“O DIREITO À CIDADE NO BRASIL” UM DESAFIO A SER QUESTIONADO, APROFUNDADO E ENFRENTADO, SEMPRE OFICINA SOBRE POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO URBANO NO BRASIL 1
ORGANIZADA PELA MISEREOR EM SÃO PAULO DE 18 A 20 DE OUTUBRO DE 2012
A forma pela qual se deu o desenvolvimento urbano no País com processos sociais excludentes, tornou o Brasil um dos países mais injustos em termos de acesso ao direito à cidade para os mais pobres. As cidades brasileiras não são muito acolhedoras para quem tem poucos recursos, seja em termos de moradia, de infraestrutura, de espaços públicos, de atividades socioculturais e, mesmo, de políticas públicas. Responsáveis pelo Brasil na Misereor, parceiros urbanos de oito cidades brasileiras, movimentos sociais, ONGs locais e nacionais compartilharam análises, percepções, práticas e esperanças para enfrentar os principais desafios urbanos no Brasil. O encontro de todos esses especialistas da vida urbana apontou a urgência no sentido de garantir acesso à terra na cidade, de desenvolver uma política urbana com inclusão social, de fortalecer a sociedade civil e de lutar contra a violência urbana. 1
Texto elaborado por Patrick Bodart – Periferia. Uma reflexão em diversas etapas De maneira geral, a cooperação internacional não tem dedicado tanto apoio ao setor urbano. No entanto, no Brasil, a situação chama mais atenção em função dos números muito elevados da população que mora nas cidades e imediações. A Misereor vem refletindo essas questões e acabou de publicar seu posicionamento para o “Desenvolvimento Urbano na América Latina e no Caribe”. Para acessar ao documento STELA Em 2010, o seminário sobre Segurança Pública e Questões Urbanas reuniu entidades e grupos brasileiros em São Paulo. Em setembro de 2011, parceiros nordestinos da Misereor se encontraram em Recife para discutir o tema: A questão urbana no Nordeste: desafios para garantia do direito à cidade. Esses dois momentos permitiram abordar aspectos temáticos e regionais da questão urbana no Brasil. Para acessar ao documento sobre segurança urbana Para acessar ao documento do Nordeste A equipe do Brasil e o responsável urbano para América Latina na Misereor consideram importante incentivar o diálogo com os parceiros sobre questões urbanas e reunir subsídios para definir diretrizes mais precisas para a cooperação urbana no País. 1. Documentos iniciais Para iniciar e provocar o diálogo, Luiz Kohara do Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos e membro do Centro de Assessoria e Apoio a Iniciativas Sociais (CAIS), com o apoio de Patrick Bodart – Periferia, elaborou um texto destacando cinco dimensões que dificultam a aplicação do direito à cidade no Brasil. Para acessar ao documento inicial de Luiz Kohara Este texto foi enviado aos participantes antes do encontro, junto com outro documento elaborado, em 2010, sobre as políticas habitacionais e, mais especificamente, sobre o programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV). Para acessar ao documento sobre o MCMV Relatório do encontro “O Direito à Cidade no Brasil” em São Paulo – Junho de 2013 – Página 2 de 10 2. O encontro Grupos de Fortaleza, Manaus, Petrópolis, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e São Paulo, presentes ao encontro, representavam 17 entidades. Cada uma delas preparou uma curta apresentação para que todos conhecessem suas áreas e formas de atuação. Para acessar à apresentação dos participantes Partindo dos textos enviados, o conjunto dos participantes analisou os desafios urbanos, buscando confirmar, enriquecer e diversificá-­‐los. Todos se apropriaram dos cinco eixos propostos como prioritários e os debates demonstraram que eles correspondiam aos desafios atuais das cidades brasileiras. Como enfrentar esses desafios e encontrar caminhos para garantir o direito à cidade? Essa pergunta que norteou o debate durante todo o encontro permitiu que algumas pistas fossem identificadas e outras questões continuassem como interrogações abertas. 3. O texto final dos desafios urbanos No final de 2012, uma nova versão do texto foi redigida, incorporando os aportes dos participantes e a reflexão conjunta que o encontro de São Paulo provocou. Esse texto circulou entre os participantes para uma revisão final antes de ser divulgado no Brasil e na América Latina. Para acessar al texto final Relatório do encontro “O Direito à Cidade no Brasil” em São Paulo – Junho de 2013 – Página 3 de 10 Cinco eixos essenciais para o setor urbano no Brasil Além do gigantesco crescimento populacional, o texto inicial destaca a falta de democracia na gestão pública, apontando que o País realiza a ocupação do espaço urbano de acordo com interesses econômicos, além de possuir um dos maiores índices de desigualdade social do planeta. Desde os anos de 1970, com as importantes mobilizações e reivindicações sociais, a luta pelo direito à cidade e pela reforma urbana tornou-­‐se referência para muitos movimentos e entidades sociais, com diversos avanços que se traduziram em conquistas legais e em novas formas de gestão pública. Entretanto, a grande concentração fundiária, a falta de controle sobre o uso do solo e a especulação imobiliária são aspectos estruturais que continuam agravando os problemas urbanos, além da prática de incentivo a megaprojetos e a megaeventos por parte dos governos. Nesse contexto, o texto inicial ressaltou cinco eixos para propiciar o acesso mais equitativo à cidade. 1. Os impressionantes números e indicadores dos déficits quantitativo e qualitativo ressaltam o caráter crucial do acesso à moradia digna. Não se trata só de produzir mais casas, senão também, de desenvolver os mecanismos que tornem possível o acesso de famílias de baixíssima renda e que garantam a qualidade das habitações produzidas. O programa Minha Casa, Minha Vida é bastante representativo em termos de unidades habitacionais produzidas e de subsídios para a população mais pobre. Entretanto, esse programa tem apresentado inúmeros casos de habitações de baixa qualidade e de grandes conjuntos habitacionais localizados em áreas sem infraestrutura urbana consolidada. Vale lembrar também que não existe política habitacional duradoura. Apesar desse contexto, os diferentes movimentos sociais, com o apoio de ONGs, técnicos e pesquisadores, conseguiram pôr na pauta pública o tema urbano e o acesso à moradia digna. O papel da sociedade civil foi decisivo para propor alternativas, por meio do Sistema e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, do Estatuto da Cidade e do próprio Ministério das Cidades. 2. Na sociedade brasileira, existe a ideia de que a pobreza é decorrência natural dos processos de desenvolvimento, justificando assim inúmeras situações de injustiça contra os pobres e gerando expressivas formas de desigualdade social. A estruturação urbana tem sido orientada pelos interesses do capital imobiliário, com frequentes situações de expulsão de moradores e forte valorização das terras urbanizadas. Com isso, há incremento populacional nas periferias, causando um importante processo de segregação socioterritorial nas cidades, conjugado aos custos e deficiências do transporte público. Isso tem acontecido, muitas vezes, com ausência do Estado, falta de perspectiva para os jovens e baixa qualidade dos serviços. Relatório do encontro “O Direito à Cidade no Brasil” em São Paulo – Junho de 2013 – Página 4 de 10 Poucas experiências têm mostrado efeitos contra esses processos de segregação, a não ser quando existem formas conjuntas e transversais de intervenção pública. As experiências que obtiveram os melhores resultados foram aquelas que contaram com a participação da comunidade de maneira organizada em todas as ações. 3. A questão da violência urbana é complexa e deve integrar hoje novas conceituações, como a violência doméstica, as violências de caráter discriminatório, dentre outras. Além disso, os meios de comunicação estão construindo uma verdadeira “indústria do medo”. As populações em situação de pobreza são bastante visadas, como vítimas diretas ou reféns dessas diferentes formas de violência do crime organizado. Há situações em que pessoas envolvidas em crimes e/ou em milícias desencadeiam clima generalizado de violência nas cidades, muitas vezes, acentuado por agentes públicos e grande mídia. Como a problemática da violência está dissociada das questões de desenvolvimento econômico, social e urbano, a compreensão dessa realidade fica bastante distorcida e agravada, ainda mais, frente a um sistema de segurança pública esgotado. Em 2009, a realização da 1a Conferência Nacional de Segurança Pública constituiu-­‐se um passo importante na ampliação desse debate. Em seguida, foi consolidado o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania, cujo tema foi retomado pela Campanha da Fraternidade 2009. Pouco a pouco a questão da segurança pública foi sendo abordada e debatida na busca de soluções. Algumas experiências têm mostrado resultados positivos e animadores a partir do momento em que houve envolvimento direto dos poderes públicos com as comunidades, como aconteceu em Diadema e nos distritos de Jardim Ângela e Capão Redondo na Zona Sul de São Paulo. 4. Em contexto internacional no qual as questões ambientais aparecem cada vez mais graves, há, em geral, pouco interesse de setores governamentais e empresariais no Brasil em assumir medidas de prevenção, pois elas exigem investimentos públicos em áreas de pouca repercussão eleitoral e que acarretam em diminuição dos lucros das empresas privadas. Apesar disso, parte dos discursos ambientalistas acusam geralmente as populações pobres de causarem danos à biodiversidade, enquanto são as mesmas populações que já sofrem as consequências da falta de arborização e das diversas manifestações de disfunções e desequilíbrios ambientais. Trata-­‐se claramente de uma questão de justiça socioambiental que, até hoje, está gerando cada vez mais conflitos baseados na criminalização da pobreza. A exclusão socioterritorial agravada pela falta de transporte público de qualidade e de investimento público constitui uma das principais causas dos problemas ambientais que as grandes cidades brasileiras estão enfrentando. Relatório do encontro “O Direito à Cidade no Brasil” em São Paulo – Junho de 2013 – Página 5 de 10 Nesse contexto, a Cúpula dos Povos organizada em paralelo à Conferência Rio+20 veio fortalecer a necessidade de um novo paradigma de desenvolvimento, pautado no respeito ao planeta e na justiça social. Alguns marcos regulatórios para o saneamento básico e os resíduos sólidos, bem como os planos diretores realizados com participação popular constituem avanços e instrumentos válidos para combater essas injustiças socioambientais. 5. A historia do Brasil foi construída, por um lado, em função de interesses das forças hegemônicas do capital nacional e internacional e, por outro, por muitas lutas em defesa da dignidade humana e dos direitos humanos. A Constituição de 1988 foi um elemento decisivo para responsabilizar todos os entes federativos, no sentido de democratizar o poder público com participação popular, bem como a elaboração e aprovação do Estatuto da Cidade é marco jurídico importante para a democratização das cidades brasileiras. Apesar disso, os mecanismos de participação popular previstos nas políticas públicas sofrem contínuos enfrentamentos que buscam seu enfraquecimento. Isso obriga a pensar formas de fortalecimento da gestão democrática das políticas públicas. Várias experiências demonstraram resultados com importante potencial em termos de gestão democrática, como as experiências de orçamento participativo e a implementação de conselhos, conferências e fóruns. Hoje, existe uma compreensão mais ampla da democracia com debates sobre a questão urbana por parte de setores populares que realizam importantes mobilizações para pressionar os gestores públicos. Relatório do encontro “O Direito à Cidade no Brasil” em São Paulo – Junho de 2013 – Página 6 de 10 Avanços e questões a serem aprofundadas A partir dos debates durante o encontro, surgiram alguns elementos novos e outros já enunciados que precisam ser aprofundados e viabilizados: 1. As lutas urbanas não se limitam à conquista de moradias e devem contemplar a indicação de terras bem localizadas nas cidades para pessoas com escassos recursos, e não aceitar aquelas áreas distantes com serviços inexistentes ou de baixa qualidade. Isso implica, entre outras ações, na ocupação dos vazios urbanos e prédios abandonados, na revitalização de bairros com a permanência das populações, na demarcação de áreas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), no incentivo à reocupação dos centros urbanos e no controle dos aluguéis e das tarifas de água e de luz praticados. Ao mesmo tempo, é fundamental continuar lutando por espaços e por serviços de qualidade nas periferias. Questionamento: Nessa busca de otimização do uso do solo urbano, como produzir uma cidade de qualidade, com índices aceitáveis de ocupação do solo, garantindo a promoção de atividades coletivas, dinâmicas de produção e de consumo locais e modos de deslocamentos sustentáveis? Propostas  Refletir sobre o modelo de estruturação de concentração fundiária para enfrentamento dos conflitos.  Apoiar a campanha “Função Social da Propriedade Urbana”.  Articular e mobilizar as organizações para intervir na elaboração da lei de parcelamento do solo.  Buscar boas referências de regularização fundiária.  Promover o planejamento da ocupação e uso do território central e do restante da cidade por meio da participação direta de movimentos e organizações sociais.  Resistir contra a não remoção das famílias provocada pela realização de grandes obras nas cidades. 2. A falta de uma verdadeira política habitacional no Brasil reafirma a importância de implementar o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) para atender o déficit quantitativo e qualitativo. Nesse sentido, é preciso definir diretrizes gerais e realizar possíveis adaptações a cada contexto especifico do País. Trata-­‐se também de lutar para garantir que o SNHIS seja discutido com os movimentos sociais e não apenas entre governantes. Para sua efetivação, o SNHIS deverá contar também com os recursos de programas governamentais como o Minha Casa Minha Vida, parte de verba do PAC e, sobretudo, de financiamento permanente previsto na PEC 285 a ser ainda aprovada. Proposta  Refletir sobre o modelo de estruturação de concentração fundiária para enfrentamento dos conflitos. 3. Os movimentos sociais e a sociedade civil devem incentivar o debate a partir da análise de experiências na construção de novos paradigmas baseados no bem comum, como as noções de propriedade coletiva, acesso à terra sem propriedade e autogestão. Essa Relatório do encontro “O Direito à Cidade no Brasil” em São Paulo – Junho de 2013 – Página 7 de 10 reflexão sobre a noção de propriedade é essencial na busca de alternativas habitacionais e de trabalho nas cidades. Na mesma perspectiva, compreender os mecanismos que as cidades brasileiras estão construindo obriga a repensar a visão de cidade que queremos criar, incluindo as formas de articulação entre os bairros e os deslocamentos nas cidades. Questionamentos: Haverá mudança de atitude em relação à propriedade e à qualidade de vida na cidade, apenas por meio de debates? Por que não propor experimentação ou projeto piloto que aponte a força de outras alternativas aos poderes públicos? Propostas  Organizar banco de dados de experiências autogestionárias em parceria com universidades para visibilizá-­‐las como modelo de referência em produção habitacional.  Promover intercâmbios de boas práticas de experiências de autogestão de moradias na América Latina. 4. Na construção de empreendimentos em processos de urbanização de favelas ou em qualquer outra obra urbana, deve-­‐se exigir a participação das famílias em todas as etapas de concepção e implementação das políticas públicas urbanas. É importante contar com o apoio de equipe multiprofissional. 5. As cidades requerem sistemas eficientes de transporte que ofereçam as mesmas condições de mobilidade a todos, sem discriminação. Além do questionamento das formas de investimento e da qualidade dos serviços, deve-­‐se buscar diversidade de sistemas de transporte sustentáveis, com bilhete único e tarifa zero. 6. Na perspectiva de romper os estigmas da pobreza, que acentuam a violência, é indispensável apontar os limites da atual Política de Segurança Pública no Brasil e defender uma abordagem integrada das políticas sociais e urbanas para lutar contra a violência nas cidades. Essa perspectiva propõe: melhorias nos bairros; implementação de serviços públicos sociais e culturais nas áreas com maior vulnerabilidade social; ações de gestão territorial por meio da participação popular e de diálogos com a população; implementação de política nacional de mediação e prevenção de conflitos fundiários urbanos. Por outro lado, como existe violência institucional promovida pelos mesmos órgãos públicos, é preciso lutar pela desmilitarização da polícia e das intervenções sociais militarizadas praticadas pelas diversas instâncias do Estado. Esse clima generalizado de violência impõe agir, também, em todas as outras dimensões da violência como, a doméstica, escolar, no trânsito, bem como, todas as formas de intolerância sexual, religiosa e étnica. 7. As questões ambientais e os numerosos conflitos gerados, por exemplo, pela grilagem de terras, criminalização da pobreza e megaeventos, obrigam a desenvolver processos de capacitação para uma justiça socioambiental nas cidades, buscando a apropriação dessa temática pelos movimentos sociais. Não se trata de questão reservada apenas a especialistas do campo ambiental. Por outro lado, há necessidade de democratizar e reequilibrar o acesso ao marco legal que estabelece obrigações e benefícios para todos, como a legislação sobre a questão ambiental, a política de resíduos sólidos e a gestão democrática das bacias hidrográficas. Relatório do encontro “O Direito à Cidade no Brasil” em São Paulo – Junho de 2013 – Página 8 de 10 Propostas  Incluir a dimensão ambiental na pauta dos movimentos porque ela traz elementos interessantes e favoráveis às populações, na medida em que a lei ambiental dificulta a realização de grandes obras que causam transtornos às comunidades.  Buscar maior articulação e intercâmbios entre os movimentos urbanos e ambientais. 8. Quando os pobres têm acesso à justiça é geralmente para serem criminalizados. Fazer denúncia ao Ministério Público não significa que ela vai gerar um efeito porque não se sabe quem fiscaliza o Ministério Público quando ele não atua a favor da população pobre. De maneira geral, existe dificuldade de reconhecer o autoritarismo do juiz. Nesse contexto, é necessário desenvolver estratégias para democratizar o acesso à justiça. Propostas  Fortalecer a Defensoria Pública como aliada das lutas sociais.  Reafirmar a perspectiva dos direitos humanos por meio de campanhas, estratégias de comunicação e intensificação das denúncias de violação.  Fortalecer as redes de advogados comprometidos com as questões populares, porque eles são imprescindíveis no caso de violação de direitos.  Contrapor-­‐se à grande mídia que procura demonizar e criminalizar os movimentos sociais. 9. As lutas populares permitiram a implementação de numerosos conselhos para acompanhar as diferentes políticas públicas. A realidade mostra a necessidade de melhorar a composição e o funcionamento desses conselhos como forma de gestão democrática. A perspectiva deve ser sempre a de ampliar e diversificar o acesso aos conselhos, de articular o trabalho entre eles e de fazer uso político desses espaços instituídos, com capacidade de efetivar e monitorar suas decisões. Propostas  Fazer diagnóstico dos fóruns, redes e articulações existentes para identificar os problemas e criar fóruns de debates entre conselhos de diversos segmentos que viabilizem a discussão sobre a intersetorialidade nas políticas públicas.  Enfatizar a questão do orçamento para compreender melhor como as dívidas públicas impactam no orçamento, como por exemplo, as grandes obras que estão provocando mais dívidas.  Investir na formação de lideranças para além das questões específicas.  Pensar novos módulos de formação como troca de experiências e intercâmbio entre as lideranças.  Aproveitar melhor os espaços de formação já existentes.  Desenvolver capacitação com vistas à incidência política. 10. Ao mesmo tempo, é fundamental ir além dos conselhos, buscar outras formas de democracia e apostar em redes, articulações e fóruns regionais e nacionais, bem como, definir estratégias para ter acesso a espaços de decisão das políticas econômicas do País e não apenas das políticas sociais. Propostas  Provocar a discussão do modelo de gestão democrática das cidades no âmbito do Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) e outras articulações e redes locais e nacionais de luta para enfrentamento das questões urbanas.  Fortalecer o trabalho em rede nacional e local. Relatório do encontro “O Direito à Cidade no Brasil” em São Paulo – Junho de 2013 – Página 9 de 10 Prioridades para as cidades brasileiras As cinco linhas essenciais foram analisadas, aprofundadas e poucas vezes reformuladas, mas sempre enfatizadas a partir das distintas realidades dos participantes. Dessa forma, chegou-­‐se à lista de doze principais desafios para o direito à cidade no Brasil, organizados em quatro grandes conjuntos. Antes de tudo, há que disponibilizar terras públicas para habitação de interesse social, considerando a sua localização na cidade, que se traduz por: 1. Garantir acesso à terra bem localizada, considerando os regulamentos e a questão da mobilidade. 2. Resolver conflitos fundiários, levando em conta as questões de justiça socioambiental. 3. Garantir inclusão e permanência da população de baixa renda nos centros urbanos, sempre que houver políticas de revitalização nessas áreas. Mas o acesso à terra só tem sentido se existir uma verdadeira vontade e estratégia para desenvolver uma política urbana de qualidade com inclusão social. Para isso, é necessário: 4. Assegurar política de habitação e desenvolvimento urbano com programas diversificados que respeitem as diversidades regionais. 5. Aprovar a PEC 285. Ao mesmo tempo, é primordial lutar contra a violência urbana, o que significa: 6. Repensar a política de segurança versus violência na perspectiva dos direitos humanos. 7. Lutar contra a criminalização da pobreza, das lideranças e dos movimentos sociais. 8. Lutar contra as formas de violência motivadas por questões de raça, etnia, juventude e gênero. De maneira transversal e para enfrentar os outros desafios, é primordial continuar fortalecendo a sociedade civil, refletindo como: 9. Repensar modelos de gestão democrática. 10. Desenvolver capacitação de lideranças. 11. Promover a autogestão e avançar na alternativa da propriedade coletiva da terra. 12. Democratizar o acesso à justiça. Para que esse conjunto de desafios se torne realidade, é preciso garantir recursos para implementação das políticas e realização das atividades de formação. Relatório do encontro “O Direito à Cidade no Brasil” em São Paulo – Junho de 2013 – Página 10 de 10 Documento de posicionamento Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe Aachen, junho de 2012 p. 2 Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL)
DUAL – Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe Este documento de posicionamento visa servir de guia e orientação para a futura cooperação da Misereor com organizações parceiras nos centros urbanos da América Latina e do Caribe. Trata-­‐se, sobretudo, de dar apoio aos numerosos homens, mulheres e crianças que vivem em situação de pobreza neste continente para que consigam defender os seus direitos, melhorar, individual e coletivamente, as suas condições de moradia e vida -­‐ também pelo recurso e acesso a programas governamentais -­‐ e exercer a cidadania plena, participando equitativa e democraticamente das decisões no nível municipal e estadual. Os seguintes três elementos nos parecem essenciais para a superação sustentável das condições geradoras de pobreza nas cidades: -­‐ 1) orientação do trabalho, centrada nos direitos humanos e sensível à questão de gênero, estreitamente ligada às associações de moradores, -­‐ 2) melhoria autodeterminada das condições de moradia e vida nos bairros de baixa renda, -­‐ 3) criação de espaços de participação efetiva para os até agora marginalizados -­‐. O documento pode servir de guia no exame das propostas de projeto como também de subsídio para o intercâmbio de idéias entre organizações parceiras, organizações de base urbanas e o pessoal da Misereor. Não se deve entender como documento concluído, mas que necessita de ajustes/revisões periódicos em sintonia com os encarregados regionais, com organizações parceiras qualificadas da região e com pessoas de referência da área. O documento foi elaborado por um Grupo de Trabalho do Departamento América Latina de Misereor, o grupo DUAL (DUAL = Desenvolvimento Urbano na América Latina). Como base do trabalho serviu uma avaliação detalhada de 43 projetos habitacionais desenvolvidos no continente e a sua classificação, segundo as diferentes abordagens e conteúdos. Um assessor externo efetuou uma análise mais profunda a 25 destes projetos de acordo com questões específicas. Os resultados provisórios do documento, que é continuamente ponderado e aperfeiçoado, foram apresentados e discutidos em várias reuniões do Departamento América Latina e, juntamente com uma assessora, examinados e modificado com relação aos aspectos de gênero. Os resultados deste processo foram debatidos em seminários com as principais organizações parceiras do México, Colômbia, Argentina, Peru e Chile. As numerosas sugestões que daí surgiram para os princípios, os objetivos e as estratégias de trabalho foram avaliadas e consideradas na presente versão. Fig. 1: Foro Social Urbano, Rio de Janeiro, março de 2010 Aviso legal
DUAL – Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe Editora: Bischöfliches Hilfswerk MISEREOR e.V. Redação (responsável): Klaus Teschner, Marcelo Waschl; Imagem de capa: Favela nas periferias de Caracas, com vista sobre o centro; fotografias: Klaus Teschner/MISEREOR Versão resumida e revisada – Aachen, junho de 2012 Copyright / Direitos do autor: A utilização e reprodução deste documento requer a autorização prévia de MISEREOR. Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL) p. 3
O trabalho das organizações parceiras da Misereor nas cidades da América Latina e do Caribe Em quase todos os países latino-­‐americanos e caribenhos, Misereor mantém parcerias com organizações importantes que, em parte, já trabalham há quase 50 anos na área de Desenvolvimento Urbano. Apesar de todos os ajustes do trabalho que se fizeram necessários diante de novos desafios e exigências, isto constitui uma enorme experiência que se vai enriquecendo e aprofundando, continuamente, no intercâmbio internacional. Para compilar as experiências e os efeitos mais importantes acumulados nesta área, procedemos a um estudo do trabalho de 43 organizações parceiras que atuam na área urbana, das quais 25 foram sujeitas a uma análise mais profunda -­‐ sem que tenham sido avaliadas. A cooperação de Misereor na área do Desenvolvimento Urbano pode ser subdividida em três áreas de atuação: 1. Iniciativas de melhoramento da moradia, do ambiente habitacional e das condições de vida. Esta área engloba os tradicionais "projetos de habitat" assim como projetos de geração de renda. 33 dos 43 projetos estudados (76,7%) desenvolvem obras para melhorar o espaço físico ou o ambiente habitacional. Isto inclui a construção de moradias em regime de mutirão, a criação de associações de moradores e cooperativas de construção, o planejamento comunitário e participativo de novos bairros e medidas de melhoramento das comunidades e bairros, a reivindicação de terrenos de construção assim como do acesso a programas governamentais e a créditos a taxas reduzidas, o acompanhamento técnico e social dos processos de construção em mutirão ou também programas de crédito para a reabilitação das moradias, com assessoria técnica. Simultaneamente, promovem a geração de renda, programas de microcréditos para a pequena indústria etc. Estes projetos contribuíram, em larga escala, para a formação e consolidação de grupos de auto-­‐ajuda e associações de moradores, que têm como objetivo central a melhoria autogestionada da situação de moradia, geração de renda e acesso a fundos públicos. Muitos dos projetos de construção, frequentemente realizados sob a forma de cooperativas, tiveram efeitos multiplicadores e influenciaram os programas governamentais. Fig. 2: P lanejamento participativo das obras
