(AULA 8) - 3. As instituições da
administração pública
3.0 Três niveis de análise: macro, meso e micro
3.1 A administração pública ideal
3.2 Um modelo de burocracia
3.2.1 O “output” da administração
3.2.2 O modelo de Niskanen
Bib. Obrigatória: Livro cap. 5
Bib. complementar:
Anthony Downs (1967) “Inside Bureaucracy”
Max Weber Économie et Société, vol I
Ian McLean Public Choice: an introduction, cap5
1
3.1.1 A administração como “tipo
ideal”
Relembrar: Nas organizações burocráticas o líder é
nomeado por alguém que tem legitimidade. A
organização em geral não vende os seus serviços no
mercado. O ouput é dificilmente quantificável não
sendo por isso vendido no mercado.
Max Weber Definiu a burocracia como “tipo ideal”,
como tipo de dominação racional, a par de outros dois
tipos de dominação legítima: a dominação tradicional
e a dominação carismática.
2
3.1.1 A administração como “tipo
ideal”
O carácter racional, repousa sobre a crença na
legalidade dos regulamentos e no direito de dar
direcções
A dominação legal assenta em que:
1. Todo o direito é um cosmos de regras abstractas,
normalmente decididas intencionalmente
2. O detentor legal deste poder, o “superior”, quando
ordena, obedece por seu lado a uma ordem impessoal
através da qual ele orienta as suas disposições
3. Aquele que obedece, obedece apenas como membro do
grupo, e apenas “ao direito”. Não obedece à pessoa que
detém o poder, mas sim a regulamentos impessoais.
3
3.1.1 A administração como “tipo
ideal”
Para Weber a administração é uma forma de
dominação racional, aquilo que ele chama uma
autoridade constituída caracterizada por ser
Uma actividade de funções públicas contínua e ligada
a regras, em particular, estipulando:
a) um domínio de deveres de execução
delimitado objectivamente.
b) Poderes de comando necessários para este fim.
c) uma delimitação precisa dos meios de coerção e das
hipóteses da sua aplicação.
4
3.1.1 A administração como “tipo
ideal”
A dominação racional assenta no princípio da
hierarquia administrativa:
A organização de autoridades precisas de controle e supervisão
para toda a autoridade constituída.
O direito de recurso dos subordinados em relação aos
superiores.
5
3.1.2 Os funcionários públicos:
“tipo ideal”
Os funcionários individuais são pessoalmente livres só
obedecem aos deveres da sua função, no seio de uma
hierarquia da função solidamente estabelecida,
com competências funcionais claramente definidas, em
virtude de um contrato,
a partir de uma selecção aberta segundo a qualificação
profissional: no caso mais racional segundo qualificação
apurada por exames.
6
3.1.2 Os funcionários públicos:
“tipo ideal”
Pagos por um vencimento pecuniário fixo, dando direito
a uma aposentação.Tratam a sua função como única ou
principal profissão,
vêm abrir-se à sua frente uma carreira, uma
“progressão”, segundo a antiguidade ou as prestações
de serviço (ou ambas) progressão dependendo do juízo
dos seus superiores.
Trabalham totalmente “separados dos meios de
administração” e sem apropriação dos seus empregos e
estão submetidos a uma disciplina estrita e homogénea da
sua função e a um controle.
7
3.1.2 Os funcionários públicos:
“tipo ideal”
O funcionalismo ideal seria pois caracterizado pelo
desejo da administração, quer dos seus dirigentes, quer
dos funcionários, em implementar as leis aprovadas
pela assembleia legislativa e regulamentadas pelo
executivo.
Legislativo
cidadãos
Executivo
Administra
ção
8
3.2 Um modelo de burocracia
Lei de Parkinson- O Trabalho expande-se até preencher
o tempo disponível para a sua realização.
9
3.2 Um modelo de burocracia
Qual a função objectivo dos burocratas (dirigentes)?
O que querem eles maximizar?
A análise económica da burocracia teve Niskanen como
pioneiro.
Há vários possíveis argumentos da sua “função utilidade”:
1. Prestígio, poder
2. Implementar as decisões da legislatura, servir o “interesse público
3. Fringe benefits
Ambos estão relacionados positivamente com a dimensão do
orçamento (1 e 3 monotamente sem limite, 2 até certo ponto)
10
3.2 Um modelo de burocracia
O modelo é de um monopólio bilateral, com
informação assimétrica em que a legislatura é o
principal e a administração o agente.
•Legislatura
(Assembleia da República)
•Administração
(Ministérios, Institutos
Públicos, etc..)
