PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR
Henrique da Rosa Saibro
SUMÁRIO
1.
QUAL A FINALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR? .............................. 3
2.
COMO FUNCIONA O PAD? ................................................................................................... 3
2.1.
INSTAURAÇÃO ............................................................................................................... 3
2.2.
INQUÉRITO .................................................................................................................... 4
2.3.
JULGAMENTO ................................................................................................................ 4
3.
CABE RECURSO CONTRA O JULGAMENTO? ......................................................................... 5
4. EXISTEM ALTERNATIVAS AO SERVIDOR QUE JÁ FOI CONDENADO DEFINITIVAMENTE EM
PAD? .............................................................................................................................................. 5
5.
A DENÚNCIA ANÔNIMA É LEGAL? ....................................................................................... 6
6.
É OBRIGATÓRIA A PRESENÇA DE ADVOGADO NO PAD? .................................................... 6
7.
QUAL A INFLUÊNCIA DO PAD NOS PROCESSOS CIVIL E PENAL? E VICE-VERSA? ................ 6
8.
A INSTAURAÇÃO DO PAD GERA, AUTOMATICAMENTE, O INÍCIO DO PROCESSO PENAL? 7
9. HÁ COMO SER CONDENADO ADMINISTRATIVAMENTE E, TAMBÉM, CIVIL E
CRIMINALMENTE? ........................................................................................................................ 7
10.
A CONDENAÇÃO ADMINISTRATIVA GERARÁ, NECESSARIAMENTE, UMA
CONDENAÇÃO CRIMINAL? E VICE-VERSA? .................................................................................. 8
11.
A ABSOLVIÇÃO CRIMINAL GERA, NECESSARIAMENTE, A ABSOLVIÇÃO DISCIPLINAR? . 8
12.
HÁ POSSIBILIDADE DE O SERVIDOR SER AFASTADO ANTES DA CONDENAÇÃO?........... 9
13.
QUAIS SÃO AS PENALIDADES DISCIPLINARES?................................................................ 9
13.1.
ADVERTÊNCIA ............................................................................................................ 9
13.2.
SUSPENSÃO ............................................................................................................. 10
13.3.
DEMISSÃO ............................................................................................................... 10
13.4.
CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA OU DISPONIBILIDADE ......................................... 11
13.5.
DESTITUIÇÕES DE CARGO EM COMISSÃO E FUNÇÃO COMISSIONADA .................. 11
14.
DADOS PREOCUPANTES ................................................................................................. 12
15.
QUAL O PRAZO PARA OCORRER A PRESCRIÇÃO? ......................................................... 14
16.
ÁREAS DE ATUAÇÃO ....................................................................................................... 14
2
1.
QUAL A FINALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR?
O processo administrativo disciplinar (PAD) possui a finalidade de apurar a
responsabilidade de servidor por eventual infração praticada no exercício de suas atribuições,
ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido. Em geral,
para o início de um PAD é necessário existir, de antemão, um acusado. Caso seja necessária
uma investigação para apurar a suposta autoria de um ilícito será aberta uma sindicância,
para, a partir da constatação da autoria,
iniciar o PAD.
Nesse sentido, também consiste
função do PAD, ao apurar os fatos
denunciados, decidir pela absolvição ou
condenação do acusado, esta última
contendo previsão de diversas sanções
administrativas – entre elas a demissão e
inclusive a cassação da aposentadoria.
2.
COMO FUNCIONA O PAD?
Basicamente, o PAD possui três fases: (i) a de instauração, com a publicação do ato
que constituir a comissão; (ii) a do inquérito administrativo, compreendendo (i.1) instrução,
(i.2) defesa e (i.3) relatório; e finalmente (iii) o julgamento. Vejamos, pois, cada fase
separadamente para ajudar na compreensão do texto.
2.1.