Propostas alternativas
de plantas baixas de uma cooperativa de construção autogestionada de
famílias Otomí num terreno no centro da Cidade do México
p. 4 Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL)
2. Iniciativas de defesa dos direitos humanos e prevenção de violência, nomeadamente no que se refere ao direito à moradia, quer dizer, o direito a um lar seguro para viver em paz, com dignidade. Estas incluem projetos de assessoria jurídica, iniciativas para a garantia do direito de permanência, apoio a moradores de cortiços, luta contra despejos ou reassentamentos forçados, iniciativas de luta contra a violência -­‐ incluindo violência de gênero e doméstica -­‐ assim como o trabalho em defesa dos direitos humanos de crianças e adolescentes desprivilegiados. Em quase a metade dos casos, o trabalho desenvolvido resulta numa garantia duradoura do direito de permanência e numa redução das situações de violência. Em muitos casos, despejos foram prevenidos, os direitos dos inquilinos urbanos protegidos e acórdãos "de princípio" conquistados, garantindo maior proteção aos moradores de cortiços. 3. Promoção da democracia local, da participação popular: Fortalecimento das organizações de base urbanas, com democracia interna, com sensibilidade para com minorias e justiça de gênero, reivindicação e utilização sistemática dos espaços formais de participação (por ex.: Orçamento Participativo ou o planejamento do desenvolvimento urbano, etc.), formação de lideranças comunitárias, elaboração participativa de planos de desenvolvimento comunitário e cobrança de subvenções do Estado, envolvimento de crianças e adolescentes em processos de decisão, articulação das organizações de base nos âmbitos regional, nacional e internacional assim como a criação de redes temáticas. Em muitas cidades, estas iniciativas e projetos conduziram a uma institucionalização de processos de participação – em parte também em termos de legislação nacional. Todas as três áreas de atuação estão interligadas e não funcionam em separado. Um elemento decisivo de todas as três áreas de atuação é o apoio à criação e consolidação de organizações autônomas de moradores(as) de favelas, incluindo não só organizações comunitárias com uma missão mais ampla, mas também iniciativas ou cooperativas temáticas, assim como, por exemplo, redes municipais ou estaduais de Associações de Moradores(as). O que quase todos os projetos analisados (88%) têm em comum é a formação e a capacitação de lideranças locais, para a intervenção qualificada e eficaz nas políticas públicas. Isto mostra a dimensão política da maior parte das abordagens e a sua concentração nos direitos humanos: não se trata apenas de soluções para um pequeno grupo, mas sim de movimentos sociais e iniciativas comunitárias para a efetivação dos direitos de todos. Um elemento igualmente importante e comum em todas as três áreas de atuação é o apoio à advocacia e conscientização para uma intervenção nas políticas públicas relativas ao tema. Isto inclui tanto programas de construção de moradias e o melhoramento dos bairros, linhas de crédito para a reabilitação de moradias, como também programas sociais tradicionais, com ajuda alimentar (cozinhas comunitárias), ajuda monetária, programas de promoção para jovens e crianças, etc. Para tal, pretende-­‐se estabelecer parcerias com partes da administração municipal e algumas Secretarias do Estado, elaborar e apresentar anteprojetos de lei e programas alternativos e adaptados aos utentes, o que -­‐ de acordo com a situação -­‐ pode ir até propostas para a consagração dos direitos na Constituição. O trabalho é completado no plano nacional, regional e continental pelo trabalho de várias redes (HIC, SELVIP, etc.), com participação da ONU (por exemplo, as missões do Relator Especial para o Direito à Moradia Adequada) e aproveitando os diversos Fóruns Sociais. Algumas abordagens de solução exemplares Na América Latina existe uma larga experiência com Cooperativas Habitacionais e com "Producción social" ou "Producción autogestionaria del Hábitat", que foram influenciadas e fomentadas decisivamente por Misereor. A partir destas abordagens nasceram movimentos populares urbanos autônomos que têm por objetivo a intervenção democrática e a reivindicação de direitos democráticos. Aqui, as iniciativas de construção de moradias e melhoramento do ambiente habitacional tiveram o efeito de abordagens estratégicas para a constituição de movimentos populares urbanos. Ante as contradições das políticas marcadas pelo Consenso de Washington e a urgência dos problemas existentes, bem como em resposta aos protestos e reivindicações dos movimentos populares nos diferentes países, foram implementadas, nos últimos anos, novas abordagens de políticas setoriais urbanas e de legislações nacionais de desenvolvimento urbano e habitação -­‐ principalmente com ampla participação e apoio conceitual por parte das organizações parceiras da Misereor / KZE. Uma grande parte destas políticas foi possível graças às iniciativas e ao trabalho persistente de advocacia de fortes movimentos populares urbanos. Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL) p. 5
• No Brasil foi promulgada, em 2001, a Lei 10.257, conhecida como "Estatuto das Cidades", que estipula uma reforma urbana, com vínculo social da propriedade assim como o planejamento participativo do desenvolvimento urbano. Em 2005, após 10 anos de luta, entrou em vigor o "Fundo Nacional para a Moradia Popular" (Lei federal 11.124/05), um programa de habitação para a população de baixa renda, iniciado pelos movimentos de base urbanos, que prevê, entre outros, o acesso equiparado a terrenos de construção nos centros de cidades por parte das cooperativas habitacionais. • Cumpre destacar também a prática que tem sido adotada em muitas cidades no Brasil e no continente: o Orçamento Participativo, que surgiu a partir de uma experiência piloto realizada em Porto Alegre em 1988. O Peru e a Bolívia possuem uma legislação Nacional de Orçamento Participativo para todos os municípios. • A partir de uma iniciativa piloto promovida por Misereor e com assessoria por organizações parceiras colombianas da Misereor, foi desenvolvido, na Cidade do México, um programa habitacional da administração municipal do Distrito Federal. Trata-­‐se de um programa exemplar e até agora único quanto à sua dimensão, com assistência técnica e a concessão de mais de 150.000 pequenos créditos para a restauração e ampliação de moradias nos bairros precários da capital mexicana. • A partir de uma iniciativa, realizada pelos sem-­‐teto e moradores de cortiços de Buenos Aires com apoio financeiro de Misereor, a administração municipal criou, em 2000, uma linha de fomento (Lei 341) à reabilitação de edifícios vazios, para transformação em habitações para a população de baixa renda, através de cooperativas autônomas de mutirão e entre-­‐ajuda. Também em outros países latino-­‐americanos existem abordagens positivas -­‐ por exemplo, na Colômbia, em El Salvador, Uruguai, República Dominicana, Venezuela ou Peru. Neste contexto a articulação regional dos movimentos populares urbanos e as ONGs é importante, dado que possibilita o intercâmbio de experiências e o aperfeiçoamento de estratégias desenvolvidas localmente também em outras regiões. Vale mencionar sobretudo a rede Habitat International Coalition HIC-­‐ América Latina, com escritório de coordenação na Cidade do México, assim como a rede de grupos de base SELVIP (Secretaria Latino-­‐
americana da Moradia Popular) que tem fomentado nos últimos anos vários programas de intercâmbio direto entre grupos de base locais da Argentina, Uruguai, Brasil, Paraguai, Bolívia, Peru, Equador ou Venezuela. Para o futuro trabalho em projetos será importante prosseguir o desenvolvimento destas abordagens e, em especial, refletir conjuntamente com as organizações parceiras, como se pode dar maior visibilidade aos efeitos do trabalho de projetos e de base, a fim de aumentar a sua envergadura. Trata-­‐se de superar a discriminação crônica e quase consolidada dos pobres nas cidades do continente e de reduzir drasticamente os coeficientes de desigualdade, os mais elevados do mundo. Isto significa mais do que só alterações cosméticas e simbólicas da realidade. Isto implica o fortalecimento amplo e abrangente dos movimentos sociais urbanos. Envolve também a intervenção nas políticas públicas municipais e nacionais, para alcançar uma melhor redistribuição da riqueza, através de sistemas tributários mais justos, e a erradicação das disparidades sociais. Mas implica também um maior esforço por parte dos atores neste setor e de seus parceiros nos países industrializados -­‐ o que inclui o trabalho de Misereor. p. 6 Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL)
Fig. 3: Membros de uma Associação de Moradores no bairro Villa El Salvador, Lima Objetivos da cooperação A nossa visão: Uma "vida boa na cidade" Todos os moradores e moradoras urbanos, também os desprivilegiados e excluídos, devem ter a possibilidade de realizar uma "vida boa na cidade". Isto significa o direito de cada indivíduo realizar a sua sorte na comunidade que voluntariamente escolheu e no seio dos seus familiares, de acordo com o seu próprio projeto de vida. Portanto, isto não se refere apenas às condições técnicas necessárias para a "sobrevivência na cidade". Nisto, conjugam-­‐se todos os elementos da realidade -­‐ culturais, sócio-­‐
psicológicos e de gênero -­‐ que são decisivos para o sentimento pessoal de felicidade. Esta abordagem inclui sobretudo a consideração equitativa das realidades e necessidades específicas ligadas ao gênero e à geração. Além disso, inclui o respeito pelos direitos fundamentais e a pretensão de vida de pessoas com deficiências, minorias étnicas e sexuais assim como a proteção de todos contra violência e arbitrariedade. A partir desta compreensão desenvolvemos três linhas estratégicas e, com base nelas, definimos doze objetivos específicos para o nosso fomento de projetos na área do "Desenvolvimento Urbano". Linhas estratégicas A A realização do direito a uma vida na cidade, sem medo e ameaças B A melhoria autodeterminada das condições de moradia e o fortalecimento da economia local C A democratização das cidades de "baixo para cima", através do fomento de formas de auto-­‐
organização democráticas e sensíveis ao gênero Objetivos gerais (I. -­‐ XII.) A realização do direito a uma vida na cidade, sem medo e ameaças I. Moradores e moradoras urbanos pobres estão devidamente protegidos contra expulsão, reassentamentos que violem princípios de direito reconhecidos. Existem normas eficazes para a proteção dos inquilinos. II. O acesso a um lugar adequado para morar na cidade está garantido para todos, com a distribuição justa de terrenos de construção e de habitações no centro das cidades. III. Os moradores(as) dos bairros urbanos de baixa renda, os sem-­‐teto assim como crianças e Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL) p. 7
adolescentes estão protegidos contra violência, exploração e abuso, bem como contra a arbitrariedade das forças policiais. IV. Mulheres e crianças estão protegidas contra violência doméstica e sexual. É possível discutir publicamente o assunto. Os papéis de gênero que alimentam a violência são questionados. A melhoria autodeterminada das condições de moradia e o fortalecimento da economia local V. As estratégias de concepção e melhoramento autodeterminados do habitat estão reforçadas. O Estado assume sua responsabilidade em apoiar, acompanhar e complementar estas estratégias. VI. Um ambiente habitacional saudável para todos com infra-­‐estrutura e estabelecimentos culturais, educativos, de lazer e de saúde está garantido -­‐ sustentado conjuntamente pela administração local e a população. VII. Existência de justiça ambiental em relação a espaços verdes, espaços livres, poluição, etc., e proteção eficaz contra riscos de catástrofes, emissões, ruído ou agentes patogênicos. VIII. As economias locais, a entre-­‐ajuda comunitária e as associações de poupança e empréstimo, administradas em regime próprio, estão fortalecidas. Há acesso a empregos formais, com boas condições de trabalho e remuneração adequada. A democratização das cidades de "baixo para cima", através do fomento de formas de auto-­‐organização democráticas e sensíveis ao gênero IX. Organizações autônomas locais fortes capacitam os segmentos mais pobres e excluídos para uma defesa eficaz dos seus interesses e para o exercício qualificado dos seus direitos humanos políticos, econômicos, sociais e culturais (dhesca). X. Aspectos centrais da "vida boa na cidade" são realizados na prática das organizações de base: princípios de democracia interna, justiça de gênero, respeito mútuo, etc. XI. Os moradores(as) dos bairros pobres participam de forma eficaz nas decisões sobre o desenvolvimento local, a alocação e distribuição dos fundos públicos, a utilização do solo, etc. XII. O intercâmbio local, regional e internacional dos grupos beneficiários com moradores(as) organizados de outros bairros populares e outras regiões, promove a aprendizagem mútua assim como a articulação e capacitação dos pobres e dos técnicos especializados/equipes de assessoria que os auxiliam. A partir destes 12 objetivos gerais devem ser formulados objetivos específicos ou operacionais, de acordo com o contexto específico em que se insere o projeto. Tal concretização não pode ser feita no presente documento. No entanto, nas páginas seguintes serão indicados dez campos de trabalho exemplares para cada linha estratégica (1-­‐30) e feita uma delimitação entre estes e algumas abordagens de trabalho problemáticas e não suscetíveis de financiamento. Primeira linha estratégica: A realização do direito a uma vida na cidade, sem medo e ameaças O desejo legítimo de viver na cidade sem medo e ameaça é, frequentemente um motivo importante para os moradores(as) de favelas se organizarem. Organizações de base fortes proporcionam proteção e respaldo e possibilitam a reivindicação de segurança e proteção eficaz do poder público. Em termos dos direitos humanos, não é só o direito a uma moradia adequada que conta. Trata-­‐se também do direito à integridade física bem como do respeito pelos direitos de cidadão das pessoas que aqui vivem, sem discriminação de etnia, nacionalidade, crença religiosa e convicção política ou outras formas de vida. A tolerância que isso requer é uma qualidade essencial da vida urbana. Objetivos gerais relativos à cooperação em projetos I. Moradores e moradoras urbanos urbanos estão devidamente protegidos contra expulsão, reassentamentos que violem princípios de direito reconhecidos. Existem normas eficazes para a proteção dos inquilinos. II. O acesso a um lugar adequado para morar na cidade está garantido para todos, com a distribuição justa de terrenos de construção e de habitações no centro das cidades. III. Os moradores(as) dos bairros urbanos de baixa renda, os sem-­‐teto assim como crianças e adolescentes estão protegidos contra violência, exploração e abuso, bem como contra a p. 8 Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL)
arbitrariedade das forças policiais. IV. Mulheres e crianças estão protegidas contra violência doméstica e sexual. É possível discutir publicamente o assunto. Os papéis de gênero que alimentam a violência são questionados. Campos de trabalho exemplares (podem ser acrescentados outros campos de trabalho, no sentido dos objetivos gerais acima definidos) 1.
Apoio à constituição e fortalecimento da auto-­‐organização da população atingida. Este é um elemento fundamental de todas as abordagens de projeto nesta área. 2.
Campanhas e trabalho de meios de comunicação contra expulsões forçadas e dos moradores(as) de favelas. 3.
Assistência jurídica na legalização fundiária dos bairros "informais" ameaçados de despejo. Aqui é preciso ponderar os riscos e os custos consequentes de uma formalização. 4.
Propostas de lei e medidas para promover os direitos dos inquilinos. Apoio a organizações de moradores(as) de cortiços e de bairros informais, assessoria jurídica a inquilinos(as). 5.
Medidas de prevenção de catástrofes. Reivindicação de fundos públicos para a recuperação de edifícios e construções em encostas de alto risco. Formação de trabalhadores de construção civil locais. 6.
Pressão política para a liberação de terrenos municipais para projetos habitacionais sociais, sobretudo em áreas próximas do centro da cidade, em terrenos baldios e prédios industriais abandonados, etc. 7.
Trabalho com crianças e adolescentes, com destaque na prevenção de violência, estreitamente ligado ao trabalho social comunitário e com uma orientação decidida para os direitos humanos (das crianças e dos adolescentes) e para as relações de gênero. 8.
Trabalho de prevenção contra violência doméstica e de gênero, criação de mecanismos de proteção, trabalho com o agressor, iniciativas de lei para punição e proscrição desta forma de violência. 9.
Iniciativas de realização de eventos esportivos e culturais assim como de festas de bairros e cidades. Estes são momentos importantes para a promoção da vida comunitária e a prevenção da violência. 10. Medidas de prevenção nos bairros precários, entre outros, projetos de segurança comunitária, medidas para evitar conflitos sociais, étnicos ou religiosos, etc. Abordagens não prioritárias ou não suscetíveis de financiamento: • Projetos destinados à obtenção de títulos de propriedade individuais em bairros não ameaçados de despejo, caso agravem a situação dos inquilinos(as) ou provoquem o deslocamento dos moradores(as) mais pobres. • Medidas de apoio em caso de remoção forçada da população, em virtude de projetos de reabilitação urbana ou de investidores; em vez disso, deve-­‐se promover a organização dos atingidos para que consigam defender o seu direito de permanecer nas suas moradias. • A aquisição de terrenos para projetos habitacionais para a população de baixa renda. A Misereor/KZE, normalmente, não financia este tipo de projeto. O acesso a terrenos de construção deve ser reivindicado, em primeiro lugar, no plano político. • Abordagens de projeto que procuram solucionar o problema da pobreza urbana através do retorno dos moradores(as), em especial dos adolescentes, ao campo. Segunda linha estratégica: A melhoria autodeterminada das condições de moradia e o fortalecimento da economia local A construção autodeterminada de uma situação de moradia e vida digna é um dos elementos centrais para a superação da pobreza. Como o auxílio do Estado é muitas vezes inacessível, restritamente definido e exclui a auto-­‐ajuda, é importante poder recorrer à auto-­‐organização local e à iniciativa própria dos atingidos e a dotações de fundos. A entre-­‐ajuda comunitária e a "economia do mundo da vida" apóiam estas medidas de auto-­‐ajuda. Isso deve, juntamente com o fortalecimento dos circuitos econômicos locais, minimizar o escoamento de valores dos bairros pobres, gerar renda e evitar despesas. Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL) p. 9
Objetivos gerais relativos à cooperação em projetos V. As estratégias de concepção e melhoramento autodeterminados do habitat estão reforçadas. O Estado assume sua responsabilidade em apoiar, acompanhar e complementar estas estratégias. VI. Um ambiente habitacional saudável para todos com infra-­‐estrutura e estabelecimentos culturais, educativos, de lazer e de saúde está garantido -­‐ sustentado conjuntamente pela administração local e a população. VII. Existência de justiça ambiental com respeito a espaços verdes, espaços livres, poluição, etc., e proteção eficaz contra riscos de catástrofes, emissões, ruído ou agentes patogênicos. VIII. As economias locais, a entre-­‐ajuda comunitária e as associações de poupança e empréstimo, administradas em regime próprio, estão fortalecidas. Há acesso a empregos formais, com boas condições de trabalho e remuneração adequada. Campos de trabalho exemplares (podem ser acrescentados outros campos de trabalho, no sentido dos objetivos gerais acima definidos) 11. Apoio a grupos de auto-­‐ajuda para a construção e recuperação de moradias. Mobilização de fundos públicos, em parte também criação de próprios fundos de construção ou crédito.1 Os projetos deveriam ser sempre exemplares e apropriados para uma inclusão em programas governamentais. 12. Cobrança da responsabilidade do Estado pela construção da infra-­‐estrutura básica nos bairros desprivilegiados assim como de estabelecimentos de saúde, educação, culturais e sociais. 13. Influência nos programas governamentais para construção e recuperação de moradias, a favor de programas de construção em regime de auto-­‐ajuda e mutirão, voltados para os segmentos pobres. 14. Fomento de iniciativas que visem o controle democrático dos serviços públicos, sistemas tarifários socialmente aceitáveis assim como moratórias sobre dívidas para moradores(as) dos bairros de baixa renda. 15. Fomento do atendimento à saúde segundo o conceito de Saúde Pública. Plena integração de pessoas com deficiências e incapacidades na vida comunitária. 16. Mobilizações e campanhas contra a degradação ambiental pela indústria, por lixões como também em consequência da mudança do clima (por exemplo perigo de inundações). 17. Cobrança da responsabilidade empresarial para o cofinanciamento de projetos habitacionais sociais. Implementação da recuperação das mais-­‐valias fundiárias oriundas de investimentos municipais. 18. Promoção de grupos de poupança e crédito nos bairros pobres, administrados em regime próprio, assim como de Serviços Financeiros de utilidade pública, para a concessão de créditos a pequenos empreendimentos ou para a reabilitação de moradias. 19. Formação profissional de jovens, adolescentes e mulheres, em função das necessidades locais, assim como apoio à criação de pequenas empresas de produção e prestação de serviços, intensivas em mão de obra. 20. Fomento da entre-­‐ajuda comunitária, da economia do mundo da vida (creches administradas em regime próprio, cooperativas de consumo, círculos de troca solidários, cozinhas populares) e da agricultura urbana. A este respeito devem ser desenvolvidas soluções para uma divisão do trabalho equilibrada e equitativa em termos de gênero. Abordagens não prioritárias ou não suscetíveis de financiamento: • Medidas de construção, em que os moradores(as) não estejam estreitamente envolvidos e participem de todas as fases de planejamento e realização; excluem-­‐se do fomento também a mobilização de fundos públicos e ações de acompanhamento para estas medidas. • Doações de moradias ou meios para a reabilitação de moradias. Ações de fomento com fundo de crédito devem orientar-­‐se pelas recomendações do Grupo de Projeto "Housing Finance". 1
Doações através de Fundos para obras de construção deveriam ser utilizadas, em primeiro lugar, para atender a projetos coletivos, para cobrir despesas de capital ("bonificação de juros"), para possibilitar a participação dos grupos mais pobres e para financiar os custos da assessoria técnica. Veja também as reflexões do Grupo de Trabalho da MISEREOR sobre "Housing Finance". p. 10 Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL)
• Projetos sobre preservação ambiental centrados na mudança do comportamento individual e não na "justiça ambiental", quer dizer na compensação das vantagens e desvantagens ambientais. Terceira linha estratégica A democratização das cidades de "baixo para cima", através do fomento de formas de auto-­‐organização democráticas e sensíveis ao gênero Nos últimos anos, competências administrativas foram transferidas para os municípios e estruturas regionais, porém, na maioria sem que lhes tenham sido atribuídos os devidos recursos financeiros. Apesar de novos espaços de participação formais, parece que, em termos locais, quase nada pode ser decidido democraticamente, dado que as prefeituras estão sobrecarregadas e excessivamente endividadas, estão dependentes de investidores ou da indústria privada local e pelo fato de os elementos centrais do desenvolvimento urbano estarem sujeitos ao livre jogo das forças do mercado. As cidades desenvolvem-­‐se cada vez mais sem qualquer participação da administração ou população local, apenas segundo os interesses de grupos privados poderosos ou de acordo com as exigências das instituições financeiras. Uma democracia efetiva pressupõe a reconquista da capacidade de auto-­‐regulação das cidades. Só assim é que podem ser concebidas e organizadas em conformidade com a vontade dos moradores(as). Isto, porém, só pode ser alcançado através de organizações autônomas e fortes dos pobres, que estão comprometidas com os princípios da democracia e justiça de gênero e contribuem para a democratização das cidades "de baixo para cima". Objetivos gerais relativos à cooperação em projetos IX. Organizações autônomas locais fortes capacitam os segmentos mais pobres e excluídos para uma defesa eficaz dos seus interesses e para o exercício qualificado dos seus direitos humanos políticos, econômicos, sociais e culturais (dhesca). X. Os aspectos centrais da "vida boa na cidade" são realizados na prática das organizações de base: princípios de democracia interna, justiça de gênero, respeito mútuo, etc. XI. Os moradores(a) dos bairros pobres participam de forma eficaz nas decisões sobre o desenvolvimento local, a alocação e distribuição dos fundos públicos, a utilização do solo, etc. XII. O intercâmbio local, regional e internacional dos grupos beneficiários com moradores(as) organizados de outros bairros populares e outras regiões, promove a aprendizagem mútua assim como a articulação e capacitação dos pobres e dos técnicos especializados/equipes de assessoria que os auxiliam. Campos de trabalho exemplares (podem ser acrescentados outros campos de trabalho, no sentido dos objetivos gerais acima definidos) 21. Assessoria jurídica a organizações de base urbanas e capacitação de lideranças para uma intervenção qualificada nos espaços de participação formais. 22. Apoio direcionado, assessoria e acompanhamento a mulheres, com vista à sua atuação nos espaços de participação democrática e à transformação das tradicionais identidades de papel de gênero. 23. Fortalecimento das estruturas democráticas internas e dos processos de decisão das organizações de base. Busca de uma divisão de tarefas e trabalho equilibrada, justa e em função do gênero. 24. Capacitação de moradores(as) para a auto-­‐gestão do seu desenvolvimento, realização de mapeamentos e levantamentos participativos, elaboração de planos de desenvolvimento, etc. 25. Realização de concursos de planejamento de melhorias para bairros urbanos, com um fundo para medidas-­‐piloto -­‐ como auxílio ao desenvolvimento organizacional em bairros com fraca organização. 26. Mobilização e pressão política por direitos de participação democrática em projetos de desenvolvimento urbano, no planejamento do uso de terras, no planejamento orçamentário, no estabelecimento dos estatutos municipais, etc. 27. Reivindicação e utilização de processos de orçamento participativo assim como controle da implementação dos projetos pelo governo. 28. Fortalecimento de redes locais, regionais e internacionais das organizações de base e das ONGs que atuam na área do desenvolvimento, apoio às suas campanhas. Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL) p. 11
29. Fomento de encontros internacionais para fins de intercâmbio de experiências entre os grupos de base locais e as ONGs que atuam na área do desenvolvimento, etc. 30. Fortalecimento institucional das ONGs que atuam na área do desenvolvimento, qualificação destas organizações parceiras, para a conservação e a sistematização dos conhecimentos que acumularam ao longo dos anos. 31.
