Seminário Estadual de
Consórcios Públicos
Wladimir Antonio Ribeiro
Florianópolis, 13 de setembro de 2010
Parte I
Gestão Administrativa do
Consórcio Público
Gestão administrativa do consórcio público
O pessoal do consórcio público – seja de direito público ou
de direito privado – será sempre regido pela Consolidação
das Leis do Trabalho - CLT.
“Art. 4º São cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que
estabeleçam:
.............................................................................................................
IX – o número, as formas de provimento e a remuneração dos
empregados públicos, bem como os casos de contratação por tempo
determinado para atender a necessária temporária de excepcional interesse
público;
.............................................................................................................
Gestão administrativa do consórcio público
O pessoal do consórcio público – seja de direito público ou
de direito privado – será sempre regido pela Consolidação
das Leis do Trabalho - CLT.
“Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007 – Regulamento da Lei de
Consórcios Públicos
Art. 22. A criação de empregos públicos depende de previsão
do contrato de consórcio público que lhe fixe a forma e os requisitos de
provimento e a sua respectiva remuneração, inclusive quanto aos
adicionais, gratificações e quaisquer parcelas remuneratórias ou de
caráter indenizatório.”
Gestão administrativa do consórcio público
O pessoal do consórcio público – seja de direito público ou
de direito privado – será sempre regido pela Consolidação
das Leis do Trabalho - CLT.
“Art. 6º ..................................................................................................
................................................................................................................
§ 2º No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito
privado, o consórcio público observará as normas de direito público
no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos,
prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela
Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.
Gestão administrativa do consórcio público
O consórcio público é uma pessoa jurídica advinda de um
contrato. Ou seja, é um contrato a que, por ficção jurídica,
se atribuiu uma determinada personalidade – criando-se
uma figura que, apesar de abstrata, é centro de direitos e
obrigações.
Com isso, as obrigações decorrentes também possuem
caráter contratual. Daí que o regime de pessoal do
consórcio, necessariamente, deve ser contratual, ou seja, o
da CLT.
Gestão administrativa do consórcio público
O ente consorciado poderá ceder servidores para o consórcio. Isso
pode ser bastante útil quando o consórcio necessite exercer o poder de
polícia administrativa.
“Art. 4º . ............................................................................................
...............................................................................................................
§ 4º Os entes da Federação consorciados, ou com ele conveniados,
poderão ceder-lhe servidores na forma e condições da legislação de
cada um.”
Gestão administrativa do consórcio público
O ente consorciado poderá ceder servidores para o consórcio.
Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
“Art. 23. ...................................................................................................
§ 1º Os servidores cedidos permanecerão no seu regime originário,
somente lhes sendo concedidos adicionais ou gratificações nos termos
e valores previstos no contrato de consórcio público.
§ 2º O pagamento de adicionais ou gratificações na forma prevista no §
1º deste artigo não configura vínculo novo do servidor cedido, inclusive
para apuração de responsabilidade trabalhista ou previdenciária.
Gestão administrativa do consórcio público
O ente consorciado poderá ceder servidores para o consórcio.
Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
“Art. 29. ..................................................................................................
................................................................................................................
§ 2º Com a extinção, o pessoal cedido ao consórcio público retornará
aos seus órgãos de origem, e os empregados públicos terão
automaticamente rescindidos os seus contratos de trabalho com o
consórcio.”
Gestão administrativa do consórcio público
Reajuste da remuneração dos servidores do consórcio
Como visto, a remuneração dos servidores do consórcio é definida pelo
contrato de consórcio público, ou seja pelo protocolo de intenções
ratificado por leis de cada um dos entes da Federação consorciados.
Com isso, dúvida que poderia surgir é sobre como proceder ao reajuste
da remuneração dos servidores.
Aí há que se ter conta duas situações.
Gestão administrativa do consórcio público
Reajuste da remuneração dos servidores do consórcio
A primeira situação é a de aumento real de remuneração.
Essa situação configura alteração do contrato de consórcio
público, pelo que – pelo princípio da paridade das formas –
será necessária a alteração do contrato de consórcio
público, inclusive com novas leis de ratificação dos entes
consorciados.
Gestão administrativa do consórcio público
Reajuste da remuneração dos servidores do consórcio
A segunda situação é a de mero reajuste, ou seja, de
recomposição do valor nominal da remuneração. Nesse
caso, não há alteração do contrato, mas sua preservação
em face de alterações do contexto fático.
