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O SISTEMA DE COTAS COMO AÇÃO DE POLÍTICA AFIRMATIVA
NO BRASIL
Jonas França Bardella - graduando em direito no Centro Universitário Uniseb; e-mail:
[email protected]; Rafael de Jesus Moreira - graduando em direito no Centro
Universitário Uniseb, e-mail: [email protected]
RESUMO
O presente artigo tem como objetivo principal analisar o instituto das ações afirmativas no
que tange ao sistema de cotas e, como estas são instituídas no ordenamento jurídico pátrio,
confrontando-as com o princípio da igualdade a fim de verificar se estas ações coadunam-se
com o conteúdo jurídico daquele princípio. Como Metodologia, no primeiro plano, vamos
tecer algumas considerações sobre os conceitos de igualdade na doutrina jurídica e sua
aproximação com a dignidade da pessoa humana, utilizando para tanto a pesquisa
bibliográfica e artigos científicos sobre o tema. Limitamo-nos à análise de forma resumida
dos conceitos de igualdade para chegarmos à conclusão da necessidade da inclusão do outro
de forma harmoniosa, respeitando aos preceitos dos direitos humanos.
1. Introdução
O presente trabalhado intitulado “O sistema de cotas como ação de política
afirmativa” foi concebido a partir de sua elevada importância para o enfretamento da
desigualdade social no país.
Ao longo dos anos, houve uma evolução nas discussões sobre as desigualdades sociais
e raciais existentes no Brasil, onde um dos principais personagens, representado pelos
Movimentos Negros, foi o instrumento mais utilizado para fazer pressão junto ao Estado para
que fossem oferecidas à população negra propostas de políticas públicas com o intuito de
diminuir essas desigualdades.
Um dos pontos mais visíveis da desigualdade social no país está na imensa lacuna
educacional entre os negros e os brancos, como alternativa a essa problemática é instituído o
sistema de cotas. Esse sistema é uma espécie de compensação que o Estado oferece à etnia
negra, de modo que se reservam vagas para estudos em universidades pública e privadas.
Para ser beneficiado com o sistema de cotas, o aluno deve se declarar como negro ou
pardo e provar através de documentos anexados à sua matrícula tal situação. Este benefício foi
adotado primeiramente no Rio de Janeiro após a promulgação da Lei nº 3.708, de 09 de
novembro de 2001.
BARDELLA, Jonas França; MOREIRA, Rafael de Jesus. O Sistema de Cotas como Ação de Política Afirmativa
no Brasil. Revista Científica Eletrônica UniSEB. N. 3. Ano 2. Ribeirão Preto, janeiro-julho, 2014. P. 32-40.
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As cotas surgiram nos Estados Unidos como uma forma de ação afirmativa, segundo
conceito surgido na década de 1960, com finalidade reparadora de um dano histórico social,
nesse caso, pretendem oferecer aos afro-americanos a chance de participar da dinâmica da
mobilidade social crescente, sendo uma espécie de política positiva de inclusão social.
Para tal ação, compartilhamos da mesma ideia de Kabelenge Munanga, professor da
Universidade Paulista de São Paulo, no que diz respeito às políticas de ação que defendem os
direitos humanos visando dar conta do conjunto de necessidades das pessoas e das
coletividades, no qual não se percam na generalidade e na abstração, isto é, “para serem
concretas essas políticas devem defender os direitos humanos acompanhados de ações, de
programas e de projetos efetivos de mudança, de transformação da sociedade em sua
complexidade e diversidade”. (MUNANGA, 2003, p.127)
É um projeto bastante polêmico, pois opositores não acreditam em discriminação
racial em instituições de ensino e também não acreditam que tal benefício é justo, já que o
Brasil é um país miscigenado sendo de difícil comprovação estabelecer quanto à raça deste ou
daquele cidadão.
Além disso, o presente artigo busca contribuir, de maneira simples, para uma melhor
utilização do direito fundamental da igualdade, de maneira mais justa, mesmo sabendo que o
aqui exposto, não é a resolução definitiva do problema, mas é mais uma argumentação, sobre
a necessidade da inclusão do outro de maneira harmoniosa com o ordenamento jurídico e os
valores sociais.
