cargos públicos no âmbito dos 101 órgãos do governo do
Distrito Federal, com o fulcro do Poder Executivo saciar as demandas da base
aliada do Poder Legislativo.
2.2 Cargos Públicos como prebendas2 no DF
O Decreto n° 19.040 de 18 de fevereiro de 1998. Proíbe a utilização de ‗satélite‖ para
designar as cidades situadas no território do DF, nos documentos oficiais e outros documentos
públicos no âmbito do GDF.
2 O termo foi utilizado por Max Weber, ao analisar os tipos de dominação. No patrimonialismo,
que é uma forma de dominação tradicional, o aparelho de Estado funciona como uma extensão
do poder do soberano, de modo que a separação entre assuntos públicos e privados, entre
patrimônio público e privado desaparece. O quadro administrativo é constituído de
dependentes pessoais do governante - familiares ou agregados, amigos, pessoas ligadas a ele
através de vínculos de fidelidade e troca de favores.
1
20
Diante desse cenário é possível a análise no que tange a aspectos
patrimonialistas na LODF, no que se refere ao ingresso e composição de
servidores públicos no âmbito do DF:
Art. 19. A administração pública direta, indireta ou fundacional,
de qualquer dos Poderes do Distrito Federal, obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, transparência das contas públicas, razoabilidade,
motivação e interesse público, e também ao seguinte: (Caput
com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 68, de 2013.)
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por
servidores ocupantes de cargo efetivo, e pelo menos cinquenta
por cento dos cargos em comissão, a serem preenchidos por
servidores de carreira nos casos e condições previstos em lei,
destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e
assessoramento.
O concurso público é ferramenta de recrutamento e seleção advinda da
meritocracia (reforma burocrática) e pode ser considerado o rompimento mais
proeminente da antiga e supracitada maneira patrimonial de alocar pessoas no
serviço público (clássica prebenda), como também, uma forma mais
profissional de tratar o Estado.
Mas em análise a LODF e ao percentual nos órgãos distritais, a título
de manutenção da governabilidade o cargo comissionado é utilizado como
regra para a manutenção e funcionamento das instituições de governo e não
ao contrário. Na Administração Pública passada e recente do DF, em análise
do artigo 19 combinado com o inciso V, revela que a quantidade mínima para
cargos em comissão (livre provimento e nomeação, sem vínculo) é de 50%
para os órgãos da Administração Pública Distrital. É importante salientar que o
cargo comissionado é destinado apenas para atribuições de direção, chefia e
assessoramento.
O DF por sua vez utilizando-se da omissão regulamentar legislativa
para alocar esse percentual de 50%, engloba todo o Poder e não a
porcentagem legal em cada órgão dos Poderes, o que transforma os órgãos do
GDF
numa
anomalia
administrativa,
maculando
veementemente
razoabilidade e moralidade princípios basilares da LODF e da CF/88.
a
21
A situação ficou tão insustentável com percentuais tão discrepantes
nos órgãos do Executivo Distrital, que a mídia e os diversos meios de
comunicação pressionaram o governo a regulamentação, e no ano de 2012 o
GDF decidiu regulamentar o artigo da LODF. Tendo o governo à maioria na
Câmara dos Deputados o Projeto de lei foi discutido e aprovado, mas foi
aprovado ratificando a conduta patrimonialista existente ao invés de consagrar
os 50% para cada órgão. Segue abaixo o trecho específico da lei :
LEI Nº 4.858, DE 29 DE junho DE 2012.
Publicação DODF nº 128, de 02/07/12.
Págs. 1 e 2.
Regulamenta, no Poder Executivo, o art.
19, inciso V, da Lei Orgânica do Distrito Federal e dá outras
providências.
Art. 2º Pelo menos cinquenta por cento
do total de cargos em comissão, incluídos os cargos de
natureza especial, da administração direta, autárquica e
fundacional do Poder Executivo, devem ser exercidos por
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo.
§ 3º A apuração dos cinquenta por
cento de cargos em comissão de que trata este artigo é feita
em relação ao total de cargos em comissão da administração
direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo.
Com o respaldo legislativo, regulando questão tão polêmica segue
abaixo tabela com o resumo do percentual quantitativo de servidores
comissionados no ano de 2013, que não pertencem ao quadro efetivo no
Âmbito da Administração Pública do DF nos Três poderes (Poder Judiciário e
MPDFT pertencem a União):
Tabela 2- Percentual de comissionados sem vínculo nos Poderes do DF.
Poder / Órgão DF
Percentual de comissionados
(sem vínculo)
Câmara Legislativa do DF
77,2%
Governo do Distrito Federal
48,2%
Tribunal de Contas do DF
30,3%
Tribunal de Justiça do DF e Territórios
1,2%
22
(União)
Ministério Público do DF e Territórios
5%
(União)
Fonte: Correio Brasiliense, Helena Mader (09/01/2014).
A primeira constatação e a enorme diferença de percentual de
comissionados sem vinculo dos órgãos atuantes no DF que pertencem a União
como o MPDFT (5%) e o TJDFT (1,2%). Realidade é muito diferente quando se
trata do Poder Legislativo, dos 1.070 servidores comissionados da Câmara
Legislativa 826 foram indicados por políticos da Casa.
Já no Poder Executivo, que é o maior provedor de servidores por sua
essencial missão na LODF abarca o maior contingente de servidores públicos e
é principalmente nesse Poder aonde incide a utilização da máquina pública
como ―moeda de troca‖ para as coligações político-partidárias. O limite de 50%
de acordo com a Lei Distrital 4858/2012 aprovada, esta sendo respeitada pelo
GDF (17.635 mil servidores sem concurso em cargos em comissão equivalente
a 48,2%). Entretanto, essa delimitação é na composição geral dos órgãos do
Executivo Distrital, segue abaixo a título de exemplo alguns órgãos do
Executivo e o número de servidores comissionados (sem vínculo) no ano de
2013:
Tabela 3- Percentual de Comissionados sem vínculo em alguns Órgãos do GDF.
Algumas Secretarias
Percentual Comissionados
(sem vínculo)
Micro e Pequena Empresa
91%
Mulher
78%
Assuntos Estratégicos
92%
Comunicação Social
92%
Entorno
93%
Justiça
79%
23
Regularização e Condomínios
84%
Trabalho
87%
Transportes
73%
Copa
85%
Idoso
98%
Alguns Órgãos
Percentual Comissionados
Arquivo Público
60%
Ceasa
58%
Codhab
85%
Codeplan
65%
Terracap
55%
Novacap
89%
DFtrans
63%
Iprev
82%
Fonte: Correio Brasiliense, Helena Mader (08/01/2014).
Tal disparidade foi tamanha e tão desproporcional que o Ministério
Público do Distrito Federal e Territórios, entrou com uma Ação Direta de
Inconstitucionalidade em relação ao §3º do art. 2º da Lei Distrital nº 4.858, de
29/06/12, abaixo segue um trecho do argumento fundamentado utilizado pela
Procuradora de Justiça, Dra. Zenaide Souto Martins:
Em outras palavras, o tratamento dado ao tema pela Lei 4.858,
em lugar de maximizar a eficácia da norma constitucional para
toda a Administração Pública, enseja que a Carta Política local
valha nada para alguns e mais do que preceitua para outros.
Certamente, não é essa a orientação fixada pelos postulados
da razoabilidade e da moralidade. Não há como admitir o
entendimento ao mandamento constitucional na apuração em
exercício de atividade puramente discricionária do Poder
Público, dependente da escolha do Administrador onde serão
providos cargos em comissão com servidores efetivos ou onde
24
se permitirá o ingresso de pessoas estranhas aos quadros do
funcionalismo público.
Ao assim preceituar o modo de apuração do quantitativo de
cargos em comissão, o legislador distrital contrariou
exatamente o mencionado topoi que impede, no exercício da
atividade de conformação de preceito constitucional, a
devolução da atividade regulamentadora à discricionariedade
administrativa.
Essa devolução, que frustra o preceito constitucional,
substancia a ora apontada contrariedade aos postulados da
moralidade e da razoabilidade, igualmente consagrados no art.
19 da LODF.
Por Unanimidade o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios
julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do §3º do art. 2º
da Lei Distrital nº 4.858, de 29/06/12, com efeitos ex-tunc e eficácia erga
omnes. Declarada a inconstitucionalidade da lei, o Tribunal de Contas do DF e
o MPDFT passaram a exigir o patamar de 50% para cada órgão do Executivo.
Vejamos trechos do voto do relator do processo Desembargador J .J. Costa
Carvalho:
Apesar de o Governador defender que a definição do
percentual é de sua competência, em razão da governabilidade,
é importante esclarecer que a insurgência não é dirigida ao
número em si, mas à forma de distribuição dos servidores
comissionados dentro da Administração Pública. O percentual,
inclusive, é previsto originariamente na Lei Orgânica.
A disposição legal impugnada, ao determinar que a base de
incidência é o total de cargos comissionados da Administração,
esvazia a disposição prevista na LODF, que, ao prever que
metade dos cargos comissionados deve ser preenchido por
servidores efetivos, busca uma proporcionalidade em cada
órgão ou entidade individualmente considerados, evitando a
prevalência de servidores sem vínculo em detrimento dos
concursados.
Além disso, o parágrafo 3º do art. 2º da Lei 4.858/2012
viola os princípios constantes do caput do art. 19, segundo o
qual “A administração pública direta, indireta ou fundacional, de
qualquer dos Poderes do Distrito Federal, obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, motivação e interesse público...”.
Em que pese a própria Constituição Federal garantir o cargos
comissionados, buscando conciliar a regra do concurso público
e a governabilidade, a exceção não pode virar regra, ainda que
somente em alguns órgãos da Administração, ainda mais
porque tais cargos são reservados às atribuições de chefia,
assessoramento e direção.
25
Com efeito, o dispositivo legal não é razoável, porque restringe
a norma constitucional, afastando a sua eficácia no âmbito da
Administração Pública. Tampouco é proporcional, porque, a
pretexto de manter a governabilidade, fulminaria com outros
valores constitucionais, como a regra do concurso público.
Conforme ensina Pedro Lenza, ―sendo a medida necessária e
adequada, deve-se investigar se o ato praticado, em termos de
realização do objetivo preendido, supera a restrição de outros
valores constitucionalizados‖.
O artigo também viola o princípio da moralidade, porque,
mesmo em se entendendo necessária uma margem de
discricionariedade e flexibilidade na condução da política, não é
crível admitir que algumas das estruturas da Administração
sejam ocupadas integralmente por servidores não efetivos. No
linguajar popular, em muitos órgãos da Administração
existiriam mais chefes que subordinados! É importante
enfatizar que a moralidade administrativa, também prevista na
CF, não está sujeita a uma análise de oportunidade e
conveniência; ao contrário, sujeita-se a uma aferição de
ilegalidade. Na visão da doutrina, a ―moralidade administrativa
independe da concepção subjetiva (pessoa) da conduta moral,
ética, que o agente público tenha; importa, sim, a noção
objetiva, embora indeterminada, passível de ser extraída do
conjunto de normas concernentes à conduta de agentes
públicos, existentes no ordenamento jurídico‖.
Todavia mesmo com a derrocada do §3º do art. 2º da Lei Distrital nº
4.858, de 29/06/12, e a obrigatoriedade de se respeitar o percentual de 50%
(cargos comissionados sem vínculo em cada órgão e não no Poder como um
todo)
gerou
descontentamento
por
parte
do
Governo
e
de
muitos
parlamentares. Tal medida enfraqueceria as barganhas políticas entre os
Poderes, pois, a criação ou mesmo a transformação de órgãos eminentemente
para atendimento de demandas políticas acabariam ou no mínimo se
enfraqueceria.
Então em agosto de 2013, o GDF enviou o Projeto de Emenda da Lei
Orgânica N°57/2013 que altera diversos dispositivos da LODF, para adapta-la a
Constituição da República Federativa do Brasil, entretanto, em meio a tantas
modificações no projeto, surge na Comissão Especial para Análise das
Propostas de Emenda a Leio Orgânica o Parecer n° 2 CEPGLO/2014, que
configura nova tentativa temerária de se estabelecer a distribuição da
porcentagem global de servidores comissionados ao Poder, o parecer foi
26
aprovado pelos parlamentares da Comissão. Vejamos o argumento utilizado na
questão exarado pela relatora do projeto, Deputada Distrital Arlete Sampaio:
Relativamente à terceira inovação proposta na PELO n.