INSTAURAÇÃO
Trata-se do início do processo, oficializado mediante publicação de uma portaria pela
autoridade instauradora. Será nomeada uma comissão composta de três servidores estáveis
para instruir o PAD, havendo dentre eles um presidente, de cargo superior ou do mesmo nível
ao do investigado. Importante frisar que na portaria não deve constar o suposto ilícito e tão
pouco os seus autores; deve ela fazer referência à denúncia que desencadeou o PAD.
3
2.2.
INQUÉRITO
A fase do inquérito consiste no momento mais valioso para o investigado, pois é a
etapa em que é oportunizado o direito de ampla defesa e contraditório. Durante o inquérito,
a comissão promoverá a tomada de depoimentos, acareações, investigações e diligências
cabíveis, objetivando a coleta de prova, recorrendo, quando necessário, a técnicos e peritos,
de modo a permitir a completa elucidação dos
fatos.
Ainda no inquérito, é assegurado ao
servidor o direito de acompanhar o processo
pessoalmente ou por intermédio de procurador,
arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e
contraprovas e formular quesitos, quando se tratar
de prova pericial. Igualmente, é nessa fase que o
investigado prestará o seu interrogatório, tendo a
chance de esclarecer a sua versão do(s) fato(s).
Após esses atos, será formulada (caso a
comissão assim entenda) a indiciação do servidor,
com a especificação dos fatos a ele imputados e das
respectivas
provas.
Nesse
momento,
é
oportunizada pela comissão ao investigado uma defesa escrita, que, depois de apresentada,
a comissão elaborará um relatório, onde resumirá as peças principais do processo e
mencionará as provas em que se baseou para formar a sua convicção.
O relatório será sempre conclusivo e claro quanto à inocência ou à responsabilidade
do servidor, sendo posteriormente remetido à autoridade que determinou a instauração do
PAD para julgamento.
2.3.
JULGAMENTO
A autoridade julgadora terá o prazo de vinte dias para proferir a sua decisão. Caso a
comissão tenha reconhecido a inocência do servidor, é provável que ocorra o arquivamento
4
do processo – salvo se o relatório tenha sido manifestamente contrário às provas dos autos.
Importante frisar que o julgamento sempre acatará o relatório feito pela comissão.
3.
CABE RECURSO CONTRA O JULGAMENTO?
Sim. O chamado recurso disciplinar interno é a franquia recursal conferida ao servidor
para reexaminar o ato punitivo imposto contra ele. Todavia, previamente à interposição de
recurso, há a possibilidade de requerer a reconsideração diretamente à autoridade que
decidiu contrariamente aos direitos do servidor. Mesmo assim, caso a decisão seja mantida,
cabe a interposição de recurso disciplinar interno à autoridade superior para que esta
confirme, anule ou reforme a decisão antes proferida – sendo desnecessária a apresentação
de novas provas, bastando as já produzidas no PAD.
4.
A IMPORTÂNCIA DO
ADVOGADO NO PAD
Dados apresentados pela
Controladora-Geral da
União (CGU) apontam que
cerca de 50% das
demissões oriundas de
processos administrativos
disciplinares resultam em
reintegração dos
servidores por falha na
condução dos processos –
leia-se nulidades.
EXISTEM ALTERNATIVAS AO SERVIDOR QUE JÁ FOI CONDENADO
DEFINITIVAMENTE EM PAD?
Sim. O fim de um PAD não
significa,
necessariamente,
o
encerramento da atuação defensiva –
mesmo quando exauridos todos os
recursos. Isso porque é prevista a
revisão
processual
em
caráter
semelhante à revisão criminal e à ação rescisória no juízo cível. Em outras
Fonte: Perguntas e Respostas
sobre Processo Administrativo
Disciplinar. Disponível em:
http://eticaegestao.ifsc.edu.br
/formacao-degestores/perguntas-erespostas-sobre-processoadministrativo-disciplinar/.