2. As Cotas e o Princípio da Isonomia
Discorrer sobre esse tema é tarefa árdua, pois é um campo altamente ligado à questão
de justiça. O grande problema, não só no caso da igualdade, é conformar o sistema jurídico
constitucional com as necessidades reais e infinitas, de acordo com cada momento histórico
de uma sociedade carente de direitos sociais.
Celso Antônio Bandeira de Melo (1999), em seu famoso artigo intitulado “O
Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade”, também nos oferece valiosa contribuição para
o deslinde desse problema. O autor deixa claro que discriminar situações, colocando pessoas
sob a égide de diferentes regimes é da própria essência do ato de legislar, não constituindo,
portanto, só por só, gravame ao princípio da igualdade. Segundo ele, o ponto central estaria
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em se saber quando seria vedado à lei estabelecer tais discriminações, isto é, quais seriam os
limites à função legal de discriminar.
O princípio da igualdade é um espectro de dois prismas, um a ser observado na
aplicação do Direito e outro na criação do Direito. Em um polo, a igualdade é formal, “todos
os cidadãos são iguais perante a lei”, isto é, o que tradicionalmente se denomina a exigência
de igualdade na aplicação da lei, “as leis devem ser executadas sem olhar as pessoas.”
(CANOTILHO, 2002, p.424).
Esta faceta da igualdade é a sua dimensão básica, tratar todos de modo igualitário sem
distinções, não atribuindo tratamento diverso a determinado indivíduo, que irá lhe
desfavorecer por apresentar características que o difere da maioria, como também não lhe dar
um tratamento mais favorável, sob esta feição o princípio da igualdade se consagra como
norma que coíbe privilégios.
Em sua outra faceta, a Constituição Federal do Brasil de 1988 quando positiva o
princípio no seu artigo 5º ao afirmar que “todos são iguais perante a lei sem distinção de
qualquer natureza” é justamente possibilitar a igualdade material entre os cidadãos,
protegendo juridicamente, em especial aqueles que se encontrar em situação de desvantagem,
seja mulher, consumidor, deficiente, o negro ou aluno de escola pública que, necessariamente,
possui baixa-renda.
No seu livro “Curso de Direito Positivado”, José Afonso da Silva fala sobre o conceito
do princípio da isonomia e aborda sua aplicação quando menciona:
Nossas constituições, desde o Império, inscreveram o princípio da igualdade, como
igualdade perante a lei, enunciado que, na sua literalidade, se confunde com a mera
isonomia formal, no sentido de que a lei e sua aplicação tratam todos igualmente,
sem levar em conta as distinções de grupos. A compreensão do dispositivo vigente,
nos termos do art. 5º, caput, não deve ser assim tão estreita. O intérprete há que
aferi-lo com outras normas constitucionais, conforme apontamos supra e,
especialmente, com as exigências da justiça social, objetivo da ordem econômica e
da ordem social. Consideramos como isonomia formal para diferenciá-lo da
isonomia material, traduzido no art. 7º, XXX e XXXI (...)A Constituição em que não
se limitara ao simples enunciado da igualdade perante a lei: menciona também
igualdade entre homens e mulheres e acrescenta vedações a distinção de qualquer
natureza e qualquer forma de discriminação. (SILVA, 2004, p. 214-215)
Este princípio não se restringe apenas em igualar os cidadãos conforme a norma legal,
mas que a própria lei não pode ser publicada em desencontro com a isonomia. Ela não deve
ser usada como meio de privilégios ou perseguições, mas sim fonte de instrumento regulador
da vida social que permita um tratamento equânime a todos os cidadãos. Desse modo, Mello
assim entende que:
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Com efeito, por via do princípio da igualdade, o que a ordem jurídica pretende
firmar é a impossibilidade de desequiparações fortuitas ou injustificadas. Para
atingir este bem, este valor absorvido pelo direito, o sistema normativo concebeu
fórmula hábil que interdita, o quanto possível, tais resultados, posto que, exigindo
igualdade, assegura que os preceitos genéricos, os abstratos e atos concretos colham
a todos sem especificações arbitrárias, assim proveitosas que detrimentos para os
atingidos (MELLO, 1999, p. 18).