11
3.2 Um modelo de burocracia
C
B
Q*
Qmax
C’
B’
12
3.2 Um modelo de burocracia
O nível óptimo, que maximizaria os objectivos do
principal seria quando B’=C’, isto é, quando o benefício
marginal do orçamento seria igual ao custo adicional.
Contudo, o equilíbrio será quando todo o orçamento é gasto
(B=C) isto assumindo que o benefício marginal do
orçamento é decrescente (gera acréscimos de bem-estar
decrescentes, B’>0, B’’<0) e que os custos marginais são
crescentes.
13
3.2 Um modelo de burocracia
Implicações do modelo de Niskanen
1º Os orçamentos das agências governamentais tenderão a
ser excessivos.
2º A introdução de vários organismos governamentais
com competências justapostas pode não levar a
ineficiência, mas a acréscimo da eficiência .
14
3.2 Um modelo de burocracia
Críticas ao modelo de Niskanen
1º Para alguns a ideia que a administração quer
maximizar orçamentos está ideologicamente marcada
por aqueles que querem diminuir o peso do governo.
2º Outros porque acham que os administradores das
agências querem servir o interesse público e não
interesses privados.
3º Outros consideram que o interesse público é melhor
servido pela administração que é estável do que pela
legislatura que pode ser instável e volúvel ao sabor de
coligações.
15
3.2 Um modelo de burocracia
4º Uma crítica ao modelo, é o facto de não poder ser
infirmado pela investigação empírica. Como determinar a
função de benefício marginal do output da agência? Tratandose de um bem público, temos o problema da revelação de
preferências. Em que medida é que a legislatura reflecte bem
as preferências dos cidadãos?
16
(AULA 9) - 3.3 Elementos para o
estudo de casos na administração.
3.3.1 O sistema concreto de acção
3.3.2 O poder e as decisões
Bibl Complementar:
Philippe Bernoux “Três conceitos de análise estratégica”
In A Sociologia das organizações
17
3.3.1 O sistema concreto de
acção
Max Weber acredita na superioridade e eficiência da
racionalidade burocrática enquanto modelo de dominação
racional.
Contudo, a investigação sociológica mostra
Aspectos rotineiros e opressivos da burocracia são elementos
do “circulo vicioso” que se desenvolve pela resistência do
factor humano à teoria do comportamento racionalista que lhe
é imposta.
Paradoxalmente a resistência tende a reforçar a aplicação da
teoria. (centralização, regulamentação, uniformização)
18
3.3.1 O sistema concreto de
acção
“Qualquer organização compõe-se de actores que
estruturam as suas relações dentro dum modelo tão
interactivo quanto interdependente, no caso de ela querer
funcionar “bem”. A maneira como este conjunto humano
estrutura as suas relações designar-se-á sistema concreto de
acção.”
Estas relações não estão previstas pela organização formal e
pelas definições de funções.
Estas regras informais são necessárias para o
funcionamento das organizações.
19
3.3.1 O sistema concreto de
acção
O sistema concreto de acção cobre duas realidades:
O sistema de regularização das relações- entende-se as
regras de relações que se dão os actores para resolver os
problemas quotidianos da organização.
O sistema das alianças- “cada um sabe bem com quem
pode contar”
O sistema de alianças é necessário porque a empresa
[organização] defronta-se com um número muito
grande de incertezas.
20
3.3.1 O sistema concreto de
acção
Qualquer organização está sujeita a múltiplas incertezas.
•Na empresa: mudanças de técnicas de produção, de
comunicação, evolução dos mercados, recrutamento de novos
membros
 Na administração:
o
mudanças nos dirigentes,
o
nova legislação/regulamentos,
o
reestruturação administrativa
Na análise estratégica, a incerteza, gera autonomia do actor. A
autonomia (imprevista) gera poder.
21
3.3.2 O poder
A análise do poder ocupa um lugar central na teoria
sociológica.
O que é o poder?
Definição 1- O poder de A sobre B é a capacidade de
A conseguir que B faça alguma coisa que ele não teria
feito sem a intervenção de A.
E se B não quer fazer o que quer A ou reclama um “preço”
demasiado elevado?
Definição 2-O poder de A sobre B é a capacidade de A
conseguir que, na sua relação com B, os termos da troca lhe
sejam favoráveis.”
22
3.3.2 O poder
Quais os recursos do poder? O que leva B a agir em prol
de A?
Há basicamente duas formas:
Constrangimento/coacção:
a.
Caso limite- despedimento
b. “Pôr na prateleira”
c.
Diminuição de fringe benefits
d. Admoestação
e.
Má classificação nas avaliações internas
23
3.3.2 O poder
1- Autoridade
a.
Competência
b.
Confiança
c.
Legitimidade (“pura”)
24
3.3.2 O poder
Quais as fontes do poder?
