TEXTO 5
5. A Política Econômica
5.1. O Que é Política Econômica.
Denomina-se de Política Econômica um Conjunto de medidas tomadas pelo
governo de um país com o objetivo de atuar e influir sobre os mecanismos de produção,
distribuição e consumo de bens e serviços.
Embora dirigidas ao campo da economia, essas medidas obedecem também a
critérios de ordem política e social – na medida em que determinam, por exemplo, quais
segmentos da sociedade se beneficiarão com as diretrizes econômicas emanadas do
Estado. O alcance e o conteúdo de uma política econômica variam de um país para outro,
dependendo do grau de diversificação de sua economia, da natureza do regime social, do
nível de atuação dos grupos de pressão como os partidos, sindicatos, associações de
classe e movimentos de opinião pública. Finalmente, a política econômica depende da
própria visão que os governantes têm do papel do Estado no conjunto da sociedade.
De maneira geral, podemos classificar as políticas econômicas em três tipos,
segundo os objetivos governamentais: estruturais, de estabilização conjuntural e de
expansão.
A política estrutural está voltada para a modificação da estrutura econômica do
país, podendo chegar até mesmo a alterar a forma de propriedade vigente, regulando o
funcionamento do mercado (proibição de monopólios e trustes) ou criando empresas
públicas, regulamentando os conflitos trabalhistas, alterando a distribuição de renda ou
nacionalizando empresas estrangeiras, privatizando empresas públicas.
A política de estabilização conjuntural visa à superação de desequilíbrios
ocasionais. Podendo envolver tanto uma luta contra a depressão econômica como, o
combate à inflação ou à escassez de determinados produtos.
Já a política de expansão tem por objetivo a manutenção ou a aceleração do
desenvolvimento econômico. Nesse caso, podem ocorrer reformulações estruturais e
medidas de combate à inflação, proteção alfandegária e maior rigor na política cambial
contra a concorrência estrangeira.
Cada uma dessas modalidades apóia-se numa ou mais correntes de pensamento
econômico e liga-se a critérios políticos e ideológicos. Essa subordinação das decisões
governamentais a posições teóricas acompanhou todo o desenvolvimento do capitalismo,
desde o mercantilismo, passando pelo liberalismo econômico – laissez-faire – e
intensificando-se após a crise econômica de 1929, quando o Estado passou a intervir
diretamente na economia para controlar as crises cíclicas do sistema e promover e
orientar o desenvolvimento.
Assim, para iniciar o estudo da política econômica, é preciso entender inicialmente
que o objetivo do estudo de Economia é formular propostas para resolver ou minimizar os
problemas econômicos presentes, de forma a melhorar a qualidade de vida das pessoas.
Nesse contexto, é preciso entender o que e quais são os problemas econômicos do país.
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As questões levantadas a seguir dão uma visão da abordagem do estudo de Economia, a
partir do qual são propostas soluções para os problemas econômicos de hoje:
a) por que existem períodos de recessão e de crescimento na economia? Nos
três anos que englobam o período 1990-1992, a produção de bens e
serviços no Brasil caiu 2,6%; já nos dois anos seguintes, aumentou 10,0%, e
em 1998-1999, ficou praticamente estagnada, em 2004/2005 uma tênue
retomada do crescimento;
b) por que os preços sobem? Em março de 1990, a inflação brasileira atingiu
81%; nas vésperas do Plano Real, em junho de 1994, registrou 47%, e
durante todo o ano de 1998, a inflação mensal foi inferior a 1%; voltando a
se acelerar em seguida. Hoje se situa em um dígito anual; o que explica
esse comportamento tão diferenciado?;
c) por que o valor do dólar flutua tanto?; No mês de fevereiro de 1995, um
dólar estava custando 84 centavos de real (R$ 0,84), e em fevereiro de
1999, superava a casa dos R$ 2,00. No final de 2002 beirava aos R$ 4,00 e
agora, em 2006 está acima de R$ 2,30 por 1 US$;
d) por que alguns países têm dificuldades de pagar suas contas externas? No
início dos anos 80 (1981-1983), o Brasil viveu momentos delicados, com seu
nível de reservas internacionais praticamente esgotando-se, e foi incapaz de
honrar os compromissos da dívida externa. O que teria acontecido? Por
outro lado, em junho de 1998, o país dispunha de mais de US$ 70 bilhões
em reservas. Como isso ocorreu? Por que o México foi à “bancarrota” no
final de 1994? Por que o Brasil perdeu quase US$ 30 bilhões em reservas
depois da crise da Rússia, em agosto de 1998?;
e) por que existem diferenças de remuneração? Por que a renda é tão mal
distribuída? Os 10% mais ricos no Brasil participam com 57% de toda a
renda gerada no país, enquanto os 40% mais pobres participam com menos
de 8% da renda total. Na Espanha, por exemplo, os 10% mais ricos
participam 24,5% da renda, e os 40% mais pobres de participação de
19,4%. O que explica essa situação? Como resolver?
Assim, ao falarmos de governo precisamos identificar quais as suas funções do
ponto de vista do manejo da Política Econômica. Dependendo do enfoque a ser adotado,
podem-se encontrarem vários objetivos de política econômica. Entretanto, para facilitar a
discussão e até mesmo destacar apenas aqueles que são fundamentais para entender a
realidade brasileira de hoje, pode-se selecionar quatro objetivos: crescimento da produção
e do emprego, controle da inflação, equilíbrio nas contas externas e, melhor distribuição
da renda gerada no país.
5.1.1. Crescimento da produção e do emprego
O crescimento econômico é a meta mais importante a ser perseguida pelos
formuladores da política econômica. Vale observar que crescimento econômico refere-se
à expansão da produção do país, ou seja, uma quantidade crescente de mercadorias e
serviços para serem adquiridos pela sociedade. Quando a produção do país3 está
3
A produção total de bens e serviços de um país é medida por meio do PIB, o Produto Interno Bruto.
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crescendo mais rapidamente que a população, diz-se que a produção por pessoa (ou a
renda per capita) está aumentando. E é importante destacar que nenhum país conseguirá
melhorar o nível de renda de sua sociedade se não aumentar a produção.
Considerando-se que há uma estreita correlação entre produção e emprego, notase que ao se perseguir o objetivo de crescimento da produção, automaticamente está-se
procurando ampliar o nível de emprego da economia.4 Na realidade, busca-se atingir o
pleno emprego dos fatores de produção na economia.
Durante os anos 60 e 70, começaram a surgir dúvidas em relação à importância do
crescimento como meta principal da política econômica. Nos países desenvolvidos, tal
questionamento ocorreu por causa da deterioração do meio ambiente (poluição, ecologia
etc.) e nos países subdesenvolvidos, como o Brasil, argumentava-se que seria preferível
crescer mais devagar, mas com melhor distribuição de renda.
5.1.2. Controle da inflação
O objetivo de controlar a inflação não significa manter a inflação igual a zero.