57/2013, a consideramos igualmente meritória. Pretende o
novel paragrafo 9 do art. 19 que a apuração do percentual de
que trata o inciso V do mesmo artigo seja feita em relação ao
somatório dos cargos em comissão providos na administração
direta, autárquica e fundacional de cada Poder. Ora, a forma de
cálculo proposta harmoniza-se com o parâmetro federal, fixado
pelo Decreto Presidencial n. 5.497, de 21 de julho de 2005,
cujo art. 1°, paragrafo 4°, determina que os percentuais dos
cargos em comissão providos por servidores de carreira sejam
aferidos em relação ao conjunto de órgãos e entidades da
Administração Pública Federal. Por total compatibilidade com o
modelo adotado na esfera federal é que consideramos
meritória, no ponto, a inovação PELO n. 57/2013.
2.2 Administração Regional “cabide de emprego”
A atipicidade da figura da Administração Regional abre margem à ampla
discricionariedade por parte do Poder Executivo, que faz uso desse órgão para
suprimento de demandas políticas, segue abaixo trecho da LODF sobre as
Administrações Regionais:
Art. 10. O Distrito Federal organiza-se em Regiões
Administrativas, com vistas à descentralização administrativa, à
utilização racional de recursos para o desenvolvimento
socioeconômico e à melhoria da qualidade de vida.
§ 1º A lei disporá sobre a participação popular no processo de
escolha do Administrador Regional.
Art. 11. As Administrações Regionais integram a estrutura
administrativa do Distrito Federal.
Art. 12. Cada Região Administrativa do Distrito Federal terá um
Conselho de Representantes Comunitários, com funções
consultivas e fiscalizadoras, na forma da lei.
27
Art. 13. A criação ou extinção de Regiões Administrativas
ocorrerá mediante lei aprovada pela maioria absoluta dos
Deputados Distritais.
Por mais de vinte anos essas leis ainda não foram editadas por parte do
Poder Legislativo. A inercia do Executivo local em todo esse tempo em propor
um projeto de lei para regulamentação da questão foi objeto de análise que
culminou na proposição de duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade, uma
impetrada pelo MPDFT outra pela OAB/DF. O TJDFT acatou por unanimidade
o pleito.
Faz-se mister as palavras do desembargador relator da ADI Dr.
George Lopes Leite ―O que temos hoje tem se demonstrado um desastre. As
administrações não podem servir como cabide de empregos, mas são um
instrumento de extrema importância para o cidadão”.
Segue abaixo a notícia extraída do site do TJDFT no qual se refere à LODF:
Em sessão realizada nesta terça-feira, 14/1/2014, o Conselho
Especial do TJDFT julgou procedente duas ações diretas de
inconstitucionalidade por omissão e determinou ao chefe do
executivo local o prazo de 18 meses para elaboração e
encaminhamento de projeto de lei sobre participação popular
na escolha de administrador regional e formação de conselho
de representantes comunitários. A decisão foi por maioria de
votos e o prazo começa a contar a partir da comunicação do
acórdão. Em seguida foi julgado um mandado de injunção
sobre o mesmo assunto, que foi julgado extinto, por perda
superveniente do objeto.
Uma das ações tinha como autor a Procuradoria-Geral de
Justiça do Distrito Federal e a outra, o Conselho Seccional da
OAB/DF. Devido à conexão dos pedidos foi feita a reunião dos
processos. O objetivo das ações foi sanar omissão do
governador do DF em deflagrar o processo legislativo de
elaboração e aprovação de lei regulamentadora dos artigos 10,
§ 1º e 12, da Lei Orgânica do Distrito Federal, que determinam
a participação popular na escolha do Administrador Regional e
formação de Conselho de Representantes Comunitários de
cada Região Administrativa da capital federal. Os autores
alegam que a Lei Orgânica do DF conferiu privativamente
àquela autoridade a iniciativa de lei para estruturar e organizar
os órgãos e entidades da administração pública direta e os
cargos e servidores de sua composição e que o Supremo
Tribunal Federal reputou constitucional a determinação ao
julgar a ADI 2.558. Por isso, requereram a procedência da ação
para que fosse reconhecida a mora legislativa, fixando-se
28
prazo para o governador encaminhar o projeto de lei que
regulamente os dispositivos da LODF.
De acordo com o voto do relator, os artigos 10, § 1º e 12, da
Lei Orgânica do Distrito Federal são dispositivos de eficácia
limitada, que precisam de lei para produzir efeitos, cabendo ao
chefe do poder executivo elaborar a norma regulamentadora. O
magistrado afirmou que a participação popular é um requisito
exigido pela lei e sem ela o resultado pode ser desastroso.
Segundo ele, não pode haver burla de exigência de caráter
constitucional, pois a exigência de participação popular serve
para impedir abusos e desvios de finalidade.
A maioria dos desembargadores do Conselho Especial
acompanhou o voto do desembargador relator.
Tal medida busca sanear anomalia patrimonialista já estabelecida no
âmbito da escolha do administrador regional. O administrador regional é
nomeado pelo Governador do DF. Entretanto, com o fito de estabelecer
coligações político partidárias, a escolha do administrador é realizada na
maioria das vezes por indicação do Deputado Distrital integrante da base aliada
do governo que escolhe pessoa de confiança para dar continuidade aos
interesses políticos eleitorais na RA acordada com o governo.
Geralmente o deputado que tem maior votação em determinada RA e
faz parte da base aliada indica o administrador que é uma espécie de ―braço
direito‖ do Deputado ou importante figura no cenário político local. Os outros
cargos dentro da RA por sua vez, são distribuídos entre a equipe desse
deputado, transformando a Administração regional em um ―cabide de emprego‖
para ―cabos eleitorais‖, distanciando-se assim da finalidade de servir o público
para servir interesses de poder, ocasião típica advinda do patrimonialismo e
suas novas adaptações ao Regime Democrático de Direito classificadas como
fisiologismo e clientelismo.
Segue abaixo o número assustador de servidores comissionados sem
vínculo nas administrações regionais:
Tabela 4- Percentual de Comissionados sem vínculo nas Administrações Regionais.
29
Administração Regional
Percentual de comissionados
sem vínculo
Ceilândia
87,00%
Fercal
93,00%
Águas Claras
94,00%
Brasília
93,00%
Brazlândia
80,00%
Candangolândia
86,00%
Planaltina
88,00%
Samambaia
85,00%
Santa Maria
94,00%
São Sebastião
91,00%
Sobradinho
87,00%
Sobradinho II
88,00%
Taguatinga
91,00%
Cruzeiro
94,00%
Gama
90,00%
Guará
96,00%
Itapoã
91,00%
Jardim Botânico
91,00%
Lago Norte
87,00%
Lago Sul
91,00%
Núcleo Bandeirante
85,00%
Paranoá
92,00%
Park Way
90,00%
Recanto das Emas
89,00%
Riacho Fundo
92,00%
Riacho Fundo II
90,00%
SCIA
89,00%
SIA
96,00%
Vicente Pires
90,00%
Sudoeste/Octogonal
98,00%
30
Fonte: Correio Brasiliense, Helena Mader (08/01/2014).
Em análise realizada de ambos os casos tanto da comissão legislativa
na utilização de cargos públicos como prebendas, como da omissão legislativa
para postergar a participação popular na indicação do administrador regional,
patenteiam o resquício secular do patrimonialismo na Administração Pública do
DF.
31
CAPÍTULO III
Consequências do patrimonialismo na
administração pública do DF
Por intermédio da análise do patrimonialismo na estrutura da
administração pública do DF, foi possível encontrar aspectos dessa arcaica
forma de gerir o Estado principalmente no que tange à forma de alocação de
pessoas no serviço público, como também, na sua estrutura organizacional
descentralizada (as Administrações Regionais).
3.1 Amadorismo na prestação do serviço público
A primeira consequência dessa prática é o amadorismo na prestação do
serviço público. Como visto acima, constatou-se um grande percentual de
servidores comissionados sem vínculo como maioria do quadro de servidores
em vários órgãos do DF. Essa desproporcionalidade constatada gera
consequências
no
âmbito
da
prestação
de
serviços
públicos,
desprofissionalizando a máquina pública em detrimento da utilização dos
órgãos para alocar pessoas como ―moeda de troca‖ para apoios politicopartidários.
Para efeito de amostragem, utilizando o Relatório Anual de Atividades da
Ouvidoria Pública do DF, na tipologia Reclamações as maiores reclamações no
ano de 2013, estão associadas ao transporte público, vejamos o quadro abaixo:
Tabela 5- Quantitativo e Ranking de Reclamações na Ouvidoria do GDF 2013.
Ranking Reclamações
56216 100,00%
DESCUMPRIMENTO DE HORÁRIO NA PARADA DE ÔNIBUS 3253
6,29%
MÁ CONDUTA DO MOTORISTA DE ÔNIBUS
2836
5,48%
FALTA DE PONTUALIDADE DO TRANSPORTE
1946
3,76%
MAU ATENDIMENTO EM UNIDADE DE SAÚDE
1647
3,18%
32
DIFICULDADE NO AGENDAMENTO DA CONSULTA
1551
3,00%
RECLAMAÇÃO SOBRE POLUIÇÃO SONORA
1513
2,92%
FALTA DE ÔNIBUS
1485
2,87%
FALTA DE MEDICAMENTO NA REDE SUS
1207
2,33%
FALTA DE ESPECIALIDADE MÉDICA
874
1,69%
ATENDIMENTO INADEQUADO EM ÓRGÃO PÚBLICO
869
1,68%
Fonte: Relatório Anual de Atividades da Ouvidoria Pública do DF ano de 2013.
Obviamente os fatores que levaram os cidadãos as reclamações são
multifatoriais, entretanto, com esse dado é possível estabelecer uma relação
com a falta de profissionalização do órgão destinado a formular, executar e
monitorar as políticas públicas de transporte, ou seja, a Secretaria de
Transportes, que como evidenciado acima possui 73% do quadro de servidores
públicos comissionados sem vínculo o que acaba direta ou indiretamente
afetando a qualidade na prestação de serviços públicos, podendo ser
considerado como um ―órgão político‖ de atendimento a demanda política, pois,
é bastante desproporcional o número de servidores comissionados.
Nesse mesmo quadro é importante salientar o relevante número de
reclamações a respeito do atendimento em órgão público, 859 cidadãos
formalizaram reclamações a respeito do atendimento.
Outro dado do relatório é a estatística no que se refere à Órgãos
Demandados. Fazendo a mesma análise acima podemos observar que os
órgãos mais demandados do DF, possuem relação com o número de
servidores comissionados sem vínculo, muito maior que o estipulado na lei, o
que nos remete a falta de qualidade na prestação de serviço publico do órgão
devido a politização das instituições. Vejamos abaixo:
Tabela 6- Órgãos mais demandados na ouvidoria do GDF e o número de servidores
comissionados sem vínculo.
Classificação dos Órgãos Número/Porcentagem de
mais demandados do DF
na Ouvidoria.
demandas a Ouvidoria
Porcentagem de
servidores
comissionados sem
33
vínculo
2° lugar DFtrans
15. 919 / 13,73%
63%
3° lugar Novacap
11.022 / 9,55%
89%
Fonte: Fonte: Relatório da Ouvidoria do DF 2013/ Correio Brasiliense Helena Mader.
Ainda utilizando o relatório da ouvidoria na tipologia Denúncias, é
constatado que as maiores denúncias se referem a obras, invasões e
construções irregulares, segue o quadro abaixo:
Tabela 7- Quantitativo e Ranking de Denuncias na Ouvidoria do GDF.
Ranking Denúncias
9608 100,00%
CONSTRUÇÃO IRREGULAR DE OBRAS PRIVADAS
1351 14,83%
INVASÃO DE ÁREA PÚBLICA
1003 11,01%
OBRA / EDIFICAÇÃO SEM ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO
391
4,29%
INVASÃO DE ÁREA PÚBLICA RESIDÊNCIAL
263
2,89%
DESCUMPRIMENTO DA CARGA HORÁRIA
262
2,88%
DENUNCIA DE IRREGULARIDADE DE UNIDADE EDUCACIONAL
237
2,60%
ABUSO DE AUTORIDADE PRATICADO POR SERVIDOR PÚBLICO 218
2,39%
USO INDEVIDO DE VEÍCULO OFICIAL
209
2,29%
VIOLÊNCIA CONTRA O IDOSO
190
2,09%
CONSTRUÇÃO IRREGULAR EM ÁREA PÚBLICA
187
2,05%
Fonte: Relatório Anual de Atividades da Ouvidoria Pública do DF ano de 2013.