1- Posse de uma competência ou de uma especialização
funcional dificilmente substituível.
2- Domínio das relações com o meio, das redes que
relacionam a organização a outras organizações e a outros
agentes.
3- Domínio
organização.
das
informações
relevantes
para
a
4- Conhecimento das regras organizacionais
25
Nota Conclusiva
Pequeno vocabulário prático das análise estratégica:
Actor, Autoridade, Aposta, Função, Influência, Poder,
Racionalidade, Responsabilidade, Sistema concreto de
acção, Incerteza.
26
(AULA 10)- 3.4 A administração
pública em Portugal: breve excursão
3.4.1 Introdução
3.4.2 A relação jurídica de emprego
3.4.3 Carreiras e remunerações
3.4.4 Classificações e concursos
3.4.5 Dilemas na administração e reforma em curso
Bib Livro cap.
Lei 10/2004 de 22 de Março – Sistema Integrado de avaliação de
desempenho da Administração Pública
Lei 4/2004 de 15 de Janeiro – Administração Directa
27
Lei 3/2004 de 15 de Janeiro – Lei Quadro dos Institutos Públicos
3.4.1- Introdução
“A administração pública tem pessoal a mais e,
simultaneamente, sofre de falta de pessoal. Tem pessoal a
mais que não pode despedir nem passar à disponibilidade,
que não pode dispensar ou transferir, mesmo quando ele
nada faça ou até embarace quem pretenda trabalhar.
Os recursos humanos na administração pública são em
regra incompressíveis e inexpansíveis. Os recrutamentos
estão fortemente condicionados. São limitados pela
dinâmica das carreiras profissionais, por promoções quase
automáticas, onde a incompetência e a preguiça são
tratadas da mesma forma que a capacidade e a diligência”.
Correia de Campos (citado em R. Trindade)
28
3.4.1- Introdução
O 2º recenseamento Geral da Administração Pública dá-nos
dados sobre o emprego público em 1999 (quadro 5.5.1):
Serviços de Apoio aos
Órgãos de Soberania
5.725
0,8%
Administração Directa do
Estado
360.067
50,3%
Administração Indirecta
do Estado
200.756
28%
Administração Regional
Autónoma dos Açores
15.166
2,1%
Administração Regional
Autónoma da Madeira
18.638
2,6%
Administração Autárquica
116.066
16,2%
29
3.4.2- A relação jurídica de emprego
A relação jurídica de emprego na administração constitui-se
com base em nomeação ou contrato (art. 5º do DL 184/89)
A nomeação é um acto unilateral da administração, cuja eficácia
está condicionada à aceitação por parte do nomeado. (art.6º)
1- O contrato de pessoal é um acto bilateral, nos termos do
qual se estabelece uma relação transitória de trabalho
subordinado. (art. 7º)
2- As formas de contrato de pessoal são:
a) Contrato administrativo de provimento
b) Contrato de trabalho a termo certo.
30
3.4.2- A relação jurídica de emprego
A administração directa e indirecta do Estado absorve 78,3%
do emprego total.
Na administração directa a quase totalidade dos trabalhadores são
nomeados.
Na administração indirecta do Estado, existem alguns
contratos individuais de trabalho (12744), mas representam
apenas 6,3% do emprego na administração indirecta (dados
citados em Fernando Almodovar)
31
3.4.3- Carreiras e remunerações
De acordo com a Constituição, a legislação estipula que a
admissão, promoção e mudança de carreira se efectua, em
regra, por via de concurso no âmbito dos serviços e
organismos da administração pública.
O mesmo acontece com os cargos dirigentes, com excepção dos
titulares que desempenhem as suas funções com base numa relação
de confiança política e/ou pessoal relativamente aos órgãos das
pessoas colectivas a que estão subordinados (nº1 art. 4º da Lei 49/99
de 2 de Julho)
32
3.4.3- Carreiras e remunerações
Temos pois, por um lado os quadros dirigentes e os quadros
das carreiras.
Dirigentes:
Director-Geral
Sub-director Geral
Director de Serviços
Chefe de Divisão
Carreiras: Técnica Superior, Técnica, Assistente
administrativo, etc...
33
3.4.3- Carreiras e remunerações
O sistema retributivo da função pública é composto por (DL
184/89 de 2 de Junho art 15º):1.
a) Remuneração base
b)
prestações sociais e subsídio de refeição
c)
Suplementos.
Art. 16º
A estrutura das remunerações base integra:
Escalas indiciárias para: a) carreiras do regime geral, b)
cargos dirigentes, c) corpos especiais.