Abordagens não prioritárias ou não suscetíveis de financiamento: • Formação de técnicos especializados das administrações municipais, dado que os efeitos são questionáveis -­‐ entre outros, devido à mudança frequente do pessoal. Cursos como parte do trabalho específico de pressão política podem, no entanto, ser convenientes. • Medidas que se destinem sobretudo a aliviar as administrações municipais de tarefas fundamentais ("financiamento de câmaras técnicas") e que não sirvam estrategicamente aos interesses dos grupos beneficiários. Outras observações sobre o trabalho em projetos na área urbana 2025
2010
2025
2010
2025
Popul.urbana América
Latina / Caribe
Popul.urbana América
Latina / Caribe
2010
População América Latina /
Caribe
2025
População América Latina /
Caribe
2010
População
A crescente relevância do trabalho das organizações parceiras de Misereor na área urbana. A crescente pobreza, o grande abismo social que separa ricos e pobres e a exclusão continuada dos moradores(as) de bairros populares e favelas na América Latina e no Caribe têm constituído um desafio crescente ao trabalho da Misereor. O trabalho em projetos na área urbana vem ganhando uma importância cada vez maior, na medida em que a população que vive em situação de pobreza se vai concentrando nos bairros periféricos do continente latino-­‐americano e que a população rural continua migrando para os centros urbanos (ver fig. 4). Devido à já vasta gama de organizações parceiras urbanas com largas experiências na matéria, Misereor tem boas perspectivas de poder, a tempo, apontar o caminho a seguir e considerar a crescente relevância da pobreza urbana nas suas decisões estratégicas, na alocação dos recursos orçamentários e na capacitação e qualificação dos colegas, parceiros(as) e doadores(as). 670 milhões pop. total Milhões.
Habit.
590
560 milhões nas cidades
83,6 470
500
%
79,7 %
População em favelas na América População rural Latina / Caribe 300
América Latina / Caribe 150 milhões.
135
120
110 milhões.
100
Fig. 4: Desenvolvimento da população urbana e rural na América Latina e no Caribe, 2010-­‐2024. Dados segundo CEPAL (2010) Anuario estadístico de América Latina y el Caribe, New York/Santiago de Chile. Abordagens de trabalho em cidades de diferentes dimensões O trabalho de projetos da Misereor na área do Desenvolvimento Urbano na América Latina e no Caribe tem-­‐se concentrado, até agora, nas cidades maiores, quer dizer com 3 a 20 milhões de habitantes. Os projetos nestas cidades são indubitavelmente importantes, dispõem de abordagens e estratégias que se implantaram ao longo dos anos e deveriam ser prosseguidos. Em virtude da concentração de bairros autoconstruídos e da força dos movimentos sociais nestas cidades, e ante o orçamento crescente disponibilizado para medidas de reabilitação, as abordagens de trabalho têm aqui maiores chances de p. 12 Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL)
serem realizadas e de influenciar as políticas públicas nacionais do setor do que em cidades de pequeno ou médio porte. Projetos em cidades de 500.000 a 3.000.000 de habitantes podem ser um complemento valioso deste trabalho, contanto que se possa alcançar melhorias exemplares e que existam iniciativas de base que as sustentem. Esta ampliação do foco requer, porém, que uma percentagem mais elevada do orçamento global previsto para cada país seja alocada a projetos urbanos. Argumentos importantes para a identificação de espaços de atuação são as repercussões nos programas nacionais possibilitadas pelos projetos alí realizados, a existência de possibilidades de transferir as estratégias de solução para outros lugares, assim como o aproveitamento das possibilidades locais de gerar sinergias da sociedade civil. Diferenças regionais e definição de prioridades regionais As áreas metropolitanas da América Latina e do Caribe (países andinos, Cone Sul, o Brasil e o Caribe bem como o México e a América Central) não são de forma alguma homogêneas em si, no que diz respeito ao desenvolvimento urbano, ao desenvolvimento da sociedade civil urbana e dos movimentos populares urbanos e às abordagens de políticas públicas nas áreas de habitação e melhoramento dos bairros de baixa renda e favelas. Isto significa que as diferenças se dão antes entre países do que entre regiões. Os objetivos estratégicos acima formulados são válidos para todos os países e regiões. Diferenças na priorização resultam do quadro político, do grau de urbanização e da dinâmica migratória do respectivo país assim como dos programas governamentais e das diferentes abordagens estatais de lidar com bairros populares e favelas. Em vários países latino-­‐americanos, o processo de transformação da sociedade rural para a urbana já está praticamente concluído. Isto vale para todos os países do Cone Sul (com exceção do Paraguai), para o Brasil, a Venezuela e o México. Os eixos do nosso trabalho em projetos se referem aqui à consolidação das favelas, à sua inclusão na cidade, através de medidas de melhoramento das moradias e dos bairros com fundos públicos, assim como ao fortalecimento de abordagens de democracia local, com participação efetiva da população até agora excluída. Também a utilização de terrenos ou edifícios abandonados nos centros das cidades para projetos sociais tem se tornado um tema central. Em alguns destes países, em especial no Cone Sul, e apesar dos graves problemas de pobreza urbana, com exceção de Misereor, quase não há outras agências de cooperação que atuam nesta área. Um pouco diferente é a situação na América Central, no Caribe e nos países andinos, onde o processo de transformação ainda está em pleno curso e onde os fluxos de migrantes rurais (em parte, como, por exemplo, na Colômbia, devido à guerra civil) têm maior influência na criação de novos bairros do que nos países mais urbanizados. Outras agências de cooperação estão lá presentes com muitos projetos. Por isso, o incentivo e o apoio a atividades de auto-­‐ajuda, a garantia do direito de permanência assim como aspectos de direitos humanos desempenham aqui um papel mais significante. Por outro lado, os bairros populares nos grandes centros urbanos do Brasil e da Colômbia sofrem muito mais com a violência de quadrilhas organizadas, cartéis de droga ou outros grupos armados do que bairros comparáveis em outros países. Isto exige uma outra priorização dos campos de trabalho. Eixos de trabalho a nível nacional Nos países latino-­‐americanos priorizados até agora no trabalho urbano (Argentina, Brasil, Colômbia, México e Peru), o trabalho desenvolvido até agora deveria ser consolidado, buscando-­‐se não só uma maior articulação entre as organizações parceiras, como também um reforço do intercâmbio internacional sobre as abordagens de desenvolvimento urbano e políticas habitacionais formuladas neste documentos que podem ser úteis a outros países. Para o trabalho de lobby e a assessoria a organizações parceiras, no âmbito do diálogo Sul-­‐Sul, convém utilizar os potenciais da rede global HIC. Além disso poderia ser útil ampliar o trabalho para cidades menores e até agora não contempladas, com boas abordagens e iniciativas de base (por ex. Cuzco/no Peru, Xalapa/no México ou Cali/na Colômbia). Na República Dominicana, Guatemala, El Salvador, Haiti, Paraguai e Bolívia, deveriam ser desenvolvidas e fomentadas novas cooperações para enfrentar a problemática urgente do grande crescimento das favelas urbanas. Também no contexto político da Venezuela e do Equador, um acompanhamento deliberado das organizações de base poderia ser particularmente eficaz. Tudo usti está, no entanto, sujeito à Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL) p. 13
disponibilidade de recursos humanos e financeiros para o planejamento e o acompanhamento destes processos. Desafios e abordagens na área instrumental Nos processos de diálogo dos últimos anos cristalizaram-­‐se como os principais desafios instrumentais e metodológicos para o trabalho em projetos, na área urbana, as seguintes questões: • Rupturas entre o trabalho de direitos humanos e o trabalho de base: Os instrumentos de "documentação e defesa de casos graves de violação dos direitos humanos" abrangem insuficientemente a dinâmica de movimentos sociais e, em parte, restringem a perspectiva a casos bem documentáveis -­‐ frequentemente da classe média baixa. O desafio é conciliar o trabalho de advocacia com o trabalho das organizações de base nos bairros. Ambos os lados devem aprender a compreender as realidades e a lógica de pensar do outro e buscar uma estreita articulação das suas atividades. • Concentração das atividades do projeto nos direitos e necessidades dos pobres e dos mais pobres: Muitas vezes, os mais pobres são desprivilegiados em processos autogestionados. O desafio é, evitar processos de deslocação e promover que os mais pobres tenham mais poder dentro dos movimentos sociais. Os melhores exemplos de como empoderar segmentos extremamente pobres em projetos autogestionados baseiam em acordos de compensação e de "subsídios cruzados" dentro dos movimentos de base: os mais ou menos pobres "arrastar" os mais pobres. Fig. 5: Iniciativas de auto-­‐ajuda para melhorar o ambiente habitacional em Canto Grande, San Juan de Lurigancho, Lima • Dificuldades em lidar com políticas públicas altamente subvencionadas, sem iniciativa própria da população afetada: As políticas públicas setoriais nas áreas de construção de habitações e melhoramento de bairros de baixa renda frequentemente seguem a lógica das políticas de fomento altamente subvencionadas que dificultam ou até impedem abordagens autodeterminadas. O desafio consiste em dar visibilidade aos limites, às falhas e às contradições destes programas e lhes contrapôr alternativas autênticas e atraentes. Para isto, o intercâmbio de experiências deveria utilizado exaustivamente na América Latina no âmbito da rede HIC. p. 14 Misereor – Documento de posicionamento "Desenvolvimento urbano na América Latina e no Caribe" (DUAL)
• Métodos para fortalecer as organizações de base e os movimentos sociais: A estrutura interna das organizações de base muitas vezes reflete as relações de poder e dominância existentes na sociedade. As lideranças dos movimentos populares correm sempre perigo de serem cooptadas pelas autoridades ou pelos partidos locais. O desafio consiste em identificar métodos respeitosos, não invasivos, que promovam a organização autônoma e auto-­‐consciente dos bairros e que consolidem as estruturas democráticas no seu seio. Trata-­‐se também de uma mudança de códigos culturais que determinam as relações de gênero. Aqui, métodos e instrumentos inovadores são necessários. Uma avalização transversal participativa poderia esclarecer os instrumentos mais propícios para apoiar a mobilização social e a democracia interna dos movimentos sociais. Sobre a decisão de pedidos de financiamento Um documento de posicionamento não pode ser escrito sem que se simplifique problemáticas complexas. A adequação das afirmações contidas no presente documento terá de ser examinada em cada pedido de financiamento. O dilema entre a adequação à situação e a coerência só pode ser resolvido por meio do diálogo. Sob nenhuma circunstância se deveria rejeitar globalmente propostas inovadoras de projetos, pelo motivo de não se enquadrarem nas áreas de atuação aqui apresentadas a título de exemplo. A definição diferenciada de áreas de atuação prioritárias em diferentes regiões da América Latina e do Caribe deveria ser acompanhada de uma análise de tendências de desenvolvimento urbano específica de cada país e de políticas setoriais correspondentes e deveria ser e coordenada com as principais organizações parceiras locais. As diferenças regionais e as consequências que daí resultam para as estratégias de fomento deverão ser esclarecidas em detalho no quadro de orientação específico do país. SEGURANÇA PÚBLICA E QUESTÕES URBANAS SÍNTESE DO SEMINÁRIO REALIZADO NOS DIAS 4, 5 E 6 DE AGOSTO DE 2010 EM SÃO PAULO (SP) 1
COM A PRESENÇA DE 25 ENTIDADES PARCEIRAS DA MISEREOR E CONVIDADAS, SEDIADAS EM 11 CIDADES BRASILEIRAS Introdução Entidades e movimentos sociais que atuam nas questões urbanas e a sociedade brasileira, em geral, têm sido desafiados pela expansão da violência urbana, que se mostra cada vez mais estruturada. Essa situação coloca o Brasil entre os países que apresentam os maiores índices de homicídios, cujas vítimas, na quase totalidade, são constituídas por jovens pobres, que residem nas periferias das cidades. Por outro lado, apesar de ser um direito social previsto na Constituição Federal, os serviços de segurança pública para as populações de baixa renda são bastante precários. Além disso, o atual Sistema de Segurança Pública (SSP) está se esgotando pela permanência dos velhos paradigmas embasados na repressão, defesa dos interesses do capital e do Estado, perseguição dos inimigos e ausência de proteção ao patrimônio público e privado. Considerando esses aspectos do contexto social da violência urbana, este seminário teve por objetivos: aprofundar a compreensão da segurança pública como um direito social; identificar as concepções que embasaram a construção do Sistema de Segurança Pública vigente no País; conhecer avanços e experiências exitosas nessa problemática e destacar 1
Centro de Defesa de Direitos Humanos de Petrópolis; Centro de Direitos Humanos e Educação Popular do Campo Limpo (CDHEP); Centro de Estudos e Ação Social (CEAS); Centro de Assessoria e Apoio a Iniciativas Sociais (CAIS); Centro de Defesa da Vida (CDvida); Centro de Direitos Humanos Dom Hipólito da Diocese de Nova Iguaçu; Centro Dom Helder Câmara de Estudos e Ação Social – (CENDHEC); Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos; Centro Santo Dias de Direitos Humanos; Centro Social Nossa Senhora do Bom Parto; Fala Preta Organizações Negras; Fundação de Defesa dos Direitos Humanos Bento Rubião; Instituto Nenuca de Desenvolvimento Sustentável (Insea); Instituto do Negro padre Batista; Instituto Terra, Trabalho e Cidadania; Movimento Nacional de Direito Humanos (MNDH); Movimento Nacional da População de Rua (MNPR); Núcleo de Trabalho Comunitário da PUC/SP; Organização de Auxílio Fraterno (OAF); Pastoral Carcerária Nacional; Pastoral Carcerária MG; Pastoral da Mulher Marginalizadas (PMM); Pastoral dos Migrantes; Pastoral Nacional da População de Rua; Rede Rua de Comunicações; Sociedade Santo Mártires; União dos Movimentos de Moradia (UMMSP). 1 desafios a serem enfrentados para que a segurança pública seja voltada ao bem-­‐estar da população. O seminário foi organizado com exposições, trabalho em grupos, diálogo entre os participantes e momentos celebrativos. Os expositores foram: Renato Simões, deputado estadual, de 1995 a 2006, que presidiu por oito anos a Comissão de Direitos Humanos da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo; padre Gunther Alois Zgubic, assessor da Pastoral Carcerária Nacional e da Campanha da Fraternidade de 2009; José Francisco Alves, secretário municipal de Defesa Social de Diadema; Augusto Eduardo de Souza Rossini, promotor do Ministério Público de São Paulo, com vasta experiência de atuação em comunidades da Zona Sul de São Paulo. Todos os participantes trouxeram contribuições da prática cotidiana nessa problemática. Direitos Humanos e Segurança Pública, antagonismo? Discutir segurança pública no Brasil como direito social representa enorme problema tanto ao pensamento progressista, à esquerda, às organizações de direitos humanos e aos movimentos sociais como, particularmente, para as recentes gerações. Elas viveram o período da ditadura militar, iniciado em 1964, no qual o Estado foi responsável por repressões violentas aos movimentos sociais e às pessoas que defendiam os direitos humanos. Além disso, promoveram assassinatos e violação de direitos, de toda ordem, como à integridade física e mental, ao direito de ir e vir e ao direito à manifestação e à informação. Os responsáveis pela segurança pública eram os mesmos que matavam, reprimiam e violavam os direitos humanos. Nesse período, a sociedade organizada centrou a luta social no confronto com a Política de Segurança Nacional, que tinha como objetivo primordial caçar os inimigos. A pauta dos Direitos Humanos é uma construção histórica e coletiva que, ao longo de décadas, vem sendo sistematizada a partir das lutas dos “sem direitos”. No Brasil, há menos de 150 anos, a escravidão dos afrodescentes era legalmente permitida e, há 60 anos, as mulheres não podiam votar. Foram os “sem direitos” que, por meio de lutas, mobilizações e reivindicações, pautaram os direitos que, quando reconhecidos, se tornaram universais, indivisíveis e interdependentes. A construção do direito é tarefa fundamental dos “sem direitos”. A Constituição Federal de 1988, também, denominada Constituição Cidadã avançou em muitos aspectos sociais, menos em relação à segurança pública na medida em que manteve a 2 estrutura e características do período da ditadura militar. Isso é evidenciado pelo caráter militar da polícia; ausência da Polícia Federal nas obrigações institucionais definidas em relação às polícias estaduais e municipais; falta de integração entre as polícias estaduais, civil e militar; inexistência de regulamentação federal destinada às Guardas Civis Municipais e, por outras questões que dificultaram mudanças na Política de Segurança Pública. A violência disseminou-­‐se por todos os setores da sociedade brasileira fazendo com que cidadãos se sentissem ameaçados e inseguros nas cidades. Frente a essa situação, a sociedade civil reivindica que cada vez mais seja ampliada a repressão policial como forma de controlar a violência estabelecida. O crime organizado vem se estruturando, progressivamente, transformando-­‐se em forte mercado com atividades econômicas altamente lucrativas, como o tráfico de drogas, de armas e de pessoas. Essa situação se intensifica devido à “indústria do medo”, incentivada por segmentos da segurança privada e da grande mídia. A violência que penetra de tal forma na sociedade tem sido um fator importante na determinação de valores e de dinâmicas sociais urbanas específicas. As análises sobre violência urbana dissociadas da estrutura social, econômica e ideológica têm permitido propostas simplistas e demagógicas que correspondem a valores e comportamentos de determinados grupos sociais. Essas respostas consideram que o problema da criminalidade se resolve com ampliação das penalidades, polícia mais violenta, defesa de prisão perpétua, pena de morte, rebaixamento da idade de responsabilidade penal e criminalização da pobreza. O tema da segurança pública representa um grande desafio no Brasil, aos municípios, e aos estados que operam a maioria dos serviços públicos de segurança pela necessidade de mudança para uma nova visão sobre a segurança pública. A sociedade brasileira tem um papel importante na construção desses novos conceitos e o acesso à justiça deve ser feito de forma democratizada, restaurativa e transformadora. A Política de Segurança Pública não deve abranger apenas o sentido estrito dos três subsistemas (polícias, justiça criminal e sistema penitenciário), mas perpassar por outros direitos sociais como, alimentação, educação, saúde, moradia e trabalho. A proteção do cidadão é um ponto central das políticas públicas. Nesse sentido, a segurança pública deve ser um direito garantido pelo Estado com participação em todas as etapas de elaboração, implementação e controle da sociedade. Essa política deve ser assumida pelas comunidades, igrejas, organizações e movimentos sociais e resultar da ação justa e solidária de todas as pessoas. 3 Foi um avanço importante a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) ter escolhido o tema Fraternidade e Segurança Pública com o lema A paz é fruto da justiça para a Campanha da Fraternidade de 2009. Com isso, a Igreja inseriu e ampliou a discussão em milhares de comunidades e paróquias de todo o Brasil em torno de temática ainda bastante difícil de ser abordada no País. Outro passo relevante foi a realização da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública, em 2009, a partir das conferências municipais e estaduais. Nessa conferência, ficou explicito como é difícil elaborar uma nova doutrina de segurança voltada ao bem-­‐estar da população. Há muitas resistências contrárias a essa concepção dentro do Estado e vindas de setores da sociedade com força econômica e política. De um lado, observa-­‐se que comunidades populares sentem-­‐se inseguras de participar de forma efetiva no debate dessa temática por medo da repressão policial. De outro, a possibilidade de participação de grupos sociais organizados nas diversas conferências de segurança pública, realizadas em inúmeras cidades, representou oportunidade não só de apontar denúncias e resistências, mas de debater políticas que superem as estruturas de violação de direitos. Os novos conceitos de segurança pública, comprometidos com o Estado Democrático de Direito, consideram como essencial a ação conjunta entre Estado e comunidades, uma vez que nenhuma das partes consegue resolver os problemas se não trabalharem em conjunto. A justiça deve trazer paz e não repressão. No segundo mandato do presidente Lula (2007/2010), o governo federal retomou o debate sobre o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e consolidou o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci) que se constituiu em carro-­‐chefe da Política Nacional de Segurança Pública (Conasp). No entanto, o Pronasci – novidade proposta aos estados e municípios em várias áreas – não rompeu com os paradigmas anteriores do ponto de vista estrutural. A nova política não vai nascer a partir de especialistas bem-­‐intencionados e muito menos daqueles que fazem parte da estrutura atual. Neste seminário, foi possível conhecer e aprofundar duas experiências de enfrentamento à criminalidade – na cidade de Diadema e nos bairros de Jardim Ângela e Capão Redondo na Zona Sul de São Paulo – situadas em regiões que apresentavam os maiores índices de violência e homicídios do Brasil. Essas experiências trazem em comum um olhar holístico sobre a problemática da violência, como a presença efetiva de agentes do setor público; a participação massiva da sociedade local; a realização de estudos; a valorização das lideranças 4 locais; a implantação de melhorias urbanas; a promoção de campanhas sobre a paz e as intervenções sociais nos locais com altos índices de homicídios. – Município de Diadema Nas últimas décadas, o Município de Diadema – um dos 39 da Região Metropolitana de São Paulo – teve rápido crescimento populacional. Atualmente, possui mais de 400 mil habitantes, com densidade demográfica de 17.490 hab./km², que é bastante alta. Apesar de estar localizado próximo aos grandes polos econômicos das cidades do ABC e da capital, Diadema se caracteriza pela falta de infraestrutura com predominância de loteamentos irregulares e favelas. Em 1999, o município havia registrado 374 homicídios, representando 111,62 homicídios/100 mil habitantes. Tal situação produzida pela violência e insegurança urbanas levava muitos moradores a omitirem a informação de que residiam na cidade de Diadema. Ao mesmo tempo, esses índices eram utilizados como justificativa de fuga de empresas para outros municípios. Apesar de a violência fazer parte do cotidiano de todos os moradores, não havia conhecimento sistematizado sobre o porquê, quando, como e onde ocorria a criminalidade na cidade. Frente a essa situação, nesse mesmo ano, a Prefeitura passou a articular um processo de enfrentamento da violência com diferentes setores públicos e da sociedade civil, por meio da criação da Coordenadoria de Segurança, da Guarda Civil Municipal, da Secretaria de Defesa Social, do Observatório Municipal da Violência e da realização de audiências públicas e de contato direto com as comunidades. As principais ações estratégicas embasadas na participação da sociedade civil, nos mapeamentos realizados e na articulação com outros programas sociais foram: Projeto 5 Adolescente Aprendiz; fechamento de bares às 23 horas; fiscalização constante a estabelecimentos comerciais de vendas de bebidas alcoólicas; campanha de desarmamento, incluindo campanha educativa de desarmamento para as crianças; clubinho da Guarda Municipal; formação de mediadores de conflito; central de videomonitoramento; formação de mulheres da paz para mediação de conflitos e multiplicadoras sociais. Todo o processo de elaboração, análise e construção das ações estratégicas tiveram intensos debates com as comunidades locais e instituições privadas e públicas, assegurando o comprometimento de todos na responsabilidade por uma cidade com mais paz. Nesse período, ocorreu grande investimento em urbanização de favelas e em iluminação urbana, fatores que contribuíram para a melhoria das condições de vida da população e interferiram no rebaixamento dos índices de violência. Desde que foram iniciados os trabalhos para enfrentamento da violência, há registros de queda significativa nos índices de homicídios, sendo que em 2009, foram identificados 57 homicídios, representando 14,47 homicídios p/100 mil habitantes. Com esses resultados e práticas desenvolvidas, Diadema transformou-­‐se em referência nacional e internacional de combate à violência. O secretário municipal de Defesa Social de Diadema, José Francisco Alves, avaliou que as políticas públicas de segurança adotadas obtiveram êxito pela articulação com outras políticas sociais e participação da sociedade em todo o processo, além de apoios da Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo, responsável pela Polícia Militar e Polícia Civil e do Ministério da Justiça por meio da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) e do Pronasci. – Bairros do Jardim Ângela e Capão Redondo na Zona Sul de São Paulo Os bairros de Jardim Ângela e Capão Redondo destacavam-­‐se por apresentar os maiores índices de criminalidade do mundo. A condição social e ambiental da área, com aproximadamente 1.500.000 de habitantes, caracterizava-­‐se por população de baixa renda; degradação física do ambiente; moradias precárias irregulares; carências sociais de todos os tipos; ausência de políticas públicas; crescimento desordenado e ocupações em áreas de mananciais. Os moradores da região vivenciavam sensação de impunidade, conflitos interpessoais e banalização da violência e da vida. 6 Em 2003, lideranças da paróquia local, entidades sociais, agentes do setor público e promotores do Ministério Público (MP) que atuavam na questão criminal estiveram à frente do processo de enfrentamento da violência na região. Nesse trabalho do MP, verificou-­‐se que 75% dos homicídios eram de autoria desconhecida e apenas alguns deles chegavam a julgamento. Avaliando a pouca efetividade da ação do Ministério Público nessa problemática, promotores públicos iniciaram o trabalho da Promotoria Comunitária na região. Primeiramente, foi necessário que eles deixassem os paradigmas tradicionais de atuação e se colocassem como parceiros de outras instituições, como as polícias, fóruns de entidades, Judiciário, subprefeituras, escolas, igrejas, ONGs e comunidades locais. Assim, constituiu-­‐se uma rede de parceiros com a finalidade de enfrentar o gravíssimo problema da violência, passando da prática de atuar apenas na repressão para a prevenção e buscar a melhoria da qualidade de vida da população. Com a participação de vários segmentos da região e da Promotoria Comunitária foram realizadas, inicialmente, as seguintes ações: Operação Bares – Campanha “Pacto com a Vida e com a Paz“, na qual proprietários dos bares se comprometiam a fechar seus estabelecimentos às 22 horas; criação do Grupo Organizado para Valorização da Vida (GOVV); criação do Comitê para Construção da Rede de Serviços de Cuidados à Pessoa em Situação de Violência Doméstica e Sexual; formação de lideranças comunitárias; tribunal popular e formação de mediadores de conflitos. Operação Bares: resultados iniciais