Interessante notar que um aspecto da área social foi configurado na
estatística de denúncias, a violência contra o idoso 190 pessoas denunciaram,
parece pouco expressivo, entretanto, esse dado foi formalizado e é incomum
esse tipo denúncia ao órgão de ouvidoria o que nos remete a melhorias nas
politicas públicas de proteção ao idoso. Mais incomum ainda é a criação de
uma Secretaria específica para atendimento das demandas do idoso, atitude
louvável se não fosse o interesse eminentemente político. Nota-se claramente
essa intenção por intermédio do quantitativo de servidores comissionados na
34
Secretaria (98% comissionados sem vínculo), o que acaba interferindo na
qualidade dos serviços.
3.2 Corrupção
Outra distorção advinda do patrimonialismo é a corrupção. Uma chaga
extremamente contumaz na história recente do DF. Praticamente em todas as
gestões como na atual, existem condutas que se transformam em processos
por práticas subversivas a moralidade apregoada na CF/88 e LODF, seja por
ação ou omissão na gestão da coisa pública e dos recursos públicos.
A
corrupção no DF chegou a patamares tão altos que no ano de 2010 o
Procurador Geral da República, à época Roberto Gurgel, formulou parecer
pedindo Intervenção Federal no DF, segue abaixo trechos do parecer:
Cumpre enfatizar que a intervenção não é uma violência aos
poderes constituídos; ao contrário, é um remédio para
situações de ―metástase institucional‖, como bem qualificou o
Presidente do Supremo Tribunal Federal. Violência, de fato, foi
a ação prévia não só de irresponsabilidade como de crime
coletivo cometido pelos agentes públicos, bem assim a notória
indolência quanto ao encargo de apurar responsabilidades.
Violência à autonomia é, sob a aparência da normalidade
institucional, pretender a locupletação do bem público e a
perpetuação da irresponsabilidade administrativa, política e
criminal. É o fato de a Câmara não só participar, como negarse peremptoriamente – por seus atos protelatórios e contrários
às exigências constitucionais – a cumprir seus deveres
apuratórios.
Abaixo interessante trecho utilizado no parecer para Intervenção Federal do
documento recebido de líderes comunitários do DF a respeito da corrupção:
A corrupção é ruim não apenas porque é proibida por lei.
Não só porque representa ameaça ao dinheiro público. Muito
mais grave, a corrupção é ruim, sobretudo, porque solapa a
confiança mútua que deve sustentar a sociedade entre
pessoas. Este o sentido clássico do termo: numa sociedade
corrupta, a depravação estabelece-se como parâmetro, e a
35
conduta ética é vista como uma excentricidade, quando não
como motivo de risadas. Como elucida Renato Janine Ribeiro,
acerca da corrupção como um dos maiores 'inimigos da
república':
'Qual a sua ideia de corrupção? É quase certo que você
fale em desvio, por um administrador desonesto, do dinheiro
público.
É a ideia que se firmou hoje em dia. Mas, antes disso, a
corrupção era termo mais abrangente, designando a
degradação dos costumes em geral. (...)
Pensar o mau político como corrupto e, portanto, como
ladrão simplifica demais as coisas. É sinal de que não se
entende o que é a vida em sociedade. O corrupto não furta
apenas: ao desviar dinheiro, ele mata gente. Mais que isso, ele
elimina a confiança de um no outro, que talvez seja o maior
bem público. A indignação hoje tão difundida com a corrupção,
no Brasil, tem esse vício enorme: reduzindo tudo a roubo (do
'nosso dinheiro'), a mídia ignora – e faz ignorar – o que é a
confiança, o que é o elo social, o que é a vida republicana‖.
Analisando o incrível número de servidores comissionados sem vínculo
nas Regiões Administrativas observamos que a qualidade na prestação do
serviço público fica comprometida e esse é um fator que contribui
demasiadamente para desprofissionalização dos serviços. Essa questão de
utilização das RAs como ―cabide de emprego‖, e a nomeação aleatória do
administrador regional, influenciou direta ou indiretamente no recente caso de
corrupção deflagrado pela operação Átrio da Policia Civil em conjunto com o
MPDFT:
Na manhã desta quinta-feira, dia 7 de novembro de 2013,
os promotores de Justiça Criminais de Taguatinga, com o apoio
do Grupo de Atuação Especial de Combate ao Crime
Organizado (Gaeco) do Ministério Público do Distrito Federal e
Territórios e da Delegacia Especializada de Combate ao Crime
Organizado (Deco) da Polícia Civil do DF, cumpriram dois
mandados de prisão temporária, dez mandados de condução
coercitiva e buscas e apreensões em 13 endereços. A
Operação Átrio atende a decisão da 2ª Vara Criminal de
Taguatinga.
As investigações envolvem corrupção de agentes
públicos por violarem exigências urbanísticas e ambientais
referentes a diversos empreendimentos imobiliários nas
Regiões Administrativas de Taguatinga e Águas Claras. Além
da concessão ilegal de alvarás, os empreendimentos causaram
danos urbanísticos, provocando transtornos à população local.
O Ministério Público ressalta que as pessoas presas
36
temporariamente e conduzidas à Delegacia, assim como
aquelas contra as quais foram executadas ordens de busca e
apreensão em seus domicílios ou residências, são
presumidamente inocentes até prova em contrário. Fonte:
MPDFT
Em análise as RAs investigadas criminalmente a Administração Regional
de Taguatinga possui um quantitativo de 91% de servidores comissionados
sem vínculo, já a Administração Regional de Águas Claras possui um
quantitativo de 94%. Ambas com índices extremamente desproporcionais ao
estabelecido lei, chefiadas por administradores que não tiveram a legitimidade
popular direta.
3.3 Ensaios a ruptura do resquício patrimonialista no DF
Os exemplos acima demonstram a título de amostragem como a
politização dos órgãos afeta na qualidade do serviço publico ao usuário final, o
cidadão, e que esse amadorismo é perceptível e apontado pela população.
Isso sem mencionar as inúmeras reclamações, denúncias e queixas que não
são formalizadas pelo povo.
A seguir algumas elucubrações referentes a
problemática do patrimonialismo no DF:

Regulamentação da LODF e Votação Direta para Administrador
Regional
No campo da legislação do DF, diversas são as leis que corroboram
para o patrimonialismo as chamadas ―brechas legislativas‖. Objetivamente
identificada seria a mudança ou a regulamentação de alguns pontos da LODF,
principalmente no que tange a nomeação do Administrador Regional ter a
legitimidade da população da RA por intermédio do escrutínio direto, acabando
com as ―costuras políticas‖ entre Legislativo e Executivo na nomeação do
37
administrador local, o que melhoraria para ambos os poderes a finalidade na
alocação de servidores para as instituições do estado.

Abertura de concurso público nos Poderes Legislativo e Executivo.
Notadamente verificam-se ilhas de excelência onde existe maior número
de servidores estatutários, para melhorar a situação nas administrações
regionais, nas secretarias e no parlamento do DF, é condição sine qua non a
abertura de concurso público, recrutar e selecionar cidadãos a investidura
pública por mérito e não para saciar conluios políticos partidários. Preceito já
consolidado no Brasil nas reformas burocrática e gerencial. Isso para começar
a desconstruir a cultura arcaica e perniciosa do fisiologismo e clientelismo na
alocação de pessoas no DF. E principalmente o respeito a norma de no
máximo apenas 50% dos servidores sem vínculos em cada órgão do Poder
Executivo.

Mudança Cultural
O constante atentado à moralidade também é ponto comum no DF e a
resoluão para estigma do patrimonialismo seria mudança na cultura dos
agentes políticos e depois nas instituições e órgãos, deixar da ter como
prioridade a manutenção no poder para dispor dos recursos públicos com o fito
única e exclusivamente ao bem estar da população, obviamente para isso é
necessário um processo de amadurecimento paulatino na conduta ético moral
de todo aquele que pleiteie e esteja investido de uma função pública.
Os
aspectos
analisados
são
os
mais
proeminentes,
pois
o
patrimonialismo é resquício histórico cultural no modo de gerir a coisa pública
que abarca a conjectura politica, social, administrativa, constitucional e
sociológica do DF e do Brasil.
38
CONCLUSÃO
O patrimonialismo no Brasil é herança do antiquado modelo de gestão
proveniente ainda do império português, com as reformas constitucionais e
administrativas as características patrimoniais foram diluindo-se, entretanto,
não desapareceram. No intuído de encontrar características do patrimonialismo
na gestão pública de uma atual Unidade da Federação essa pesquisa
constatou o modus operandi patrimonial em algumas práticas administrativas
executadas na LODF e outras legislações principalmente no que tange a
organização administrativa e alocação de pessoas ao serviço público do DF.
Por ser um ente federado anómalo, o DF, possui peculiaridades que
aumentam a discricionariedade do Poder Executivo, como também o dota de
maior autonomia administrativa, por intermédio da criação das Regiões
Administrativas.
Numa análise com dados secundários foi encontrado na
LODF diversas normas de eficácia contida e limitada, como a participação
popular na nomeação do Administrador Regional e a questão do percentual da
nomeação de servidores comissionados sem vínculo.
Na análise efetuada referente à organização administrativa do DF
verificou-se o fisiologismo e o clientelismo, no intenso intercâmbio político
partidário entre os Poderes Executivo e Legislativo e a falta de legitimidade na
nomeação dos Administradores Regionais. No que diz respeito à forma de
ingresso de pessoas ao serviço público encontrou-se a omissão legislativa, a
utilização de órgãos públicos como prebendas os ―cabides de empregos‖ com
percentuais elevadíssimos de servidores que não constam nos quadros efetivo
dos órgãos. Essas condutas são típicas do passado patrimonial, onde a
finalidade do ato público era motivado por interesses particulares.
Outros
aspectos
relevantes
revelado
na
pesquisa
foram
às
consequências geradas pela conduta patrimonial, que se destacam duas: o
amadorismo na prestação de serviços públicos e a corrupção. Fruto da
essência do patrimonialismo ambas as condutas são a discrepância mais
evidente desse modo de gerir a coisa pública, a finalidade de qualquer ato
39
público é a de servir a coletividade e com o estilo patrimonial ainda vigente no
―espírito‖ dos agentes públicos ao longo da curta história do DF, essas
condutas imorais tornam-se incompatíveis com os anseios cada vez mais
apurados da população, que almeja o serviço público probo e de qualidade.
Situação essa geradora de diversos descontentamentos por parte do
povo que se materializa por meio de petições, reclamações e até
manifestações em vias públicas.
Em divagações sobre a problemática foi
sugerida uma mudança cultural holística, no que se refere a medidas de curto
prazo são sugeridas mudanças pontuais como o respeito às determinações
judiciais, regulamentação dos artigos LODF e votação direta para administrador
regional e a abertura de concurso público para os poderes Executivo e
Legislativo.
Cabe ressaltar que a análise do patrimonialismo é extremamente
profunda e abrangente remonta toda vivencia histórica- cultural da origem e
formação do país, os aspectos analisados são algumas das muitas evidências
dessa chaga e a resolução de problema tão enraizado no amago das
instituições seria a radical mudança não só de algumas legislações, mas
principalmente no ―espírito público‖ dos agentes políticos a mudança no ―fazer
política‖ no DF, com modificação sistêmica também em âmbito nacional.
Assim, foi evidenciado e caracterizado o patrimonialismo e suas
consequências perniciosas na prestação de serviço público a população do DF.
40
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state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_col_id%3Dcolumn2%26p_p_col_count%3D1%26_101_INSTANCE_IT0h_delta%3D20%26_101_I
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44
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Data de acesso em 28/04/2014.
45
ANEXOS
Anexo I - Decisão completa da ADI pelo TJDFT , Acordão 713958.
Órgão
: CONSELHO ESPECIAL
Classe
: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
N. Processo
: 2012 00 2 016845 4
Requerente (s)
: PROCURADORA-GERAL
TERRITÓRIOS
Apelado (a) (s)
: GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL E OUTROS
Relator Des.
: J. J. COSTA CARVALHO
Acórdão N.