Mesmo os países mais desenvolvidos não buscam essa meta, como, por exemplo, os
Estados Unidos, cujas taxas de inflação têm-se situado entre 2% e 3% ao ano. Na
realidade, o que se busca é evitar períodos de aceleração permanente no crescimento
dos preços e manter a inflação em patamares reduzidos, que podem perfeitamente atingir
taxas como menos de dois dígitos ao ano, mas desde que estáveis ou descendentes.
A preocupação em controlar a inflação justifica-se, uma vez que taxas elevadas de
inflação acarretam uma série de distorções na economia: afetam negativamente a
distribuição de renda, à medida que os mais pobres não conseguem se proteger da
inflação (porque não conseguem aplicar seus recursos no mercado financeiro); reduzem
os prazos das aplicações financeiras, fazendo desaparecer os recursos para financiar os
investimentos, a aquisição de moradias etc.; dificultam, ou até mesmo impossibilitam,
qualquer planejamento empresarial que não seja de curtíssimo prazo; e, finalmente,
podem levar a uma total destruição do parque produtivo, quando se chega à hiperinflação
(como ocorreu na Alemanha, no pós-guerra, e, mais recentemente, com a Argentina, no
final dos anos 80).
A experiência mundial demonstra que países que não obtiveram um razoável
controle sobre as taxas de inflação, não conseguiram promover, de forma sustentada, o
crescimento da produção de bens e serviços. O Brasil dos anos 80 é uma prova dessa
situação: o país ficou praticamente estagnado durante toda a década, e viveu um
processo inflacionário agudo.
Isso faz com que o controle da inflação seja um dos objetivos primordiais da
política econômica, notadamente nos países em desenvolvimento, onde a presença do
descontrole inflacionário tem sido recorrente. Na realidade, a discussão do problema
inflacionário é uma das questões mais relevantes do debate econômico atual. Trata-se de
um tema de difícil abordagem, dado que as causas da inflação diferem entre países e,
mesmo num dado país, diferem no tempo.
4
Embora existam setores que são relativamente mais intensivos em mão-de-obra (o que significaria dizer
que se o crescimento da produção fosse concentrado nesses setores, o ritmo de expansão do emprego
poderia ser mais forte), como tendência, o crescimento do emprego guarda relação direta com a expansão
da produção.
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5.1.3. Equilíbrio nas contas externas
O Brasil, assim como os outros países, mantêm transações comerciais e
financeiras com o resto do mundo. O registro contábil dessas transações compõe o
balanço de pagamentos.
A busca do equilíbrio no balanço de pagamentos se faz necessária para evitar uma
série de dificuldades para o adequado funcionamento da economia. Assim, se o país tem
déficits permanentes nas contas externas, num dado momento verá esgotadas suas
reservas, impossibilitando-o de honrar seus compromissos e/ou limitando a capacidade
de importar por falta de divisas (moeda estrangeira).
Por outro lado, superávits permanentes também podem gerar dificuldades na
condução da política econômica. Isso porque a entrada excessiva de dólares na
economia obriga o Banco Central a emitir mais moeda doméstica (no caso do Brasil,
emitir reais), porque o agente que recebe a moeda estrangeira efetua a troca por moeda
nacional. E, quanto mais moeda existir na economia, maior é a tendência de ocorrer
inflação.
Vale observar que superávits ou déficits esporádicos não são preocupantes. Muitas
vezes, superávits nas contas externas são necessários para recompor reservas; em
outros casos, os déficits contribuem para um controle mais adequado da política
monetária.
A experiência brasileira mostra condições muito diferenciadas nas contas externas
ao longo dos últimos anos. No início da década de 80, observou-se uma completa sangria
das divisas internacionais do Brasil, as quais começaram a recuperar-se em 1984. Entre
1986-1990, o país volta a ter resultados negativos no balanço de pagamentos e o nível de
reservas volta a declinar. Daí até meados dos anos noventa, o país assistiu a um
processo permanente de crescimento das reservas, as quais superavam a casa dos US$
70 bilhões em junho de 1998. Já no início de 2001, as reservas encontravam-se pouco
acima dos US$ 30 bilhões.
5.1.4. Distribuição de renda
Embora seja difícil argumentar que a sociedade deva remunerar igualmente todos,
não se pode deixar de atribuir à melhoria da distribuição de renda como um objetivo de
política econômica. No caso brasileiro, isso fica claro, uma vez que uma das
características mais marcantes dessa economia é a péssima distribuição da renda gerada
no país. Essa situação, inclusive, tem ultrapassado os limites da área econômica, dadas
suas repercussões na área social, para tornar-se uma questão política.
É importante observar, porém, que ao contrário dos outros objetivos de política
econômica, mudanças fortes na distribuição de renda, a não ser por reduções bruscas da
taxa de inflação, não ocorrem em curto espaço de tempo, fato esse, inclusive, que explica
porque esse objetivo não tem sido considerado um elemento determinante das oscilações
da política econômica, apesar de sua importância.
5.2. As Funções do Governo
Antes de aprofundarmos o estudo da Política Econômica é necessário
compreender as funções próprias de governo. Em nível teórico, podemos identificar três
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funções principais para o setor público: a função alocativa, a função distributiva e a função
estabilizadora.
a) Função Alocativa.
A função alocativa, que corresponde a ação do governo complementando a
ação do mercado no que diz respeito à alocação de recursos na economia,
quando são diagnosticadas algumas falhas no sistema econômico que o
mercado, por si só, não consegue dar conta. As principais “falhas de
mercado” identificadas são: a existência de externalidades; as economias de
escala; e os bens públicos. Vejamos alguns exemplos:
a.1) As externalidades (ou economias externas) correspondem ao fato de
que a ação de determinados agentes pode ter impactos sobre o
resultado almejado por outros agentes, sendo que esta influência não
consegue ser corrigida pelo mercado. Existem tanto externalidades
positiva como negativas. Suponha o seguinte exemplo: um produtor de
mel que tem como vizinho um produtor de maçã. A florada de maçã
põe à disposição do apiário uma quantidade de néctar que aumenta a
produtividade na produção de mel. Apesar de possuir um valor de
mercado, não há como o produtor de maçã cobrar pelo néctar, assim, a
produção de maçã gera uma externalidade positiva à produção de mel,
aumentando sua rentabilidade. Um exemplo de externalidade negativa
é a poluição, que sai como resíduo da atividade produtiva, mas que
afeta o bem-estar dos indivíduos negativamente. Uma forma de tentar
evitar este problema é tributar o causador da externalidade e
recompensar os agentes afetados, o que nem sempre é possível, de
acordo com a complexidade da sociedade; ou seja, “internalizar” a
externalidade.
a.2) As economias de escala são definidas como a situação em que o
aumento da produção de determinado bem, por uma única empresa,
leva à redução do custo médio por produto, ocasionando no limite o
aparecimento dos chamados “monopólios naturais”. Os monopólios, do
ponto de vista teórico, são considerados ineficientes por permitirem aos
seus proprietários, extrair dos consumidores um “sobrelucro” através da
cobrança de um preço mais elevado - acima do que se verificaria em
concorrência perfeita - pelo fato de ser um único ofertante. Assim, cabe
ao Estado regular a atuação destes monopólios, ou torná-los
monopólios públicos, de modo a evitar esta perda de eficiência.
a.3) Os bens públicos são caracterizados pelo fato de seu consumo ser não
excludente e não rival, isto é, o consumo de uma pessoa não impedir o
consumo de outra. A mesma quantidade do bem estará disponível
independente de quantos o consomem. Nesta situação, os indivíduos
não se mostram dispostos a revelar quanto estariam dispostos a pagar
por estes bens, esperando que outros o façam. Um exemplo disto é o
caso da segurança nacional, da justiça, etc. Sendo assim, a oferta
destes bens deve ser feita pelo setor público e seus custos devem ser
repartidos de forma compulsória entre toda a sociedade. Estes bens
compõem o produto nacional, mas por não haver um preço de mercado
(os indivíduos não revelam quanto estão dispostos a pagar), estes são
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avaliados pelo custo de produção, ou seja, a participação do setor
público no produto é medida por seus gastos.
b) Função Distributiva.