40% DE REDUÇÃO
HOMICÍDIOS
45
43
40
28
23
21
1a. Cia. (100 DP)
2a. Cia. (92 DP)
Nov/03-Jan/04
3a. Cia. (47 DP)
Nov/04-Jan/05
O promotor Augusto Rossini, que coordenou a atuação do Ministério Público na Zona Sul, avaliou que o bom andamento dos trabalhos da Promotoria Comunitária e da Rede de Parceiros foi resultado dos seguintes fatores: participantes com legitimidade nas comunidades 7 e assíduos nos trabalhos; protagonismo das lideranças; trabalhos realizados em rede; alinhamentos baseados nas expectativas do coletivo e avaliações e reavaliações constantes. As experiências práticas têm demonstrado que segurança pública não deve ser somente “coisa de polícia”. O mais importante não é repressão, mas principalmente prevenção, e a polícia deve proteger o direito social de todos os cidadãos. Alguns desafios a serem enfrentados para implementação dos novos conceitos de Segurança Pública e enfrentamento da violência  Incorporação de renovada visão de segurança pública, em todas as esferas do Estado, como política social de prevenção e segurança à vida, com estratégias integradas por ações intersetoriais e responsabilidades e metas para curto, médio e longo prazo.  A polícia deve atuar a partir de núcleos comunitários (GTs) de segurança pública; ter práticas comunitárias; mapear situação de insegurança e violência; desenvolver trabalho de prevenção; participar de conselhos comunitários autônomos de segurança pública; promover a integração entre as diferentes polícias e regulamentar as guardas municipais.  O Judiciário deve contribuir com a ampliação da justiça comunitária de mediação de conflitos e justiça restaurativa comunitária, formar promotores legais populares e ampliar as defensorias públicas em todos os estados.  Investimentos na área social e nas melhorias urbanas.  Divulgação de ações exitosas que incorporam novos conceitos.  Criação e participação em conselhos, fóruns e audiências públicas de segurança pública.  Mapeamento da violência em cada comunidade e registrar as forças positivas para garantir vida comunitária.  Implantação da polícia comunitária.  Desmilitarização das polícias.  Insegurança dos movimentos populares e comunidades no sentido de denunciar os abusos dos policiais.  Criminalização dos movimentos e de lideranças comunitárias.  Estrutura autoritária do Estado tem incorporado a segurança pública como questão de polícia, repressão e proteção dos interesses dos que detêm o poder. 8  Sensacionalismo da mídia, em relação à violência e à segurança pública, atendendo aos interesses do mercado privado de segurança.  As faculdades de direito ensinam, prioritariamente, leis e não se preocupam com a formação dos alunos na mediação de conflitos.  Não há participação popular na elaboração, implementação e controle da Política de Segurança Pública.  Dificuldades de ampliar práticas inovadoras, como ouvidorias independentes, corregedorias, audiências públicas e Pronasci, dentre outras.  Dificuldade de inserir a questão da segurança pública nos espaços, como fóruns e redes de outras temáticas.  O debate sobre segurança pública é movido por tragédias.  Há dificuldade de debate aberto e de definição ações coletivas relativas à segurança pública nas comunidades, porque a população se sente ameaçada e insegura e não se expõe a essa discussão.  Acompanhar o Plano Nacional dos Direitos Humanos (PNDH 3). Considerações finais Apesar da complexidade das temáticas da violência urbana e da segurança pública, o seminário possibilitou aprofundar o entendimento da segurança como um direito social inserido no conjunto dos direitos humanos. Essa concepção deve, portanto, orientar os trabalhos desenvolvidos pelas entidades sociais que buscam justiça e equidade social. Ficou explicitado que há necessidade de investimentos para que a sociedade em geral se aproprie dessa visão e são fundamentais mudanças radicais na estrutura de funcionamento do Estado que favoreçam avanços nesse sentido. No entanto, a partir do acúmulo de experiências dos participantes e dos resultados obtidos na cidade de Diadema e nos bairros da Zona Sul da cidade de São Paulo, pode-­‐se apontar sinais de esperança. Quando há disposição do poder público, participação das comunidades e da sociedade organizada e ações sociais articuladas há possibilidades reais de conquistas significativas no enfretamento da violência urbana. Relatoria: Luiz Kohara – Centro de Assessoria e Apoio a Iniciativas Sociais (CAIS) – outubro de 2010 9 A QUESTÃO URBANA NO NORDESTE: DESAFIOS PARA GARANTIA DO DIREITO À CIDADE SEMINÁRIO REALIZADO EM OLINDA (PE), NOS DIAS 26, 27 E 28 DE SETEMBRO DE 2011, 1
COM A PARTICIPAÇÃO DE 22 ENTIDADES PARCEIRAS DA MISEREOR QUE ATUAM EM CIDADES DO NORDESTE Introdução A partir de diferentes olhares sobre a realidade das cidades do Nordeste, constata-­‐se que, o expressivo crescimento econômico que a região acumulou, nos últimos anos, não repercutiu em mudanças significativas na desigualdade social. As famílias de baixa renda têm tido dificuldades de acessar terra urbanizada, porque os índices de valorização fundiária têm superado aos do crescimento de renda da população. As análises apontaram que a questão fundiária é a base central dos problemas urbanos, sendo que o agravamento da violência em todas as cidades do Nordeste apresenta uma relação direta com a geografia da segregação territorial urbana. A desigualdade social e a violência urbana atingem mais diretamente mulheres, afrodescendentes e jovens. As entidades que atuam na problemática urbana nessa região foram protagonistas de diversas experiências exitosas no enfrentamento dos conflitos urbanos. Elas se dedicaram aos aspectos de regularização fundiária e segurança na 1
Participaram: Cáritas Arquidiocesana de Fortaleza; Cáritas Nordeste II; Cáritas Nordeste III; Casa de Passagem; Centro de Estudos e Ação Social (CEAS); Centro de Defesa da Criança e do Adolescente (CEDECA CEARÁ); Cedeca Casa Renascer; Centro Dom Helder Câmara de Estudos e Ação Social (CENDHEC); Centro de Atendimento a Meninos e Meninas (CAMM); Centro de Defesa da Vida Herbert de Souza; Centro Socorro Abreu de Desenvolvimento Popular e Apoio à Mulher; Coordenadoria Ecumênica de Serviços (CESE); Coletivo Mulher Vida (CMV); Comunidade dos Pequenos Profetas; Escola de Formação Quilombo dos Palmares (EQUIP); Fundação de Defesa dos Diretos Humanos Margarida Alves; Gabinete de Assessoria Jurídica a Organizações Populares (GAJOP); Grupo de Apoio à Prevenção à AIDS (GAPA); Gestos -­‐ Soropositividade, Comunicação & Gênero; Grupo Adolescer; Grupo Ruas e Praças; Serviço de Educação Popular (SEDUP); Centro de Apoio a Iniciativas Sociais (CAIS). 1 posse, de estratégias no enfrentamento da violência, de educação em direitos humanos na perspectiva do direito à cidade, que posteriormente tornaram-­‐se políticas públicas e foram aplicadas em outras cidades brasileiras. O seminário estabeleceu como objetivos específicos: aprofundar a relação entre as questões sociais com as quais as entidades sociais se deparam cotidianamente nos seus trabalhos com o contexto urbano, fortalecer a atuação dessas organizações sociais e contribuir para a política de desenvolvimento urbano da Misereor. Realizado em Olinda com representação de parceiros da Misereor das cidades de Recife, Fortaleza, Salvador, João Pessoa, Natal e Guarabira, o seminário deu continuidade aos debates iniciados, em agosto de 2010, em São Paulo em torno do tema “Segurança Pública e Questões Urbanas”. Para aprofundamento dessa temática participaram como expositores: Cristiano Muller (Assessor da Relatoria do Direito à Cidade, Plataforma Brasil Dhescas); Mercia Alves (CENDHEC); Carmen Silva (SOS CORPO); Célia Rique (GAJOP); Lucyvanda Moura (CESE); Luiza de Marilac (FASE PE) e Raimundo Cajá (EQUIP). Os trabalhos contaram com troca de conhecimentos específicos, rodas de diálogo sobre as experiências dos participantes e identificação de desafios comuns. O seminário contou com o apoio do Centro de Assessoria e Apoio a Iniciativas Sociais (CAIS) em parceria com o Centro Dom Helder Câmara de Estudos e Ação Social (CENDHEC). Contexto das cidades do Nordeste O modelo de desenvolvimento econômico, social e político com base na lógica monopolista, patriarcal, escravocrata e mercantilista consolidou-­‐se no País de forma bastante desigual. Aspectos desse processo são evidenciados na discriminação social e racial, no genocídio dos indígenas, na escravidão dos negros e na distribuição de grandes áreas do território brasileiro aos poderosos. Com o processo da urbanização, esse modelo provocou imensa concentração de capital, terra e poder nas mãos de poucos e profunda desigualdade social, transformando as cidades em campos de conflitos fundiários permanentes. Esses 2 conflitos urbanos são os mais graves, dentre outros problemas sociais presentes em grande parte das cidades brasileiras, resultando em situações de violação dos direitos humanos. Trata-­‐se de problemática com pouca visibilidade e percebida muitas vezes como processo natural da expansão urbana. Mesmo com o reconhecimento na Constituição Federal do direito à moradia digna como garantia social, reafirmada no Estatuto da Cidade e em outros ordenamentos jurídicos, na maioria dos casos, os poderes instituídos utilizam-­‐se da legislação processual civil para determinar a desocupação dos moradores de áreas em conflito e com uso da força policial. Além disso, de modo geral, o Judiciário tem sido conservador nos procedimentos, ao desconhecer a realidade das famílias e pessoas que sofrem os despejos e ao omitir ações na mediação de conflitos; agrava-­‐se o fato de que muitas decisões criminalizam as vítimas. As experiências no Judiciário mostram que o direito à propriedade tem o reconhecimento como um direito absoluto que sobrepõe a outros, como por exemplo, o direito à moradia. Em geral, apesar de os despejos serem motivados estritamente por interesses econômicos, agentes públicos e privados apresentam outras justificativas, como necessidade de construção de obras de infraestrutura, presença de riscos físicos e degradação ambiental; essas explicações nem sempre suficientemente fundamentadas, são acatadas pelo Judiciário. Para a realização da Copa do Mundo FIFA de 2014 em Recife, Fortaleza e Natal, todas as esferas dos governos têm destinado grandes aportes de recursos públicos para construir a infraestrutura urbana exigida pela Federação Internacional de Futebol (FIFA). Além de retirarem recursos orçamentários de outras áreas de investimentos que as cidades necessitam, essas obras têm provocado inúmeros conflitos urbanos. Esses impactos dizem respeito a despejos arbitrários de milhares de famílias, sobretudo, de assentamentos informais e sem título de propriedade dos imóveis, além da expulsão de populações de baixa renda de áreas valorizadas com a aplicação de políticas “higienistas”. Os movimentos populares e inúmeras entidades sociais têm se mobilizado no sentido de evitar arbitrariedades nos despejos e violações dos diretos dos moradores, 3 dentre os quais, destacam-­‐se o Fórum Nacional da Reforma Urbana e a Plataforma Dhesca Brasil que atuam fortemente para denunciar as violações de direito à moradia digna e garantir a implementação de arcabouços jurídicos na efetivação dos direitos. As cidades brasileiras refletem estas questões não somente no âmbito dos problemas sociais, mas na forma de produção dos espaços urbanos e das relações de urbanidade, criando territorialmente áreas segregadas. Considerando as dimensões de raça e gênero, percebe-­‐se como a forma da ocupação, uso e apropriação dos espaços urbanos é fator de retroalimentação da desigualdade e discriminação social. Nas áreas urbanas socialmente segregadas – distantes periferias sem infraestrutura e serviços públicos, muitas vezes, localizadas em áreas de riscos – concentram-­‐se majoritariamente populações afrodescentes, que como os indígenas nunca foram ressarcidos das injustiças sofridas. A distribuição geográfica dos locais dos assassinatos da juventude negra coincide com o mapa da segregação territorial. A situação das mulheres no contexto urbano se agrava, porque além de sofrerem as desigualdades existentes na relação homem e mulher, elas são obrigadas a assumir as responsabilidades do sustento econômico da família e da casa. A essas situações, acrescem-­‐se discriminações do mercado do trabalho e vulnerabilidade provocada pelo caos urbano. Os espaços públicos e o funcionamento das cidades não foram apropriados às necessidades e ao acolhimento das mulheres. Uma das formas de violência urbana é a segregação socioterritorial, que separa os cidadãos conforme a capacidade financeira. Para exemplificar, de um lado, grupos sociais dominantes sempre tiveram medo de circular nos espaços habitados pelos pobres, chamadas também de “classes perigosas”. Por outro, existe uma interdição concreta e simbólica exercida pelos territórios mais valorizados da cidade, em relação à circulação de grupos populares, estabelecendo dessa forma relações sociais com base na discriminação social. As práticas apresentadas na educação para os direitos humanos, realizadas nos bairros da cidade de Recife com os maiores índices e violência, trazem reflexões como a constatação sobre as formas diferenciadas de apropriação de território urbano, a ausência de serviços públicos de qualidade e as representações estereotipadas sobre moradores da favela, em especial, os jovens. Por não haver reconhecimento da 4 heterogeneidade e das diferentes práticas sociais existentes nessas localidades, há consequentemente, uma progressiva incorporação do medo e da insegurança coletiva entre diferentes grupos sociais. A luta pelo direito à cidade e à segurança pública como um direito humano implica no enfrentamento da causa fundamental que está na raiz de todas as violações – a concentração econômica e de poder – e no imprescindível reconhecimento de que todos os brasileiros são portadores dos mesmos direitos. Como as políticas públicas estão organizadas de forma fragmentada, as lutas sociais estão desafiadas a não perder de vista aspectos específicos de cada segmento social, mas ao mesmo tempo articular ações amplas entre diferentes setores da sociedade na perspectiva da reforma urbana e de mudanças mais estruturais. Aprendizado A partir de vários olhares sobre a realidade urbana e diálogos articulados com as práticas sociais, o coletivo do seminário destacou como aprendizado as seguintes questões: •
Reconhecimento de que o contexto da violência urbana das cidades brasileiras tem relação direta com o modelo de desenvolvimento econômico, social e urbano. •
A forma de expansão urbana contribui para as desigualdades de gênero e •
A fragmentação das políticas públicas dificulta a intervenção da sociedade raça. na elaboração, implementação e controle social e na democratização do Estado. •
Apesar de as entidades trabalharem com temas e públicos diferenciados, percebe-­‐se que há afinidades entre as ações, pois em todas as temáticas específicas, como a da terra, criança, gênero, etnia, violência, o agravamento dessas situações tem relação com as desigualdades urbanas. •
É necessário reinventar um modelo de cidades com base no paradigma do direito à cidade. 5 Desafios e estratégias Apesar de larga trajetória de lutas das entidades presentes ao seminário em torno das questões urbanas das cidades do Nordeste e de outras, inclusive com avanços importantes, vê que há ainda muito a ser feito. Nesse sentido, foram levantados alguns desafios e estratégias para o fortalecimento dessa luta, a saber: • Sustentabilidade política e financeira das organizações para enfrentar o contexto de desigualdades nas cidades. • Diálogo entre as entidades com atuação nas questões urbanas para construção de indicadores e compreensão dos efeitos dos projetos sociais, considerando a complexidade do contexto urbano. • Fortalecimento da articulação e intercâmbio entre as entidades sociais para troca de experiências exitosas no campo da mediação de conflitos e outras temáticas. • Aprofundamentos temáticos: marco legal do direito urbanístico, direitos humanos, gênero, sustentabilidade, formação em direitos e questões sociais relacionadas às temáticas urbanas. • Construção de pensamento sobre o urbano a partir da perspectiva da juventude. • Ações para dar visibilidade dos conflitos produzidos pelos megaeventos, em especial, aqueles ligados à Copa do Mundo FIFA de 2014. • Ações articuladas para dar visibilidade aos conflitos fundiários urbanos. • Maior compreensão do tema dos conflitos fundiários e elaboração de proposições de políticas públicas para essa área. • Fortalecimento da autonomia das organizações populares e de outros coletivos que lutam por direitos. • Construção de um novo modelo de cidades, considerando as dimensões estruturantes de gênero e raça. • Construção de uma visão sistêmica e articulada, rompendo a dicotomia entre rural e urbano. 6 • Articulação e intercâmbio de experiências em formação, com adoção de metodologia formativa que incorpore os diferentes sujeitos. • Ações de educação em direitos humanos, como estratégia de acesso a outros direitos, considerando que a violência está no cotidiano das cidades. • Fortalecimento de ações de comunicação focada nos direitos humanos. Considerações finais Foi importante o reconhecimento de que os problemas sociais e de pobreza dos diferentes segmentos sociais – crianças em situação de rua, adolescentes, jovens, mulheres, negros –, estão diretamente relacionados com a forma de desenvolvimento urbano e com o uso e apropriação dos espaços das cidades, não podendo dissociá-­‐los das práticas cotidianas. Nesse contexto, a questão dos conflitos fundiários é um tema central e não periférico para as políticas urbanas, pois as comunidades pobres são as mais atingidas pelos despejos e pela violação do direito à moradia digna. Isso se dá pela falta de marco jurídico regulatório que defina diretrizes e ações para mediação e prevenção de conflitos fundiários urbanos. Ficou reforçada a necessidade de construção de uma utopia urbana com um Estado atuando de forma republicana e soberana na perspectiva do direito à vida digna em todos os territórios da cidade e com o desafio da sociedade civil contribuir intensamente para a democratização e a equidade urbana. É um desafio para a nova formulação do desenvolvimento urbano o reconhecimento de espaços populares como constituintes da cidade e não como disfunções urbanas. Avaliou-­‐se a necessidade de contínua troca de conhecimentos e de experiências práticas entre entidades que atuam nas questões urbanas do Nordeste. Relatoria: Luiz Kohara – Centro de Assessoria e Apoio a Iniciativas Sociais (CAIS) – Novembro de 2011. 7 Documento de trabalho
analisando as políticas habitacionais
no Brasil
Uma visão crítica
do Programa
“MINHA CASA MINHA VIDA”,
Oportunidades, dificuldades,
riscos e propostas
Texto elaborado
por Patrick Bodart – Periferia (assessor da Misereor)
com a participação de vários parceiros no Brasil
Redação em 2010
Divulgação em 2011
Introdução Entender os objetivos, desafios e os modos de implementação das politicas públicas habitacionais no Brasil é o objetivo deste documento de trabalho. Para quem acompanha as lutas dos movimentos de moradia e a evolução das políticas públicas no Brasil chama, especial atenção o seguinte: em um contexto que parece buscar reequilibrar os direitos cidadãos, como considerar o novo programa “Minha Casa, Minha Vida” lançado em 2009? O presente texto se propõe a analisar esse programa que, lançado como um pacote, foi anunciado como aquele que vai aportar uma solução significativa ao déficit habitacional no Brasil. Trata-­‐se de elementos de reflexões que buscam trazer à luz conversas com pessoas e grupos relacionados com a questão habitacional no Brasil. O texto foi elaborado durante o ano de 2010 e está sendo divulgado um ano depois, visando contribuir com as análises e propostas dos atores envolvidos na produção das políticas habitacionais no Brasil. Misereor apóia no Brasil diferentes projetos relacionados à questão habitacional, com o intuito de promover soluções para os problemas que afligem a população pobre, que sejam duráveis, efetivas e passíveis de reprodução. Nesse sentido, analisar as politicas habitacionais no Brasil e, especificamente, o programa “Minha Casa, Minha Vida” que está marcando o contexto nacional e canalizando a quase totalidade dos recursos públicos para habitação, é primordial para a Misereor e seus parceiros no Brasil. Este texto foi elaborado por Patrick Bodart da entidade Periferia, com sede em Bruxelas. Como assessor trabalhando com a Misereor há vários anos, ele tem a oportunidade de encontrar, quase anualmente, pessoas, entidades e movimentos que trabalham com as questões habitacionais no Brasil. Em função do interesse da Misereor, sua viagem de assessoria, em junho 2010, permitiu encontrar diversas pessoas diretamente envolvidas com a temática, e trocar reflexões posteriormente para chegar a este documento de trabalho: •
Evaniza Rodrigues e um grupo da União dos Movimentos de Moradia em São Paulo; •
Luiz Kohara do Centro Gaspar Garcia em São Paulo; •
Ricardo Corrêa da Fundação Bento Rubião no Rio de Janeiro; •
Wellington Moreira Azevedo, diretor de habitação da Secretaria de Planejamento da Prefeitura de Governador Valadares, através do qual foi possível encontrar: o Elisa Costa, Prefeita Municipal de Governador Valadares; o Maurílio de Paula Bonfim, Gerente Regional da Caixa Econômica Federal e responsável pelo programa Minha Casa Minha Vida na Região de Governador Valadares; o Eng. Luiz Alberto Jardim da empresa Grupo Predileta e responsável pelo grupo de empresas que está construindo o conjunto Figueira em Governador Valadares; o Márcia Andréia, Coordenador da Associação Habitacional Nova Terra em Governador Valadares. Agradecemos a cada uma das pessoas e entidades que contribuíram para a produção coletiva deste texto. Um agradecimento especial a Virginia Murad, da Fundação Bento Rubião que corrigiu e complementou o texto inicial. Sem constituir um documento da Misereor, esperamos que este texto seja útil para a reflexão dos atores envolvidos nas questões habitacionais e possa servir de base para pensar novas formas de cooperação no Brasil. Marcelo Waschl Responsável pelo desenvolvimento urbano no Departamento América Latina da Misereor Aachen, outubro de 2011 Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 2/18
Elementos motivadores
Este documento de trabalho constitui uma análise realizada com algumas pessoas e
entidades para que a Misereor possa apoiar os parceiros brasileiros da melhor forma
possível na perspectiva de que as políticas habitacionais possam atingir as camadas mais
pobres e socialmente fragilizadas da população brasileira.