: 713958
DO
DISTRITO
FEDERAL
EMENTA
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
–
SUSCITAÇÃO
PRELIMINAR
DE
INCONSTITUCIONALIDADE DO PARÂMETRO DA AÇÃO
(ART. 19, V, DA LEI ORGÂNICA) – IMPOSSIBILIDADE DE
APRECIAÇÃO PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA – NORMA DE
CARÁTER ESTADUAL EM RELAÇÃO À CONSTITUIÇÃO
FEDERAL - COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL - PREVISÃO DO PARÁGRAFO 3º DO ART. 2º DA
LEI DISTRITAL 4.858/2012 – REGULAMENTAÇÃO DA LEI
ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL - PREENCHIMENTO
DE CARGOS COMISSIONADOS NA ADMINISTRAÇÃO DO
DF
–
CRITÉRIO
LEGAL
QUE
CONSIDERA A
DISTRIBUIÇÃO DOS SERVIDORES EFETIVOS E NÃO
EFETIVOS EM RELAÇÃO AO TOTAL DE CARGOS
COMISSIONADOS NA ADMINISTRAÇÃO E NÃO EM
RELAÇÃO A CADA ÓRGÃO – DISTORÇÃO E INVERSÃO
DA LÓGICA ESTABELECIDA NA LEI ORGÂNICA –
e
46
OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E DA
PROPRCIONALIDADE.
1. É possível ao Tribunal de Justiça a apreciação da
constitucionalidade de leis estaduais e municipais em face
da Constituição Federal apenas em se tratando de
controle difuso. Não cabe o acolhimento de pedido de
declaração de inconstitucionalidade em tese de artigo da
Lei Orgânica do Distrito Federal, que possui natureza
jurídica equivalente a de constituição estadual, sob pena
de implicar usurpação de competência do Supremo
Tribunal Federal, a quem cabe precipuamente a guarda da
Constituição Federal e o julgamento de ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou
estadual.
2. É inconstitucional disposição legal que estabelece que
o percentual previsto na Lei Orgânica do DF para o
preenchimento de cargos em comissão deve ser
considerado em relação ao total de cargos existentes na
Administração Pública, por subverter a lógica advinda da
hermenêutica constitucional no sentido de que deve haver
paridade entre servidores efetivos e não efetivos em cada
órgão administrativo.
3. A previsão de ocupação de cargos comissionados por
servidores não concursados, ainda que tenha por objetivo
garantir um mínimo de governabilidade, não pode suprimir
a regra geral do acesso ao cargo mediante concurso
público. A lei, ao possibilitar que um determinado órgão
contemple, em quase sua integralidade, apenas servidores
não concursados, ofende também os princípios da
proporcionalidade e da moralidade administrativa.
4.
Pedido
julgado
procedente.
Declaração
de
inconstitucionalidade em tese, com efeitos ex tunc e erga
omnes do artigo de lei.
47
ACÓRDÃO
Acordam os Desembargadores do CONSELHO ESPECIAL do
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, J. J. COSTA CARVALHO Relator,
SANDRA DE SANTIS, FLAVIO ROSTIROLA, ANA MARIA DUARTE AMARANTE
BRITO, JAIR SOARES, VERA ANDRIGHI, MARIO-ZAM BELMIRO, GEORGE
LOPES LEITE, JOÃO TIMÓTEO DE OLIVEIRA, JOÃO EGMONT, ROMÃO C.
OLIVEIRA, LECIR MANOEL DA LUZ, ROMEU GONZAGA NEIVA, CARMELITA
BRASIL e SÉRGIO BITTENCOURT - Vogais, sob a presidência do Desembargador
SÉRGIO BITTENCOURT, em REJEITAR A PRELIMINAR, UNÂNIME, E JULGAR
PROCEDENTE A AÇÃO PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DO § 3°
DO ARTIGO 2º DA LEI DISTRITAL 4.858, DE 29/06/2012, COM EFEITOS EX-TUNC
E EFICÁCIA ERGA OMNES, MAIORIA, de acordo com a ata do julgamento e notas
taquigráficas.
Brasília (DF), 25 de junho de 2013
Des. J. J. COSTA CARVALHO
Relator
RELATÓRIO
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em
face do parágrafo 3º do artigo 2º da Lei Distrital nº 4.858/2012:
“Art. 2º. Pelo menos cinquenta por cento do total de cargos em
comissão, incluídos os cargos de natureza especial, da
administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo,
devem ser exercidos por servidores ocupantes de cargo de
provimento efetivo.
(...)
§ 3º. A apuração dos cinquenta por cento de cargos em
comissão de que trata este artigo é feita em relação ao total de
cargos em comissão da administração direta, autárquica e
fundacional do Poder Executivo.”
48
Segundo a autora, o modo de apuração estabelecido no § 3º
do art. 2º é inconstitucional, por gerar grave distorção e restrição do alcance da noma
prevista na Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF), segundo a qual pelo menos 50%
dos cargos em comissão devem ser preenchidos por servidores da carreira (art. 19,
V). Assim, ―ao determinar que a apuração dos cargos em comissão observe „o
total de cargos em comissão da administração direta, autárquica e fundacional
do Poder Executivo‟, o dispositivo legal dá azo a que este ou aquele órgão ou
entidade do Distrito Federal, em lugar de observar o preceito constitucional,
simplesmente se valha da integralidade de cargos em comissão em favor de
pessoas estranhas aos quadros do funcionalismo público‖.
Com base nessa premissa, a autora requer a procedência do
pedido, para se declarar a inconstitucionalidade do parágrafo 3º do art. 2º da Lei
4858/2012, com efeitos ex tunc e erga omnes.
A Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal
prestou informações, aduzindo que não entende como inconstitucional o dispositivo
atacado, além de que ―a interpretação ou modo de cálculo que o autor da ação
direta busca destacar como única possível a partir do texto constitucional é, em
alguns casos, absurda, pois a depender do que se entenda por órgão – pode-se
chegar a estruturas mínimas – simplesmente não há como cumprir a regra de
reserva‖ (fls. 24/26).
O
Governador
do
Distrito
Federal
também
prestou
informações, suscitando preliminarmente a inconstitucionalidade do parâmetro
utilizado na ação direta de inconstitucionalidade, pois é o art. 19, V, da Lei Orgânica do
DF (LODF) que se mostra inconstitucional perante a Constituição Federal, uma vez
que esta prevê, em seu art. 37, V, que a criação de cargos em comissão e a definição
de percentuais a serem preenchidos por servidores da carreira são matérias
reservadas à lei. Dessa forma, ―não faz sentido que o TJDFT, instado a declarar a
inconstitucionalidade de uma lei por afronta a preceito da LODF, acabe por
declarar a inconstitucionalidade daquela (no caso, o § 3º do art. 2º da Lei Distrital
nº 4848/2012) e reconheça a constitucionalidade desta (o inciso V do art. 19 da
LODF), quando na verdade for esta última que afronte diretamente o parâmetro
normativo que lhe é superior (isto é, a Constituição Federal)‖.
Ultrapassada a preliminar, a autoridade defende a inexistência
de regras constitucionais quanto à adequada proporção entre o número de cargos em
49
comissão e o número de cargos na Administração Pública, sendo que tal matéria se
encontra no âmbito da discricionariedade do Chefe do Poder Executivo, sendo
possível o controle jurisdicional apenas em casos de absurda anormalidade.
Dessa forma, requer a extinção do processo, sem resolução
do mérito, em razão da impossibilidade jurídica do pedido de declaração de
inconstitucionalidade
do
dispositivo
legal.
Superada
a
preliminar,
requer
a
improcedência do pedido (fls. 28/55).
O Procurador-Geral do Distrito Federal, na condição de
curador do ato impugnado, manifestou-se pela constitucionalidade do dispositivo
invocado, reiterando os mesmos argumentos expendidos pelo Governador do DF (fls.
61/89).
O Ministério Público oficiou pela procedência do pedido (fls.
92/102).
É o relatório.
VOTOS
O Senhor Desembargador J. J. COSTA CARVALHO Relator
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em
face do parágrafo 3º do artigo 2º da Lei Distrital nº 4.858/2012, assim transcrito:
“Art. 2º. Pelo menos cinquenta por cento do total de cargos em
comissão, incluídos os cargos de natureza especial, da
administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo,
devem ser exercidos por servidores ocupantes de cargo de
provimento efetivo.
(...)
§ 3º. A apuração dos cinquenta por cento de cargos em
comissão de que trata este artigo é feita em relação ao total de
cargos em comissão da administração direta, autárquica e
fundacional do Poder Executivo”.
50
A Lei 4.858/2012 foi editada para regulamentar o art. 19, V, da
Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF), que assim prevê:
“Art. 19. A administração pública direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes do Distrito Federal, obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, motivação e interesse público, e também
ao seguinte:
(...)
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por
servidores ocupantes de cargo efetivo, e pelo menos cinqüenta por
cento dos cargos em comissão, a serem preenchidos por
servidores de carreira nos casos e condições previstos em lei,
destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e
assessoramento;”
Segundo a autora, o parágrafo 3º do artigo 2º da Lei Distrital
nº 4.858/2012 é inconstitucional, porque restringe o alcance da norma constante da lei
orgânica, permitindo que ―este ou aquele órgão ou entidade do Distrito Federal, em
lugar de observar o preceito constitucional, simplesmente se valha da
integralidade de cargos em comissão em favor de pessoas estranhas aos
quadros do funcionalismo público‖.
Ainda segundo a autora, o modo de apuração dos cargos
comissionados não atende aos princípios constitucionais da moralidade e da
razoabilidade, pois, não obstante a lei preserve o percentual mínimo previsto na LODF
(50%), afasta a proporcionalidade entre servidores de carreira e servidores não
efetivos no preenchimento dos cargos em comissão em relação à cada órgão ou
entidade individualmente considerados.
Preliminar de inconstitucionalidade do parâmetro da ação
(art. 19, V, da LODF)
O Governador do Distrito Federal e o Procurador-Geral do
Distrito Federal, em suas informações, suscitam em preliminar a inconstitucionalidade
do inciso V do art. 19 da Lei Orgânica do Distrito Federal, que serve como parâmetro
51
de constitucionalidade na presente ação, em função da sua natureza jurídica de
constituição estadual.
De acordo com as suas alegações, o dispositivo da LODF é
inconstitucional em relação à Constituição Federal, uma vez que esta determina, em
seu artigo 37, inciso V, que o percentual relativo aos cargos em comissão é matéria
reservada à lei.
Pois bem.
Assim dispõe o art. 37, V, da Constituição Federal:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por
servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a
serem preenchidos por servidores de carreira nos casos,
condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se
apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;”
De fato, a Constituição Federal dispõe que os cargos
comissionados - situação excepcional em face da regra que impõe à Administração a
realização de concurso público -, submeter-se-ão a percentuais mínimos previstos em
lei. A LODF, por sua vez, estipula desde logo que pelo menos 50% dos cargos
comissionados serão exercidos por servidores efetivos (art. 19, V), sem delegar a
matéria à lei.
Entretanto,
em
que
pese
a
tese
levantada
pelos
representantes do DF, é incabível a discussão incidental sobre a alegada
inconstitucionalidade do artigo da lei orgânica.
De acordo com o art. 125, § 2º, da Constituição Federal3, cabe
aos
3
Estados
e
ao
Distrito
Federal
a
instituição
de
representação
de
Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta
Constituição.
52
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da
Constituição Estadual, competindo o julgamento ao tribunal de justiça local.
A interpretação do artigo conduz à conclusão de que ―o
controle abstrato estadual por meio de ADI só poderá apreciar lei ou ato
normativo estadual ou municipal que forem confrontados perante a Constituição
estadual, ou lei ou ato normativo distrital perante a Lei Orgânica do DF. Assim, o
TJ só realiza controle abstrato tendo como parâmetro a CE, não podendo ter
como parâmetro (controle concentrado e abstrato) a CF e, no caso do DF, tendo
como parâmetro a Lei Orgânica do DF‖4.
É certo que se mostra possível ao Tribunal de Justiça, em se
tratando de controle difuso, a apreciação da constitucionalidade de lei estadual (ou
distrital) em face da Constituição Federal, desde que respeite a cláusula de reserva de
plenário. Tratando-se de controle difuso, a apreciação da inconstitucionalidade é
questão prejudicial ao julgamento do pedido, sendo que os efeitos de tal declaração
são inter partes e ex tunc, isto é atingem apenas as partes do processo, sem retroagir.
Entretanto, o que se pretende não é a declaração da
inconstitucionalidade como questão incidental, prejudicial ao julgamento da pretensão;
pretende-se a declaração em tese, de forma a implicar a perda do objeto do objeto da
presente ação, uma vez que o parâmetro de constitucionalidade passaria a não mais
existir no mundo jurídico.