Com isso, o reajuste pode ser efetuado pelo próprio
consórcio, porque não se trata de alteração contratual ou
legal, mas, como se disse, o seu mero cumprimento.
Gestão administrativa do consórcio público
O consórcio pode possuir patrimônio próprio.
Os bens que integram o patrimônio do consórcio de direito
público se situará na categoria dos bens públicos (de uso
especial, de uso comum do povo ou dominicais).
Os bens que integram o patrimônio do consórcio público de
direito privado serão disciplinados pelo direito privado e,
inclusive, poderão ser utilizados para integrar fundo
garantidor de parceria público-privada (PPP).
Gestão administrativa do consórcio público
Os bens que integram o patrimônio do consórcio público podem ser adquiridos
mediante:
compra (necessário se atender a Lei 8.666, de 1993)
doação, com ou sem encargos, inclusive por meio do
contrato de consórcio público
próprio
desapropriação
gestão associada
reversíveis)
ou
concessão
(caso
dos
bens
Gestão administrativa do consórcio público
Pode haver diversas formas de doação: de particulares, de entes que desejam
se consorciar, de outros entes da Federação. O próprio contrato de consórcio
público pode ser o instrumento da doação.
“Art. 4º. .................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
§ 3º. É nula a cláusula do contrato de consórcio público que preveja determinadas
contribuições financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público,
salvo a doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as
transferências ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de serviços
públicos.
.............................................................................................................................................”
Gestão administrativa do consórcio público
No caso de extinção do consórcio, ou de retirada de ente consorciado, os bens
doados somente serão devolvidos no caso de previsão contratual expressa .
“Art. 11. .................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
§ 1º. Os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira somente
serão revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio
público ou no instrumento de transferência ou de alienação.
.............................................................................................................................................”
Gestão administrativa do consórcio público
O consórcio público de direito público pode desapropriar bens, como qualquer
outra autarquia.
“Art. 2º. .................................................................................................................................
§ 1º. Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:
.............................................................................................................................................
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e
instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou
interesse social, realizada pelo Poder Público;
............................................................................................................................................”
Gestão administrativa do consórcio público
O consórcio público de direito privado somente pode desapropriar bens no
caso de ser prestador de serviços públicos em vista de celebração de contrato
de programa ou de concessão.
Os bens assim desapropriados deverão estar vinculados aos serviços e,
geralmente, integram a categoria de bens reversíveis.
Gestão administrativa do consórcio público
Os bens afetados pela prestação de serviços públicos em regime
de gestão associada possuem regramento específico.
“Art. 13. .................................................................................................................................
§ 2º. No caso da gestão associada originar a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos, o contrato de
programa, sob pena de nulidade, deverá ter cláusulas que estabeleçam:
.............................................................................................................................................
V – a identificação dos bens que terão apenas a sua gestão e administração transferidas e
o preço dos que sejam efetivamente alienados ao contratado;
VI – o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliação dos bens reversíveis que
vierem a ser amortizados mediante receitas de tarifas ou outras emergentes da prestação
dos serviços.
............................................................................................................................................”
Gestão administrativa do consórcio público
Os bens afetados pela prestação de serviços públicos em regime de gestão
associada possuem regramento específico.
“Art. 12. A alteração ou a extinção de contrato de consórcio público
dependerá de instrumento aprovado pela Assembléia Geral, ratificado,
mediante lei, por todos os entes consorciados.
§ 1º Os bens, direitos, encargos e obrigações decorrentes da gestão
associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outra espécie de
preço público serão atribuídos aos titulares dos respectivos serviços.
..................................................................................................................”
Gestão administrativa do consórcio público
A responsabilidade civil do consórcio público, seja de direito público ou de
direito privado, é a própria dos entes públicos, ou seja: de natureza objetiva.
Em suma: o consórcio integra a Administração Pública, ou é uma longa manus
desta, pelo que se subordina ao mesmo regime de responsabilidade civil.
Gestão administrativa do consórcio público
A responsabilidade dos consorciados em relação às obrigações assumidas pelo
consórcio é subsidiária. Com isso, somente podem ser demandados no caso de
esgotado o patrimônio do consórcio público.
Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
“Art. 9º.
Os entes da Federação consorciados respondem
subsidiariamente pelas obrigações do consórcio público.
Parágrafo único ......................................................................................”