Desse pressuposto, vê-se que o princípio da igualdade é uma exigência para que não
haja privilégios. Que todos devem ser tratados com isonomia, que as diferenças não sejam
obstáculos para a efetivação desse princípio.
No entanto, Carmen Lúcia Antunes Rocha menciona que se a igualdade jurídica
tivesse apenas o objetivo de proibir as discriminações seria incapaz de possibilitar a realização
dos objetivos fundamentais dispostos na Constituição Federal.
E ainda sustenta que:
A Constituição Brasileira de 1988 tem, no seu preâmbulo, uma declaração que
apresentou um momento novo no constitucionalismo pátrio: a idéia de que não se
tem a democracia social, a justiça social, mas que o Direito foi ali elaborado para
que se chegue a tê-los [...] O princípio da igualdade resplandece sobre quase todos
os outros acolhidos como pilastras do edifício normativo fundamental alicerçado. É
guia não apenas de regras, mas de quase todos os outros princípios que informam e
conformam o modelo constitucional positivado, sendo guiado apenas por um, ao
qual se dá a servir: da dignidade da pessoa humana (ROCHA, 1996, p. 289).
No tocante ao princípio da igualdade perante a lei entre os cidadãos e em consonância
com a literatura citada, este princípio não busca apenas uma igualdade formal, ou seja, perante
a lei. Mas, principalmente, a igualdade formal que preocupa em tratar os desiguais na medida
das suas desigualdades.
3. As Cotas e a Política de Ação Afirmativa
As ações afirmativas são entendidas como o conjunto de políticas voltadas à
concretização do princípio da igualdade pela faceta material, realizadas pelo setor público,
privado ou por órgãos dotados de competência, de caráter compulsório ou voluntário e
temporal, a fim de promover, integrar indivíduos e grupos tradicionalmente discriminados. É
formula de extrair do isolamento, da discriminação social as minorias.
Dentro de um contexto geral as ações afirmativas recebem várias definições, contudo
esses conceitos mantêm relação entre si. Têm-se, também, como terminologias: ações
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positivas, discriminação positiva, políticas compensatórias, discriminação reversa, cotas,
reservas vagas, “equaloportunity policies”, etc (MUNANGA, 2003, p. 117).
As ações afirmativas sob a perspectiva norte americana, a princípio, se definiam com
um mero encorajamento por parte do Estado para que as pessoas com poder decisório nas
áreas públicas e privadas levassem em consideração, nas suas decisões, fatores até então tidos
como irrelevantes pelos responsáveis políticos e empresariais, tais como raça, cor, sexo e
origem nacional das pessoas para acesso ao mercado de trabalho e educação (GOMES, 2001,
p. 39).
Ainda de acordo com Gomes diante da ineficiência das formas clássicas de combate à
discriminação, dá-se início a um processo de mudança no conceito do instituto que passou a
ser associado à ideia mais ousada de realização de igualdade de oportunidades através da
imposição de cotas rígidas de acesso dos grupos de minorias em determinados setores do
mercado de trabalho e de instituições educacionais.
Para Kent Greenawalt: “ação afirmativa é uma expressão que se refere às tentativas de
trazer membros de grupos sub-representados, normalmente grupos que sofrem discriminação,
a um grau mais alto de participação em algum programa de benefício” (MENEZES, 2001,
p.28).
Para Menezes (2001), a ação afirmativa tem por finalidade implementar uma
igualdade concreta, que a isonomia (igualdade formal) por si só, não consegue proporcionar.
Através de uma ação específica, promover uma igualdade material, o que uma lei
simplesmente, muitas vezes, não consegue proporcionar.
No Brasil, políticas de ação afirmativa ganharam destaque pela pressão de
movimentos sociais, em especial o Movimento Negro, com grande penetração social no país.
Esses movimentos exercem um esforço meritório no sentido de ampliar a inclusão social no
ensino superior e lutar não apenas pelo acesso, mas também pelo acompanhamento e
necessário apoio ao estudante dada à diversidade de fatores responsáveis pela evasão.