A declaração de inconstitucionalidade do art. 19, V, da LODF,
nos moldes do controle abstrato, é incompatível com a via eleita, pois a ADI é
conceituada como processo objetivo, isto é as partes são apenas formais e não existe
uma lide a respeito da qual pudesse haver uma declaração incidental.
Dessa forma, não se mostra possível o acolhimento do pedido,
sob pena de usurpação da competência do STF, a quem compete precipuamente a
(...)
§ 2º - Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da
legitimação para agir a um único órgão.
4
Lenza, Pedro. ―Direito Constitucional Esquematizado‖. 17ª edição, Ed. Saraiva, pg. 415.
53
guarda da Constituição Federal e o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo federal ou estadual (CF, art. 102, I, ―a‖).
Por fim, a autora também suscita a inconstitucionalidade da lei
distrital em razão da ofensa a princípios constantes da LODF (em reprodução à CF),
que são também considerados parâmetros para a verificação da constitucionalidade.
Dessa forma, ainda que o inciso V do art. 19 não pudesse ser considerado, subsistiria
o caput – ―A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer
dos Poderes do Distrito Federal, obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, motivação e interesse
público...” – como parâmetro.
Assim, rejeito a preliminar.
Mérito da ação
O objeto da presente ação é o parágrafo 3º do art. 2º da Lei
4.858/2012, precisamente no que se refere à base de incidência do percentual
reservado ao preenchimento de cargos comissionados por servidores de fora do
quadro.
Apesar de o Governador defender que a definição do
percentual é de sua competência, em razão da governabilidade, é importante
esclarecer que a insurgência não é dirigida ao número em si, mas à forma de
distribuição dos servidores comissionados dentro da Administração Pública. O
percentual, inclusive, é previsto originariamente na Lei Orgânica.
A disposição legal impugnada, ao determinar que a base de
incidência é o total de cargos comissionados da Administração, esvazia a disposição
prevista na LODF, que, ao prever que metade dos cargos comissionados deve ser
preenchido por servidores efetivos, busca uma proporcionalidade em cada órgão ou
entidade individualmente considerados, evitando a prevalência de servidores sem
vínculo em detrimento dos concursados.
Conforme muito bem pontuado pelo Ministério Público, em seu
parecer, ―ao determinar que a apuração dos cargos em comissão observe „o total
de cargos em comissão da administração direta, autárquica e fundacional do
Poder Executivo‟, o dispositivo legal dá azo a que este ou aquele órgão ou
entidade do Distrito Federal, em lugar de observar o preceito constitucional,
54
simplesmente se valha da integralidade de cargos em comissão em favor de
pessoas estranhas aos quadros do funcionalismo público‖.
Em termos práticos, diante da lei agora impugnada, o
percentual mínimo estabelecido na Lei Orgânica perde a importância, pois é possível
que, em um determinado órgão, a totalidade dos quadros seja ocupada por servidores
comissionados.
O próprio Ministério Público, em seu parecer, demonstra, com
base no quadro divulgado pela Coordenadoria das Cidades/Casa Civil no Diário Oficial
de 03/10/2012, os efeitos da lei. Na Administração Regional do Gama, os servidores
sem vínculo somam 90% do total de cargos; na de Taguatinga, 95,5%; na de Santa
Maria, 92%; na de Recanto das Emas, 89,7%; na de Vicente Pires, 84%.
Assim, em que pesem as informações da Mesa da Câmara
Legislativa do DF, a ―interpretação‖ dada à Lei Orgânica pela autora da ação não
poderia ser outra. Na realidade, o art. 19, V, da LODF é que não dá margem para que
a Administração, independentemente do percentual estabelecido, distribua os cargos
afastando um sistema de paridade entre servidores efetivos e servidores sem vínculo.
Não há dúvida de que o artigo legal contraria a LODF, pois o estabelecimento de
percentual mínimo de cargos comissionados para servidores efetivos implica a
conseqüência lógica de que a divisão seja respeitada em cada órgão da
Administração.
Por outro lado, ainda que a LODF admitisse interpretação, as
técnicas de hermenêutica constitucional não contemplariam o método estabelecido
parágrafo 3º do art. 2º da Lei 4.858/2012. Com efeito, segundo o princípio
interpretativo da justeza ou da conformidade, o intérprete da Constituição ―será
responsável por estabelecer a força normativa da Constituição, não podendo
alterar a repartição de funções constitucionalmente estabelecidas pelo
constituinte originário, como é o caso da separação de poderes, no sentido de
preservação do Estado de Direito. O seu intérprete final „não pode chegar a um
resultado que subverta ou perturbe o esquema organizatório-funcional
constitucionalmente estabelecido (EHMKE)‘‖5 (fl. 160). A lei, mesmo mantendo o
Lenza, Pedro. ―Direito Constitucional Esquematizado‖. 17ª edição. Ed. Saraiva.
Pg. 160.
5
55
percentual estabelecido na LODF, inverte a lógica constitucional para permitir que, em
determinados universos da Administração, a paridade seja completamente afastada.
Além disso, o parágrafo 3º do art. 2º da Lei 4.858/2012 viola
os princípios constantes do caput do art. 19, segundo o qual “A administração
pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Distrito
Federal, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, motivação e interesse público...”. Em que pese a
própria Constituição Federal garantir o cargos comissionados, buscando conciliar a
regra do concurso público e a governabilidade, a exceção não pode virar regra, ainda
que somente em alguns órgãos da Administração, ainda mais porque tais cargos são
reservados às atribuições de chefia, assessoramento e direção.
Com efeito, o dispositivo legal não é razoável, porque restringe
a norma constitucional, afastando a sua eficácia no âmbito da Administração Pública.
Tampouco é proporcional, porque, a pretexto de manter a governabilidade, fulminaria
com outros valores constitucionais, como a regra do concurso público. Conforme
ensina Pedro Lenza, ―sendo a medida necessária e adequada, deve-se investigar
se o ato praticado, em termos de realização do objetivo preendido, supera a
restrição de outros valores constitucionalizados‖6.
O artigo também viola o princípio da moralidade, porque,
mesmo em se entendendo necessária uma margem de discricionariedade e
flexibilidade na condução da política, não é crível admitir que algumas das estruturas
da Administração sejam ocupadas integralmente por servidores não efetivos. No
linguajar popular, em muitos órgãos da Administração existiriam mais chefes que
subordinados! É importante enfatizar que a moralidade administrativa, também
prevista na CF, não está sujeita a uma análise de oportunidade e conveniência; ao
contrário, sujeita-se a uma aferição de ilegalidade. Na visão da doutrina, a ―moralidade
administrativa independe da concepção subjetiva (pessoa) da conduta moral, ética,
que o agente público tenha; importa, sim, a noção objetiva, embora indeterminada,
passível de ser extraída do conjunto de normas concernentes à conduta de agentes
públicos, existentes no ordenamento jurídico‖. Portanto ―como se trata de controle de
6
Lenza, Pedro. ―Direito Constitucional Esquematizado‖. 17ª edição, Ed. Saraiva, pg. 162.
56
legalidade ou legitimidade, este pode ser efetuado pela Administração e, também, pelo
Poder Judiciário (desde que provocado).‖ 7
Pelo exposto, julgo procedente o pedido, para declarar, em
tese e com efeitos ex tunc e erga omnes, a inconstitucionalidade do § 3º do art. 2º da
Lei Distrital 4858/2012.
É o voto.
A Senhora Desembargadora SANDRA DE SANTIS – Vogal
Acompanho o eminente Relator.
O Senhor Desembargador FLAVIO ROSTIROLA – Vogal
Excelência, considerei de suma relevância a sustentação oral.
Parece-me que a norma do governador estaria em consonância com o art. 37, V, da
Constituição Federal.
O Relator nos apresenta dados quanto à ocupação de cargos
em comissão.
Peço vista para melhor me inteirar sobre a matéria.
A
Senhora
Desembargadora
ANA
MARIA
DUARTE
AMARANTE – Vogal
Senhor Presidente, peço licença ao eminente Desembargador
Flavio Rostirola para adiantar o meu voto, e o faço por considerar que o princípio da
proporcionalidade, no qual se lastreia o voto do eminente Relator, está ínsito ao
próprio princípio da legalidade. A proporcionalidade se assenta, segundo alguns
autores, nos subprincípio da razoabilidade, da justa medida e da adequação de meios
afins. Ele consubstancia o devido processo legal substantivo, o substantive due
process of law.
―Direito Administrativo Descomplicado‖, 19ª edição, Ed. Método, de Marcelo Alexandrino e
Vicente Paulo, pg. 192.
7
57
No caso vertente, aplicar-se um percentual sobre a totalidade
dos integrantes da Administração desequilibra a distribuição proporcional desses
cargos em comissão, e esse desequilíbrio afetará justamente a proporcionalidade.
Com essas breves considerações, pedindo vênia para adiantar
o voto, agora que as ideias estão ainda mais claras, acompanho o eminente Relator.
O Senhor Desembargador JAIR SOARES – Vogal
Senhor
Presidente,
também
peço
vênia
ao
eminente
Desembargador Flavio Rostirola para antecipar o meu voto.
Quando o inciso V do art. 19 da Lei Orgânica do DF, ofendido
pela lei ora impugnada, estabelece o percentual de 50% dos cargos em comissão a
serem preenchidos por servidores de carreira nos casos e condições estabelecidos,
não indica se esse percentual é por órgão ou em toda a Administração do DF. Coloca
―nos casos e condições previstos em lei‖.
Numa primeira leitura, pode-se concluir que é livre fixar, por
lei, o percentual em cada órgão. Ocorre que, quando se colocou, na lei impugnada,
―considerar todos os órgãos da Administração do Distrito Federal‖, acabou-se
resultando naquele exemplo citado pela autora da ação: administrações regionais de
cidades satélites chegam a ter 95% de servidores comissionados. Por que isso é
possível? Porque determinados órgãos da Administração do DF não precisam
trabalhar com cargos comissionados, porque só podem exercê-los os servidores de
carreira, a exemplo das atividades típicas de Estado — Secretaria de Segurança —,
ou os médicos, na área de saúde.
Assim, fica fácil: cria-se uma quantidade enorme de cargos,
estabelece-se um percentual geral, para toda a Administração, e, nas administrações
regionais em que se sabe que os Administradores são escolhidos por critérios
políticos, colocam-se todos aqueles que têm afinidades com os políticos que dominam
essas administrações. Além de atentar contra o princípio da razoabilidade, provoca a
situação de não haver servidores do quadro para exercerem as atribuições típicas dos
servidores de carreira.
Com essas ligeiras considerações, acompanho o eminente
Relator.
58
A Senhora Desembargadora VERA ANDRIGHI – Vogal
Senhor Presidente, também peço licença para adiantar o meu
voto.
Acompanho o Relator.
O Senhor Desembargador MÁRIO-ZAM BELMIRO – Vogal
Também, Senhor Presidente, peço licença ao Desembargador
Flavio Rostirola para adiantar o meu voto. Já tenho a minha convicção firmada, em
razão dos doutos votos que me precederam. Por isso, não tecerei outras
considerações.
Acompanho o douto Relator.
O Senhor Desembargador GEORGE LOPES LEITE – Vogal
Aguardo, Senhor Presidente.
O Senhor Desembargador JOÃO TIMÓTEO – Vogal
Peço as mais respeitosas vênias para acompanhar o eminente
Relator.
O Senhor Desembargador ANTONINHO LOPES – Vogal
Aguardo.
O Senhor Desembargador JOÃO EGMONT – Vogal
Também peço licença para acompanhar o douto Relator.
59
O Senhor Desembargador ROMÃO C. OLIVEIRA – Vogal
O Desembargador Flavio Rostirola nos brinda com os
melhores pronunciamentos, mas, no caso, estou convicto de que dificilmente mudaria
aquilo que já estruturei, e não teria a menor dificuldade em fazê-lo, porque essa não
seria a primeira vez em que mudaria voto para render-me aos melhores argumentos.
Por enquanto, Senhor Presidente, tenho como certo que a
metodologia defendida pelo Distrito Federal é absolutamente inadequada e está na
contramão daquilo que restou escrito na Lei Orgânica do Distrito Federal. Haveria um
prejuízo desmedido.
Determinada secretaria, entregue a um partido de menor
expressão, certamente seria cuidada por servidores de carreira. Todos os cargos
comissionados viriam àquelas secretarias cujos secretários fossem correligionários do
governo de maior expressão, ao alvedrio do Secretário. Isso é burla, até burla política.