Gestão administrativa do consórcio público
Contudo há uma exceção à regra da responsabilidade subsidiária: no caso de
extinção do consórcio, haverá responsabilidade solidária em relação às
obrigações remanescentes.
“Art. 12. ...............................................................................................
§ 2º Até que haja decisão que indique os responsáveis por cada
obrigação, os entes consorciados responderão solidariamente pelas
obrigações remanescentes, garantido o direito de regresso em face dos
entes beneficiados ou que deram causa à obrigação.”
Gestão administrativa do consórcio público
Os administradores do consórcio (não confundir com consorciados!) não
respondem subsidiaria ou solidariamente por obrigações por ele contraídas,
sem prejuízo da obrigação pessoal por ilícito que comprovadamente
cometerem.
“Art. 10. ...............................................................................................
Parágrafo único. Os agentes públicos incumbidos da gestão de
consórcio não responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas
pelo consórcio público, mas responderão pelos atos praticados em
desconformidade com lei ou com as disposições dos respectivos
estatutos.”
Gestão administrativa do consórcio público
As licitações do consórcio atenderão ao regime jurídico público, ou seja
obedecerão ao disposto na Lei 8.666, de 1993, ou, nas Leis 8.987, de 1995 (Lei
de Concessões e Permissões de Serviços Públicos), e 11.079, de 2004 (Lei de
Parcerias Público-Privadas).
Mas com algumas diferenças.
Gestão administrativa do consórcio público
Os limites para a definição das modalidades licitatórias são maiores (a
depender do caso, o dobro ou o triplo).
“Lei 8.666, de 1993, alterada pela Lei 11.107, de 2005
Art. 23. ...................................................................................................
.................................................................................................................
§ 8º No caso de consórcios públicos, aplicar-se-ão o dobro dos valores
mencionados no caput deste artigo quando formando por até 3 (três)
entes da Federação, e o triplo, quando formado por maior número.
Gestão administrativa do consórcio público
O limite para o consórcio contratar diretamente por ínfimo valor é o mesmo
das empresas estatais e das agências executivas.
“Lei 8.666, de 1993, alterada pela Lei 11.107, de 2005
Art. 24. ...................................................................................................
Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II deste artigo
serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados
por consórcios públicos, sociedades de economia mista, empresa
pública e por autarquia ou fundação qualificadas na forma da lei como
agências executivas.
Gestão administrativa do consórcio público
Outra importante novidade são as licitações compartilhadas: o consórcio licita,
mas quem contrata são ente(s) consorciado(s), ou entes da administração
indireta.
“Lei 8.666, de 1993, alterada pela Lei 11.107, de 2005
Art. 112. ...................................................................................................
§ 1º. Os consórcios públicos poderão realizar licitação da qual, nos
termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados por
órgãos ou entidades dos entes da Federação consorciados.
................................................................................................................”
Gestão administrativa do consórcio público
Nas licitações compartilhadas importante observar que, em respeito, ao
princípio da especialidade o consórcio deve ser constituído expressamente para
tal fim.
Decreto 6.017, de 2007.
“Art. 19. Os consórcios públicos, se constituídos para tal fim, podem
realizar licitação cujo edital preveja contratos a serem celebrados pela
administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados,
nos termos do § 1º do art. 112 da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.”
Gestão administrativa do consórcio público
Nos contratos, deverá ser atendido o regime jurídico público. No caso de
celebração de contrato de programa, ou de concessão ou de permissão de
serviços públicos, deverá haver previsão expressa no contrato de consórcio
público.
“Art. 4º. São cláusulas necessárias do protocolo de intenções, as que estabeleçam:
...................................................................................................................
XI – a autorização para gestão associada de serviços públicos, explicitando:
..................................................................................................................
c) a licitação para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização da prestação
dos serviços;
d) as condições a que deve obedecer o contrato de programa (...);
............................................................................................................”
Parte I
Gestão financeira
do consórcio público
Gestão financeira do consórcio público
Os consórcios públicos poderão receber recursos públicos por quatro
meios:
1. ser contratado pelos consorciados.
2. arrecadar receitas advindas da gestão
associada de serviços públicos.
3. receitas de contrato de rateio.
4. receitas de convênios com entes não
consorciados.
Gestão financeira do consórcio público
ser contratado pelos consorciados
“Art. 2º .................................................................................................
poderá:
§ 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público
...........................................................................................................
III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da
Federação consorciados, dispensada a licitação.