Quanto à função distributiva, corresponde à função do governo em
arrecadar impostos – reduzir a renda – de determinadas classes sociais ou
regiões, para transferi-los a outras. Esta transferência pode dar-se de forma
direta – transferência de renda – como, por exemplo, a previdência social, o
pagamento de juros, a assistência; ou na forma de redirecionamento na
oferta de bens públicos, ou mesmo bens privados, para determinada classe,
por exemplo: saneamento de favelas, gastos educacionais e com saúde
para populações de baixa renda, entre outros.
c) Função Estabilizadora.
Já a função estabilizadora, corresponde ao manejo da política econômica
para garantir o máximo de emprego, crescimento econômico, com
estabilidade de preços.
Assim, por política econômica entende-se a intervenção do governo na
economia, cujos principais objetivos são a manutenção de elevados níveis
de emprego, elevadas taxas de crescimento econômico com estabilidade de
preços. Para garantir estas premissas o governo utiliza-se dos instrumentos
(ferramentas) de política econômica.
5.3. As Ferramentas de Política Econômica
Para atingir aos objetivos de política econômica, o governo dispõe de um conjunto
de ferramentas, como: Política Fiscal; Política monetária; Política cambial e de comércio
exterior. Neste tópico será discutido apenas a política fiscal.
5.3.1. O que é a Política fiscal
A política fiscal pode ser dividida em duas grandes partes: a política tributária e a
política de gastos públicos. Como se sabe, o governo (nas esferas federal, estadual e
municipal) efetua despesas na economia com o pagamento de funcionários, construção e
manutenção de escolas, hospitais, pagamento de juros da dívida etc. Quando o governo
aumenta esses gastos, diz-se que a política fiscal é expansionista; caso contrário, tem-se
uma política fiscal contracionista. A política fiscal será expansionista ou contracionista
dependendo do que o governo está pretendendo atingir com a política de gastos.
No outro lado da política fiscal, o governo pode atuar sobre o sistema tributário de
forma a alterar as despesas do setor privado (entre bens, entre consumo e investimento
etc.), a incentivar determinados segmentos produtivos, e assim por diante.
Como vimos, a política fiscal compreende a atuação do governo no que diz respeito
à arrecadação de impostos e aos gastos. Tanto a arrecadação de impostos como os
gastos do governo afetam o nível de demanda da economia. A arrecadação afeta o nível
de demanda ao influir na renda disponível que os indivíduos poderão destinar para
consumo e poupança. Pois, dado um nível de renda, quanto maior forem os impostos,
menor será a renda disponível e, portanto, menor o consumo. Por outro lado, os gastos
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são diretamente um elemento de demanda, assim, quanto maior o gasto público, maior a
demanda e como decorrência, maior será o produto.
Desta forma, se a economia apresentar tendência para queda do nível de
atividade, o governo pode estimulá-la, cortando impostos e/ou elevando gastos. Pode
ocorrer o inverso, caso o objetivo seja diminuir o nível de atividade.
5.4. A arrecadação e os gastos do governo
Ao abordarmos a atuação do governo na arrecadação de impostos estamos
analisando como esta influencia a Demanda Agregada, ao mesmo tempo em que busca
as receitas para fazer frente às despesas de governo – os gastos.
Em muitas análises econômicas, é comum a utilização do termo “tripé fiscalmonetário-cambial”, que nada mais representa do que a forma como o governo está
conduzindo a política econômica. Um dos componentes desse “tripé” é exatamente as
políticas fiscais, que significa às ações do governo tanto do lado dos gastos públicos
(quanto e onde o governo gasta), como do lado da arrecadação tributária (quanto e como
o governo arrecada, em todas as suas esferas).
A composição de gastos e arrecadação leva ao conceito de déficit público, um dos
temas de maior polêmica na economia brasileira nos últimos anos. Os tópicos seguintes
discutem esses conceitos.
Vejamos primeiro os gastos do governo. Numa primeira aproximação, os gastos do
governo podem ser divididos em despesas correntes ou gastos de custeio – gastos com
funcionários públicos, bens e serviços e materiais – e transferências.
5.5. Gastos do governo
Os gastos do governo podem ser divididos em dois grandes grupos: as despesas
correntes e as de investimento. Como o próprio nome diz, as despesas correntes dizem
respeito aos gastos realizados com o objetivo de manter a máquina governamental
funcionando, bem como as despesas impostas pela legislação. As despesas correntes,
por sua vez, podem ser divididas em quatro outros sub-grupos, a saber:
a) consumo do governo: corresponde ao pagamento dos funcionários
públicos, e outras despesas necessárias à manutenção do aparato público
(energia elétrica, materiais de expediente, outros materiais, etc.);
b) transferências: refere-se às despesas que são efetuadas pelo setor público
e destinadas ao setor privado, sem a contraprestação de serviços ou
fornecimento de bens, como é o caso da Assistência e Previdência Social;
c) juros: incluem tanto pagamento de juros da dívida interna como externa;
vale observar, porém, que, embora se faça referência à “dívida externa
brasileira”, grande parte dessa dívida refere-se ao setor privado; os juros de
responsabilidade do governo referem-se apenas àqueles devidos pelo
endividamento do setor público;
d) subsídios: correspondem aos gastos do governo com o objetivo de garantir
ao consumidor preços inferiores ao custo de produção; na realidade, o
produtor recebe o valor integral, sendo uma parcela desse valor pago pelo
governo e o restante pelo consumidor.
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As despesas de investimento, por sua vez, referem-se às despesas que o governo
efetua para aumentar a capacidade de produção de bens e serviços no país (construção
de hidrelétricas, rodovias, hospitais, escolas etc.).
A tabela a seguir apresenta a composição dos gastos públicos no Brasil em 1998
(como porcentagem do PIB), em que se pode perceber: a reduzida participação dos
investimentos (2%), o elevado percentual dos juros da dívida (7%) e a grande pressão
exercida pelas despesas com pessoal (consumo) e previdência (transferências).
Tabela 01 – Brasil: Participação do gasto público no PIB (2002/2003)(em %).