Havia a burla da lei e burla política. Não seria possível, em um sistema em que se
governa em uma congregação de forças, que a lei admitisse isso. A lei não o fez. E ao
Tribunal de Justiça cumpre corrigir a lei, até para garantir o bom desenvolvimento
político do Distrito Federal.
O acordo político para a governabilidade se faz em sua
plenitude e na modalidade da lei existente. Não tenho dúvidas, portanto, de que o que
se pretende é esvaziar as secretarias de menor importância, ou aquela que é
absolutamente técnica. Em sua grande maioria, a atividade é técnica — como é o
caso da Secretaria de Segurança — ou específica, que não pode ser exercitada de
forma comissionada. Já uma Secretaria do Trabalho, essa não, recebe todos
comissionados de fora. Isso não se compadece com a Lei Orgânica do Distrito Federal
nem se compadece com o plano político estabelecido pelo próprio governo.
Portanto, acompanho o eminente Relator, que explanou a
matéria em todos os ângulos e da melhor forma possível.
O Senhor Desembargador LECIR MANOEL DA LUZ –
Vogal
60
Peço as mais respeitosas vênias ao eminente Desembargador
Flavio Rostirola para acompanhar o eminente Relator.
Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta
pela Excelentíssima Senhora Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal e
Territórios, contra o parágrafo 3.º, do artigo 2.º, da Lei distrital n.º 4.858, de 29 de
junho de 2012, em face do artigo 19, inciso V, da Lei Orgânica do Distrito Federal.
Destaco o aludido dispositivo legal atacado, in verbis:
“Art. 2º. Pelo menos cinqüenta (sic) por cento do total de
cargos em comissão, incluídos os cargos de natureza especial, da
administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo,
devem ser exercidos por servidores ocupantes de cargo de
provimento efetivo.
(...).
§ 3º. A apuração dos cinqüenta por cento de cargos em
comissão de que trata este artigo é feita em relação ao total de
cargos em comissão da administração direta, autárquica e
fundacional do Poder Executivo.”
A Lei n.º 4.858/2012 veio regulamentar o artigo 19, inciso V,
da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, o qual prevê que:
“Art. 19. A administração pública direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes do Distrito Federal, obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, motivação e interesse público, e também
ao seguinte:
(...)
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por
servidores ocupantes de cargo efetivo, e pelo menos cinqüenta por
cento dos cargos em comissão, a serem preenchidos por
servidores de carreira nos casos e condições previstos em lei,
destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e
assessoramento.”
61
Relata a autora que o dispositivo legal enseja a possibilidade
de determinado órgão ou entidade do Distrito Federal deixar de observar ao preceito
constitucional insculpido no artigo 37, inciso V e “simplesmente se valha da
integralidade de cargos em comissão em favor de pessoas estranhas aos quadros do
funcionalismo público”, além de reduzir a aplicabilidade da norma constante na LODF.
Aponta, assim, afronta aos princípios constitucionais da
moralidade e da razoabilidade, também consagrados no artigo 19 da LODF, uma vez
que deixa de atender ao percentual mínimo de 50% dos cargos em comissão
destinados a servidores efetivos, a ser observado por órgão ou entidade da
Administração Pública do Distrito Federal.
Requer, por fim, a procedência do pedido para declarar a
inconstitucionalidade do parágrafo 3.º, do artigo 2.º, da Lei Distrital nº 4.858/2012, com
efeitos ex tunc e erga omnes.
Da
preliminar
de
inconstitucionalidade
material
do
parâmetro de controle invocado
O Governador do Distrito e o Procurador-Geral do Distrito
Federal, em informações de fls. 28/55 e 61/89, respectivamente, suscitam preliminar
de inconstitucionalidade do parâmetro de controle tido por violado, ou seja, o artigo 19,
inciso V, da Lei Orgânica do Distrito Federal, bem como aos princípios da moralidade
e da proporcionalidade.
Argumentam que o aludido artigo, na verdade, afronta à
própria
Constituição
Federal,
não
se
prestando,
pois,
à
declaração
de
inconstitucionalidade da norma impugnada.
Logo,
pretendem
seja
a
presente
Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade extinta sem apreciação do mérito, por falta de parâmetro válido
para o desenvolvimento do processo.
Sem razão as ilustres autoridades.
O Exmo. Senhor Governador do Distrito Federal e o Exmo.
Senhor Procurador-Geral do Distrito Federal argúem a preliminar de incompetência
desta eg. Corte para o julgamento da ação, ao fundamento de que os artigos da Lei
Orgânica do Distrito Federal, apontados como ofendidos pelo Requerente, seriam
62
princípios constitucionais meramente reproduzidos na Lei local maior, o que deslocaria
a competência para o Supremo Tribunal Federal.
Ponderam, assim, a ausência de parâmetro de controle tido
por violado.
Frise-se que as leis e os atos normativos federais ou estaduais
podem ser objeto do controle abstrato de normas, conforme estipula a alínea ―a‖ do
item I do artigo 102 da Constituição Federal, assim como resta caracterizada a
possibilidade do controle da constitucionalidade de leis estaduais ou municipais, tendo
como parâmetro a Lei Orgânica do Distrito Federal, por equivaler esta a um verdadeiro
estatuto constitucional, essencialmente equiparável às constituições promulgadas
pelos estados-membros.
Acrescente-se que a ADI é classificada como processo
objetivo, ou seja, as partes são formais e não existe uma lide sobre a qual possa haver
uma declaração incidental.
Assim, não há que se falar em usurpação da competência do
Excelso STF, haja vista a sua competência precípua de guarda da Constituição
Federal, bem como o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual, nos termos do artigo 102, inciso I, alínea ―a‖, da CF.
Logo, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios
é competente para julgar as demandas que versem sobre violação por lei local, da Lei
Orgânica do Distrito Federal.
Rejeito, pois, a preliminar arguida pelas ilustres autoridades.
Passo, por conseguinte, ao exame do mérito.
A presente ação possui por objeto o parágrafo 3.º, do artigo
2.º, da Lei n.º 4.858/2012, ao questionar o percentual relativo ao preenchimento dos
cargos em comissão por pessoas estranhas aos quadros do funcionalismo público.
É oportuno ressaltar que a Emenda Constitucional n.º 19/1998
eliminou a redação original do artigo 37, inciso V, da Constituição Federal, em que
constava que os cargos em comissão e as funções de confiança seriam exercidos
―preferencialmente‖ por servidores de carreira.
63
De acordo com a aludida emenda, o mencionado inciso V do
artigo 37 passou a prever que as funções de confiança são exclusivas de ocupantes
de cargo efetivo, ao passo que os cargos em comissão, com funções próprias e
podendo ser desempenhados por agentes públicos não concursados, destinam-se
apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
Todavia, ao eliminar a regra do livre provimento para os
cargos em comissão, a emenda 19 determinou um percentual mínimo a ser definido
por lei, a ser investido por servidores de carreira.
Portanto, patente é a inconstitucionalidade do parágrafo 3.º do
artigo 2.º, da Lei n.º 4.858/2012, em face do inciso V do artigo 19, da LODF, o qual
prevê o percentual de “cinqüenta por cento dos cargos em comissão, a serem
preenchidos por servidores de carreira nos casos e condições previstos em lei.”
Por pertinente, faço referência ao douto Parecer de fls. 92/102,
da lavra da em. Procuradora de Justiça, Dra. Zenaide Souto Martins, que esclareceu
com percuciência a distorção gerada pela aplicação do parágrafo 3.º do artigo 2.º da
Lei distrital n.º 4.858/2012.
Confira-se:
“(...)
A título exemplificativo, destaca-se do referido quadro de
composição o percentual de cargos em comissão ocupados por
servidores sem vínculo com o GDF da Administração Regional
do Gama (90%), de Taguatinga (95,5%), de Santa Maria (92%), do
Recanto das Emas (89,7%) e de Vicente Pires (84%).
Em outras palavras, o tratamento dado ao tema pela Lei 4.858,
em lugar de maximizar a eficácia da norma constitucional para toda
a Administração Pública, enseja que a Carta Política local valha
nada para alguns e mais do que preceitua para outros.
Certamente, não é essa a orientação fixada pelos postulados da
razoabilidade e da moralidade. Não há como admitir o
entendimento ao mandamento constitucional na apuração em
exercício de atividade puramente discricionária do Poder Público,
dependente da escolha do Administrador onde serão providos
cargos em comissão com servidores efetivos ou onde se permitirá o
ingresso de pessoas estranhas aos quadros do funcionalismo
público.
64
Ao assim preceituar o modo de apuração do quantitativo de
cargos em comissão, o legislador distrital contrariou exatamente o
mencionado topoi que impede, no exercício da atividade de
conformação de preceito constitucional, a devolução da atividade
regulamentadora à discricionariedade administrativa.
Essa devolução, que frustra o preceito constitucional,
substancia a ora apontada contrariedade aos postulados da
moralidade e da razoabilidade, igualmente consagrados no art. 19
da LODF.
(...)”. Fl. 99. Grifos no original.
Ante o exposto, julgo procedente o pedido para declarar em
tese e com efeitos ex tunc e erga omnes a inconstitucionalidade do parágrafo 3.º do
artigo 2.º da Lei Distrital n.º 4.858/2012.
É como voto.
O Senhor Desembargador ROMEU GONZAGA NEIVA –
Vogal
Aguardo.
A Senhora Desembargadora CARMELITA BRASIL – Vogal
Peço vênia ao Desembargador Flavio Rostirola para adiantar o
meu voto, acompanhando o eminente Relator.
O Senhor Desembargador SÉRGIO BITTENCOURT –
Presidente e Vogal
Aguardo o douto voto do eminente Desembargador Flavio
Rostirola.
O Senhor Desembargador FLAVIO ROSTIROLA – Vogal
65
Senhor Presidente, na sessão de julgamento do dia 21 de
maio de 2013, pedi vista dos autos para uma melhor análise da questão posta.
Inicialmente, justifico a devolução dos autos somente nesta
data em razão de meu afastamento da corte por licença para compensação de
plantão.
Feita essa observação inicial, passo ao voto.
Desde já, ponho-me de acordo com as questões preliminares
para conhecer da presente ação.
Quanto ao mérito, passo a me manifestar.
Como
relatado,
cuida-se
de
Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade que busca a invalidação do §3° do art. 2.° da Lei Distrital n.°
4.858/2012, que regulamenta o art. 19, inciso V, da Lei Orgânica do Distrito Federal.
O dispositivo impugnado – §3° do art. 2.° da Lei Distrital n.°
4.858/2012 – ostenta a seguinte redação:
§3º A apuração dos cinquenta por cento de cargos em
comissão de que trata este artigo é feita em relação ao total de
cargos em comissão da administração direta, autárquica e
fundacional do Poder Executivo.
De outro lado, o parâmetro de controle consiste no inciso V, do
art. 19 da LODF com a seguinte redação:
Art. 19. A administração pública direta, indireta ou fundacional,
de qualquer dos Poderes do Distrito Federal, obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
razoabilidade, motivação e interesse público, e também ao seguinte:
(…)
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por
servidores ocupantes de cargo efetivo, e pelo menos cinquenta por
cento dos cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores
de carreira nos casos e condições previstos em lei, destinam-se
apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
66
Como visto, a Lei Orgânica estabelece o seguinte regramento:
(a) as funções de confiança serão exercidas exclusivamente
por servidores ocupantes de cargo efetivo;
(b) pelo menos cinquenta por cento dos cargos em comissão
devem ser preenchidos por servidores de carreira nos casos e condições previstos em
lei.
A respeito da interpretação legislativa acerca da matéria,
tenho como correta, no ponto em que distingue os dois cargos. O professor José dos
Santos Carvalho Filho também reconhece que as funções de confiança devem ser
providas por servidores efetivos, ao afirmar que:
“A Constituição refere-se também às funções de confiança (art.
37, V). Correspondem elas ao exercício de algumas funções
específicas por servidores que desfrutam de confiança de seus
superiores, os quais, por isso mesmo, percebem certa retribuição
adicional para compensar tal especificidade. Retratam, em última
análise, modalidade de gratificação, paga em virtude do tipo especial
de atribuições, e somente podem ser exercidas por servidores que
ocupem cargos efetivos” (FILHO José dos Santos Carvalho. Manual
de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p.550).
Como se observa, a Lei Orgânica faz uma distinção entre
cargos e funções, embora os dois conceitos estejam vinculados ao desenvolvimento
de atividades de direção, chefia e assessoramento.