São as seguintes as preocupações da Misereor:
•
Em 2009, o presidente da República lança um novo programa habitacional destinado
aos mais pobres e denominado “Minha casa, minha vida”. Apesar de não corresponder
integralmente às reivindicações dos movimentos populares (forma de implementação,
nenhuma solução para a questão fundiária, pouco reconhecimento da força coletiva...),
trata-se de uma resposta que deve ajudar a enfrentar a crise econômica e reduzir o
déficit habitacional. Trata-se também de um programa que recebeu altos subsídios.
•
Um ano depois, parece que esse programa está sendo cada vez mais utilizado para
atender às camadas médias da sociedade e se distanciando do público a que se
destinava em seu formato original (0 a 3 salários mínimos).
•
Nesse contexto, quais são as soluções? Como pensar as estratégias para reduzir os
desvios dessas políticas e a sua recuperação pelas empresas e pelos sistemas
obedecendo às únicas leis do mercado de produção de moradias?
Em relação a esta maneira de apresentar os elementos, Ricardo Corrêa da Fundação Bento
Rubião introduz matizes e elementos de apreciação geral sobre o programa Minha Casa
Minha Vida (MCMV):
o
As metas fixadas estão sendo respeitadas (400 mil unidades, ou seja 40% da meta total)
para 0 a 3 salários mínimos, tendo o atendimento a esta faixa inclusive sido cumprido
com mais rapidez que os empreendimentos para as faixas “de cima”. Para o MCMV 2
(que iniciou em 2011), a meta para 0 a 3 SM será de 60% do total (ou seja 1,2 milhões
de unidades).
o
Não se trata de um desvirtuamento nas faixas de atendimento do programa, até porque
os empresários estão preferindo atender à faixa de 0 a 3 SM, porque nesta eles não têm
a incumbência de fazer a incorporação do empreendimento, ou seja, “vender” as casas.
Para eles, em função do subsídio, não há risco e a demanda é indicada pelas prefeituras
ou movimentos. O empresário só tem que construir e ir-se embora com seu lucro.
o
O que ocorre, é que mesmo os 60% estão abaixo da participação desta faixa de renda
no déficit habitacional, que é de aproximadamente 80%.
o
O desafio principal, além disso, está relacionado à distribuição dos empreendimentos
pelo porte das cidades: há uma forte interiorização e “periferização” da produção, com
um gargalo no atendimento nas capitais das regiões metropolitanas (São Paulo, Belo
Horizonte...).
o
Esse aspecto já era esperado, dado que o componente terra/preço da terra não foi
trabalhado pelo programa. Isso é o maior problema e desafio para a segunda etapa de
implementação do programa.
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 3/18
1. O contexto geral das políticas habitacionais no Brasil
No período em que Fernando Henrique Cardoso foi presidente, entre 1995 a 2002, havia
poucas políticas publicas habitacionais. Os únicos recursos federais disponíveis para
moradia eram: (1) o FGTS; (2) alguns poucos recursos orçamentários. De maneira geral, as
políticas eram destinadas às famílias acima de 5 salários mínimos (SM). Alguns estados e
municípios tinham políticas habitacionais mais importantes, mas sua concretização dependia
da única vontade política local. O que se traduzia por muitos atendimentos clientelistas: por
exemplo, a CDHU em São Paulo produziu moradias em muitas cidades com déficit
habitacional reduzido, porque o Governador possuía apoio político; isso em detrimento da
produção de moradias em cidades como São Paulo que concentram alto déficit habitacional.
A gestão do FHC (1995 a 2002) caracterizou-se pela ausência de estratégias de
enfrentamento do problema habitacional da população de baixa renda. A Caixa Econômica
Federal era a responsável pela gestão financeira dos programas habitacionais. Entre 1995 e
2003, 85% dos recursos destinados para habitação foram alocados no financiamento de
material de construção e aquisição de imóveis usados, sendo que 78,84% foram destinados
para famílias com renda superior a 5 SM e 8,47% para famílias com renda de até 3 SM. Em
1999, foi criado o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) que utiliza um mix de
recursos formados pelo FGTS e recursos de origem fiscal.
* Este parágrafo foi redigido por Luiz Kohara do Centro Gaspar Garcia
A partir da chegada do Lula à presidência (janeiro de 2003), a questão da habitação popular
passa a ser uma pauta importante, sendo implementados novos mecanismos e
instrumentos, inclusive legais, favorecendo as políticas habitacionais:
•
o aumento dos recursos para habitação destinada a famílias de baixa renda;
•
diferentes medidas financeiras;
•
o lançamento das Conferências das Cidades com o sistema de habitação (ver abaixo);
•
a implementação de diferentes programas habitacionais (apresentados mais adiante).
Mas tudo isso é o fruto de um processo que vem sendo reivindicado há muitos anos e que
avançou paulatinamente. Além de várias outras etapas anteriores, ressaltamos:
em 2001
a promulgação da lei federal do Estatuto da Cidade (lei n°10.257/01, de
10 de julho de 2002)
em 2003
a criação do Ministério das Cidades, estruturado a partir dos quatro
principais problemas sociais: moradia, saneamento ambiental, transporte
e políticas urbanas (planejamento territorial e regularização fundiária)
em 2003
a realização da primeira Conferência das Cidades, como resultado do
envolvimento de 3.457 cidades em conferências municipais, com 26
estados realizando conferência estaduais, sendo que 2.800 delegados
foram eleitos nas Conferências municipais e estaduais
em 2004
a criação do Conselho Nacional das Cidades que constitui o órgão
consultivo do Ministério das Cidades
em 2005
a aprovação da lei federal do Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social, que é uma lei de iniciativa popular, conseguida com mais de um
milhão de assinaturas e que ficou 14 anos parada na Câmara Federal
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 4/18
em 2007
lançamento do Plano de Aceleração do Crescimento
em 2009
lançamento do programa Minha Casa Minha Vida (lei 11.977/09)
2. O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS – foi um sistema reivindicado
desde muitos anos pela sociedade civil, objeto do primeiro projeto de lei de inciativa popular,
entregue em 1991. Foi implementado pelo presidente Lula, em 2005, através da lei
11.124/05, de 16 de junho de 2005, mas com diversas modificações. Na sua concepção
inicial, o sistema previa um fundo único – o Fundo Nacional de Habitação, FNHIS – para
coordenar todos os recursos destinados à habitação (buscando priorizar a população de
baixa renda), articulando os níveis federal, estaduais e municipais (através de fundos nos 3
níveis).
Na realidade, o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social utiliza recursos do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
(FGTS), do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e de outros fundos ou
programas que vierem a ser incorporados ao SNHIS.
O SNHIS não foi votado com a inclusão dos recursos do FGTS, o que o debilita em relação
à sua concepção inicial. O FGTS tem legislação própria, funciona com um conselho e com a
gestão da CEF, sendo um recurso que deve ser utilizado, principalmente, para habitação
popular e deve ser retornado.
O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) é coordenado por um
Conselho Gestor que tem um caráter deliberativo, composto, de forma paritária, por órgãos
e entidades do Poder Executivo e representantes da sociedade civil, da seguinte forma:
• 12 representantes do poder público;
• 12 representantes da sociedade civil (4 dos movimentos populares, 3 de empresas, 3
trabalhadores, 1 de ONG, 1 profissional/acadêmico/pesquisador).
A presidência do Conselho é do Ministério das Cidades e a CEF é o agente operador do
FNHIS.
Em cada estado e município, o sistema deve ser votado para constituir um fundo e conselho
local (com as mesmas características do que no nível federal).
Os recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) tinham sido
pensados no Projeto de Emenda Constitucional como equivalentes a 2% do produto de
arrecadação anual dos impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio público.
A realidade é que o aporte tem sido de R$ 1 bilhão ao ano, enquanto o orçamento fiscal do
governo em 2010 foi de R$ 744 bilhões (sem seguridade social), o que mostra que o aporte
ao Fundo está muito longe de 2%!
Os projetos financiados pelo Fundo Nacional são:
a) a construção de novas moradias,
b) a urbanização de favelas (saneamento ambiental,
regularização fundiária para segurança da posse),
infraestrutura
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 5/18
e
serviços,
c) a elaboração de planos de habitação de interesse social – PLHIS – para os municípios
(para que um município tenha direito a usar recursos do FNHIS, deve ter elaborado seu
PLHIS),
d) os projetos de assistência técnica.
Na escala estadual, cada estado tem sua própria regulamentação e dotação de recursos
para o Fundo Estadual de Habitação de Interesse Social (FEHIS). No caso de São Paulo,
durante muitos anos, 1% do Imposto de Circulação de Mercadoria (ICM) ia para habitação,
mas isso não acontece mais hoje em dia.
Na concepção inicial do sistema, o Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social
(FMHIS) ia ser composto de recursos provenientes de 1% do produto de arrecadação anual
dos impostos. Na prática, o percentual é decido anualmente nos orçamentos. No caso de
São Paulo são quase 3% do orçamento, mas há cidades nas quais o percentual é zero. Em
termos de gestão, apenas uma parcela pequena do orçamento vai para o Fundo Municipal
de Habitação. Os recursos que vêm do Estado, do Governo Federal e para urbanização de
favelas não passam pelo Fundo, apesar de corresponderem à maior parte dos recursos.
O Sistema deve funcionar obedecendo ao Plano Nacional de Habitação que foi aprovado
visando reduzir consideravelmente o déficit habitacional no pais até 2023. Em 2005, o déficit
habitacional era avaliado em 7,9 milhões de moradias, com mais de 90% para famílias de
até 5 salários mínimos (cerca de 80% até 3 SM). Nesses números, não se contabiliza o
déficit qualitativo (±15 milhões de unidades).
Na prática, o sistema e seus diferentes componentes funcionam de maneira muito mais
limitada do que o previsto (e desejado pelos movimentos): menos recursos entram no fundo,
vários estados e municípios ainda não implementaram seus fundos e conselhos, nem
elaboraram seus PLHIS.
Mas, ao mesmo tempo, como destaca Ricardo Corrêa da Fundação Bento Rubião, é
importante que exista uma política habitacional, seguida de um Plano Nacional de Habitação
e de um Sistema Nacional. As conferências se relacionam com toda a política urbana do
Ministério das Cidades, e não só com a moradia. É importante frisar duas coisas:
•
Por um lado, existem os conselhos e fundos do SNHIS (em alguns municípios, esses
conselhos não têm esta denominação e aproveitam outra institucionalidade existente,
desde que atendam aos requisitos de composição/proporcionalidade entre segmentos).
Estes conselhos do ou para o FNHIS local são obrigatórios por lei para que o sistema
“exista” naquela cidade ou estado.
•
Por outro lado, existem Conselhos Estaduais ou Municipais das Cidades para toda a
Política Urbana. Existem cidades que possuem Conselhos de Habitação (para todos os
programas de habitação de interesse social) ou Conselhos da Cidade formados à época
do Plano Diretor, e em separado conselhos do SNHIS, outras juntam as duas
finalidades.
Na prática, nenhum dos conselhos funciona a contento, limitando-se a existir de maneira
frouxa e desarticulada.
Apesar disso, o SNHIS permitiu juntar maiores recursos e fazer reconhecer o tema da
habitação de interesse social na agenda pública.
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 6/18
3. As políticas habitacionais existentes em nível federal
para famílias de baixa renda
Hoje, podemos listar diferentes políticas, dispositivos e programas visando o acesso à
moradia.
Programa Crédito Solidário
Este programa foi pensado para financiar a construção de moradias para grupos de famílias
organizadas (cooperativa ou outras formas). Trata-se de um sistema de crédito, o que
significa um reembolso pelas famílias com condições financeiras facilitadas (não tem juros,
carência até 32 meses, pagamento em até 20 anos, vantagens quando a família e o grupo
pagam em dia).
O programa permite financiar uma ampla diversidades de opções habitacionais: a aquisição
de terreno, a construção da casa (em terreno próprio ou não), a melhoria da casa, a
aquisição de unidades prontas, a compra de um imóvel a ser reabilitado. O modo de
construção pode ser através de mutirão ou de empreiteira.
Em termos financeiros, é destinado a unidades habitacionais de até 72.000 reais, o crédito
podendo financiar no máximo 95% da obra. O valor financiado pelo crédito varia em função
da localização.
O Programa Crédito Solidário era financiado por um fundo cuja origem dos recursos eram
depósitos compulsórios por força de lei realizados por bancos. Este Fundo, chamado Fundo
de Desenvolvimento Social, foi “aproveitado” pelo governo para nele colocar recursos do
orçamento da União e financiar a parte do MCMV para as entidades, o assim chamado:
Minha Casa Minha Vida Entidades (acessível às associações, cooperativas, etc. por auto
gestão). O “antigo” Programa Crédito Solidário ainda tem um restinho de recursos, mas
nada muito expressivo.
Assim, o Programa Crédito Solidário encontra-se suspenso pelo próprio governo. Este
programa financiou ± 20 mil unidades com o aporte inicial de aproximadamente R$ 500
milhões.
Comentários sobre o Crédito Solidário
Para Ricardo Corrêa da Fundação Bento Rubião, “este programa é o início desta
jornada que estamos construindo de uma política pública em torno da autogestão/associativismo/cooperativismo na produção habitacional. Como todo início
de jornada, as conquistas ainda são pequenas, mas seu grande trunfo foi ter saído
da inércia, o que sempre exige esforços enormes.”
Luiz Kohara do Centro Gaspar Garcia explica que “há muitos grupos de mutirões que
entraram no Crédito Solidário. Por exemplo, os catadores de várias cooperativas
estão construindo dois prédios no centro da cidade de São Paulo com crédito
solidário.”
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 7/18
Programa de Aceleração para o Crescimento
O PAC não é um programa habitacional em si, mas tem um componente destinado à
habitação através da urbanização de favelas no qual o componente de regularização é
muito forte. A apresentação oficial do PAC é a seguinte:
No início do segundo Governo Lula foi lançado o Programa de Aceleração do Crescimento,
que estabeleceu um conjunto de regras, compromissos de ação e diretrizes de governo, que
objetivam um crescimento econômico de 5% ao ano no período 2007/10. O PAC inaugurou
uma nova fase na política econômica do Governo Lula, retomando a temática do crescimento
na agenda do país, que permaneceu praticamente ausente nas décadas anteriores.
O Programa está dividido em três eixos de infra-estrutura:
•
logística (rodoviária, ferroviária, portuária, hidroviária e aeroportuária);
•
energética (geração e transmissão de energia elétrica, petróleo, gás natural e energias
renováveis);
•
social e urbana (Luz para Todos, saneamento, habitação, metrôs, recursos hídricos).
No total estavam previstos investimentos da ordem de R$ 503,9 bilhões até 2010.
O componente do PAC relacionado com habitação é a urbanização de favelas, integrando “a
produção e aquisição de moradias, urbanização de assentamentos precários, aquisição de
material de construção, reforma e ampliação de unidades habitacionais, produção de lotes
urbanizados e requalificação de imóveis para uso habitacional”.
O número de unidades a ser construído pelo PAC é fruto da necessidade de urbanizar as
favelas situadas na área atingida pelo programa. No PAC 2, que foi lançado recentemente
para o período 2011-2014, as unidades a serem produzidas nestas condições (para
viabilizar algum reassentamento necessário quando da urbanização de favelas) serão
construídas pelo MCMV.
Assim, o FNHIS pode ser considerado como PAC. Em nível administrativo, existe uma
vantagem nisso, na medida que são recursos não contingenciáveis, ou seja, do orçamento
podem ir direto para as operações, não precisando ser liberados pelo Ministério da Fazenda,
nem submetidos a questões como cumprimento de superávit fiscal, etc.
A finalidade do PAC tem uma relação muito estreita com grandes obras que favorecem o
desenvolvimento econômico de grande escala. Em função dos contextos, esses recursos
podem ser utilizados de maneiras diferentes:
•
aparentemente, existem muitos casos onde o PAC incentiva o despejo de uma favela
para construir no lugar vias e imóveis para classe média;
•
em Governador Valadares, serviu para remover famílias morando em áreas de risco,
urbanizar favelas, construir casas em outros locais para as famílias removidas;
•
em São Paulo, a Prefeitura e o Governo do Estado têm feito obras com recursos do PAC
e isso tem gerado a remoção de favelas e de população pobre residente em muitos
assentamentos.
Comentários sobre o PAC
A noção de crescimento parece muito centrada na dimensão econômica. De maneira
muito lógica, os investimentos do PAC favorecem o desenvolvimento de partes urbanas
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 8/18
das grandes cidades, excluindo os mais pobres e privilegiando cidades e equipamentos
para classe média.
A noção de beneficio anunciada no PAC está sendo questionada pelo movimento.
Ricardo Corrêa da Fundação Bento Rubião aporta a seguinte análise:
“Em algum lugar, o programa pode servir para uma coisa e em outro lugar para outra
coisa. Isto é fruto de nossa estrutura federativa, sendo portanto um programa
operacionalizado por governos de estados e municípios. Quando o ator público for mais
progressista a coisa vai andar de um jeito, quando for mais conservador vai andar de
outro. O que poderia equilibrar isto – e não foi construído – seria sobre o não
aproveitamento, a desvalorização e desarticulação pelo governo dos espaços de
participação e controle social existentes. O governo poderia construir pontes mais
estratégicas entre estas duas realidades: o PAC e as estruturas de participação, mal ou
bem, mais atuantes ou mais formais, existem, principalmente em função da realização
das Conferências das Cidades.
No Rio, conseguimos montar um Comitê Gestor, com participação da sociedade civil
para uma obra do PAC, que envolve tanto produção de unidades novas quanto
urbanização, o qual tem tido uma função importante de qualificação do processo.
De maneira geral, a estrutura dos Conselhos Estaduais e Municipais de Habitação ou das
Cidades não estão sendo partícipes destes processos de realização de obras do PAC, o
que é sem duvida uma grande fragilidade do programa.”
Minha Casa Minha Vida
Lançado pelo presidente Lula em março de 2009, foi um programa de governo visando
redinamizar o setor habitacional em um contexto de crise econômica. A construção civil
constitui um setor estratégico na medida que permite gerar empregos e efeitos econômicos
rápidos em uma época de crise mundial.
O programa previa a construção de 1 milhão de moradias em 2 anos (2009 – 2010), a
maioria delas através de construtoras. Em termos de valores, a parte onerosa, que tem que
retornar, vem, fundamentalmente, do FGTS e corresponde a um valor de R$ 35 bilhões
(valor a ser confirmado). O orçamento para o subsídio, que é fundamentalmente voltado
para a faixa de renda entre 0 a 3 SM, foi de R$ 16 bilhões no MCMV 1.
Uma parte mínima do programa é destinado as entidades (R$ 1 bilhão, sendo R$ 500
milhões para entidades urbanas e R$ 500 milhões para rurais).
O Minha Casa Minha Vida II já teve inicio para o período 2011-2014, visando à construção
de 2 milhões de casas. Em um pais onde o déficit habitacional está estimado em quase 8
milhões de unidades, este programa representaria uma resposta significativa.
Infelizmente, este programa chega de maneira totalmente desarticulada com o SNHIS, o
que significa que os recursos não passam pelos diferentes fundos implementados, nem são
controlados pelos conselhos democráticos existentes.
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 9/18
O MCMV está organizado em função de 3 categorias de famílias:
Período de
MCMV 1
MCMV 2
2009-2010
2011-2014
execução
Unidades
400.000
representando
1.200.000
6% do déficit
para 0 a 3 SM
desta faixa (que
representa 92% do
déficit total)
Unidades
400.000
representando
75% do déficit
para 3 a 6 SM
Unidades
200.000
destas faixas
para 6 a 10 SM
Total
1 milhão de
2 milhões de
unidades
unidades
 35 bilhões reais
Os valores subsidiados variam de acordo com as cidades.
 Por exemplo em São Paulo:
o as unidades para 0 a 3 SM têm um valor de 52.000 para os apartamentos (48.000
para as casas); o subsídio a que uma família tem direito é proporcional a sua renda,
já que ela irá pagar 10% dessa renda como prestação, durante 10 anos; se ela
ganha um salário mínimo, serão R$ 6.000 financiados pela família e 46.000 reais de
subsídios; mas se a família ganha 3 SM, o subsídio será de cerca de R$ 34 mil;
o as unidades para 3 a 6 SM têm um valor de 80.000, com 23.000 reais de subsídios e
57.000 a ser pago pela família;
o as unidades acima de 6 SM não recebem subsídios.
Em relação à situação em São Paulo, Luiz Kohara do Centro Gaspar Garcia DH e
Membro do Conselho Municipal de Habitação complementa: “Para viabilizar
empreendimentos da MCMV, o Conselho tem autorizado a Prefeitura a doar terrenos
como parte do subsídio. Nos últimos dois anos, em algumas regiões da cidade de São
Paulo, os imóveis tiveram valorização de até 100%. No centro da cidade de São Paulo,
só a parcela do terreno é superior a R$ 52.000, podendo chegar em alguns casos até
R$100.000 reais. Em São Paulo, tem sido difícil viabilizar MCMV para população com
renda de até 3 SM.”
 Em Governador Valadares, os princípios são iguais, mas o valor é de 42.000 para os
apartamentos e de 38.000 para as casas.
Também existe o Minha Casa Minha Vida – Entidades que permitiu aos movimentos (não
a uma associação de moradores isolada) apresentarem propostas.
No inicio de 2010, os resultados do MCMV 1 eram os seguintes:
•
470.000 unidades habitacionais (do um milhão previsto) já foram contratadas;
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 10/18
•
211.000 casas já foram construídas por empresas para famílias até 3 salários mínimos
(mas com que qualidade?);
•
os empreendimentos para famílias até 3 SM só podem ser realizados em cidades de
mais de 50.000 habitantes; eles encontram um certo sucesso entre as empresas, na
medida que elas só tem que construir, sem se preocupar com a venda que está
assegurada pela CEF.
Estes números estão defasados, na medida que o programa estava perto de fechar a meta
de um milhão de unidades contratadas no fim de 2010.
Comentários sobre o MCMV
Parece que é a 1a vez que tantos recursos são reservados exclusivamente para
habitação, incluindo moradia para famílias de baixa renda. Isso é uma conquista
para os movimentos que lutam há tantos anos pelo tema. Infelizmente, o programa
prevê pouco em relação à integração da moradia na questão mais geral da
cidade.
Todos os atores envolvidos (movimento, prefeita, empresas) destacam a questão do
acesso a terra urbana. Nas grandes cidades, a especulação e o boom imobiliário
obrigam a construir moradias populares longe dos centros. Além disso, nas grande
cidades, as empresas não têm interesse de construir par 0 a 3 SM, e só se consegue
quando há doação de terra pela Prefeitura ou pelo Governo do Estado.
Isso gera outra dificuldade relacionada com os valores definidos por unidade. Para
os centros das cidades, são geralmente insuficientes, o que obriga a buscar terrenos
muito distantes ou a encontrar complementos dos poderes públicos (terreno doado
pelo município...).
Esses valores limitados incentivam preferencialmente a construção de prédios,
necessitando menos terreno do que casas individuais. Isto não está de acordo com a
cultura e com os hábitos da maioria da população de baixa renda (menos nas
grandes capitais onde todos sabem que não existe outra opção).
A escala de um programa federal como o MCMV gera exigências administrativas
que não são acessíveis a pequenas empresas ou a pequenas entidades da
sociedade civil. Os requerimentos parecem ser feitos somente para os “grandes” que
sempre tem acesso a este tipo de financiamento e mercado.
