DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO
PROFESSORA: DRA. MARLENE KEMPFER
1.ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:
(Estudo que considera a obra Curso de Direito Administrativo de Celso Antônio Bandeira de
Mello)
A opção por modelo de Estado com divisão de atribuições foi a opção no Brasil
centros parciais de atribuições ou de competências.
órgãos =
As competências são: exercício obrigatório; irrenunciáveis; em regra
intransferíveis, permitida a delegação nos limites da lei; em regra imodificáveis
permitida a avocação somente nos casos previstos em lei; imprescritíveis, no
sentido de que se não utilizáveis por determinado tempo não deixam de existir.
As atribuições (órgão/Estado), como os serviços públicos, podem ser prestadas
aos cidadãos sob modelo de:
- Centralização (atua diretamente por seus órgãos internos);
- Descentralização (atua indiretamente, pessoas jurídicas diversas);
- Sempre há necessidade de autorização legislativa
A organização administrativa interna, quanto à distribuição das atribuições, tanto no
modelo centralizado quando descentralizado, é estudado sob o título de
desconcentração: vários critérios para esta distribuição de atribuições podem ser
utilizados. Os mais comuns são em razão da matéria, do grau (hierarquia), em
razão do território.
1.1 Administração Direta
atuação do Estado diretamente por órgãos de sua estrutura
administrativa interna. Na administração federal, a título de exemplo, tem-se os órgãos; da
Presidência, dos Ministérios, das Secretarias, dos Departamentos, das Divisões, das
Seções e dos setores
submetidos às normas federais e nacionais.
1.2 Administração Indireta
Há também atuação do Estado, através de outros órgãos,
com personalidade jurídica diversa do Estado, mas com algum tipo de vínculo jurídico
denominado de controle: Autarquias, Fundações, Empresas Estatais ( Empresas Públicas e
Sociedade de Economia Mista)
1.2.1 Autarquias: órgãos com atribuições administrativas, de personalidade jurídica de
direito público;
regime jurídico das autarquias tradicionais:
a) relações com a pessoa que a criou (União, Estado ou Município)
- criação e extinção: lei (define grau de autonomia)
- controle: prévio ou posterior; legitimidade ou mérito
- gestores: indicação e demissão a cargo do Executivo
b) relações com terceiros
- atos e contratos: administrativos;
- responsabilidade: direta da autarquia e subsidiária do ente federativo que a criou;
- prescrição das ações: 05 anos do evento danoso;
- bens: públicos, inalienáveis, imprescritíveis e impenhoráveis;
- tributação: imunes aos tributos.
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c) relações internas:
- procedimentos financeiros: Lei 4320/64 (finanças públicas) e LC 101/2000(LRF);
- regime de pessoal: o mesmo da Administração Direta.
1.2.2. Autarquias especiais: agências reguladoras
Regime jurídico das autarquias especiais: AGÊNCIAS REGULADORAS E
AGÊNCIAS EXECUTIVAS
a) relações com a pessoa que a criou (União, Estado ou Município)
- criação e extinção: lei (define grau de autonomia)
- competência 1: dever de fiscalizar contratos de concessão e permissões ( controle e
regulação das cláusulas regulamentares e de equilíbrio financeiro) Ex: ANATEL; ANEEL;
ANTT; ANTAQ; ANAC;
- competência 2: instrumento de intervenção no domínio econômico (Art. 174 CF) em
setores estratégicos e de grande alcance social ( controle das externalidades), por meio
de regulação e fiscalização Ex: ANP; ANVISA; ANS; ANA;
- controle: muito maior grau de autonomia em relação ao Executivo;
- gestores: órgão colegiado cujos conselheiros são indicados pelo Executivo;
sabatinados pelo Senado (Art. 52, III, “f” CF); nomeação pelo Executivo com direito à
estabilidade durante o mandato; mandato que não coincidam com o do Executivo;
demissão mediante processo administrativo.
b) relações com terceiros
- atos e contratos: administrativos;
- responsabilidade: direta da autarquia e subsidiária do ente federativo que a criou;
- prescrição das ações: 05 anos do evento danoso;
- bens: públicos, inalienáveis, imprescritíveis e impenhoráveis;
- tributação: imunes aos tributos.
c) relações internas:
- procedimentos financeiros: Lei 4320/64;
- regime de pessoal: o mesmo da Administração Direta.
Agências executivas – reguladoras e controladoras de planos estratégicos e de
desenvolvimento institucionais, para cumprir metas, fixadas em contratos de gestão pelo
Ministério supervisor: Lei 9.649 de 27.05.98 (Arts. 51 e 52), dispõe sobre atribuições do
Executivo Federal em qualificar, por meio de Decreto, como agência executiva federal
aquelas autarquias ou fundações que cumpram requisitos legais (Ex: INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, qualificada em
29.07.98).