Basicamente a distinção entre cargos em comissão e funções
comissionadas é que estas, por imposição constitucional, devem ser providas por
servidores efetivos, já quanto aqueles, optou o constituinte por deixá-los, no que tange
ao aspecto aqui abordado, submetidos à norma constitucional de eficácia limitada,
cabendo aos diversos órgãos e entidades da administração pública definir o universo –
que lhe seja conveniente – de servidores efetivos a partir do qual o limite fixado (50%).
Portanto, na hipótese em estudo, a Lei Orgânica não definiu
o critério do universo a ser considerado. Desse modo, a norma infraconstitucional
67
respeitou o percentual mínimo de postos destinados ao preenchimento por servidores
de carreira.
Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas,
não diviso qualquer inconstitucionalidade na norma impugnada.
Outro ponto merece destaque.
Dentro do debate atinente à intensidade do controle dos outros
Poderes pelo Poder Judiciário, Humberto Ávila assinala que ―uma das grandes
dúvidas concernentes à aplicação do postulado da proporcionalidade é a relativa
intensidade do controle a ser exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos dos
Poderes Executivo e Legislativo‖.
Nesse sentido, o âmbito de controle pelo Poder Judiciário e a
exigência de justificação da restrição a um direito deverá ser tanto MAIOR quanto
maior for:
(1) a condição para que o Poder Judiciário construa um juízo
seguro a respeito da matéria tratada pelo Poder Legislativo;
(2) a evidência de equívoco da premissa escolhida pelo Poder
Legislativo como justificativa para a restrição do direito;
(3) a restrição ao bem jurídico constitucionalmente protegido;
(4) a importância do bem jurídico constitucionalmente
protegido, a ser aferida pelo seu caráter fundante ou função de suporte relativamente
a outros bens (por exemplo, vida e igualdade) e pela sua hierarquia sintática no
ordenamento constitucional (por exemplo, princípios fundamentais).
Partindo dessa premissa, o controle pelo Poder Judiciário
pode ser maior, pois ―o Poder Legislativo só irá realizar ao máximo o princípio
democrático se escolher a premissa concreta que melhor promova a finalidade pública
que motivou sua ação ou se tiver uma razão justificadora para ter se afastado da
escolha da melhor premissa. Se o Poder Legislativo podia ter avaliado melhor, sem
aumento de gastos, a sua competência não foi exercida em consonância com o
princípio democrático, que lhe incumbe realizar ao máximo‖.
De outro lado, a intervenção deverá ser tanto MENOR,
quanto mais:
68
(1) duvidoso for o efeito futuro da lei;
(2) difícil e técnico for o juízo exigido para o tratamento da
matéria;
(3) aberta for a prerrogativa de ponderação atribuída ao Poder
Legislativo pela Constituição.
Presentes esses fatores, menor deverá ser o controle exercido
pelo Poder Judiciário, já que se toma mais difícil uma decisão autônoma desse Poder
(ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios
jurídicos. 12. ed., ampl. São Paulo: Malheiros, 2011).
No caso em comento, a tese principal da ação pode ser
extraída do seguinte trecho que ora transcrevo:
“Com efeito, ao determinar que a apuração dos cargos em
comissão observe „o total de cargos em comissão da administração
direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo‟, o dispositivo
legal dá azo a que este ou aquele órgão ou entidade do Distrito
Federal, em lugar de observar o preceito constitucional,
simplesmente se valha da integralidade de cargos em comissão em
favor de pessoas estranhas aos quadros do funcionalismo público.
De modo mais claro, o tratamento dado ao tema pela Lei
4.858, em lugar de maximizar a eficácia da norma constitucional
para toda a Administração Pública, enseja que a Carta Política local
valha nada para alguns e mais do que preceitua para outros.
Certamente, não é essa a orientação fixada pelos postulados da
razoabilidade e da moralidade. Não há como admitir o atendimento
ao mandamento constitucional na apuração, em exercício de
atividade puramente discricionária do Poder Público, dependente da
escolha do Administrador onde serão providos cargos em comissão
com servidores efetivos ou onde se permitirá o ingresso de pessoas
estranhas aos quadros do funcionalismo público.
Ao assim preceituar o modo de apuração do quantitativo de
cargos em comissão, o legislador distrital contrariou exatamente o
mencionado topoi que impede, no exercício da atividade de
conformação de preceito constitucional, a devolução da atividade
regulamentadora à discricionariedade administrativa.
Essa devolução, que frustra o preceito constitucional,
substancia a ora apontada contrariedade aos postulados da
moralidade e da razoabilidade, igualmente consagrados no art. 19 da
LODF” (fls. 08/09).
69
Nada obstante tais razões, tenho que assiste razão ao
Governador quando assinala que ―os princípios constitucionais da eficiência e da
economicidade seriam mais bem realizados, e o gestor público poderia, assim, fazer
frente às necessidades circunstanciais apresentadas pelo interesse público sem
necessariamente ter que recorrer à realização de concursos públicos impertinentes,
que apenas colaboram para o inchaço de carreiras sem necessidade permanente de
um determinado número excessivo de servidores efetivos‖ (fl. 87).
Com efeito, não sendo possível saber se o resultado obtido
com a intervenção – anulação da norma – é proporcional à carga coativa da mesma,
tenho como inviável a declaração de inconstitucionalidade da lei objurgada.
Ante
o
exposto,
com
a
devida
vênia,
JULGO
IMPROCEDENTE a presente ação.
É o voto.
O Senhor Desembargador GEORGE LOPES LEITE – Vogal
Senhor Presidente, enquanto aguardávamos este julgamento,
tive oportunidade de ler, com atenção, o voto lapidado do eminente Desembargador
Flavio Rostirola e me convenci da razão de S. Ex.ª. Penso que a intervenção do Poder
Judiciário nos atos do Poder Executivo deve se pautar realmente pela estrita
necessidade, observados os princípios aqui citados do autor Humberto Bergmann
Ávila.
Peço
vênia
ao
eminente
Relator
e
àqueles
que
o
acompanharam para comungar com as ideias ora expostas pelo eminente
Desembargador Flavio Rostirola e também julgar improcedente a ação.
Rejeito a preliminar.
O Senhor Desembargador ROMEU GONZAGA NEIVA –
Vogal
Senhor Presidente, rejeito a preliminar.
70
No mérito, o eminente Relator me convenceu do acerto do seu
voto, mormente na esteira do conteúdo do parecer ministerial, ao qual me aludo e
peço licença para tomar como fundamentos para decidir.
Acompanho o eminente Relator.
O Senhor Desembargador SÉRGIO BITTENCOURT –
Presidente e Vogal
Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta
pela Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios, objetivando a
declaração de inconstitucionalidade do § 3º, artigo 2º, da Lei Distrital 4.858, de 29 de
junho de 2012, de autoria do Poder Executivo.
A
autora
sustenta
que
referido
dispositivo da
norma
combatida, que ―Regulamenta, no Poder Executivo, o art. 19, inciso V, da Lei Orgânica
do Distrito Federal e dá outras providências‖, é materialmente inconstitucional, por
afrontar o art. 19, caput, bem como seu inciso V, da Lei Orgânica do Distrito Federal.
Assevera que o § 3º do art. 2º da lei impugnada, ―ao
determinar que a apuração dos cargos em comissão observe o „total de cargos em
comissão da administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo‟ (...)
dá azo a que este ou aquele órgão ou entidade do Distrito Federal, em lugar de
observar o preceito constitucional, simplesmente se valha da integralidade de cargos
em comissão em favor de pessoas estranhas aos quadros do funcionalismo público‖,
ferindo os princípios da moralidade e da razoabilidade, bem como a regra do art. 19,
inc. V, da Lei Orgânica, que dispõe sobre ―as funções de confiança, exercidas
exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e pelo menos cinquenta
por cento dos cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira
nos casos e condições previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção,
chefia e assessoramento”.
Requer a declaração, em tese e com efeitos ex tunc e eficácia
erga omnes, de inconstitucionalidade do artigo 2º, § 3º, da Lei distrital 4.858/2012.
A Mesa Diretora da Câmara Legislativa manifestou-se às fls.
24/26, pugnando pela improcedência do pedido.
71
O Governador e o Procurador-Geral do Distrito Federal, este
na condição de curador da lei combatida, prestaram, respectivamente, as informações
de fls. 28/55 e 61/89. Suscitaram preliminar de não conhecimento da ação, alegando
que o art. 19, inc. V, da LODF, utilizado como parâmetro na presente ação é
inconstitucional por afrontar o art. 37, inc. V, da Constituição Federal. No mérito,
afirmaram que ―a proporção entre o número de cargos em comissão e o número total
de cargos na esfera da Administração Pública‖ não foi tratada pelo constituinte, que
remeteu à legislação ordinária a definição dos critérios de apuração de seu
quantitativo.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, na qualidade de custos
legis, oficia pelo conhecimento da ação, com a rejeição da preliminar, e, no mérito,
pela procedência do pedido (fls. 92/102).
Antes
de
analisar
as
preliminares
aventadas,
mister
transcrever a norma impugnada, de autoria do Poder Executivo, in verbis:
―LEI Nº 4.858, DE 29 DE junho DE 2012.
Regulamenta, no Poder Executivo, o art. 19, inciso V, da Lei
Orgânica do Distrito Federal e dá outras providências.
O GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL,
Faço saber que a Câmara Legislativa do Distrito Federal
decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º As funções de confiança e os cargos em comissão da
administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo
são exercidas por servidores que atendam aos requisitos previstos
em lei ou regulamento.
§ 1º As funções de confiança são exercidas exclusivamente
por servidores ocupantes de cargo efetivo de carreira do Poder
Executivo.
§ 2º Os cargos em comissão, incluídos os de natureza
especial, são exercidos por servidor:
I – ocupante de cargo de provimento efetivo;
II – requisitado de qualquer órgão ou entidade do Distrito
Federal, União, Estado ou Município;
III – sem vínculo com o serviço público.
72
Art. 2º Pelo menos cinquenta por cento do total de cargos
em comissão, incluídos os cargos de natureza especial, da
administração direta, autárquica e fundacional do Poder
Executivo, devem ser exercidos por servidores ocupantes de
cargo de provimento efetivo.
§ 1º Do quantitativo de cargos em comissão previstos neste
artigo excluem-se os cargos:
I – de Secretário de Estado;
II – com o mesmo nível hierárquico de Secretário de Estado;
III – de Administrador Regional;
IV – de titular de autarquia, fundação, órgão relativamente
autônomo e órgão especializado da administração direta;
V – de Secretário-Adjunto de Estado.
§ 2º São computados como servidores ocupantes de cargo de
provimento efetivo, para os efeitos deste artigo, os servidores de
qualquer órgão ou entidade do Distrito Federal.
§ 3º A apuração dos cinquenta por cento de cargos em
comissão de que trata este artigo é feita em relação ao total de
cargos em comissão da administração direta, autárquica e
fundacional do Poder Executivo.
Art. 3º Anualmente, em até trinta dias após a publicação da Lei
de Diretrizes Orçamentárias, o órgão central de pessoal do Poder
Executivo publicará, no Diário Oficial do Distrito Federal, o
quantitativo dos cargos em comissão exercidos por servidores:
I – efetivos;
II – requisitados;
III – requisitados de outro poder ou ente da federação;
IV – sem vínculo com o serviço público.
§ 1º Entre o dia 1º e 10 do mês subsequente ao encerramento
de cada semestre, o órgão central de pessoal publicará, em meio
eletrônico, o quadro atualizado previsto no caput.
§ 2º Constatada a insuficiência de cargos em comissão
exercidos por servidor efetivo, o Governador providenciará a
complementação em até trinta dias após a publicação na imprensa
oficial ou em meio eletrônico.
Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 5º Revogam-se as disposições em contrário.‖ (grifei)
73
Merece ser afastada a preliminar de não conhecimento da
presente ação, suscitada pelo Governador e pelo Procurador-Geral do Distrito Federal
sob o fundamento de que o art. 19, inciso V, da LODF, apontado como violado, é
inválido por contrariar o art. 37, inciso V, da Carta Magna.