Outros programas e medidas relacionadas com habitação para famílias de
baixa renda
O Ministério das Cidades repassa muitos recursos para urbanização de favelas e
regularização fundiária para os municípios e estados.
O Programa “Produção Social da Moradia” (construído pelos movimentos e com ONGs) está
inserido no FNHIS. Ele recebeu R$ 100 milhões no primeiro edital e R$ 30 milhões no
segundo (valor a ser confirmado). Mas, como diz Ricardo Correa da Fundação Bento
Rubião, “fomos atropelados pelo MCMV, e sinceramente não sei qual será o futuro do
programa”.
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 11/18
4. As políticas habitacionais existentes em nível estadual e
municipal
Com o SNHIS abriu-se uma forte possibilidade de construção de políticas habitacionais em
âmbito estadual e municipal. Claro que essa construção dependia da vontade política e da
correlação de forças locais, mas pelo menos existiam mecanismos de incentivo à
construção de políticas (e ações) no setor de habitação de interesse social (destinada a
famílias de baixa renda).
A chegada do MCMV veio perturbar esse cenário. Hoje, nos municípios, dada a grandeza
dos recursos disponíveis, e, consequentemente, o número de moradias que poderão ser
produzidas, tudo está voltado para o MCMV. As preocupações e as poucas ações
desenvolvidas pelos municípios/estados parecem estar relacionadas com as necessárias
complementações aos valores do MCMV para tornar os montantes mais viáveis.
Por outro lado, o PAC (também com a grandeza dos recursos que ele traz) permite aos
municípios desenvolverem grandes obras de muita visibilidade. Nesse contexto e apesar de
uma tendência generalizada de pensar todas as intervenções articuladas ao MCMV e ao
PAC, a experiência da remoção de 98 famílias em Governador Valadares mostra que obras
mais limitadas e com qualidade também são possíveis. Ao mesmo tempo, o PAC vai investir
54 milhões para Governador Valadares até 2011, dos quais 16 milhões para novas moradias
e o resto para urbanização e preservação ambiental.
Finalmente, ainda existem alguns municípios que têm linhas políticas próprias para o
desenvolvimento urbano e a habitação, como é o caso de Diadema. Mas trata-se de casos
isolados e podemos afirmar que, de maneira geral, são os programas federais (MCMV e
PAC) que orientam a aplicação da maioria dos investimentos.
Desta maneira, as outras possibilidades para produção de moradia popular aparecem e são
atendidas de maneira totalmente secundarias: por exemplo, a luta de alguns movimentos
por mutirões habitacionais, a realização de lotes urbanizados, as cooperativas de
habitação...
Luiz Kohara do Centro Gaspar Garcia especifica a situação em São Paulo: “Toda a política
do município e do estado esta utilizando recursos do governo federal. É um avanço no
sentido da articulação das 3 instâncias de governo, quase funcionando como um sistema. O
problema será a forma de seleção das demandas, localização e qualidade que precisam ser
averiguadas daqui a um tempo.”
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 12/18
5. Analisando as políticas habitacionais
O PAC, e depois o MCMV são as duas principais fontes de financiamento para o setor de
habitação de interesse social. Também são dois programas muito fortes lançados no
governo Lula e que têm uma perspectiva centrada no desenvolvimento econômico de
grande porte, o que se traduz por diferentes efeitos relacionados com a parte habitacional:
 uma visão de cidade pouco integradora
o as cidades são pensadas para classe média, incentivando o transporte individual e
promovendo a propriedade privada de casas;
o através das fontes e dos procedimentos de financiamento, há incentivo ao controle
especulativo sobre a propriedade, uma vez que o valor do mercado é pensado como
a única maneira de regular o valor da terra;
o processo de gentrificação através de sistemas de financiamento que facilitam o
acesso à moradia própria para famílias de classe média (dado que o credito para
habitação está aberto pelos bancos privados e públicos e que a industria da
construção civil nunca produziu como agora); isso acontece também porque, por falta
de oferta de casas para classe média, essas famílias estão invadindo o mercado de
habitação de baixa renda, aproveitando-se da dificuldade ou até da impossibilidade
das famílias de baixa renda adquirirem seus imóveis no mercado formal;
o segregação nas cidades, na medida em que os empreendimentos são pensados por
categoria de ingressos, sem que nenhum consiga misturar as diferentes categorias;
o limitações financeiras dos programas que obrigam a realizar “conjuntos densos para
os pobres”, enquanto o tamanho dos “conjuntos para os ricos” é muito mais flexível e
pode reunir apenas algumas dezenas de casas;
 procedimentos dos programas gerando exclusão
o mecanismos de acesso aos programas favorecendo as grandes empresas; basta
observar como o MCMV-entidades fica relegado ao segundo plano e com poucos
recursos;
o lógica baseada no mercado e na produção de moradia como qualquer outra
mercadoria (e não como um direito da população e um dever do estado);
o exigência de que a cidade tenha mais de 50.000 habitantes para ter direito a
moradias para famílias com menos de 3 SM  isso significa que, na lógica do
programa, os pobres só podem viver em grandes cidades onde se marcam ainda
mais as diferenças; para as cidades abaixo de 50.000 habitantes, a responsabilidade
para produzir casas passa a ser do Estado;
 programas sem respeito à dimensão democrática e participativa
o pouco (ou nenhum) espaço de participação real da população;
o conselhos fracos e pouco representativos;
o decisões fugindo dos espaços democráticos implementados (conselhos...), dando a
impressão que tudo se define em arranjos entre pessoas – geralmente nas esferas
altas – sem que seja discutido com as pessoas e entidades envolvidas.
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 13/18
Todos esses efeitos mostram que os programas atuais defendem uma visão bastante
uniforme da cidade, o que não motiva os movimentos a pensarem a cidade de uma forma
mais ampla, a partir de outros modelos. O MCMV e o PAC mostram com força um modelo
único que está sendo desenvolvido em massa e contra o qual não é fácil lutar.
Além disso, em Governador Valadares, observamos que o MCMV continua incentivando a
segregação espacial na cidade (quando deveria ser o contrario), separando as pessoas em
função das suas capacidades financeiras. Isso pode gerar novos “bolsões de pobreza” que
vão trazer problemas no futuro.
Ao mesmo tempo, como todos afirmam, nunca houve tantos recursos disponíveis para
habitação popular. Essa constatação deixa os movimentos em uma postura constrangedora,
na medida em que, por um lado, não podem se opor aos programas (porque é a primeira
vez que podem aceder a tantos recursos), e por outro lado, todos os princípios que eles
defendem se encontram totalmente negados.
Outro risco com os programas (sobretudo nos discursos políticos) aparece através da noção
de “metas”. Todos anunciam números de moradias, mas não se fala – ou de maneira
totalmente secundaria – da qualidade (qualidade da construção, qualidade de vida no
conjunto e no bairro, modelo de cidade...). Para responder a essa visão pessimista, existe
uma exigência de qualidade por parte da CEF e aparecem intervenções por parte da
prefeitura de Governador Valadares, com o objetivo de minimizar os problemas futuros
(garantindo equipamentos públicos suficientes que contribuam com o combate dos efeitos
negativos da concentração de pobreza em uma região).
Para complicar a situação, o programa MCMV prevê uma modalidade especifica para as
entidades, o que não permite que os movimentos reclamem de que foram descartados.
Olhando para os valores desta modalidade, aparece claramente como “a cereja no bolo”
para “fazer engolir o bolo”.
Essas constatações demonstram que as políticas atuais não incentivam processos coletivos
e não abrem espaço para os mais pobres se expressarem, fazerem ouvir sua voz. Luiz
Kohara do Centro Gaspar Garcia lembra: “Eles desconsideraram o SNHIS, FNHIS e o Plano
que já estavam quase prontos, depois de dois anos de discussão pelo Brasil inteiro. O
interesse econômico sempre se sobrepõe aos aspectos sociais/urbanos da política, bem
como a questão dos direitos e da sustentabilidade. Trata-se de um difícil debate político,
porque enquanto brigava-se por um bilhão para o FNHIS, o governo coloca 35 bilhões no
MCMV.”
Estas considerações devem ser pontuadas em função de outros elementos que Ricardo
Correa, da Fundação Bento Rubião, compartilha:
“Eu não seria tão maniqueísta nas análises, tanto do PAC como dos outros programas.
Existem avanços e conquistas, assim como fragilidades e às vezes mesmo retrocessos e
principalmente desafios para nós da sociedade civil incidirmos e lutarmos. Todos estes
programas, a meu ver, possuem uma virtude de origem, que é a alocação pelo governo
federal de recursos expressivos, principalmente se comparados com os investimentos da
era do Fernando Henrique Cardoso, estes desprezíveis. Podemos também dizer que ainda
são recursos insuficientes frente à demanda, o que é verdade. Mas que foi feita uma opção
política via alocação expressiva de recursos, isto me parece inegável.
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 14/18
A maior fragilidade a meu ver é a predominância de uma visão “obreira” dos processos, sem
considerar/valorizar:
•
dinâmicas e demandas urbanas (por exemplo a já abordada especulação com o preço
da terra que o programa MCMV esta trazendo, sem seu enfrentamento);
•
as dinâmicas sociais no território em que se dão as intervenções (existe a
obrigatoriedade dos chamados “Trabalhos Técnicos Sociais”, mas que muitas vezes tem
tido uma abordagem formal, burocrática e sem criatividade);
•
os espaços de controle através da participação social.”
6. Pistas e recomendações para reverter esse quadro
Frente a esse cenário bastante negativo (até demais talvez), a partir de algumas idéias
abordadas com as pessoas encontradas no Brasil, existem diferentes pistas que podem
corresponder a:
(1) capacidades a serem aprimoradas,
(2) elementos dos programas a fazer evoluir,
(2) temas a serem aprofundados.
Essas pistas foram pensadas com base na atuação de entidades da sociedade civil que
podem desenvolver experiências e produzir conhecimento, mas que não têm porte, nem
alcance para mudar radicalmente as raízes dos problemas identificados.
CAPACIDADES A SEREM APRIMORADAS
Esta primeira categoria de pistas se relaciona com as capacidades da sociedade civil para
que, de maneira autônoma, ela possa desenvolver um pensamento, construir reivindicações
e propor alternativas. Claro que os movimentos já dispõem de muitas dessas capacidades,
mas identificamos necessidades complementares a serem trabalhadas.
1) Desenvolver capacidades de controle social através da análise das informações
No Brasil, existem muitas entidades e movimentos que têm acesso às informações
provenientes de diagnósticos ou relacionadas com as políticas (neste caso,
habitacionais). Quando existe transparência, o acesso a informação não é tão
complicado, mas a etapa de tratamento dessas informações e de construção de uma
análise que possa servir para a construção de reivindicações profundas requer
capacidades diferentes, mais especializadas.
No caso do MCMV, existem tabelas impressionantes de números, mas saber interpretar
esses números requer tempo e habilidade. O desafio é passar de informações
tecnicistas (só dominadas por alguns especialistas ou tão extensas que ninguém
consegue interpretá-las) para a identificação dos “princípios escondidos” que regem os
programas e os efeitos que eles estão causando. Esta capacidade é essencial para
evidenciar elementos que não são visíveis a primeira vista e deve permitir
posteriormente formular denuncias e reivindicações.
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 15/18
Pensar em estratégias para desenvolver essas capacidades poderia ser um caminho útil,
inclusive para a análise de outras políticas.
2) Encontrar formas de pressão social e de denúncias que tenham capacidade de
fazer evoluir o pensamento
A pressão social já constitui uma força dos movimentos. Ultimamente, as Nações Unidas
apoiaram várias lutas dos movimentos através de relatorias sobre DESC, despejos...
Mas uma pergunta continua sem resposta: será que esses processos – que se traduzem
por denuncias – têm efeito real e mudam alguma coisa?
O desafio é encontrar formas de pressão social que interfiram de forma a mudar
efetivamente as decisões em nível governamental ou da opinião pública (neste caso,
gerando mudança de comportamento e de olhares). Isso requer pressão, mas também
denuncias (ou mensagens) fortes.
Neste caso, não se trata de partir do zero, mas de analisar as pressões e denuncias já
experimentadas, identificando seus efeitos em função do contexto. A partir disso, será
possível identificar as formas mais adequadas de pensar e enunciar as denuncias.
Luiz Kohara do Centro Gaspar Garcia exemplifica esta dificuldade: “No Conselho de
Habitação em São Paulo, apesar de sermos a minoria para todo o repasse de terra para
o MCMV, tem se discutido a questão urbana, nas suas dimensões qualitativa e social,
mas é difícil ter controle da efetivação, até porque somos poucos frente a uma máquina
estatal fechada com os empresários.”
EVOLUÇÕES DOS PROGRAMAS A SEREM ELABORADAS
Esta segunda categoria de pistas parte do principio de que vale a pena seguir com os
programas MCMV e/ou PAC, considerando que certos aspectos deles deveriam ser
alterados de acordo com as diretrizes do PNHIS para garantir um melhor acesso das
famílias de baixa renda aos recursos públicos.
Neste caso, devem ser identificados os elementos centrais a serem mudados, e depois
propor – talvez através de pressão social, de denuncias... – alternativas, mostrando que o
programa teria um melhor desempenho uma vez que fossem atendidos critérios de justiça e
de igualdade social. Nesta parte, pode-se pensar em:
3) Impor que os recursos do MCMV passem pelo FNHIS
Um dos mecanismos que poderia contribuir para que o MCMV constitua um programa
mais relacionado com o direito à cidade, seria de utilizar os mecanismos elaborados no
marco do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social. Passando pelo Fundo
Nacional de Habitação de Interesse Social, os recursos do MCMV deveriam ser
discutidos no conselho nacional e nos conselhos estaduais e municipais. Esta
modalidade garantiria uma discussão entre os diversos setores da sociedade, podendo
assegurar dessa forma uma maior inserção dos anseios da sociedade civil e dos
movimentos sociais, bem como uma maior compatibilidade com a realidade da habitação
no país. De qualquer forma, esta evolução ajudaria a fazer do MCMV um tema público e
diminuir a impressão de acordos entre os poderes públicos e as empresas privadas,
acordos esses que deixam a população por fora.
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 16/18
4) Adequar as proporções entre as diferentes categorias do MCMV às categorias
correspondentes do déficit habitacional
O MCMV I dedica 40% das suas unidades à faixa de famílias que têm ingressos entre 0
e 3 SM. Com essa proporção, só vai permitir reduzir o déficit habitacional dessa faixa da
população de 6%. Ao mesmo tempo, os outros 40% do MCMV para famílias entre 3 e 6
SM, adicionados dos 20% destinados a famílias de 6 a 10 SM, permitem resolver 75%
do déficit habitacional dessas mesmas categorias da população. Deste forma, gera uma
forte injustiça em relação aos mais pobres. O MCMV 2 prevê mudar as proporções,
aumentando para 60% o número de unidades para famílias entre 0 e 3 SM.
Uma opção que poderia ser proposta seria de utilizar para o MCMV as mesmas
proporções do cálculo do déficit habitacional.
5) Modificar as regras de acesso pelas empresas ao programa
Escuta-se muitas vezes que o MCMV foi implementado para permitir às 7 grandes
empresas de construção civil saírem da crise econômica que as afetava. Isso parece
demonstrar que a maioria dos empreendimentos do MCMV estão nas mãos de poucas
grandes empresas. Será que a situação do consorcio com 5 empresas locais em
Governador Valadares é tão atípica?
Neste sentido, algumas idéias poderiam ser: limitar o numero de obras por empresa (e
suas filiais), obrigar a inclusão de pequenas empresas, etc.
6) Aumentar significativamente os recursos para entidades
Hoje, o MCMV - Entidades parece realmente pouco valorizado e muito pouco conhecido.
Se o programa aposta na dimensão coletiva, deveria ter uma proporção muito mais
elevada de recursos para entidades. E não só para grandes movimentos que tenham
mais capacidades, senão também para associações menores, talvez com a
possibilidade de conseguir uma assessoria técnica para montar o projeto.
Dessa forma, o programa MCMV deveria oferecer outras possibilidades: possibilitar recursos
para mutirões e incentivos a pequenas empresas (objetivando consórcio), bem como
incentivos para projetos de construção alternativa.
Estas diversas pistas são algumas idéias que poderiam ser aprofundadas e
complementadas com outras ideias. Isso supõe priorizar os aspectos mais estratégicos a
fazer evoluir no programa, o que requer capacidades de análise de como está funcionando o
programa e o que está gerando em termos de efeitos (de curto e longo prazos), capacidades
de tratamento das informações disponíveis e de construção das que faltam, capacidade de
formular propostas que sejam ouvidas pelos poderes públicos...
TEMAS A SEREM APROFUNDADOS
Estas pistas constituem elementos mais profundos que necessitam ser analisados e
pensados entre militantes dos movimentos sociais e técnicos dos setores urbano e
habitacional no país. Trata-se de atacar as raízes do problemas que aparecem como
cruciais no MCMV.
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 17/18
São perguntas de fundo que vão além do único desempenho do MCMV. À diferença das
opções anteriores que buscam melhorar o programa, aqui se trata mais de inovar e pensar
novos caminhos para resolver os problemas fundamentais para habitação.
7) Atacar a questão da terra (e consequentemente da especulação da terra)
Durante as visitas e os diferentes encontros, não se identificou as formas para regular o
custo da terra e imaginar como encontrar terrenos para moradias populares em lugares
consolidados, infra-estruturados e acessíveis, até mesmo centrais.
Mas um questão abordada com a União foi a discussão da propriedade coletiva,
referindo-se à experiência no Uruguai Pensar em modelos de propriedade coletiva não é
novidade: existem as cooperativas; em Fortaleza, foi trabalhada a propriedade coletiva
depois do mutirão com contratos de comodato; hoje, são desenvolvidas experiências em
países ocidentais com sistema de propriedade coletiva enquanto a casa continua
propriedade individual...O próprio Estatuto da Cidade se refere ao coletivo quando trata
do usucapião coletivo.
Aqui a proposta seria de desenvolver experiências pilotos que possam ser reproduzidas
para enfrentar a questão do acesso à terra. Esta pista está aberta e mais prospectiva.
Para Luiz Kohara do Centro Gaspar Garcia, “temos que aprofundar mais a questão da
reforma de edifícios (tecnologia e outros), porque os bairros centrais estão esvaziando e
a periferia está ampliando, o preço da terra na periferia aumenta e contraditoriamente no
centro, mesmo com muitos imóveis vazios – ou justamente por causa disso – os preços
se mantêm altíssimos. Também há informação que a terra aumenta de preço porque os
investidores internacionais estão comprando imóveis nas grandes cidades brasileiras e
deixam apartamentos fechados. É necessário pesquisar isso.”
8) Elaborar um novo marco legal
Uma outra opção é de pensar novas políticas públicas. Talvez seja muito audacioso,
mas já existem várias experiências e conquistas dos movimentos.
Neste caso, como alguns o mencionaram, como imaginar um novo marco regulador dos
preços da terra? Mas as novas políticas poderiam abordar diferentes aspectos da
habitação (acesso a terra, propriedade coletiva, modo de construção, financiamento...).
Outra vez, não se trata necessariamente de partir do que existe, senão de pensar novos
caminhos para conseguir moradia para famílias de baixa renda, mas também garantia de
posse, saneamento ambiental, melhorias urbanas e habitacionais, serviços urbanos de
qualidade... tudo o que faz uma vida melhor para quem não tem direito hoje nem à casa
nem à cidade.
Relatório Patrick Bodart, Periferia – Outubro de 2011 – Página 18/18
QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE NO BRASIL
Contribuição para reflexão e o dialogo sobre oportunidades e
desafios no desenvolvimento urbano
Texto de Luiz Kohara, com o apoio de Patrick Bodart
Julho de 2012
Introdução – elementos do contexto urbano brasileiro
1. Acesso à moradia digna
2. Superação das segregações socioterritoriais
3. A luta contra a violência urbana
4. Justiça socioambiental urbana
5. Fortalecimento da gestão democrática das políticas
públicas
1
Introdução
Elementos do contexto urbano brasileiro
O processo de urbanização ocorrido no Brasil, a partir de meados do
século XX, é um dos mais expressivos na história mundial. Foram
determinantes, para esse processo, tanto a crescente modernização do campo,
que concentrou a propriedade e expulsaram posseiros, como a situação de
abandono das famílias camponesas destituídas de um plano de política
agrícola por parte do Estado. Este modelo de desenvolvimento foi intencional,
conjugando a concentração da terra, a expulsão do camponês com o
suprimento de força de trabalho no processo de industrialização, sobretudo no
Sudeste.
Conforme Instituto Brasileiro de Geográfica e Estatística (IBGE), em
1940, a população urbana representava 31,3% dos 41,2 milhões dos
brasileiros. Em 2010, dos 191,1 milhões dos brasileiros 84,4% estavam vivendo
nas cidades. Em número absoluto, pode-se perceber a dimensão desta
acelerada urbanização. Em 1940, a população urbana era de 12,9 milhões de
pessoas, enquanto que em 2010, era de 160,9 milhões de pessoas, o que
representa um incremento populacional de 148 milhões de pessoas. O gráfico
abaixo nos mostra a evolução da população urbana e rural de 1900 a 2010.
Gráfico 1
2
Esse gigantesco crescimento populacional urbano provoca uma nova
dinâmica fazendo surgir milhares de novas cidades. Em 1940, o Brasil
contabilizava 1.574 municípios e, em 2010, 5.565 municípios; nesse processo,
houve a transformação de cidades pequenas ou médias em grandes
conglomerados urbanos.
Em que pese à desaceleração do crescimento populacional das grandes
cidades, registrados no IBGE de 2010, o mesmo censo apontou que as 15
maiores metrópoles brasileiras, elencados na tabela 1, concentravam mais de
70 milhões de habitantes, o que representa 43% da população urbana.
Tabela 1 – População das 15 maiores regiões metropolitanas
Região Metropolitana
População (IBGE 2010)
1
São Paulo – SP
19.683.975
2
Rio de Janeiro – RJ
11.835.708
3
Belo Horizonte – MG
5.414.701
4
Porto Alegre – RS
3.958.985
5
Recife – PE
3.690.547
6
Fortaleza – CE
3.615.767
7
Salvador – BA
3.573.973
8
Curitiba – PR
3.174.201
9
Campinas – SP
2.797.137
1
10
Distrito Federal
3.717.728
11
Goiânia – GO
2.173.141
12
Manaus – AM
2.106.322
13
Belém – PA
2.101.883
14
Grande Vitória – ES
1.687.704
15
Baixada Santista – SP
1.664.136
Total
71.195.908
Os milhões de novos moradores urbanos chegam com a necessidade de
um local para morar – um pedaço de terra. Assim, a terra urbana passa a ser
cada vez mais disputada, agregando maior valor conforme a qualidade de sua
localização, tornando-se uma mercadoria caríssima.
O espaço urbano na medida em que se transforma em um insumo para
obtenção do lucro faz com que sua ocupação se dê conforme os interesses
1
O IBGE denomina como Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno.
3
econômicos,
desvinculados
de
qualquer
planejamento
público
que
considerasse as questões sociais e ambientais.
O crescimento populacional e a construção das cidades ampliam as
demandas de serviços públicos, tais como moradia adequada, trabalho,
transporte, saneamento, energia elétrica, água potável, saúde, educação,
creche e segurança.
As instituições públicas de todas as esferas do Estado brasileiro, no
início desse processo de urbanização, além de não estarem preparadas para
atender às demandas sociais que se acumulavam, não reconheciam muitas
delas como direito social de sua responsabilidade. Esta situação torna-se mais
grave pelo modo patrimonialista e clientelista de funcionamento do Estado.
Exemplos, disso, são as formas de direcionamento dos investimentos públicos,
os quais ficam subordinados aos interesses do setor privado, em especial, o
imobiliário, Os direitos sociais são atendidos como favores políticos
assistenciais, o que demonstra a falta de democracia na gestão pública.
A combinação da forma na qual se deu a urbanização da sociedade
brasileira – com o deslocamento massivo dos pobres rurais para as cidades
sem estrutura para acolhê-los e prepará-los para o mercado de trabalho e com
a industrialização baseada na mão de obra barata e na falta de controle do
Estado para impedir a especulação da terra urbanizada –, contribuiu de forma
decisiva para a concentração de riquezas, a desigualdade econômica e a
segregação socioterritorial.
A dissociação entre desenvolvimento econômico, urbano e social que
percorreu a história do Brasil fez com que o País apresentasse um dos
maiores índices desigualdade social do planeta. Apesar, de possuir o 6º
maior Produto Interno Bruto (PIB) do mundo, conforme o relatório do Programa
das
Nações
Unidas
para
Desenvolvimento
(PNUD),
o
Índice
de
Desenvolvimento Humano (IDH) do País, em 2011, situava-se no 84º lugar.