Acesso em: 28/05/2014.
palavras, cuida-se de um novo processo a ser apensado no PAD originário
buscando a reforma da condenação, em que será nomeada uma comissão
revisora.
É necessária a presença de fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de
justificar a inocência do servidor punido ou a inadequação da penalidade
aplicada. É extremamente importante a constituição de advogado competente na matéria,
pois a simples alegação de injustiça na pena imposta não constitui fundamento idôneo para
alcançar a revisão – apenas com o conhecimento técnico o sucesso na reforma da punição é
possível.
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5.
A DENÚNCIA ANÔNIMA É LEGAL?
Não. A Lei nº 8.112/90, que regula o regime jurídico dos servidores públicos civis da
União, condiciona a apuração de denúncias de irregularidades apenas quando houver
identificação e endereço do denunciante, além de a acusação ter de ser
VOCÊ SABIA?
formulada por escrito e com autenticidade. Evita-se, dessa forma, acusações
Dados apresentados pela
Controladora-Geral da
União (CGU) apontam que,
no ano de 2005, cerca de
70% das denúncias
anônimas tinham
motivação de natureza
política – o que confirma a
importância da vedação ao
anonimato
anônimas
e
inidôneas
formuladas
com
o
claro
objetivo
de
caluniar/difamar/injuriar servidores.
6.
É OBRIGATÓRIA A PRESENÇA DE ADVOGADO NO PAD?
Muito discutiu-se sobre a obrigatoriedade (ou não) da presença de
advogado nas fases do PAD. Atualmente, com a edição da recente Súmula nº
Fonte: Perguntas e Respostas
sobre Processo Administrativo
Disciplinar. Disponível em:
http://eticaegestao.ifsc.edu.br
/formacao-degestores/perguntas-erespostas-sobre-processoadministrativo-disciplinar/.
Acesso em: 28/05/2014.
343 do STJ, está sedimentado que “é obrigatória a presença de advogado em
todas as fases do processo administrativo disciplinar”. Esse posicionamento
decorre da circunstância de que é
exatamente na fase do inquérito
(probatória) que se colhem os
elementos que servirão de suporte para a futura
aplicação da penalidade administrativa – e, na
ausência de defensor, provas poderiam ser
produzidas ao arrepio da lei sem a percepção do
servidor.
Aliás, caso o acusado não constitua advogado, deve ser nomeado um defensor dativo
para a elaboração de defesa técnica e comparecimento às etapas do PAD. Caso essa regra não
for respeitada, o PAD deve ser anulado e constituído ou nomeado um defensor, repetindo-se
todos os atos antes realizados.
7.
QUAL A INFLUÊNCIA DO PAD NOS PROCESSOS CIVIL E PENAL? E VICE-VERSA?
Apesar de o regime jurídico do servidor federal apontar que as sanções civis, penais
e administrativas são independentes entre si, essa independência não é absoluta, pois o
6
próprio regime prevê que a responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso
de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria. Daí a importância da
união de expertises de Direitos Administrativo, Penal e Civil, serviços esses oferecidos pela
GARRASTAZU ADVOGADOS com nível de peculiar excelência.
É essencial que o advogado que esteja atuando no PAD já pense no futuro dos outros
processos, pois cada decisão administrativa pode mudar drasticamente o porvir criminal e/ou
cível. De nada adianta alcançar um
resultado
razoável
administrativamente se o desfecho
acabar comprometendo o servidor
criminalmente. Cuida-se de uma
atuação delicada que, reitere-se,
demanda advogado que domine
ambas as tecnologias.
8.
A INSTAURAÇÃO DO PAD GERA, AUTOMATICAMENTE, O INÍCIO DO PROCESSO
PENAL?
Não necessariamente. Para que isso ocorra, é necessário que a infração denunciada
seja capitulada, também, como crime no Código Penal. Em caso positivo, o processo disciplinar
será remetido ao Ministério Público para o oferecimento de denúncia no processo penal,
ficando a cargo do Judiciário a gestão processual.