Itens
Participação
1 – Despesas Correntes
38,5
Pessoal e Encargos
10,4
Assistência e Previdência
15,5
Juros Reais
5,7
Subsídios
0,2
Outros Despesas
6,7
2 – Despesas com Investimentos
2,0
3 – Total ( 1 + 2 )
40,5
Fonte: Estimativa a partir de dados do Banco Central do Brasil
5.6. Evolução do gasto público no Brasil
Uma análise mais detalhada acerca da evolução do gasto público no Brasil revela
uma série de aspectos interessantes. Em primeiro lugar, verifica-se que o gasto público
tem sido crescente ao longo dos últimos anos; na década de 70, o total do gasto público
foi inferior a 20% do PIB, passando a 24,5% na década de 80, 29,7/% no início dos anos
90 para atingir 37,0% do PIB em 1998 (ver Tabela 02).
Tabela 02 – Evolução do gasto público no Brasil (em % do PIB).
Períodos
Itens
1970/79 1980/89 1990/94 1995/98
1 – Despesas Correntes
19,5
24,5
29,7
30,8
1.1 – Pessoal e encargos
7,3
7,5
9,8
10,7
1.2 – Assistência e Previdência
7,2
8,2
9,9
10,2
1.3 – Juros reais
0,6
2,9
2,0
4,3
1.4 – Subsídios
1,5
2,2
1,4
1,0
1.5 – Outras despesas
2,9
3,7
6,6
4,6
2 – Despesas de Investimentos
3,5
2,6
3,3
2,3
3 – Total ( 1 + 2 )
23,0
27,1
33,0
33,1
1998
35,0
12,5
11,0
7,0
0,5
4,0
2,0
37,0
2002/03
38,5
10,4
15,5
5,7
0,2
6,7
2,0
40,5
Fonte: Rosemberg & Assiciados (de 1970 a 1995) demais anos BC e IPEA
Como se pode observar, a pressão para o crescimento dos gastos públicos advêm
de três fontes. A primeira é o item pessoal e encargos, que passou de 7,3% do PIB no
período 1970-1979 para 12,5% em 1998 e baixou para 10,4% em 2002/03. Esse
crescimento pode ser explicado pela conjugação de dois fatores: de um lado, a existência
de promoções automáticas no setor público, que pressionam a folha dos servidores, e, de
outro, a própria estabilização, que não permite “corroer” esses ganhos mediante a
inflação.Quanto a redução para 2002/03 se deve ao enxugamento do estado no período
motivado pelos PDVs.
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A segunda fonte de pressão, são as despesas com assistência e previdência, as
quais passaram de 7,2% do PIB no período 1970-1979 para 15,5% em 2002/03. Entre as
causas explicativas desse crescimento, pode-se destacar a própria Constituição de 1988,
que criou maiores facilidades para a aposentadoria, e o aumento da expectativa de vida
da sociedade brasileira.
Por fim, vale destacar as despesas com juros (dívida interna e externa), que saíram
de 0,6% do PIB (1970-1979) para 5,7% em 2002/03, atingir seu ápice em 1998 com 7%.
Esse comportamento é explicado pela própria estratégia do Plano Real caracterizado pela
prática de juros reais extremamente elevados.
Uma análise mais detalhada acerca do gasto público no Brasil revela alguns
aspectos importantes: a excessiva rigidez do gasto público federal, a parcela não
desprezível do gasto na área social (ao contrário do que se imaginaria em princípio), e a
ineficiência desse mesmo gasto social.
O gasto público constituiu um importante instrumento à disposição dos governos
para controlar a atividade econômica. É comum, em vários países, observar-se períodos
de expansão e contração dos gastos públicos, em face das necessidades da política
econômica, fato esse que não ocorre no Brasil. Pelo contrário, observa-se uma certa
rigidez neste particular.
Esta rigidez é determinada basicamente por questões ligadas à Constituição. A
primeira refere-se às vinculações, que são porcentagens da arrecadação que já têm
destinação garantida, como é o caso da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Para ambos, os tributos - parcelas do
montante arrecadado - é obrigatoriamente transferido aos Estados, aos Municípios e os
Fundos Regionais (respectivamente 21,5%; 22,5% e 3,0%) da receita do Imposto de
Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados, como se pode observar na Tabela
03. Existem ainda outras vinculações, como por exemplo, a porcentagem da arrecadação
que precisa ser destinada ao ensino, a programas de alimentação etc.
Tabela 03 – Transferências constitucionais para Estados e Municípios (em %).
Discriminação
Estados
Fundo de Participação dos Estados
Fundo de Participação dos Municípios
Fundo de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste
Municípios
Fundos
Regionais
21,5
22,5
3,0
Fonte: Constituição Federal 1988
Além das vinculações, observa-se a presença de itens de difícil compressão, como
é o caso das despesas com pessoal (cuja estabilidade é garantida pela Constituição) e
dos gastos com a previdência, que o governo não tem como controlar, uma vez que a lei
garante o direito à aposentadoria, aos reajustes, e assim por diante.
O governo vem, nos últimos anos, conseguindo reduzir essa rigidez, embora ainda
esteja longe de alcançar uma flexibilidade razoável. Inicialmente, o governo aprovou no
Congresso o Fundo Social de Emergência (FSE), que vigorou no período 1994-1995,
posteriormente transformado em Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) (1996-1999) e, no
início do ano 2000, aprovou a Desvinculação das Receitas da União (DRU), segundo a
qual o Executivo pode usar livremente até 20% das receitas da União.
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5.7. Arrecadação Tributária
Antes de se passar à análise da política tributária no Brasil, convêm discutir
algumas divisões importantes dos impostos. A primeira delas refere-se à forma de
incidência, a partir da qual os impostos podem ser diretos ou indiretos.
Assim, observamos que a arrecadação pode dar-se por dois tipos principais de
impostos: impostos diretos e impostos indiretos. Os impostos diretos são aqueles que
incidem diretamente sobre o agente pagador, isto é recolhedor do imposto. Os principais
impostos deste tipo são os impostos sobre a renda e os impostos sobre a riqueza
(propriedade). Como exemplo o Imposto de Renda (IR), o Imposto sobre a Propriedade
de Veículos Automotores (IPVA), o Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbana
(IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade Rural (ITR).
Os impostos indiretos são aqueles que afetam a renda dos indivíduos através do
preço das mercadorias, isto é, estão “embutidos” na produção, vendas e consumo de
mercadorias, incluindo-se aí o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), a Contribuição para o Financiamento
da Seguridade Social (Finsocial), o Programa de Integração Social (PIS) etc. O
empresário embute o valor do imposto no preço da mercadoria, sendo este pago pelo
consumidor, com o que diminui sua renda.
Percebe-se que a principal variável a determinar o volume de arrecadação é o nível
de renda e do produto da economia. Desta forma, conforme aumenta a renda dos
indivíduos e a riqueza da sociedade, aumenta a arrecadação de impostos diretos, por
outro lado, na medida em que aumenta o produto, a circulação de mercadorias,
aumentam os impostos indiretos.