Diversamente do afirmado, o inciso V do artigo 19 da LODF, e
o artigo 37, inciso V, da Constituição Federal, são totalmente compatíveis. E nem
poderia ser diferente, eis que aquele dispositivo resulta do exercício de competência
legislativa própria do poder constituinte distrital, como asseverado na inicial. Aliás,
basta uma simples leitura dos citados dispositivos legais para se verificar que estão
em perfeita sintonia. Confira-se:
―Art. 19. A administração pública direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes do Distrito Federal, obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, motivação e interesse público, e também
ao seguinte:
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por
servidores ocupantes de cargo efetivo, e pelo menos cinquenta por
cento dos cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores
de carreira nos casos e condições previstos em lei, destinam-se
apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Inciso
8
com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 50, de 2007.) ”
―Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
Texto original: V – os cargos em comissão e as funções de confiança serão exercidos
preferencialmente por servidores ocupantes de cargo de carreira técnica ou profissional, nos
casos e condições previstos em lei;
8
Texto alterado: V – no mínimo cinquenta por cento dos cargos em comissão e cinquenta por
cento das funções de confiança serão exercidos por servidores ocupantes de cargo de carreira
técnica ou profissional. (Inciso com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 26, de 1998. Ver
ADI nº 1981 – STF, Diário de Justiça de 5/11/1999.)
Texto alterado: V – os cargos em comissão e as funções de confiança serão exercidos
preferencialmente por servidores ocupantes de cargo de carreira técnica ou profissional, nos
casos e condições previstos em lei; (Inciso com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 29, de
1999. Ver ADI nº 1981 – STF, Diário de Justiça de 5/11/1999.)
74
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por
servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a
serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições
e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às
atribuições de direção, chefia e assessoramento;‖
Bastante esclarecedoras, a propósito, as assertivas da
Procuradora-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios, que peço vênia para
transcrever:
“A Constituição Federal, convém rememorar, reúne em si toda
a competência legislativa federal: é dizer, por se tratar de norma de
hierarquia superior (para alguns, máxima), ela reúne atos de
competência formal estabelecidos a diplomas legais de hierarquia
inferior. De igual modo, a Constituição local (rectius, a Lei Orgânica
do Distrito Federal), reúne em seu corpo toda a competência
normativa formalmente outorgada ao Distrito Federal. Logo, não há
óbice que ela, Lei Orgânica, traga em seu bojo matérias de
competência reservada a Lei Complementar, Lei ordinária, Decretos
etc. A norma de hierarquia superior, assim, abrange a competência
de atos formalmente inferiores”.
Ainda que fosse diferente, inviável seria a extinção do feito
sem resolução do mérito, já que o inciso V do art. 19 da Lei Orgânica não foi o único
dispositivo indicado como parâmetro de controle de constitucionalidade. Como visto,
os princípios da razoabilidade e da moralidade, previstos no caput do mesmo artigo,
também fundamentam a impugnação do dispositivo legal atacado.
MÉRITO
Sustenta a autora que o § 3º do art. 2º da Lei distrital
4.858/2012 feriu os princípios da moralidade e da razoabilidade contidos no caput do
art. 19 da LODF, tendo em vista que não considerou cada órgão ou entidade da
Administração Pública do Distrito Federal na aferição do percentual mínimo dos cargos
comissionados reservados a servidores efetivos.
De fato, o dispositivo ora impugnado utiliza como referência a
totalidade dos cargos comissionados na Administração. Ao disciplinar dessa forma, o
texto normativo altera o sentido original da Lei Orgânica que, em verdade, buscou a
proporcionalidade em cada órgão ou entidade, evitando preferências e privilégios para
75
servidores que não prestaram concurso público, em detrimento dos concursados. Vale
dizer: a norma impugnada desvirtua o sentido primário da LODF e, assim, cria espaço
para discriminações.
Note-se que não se está aqui tratando tão somente do aspecto
quantitativo. Se assim fosse, teria razão o senhor Governador ao defender que a
fixação
do
percentual
é
de
sua
competência.
Ocorre
que
a
eiva
de
inconstitucionalidade tem uma extensão muito maior, pois leva em conta a distribuição
proporcional do total de servidores comissionados na Administração que, frise-se, tem
como pano de fundo caros princípios constitucionais, como o da isonomia, legalidade,
moralidade e, quiçá, eficiência.
Como bem salientado pela d. Procuradora-Geral no parecer
de fls. 92/102, a norma vergastada cria privilégios inconstitucionais:
“Com efeito, ao determinar que a apuração dos cargos em
comissão observe „o total de cargos em comissão da
administração direta, autárquica e fundacional do Poder
Executivo‟, o dispositivo legal dá azo a que este ou aquele órgão ou
entidade do Distrito Federal, em lugar de observar o preceito
constitucional, simplesmente se valha da integralidade de cargos em
comissão em favor de pessoas estranhas aos quadros do
funcionalismo público.
(...)
Em outras palavras, o tratamento dado ao tema pela Lei 4.858,
em lugar de maximizar a eficácia da norma constitucional para toda
a Administração Pública , enseja que a Carta Política local valha
nada para alguns e mais do que preceitua para outros.
Certamente, não é essa a orientação fixada pelos postulados da
razoabilidade e da moralidade. Não há como admitir o atendimento
ao mandamento constitucional na apuração, em exercício de
atividade puramente discricionária do Poder Público, dependente da
escolha do Administrador onde serão providos cargos em comissão
com servidores efetivos ou onde se permitirá o ingresso de pessoas
estranhas aos quadros do funcionalismo público” (grifo no original).
Note-se que a norma impugnada gera discrepâncias quanto à
distribuição do percentual de servidores com cargo comissionado que já são
claramente perceptíveis atualmente, embora a lei tenha pouco menos de um ano de
vigência. De acordo com o parecer do Ministério Público, na data de 03/10/2012, a
76
proporção de cargos em comissão ocupados por servidores sem vínculo era de 90%
na Administração Regional do Gama, 95,5% em Taguatinga, 92% em Santa Maria,
89,7% no Recanto das Emas e 84% em Vicente Pires (fl. 99).
Nesse
sentido,
evidente
é
a
distorção
gerada
pela
interpretação conferida pelo legislador infraconstitucional ao art. 19, inciso V, da
LODF. Tal leitura dá margem a esse excesso de servidores comissionados sem
qualquer vínculo com a Administração, em detrimento daqueles que se esforçaram
para prestar concurso público.
É inegável, portanto, a inconstitucionalidade do dispositivo
legal impugnado, tendo em vista que se abre a possibilidade de inúmeros setores da
Administração serem quase que exclusivamente ocupados por servidores não
efetivos. O desrespeito à ordem jurídica é, pois, flagrante.
Ante o exposto, julgo procedente o pedido para declarar a
inconstitucionalidade do §3º do art. 2º da Lei Distrital 4.858, de 29 de junho de
2012, com eficácia ex tunc e efeitos erga omnes.
É como voto.
DECISÃO
Rejeitada a preliminar. Unânime. Julgou-se procedente a ação
para declarar a inconstitucionalidade do §3º do art. 2º da Lei Distrital nº 4.858, de
29/06/12, com efeitos ex-tunc e eficácia erga omnes. Maioria.
77
Anexo II – Matéria de 9 de janeiro de 2014, a respeito dos
comissionados sem vínculo no DF.

Farra de comissionados para atender
os distritais
Entre os poderes, o Legislativo é o que tem o maior percentual de
funcionários em cargo de confiança sem concurso em 2014 77,2%. No
GDF, são 48,2%, e no Judiciário, 1,2%. Já nas administrações, os
apadrinhados políticos somam 84%.
Lotadas de comissionados, as administrações regionais, como a do Guará, estão com baixa quantidade
de funcionários neste começo de ano
A Câmara Legislativa é a instituição com maior número de cargos de
confiança ocupados por servidores sem concurso entre os três poderes
do Distrito Federal. Dos 1.070 comissionados da Casa, 826 foram
indicados pelos deputados distritais e seus aliados, o equivalente a
77,2% do total (confira quadro). O percentual é bem maior do que o
registrado no Governo do Distrito Federal e no Tribunal de Justiça. No
Ministério Público do DF e no Tribunal de Contas, a proporção de
comissionados não concursados também é bem inferior às estatísticas
do Legislativo. A direção da Câmara promete realizar concurso ainda
este ano para minimizar a discrepância no quadro de pessoal.
78
Dos 826 comissionados sem concurso, 717 (86%) atuam nos gabinetes
e nas lideranças partidárias. O Sindicato dos Servidores da Câmara
Legislativa e do Tribunal de Contas do DF (Sindical) lançou uma
campanha, em dezembro, para pressionar a direção do Legislativo a
fazer concursos públicos. A iniciativa tem o apoio da Ordem dos
Advogados do Brasil no Distrito Federal (OAB-DF). O presidente do
sindicato, Adriano Campos, lembra que a Câmara só promoveu três
processos seletivos desde a sua fundação, em 1990. “Só houve três
concursos, em 1992, 1997 e 2005. Hoje, há 322 cargos vagos, o que
causa um grande deficit. No último concurso, já existiam essas vagas
para servidores concursados, mas não foram preenchidas”, explica. ...
No Sudoeste, cadeiras e mesas vazias revelam movimento reduzido
No SIA, o quadro é parecido, mas o comando diz que está tudo normal
79
Adriano Campos afirma ainda que há uma previsão de que 100
concursados se aposentem nesta legislatura. “É muito séria a
discrepância com relação à quantidade de servidores da carreira e os
sem concurso. Se essa legislatura não fizer uma seleção, entrará para a
história como a responsável pela pior proporção entre funcionários de
carreira e os indicados políticos”, diz. O sindicato estuda entrar com uma
ação na Justiça pedindo que a Câmara realize seleção pública ou reduza
o número de cargos de confiança ocupados por pessoas que não fizeram
concurso.
Organização
O secretário-geral da Câmara Legislativa, George Burns, explica que, se
for considerado o quadro total de funcionários da Casa, 49,6% dos
servidores fizeram concurso. Mas ele afirma que há um esforço para
reduzir o número de comissionados que não passaram por processo
seletivo. “No fim do ano passado, foi constituída uma comissão para
organizar o concurso. A Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2014 prevê
40 vagas. O concurso será feito ainda este ano mas, por restrições da
legislação eleitoral, as contratações podem ficar para 2015”, garante
George.
Ele explica que não é possível contratar um número maior de servidores
concursados porque isso poderia significar o desrespeito à Lei de
Responsabilidade Fiscal. “O presidente Wasny de Roure tem uma
preocupação grande de indicar servidores concursados para cargos
importantes, como na Secretaria-Geral e na Assessoria de plenário”,
acrescenta Burns.
O Correio mostrou na edição de ontem que 48,2% dos servidores
comissionados do GDF não passaram por concurso. Nas administrações
regionais, a situação é mais grave: 84% dos funcionários não têm
vínculo com o GDF e foram indicados por políticos. A Lei Orgânica do DF
estabelece que pelo menos 50% dos cargos comissionados da
administração pública dos poderes do Distrito Federal com atribuições de
chefia, direção ou assessoramento devem ser ocupados por servidores
de carreira.
No Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, somente 16 dos
315 servidores comissionados não são concursados, o equivalente a 5%
do total. No Tribunal de Justiça, o percentual é ainda menor: a Corte
tem 2.888 comissionados em seu quadro de pessoal, dos quais 37 não
passaram por concurso público. No Tribunal de Contas do DF, há 158
funcionários de confiança que foram contratados sem passar por
processo de seleção pública, o equivalente a 30,3% do total de
comissionados.
Controle nos conselhos
Uma lei aprovada no mês passado na Câmara Legislativa criou novas
80
regras para a ocupação de cargos nos conselhos de administração e
fiscal de empresas públicas do Distrito Federal. A nova legislação, de
autoria do deputado distrital Chico Leite (PT), prevê requisitos para a
indicação de pessoas. Os conselheiros terão de comprovar experiência
técnica e profissional ou notórios conhecimentos jurídicos, contábeis,
econômicos e de administração pública. A lei também exige que o
indicado tenha curso superior e idade mínima de 35 anos, além de
idoneidade moral e reputação ilibada. O governador Agnelo Queiroz
ainda não sancionou a norma.
Distribuição
Câmara Legislativa
Total de comissionados: 1.070
Percentual de comissionados sem concurso: 77,2%
Governo do Distrito Federal
Total de comissionados: 17.635
Percentual de comissionados sem concurso: 48,2%
Tribunal de Contas do DF
Total de comissionados: 158
Percentual de comissionados sem concurso: 30,3%
Tribunal de Justiça
Total de comissionados: 2.888
Percentual de comissionados sem concurso: 1,2%
Ministério Público
Total de servidores: 315
Percentual de comissionados sem concurso: 5 %
Fonte: Helena Mader - Correio Braziliense - 09/01/2014 - - 08:51:30