LEI Nº 9.649, DE 27 DE MAIO DE 1998
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou
fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
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I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em
andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
§ 1o A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da
República.
§ 2o O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para
as Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a
disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e
metas definidos nos Contratos de Gestão.
Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional
definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do
quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos
humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva.
§ 1o Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão celebrados com
periodicidade mínima de um ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos
indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e
instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.
§ 2o O Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para a elaboração e o
acompanhamento dos Contratos de Gestão e dos programas estratégicos de reestruturação
e de desenvolvimento institucional das Agências Executivas.
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Principais questões jurídicas sobre a constitucionalidade das AGÊNCIAS:
1. Estabilidade dos dirigentes e sua independência: políticas públicas do estado
(soberania popular constituinte) e políticas públicas de governo (soberania popular);
2. Independência das agências e a separação dos poderes: limites ao poder
regulamentar ( Art. 84, IV CF e Art. 49, XI e V CF).
2. FUNDAÇÕES
2.1.Fundações Privadas: Pessoas jurídicas de direito privado criadas a partir de um
patrimônio privado afetado, por seu instituidor, para finalidades de interesse público. A
existência jurídica se verifica a partir da transferência do patrimônio privado, bem como do
registro dos atos constitutivos, inclusive seus estatutos, no serviço de registro civil.
 O regime jurídico para as fundações privadas está previsto no Código Civil em seus
artigos 62 a 69.
CAPÍTULO III
DAS FUNDAÇÕES
Art. 62. Para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por escritura pública ou testamento,
dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se
quiser, a maneira de administrá-la.
Parágrafo único. A fundação somente poderá constituir-se para fins religiosos, morais,
culturais ou de assistência.
 Apesar de submetidas ao regime jurídico privado estas fundações submetem-se ao
controle do Ministério Público, inclusive, tem participação na alteração estatutária e na
hipótese de extinção se atuar de modo ilícito:
CAPÍTULO III
DAS FUNDAÇÕES
Art. 66. Velará pelas fundações o Ministério Público do Estado onde situadas.
§ 1º Se funcionarem no Distrito Federal, ou em Território, caberá o encargo ao Ministério
Público Federal. (Vide ADIN nº 2.794-8)
§ 2º Se estenderem a atividade por mais de um Estado, caberá o encargo, em cada um
deles, ao respectivo Ministério Público.
Art. 67. Para que se possa alterar o estatuto da fundação é mister que a reforma:
I - seja deliberada por dois terços dos competentes para gerir e representar a fundação;
II - não contrarie ou desvirtue o fim desta;
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III - seja aprovada pelo órgão do Ministério Público, e, caso este a denegue, poderá o juiz
supri-la, a requerimento do interessado.
Art. 69. Tornando-se ilícita, impossível ou inútil a finalidade a que visa a fundação, ou
vencido o prazo de sua existência, o órgão do Ministério Público, ou qualquer interessado,
lhe promoverá a extinção, incorporando-se o seu patrimônio, salvo disposição em contrário
no ato constitutivo, ou no estatuto, em outra fundação, designada pelo juiz, que se proponha
a fim igual ou semelhante.
2.2.Fundações públicas: Pessoas jurídicas de direito público, criadas a partir de um
patrimônio público afetado por lei a finalidades de interesse público.
 As questões em torno da definição do regime jurídico das fundações “públicas”:
regime jurídico de direito público ou regime jurídico de direito privado apesar de terem
sido criadas e mantidas pelo poder público?
Divergência doutrinária e jurisprudencial
Processo REsp 480632 / RS.RECURSO ESPECIAL 2002/0147323-3 Relator(a) Ministro
FRANCIULLI NETTO (1117) Órgão Julgador T2 - SEGUNDA TURMA Data do Julgamento
21/08/2003 Data da Publicação/Fonte DJ 28.10.2003 p. 268
Ementa:
RECURSO ESPECIAL - ALÍNEA "C" - FUNDAÇÃO DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA
(CIENTEC) - APELAÇÃO
NÃO CONHECIDA POR AUSÊNCIA DE PREPARO CONSIDERADO INCABÍVEL O REEXAME NECESSÁRIO PELO TRIBUNAL – NATUREZA
DE DIREITO PÚBLICO DA ENTIDADE - REALIZAÇÃO DE ATIVIDADES DE INTERESSE
PÚBLICO - APLICAÇÃO DAS REGRAS INSERTAS NOS ARTIGOS 475, I E 511 DO CPC DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL CONFIGURADA.
Do website da recorrente extrai-se a informação de que a CIENTEC "é órgão da
Administração Indireta do Governo do Estado do RS, vinculada à Secretaria da Ciência e
Tecnologia. Ao longo de seus 59 anos, colaborou efetivamente para o desenvolvimento
sócio-econômico do RS, atuando em Tecnologia Industrial Básica e executando projetos de
Pesquisa e Desenvolvimento. São mais de 8000 laudos/ano, e cerca de 5359 empresas
entre públicas e privadas – no cadastro de clientes ativos da Fundação" (cf.
http://www.cientec.rs.gov.br).