9.
HÁ COMO SER CONDENADO ADMINISTRATIVAMENTE E, TAMBÉM, CIVIL E
CRIMINALMENTE?
Sim. Conforme explicado no tópico anterior, nada impede que o servidor seja
condenado no PAD e, ainda assim, sofra sanções de competência cível, como, por exemplo, a
obrigação de indenizar o Município/Estado/União de valores desviados quando do exercício
da função. Igualmente, como as instâncias são independentes, é válida a condenação
cumulativa na esfera penal, sofrendo o servidor, aqui, uma reprimenda reclusiva como a
prisão – ao invés de disciplinar.
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10.
A CONDENAÇÃO ADMINISTRATIVA GERARÁ, NECESSARIAMENTE, UMA
CONDENAÇÃO CRIMINAL? E VICE-VERSA?
A condenação administrativa não gerará, necessariamente, uma condenação
criminal. Isso porque existem condutas que são ilícitas para o Direito Administrativo mas não
o são para o Direito Penal. Vige no sistema criminal o princípio da legalidade, sendo vedada a
responsabilidade penal para condutas não tipificadas em lei. Todavia, alertamos que na
maioria dos casos é prevista pena criminal à conduta indisciplinar. Daí novamente a
importância de uma atuação advocatícia zelosa
conjunta em ambas as áreas, para evitar que o PAD
sirva de suporte probatório contra o servidor no
processo penal. Todavia, a decisão penal já definitiva,
que
tenha
apurado
que
o
servidor
cometeu
determinado fato ilícito, certamente trará repercussões
no PAD – salvo se o fato tratado na sentença não seja
previsto, por lei ou regulamento, como falta disciplinar.
Aliás, em caso de condenação criminal definitiva,
entende-se que seja inclusive dispensável a instauração
do PAD, já que o julgamento disciplinar deve-se fundar
na sentença penal. Caso o PAD já tenha sido instaurado
e sobrevenha condenação criminal definitiva, ele deve
ser arquivado pela perda de seu objeto.
11.
A ABSOLVIÇÃO CRIMINAL GERA, NECESSARIAMENTE, A ABSOLVIÇÃO DISCIPLINAR?
Diferentemente da condenação criminal, que vincula o julgamento administrativo –
salvo quando o fato tratado na sentença não seja previsto, por lei ou regulamento, como falta
disciplinar –, a absolvição no processo penal nem sempre expressa de forma segura a
inocência do servidor, tanto é que o regime jurídico dos servidores públicos civis da União
prevê a vinculação do julgamento administrativo apenas quando a absolvição criminal negar
a existência do fato ou a autoria do servidor. Seguem as espécies de absolvições criminais que
não sujeitam o julgamento disciplinar: i) por não haver prova da existência do fato; ii) por não
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constituir o fato infração penal; iii) por não existir prova de ter o réu concorrido para a infração
penal; iv) por inexistir prova suficiente para a condenação. Mais uma vez fica demonstrada a
relevância de uma atuação distinta no processo penal, pois, obtendo êxito na comprovação
da efetiva inexistência do fato ou do envolvimento do servidor, não só a ação penal, senão o
próprio PAD serão extintos.
12.
HÁ POSSIBILIDADE DE O SERVIDOR SER AFASTADO ANTES DA CONDENAÇÃO?
Sim,
mas
com
prazo
determinado. O chamado afastamento
preventivo é uma medida cautelar que
possui o objetivo de evitar com que o
servidor venha a influir na apuração da
irregularidade – como, p.ex., dificultar a
produção de provas. O prazo de
afastamento do exercício do cargo é de
60 dias, havendo possibilidade de prorrogação por igual prazo, sem, é claro, prejudicar a
remuneração.
13.
QUAIS SÃO AS PENALIDADES DISCIPLINARES?