34
3.4.3- Carreiras e remunerações
Por exemplo no caso das Carreiras de Inspecção temos as
carreiras de: Inspector Superior, Inspector Técnico, Inspector
Adjunto. A carreira de inspector superior (5.5.2):
Categoria
Recrutado
de
Classificação
exigida
Inspector
Superior
Principal
Inspector
Superior
Muito Bom
3
Não
Bom
5
Não
Inspector
Superior
Inspector
Principal
Muito Bom
3
Apreciação do
C.V.
Bom
5
Bom
3
Inspector
Principal
Inspector
Inspector
Licenciatura
Bom (14 val.
Tempo de
serviço
Provas
Públicas/out.
Não
Estágio
35
3.4.3- Carreiras e remunerações
Por exemplo no caso das Carreiras de Inspecção temos as
remunerações de dois tipos. As indiciárias (5.5.3):
Carreiras Categorias 1
Indiciária:
Inspector
Superior
Inspector
Técnico
Inspector
Adjunto
2
3
4
Inspector
780
Superior Principal
830
880
900 -
Estagiário
-
-
-
620
670
720 -
370
Inspector Técnico 570
Espec. Principal
5
-
Estagiário
250
-
-
-
-
Inspector
Adjunto Especial.
Principal
390
410
430
450 470
Estagiário
190
-
-
-
-
36
3.4.3- Carreiras e remunerações
E os suplementos.(art.º 12 e 13)
(Art 12º) 1 - O pessoal abrangido pelo presente diploma tem
direito a um suplemento de função inspectiva, para
compensação dos ónus específicos inerentes ao seu exercício.
2- O suplemento a que se refere o número anterior é fixado no
montante de 22,5% da respectiva remuneração base.
3- O suplemento é abonado em 12 mensalidades e releva para
efeitos de aposentação,...
37
3.4.4- Classificações e concursos.
Os funcionários e agentes da administração pública estão sujeitos
a um sistema de classificação de serviço que se materializa numa
ficha de notação.
Nessa Ficha de Notação os funcionários são avaliados
(notados) pelos dirigentes em 8 a 10 items, em escalas de 1
a 10, com questões do tipo:
Facilidade de relacionamento com os colegas
Criatividade.
Quantidade de trabalho
Qualidade de trabalho, etc..
38
3.4.4- Classificações e concursos.
Faz-se a média das classificações do candidato que depois é
reconvertida numa classificação qualitativa (Muito Bem, Bom,.)
“Como a relevância destas classificações é basicamente para
efeitos de progressão e de promoção na carreira ..., os
dirigentes passaram a considerar o muito bom como nota
base para qualquer funcionário, ...” F. Almodovar
Os concursos baseiam-se pois em:
Tempo de serviço
Classificação de serviço
Currículo
Formação Profissional
e eventualmente Entrevista
39
3.4.4- Classificações e concursos.
Os júris são frequentemente funcionários da mesma carreira de
nível igual ou superior ao da vaga aberta.
Os ponderadores dos vários critérios referidos acima é
deixado ao cargo do júri
No caso dos dirigentes só há concursos para Director de
Serviços e Chefe de Divisão. O júri é sorteado.
40
3.4.5- Dilemas na administração e
reforma em curso
O dilema dos prisioneiro e as classificações
O dilema da proliferação das carreiras
O dilema da excessiva regulamentação
O dilema da restrição à mobilidade entre carreiras.
41
3.4.5- Dilemas na administração e
reforma em curso
Reforma em curso. Um conjunto de diplomas que pretendem
a reforma da administração, mas que ainda têm de ser
regulamentados:
Lei 10/2004 de 22 de Março – Sistema Integrado de
avaliação de desempenho da Administração
Pública.
Lei 4/2004 de 15 de Janeiro – Lei da Organização
da Administração Directa do Estado
Lei 3/2004 de 15 de Janeiro – Lei Quadro dos
Institutos Públicos
42
Aula 11 - Dilemas na administração e
reforma em curso (conc.)
• 3.4.5 Dilemas na administração e reformas em curso (concl.)
•3.4.5.1 A avaliação de desempenho
•3.4.5.2 Os Institutos Públicos
•Legislação:
•(Lei 10/2004 de 22 de Março)
•(Lei 3/2004 de 15 de Janeiro)
43
Aula 11 - Dilemas na administração e
reforma em curso
Reforma em curso.
Novos diplomas: o que se pode esperar deles? Algumas
questões.
Lei 10/2004 de 22 de Março – Sistema Integrado de
avaliação de desempenho da Administração
Pública.
Lei 3/2004 de 15 de Janeiro – Lei Quadro dos
Institutos Públicos
(Lei 4/2004 de 15 de Janeiro – Lei da Organização da
Administração Directa do Estado)
44