Embora a lei estadual que autorizou a criação da fundação recorrente a denomine como de
direito privado, observa-se que a entidade exerce atividade tipicamente de interesse público,
razão por que deve ser considerada de direito público, a exemplo de diversas outras
fundações públicas existentes, que atuam, em regra, nas áreas de ensino, saúde, cultura,
assistência, pesquisa, ciência, desenvolvimento administrativo e levantamento de dados (cf.
Odete Medauar, in "Direito Administrativo Moderno", Revista dos Tribunais, São Paulo,
1998, p. 90).
"É absolutamente incorreta a afirmação normativa de que as fundações públicas são
pessoas de direito privado. Na verdade, são pessoas de direito público, consoante, aliás,
universal entendimento, que só no Brasil foi contendido. Saber-se se uma pessoa criada
pelo Estado é de Direito Privado ou de Direito Público é meramente uma questão de
examinar o regime jurídico estabelecido na lei que a criou. Se lhe atribuiu a titularidade de
poderes públicos, e não meramente o exercício deles, e disciplinou-a de maneira a que suas
relações sejam regidas pelo Direito Público, a pessoa será de Direito Público, ainda que se
lhe atribua outra qualificação. Na situação inversa, a pessoa será de Direito Privado, mesmo
inadequadamente denominada" (Celso Antônio Bandeira de Mello in "Curso de direito
administrativo", Malheiros Editores, São Paulo, 2002, p. 161).
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Impõe-se reconhecer, dessarte, o direito da recorrente ao reexame necessário da sentença
(nos termos do art. 475, inciso I, do CPC, na redação dada pela Lei n. 10.352, de 26.12.01)
e a dispensa do preparo, na forma do art. 511, § 10º, do CPC (cf. Theotonio Negrão e José
Roberto Ferreira Gouvêa, in "CPC e legislação...", 35ª ed., Ed. Saraiva, 2003, nota n. 9a ao
artigo 511, p. 557).
Precedentes: AGREsp n. 337.475/RS, Rel. Min. Gilson Dipp, DJU 22.04.2002, REsp n.
92.406/RS, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, DJU 01.08.2000 e REsp n. 148.521/PE,
Rel. Min. Adhemar Maciel, DJU 14.09.1998). Recurso especial provido.Acórdão Vistos,
relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros
da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, em conhecer do
recurso e lhe dar provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro-Relator. Os Srs. Ministros
João Otávio de Noronha, Castro Meira, Francisco Peçanha Martins e Eliana Calmon
votaram com o Sr. Ministro Relator.
2.2.1. Regime jurídico das fundações públicas:
a) criadas e extintas por lei específica (é necessário registro público para existência
jurídica?)
b)fazem parte da administração indireta (Lei 7596/87)
c)patrimônio público
d)regime de pessoal estatutário (Lei 8112/90): cargos públicos; regime CLT: empregos
públicos → concurso para admissão
Processo RMS 8049 / RS RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE SEGURANÇA
1996/0079080-9
Relator(a)Ministro VICENTE LEAL (1103) Órgão JulgadorT6 - SEXTA TURMA Data do
Julgamento 27/05/1997
Data da Publicação/FonteDJ 01.09.1997 p. 40889
Ementa:
CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO.
FUNDAÇÃO
PUBLICA
ESTADUAL.
SERVIDORES. REGIME JURIDICO. ESTABILIDADE. ADCT, ART. 19. DISPENSA DO
SERVIÇO PUBLICO. DEVIDO PROCESSO LEGAL - O ATO DAS DISPOSIÇÕES
CONSTITUCIONAIS PROVISORIAS CONSIDEROU ESTAVEIS NO SERVIÇO
PUBLICO OS SERVIDORES DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DOS MUNICIPIOS E DAS
AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES PUBLICAS QUE, EMBORA ADMITIDOS SEM
CONCURSO, POSSUAM PELO MENOS CINCO ANOS CONTINUOS DE SERVIÇO NA
DATA DA PROMULGAÇÃO DA CARTA MAGNA DE 1988. [...]
[...] - SEGUNDO A NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL, AS CHAMADAS FUNDAÇÕES
CRIADAS PELO PODER PUBLICO, QUE SE SUBMETIAM AO REGIME DE DIREITO
PRIVADO, PASSARAM A COMPOR A ADMINISTRAÇÃO PUBLICA (ART. 37), SOB A
DENOMINAÇÃO DE FUNDAÇÃO PUBLICA, SENDO OS SEUS SERVIDORES
QUALIFICADOS COMO SERVIDORES PUBLICOS CIVIS, SUJEITOS A REGIME
JURIDICO UNICO (ART. 39), EXIGINDO-SE PARA O SEU DESLIGAMENTO DOS
QUADROS A OBSERVANCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. - RECURSO
ORDINARIO PROVIDO. SEGURANÇA CONCEDIDA.