Outra divisão importante, ainda em termos de base de incidência, refere-se aos
impostos sobre valor adicionado e aos impostos em “cascata”. Os primeiros (entre os
quais se incluem o IPI e o ICMS) são impostos cuja base de incidência é o valor
adicionado, isto é, o que cada etapa agrega ao valor do produto. Assim, quando uma
empresa compra matéria-prima e paga o ICMS, esse valor será utilizado como um crédito
para ser abatido do ICMS que a empresa terá que recolher sobre o faturamento relativo a
venda de seu produto (a diferença do imposto representará a incidência sobre o valor
adicionado).
Por outro lado, existem os chamados impostos em “cascata”, que incidem sobre o
faturamento (e não sobre o valor adicionado) não existindo, portanto, o crédito. É o caso
da Cofins e PIS, com um percentual sobre o faturamento, e da CPMF com percentual
sobre a movimentação bancária5. Se, de um lado, os impostos em “cascata” apresentam
facilidade de arrecadação, de outro, retiram competitividade da Produção nacional. Como
se sabe, os países não exportam impostos, dado que os mesmos são retirados na
exportação; no Brasil, a exportação perde competitividade, porque não há como retirar
todos os impostos em “cascata” das vendas externas, até mesmo pela impossibilidade de
sua quantificação. A produção interna também é penalizada na concorrência com o
produto importado, que chega ao Brasil totalmente livre de impostos, ocorrendo a
incidência dos impostos em “cascata” apenas na última etapa de comercialização (venda
5
COFINS= _____
%; PIS = _____% e CPMF =______%
80
ao consumidor), ao contrário da produção interna, que é penalizada em todas as etapas
do processo produtivo.
Além dessas divisões, de acordo com seu impacto sobre a renda das pessoas, os
impostos podem ser considerados progressivos, regressivos ou proporcionais. Os
impostos são considerados progressivos quando as pessoas de maior nível de renda
pagam proporcionalmente mais impostos, como é o caso do Imposto de Renda, que
cresce proporcionalmente mais que o nível de renda do indivíduo. Os impostos
regressivos, ao contrário, são aqueles em que as classes de menor poder aquisitivo
pagam proporcionalmente mais. Geralmente, os impostos indiretos apresentam essa
característica de regressividade, dado que, como a alíquota é a mesma (IPI, por
exemplo), o montante de imposto por produto consumido será o mesmo,
proporcionalmente maior para as classes de menor nível de renda. Um exemplo ajuda a
esclarecer: um indivíduo A de renda mensal de R$ 400, 00, ao comprar um refrigerante,
paga o mesmo valor de imposto (“embutido” no preço) que o indivíduo B de renda mensal
de R$ 10.000,00 para adquirir o mesmo refrigerante. Embora poder-se-ia argumentar que
o indivíduo B tende a comprar mais refrigerantes que o indivíduo A, o que é verdadeiro.
Vale lembrar que o consumo não cresce na mesma proporção da renda.
Já a CPMF, cuja alíquota é igual para todos, embora possa ser considerada uma
contribuição proporcional, deixa de atender a uma característica importante do sistema
tributário, que é o de promover uma melhor distribuição de renda.
5.7.1. O Sistema Tributário Brasileiro
Muitos analistas olham o sistema tributário apenas como uma forma de gerar a
arrecadação pretendida pelo governo, entendendo que quanto mais eficiente em termos
de arrecadação, melhor será o sistema adotado. Essa é uma visão extremamente limitada
do papel de um sistema tributário, dado que, embora a arrecadação seja um de seus
objetivos, o sistema tributário tem que ser visto como um importante instrumento de
desenvolvimento econômico e de redistribuição de renda.
No que se refere à questão distributiva, verifica-se que a estrutura tributária
brasileira é fortemente regressiva, em função da predominância de impostos indiretos, ao
contrário do que ocorre em outros países do mundo. Como se pode observar na Tabela 4,
enquanto no Brasil o Imposto de Renda responde por 15,7% dá receita tributária total, nos
países industrializados essa participação é de 33,0%. O inverso verifica-se em relação a
impostos indiretos: 62,4% no Brasil contra 27,5% nos países industrializados.
A distorção verificada no Brasil é típica de países onde a capacidade de
arrecadação é fragilizada, fazendo com que o sistema se torne “carregado” em impostos
indiretos, que não são declaratórios (como é o Imposto de Renda, por exemplo) e,
portanto, de mais fácil controle. Somente países com fiscalização mais rígida conseguem
extrair do contribuinte uma porcentagem maior de arrecadação via impostos declaratórios.
Outra distorção do sistema tributário brasileiro refere-se a sua limitação como
instrumento de desenvolvimento econômico, limitação essa reforçada com o advento do
Plano Real. Vale lembrar que o atual sistema tributário foi “desenhado” em 1968, período
no qual o Brasil era um país extremamente fechado ao resto do mundo. Em mercados
altamente protegidos, a ineficiência do sistema tributário é transferida para o consumidor
sob a forma de aumento de preços. Numa economia mais aberta ao mundo, o quadro é
diferente, uma vez que a incidência de impostos em “cascata” (PIS, Cofins, CPMF) tira a
81
competitividade da produção nacional, tanto na exportação como na concorrência com o
produto importado, como já se viu. Além disso, os impostos em “cascata” acabam
sobretaxando os bens de capital, à medida que não é possível isentar tais produtos na
cadeia produtiva de máquinas e equipamentos. E mais, a complexidade do sistema impõe
custos para as empresas que precisam dispor de estrutura adequada para atender a
todas as necessidades impostas pela legislação fiscal. Essa mesma complexidade, por
sua vez, aliada à excessiva concentração da base de incidência, acaba por se constituir
em importante “estímulo” à sonegação.
Tabela 4 – Comparativo de indicadores tributários, por grupos de países (em % da
receita tributária total).
Países
América Latina Brasil em 2003*
Discriminação
Industrializados
Imposto Direto
35,0
17,5
18,4
Imposto de Renda Pessoal
27,0
5,0
6,5
Imposto de Renda Empresas
6,0
10,0
8,8
Imposto Sobre a Propriedade
2,0
2,5
3,1
Impostos Indiretos
27,7
45,5
56,3
Sobre as Vendas
17,0
13,5
54,8
Seletivo
9,0
17,0
Sobre Importações e Exportações
1,5
15,0
1,5
Outras Receitas
6,8
17,5
5,3
Seguridade Social
30,5
19,5
20,0
Total das Receitas
100,0
100,0
100,0
Fonte: Banco Mundial (*) Estimativa do Autor
5.7.2. Evolução da carga tributária no Brasil
A carga tributária no Brasil tem evoluído muito nos últimos anos. Ao longo dos anos
70 e 80, a carga tributária brasileira oscilou entre 23% e 26% do PIB, hoje supera os 34%
do PIB.