............................................................................................................”
Gestão financeira do consórcio público
arrecadar receitas advindas da gestão associada de serviços públicos.
“Art. 2º ..................................................................................................
§ 2º Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança
e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela
prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles
administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação
consorciado.
§ 3º Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão
ou autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no
contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto
da concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá atender,
observada a legislação de normas gerais em vigor.”
Gestão financeira do consórcio público
receitas de contrato de rateio
“Art. 8º Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio
público mediante contrato de rateio.
§ 1º O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu
prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos
contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas
e ações contemplados em plano plurianual ou a gestão associada de serviços públicos
custeados por tarifas ou outros preços públicos.
§ 2º É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de
rateio para o atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou
operações de crédito.
...........................................................................................................................”
Gestão financeira do consórcio público
receitas de contrato de rateio
“Art. 8º ................................................................................................................
§ 3º Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consórcio
público, são partes legítimas para exigir o cumprimento das obrigações previstas no
contrato de rateio
§ 4º Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, o consórcio público deve fornecer as
informações necessárias para que sejam consolidadas, nas contas dos entes
consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues em virtude de
contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da
Federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou projetos
atendidos.”
Gestão financeira do consórcio público
receitas de convênios com entes não consorciados.
Lei de Consórcios Públicos
“Art.
14. A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, com o
objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas em
escalas adequadas.”
Decreto nº. 6.017/07
“Art. 39. A partir de 1º de janeiro de 2008 a União somente celebrará convênios
com consórcios públicos constituídos sob a forma de associação pública ou que
para essa forma tenham se convertido.”
Gestão financeira do consórcio público
O consórcio público atende as normas de direito financeiro públicas no que se
refere à execução das receitas e despesas.
“Art. 9º A execução das receitas e despesas do consórcio público deverá
obedecer
às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades
públicas.
Parágrafo único. .................................................................................................”
Gestão financeira do consórcio público
O consórcio – seja de direito público ou de direito privado – deve empenhar,
liquidar a despesa, ordenar o pagamento e efetuar o pagamento.
Com isso, necessário que o consórcio possua um orçamento estruturado em
dotações. Quem aprova o orçamento é a Assembléia Geral do Consórcio.
Gestão financeira do consórcio público
No caso de entes consorciados submetidos à jurisdição de tribunais de contas
diferentes, o tribunal de contas competente para julgar as contas do consórcio
é o que julga as contas do Presidente do Consórcio.
“Art. 9º. ...............................................................................................................
Parágrafo único. O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil,
operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as
contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive
quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos,
contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser
exercido em razão de cada um dos contratos de rateio.”
Gestão financeira do consórcio público
Importante observar que a Presidência do Consórcio Público é mera
decorrência do exercício da Chefia do Poder Executivo em ente da Federação
consorciado. Trata-se de prorrogação de competência. Daí que a fiscalização
externa compete ao mesmo órgão.
“Art. 4º. São cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que
estabeleçam:
....................................................................................................................
VIII – a forma de eleição e a duração do mandato do representante
legal do consórcio público que, obrigatoriamente, deverá ser Chefe do
Poder Executivo de ente da Federação consorciado;
................................................................................................................”
Gestão financeira do consórcio público
Observe que a regra não diminui a competência dos tribunais de contas, que
continuarão fiscalizando os recursos que cada um dos entes consorciados
entregam ao consórcio.
“Art. 9º. ...............................................................................................................
Parágrafo único. O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil,
operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as
contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive
quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos,
contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser
exercido em razão de cada um dos contratos de rateio.”
Gestão financeira do consórcio público
A contabilidade dos consórcios públicos, além das normas de direito financeiro
ordinárias da Administração Pública, é também regida pelo disposto na Portaria
n. 860, de 12 de setembro de 2005 - da Secretaria do Tesouro Nacional do
Ministério da Fazenda.
Portaria 860/2005 da STN
“Art. 1º. Os consórcios públicos e administrativos sujeitam-se à
legislação contábil aplicável às entidades da administração
pública dos entes consorciados e as regras descritas nesta
Portaria.”
Gestão financeira do consórcio público
Observe-se que o consórcio público, por poder se constituir, em muitos
aspectos, conforme a legislação civil, pode possuir fundo social.
Código Civil
“Art. 56. A qualidade de associado é intransmissível, se o estatuto
não dispuser o contrário.