Essa discrepância também está expressa nas desigualdades socioterritoriais
nas cidades e nas regiões do País.
É notável que a expressiva modernização da sociedade brasileira,
refletida nas suas cidades, seja acompanhada por uma também expressiva
realidade de precarização urbana e situações pobreza que existiam no início do
século XX.
4
As contradições sociais e o caos urbano sempre foram motivos de
indignação e de insatisfação de parcela de diversos setores da sociedade que
se ocupam da questão, como: os sem-teto, favelados, moradores de cortiços,
pesquisadores de universidades, militantes políticos, membros de ONGs e
agentes públicos, entre outros.
A partir da década de 1970, os setores populares retomam as
mobilizações sociais urbanas com objetivo de alterar esse quadro social e se
expandem por todo o País. As mobilizações e reivindicações iniciam-se, a
partir de problemas pontuais, como asfaltamento de ruas; construção de postos
de saúde nos bairros; creches para as crianças; linhas de ônibus até os bairros
das periferias, regularização da posse da terra em loteamentos clandestinos,
instalação de redes de água, esgoto e luz para as favelas.
Essas lutas começam a explicitar a contradição existente nas cidades.
De um lado, a cidade “formal” ou “legal” que sempre concentrou os
investimentos privados e públicos disponíveis e, do outro, a cidade “informal”
ou “ilegal”, que se expandiu à margem da legalidade como as favelas e
loteamentos irregulares. Muito deles em áreas de proteção ambiental ou de
riscos, apontando, que, para além das melhorias pontuais, seriam necessárias
mudanças estruturais na forma de uso e ocupação do solo urbano.
Nesta direção, as lutas urbanas passam a incorporar as várias
demandas relacionadas ao desenvolvimento urbano com a perspectiva que
todos, independente das condições sociais, devem ter acesso a todos os
benefícios produzidos e existentes na cidade. Com esta agenda, a luta pelo
direito à cidade e pela reforma urbana torna-se uma referência para os
movimentos e entidades comprometidas por uma cidade mais justa e
sustentável no Brasil.
Nas últimas décadas, o País conquistou muitos avanços nas áreas
sociais que podem ser observados pelos seus indicadores2, entre os quais
destacamos:
•
A queda da mortalidade infantil de bebês de até 1 ano da idade que,
em 1970, era de 120,7 para cada 1.000 nascimentos e, em 2010, este
número recuou para 15,6;
2
Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
5
•
A expectativa de vida que, em 1970, era de 57,6 anos e, em 2010, de
73,4 anos;
•
O analfabetismo de pessoas acima de 15 anos que, em 1970, era de
33,6, e, em 2010, era de 9,6%;
•
O aumento real no valor do salário-mínimo de 65,95%, no período de
2002 a 2012.
Conforme o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 3 (IPEA), entre
1995 e 2008, 13,1 milhões de pessoas saíram da condição de pobreza extrema
(rendimento médio domiciliar per capita de até um quarto de salário mínimo por
mês) e 12,8 milhões de pessoas saíram da condição de pobreza absoluta
(rendimento médio domiciliar per capita de até meio salário mínimo mensal).
Em termos percentuais, nesse período, a taxa da pobreza extrema caiu
de 20,9% para 10,5% da população, enquanto de pobreza absoluta passou de
43,4% para 28,8%. Nesses parâmetros, em 2008, 19,9 milhões de pessoas
encontravam na pobreza extrema e 53,9 milhões na pobreza absoluta.
Deve-se sempre atentar que esses indicadores representam médias e
que não indicam as grandes diferenças entre regiões do Brasil e segmentos
sociais (raça, gênero). Por exemplo: em 2008, o índice de pobreza extrema no
estado de Alagoas era 32,3% e o estado de Santa Catarina 2,8%. A melhoria
na renda tem sido pouco significativa em relação aos índices de desigualdade
de renda no Brasil, que se mantém elevada.
Na questão urbana temos muitos avanços acumulados, tanto no
marco legal, na democracia participativa e na efetivação de direitos. Há
vários artigos da Constituição Federal de 1988 que reconhecem os direitos
sociais, estabelecem a gestão das políticas publicas com a participação da
sociedade e a função social da propriedade; o Estatuto da Cidade (Lei
10.257/01) concebeu a cidade como lugar para o desenvolvimento social e
estabeleceu a necessidade de planos diretores para as cidades com mais de
20 mil habitantes e, em 2003, foi criado o Ministério das Cidades que vem
implementando programas urbanos. Nos estados e municípios foram
aprovadas diversas leis de desenvolvimento urbano, efetivados programas na
área de habitação, saneamento, meio ambiente e mobilidade urbana.
3
Comunicado nº 58, de julho de 2010 – Dimensões, evolução e projeção por região e estados
do Brasil.
6
As inúmeras administrações públicas populares comprometidas com as
questões sociais, além de terem realizado diversas experiências de inclusão
social, trouxeram novas formas de gestão pública, como o Orçamento
Participativo e Plano Diretor que articulam o desenvolvimento urbano com o
econômico e social.
Apesar dos avanços conquistados em várias áreas sociais, as cidades
brasileiras e as populações pobres urbanas convivem com muitos problemas
que se mantiveram ou aumentaram. Tanto que é parte do cotidiano das
cidades brasileiras, problemas de incêndios nas favelas, despejos de
comunidades, pessoas vivendo nas ruas, mortes devido às enchentes e
desmoronamentos, famílias sobrevivendo do lixo, crescimento dos índices da
violência e dos homicídios de jovens pobres, controle de territórios pelo tráfico
ou milícias, caos nos transportes públicos, pessoas abandonadas sem
atendimentos de saúde. Os problemas elencados, entre tantos outros, não
acontecem de forma isolada, muitos deles se sobrepõem na vida das pessoas.
A grande concentração fundiária, a falta de controle sobre o uso do
solo e a especulação imobiliária são aspectos estruturais que agravam os
problemas urbanos. Mesmo com o aumento de renda, os mais pobres não tem
conseguido acessar moradia adequada devido à valorização imobiliária urbana
que tem acumulado índices muito superiores aos obtidos pelos salários, o que
nos mostra que enfrentar os problemas urbanas, necessariamente perpassa
pela luta por distribuição justa da terra urbanizada.
Outro problema grave existente nas grandes cidades brasileiras é os
megaprojetos de infraestrutura, justificadas por serem obras para melhorias
urbanas, no entanto a forma de suas implementações tem provocado expulsão
de assentamentos populares. Por exemplo: as obras do Rodoanel em São
Paulo, com recursos do Governo do Estado de São Paulo, Programa de
Aceleramento do Desenvolvimento (PAC) e Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), com objetivo de contribuir na melhoria do trânsito
urbano, tem seu traçado sobre diversas comunidades populares que vem
sendo removidas para outras regiões distantes, sem falar dos impactos
ambientais danosos. Situação que ocorre em outras cidades.
A realização dos megaeventos no Brasil - Copa do Mundo 2014 em 12
cidades brasileiras e a Olimpíada de 2016 na cidade do Rio de Janeiro tem
7
exigido reconfigurações das cidades sedes conforme padrões estabelecidos
pela Federação Internacional de Futebol (FIFA) e a Confederação Internacional
Olímpico (COI), que buscam atender interesses de lucros das empresas
associadas a essas organizações. Os megaeventos têm sido utilizados pelos
governos e capital imobiliários desalojarem a população de baixa renda e
apropriarem das áreas valorizadas.
Um dos exemplos são as ampliações dos viários ou construções de
Veículos Leves sobre Trilhos (VLT) para locomoção dos aeroportos aos
estádios, que em função dos megaeventos tornaram prioridades emergenciais,
além de não contribuir para a mobilidade urbana dessas cidades tem
provocados remoções dos assentamentos populares sem atendimentos
adequados. Isso ocorre em todas as cidades sedes, como podemos ver nas
denuncias do Comitê Popular Atingidos pela Copa 2014; Relatoria do Direito á
Moradia da ONU; Relatoria do Direito à Cidade, Fórum Nacional da Reforma
Urbana, publicação Na Sombra dos Megaeventos – exceção e apropriação
privada4 e outros.
Produzido pela Justiça Global e Instituto Políticas alternativas para o Cone Sul
(PACS).
4
8
Neste trabalho de reflexão, consideramos que as questões urbanas mais
importantes se concentram na noção de direito à cidade, no sentido de garantir
um melhor acesso às cidades para todos os cidadãos de maneira mais
equitativa, o que nos levou a aprofundar cinco linhas essenciais:
•
Acesso à moradia digna;
•
Superação das segregações socioterritoriais;
•
Luta contra a violência urbana;
•
Justiça socioambiental;
•
Fortalecimento da gestão democrática das políticas públicas.
Para cada um desses aspectos, serão destacados a seguir, elementos
de diagnostico, avanços, experiências de referência e principais desafios.
A exclusão social da juventude e o desenvolvimento urbano
Destacamos, dentre os vários segmentos sociais que sofrem violações do
direito à cidade, a juventude, porque quando verificados os avanços ocorridos no
Brasil, observa-se que os resultados com relação aos jovens são inferiores ao
conjunto da sociedade. Por ser entendida como fase em transição, há poucas políticas
públicas específicas para juventude.
O relatório do Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) intitulado “O
Direito de Ser Adolescente”, apresentado em 2011, relata que os adolescentes são
mais vulneráveis que outros segmentos da população; entre eles, agravam-se
problemas de trabalho precário, dependência química, abuso sexual e homicídios. Os
dados demonstram que mesmo em períodos em que houve decréscimo da miséria na
população geral, em relação aos adolescentes, situação de miséria cresceu.
Enquanto, atingimos próximo da universalização das crianças matriculadas na
primeira série, é grave o processo da evasão escolar, conforme dados do Instituto de
Pesquisas Aplicadas (IPEA), com base de dados de 2008, 44% dos adolescentes
entre 15 e 17 anos não concluíram o ensino fundamental, que é obrigatório pela
Constituição Federal. Esse percentual é mais grave quando referenciado a famílias de
menor renda e por região do Brasil.
Conforme o Mapa da Violência 2012 “Crianças e Adolescentes do Brasil
divulgado pelo Centro Brasileiro de Estudos Latino-americanos (Cebela), desde 1980,
cresceu 376% o homicídio de jovens até 19 anos.
9
Como a problemática da juventude reflete as contradições dos processos de
desenvolvimento urbano brasileiro e perpassa outras temáticas da exclusão social
urbana, esta deve ter uma realidade a ser enfrentada.
10
Linha n°1
Acesso à moradia digna
A moradia digna – apesar de ser um elemento fundamental para o
desenvolvimento humano, expresso no artigo 6º da Constituição Federal como
um direito social, e o Brasil ser signatário de acordos internacionais que
reconhecem o direito à moradia –, não é a realidade de milhões de pessoas
que ainda vivem em habitações inadequadas.
A moradia para ser digna é muito mais que um bom abrigo. É necessário
que seja segura física e socialmente, possua infraestrutura adequada como
água, luz, esgoto, coleta de lixo, seja bem localizada com acesso aos serviços
públicos e às oportunidades para o desenvolvimento de todas as dimensões da
vida.
Quando se fala em problema da moradia temos que considerar duas
dimensões5: déficit quantitativo e déficit qualitativo. Dentro dessas dimensões,
estão as favelas, cortiços, moradias em áreas de risco e em loteamentos
ilegais e outras situações de moradia precária.
O número do déficit quantitativo representa quantas novas moradias
precisam ser construídas. Ele é calculado, considerando as famílias que
coabitam por impossibilidades de terem moradias independentes; famílias que
gastam parcela excessiva da renda familiar com aluguéis; famílias que residem
em moradias precárias sem condições de adequações e as novas famílias que
se formam. ´
O déficit qualitativo pela inadequação da moradia significa moradias
que podem ser readequadas. Este é calculado considerando aqueles que
apresentam pelo menos uma das seguintes condições: infraestrutura
insuficiente,
adensamento
excessivo,
falta
de
banheiro
no
domicílio,
irregularidade fundiária e posse insegura.
Em termos da dimensão do problema, conforme o Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE) e a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios (PNAD), em 2007, o déficit da habitação era de 6.273 milhões e a
inadequação das moradias atingia cerca de 15 milhões de domicílios. Das
5
Os conceitos de déficit quantitativo e déficit qualitativo aqui utilizados foram desenvolvidos
pela Fundação João Pinheiro e são utilizados pelo Ministério das Cidades.
11
famílias que compõem o déficit habitacional, 84% delas ganhavam até três
salários mínimos.
Dados do Censo do IBGE 2010 revelaram que entre 2000 e 2010, a
população favelada cresceu 75%, enquanto que a população brasileira cresceu
12,3%. Conforme Prefeitura de São Paulo o número da população em situação
de rua na cidade que em 2002 era 8.706 pessoas 6, em 2011, era de 14.478
pessoas7. A princípio parece contraditório considerando que, nesse período, o
País acumulou índices de crescimento da economia, no entanto, demonstra
que a valorização imobiliária superou o crescimento da renda da população de
baixa renda, agravando a questão habitacional.
Outro aspecto, também contraditório, frente ao déficit habitacional
existente, é o número de domicílios vazios no País que superava seis milhões
de unidades em 2010. O que de forma “simplista” poderíamos dizer que não
temos falta de moradia, mas sim distribuição desigual das moradias.
É reconhecido por pesquisadores e militantes da área que a
problemática da moradia está intrinsecamente ligada à valorização e à
especulação da terra urbana. Isso aponta que apenas o aumento do
rendimento não é condição suficiente para que a população de baixa
renda tenha acesso à moradia digna no mercado.
Em relação à atuação do Estado, somente a partir de 1938, o País
passou a ter programas nacionais por meio de corporações e sindicatos de
trabalhadores para intervenção na problemática habitacional. Por meio de
financiamento de habitação para a camada com baixa renda, entre 1938 e
1964, foram produzidas 120 mil unidades habitacionais, número muito aquém
das necessidades da época.
No período entre 1964 e 1982, estava em funcionamento o Plano
Nacional de Habitação, o Banco Nacional da Habitação (BNH) e o Serviço
Federal de Habitação e Urbanismo que tinha o objetivo de financiar a aquisição
da casa própria, especialmente para a população de menor renda. Os recursos
eram provenientes do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e do
Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE - cadernetas de
poupança).
6
7
Censo realizado pela FIPE.
Censo realizado pela FESPSP.
12
O BNH, que chegou a ser segundo maior banco do País, tinha como
proposta inicial a produção de moradias para segmentos da sociedade com
renda entre 1 e 5 salários-mínimos. Até 1980, o BNH produziu 360 mil
unidades para esta faixa, isto é, 8% do total de seus 4,5 milhões de unidades
financiadas por esse banco no período de quase 20 anos de funcionamento. O
Sistema Financeiro da Habitação (SFH), na prática, acabou privilegiando a
indústria de construção civil, que produziu obras de infraestrutura e moradias
para estratos médios e altos, em prejuízo as camadas mais vulneráveis.
No período após o BNH, não houve política nacional de habitação, mas
programas pontuais, realizados pelo governo federal, pelos estados e
municípios de forma desarticulada. Essa ausência de política habitacional
ampliou ainda mais o problema de moradia no Brasil.
Os setores populares atingidos pela problemática da moradia passam a
se expressar, com destaque nacional, a partir do final da década de 1970, com
as mobilizações dos mutuários do BNH que não conseguiram pagar as altas
prestações, dos moradores em áreas de loteamentos irregulares que não
conseguiam a regularização de suas moradias e dos moradores de favelas que
reivindicavam o direito ao acesso terra, a água e luz.
Com a crise econômica da década de 1980 e a falta de política
habitacional, o problema da moradia agrava-se ainda mais. Com a ampliação
dos problemas habitacionais e com o fim da ditadura militar crescem as
organizações dos sem-tetos que não conseguiam pagar os aluguéis e surgem
as ocupações massivas e organizadas com a finalidade de conquistar acesso a
terra, Os movimentos urbanos passam a reivindicar coletivamente o direito à
moradia digna.
Em 2003, foi criado o Ministério das Cidades com objetivo de enfrentar a
problemática urbana, de forma articulada e integrada entre os setores da
habitação, do saneamento e dos transportes e, também, com os governos
estaduais e municipais. Como a sua criação vem das propostas construídas a
partir da sociedade civil que luta pela reforma urbana e o direito à cidade, a
participação social vem inserida como processo importante para o Ministério.
Em 2005, é criado o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
(SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) pela Lei
11.124/05.
13
Em 2009, o governo federal lança o Programa Minha Casa Minha Vida 1
(PMCMV 1) para produção de um milhão de moradias e, no ano seguinte lança
o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV 2), para a produção de dois
milhões de moradias até 2014. Esse programa responde aos interesses do
setor imobiliário e com grandes subsídios para facilitar o acesso de seu público
beneficiário.
No Brasil, diferente das experiências de muitos países, especialmente as
europeias, as políticas de habitação de interesse social sempre tiveram como
forma de acesso a propriedade da moradia. A propriedade serve de garantia
para a velhice devido aos baixos valores da aposentadoria e à ideologia da
casa própria, foi reforçada no período do regime militar com o BNH. Na cidade
de São Paulo, em 2003, a Prefeitura iniciou experiência de Programa de
Locação Social na cidade de São Paulo, que atualmente atende cerca de 700
famílias em 5 empreendimentos.
ALGUNS AVANÇOS
Os movimentos de moradia, com apoio de ONGs, de técnicos e de
pesquisadores, tornaram-se um dos atores sociais mais importantes na luta
urbana, realizando denúncias, manifestações públicas, ocupações de imóveis
vazios, ações no Ministério Público e Defensoria Pública para pressionar todas
as esferas e instâncias de governo para o comprometimento com a
problemática da moradia. Esses movimentos passam a se articular
nacionalmente e nas suas cidades para fortalecer a luta pelo direito à moradia
digna e à reforma urbana.
A participação dos movimentos e outros segmentos da sociedade civil
nos espaços institucionais, como conferências, fóruns e conselhos tem sido
um fator importante para muitos dos avanços, apesar dos limites desses
espaços, quando articulados com organizações com capacidade de pressão
social,.
É uma luta que tem sido árdua, marcada pelo preconceito da grande
mídia, pela criminalização de muitas lideranças e nem sempre reconhecida
pela sociedade em geral.
14
Nas últimas duas décadas, ocorreram muitos avanços significativos, não
só na questão da moradia, mas pelo direito à cidade para todos. Destaca-se a
campanha nacional para assinatura da proposta de emenda popular para a
criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, que após 14
anos no Congresso foi aprovado em 2005, à criação do Ministério das Cidades,
elaboração do Estatuto da Cidade e constituição de muitos programas e
legislação no âmbito federal, estadual e municipal.
São expressivos avanços em questões, que anteriormente não eram
reconhecidas e nem mesmo pautadas pelos governos e, que hoje, já são
realidades concretas em muitas cidades como: subsídios para a habitação
popular; a urbanização de favelas; concessão real de uso de áreas públicas
para moradia; regularização fundiária; moradia nas áreas centrais; produção de
moradias por autogestão; conselhos de habitação em várias instâncias
governamentais e conferências nacionais de habitação.
Apesar desses avanços na questão da moradia, a forma e os processos
não atendem ò conjunto das reivindicações populares. Enquanto, se construía
o Sistema Nacional de Habitação com a participação popular e os movimentos
reivindicavam recursos para o Fundo Nacional de Habitação Interesse Social
(FNHIS), o Governo Federal, em 2009, lançou o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV) para enfrentar a crise econômica internacional e atender aos
interesses do setor imobiliário, disponibilizando recursos para produção de um
milhão de moradias8.
Neste momento, estão em andamento a campanha nacional para que a
função social da propriedade seja efetiva e a aprovação da Proposta de
Emenda Constitucional (PEC/285/08) para garantia de recursos permanentes
para a moradia.
Que outros avanços e/ou experiências significativas em termos de
acesso à moradia digna poderiam ser destacados? (a ser complementado
coletivamente no encontro de outubro)
8
Ver o texto elaborado pelo Patrick Bodart que aprofunda questões sobre o PMCMV
15
DESAFIOS
O problema da moradia no Brasil é muito grave e apresenta muitos
desafios ainda a serem superados, abaixo destacados, em termos de:
Política pública de habitação
•
•
Implementação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
(SNHIS) que possa planejar o enfrentamento a curto, médio e longo
prazo a problemática habitacional com participação popular e controle
social;
Medidas de adequação de programas existentes, como no caso do
PMCMV, a ampliação para o atendimento das famílias com renda de
até 3 salários mínimos com moradias bem localizadas e com
infraestrutura adequada.
Capacidade da sociedade civil
•
Fortalecimento das entidades e atores sociais que lutam por moradia
digna para aumentar sua capacidade de intervenção.
Experiências alternativas
Ampliação e incentivo das experiências locais exitosas como:
•
•
•
•
•
•
•
A produção habitacional por autogestão;
A garantia do acesso à terra e fortalecimento dos processos de
regularização fundiária;
O acesso dos imóveis públicos para produção habitacional;
A defesa das famílias e comunidades ameaçadas por reintegração de
posse e deslocamentos forçados;
Implementação da Política Nacional de Prevenção e Mediação de
Conflitos Fundiários Urbanos;
A defesa de moradia e proteção dos inquilinos nas áreas centrais ou
com infraestrutura urbana consolidada;
Regularização de aluguel social;
Que outros desafios para o acesso à moradia digna poderiam ser
destacados? (a ser complementado coletivamente no encontro de
outubro)
16
Exemplos de pistas
participantes do seminário.
para
ações
17
a
serem
indicadas
pelos
Linha n°2
Superação das segregações socioterritoriais
A segregação dos pobres e dos grupos mais vulneráveis é uma
realidade bastante arraigada na formação cultural e social do Brasil, que vem
desde o início da colonização na forma da apropriação da terra, na utilização
legal do trabalho escravo e na exploração da mão de obra dos trabalhadores
por meio de baixos salários e trabalho precário, e que perpassou todo o
processo da urbanização brasileira.
Para a manutenção dos privilégios de uma classe social minoritária, foi
imposta à sociedade brasileira uma ideologia na qual reconhece maior direito
do cidadão conforme maior a riqueza, e massifica a ideia que a realidade de
pobreza faz parte natural dos processos de desenvolvimento do País.
Dessa forma, são explicáveis situações de injustiças de quaisquer
aspectos contra os mais pobres, de políticas clientelistas e de desigualdade
nas condições das moradias. Com uma questão agravante, que esses
processos concomitantes geram valores que fragilizam a resistência e
fragmenta as lutas por mudanças sociais.
A cidade como espaço do mercado, do poder e da urbanidade nunca foi
o lugar para os pobres, da mesma forma que a terra também não era destinada
a eles. Vale retomar, que a nossa acelerada urbanização se deu nesse
contexto, fazendo com que as cidades brasileiras reproduzissem as terríveis
desigualdades em seus territórios.
A segregação socioterritorial é uma característica existente em
praticamente todas as cidades brasileiras e se apresenta em diferentes
dimensões. É mais visível nas cidades médias e metrópoles pela intensidade
dos conflitos aí gerados.
A estruturação urbana tem sido orientada pelos interesses do capital
imobiliário, em geral inseridos no Estado, que tem o poder de controlar as
melhores localizações, interferir nas mudanças do uso e ocupação do solo de
forma, especular áreas vazias e lucrar com as valorizações do entorno dessas
áreas. São constantes, portanto, os processos de expulsão de população de
baixa renda das áreas valorizadas por meio de despejos ou por dificuldades
dela se manter no local.
18
Cidades como Rio de Janeiro, São Paulo, Recife e Salvador possuem
muitas experiências de expulsão de população moradora de cortiços e
favelas localizados nas áreas centrais para outras regiões onde o mercado
imobiliário não possui interesse. Essas ações são comuns na efetivação de
planos de revalorização dos espaços urbanos centrais.
A valorização das terras urbanizadas tornam impeditivas para o
acesso das pessoas de baixa renda, restando para esses segmentos
vulneráveis assentarem suas moradias nas áreas que não possuem serviços
públicos, como da saúde, educação, transporte acessível, lazer, segurança e,
quando possuem esses serviços são de baixa qualidade.
Os custos e as deficiências dos transportes públicos têm contribuído
para agravar a segregação socioterritorial, a limitar a mobilidade urbana das
pessoas que possuem baixa renda e menor acesso aos empregos. Nas
metrópoles, grande parcela dos trabalhadores de baixa renda gasta
diariamente mais de três horas na locomoção entre a moradia e o trabalho. Em
São Paulo, com a grande concentração da população nas regiões periféricas e
do trabalho nas áreas centrais, diariamente circulam cerca de 3,8 milhões de
pessoas pelo centro da cidade, situação que se repete em outras cidades
brasileiras.