Já nos anos 90, duas questões chamam a atenção. A primeira é o forte aumento
de carga tributária provocado pelo Plano Collor, a qual atingiu 29,6% do PIB. A segunda é
a forte escalada tributária observada após a implantação do Real: as cargas tributárias,
que em 1993 representava 25,9% do PIB, passou a mais de 30% no final da década e
hoje supera os 35% do Produto.
É importante lembrar que a forma como são estruturados os sistemas tributários de
um país, este determina o impacto dos impostos tanto sobre o nível de renda como sobre
a organização econômica. A estruturação de um sistema tributário envolve diversos
aspectos.
O primeiro, como já dissemos, é o de gerar os recursos necessários para financiar
os gastos públicos. Um segundo aspecto é o de afetar a distribuição de renda, definir
quem na sociedade deve e quem não deve pagar os impostos. Quanto a este aspeto,
podemos classificar os sistemas tributários em progressivo, regressivo ou neutro. Um
sistema tributário é dito progressivo quando a participação dos impostos na renda dos
indivíduos aumenta conforme a renda aumenta, isto é, paga mais (em termos relativos)
quem ganha mais. Um sistema é regressivo quando a participação dos impostos na renda
dos agentes diminui conforme a renda aumenta (paga mais quem ganha menos). E é
neutro quando a participação dos impostos na renda dos indivíduos é a mesma
82
independente do nível de renda. Se o objetivo do governo for diminuir a concentração de
renda, ele deve, por exemplo, arrecadar os impostos junto aos ricos para financiar gastos
para os pobres. Um terceiro aspecto é a eficiência econômica e o estímulo ao
desenvolvimento. Neste sentido, o sistema tributário deve criar o mínimo de distorções
possíveis em termos de preços relativos para que estes possam sinalizar as preferências
sociais e os custos de produção das mercadorias e também evitar desincentivos ao
investimento.
Por outro lado, quando falamos em desenvolvimento, o sistema tributário deve ser
flexível para facilitar o cumprimento de metas socialmente desejáveis. Neste sentido, a
introdução de algumas distorções em termos de preço justifica-se. Por exemplo, se a
sociedade julga que o consumo de cigarro e bebidas alcoólicas deve ser penalizado em
favor do consumo de leite e de alimentos, o governo pode sobretaxar, aumentar as
alíquotas de tributação sobre os primeiros de modo a encarecê-los, fazendo com que o
preço ao consumidor deixe de refletir o custo de produção dos mesmos, de modo a
desincentivar o consumo, enquanto concede isenção tributária, ou mesmo concede um
subsídio para os últimos de modo a estimular a produção e o consumo. O subsídio
funciona como um imposto negativo, pois enquanto o imposto aumenta o preço da
mercadoria, o subsídio tem por objetivo rebaixá-lo. Outro aspecto é que o subsídio pode
ser dado diretamente ao consumidor: este pagaria o custo de produção do bem, mas
receberia um reembolso; ou pode ser passado ao produtor; este vende o produto por um
preço abaixo do custo e o governo cobre a diferença.
Estes instrumentos também podem ser utilizados quando se quer, por exemplo,
estimular o nascimento de um novo setor industrial no país, mas que no início não tenha
condições de concorrer de forma competitiva com os produtos internacionais; ou quando
se quer estimular as exportações, dificultar as importações, e assim por diante. Ou seja,
uma característica desejável do sistema tributário é sua maleabilidade para possibilitar
que objetivos nacionais sejam atingidos. Porém, este procedimento necessita de um certo
cuidado, na maleabilidade, corre-se o risco de cair na discricionariedade e tomar as
decisões econômicas extremamente politizadas com o perigo de sacrificar-se a eficiência
em favor de um sistema cartorial. Assim, alguns limites devem ser impostos à utilização
do sistema tributário como instrumento de política industrial.
Uma das questões mais controvertidas na discussão sobre tributação é quanto à
carga tributária do sistema tributário nacional. Sem entrar no mérito desta discussão, mas
procurando contribuir com o assunto apresentamos o levantamento da carga tributária
global em relação ao PIB 1947/2001 feito por José Roberto Rodrigues Afonso e outros.
Este levantamento mostra que ao longo do tempo a carga tributária no Brasil vem
crescendo. Era em torno de 14% logo após a II grande guerra, chega a 19% em meados
da década de 60, passa para o patamar de 25% na década de 70 e chegando ao redor
dos 35% nos dias de hoje (Veja Tabela 05).
Tabela 05 – Brasil: Carga Tributária Global – 1970/2004. (em % do PIB)
ANO
CARGA
1970
25,9
1980
24,5
1990
29,6
1995
28,0
2000
32,3
2004
35,0
Fonte: Alonso J.R. In Revista do BNDES V.5, Junho de 1998, demais anos – IBGE –Internet.
83
O sistema tributário sempre foi bastante utilizado no Brasil para estimular setores
econômicos específicos. A partir da reforma tributária de 1964/66, instituiu-se o
mecanismo do incentivo fiscal a uma série de setores econômicos para que estes
pudessem desenvolver-se. Dentre eles destacam-se os incentivos para o mercado de
capitais, os incentivos à pesca, turismo, reflorestamento, entre outros. Além desses,
contamos no país com uma série de incentivos de tipo regional com vistas ao
desenvolvimento, para estimular o investimento, em determinadas regiões, como, por
exemplo, o Nordeste, o Norte e o Espírito Santo entre outros.
Além do objetivo de facilitar a transformação da estrutura econômica e de adaptá-la
aos objetivos sociais, esta flexibilidade é importante no sentido de tornar o sistema
tributário adaptável à conjuntura econômica. Quando a economia entrar em recessão, é
importante que o sistema tributário não tenda a acentuá-la e quando a economia entrar
num processo de crescimento acelerado que possa sacrificar a estabilidade, o sistema
tributário deve poder conter este processo de crescimento desajustado. Ou seja, ele deve
atuar, muitas vezes, de forma anticiclica.
O atual sistema tributário brasileiro é bastante complexo, tanto pelo grande número
de impostos, que incidem sobre os mais diversos fatos geradores - ato econômico que
gera o pagamento do imposto - como pela estrutura: diversas isenções, alíquotas
diferenciadas, relacionamento entre as diferentes esferas de governo - União, Estados e
Municípios. Daí, a existência do projeto de reforma fiscal que há anos transita no
congresso nacional.
Outro ponto de destaque é o crescimento das transferências intergovernamentais
pós constituinte, em que se adotou uma estratégia de maior descentralização da receita.
Tabela 06 – Brasil: Carga Tributária por Nível de Governo 1990/2004
RECEITA TRIBUTÁRIA ARRECADADA
ANO
Federal
Estadual
Municipal
Previdência
1990
12,8
8,0
0,9
8,0
1995
13,1
8,1
1,4
5,9
2000
14,8
8,4
1,4
7,1
2003
16,4
8,6
1,6
7,4
2004
Total
29,6
28,4
31,6
34,0
35,91
Fonte: IPEA DATA – Internet
Percebe-se assim, que a estrutura tributária brasileira é bastante centralizada com
a União arrecadando a maior parte dos impostos e tendo poder absoluto para deliberar
sobre matéria tributária. Para evitar o estrangulamento de estados e municípios nesta
estrutura, foram criados os fundos de participação dos Estados (FPE) e o fundo de
participação dos municípios (FPM) que são constituídos por parcela dos impostos
arrecadados pelo IPI, IR e mais o ICM (no caso do FPM), cujos recursos são repassados
a Estados e municípios de acordo com critérios que envolvem: extensão territorial e
tamanho da população, inverso da renda per capita, entre outros.