Segundo o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, as penalidades
disciplinares são: (i) a advertência; (ii) a suspensão; (iii) a demissão; (iv) a cassação de
aposentadoria ou disponibilidade; (v) a destituição de cargo em comissão; e (vi) a destituição
de função comissionada.
Falaremos abaixo, de forma resumida, sobre cada penalidade disciplinar.
13.1. ADVERTÊNCIA
A advertência será aplicada por escrito, nos casos de violação a uma série de
proibições constantes na Lei nº 8.112/90 (regime jurídico dos servidores públicos civis da
União) e de inobservância de dever funcional previsto em lei, regulamentação ou norma
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interna – desde que não seja prevista, para essas condutas, penalidade mais grave. Um ilícito
passível de advertência, por exemplo, é recusar fé a documentos públicos1. Deve-se frisar que
a advertência será sempre por escrita – e nunca verbal. O seu objetivo possui caráter
pedagógico, ao expor a ilicitude cometida, sua natureza e consequências, e serve também de
alerta, pois deixa claro que a reincidência ensejará uma sanção mais grave – a de suspensão.
13.2. SUSPENSÃO
A suspensão é prevista em caso de reincidência em faltas punidas com advertência e
nas condutas restantes em que não é prevista a pena de demissão2, não podendo exceder 90
dias a duração da sanção. Quando houver
conveniência ao serviço, a penalidade de
suspensão poderá ser convertida em multa, na
base de 50% por dia de vencimento ou
remuneração, ficando o servidor obrigado a
permanecer em serviço.
13.3.
DEMISSÃO
A demissão é considerada a pena capital para a Administração Pública. O servidor é
banido com tal gravidade quando pratica condutas tidas como graves3, entre elas, p. ex., crime
1
Seguem as violações previstas na Lei nº 8.112/90, cuja advertência é prevista como penalidade: (i) ausentar-se
do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato; (ii) retirar, sem prévia anuência da
autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição; (iii) recusar fé a documentos públicos;
(iv) opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço; (v) promover
manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição; (vi) cometer a pessoa estranha à repartição, fora
dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;
(vii) coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindical, ou a partido
político; (viii) manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou
parente até o segundo grau civil; e (ix) recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.
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É o caso, por exemplo, do servidor que, injustificadamente, recusa-se a ser submetido a inspeção médica
determinada pela autoridade competente, cessando os efeitos da penalidade uma vez cumprida a determinação.
3
As condutas que geram a demissão são: (i) crime contra a administração pública; (ii) abandono de cargo;
(iii) inassiduidade habitual; (iv) improbidade administrativa; (v) incontinência pública e conduta escandalosa, na
repartição; (vi) insubordinação grave em serviço; (vii) ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo
em legítima defesa própria ou de outrem; (vii) aplicação irregular de dinheiros públicos; (ix) revelação de segredo
do qual se apropriou em razão do cargo; (x) lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;
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contra a administração pública e improbidade administrativa, de modo ao acusado não ter
mais condições de exercer o serviço público.
13.4. CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA OU DISPONIBILIDADE
A cassação de aposentadoria é prevista
como sanção ao servidor inativo que houver
praticado, quando da atividade pública, falta
punível com a demissão. Ou seja, é uma situação
que ocorrerá quando o servidor já estiver
aposentado, mas, enquanto exercia o seu múnus,
for apurada, por PAD, conduta punível com
demissão, de modo a gerar a cassação administrativa de sua aposentadoria – a fim de evitar
a sua impunidade (pois não se pode demitir quem já está aposentado).
Deve-se salientar que é vedado ao servidor aposentar-se voluntariamente enquanto
estiver respondendo ao PAD, apenas quando concluído o processo e cumprida a penalidade –
acaso aplicada obviamente. Todavia, caso o PAD ultrapasse o seu prazo legal sem o seu devido
desfecho, entendemos que não deve o servidor ser prejudicado pela morosidade da
Administração, possuindo direito, então, de pleitear a sua aposentadoria.