Os argumentos utilizados para implantação das cotas são segundo Carvalho, e o
Manifesto em Favor da Lei de Cotas e do Estatuto da Igualdade Racial de 2006, os seguintes:
baixo número de negros e pardos nas universidades, principalmente em cursos mais
concorridos; pagamento de uma dívida social pelos séculos de escravidão; a exclusão de
alunos de escolas públicas e pobres nas universidades; os compromissos internacionais
firmados pelo Governo Brasileiro; assegurar aos brancos e negros igualdades de acesso ao
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mercado de trabalho; ao que dispõe a Constituição da República Federativa do Brasil, quanto
a erradicar a pobreza e reduzir desigualdades sociais e regionais.
Em seu artigo, “Políticas de ação afirmativa em benefício da população negra no
Brasil: um ponto em defesa de cotas”, Munanga expõe uma pesquisa mostrando a exclusão da
população negra no Brasil nas últimas décadas:
Ricardo Henriques chega à conclusão de que “no Brasil, a condição racial constitui
um fator de privilégio para brancos e de exclusão e desvantagem para os nãobrancos. Algumas cifras assustam quem tem preocupação social aguçada e
compromisso com a busca de igualdade e equidade nas sociedades humanas”:
• do total dos universitários brasileiros, 97% são brancos, 2% negros e 1%
descendentes de orientais;
• sobre 22 milhões de brasileiros que vivem abaixo da linha da pobreza, 70% deles
são negros;
• sobre 53 milhões de brasileiros que vivem na pobreza, 63% deles são negros
(MUNANGA, 2003, p.33).
Da análise do ensinamento supra transcrito, conclui-se que a ação do Estado é
essencial para regular juridicamente o processo de realização da política de reconhecimento
da igualdade prática. O Estado deve participar de forma a permitir que a política social se
desenvolva por meio de incentivos e de leis para que possa diminuir as desigualdades sociais
trazendo dignidade humana para os excluídos, nesse caso, a população negra. No entanto, as
ações afirmativas, para que possam efetivamente gerar os resultados pretendidos com sua
implementação, não podem se restringir à criação de cotas nos variados setores de atividades
desenvolvidas em sociedade. Antes, devem ser realizadas conjuntamente com programas e
projetos que atinjam as causas da desigualdade, para que possam efetivamente levar à
igualdade de oportunidades entre os indivíduos.
4. Argumentos Contrários e a Favor das Cotas
Existem correntes que são contra e a favor das cotas raciais, falaremos primeiro das
correntes contra as cotas raciais.
Essas correntes que são contra afirmam que as cotas violam o significado da igualdade
humana descrita na Constituição Federal. O que nos faz lembrar que no artigo 5º, caput, é
vedada essas cotas raciais pela consciência nacional, mostra ainda no artigo 19, que “é vedada
à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios, criar distinção entre brasileiros ou
preferências entre si” (Cotas raciais contra e a favor). São essas cláusulas que supostamente
deveriam assegurar a igualdade de direitos a todos. No entanto, o que acontece é diferente,
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eles (defensores das cotas raciais) desprezam esse princípio de igualdade humana trazido pelo
Iluminismo, em que Kant dizia que “todos os seres humanos nascem livres e iguais em
dignidades e direitos” (Cotas raciais contra e a favor). É como se estivéssemos vivendo como
colônia de Portugal, fazendo leis que discriminam a cor da pele, a origem, religião, porém
com a influência desse iluminismo do séc. XVIII.
Nos EUA seja preto ou branco o que realmente importa é a cor (origem). Já para o
Brasil o que importa é a raça (marca) e é por isso que não tivemos brigas pela origem, em
contra partida temos as discriminações por causa da cor. O que se discute aqui não é a
inclusão dos negros as universidades públicas. O que se discute aqui é se a Carta Magna
permite a discriminação estatal com base em direitos raciais segregados.
Em se tratando dos defensores das cotas raciais, comecemos por 1931, quando se
ouviu falar pela primeira vez em cotas ao mencionar as leis trabalhistas aprovadas, na qual
determinava que pelo menos 2/3 dos trabalhadores das empresas brasileiras fossem nacionais.