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e) regime jurídico constitucional: quanto à acumulação de cargos; licitação;
responsabilidade extracontratual;
f) assinam contrato administrativo
g) podem ser qualificadas como agências executivas
h)sujeitas à imunidade tributária (Art. 150, § 2º CF)
i) Fiscalização: - fundações: Ministério Público e Tribunal de Contas (?); - fundações
públicas: por meio de controle interno e externo (TC), além do controle do Ministério
Público (Art. 71, II e III CF);
Seção IX
DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem
como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
CAPÍTULO IV
DAS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA
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Seção I
DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua
finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades
públicas.
Jurisprudência
Número do Acórdão 7505 Órgão Julgador: Órgão Especial Tipo de Documento: Acórdão
Comarca: Marechal Cândido Rondon Processo: 0183690-2 Recurso: Ação Direta de
Inconstitucionalidade Relator: Mário Rau Julgamento: 21/07/2006 19:30 Decisão: Unanime
Dados da Publicação: DJ: 7176 Ementa:
DECISÃO: ACORDAM os Senhores Desembargadores integrantes do Órgão Especial do
Tribunal de Justiça do Estado do Paraná por unanimidade de votos, em julgar improcedente
a ação, nos termos do voto do Desembargador Relator. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE
INSCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL QUE PREVÊ A OBRIGATORIEDADE DAS
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL DIRETA, AUTARQUIAS E
FUNDAÇÕES PÚBLICAS, DE NOTIFICAR O PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL DA
REALIZAÇÃO DE LICITAÇÕES E O POSTERIOR ENCAMINHAMENTO DOS
PROCESSOS LICITATÓRIOS À CÂMARA MUNICIPAL - AUSÊNCIA DE INFRINGÊNCIA
CONSTITUCIONAL - EXERCÍCIO DO PODER DE FISCALIZAÇÃO CONCERNENTE AO
LEGISLATIVO MUNICIPAL - AÇÃO DIRETA DE INSCONSTITUCIONALIDADE JULGADA
IMPROCEDENTE.
2.2.2 Empresas estatais prestadoras de serviços públicos (Art. 175 CF) e empresas
estatais que atuam na atividade econômica (Art. 173 CF)
- sociedade de economia mista;
Sociedade de economia mista federal há de ser entendida como a pessoa jurídica cuja
criação é autorizada por lei, como um instrumento de ação do Estádio, dotada de
personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes
desta sua natureza auxiliar da atuação governamental, constituída sob a forma de
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou
entidade de sua Administração indireta, sobre remanescente acionário de propriedade
particular.1
- empresa pública.
Deve-se entender que empresa pública federal é a pessoa jurídica criada por força de
autorização legal como instrumento de ação do Estado, dotada de personalidade de Direito
Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes de ser coadjuvante da ação
governamental, constituída sob quaisquer das formas admitidas em Direito e cujo capital
1
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 23. ed. rev. e atual. São Paulo:
Malheiros, 2007. p. 186-187.
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seja formado unicamente por recursos de pessoas de Direito Público interno ou de pessoas
de suas Administrações indiretas, com predominância acionária residente na esfera federal.2
2.2.2.1.Empresas estatais prestadoras de serviços públicos (Art. 175 CF)
Prestação serviço público pode ser por meio da administração direta, indireta e por
meio da iniciativa privada: regidas pelo princípio da eficiência
Emenda
Constitucional nº. 19/98:
-contrato de concessão (Lei 8987/95 leis das concessões “comuns”);
-permissão(Lei 8987/95 leis das concessões);
-parcerias público-privadas (Lei 11.079/04:modalidades
concessão patrocinada e
concessão administrativa; para serviços públicos e/ou obras públicas a serem prestados
para o Estado e ao Estado, mediante regime jurídico especial, diferente em vários aspectos
das concessões comuns;Entes federados devem editar suas próprias leis (São Paulo: Lei
11.688/04; 1ª lei foi de Minas Gerais Lei nº. 14.868 de 16.12.2003).
2.2.2.2.Empresas estatais que atuam na atividade econômica (Art. 173 CF)
Requisitos para atuação na atividade econômica: segurança nacional ou relevante
interesse coletivo definidos em lei;
A preferência para atuar na atividade econômica é da iniciativa privada, somente em
caráter excepcional o estado poderá atuar. Se tal interesse não se mantiver há
autorização na CF para a privatização ou liquidação.
2
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 23. ed. rev. e atual. São Paulo:
Malheiros, 2007. p. 182.
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