13.5. DESTITUIÇÕES DE CARGO EM COMISSÃO E FUNÇÃO COMISSIONADA
Destituição de cargo em comissão ou função comissionada é a penalidade expulsiva
aplicada à pessoa que ocupava cargo em comissão ou função comissionada, não sendo
servidor público efetivo da Administração Pública. A verdade é que os efeitos são os mesmos
relacionados à demissão.
(xi) corrupção; (xii) acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas; (xiii) valer-se do cargo para lograr
proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública; (xiv) utilizar pessoal ou recursos
materiais da repartição em serviços ou atividades particulares.
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14.
DADOS PREOCUPANTES
São preocupantes os dados oferecidos pela Controladoria-Geral da União4, através
do portal da transparência, pois demonstram a rigorosa aplicação das punições disciplinares,
além de demonstrar um constante aumento repressivo nos últimos anos. Seguem, abaixo,
tabelas e gráficos estatísticos que comprovam, cada vez mais, a necessidade de uma gestão
advocatícia competente e combatente na matéria:
1.
4
Fonte: Relatório de Acompanhamento das Punições Expulsivas Aplicadas a Estatutários no Âmbito da
Administração Pública Federal. Disponível em:
http://www.cgu.gov.br/Correicao/RelatoriosExpulsoes/Punicoes_Abr-2014.pdf. Acesso em:
30/05/2014.
12
13
15.
QUAL O PRAZO PARA OCORRER A PRESCRIÇÃO?
Sucintamente, prescrição representa a perda do direito do exercício de alguma ação,
tendo em vista o esgotamento do prazo legalmente previsto para tanto. Segundo disposição
do regimento jurídico dos servidores públicos civis da União, a ação disciplinar prescreverá
em:
(i)
5 anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;
(ii)
2 anos, quanto à suspensão;
(iii)
180 dias, quanto à advertência.
O prazo de prescrição começa a correr
da data em que o fato se tornou conhecido.
Todavia, a abertura de sindicância ou a
instauração de PAD interrompe a prescrição, até
a decisão final proferida por autoridade
competente. A ocorrência de prescrição no PAD
representa a impossibilidade de qualquer espécie de punição contra o servidor. Há casos em
que a prescrição passa por despercebida pela comissão e pelo próprio julgador – algo que
certamente não ocorrerá se o PAD estiver na gestão de um competente advogado.
16.
ÁREAS DE ATUAÇÃO
A GARRASTAZU ADVOGADOS atua em todos os órgãos que possuem legitimidade
para a instauração de processos administrativos disciplinares contra os seus servidores. É o
exemplo de nosso desempenho defensivo em processos éticos-disciplinares perante a (i)
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), (ii) Conselho Regional de Medicina (CREM), (iii)
Superintendência Regional do Trabalho e Emprego (SRTE), Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), Prefeituras, etc.
Como o nosso escritório oferece um serviço full service, contemplando a atuação em
todas as áreas do Direito – que são coordenadas por advogados especializados em cada
matéria –, temos condições bastante favoráveis de assumir casos de infrações disciplinares.
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Isso porque essa união de conhecimentos permite a formulação de estratégias totalmente
técnicas, que, sem dúvida, representam a melhor alternativa ao cliente.
Além de ser obrigatória a presença de advogado em todas as fases do PAD (por força
da Súmula 343 do STJ), podemos dizer, como fruto de nossa experiência no trato da matéria,
que, por mais que o servidor tenha condições de exercer uma defesa pessoal consistente
contra os fatos denunciados, o advogado
propicia ao investigado uma oportunidade
única de resistência diante das acusações,
mediante a apresentação de teses técnicas
e a elaboração de estratégias defensivas
voltadas ao PAD e aos eventuais processos
judiciais (cível e/ou penal) desencadeados
em virtude do processo administrativo.
Aos interessados em conhecer melhor os nossos serviços, favor acessar o nosso
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