Um último ponto que merece destaque no sistema tributário brasileiro é o alto peso
dos impostos indiretos. Esta característica introduz uma regressividade no sistema, uma
vez que, por estar embutido no preço das mercadorias, dois indivíduos que consomem o
mesmo tipo de bem pagarão o mesmo valor de imposto independente de seus níveis de
renda; para o de maior renda, o imposto terá menor participação do que para o de menor
renda.
84
Nota-se, também, a alta participação das chamadas outras receitas
governamentais, que correspondem às contribuições sociais para previdência, etc. Mas
observa-se, por outro lado, que a receita líquida destes itens vem diminuindo pelo
crescimento das transferências.
5.8. Déficit público e dívida pública
Um último ponto a ser discutido sobre Política Fiscal é o que se refere ao déficit
público e sua conseqüência, a dívida pública.
Para avaliarmos o estímulo do governo à atividade econômica em termos de
complementação da demanda privada, interessa medirmos o tamanho do déficit público.
Quando este é menor que zero, ou seja, quando ocorre superávit, o governo está fazendo
uma política fiscal contracionista, isto é, restringindo a demanda agregada. Se este for
maior que zero, o governo estará contribuindo para aumentar a demanda, ou seja,
realizando uma política fiscal expansionista.
Caso o governo incorra em um déficit, o gasto que supera a recita deverá ser
financiado de alguma forma, ou seja, deverá obter recursos adicionais para cobri-lo. As
duas principais alternativas são: (I) venda de títulos públicos ao setor privado ou (II) venda
de títulos públicos ao Banco Central – BACEN. As duas alternativas levam ao
endividamento do Tesouro Nacional, órgão responsável pela execução orçamentária, isto
é, pela arrecadação e pelo gasto. A diferença entre elas é que na primeira é via
transferência da poupança do setor privado para o setor público que implica expansão
monetária, enquanto na segunda a aquisição de títulos públicos pelo BACEN é feita
através da emissão de moeda. Antes de continuar a análise é importante entender o
conceito de déficit público.
5.8.1. Conceitos de Déficit Público
A diferença entre a arrecadação tributária e o gasto do governo leva a um dos
conceitos mais discutidos na economia brasileira nos últimos anos, que é o déficit público.
Existem vários conceitos de déficit, incluindo as contas da União, Estados, Municípios,
Previdência Social e empresas estatais.
O conceito mais abrangente refere-se ao déficit total ou nominal do setor público,
que é o conceito mais utilizado no mundo, mas não no Brasil. Esse conceito refere-se à
diferença entre o total arrecadado e o total de gastos públicos, diferença essa calculada
como porcentagem do PIB. À medida que inclui as despesas com correção monetária e
cambial das dívidas públicas(interna e externa), sua utilização fica prejudicada em países
que apresentam elevada taxa de inflação, alta variação dessa mesma taxa de inflação ou
ainda flutuações acentuadas na taxa de câmbio, uma vez que as despesas com correção
monetária e cambial flutuam significativamente nessas condições. Em períodos de
inflação alta, os gastos com correção monetária (e cambial) acabam sendo extremamente
elevados, mesmo que a dívida, em termos reais, não esteja aumentando, uma vez que o
gasto com correção monetária refere-se à atualização da dívida e não a um crescimento
real da mesma.
O principal argumento dos que defendem a não-utilização desse conceito é o de
que essa despesa só ocorre por causa da inflação, isto é, se a inflação fosse zero não
haveria pagamento de correção monetária. Além disso, o déficit nominal acaba não sendo
uma informação homogênea ao longo do tempo, se ocorrem diferentes taxas de inflação
85
no país. A primeira coluna da Tabela 07 mostra essa volatilidade do déficit nominal,
mesmo na década de 90, com valores muito altos no período anterior ao Real, quando a
inflação era muito mais elevada.
Para evitar as distorções causadas pela inflação, é comum utilizar outro conceito,
que é o déficit operacional do setor público. Nesse caso, do lado da despesa são
excluídos os gastos com correção cambial e monetária das dívidas interna e externa.
Obviamente, quando a inflação é zero, ambos se equivalem. Esse conceito foi utilizado no
acordo que o Brasil assinou com o Fundo Monetário Internacional (FMI) em 1982, e sua
grande vantagem reside no fato de ser um indicador homogêneo ao longo do tempo.
O terceiro conceito é o de déficit primário, o qual exclui, além dos pagamentos
relativos à correção, as despesas com juros reais das dívidas interna e externa, refletindo,
na prática, a situação das contas públicas, caso o governo não tivesse dívida. Esse
conceito foi utilizado no acordo do Brasil com o FMI em 1998-1999 (e não o déficit
operacional) para que o governo brasileiro tivesse liberdade na condução da taxa de juros
que, naquele momento, era uma variável estratégica na condução da política econômica.
Se o acordo fixasse metas para o déficit operacional, estaria colocando uma “camisa de
força” na política de juros, cujas incertezas do mercado não permitiam definir claramente
a trajetória dos juros por ocasião do acordo.
Outro conceito utilizado, mas não relevante, é o déficit de caixa, que se refere aos
resultados do Tesouro Nacional, no conceito de caixa (ao contrário dos demais, cujo
conceito é de competência). Além de se referir apenas ao Tesouro Nacional, esse
conceito é limitado porque é passível de controles temporais, por meio, por exemplo, do
retardamento das liberações de recursos. Essa prática foi, inclusive, utilizada no Governo
Sarney, com a mudança do dia de pagamento de parte do funcionalismo público (do final
do mês para o início do mês seguinte).
Tabela 07 – Brasil: Indicadores do déficit (+) ou Superávit (–) público.
Déficit ou Superávit
Déficit ou Superávit
Déficit ou Superávit
Anos
Nominal
Operacional
Primário
1990
29,6
-1,3
-4,6
1995
7,2
4,9
-0,4
2000
4,4
1,2
-3,5
2005
3,1
2,5
-4,8
Fonte: Conjuntura Econômica Vol.60 Nº 04
É importante destacar ainda, a diferença que existe entre déficit público (qualquer
que seja seu conceito) e, as necessidades de financiamento do setor público. Além dos
recursos para cobrir o déficit público, o governo pode necessitar de recursos por dois
outros fatores, os quais não representam déficit público. O primeiro refere-se às
operações do setor externo, que, quando superavitárias, pressionam o governo a buscar
recursos, em reais, para a “contrapartida” dos dólares que entrarem em excesso no país.