Parágrafo único. Se o associado for titular de quota ou fração
ideal do patrimônio da associação, a transferência daquela não
importará, de per si, na atribuição da qualidade de associado ao
adquirente ou ao herdeiro, salvo disposição diversa do estatuto.”
Gestão financeira do consórcio público
Código Civil
“Art. 61. Dissolvida a associação, o remanescente do seu
patrimônio líquido, depois de deduzidas, se for o caso, as quotas
ou frações ideais referidas no parágrafo único do art. 56, será
destinado à entidade de fins não econômicos designada no
estatuto, ou, omisso este, por deliberação dos associados, à
instituição municipal, estadual ou federal, de fins idênticos ou
semelhantes.
...................................................................................................”
Gestão financeira do consórcio público
Nas hipóteses, raras, em que o consórcio possua fundo social, tal participação
deve ser contabilizado como investimento, atualizado pela equivalência
patrimonial.
Portaria 860/2005 da STN
“Art. 2º. Os valores de participação dos entes consorciados na formação
do patrimônio do consórcio público, para manutenção financeira dos
consórcios, deverão ser registrados, no ativo permanente do
participante, como investimento de participações em consórcios
públicos, devidamente atualizados pela equivalência patrimonial.
Parágrafo único.............................................................................”
Gestão financeira do consórcio público
Nos casos de recursos entregues ao consórcio por meio de contrato, além da
contabilização própria a este, deverá haver registro no sistema patrimonial nãofinanceiro, realizável a curso ou a longo prazo.
Portaria 860/2005 da STN
“Art. 3º. Os recursos entregues ao consórcio público ou administrativo pelo ente
consorciado, por meio de contrato ou outro instrumento, (...) deverão ser
registrados simultaneamente no sistema patrimonial do ativo não financeiro,
realizável a curto ou a longo prazo, conforme o caso, e baixados à medida de
sua realização pelo consórcio público ou administrativo.
Parágrafo único...................................................................................................”
Gestão financeira do consórcio público
O mesmo procedimento deve ser adotado nas cessões de pessoal, bens ou
serviços, quando passível de compensação com obrigações do consorciado.
Isso é comum quando despesas de pessoal cedido são compensadas do valor a
que o consorciado se obrigou por meio de contrato de rateio.
Decreto 6.017, de 2007.
“Art. 23. .............................................................................................................
§ 3º. Na hipótese de ente da Federação consorciado assumir o ônus da cessão
dos servidores, tais pagamentos poderão ser contabilizados como créditos
hábeis para operar compensação com obrigações previstas no contrato de
rateio.”
Gestão financeira do consórcio público
Por fim, observar que os recursos entregues pelo ente consorciado ao
consórcio deve ser contabilizado na Modalidade 71. Há dúvidas se este
procedimento é somente para o contrato de rateio e se envolve outras relações
contratuais, em que o consórcio público deve ter tratamento igual a dos demais
fornecedores da Administração Pública.
Gestão financeira do consórcio público
Portaria 860/2005 da STN
“Art. 5º. Os recursos entregues ao consórcio público ou administrativo, mediante
contrato ou outro instrumento, deverão ser registrados na Modalidade de
Aplicação 71 e nos elementos de despesa correspondentes aos respectivos
objeto de gastos e, no consórcio público, como receita orçamentária de
transferência correspondente ao ente transferidor.
Gestão financeira do consórcio público
Sobre os aspectos contábeis, pode-se concluir:
a) do ponto de vista contábil e financeiro, a relação do ente
consorciado com o consórcio é de participação, assemelhada na
participação minoritária da administração pública no capital de
uma empresa;
b) os recursos entregues por meio de contrato de rateio é
entendido como uma transferência, na Modalidade de Aplicação
71. Os pagamentos relativos aos demais contratos (de prestação
de serviço, de empreitada de obra etc) possuem o mesmo
tratamento contábil e financeiro dos demais fornecedores da
Administração Pública.
Gestão financeira do consórcio público
Sobre os aspectos contábeis, pode-se concluir:
c) Quando o consórcio é contratado para prestar serviço ou
fornecer bens, com ou sem dispensa de licitação, em razão
da relação sinalagmática criada, para o ente contratante (e
também consorciado) do ponto de vista contábil o
consórcio recebe o tratamento de qualquer outro
fornecedor, sem nenhum privilégio.
Obrigado!
Wladimir Antonio Ribeiro
[email protected]