Em 1968, o Brasil cria a lei do boi para as faculdades, em que as escolas de ensino médio e
superior agrícolas tivessem que separar 50% das vagas para agricultores ou filhos destes, que
tenham terras ou não, que residam em zonas rurais, e 30% das vagas separadas também para
agricultores e filhos destes, com ou se terras, que residam em zonas urbanas.
Na vigência da nossa Constituição (1988), fora adotado o regime de cotas aos
portadores de deficiência, dentro do setor público e privado. Também fora adotado o regime
de cotas para a inclusão das mulheres na política, participando de candidaturas partidárias.
Conclui-se então que, para essa corrente as cotas deveriam servir de orgulho ao Brasil
por se tratar de um produto genuinamente nacional. Antigamente não existia nenhum
questionamento sobre o sistema de cotas em outros segmentos, porém no momento que esse
sistema de cotas raciais surge para favorecer a população negra, eclode aquela oposição
incapaz de enfrentar o contraditório.
Não são as cotas que acabarão com a discriminação racial, elas só exercem a função de
minimizar as desigualdades raciais no ensino superior, fazendo com que aumente o número de
negros nas universidades públicas, postos de trabalho e com isso mudarem aquela imagem
tosca de que negro ou é faxineiro, ou é sambista ou traficante. “Sabemos que uma sociedade
igualitária, de igualdade para todos não existe, no entanto, não basta saber, deve-se colocar
em prática e assumir a ousadia da mudança” (Um Breve Texto a Favor das Cotas Raciais no
Ensino Superior).
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5. Considerações Finais
Somos favoráveis ao sistema de cotas tanto que se entenda que essas ações afirmativas
possuam ações conjuntas, atacando o problema desde a sua raiz, pois nenhum problema social
foge da deficiência das estruturas de base, como educação, distribuição de renda, falta de
oportunidade, e outros. Todavia, sem essas ações conjuntas, tudo que for feito em relação às
cotas nunca será suficiente para melhorar a situação da desigualdade social, em qualquer lugar
que for aplicado.
O Estado, por ser o responsável por gerar o bem-estar da sociedade, deve primar por
uma educação de qualidade desde a infância, para que todos os cidadãos, independentes de
cor, raça, sexo, gênero ou de um passado de discriminação, não necessitam de políticas
públicas compensatórias para terem igualdade de oportunidades.
É na diversidade – característica nata da sociedade brasileira - que se deve buscar a
unidade entre os povos. Afinal, todos são iguais por natureza como disse Rousseau, mas com
as relações, surgiram as diferenças entre os homens e cabe ao Estado e à sociedade agir com
eficiência e eficácia para que essas divergências e desigualdades não se perpetuem como no
caso presente.
Apesar dos esforços que possam ser feitos, nada será suficiente para pagar a dívida
histórica que temos com os negros e com outras minorias que sofreram e sofrem com a
desigualdade, porém, as cotas são os primeiros passos para uma mudança efetiva nesse quadro
de desigualdade histórica.
Por fim, conclui-se que o sistema de cotas é um indicativo de inclusão social em
virtude das ações afirmações, mesmo que este seja visto como uma política discriminatória, o
que se visa é a implementação dos objetivos também da Constituição Federal que coaduna
totalmente com os valores sociais esculpidos pela mesma.
Desse modo, o que se busca é a igual material, sendo assim, a expressão da igualdade
formal não foi suficiente para abolir privilégios nem evitar discriminações e tornar acessíveis
aos desiguais oportunidades de que gozam os indivíduos socialmente mais privilegiados.
Portanto, a igualdade deverá se traduzir em igualdade de condições de oportunidade para
todos, fundamentado na justiça distributiva que embasa no reconhecimento dos direitos de
indivíduos ou grupos minoritários, no qual teriam acesso se houvesse justiça social no meio
social em que vivem, sendo necessário tratar os desiguais na medida das suas desigualdades, a
fim de ver realizado o princípio constitucional em sua mais completa interpretação.
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REFERÊNCIAS
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