O segundo refere-se a eventuais saldos negativos das operações de crédito do setor
público, uma vez que o governo efetua empréstimos ao setor privado (agricultura,
exportação, entre outros) e, quando o fluxo é negativo (empréstimos maiores que
amortizações), o governo necessita de recursos que, na realidade, não representam
déficit público.
86
5.8.2. Financiamento do Déficit Público
O governo pode financiar o déficit público por meio da emissão de moeda ou via
colocação de títulos públicos junto ao setor privado. Não há uma regra definida para dizer
qual é a mais apropriada, uma vez que depende das condições em que a economia se
encontra. Na realidade ambas apresentam vantagens e desvantagens.
O financiamento do déficit por meio da emissão monetária traz a vantagem de não
gerar déficits futuros e não ter que elevar as taxas de juros, mas tem a grande
desvantagem de gerar pressões inflacionárias, se o governo emitir mais moeda do que a
sociedade está desejando, a um determinado nível de preços. Se a demanda da
sociedade por moeda está crescendo o governo pode atender a esse aumento de
demanda por meio da emissão de moeda, sem gerar pressões inflacionárias.
Por outro lado, ao financiar o déficit público com colocação de títulos junto ao setor
privado, o governo evita as pressões inflacionárias do excesso de moeda, mas aumenta a
dívida interna (o que pressionará o próprio déficit no futuro) e também as taxas de juros
(para viabilizar a colocação de seus papéis).
A forma de financiamento gera uma discussão importante sobre os problemas que
um déficit público exagerado pode trazer à economia. Se o financiamento é feito
exclusivamente com emissão de moeda, o excesso de moeda pode levar o país à
hiperinflação, como ocorreu na Hungria, na Alemanha no Pós-Guerra, e mais
recentemente, na Argentina no final da década de 80. Em todos os casos, verificou-se
elevado déficit público acompanhado de forte emissão monetária.
Por outro lado, o financiamento por meio de títulos públicos, embora evite a
emissão monetária no curto prazo, também é um instrumento limitado, porque não é
possível crescer indefinidamente a dívida pública.
Por fim, o endividamento público traz uma nova categoria de gastos que é a
rolagem e o pagamento dos serviços desta dívida. Os juros sobre a dívida entram na
categoria gastos com transferências. Assim, quanto maior for o estoque da dívida, maior
será o gasto com juros. A evolução do endividamento interno nos anos recentes encontrase na tabelas 09.
É do conhecimento geral, que por várias razões históricas, o Estado assumiu, em
vários países de industrialização tardia ou subdesenvolvidos, uma função central na
promoção do desenvolvimento econômico. Esta intervenção se deu na forma da criação
de empresas estatais que ocuparam setores estratégicos ao desenvolvimento que não
poderiam, em determinado contexto, ser ocupado pelo setor privado, quer nacional pela
inexistência de recursos em volume suficientes, quer internacional por desinteresse deste
ou motivos de segurança nacional. Além disso, em grande parte dos países, o Estado
criou uma série de autarquias e agências desenvolvimentistas para promover setores
específicos, bem como sistemas financeiros para gerar o aporte de recursos necessários
ao desenvolvimento. Ou seja, o Estado nestes países assumiu uma função estruturante
do desenvolvimento que não fazia parte das suas funções clássicas, uma vez que o
desenvolvimento era visto como uma conseqüência da atuação do mercado.
87
Tabela 08 – Brasil: Evolução da Dívida Pública a partir de 1993: (em % do PIB).
Dívida Federal
Dívida/Estados
Empresas
Ano*
Dívida Total
e Banco Central
e Municípios
Estatais
1990
42,3
15,7
8,0
18,7
1995
30,8
13,4
10,7
6,7
2000
49,4
31,0
16,30
2,2
2002
55,5
35,3
18,5
1,7
2005
50,1
33,6
17,8
0,0
Fonte: Banco Central do Brasil (*) Valores em Dezembro de cada ano
O caso brasileiro não foi diferente. Para viabilizar o processo de industrialização, o
Estado assumiu a incumbência pelo desenvolvimento do setor de bens intermediários e
pela geração da infra-estrutura. Assim, observou-se ao longo do processo de
desenvolvimento nacional, a constituição de um setor produtivo estatal, que ocupava os
espaços que não estavam ao alcance do setor privado. Foi assim, com o desenvolvimento
do setor siderúrgico, da exploração de petróleo, o desenvolvimento do setor petroquímico,
entre outros.
Com isso, percebemos que o conceito de governo como administração direta é
muito restrito para avaliar o papel do Estado na economia bem como para medir o déficit
público, uma vez que grande parte das receitas e dos gastos se dão à margem da
administração direta.
5.9. Riscos da Dívida Elevada
Para financiar o déficit público com colocação de títulos, é preciso que o setor
privado tenha recursos para adquirir tais títulos e, além disso, tenha confiança que o
governo honrará os compromissos, por ocasião do vencimento desses mesmos títulos. Se
o déficit é muito elevado, o montante de títulos necessariamente será grande e as taxas
de juros elevadas para atrair os recursos do setor privado, implicando num necessário
crescimento da dívida.
Se a dívida pública (como porcentagem do PIB) crescer por um período mais
longo, a sociedade pode não estar disposta a continuar comprando títulos do governo, ou
porque não dispõem mais de recursos ou porque acredita que o governo não terá
condições de honrar os crescentes compromissos financeiros advindos do serviço da
dívida.
Se a situação chegar a esse ponto, o governo tem duas alternativas: a primeira é
recorrer à emissão de moeda, levando a um processo inflacionário e “impondo” uma
queda real no valor dos títulos do governo e, portanto, na dívida interna, também em
termos reais. Dependendo da magnitude da emissão e da reação dos Proprietários de
títulos (que podem tentar vendê-los rapidamente), o país pode ser conduzido à
hiperinflação. Outra alternativa é o governo decretar um alongamento compulsório da
dívida, como fez o Governo Collor no Brasil em 1990, e como havia feito a Argentina em
1989, com o chamado Plano Bonex6.
6
Enquanto, no Brasil, o Governo Collor bloqueou os ativos financeiros (tanto públicos como privados) por
18 meses, na Argentina, o Plano Bonex promoveu um alongamento compulsório da dívida interna,
transferindo o vencimento de títulos e aplicações superiores a sete dias, para 10 e 16 anos.
88
No Brasil, desde a implantação do Plano Real, verificou-se um crescimento
expressivo da dívida interna. A dívida, que representava 29% do PIB em 1994, superou a
casa dos 50% no início de 1999 e ultrapassando os 60% em 2002 (outubro), levando à
crescente especulação sobre a possibilidade de um “calote”, o que elevou a cotação do
dólar para cima dos R$ 2,00, em fevereiro de 1999 chegando a beirar os R$ 4,00 no final
de 2002. Isso ocorre porque, diante da sensação de alongamento compulsório da dívida,
os proprietários do capital financeiro procuram refugiar-se em ativos atrelados ao dólar, (o
próprio dólar ou títulos externos) pressionando o mercado de câmbio. Esse quadro explica
porque o acordo com o FMI deu total relevância ao ajuste fiscal e à estabilização da
relação dívida pública/PIB.
89