As pessoas, destacadamente os jovens, que residem em áreas
segregadas socialmente vivem com maior risco de sofrerem homicídios. Para
exemplificar, o levantamento realizado pelo Programa de Aprimoramento das
Informações da Mortalidade do Município de São Paulo (PRÓ-AIM) da
Secretaria Municipal de Saúde, divulgado em dezembro de 2007, mostrou que
os bairros onde há maior concentração de pobreza e menor presença do
Estado são aqueles que apresentam os maiores índices de homicídios.
Comparando situações extremas, de dois distritos localizados na Zona Sul de
São Paulo, tem-se que, enquanto o distrito de Grajaú que apresenta
segregação socioterritorial registrou 914 assassinatos, no período entre 2003 e
2007. E no distrito de Moema, onde vivem famílias de classe média alta foram
registrados sete assassinatos. Nessa comparação “ilustrativa”, pode-se afirmar
que conforme a localização da moradia uma pessoa pode ter 130 vezes mais
risco de ser assassinada.
19
Nos últimos recenseamentos do IBGE, os resultados têm revelado que
os
distritos
das
periferias
ou
cidades-dormitórios
com
pouca
infraestrutura, o incremento populacional é muito superior aos distritos
que possuem infraestrutura consolidada. Isso aponta que a segregação
socioterritorial vem crescendo.
A ausência do Estado nos territórios e a falta de perspectivas dos
jovens os deixam vulneráveis a processos sociais de maior violência e de
exclusão social, e muitos, são facilmente recrutados para a criminalidade,
principalmente do tráfico de droga e milícias. Os jovens pobres de áreas
segregadas têm sido as maiores vitimas da “segurança pública”, tornando-se a
maior parte da população carcerária.
Apesar da infraestrutura urbana e de serviços públicos terem sido
ampliados para os bairros periféricos, a partir de lutas sociais, a superação da
segregação socioterritorial tem avançado pouco, os investimentos públicos
estão muito aquém das necessidades, tanto nos aspectos quantitativos e
qualitativos dos serviços implementados.
Diversas pesquisas públicas ou privadas apontam que os serviços de
saúde localizados nas periferias apresentam baixa qualidade, assim como, as
os usuários desses serviços denunciam cotidianamente na mídia a falta de
médicos, equipamentos e remédios nos postos de saúde e hospitais.
Em relação à educação, esta situação se repete, tanto é que nas
avaliações do Ministério da Educação e dos governos locais, em geral, os
piores resultados são das escolas que estão localizadas na periferia.
O enfrentamento da problemática da pobreza urbana, exclusão e
desigualdade social passa pela superação da segregação socioterritorial.
ALGUNS AVANÇOS
Tem-se visto pouca atuação na questão mais específica do território. A
maioria das ações mesmo que ocorram dentro de um território são enfrentadas
de forma pontual e desarticulada sem considerar o contexto socioterritorial.
As experiências mais exitosas são aquelas das áreas sociais, onde
houve intervenção do Estado de forma conjunta a segurança pública; melhoria
20
da infraestrutura de luz, água, asfaltamento, iluminação, ampliação das ruas,
produção das moradias; construção de áreas de lazer e cultura e outras mais
com a participação da comunidade local. Mais essencial em todas elas é o
envolvimento da comunidade de forma organizada em todas as ações. A
atuação multidisciplinar de ONGs também tem contribuído para a superação da
segregação socioterritorial, como por exemplo, a Favela de Heliópolis em São
Paulo. Há vários trabalhos em bairros segregados direcionados para inserção
social da juventude que tem obtido resultados bastante significativos.
Que outros avanços e/ou experiências significativas em termos de
superação das segregações sócio-territoriais poderiam ser destacados?
(a ser complementado coletivamente no encontro de outubro)
DESAFIOS
Na busca da superação da segregação socioterritorial há muitos
desafios do ponto de vista de objetivos a atingir, a saber:
Sensibilizar sobre o tema das segregações socioterritoriaisl e fortalecer
os atores sociais
•
•
•
•
Articulação dos trabalhos para superação da segregação
socioterritorial para troca de aprendizado, estratégias e metodologias;
Proteção de Zonas de Interesse Social;
Fortalecimento de iniciativas populares relacionadas à identidade
cultural de grupos fragilizados e marginalizados;
Fortalecimento das lutas dentro dos territórios, em especial, as
ocupações dos movimentos organizados.
•
Incentivar uma gestão territorial integral por meio de diálogos e ações
conjuntas entre atores distintos de um mesmo território
•
•
Fortalecimento dos trabalhos de gestão e inclusão territorial tais
como: políticas específicas à criança, adolescentes e jovens;
Ampliação dos trabalhos de território da cidadania, na qual busca
ações intersetoriais para territórios delimitados (radio comunitário,
juventude, creche, saúde, cultura).
21
Desenvolver projetos de melhoria de bairros
•
•
Incentivo a programas e ações para o desenvolvimento local com
geração de trabalho e renda;
Fortalecimento das lutas para levar os serviços públicos de qualidade
para áreas sem serviços.
Que outros desafios ou pistas de ação poderiam ser destacados? (a
ser complementado coletivamente no encontro de outubro)
Exemplos de pistas para ações a ser indicadas pelos participantes
do seminário.
22
Linha n°3
Luta contra a violência urbana
A temática da violência urbana está totalmente inserida no cotidiano da
sociedade brasileira, principalmente dos grandes centros urbanos, com a força
de determinar formas de comportamentos sociais na cidade, interferir nas
pautas das gestões públicas, definir o redesenho urbano e movimentar parte
significativa da economia.
É bastante complexo tratar da problemática da violência urbana em país
que possui extremas desigualdades sociais, territoriais, de acesso à defesa no
judiciário e da proteção à vida pela segurança pública. Essa complexidade,
também, se deve porque a violência urbana tem apresentado mudanças
contínuas nas formas de manifestações, diferentes percepções na sociedade e
estrutura do Estado que está preparada para enfrentar a questão apenas por
meio da repressão.
Nos últimos anos, com a visão mais holística da problemática, o
entendimento da violência tem ampliado a sua concepção, agregando novas
conceituações que incluem ações, antes não reconhecidas ou enfrentadas
como as de violência domésticas contra crianças e mulheres, as de caráter
discriminatório contra grupos sociais, assédios.
As diferentes formas de violência que ocorrem nas cidades: homicídios,
assaltos, roubos, sequestros, violências sexuais, agressões devido a
preconceitos e abusos contra crianças e idosos, têm tido grande visibilidade
pelo apelo social dado pela grande mídia, no entanto de forma sensacionalista,
discriminatória, que reforça a repressão policial como forma de enfrentamento.
As expressões da violência que se expandiu nas cidades, somadas à
força da “indústria do medo” construída pelos meios de comunicação,
transformaram a segurança como um produto a ser consumido pela sociedade.
Para ampliar esse mercado, propaga-se a insegurança e a cidade como lugar
do risco, estimula-se a culpabilização dos setores mais vulneráveis pelo
crescimento da violência, orienta-se substituir as relações comunitárias pelo
isolamento e transforma-se o desconhecido em ameaça.
23
A culpabilização dos pobres e a criminalização da pobreza fazem parte
de um processo histórico e ideológico, na qual se desqualifica o valor da
dignidade humana dos trabalhadores de baixa renda, dando base à
segregação, violação de direitos e desvia o foco central da problemática. Até
mesmo
extermínios
são
praticados,
com
envolvimento
de
alguns
representantes do Estado com responsabilidade da segurança pública ou por
seguranças estabelecidos nos territórios. Assassinatos da população em
situação de rua e dos jovens pobres, principalmente, afrodescendentes são
partes do cotidiano dessas práticas.
Por outro lado, o crime no Brasil, cada vez mais, tem se sofisticado e
estruturado com conexões dentro de todas as esferas do Estado,
principalmente, na área da prestação da segurança pública. É um instrumento,
também, de sustentação do mercado econômico ilícito altamente lucrativo. Por
exemplo: tráfico de drogas, tráfico de armas e tráfico de pessoas, milícias.
Logicamente, isso vem fortalecer a cultura da violência que perpassa nas
relações dentro da sociedade e amplia a vulnerabilidade das populações em
situação de pobreza.
Assim, cada vez mais, a cidade vai perdendo o sentido de urbanidade,
transformando-se em lugar do perigo, a segurança passa a ser agregada ao
valor do solo urbano, construindo-se a no mesmo meio urbano “a cidade
segura” e “a cidade insegura”.
Segundo estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), no
estudo denominado "Análise dos Custos e Consequências da Violência no
Brasil", apresentado em 2007, com base de dados de 2004, o custo da
violência é estimando em 5,1% do Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil, sendo
desse total, 1,65% do PIB é o custo do setor público e 3,43% do PIB são
custos do setor privado.
Para compreensão da dimensão da violência urbana, um olhar sobre
os homicídios, que é a expressão mais grave da violência urbana, no sentido
de identificar quem são a maioria das vitimas e os locais em que ocorrem pode
apontar as relações existentes entre a violência e o padrão de desenvolvimento
urbano.
Vários estudos demonstram que há uma relação direta entre a violência
e exclusão socioterritorial e que os jovens são os principais atingidos.
24
O estudo “Moradia precária e violência na cidade de São Paulo”,
realizado pelo Instituto de Pesquisa Aplicada9, (IPEA), em 2006, revela que
mais do que a renda familiar, há uma forte correlação espacial com locais das
moradias precárias como favelas, bairros populares, conjuntos habitacionais
precários e áreas com concentração de cortiços. Os homicídios se intensificam
nesses locais pela falta de ações sociais do Estado e pela precariedade do
serviço de segurança pública. Essa situação favorece a atuação de quadrilhas
ligadas ao tráfico de drogas, a grupos de extermínio e justiceiros que prestam
serviços de segurança as comunidades populares. Nesses locais, são
estabelecidas novas normas sociais como as execuções e a lei do silêncio que
se mantém por medo; muitas vezes, é mais difícil porque os criminosos
representam segurança e apoio social à comunidade.
O estudo “Mapa da Violência 2011 – Os jovens do Brasil”, do Ministério
da Justiça10, baseado nos dados do Sistema de Informações sobre Mortalidade
(SIM) do Ministério da Saúde trouxe que, em 1998, ocorreram no Brasil 41.950
homicídios e que, em 2008, ocorreram 50.113 homicídios. Nesse período, entre
1998 e 2008, houve aumento de 17,8% nos homicídios, enquanto o
populacional foi de 17,2%.
Esse estudo mostra a gravidade não só pelo crescimento dos
homicídios, mas quando observado especificamente os jovens. Em 2008, os
jovens entre 15 e 24 anos representavam 18,3% da população brasileira, no
entanto, em relação às vítimas de homicídios essa proporção era de 36,6%. De
acordo com esse levantamento, entre 1998 e 2008 o homicídio foi a causa de
morte de 39,7% dos jovens entre 15 e 24 anos no Brasil. Esse tipo de óbito foi
responsável por apenas 1,8% das mortes na população adulta durante o
mesmo período.
Em 2008, o Brasil, com 52,9 mortes violentas para cada 100 mil
habitantes ocupava o sexto lugar em ranking de homicídios de jovens na
América Latina. O primeiro colocado é El Salvador, com 105,6 mortes violentas
para cada 100 mil jovens. Em seguida, vêm as Ilhas Virgens (86,2), a
Venezuela (80,4), Colômbia (66,1) e Guatemala (60,6).
9
Coordenado por Rute Imanishi Rodrigues.
Realizado em parceria com o Instituto Sangari.
10
25
Vale ressaltar que a média dos homicídios pode apresentar decréscimo,
mas há muitas diferenças conforme os bairros e regiões. Enquanto nesse
período, entre 1998 e 2008, houve queda de homicídios de jovens em algumas
cidades. Em São Paulo, houve um decréscimo de 73%. No Rio de Janeiro, a
queda foi de 36,7%. Outras apresentam índices altíssimos: Maceió tem 251,4
vítimas a cada 100 mil jovens, Recife tem 211,3 e Vitória 181,9. Outras cinco
capitais possuem taxa acima de 100 – Salvador, Curitiba, João Pessoa, Belo
Horizonte e Belém.
Os
números
apresentados
mostram
mudanças
nos
locais
de
concentração dos homicídios por habitantes por diversos fatores ainda não
totalmente estudados, e que exigem maior aprofundamento. No entanto,
podem-se destacar investimentos na segurança e nas questões sociais em
algumas metrópoles; a migração do crime organizado; melhoria na metodologia
e captação das informações; ampliação de conflitos agrários e ambientais de
algumas regiões e outros fatores.
Grande parte desses números representa assassinatos realizados pela
polícia, sendo que quase na totalidade não se consegue identificar os
assassinos. O envolvimento da polícia com o crime organizado associado à
prática de ações violentas e à impunidade são fatores que têm dificultado o
enfrentamento da violência, da não credibilidade nas instituições públicas,
responsáveis pela segurança e favorecido a reprodução de problemas de
segurança com a chamada justiça pelas próprias mãos.
O Sistema de Segurança Pública está esgotado, mantendo os velhos
paradigmas embasados na repressão, na perseguição aos “inimigos”, na
proteção do patrimônio público ou privado e sem abertura para participação
popular. Para a consolidação da democracia brasileira é fundamental que a
sociedade se aproprie da temática da segurança pública como parte das
políticas públicas sociais e da defesa da vida e do bem estar da população.
A dissociação da problemática da violência e da segurança urbana
do
desenvolvimento
econômico,
social
e
urbano conduz a uma
compreensão parcial, ingênua e distorcida dessa realidade.
26
ALGUNS AVANÇOS
A Constituição Federal de 1988, que avançou em muitos aspectos,
sendo chamada de Constituição Cidadã, mas em relação à Segurança Pública,
apesar
de
reconhecer
como
direito
social,
não
conseguiu
avançar
suficientemente na elaboração de uma nova política, filosofia e estruturas
adequadas ao Estado Democrático de Direito. Em seu artigo nº 144, que trata
da segurança pública, preserva as instituições policias e mecanismos que se
mantêm focados na repressão.
O que se pratica em maior parte do enfrentamento da problemática da
violência urbana são fórmulas a velha demagogia de pedir que a polícia seja
mais violenta, prisão perpetua ou pena de morte aos criminosos e o
rebaixamento para 16 anos a responsabilidade penal. No entanto, o Estado
Brasileiro, coordenado pelo governo federal, está desafiado pelos novos
tempos, pelo crescimento da violência e da criminalidade e pelos avanços do
crime organizado a dar respostas, que não sejam simplistas desvinculada do
contexto social.
Em agosto de 2009, após o período a partir das pré-conferências
realizadas em todo o Brasil, foi realizada a 1ª Conferência Nacional de
Segurança Pública, que contou com a participação de vários setores
organizados da sociedade civil e representantes do Estado. Nesse evento,
discutiu-se a política de segurança pública, não apenas nas denúncias, nas
resistências, mas na elaboração de políticas de enfrentamento das estruturas
de violação de direitos. O resultado demonstrou como é difícil elaborar uma
nova doutrina de segurança, mas ficou clara a importância da sociedade neste
debate.
No segundo mandato do governo Lula, foi retomado o debate sobre
Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e se consolidou o Programa
Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), considerado
carro-chefe da Política Nacional de Segurança Pública. O Pronasci é o que se
tem de melhor a ser proposto para os municípios e estados em várias áreas,
muito embora não rompa com os paradigmas anteriores do ponto de vista das
estruturas. Para o desenvolvimento do Programa, o governo federal investirá
R$ 6,707 bilhões até o fim de 2012.
27
A inserção do tema da Segurança Pública na Campanha da
Fraternidade de 2009 da Igreja Católica foi importante para que as dioceses,
paróquias e comunidades pudessem contribuir com um novo conceito de
segurança pública.
Apesar de ser uma reflexão que deve envolver toda a sociedade, a
Campanha da Fraternidade trouxe reflexões sobre a atuação da polícia,
mecanismo do judiciário, a implementação de programas de justiça comunitária
e a importância da participação da sociedade em conselhos de segurança.
No seminário realizado, em 2010, entre os parceiros da Misereor, foram
apresentadas e debatidas experiências que apontaram que é possível diminuir
a violência urbana de forma significativa com ações conjuntas entre o Estado e
a sociedade, a saber:
Na cidade de Diadema 11 , situada na região metropolitana de São
Paulo, com 400 mil habitantes, em 1999, estava entre as cidades mais
violentas do Brasil. Nesse momento, apresentava 111,6 homicídios para cada
100 mil habitantes. Em 2010, esse índice era de 14,7 homicídios para cada 100
mil habitantes.
Os trabalhos desenvolvidos no município foram coordenados pela
prefeitura local, que além de um grande investimento na área social, na
infraestrutura urbana, na urbanização das favelas e na participação popular,
adotou estratégias embasadas no mapeamento das formas de violência que
ocorriam, nas diferentes áreas da cidade. Entre elas destacam-se como
significativas para o decréscimo dos homicídios: o projeto adolescente
aprendiz; fechamento de bares às 23 horas; fiscalização constante dos
estabelecimentos comerciais de vendas de bebida alcoólicas; campanha de
desarmamento incluindo o infantil; clubinho da Guarda Municipal; central de
vídeo
para
monitoramento;
formação
de
mediadores
de
conflito,
particularmente de mulheres da paz para mediação de conflitos e
multiplicadoras sociais.
Os distritos de Jardim Ângela e Capão Redondo, localizados na
Zona Sul da cidade de São Paulo, com grande concentração de moradias
precárias, estavam entre as áreas mais violentas do Brasil. Em 2004, a
11
Possui grande concentração de favelas e loteamentos populares.
28
Promotoria Publica registrou cerca de 75% dos homicídios de origem
desconhecida, o que levava por mês o arquivamento de 130 processos e,
apenas 24 apresentavam informações para serem preparados para julgamento.
Primeiramente, foi necessário que os promotores públicos deixassem os
paradigmas tradicionais de atuação e se colocassem como parceiros de outras
instituições como as polícias, fóruns de entidades, Judiciário, subprefeituras,
escolas e igrejas, ONGs e as comunidades locais com o propósito de escutálos. Era preciso com eles mudar o foco no enfrentamento da violência,
passando da prática de apenas atuar na repressão para prevenção e buscar
melhoria da qualidade de vida da população. Com a participação de todos os
segmentos da região foi instalada a Promotoria Comunitária.
As primeiras ações da Promotoria Comunitária foram: a operação Bares
com a Campanha “Pacto com a vida e com a paz“, na qual os proprietários se
comprometeram a fechar seus estabelecimentos às 22 horas; a criação do
Grupo Organizado para Valorização da Vida (GOVV) e do Comitê para
Construção da Rede de Serviços de Cuidados à Pessoa em Situação de
Violência Doméstica e Sexual; a formação de lideranças comunitárias, a
criação do tribunal popular e formação de mediadores de conflitos. Avalia-se
que o bom andamento dos trabalhos da Promotoria Comunitária foi resultado
dos seguintes fatores: os participantes serem constantes e possuírem relação
de confiança e legitimação nas comunidades; o protagonismo das lideranças;
os trabalhos realizados em rede; os alinhamentos embasados nas expectativas
do coletivo e avaliações constantes.
Estas experiências, como outras realizadas em diversas cidades
brasileiras demonstram que é fundamental que todos os setores do Estado e
da sociedade civil organizada se envolvam diretamente na problemática e que
as lideranças locais dessas áreas de maiores índices de violência sejam atores
valorizados. As melhorias urbanas em todos os aspectos representam o ponto
de partida para que qualquer outra ação seja mais exitosa.
Que outros avanços e/ou experiências significativas em termos de
luta contra a violência urbana poderiam ser destacados? (a ser
complementado coletivamente no encontro de outubro)
29
DESAFIOS
Destacam-se alguns desafios:
Em termos de mudanças de atitude em relação à questão da violência
•
•
Maior número de medidas e ações voltadas para a prevenção, e não
só para a repressão;
Segurança pública compreendida como um direito humano;
Em termos legais
•
•
Inserção da temática da violência e segurança pública na luta pelo
direito á cidade;
Fortalecimento da participação da sociedade e movimento populares
nos conselhos de segurança pública.
Em termos de projetos territorializados
•
•
Reprodução de experiências territoriais exitosas na questão do
enfrentamento da violência;
Gestão territorial através de diálogos e ações conjuntas entre atores
distintos de um mesmo território.
Que
outros
desafios
poderiam
ser
destacados?
...(a
ser
complementado coletivamente no encontro de outubro)
Exemplos de pistas para ações a ser indicadas pelos participantes
do seminário.
30
Linha n°4
Justiça socioambiental urbana
Os desastres ambientais que têm ocorrido em diversos lugares do
mundo reforçam os inúmeros estudos que indicam que o processo da
degradação ambiental, o desequilíbrio do ecossistema e o aquecimento global
tornarão insustentável o desenvolvimento da vida no planeta.
O problema ambiental representa riscos para todos os cidadãos do
mundo, independentemente da classe social. Assim esta temática está inserida
em diferentes setores da sociedade que vêm realizando campanhas de
conscientização e ações específicas. A temática ambiental, hoje, integra as
agendas das instituições públicas dos países e da Organização das Nações
Unidas (ONU).
A implementação de muitas propostas que, efetivamente, poderiam
mitigar a degradação ambiental como a diminuição de emissão de gases
poluentes que produzem efeito estufa; a mudança do padrão de consumo; o
tratamento adequado dos lixos urbanos; os controles contra a degradação dos
rios, solos, ar e oceanos; o reconhecimento do ambiente adequado como um
direito humano de todos, encontra resistências de setores governamentais e
empresariais em relação a essas medidas, basicamente, por constituírem
fatores que interferem nas despesas públicas e na diminuição dos lucros de
setores privados.
O exemplo disso é o resultado da Conferência das Nações Unidas sobre
o Desenvolvimento Sustentável, a Conferência Rio +20, ocorrida em junho de
2012. Neste evento os chefes dos governos dos países que mais contribuem
para a degradação ambiental não participaram propositalmente, demonstrando
descompromisso com a superação da problemática. O documento oficial
reproduziu as conhecidas orientações para o desenvolvimento sustentável e
não apontou como serão realizadas as ações, as procedências dos recursos e
a forma de controle para assegurar a implementação das propostas
enunciadas.
Em paralelo, como forma de resistência à Conferência, ocorreu a
Cúpula dos Povos, que por sua vez, fortaleceu a ideia de que é preciso um
31
mutirão mundial na construção de um novo paradigma de desenvolvimento
pautado no respeito ao planeta e na justiça social.
Vale destacar que a questão urbana ambiental, praticamente não fez
parte da agenda oficial da ONU.
A luta pelo direito à cidade deve perpassar todas as dimensões da vida,
portanto, o desenvolvimento urbano deve contemplar a perspectiva de justiça
socioambiental, que significa agregar o direito à qualidade de vida e à
preservação dos bens comuns.
Nas cidades brasileiras, como o valor da terra cresce conforme aumenta
a qualidade ambiental de sua localização e não existe controle público para
frear a especulação imobiliária, para as populações pobres sobram as áreas
inadequadas que o mercado imobiliário não tem interesses. Esse desinteresse
deve-se ao fato de essas áreas serem protegidas por legislação ambiental,
como são as áreas de proteção de mananciais, as margens de córregos e as
encostas de matas. Os assentamentos populares nesses locais apesar de
ilegais, sempre tiveram “certa conivência” dos órgãos do Estado, como forma
de atenuar as crescentes demandas de habitação popular que não são
supridas pelos programas públicos.
Enquanto os debates dos ambientalistas focam na preservação da
biodiversidade e na manutenção de ambientes qualificados para as gerações
futuras, as populações pobres já sofrem as consequências da falta de
arborização em seus bairros, da destruição das casas pelas inundações e
desmoronamentos e das doenças produzidas pelos lixões, solos contaminados
e poluição do ar.
A insalubridade das moradias advinda da utilização de materiais
inadequados, falta de espaços, alta densidade, falta de iluminação e aeração
vem prejudicando a qualidade de vida das pessoas. Certamente, o ambiente de
qualquer cortiço ou moradia insalubre possui temperatura com índices
superiores a dois graus centígrados quando comparados ao seu entorno.
O tratamento da questão ambiental urbana dissociado das questões
socieconômicas tem promovido falsos conflitos, em que defensores do meio
ambiente creditam aos pobres a degradação ambiental. Da condição de
vitimas, as populações socialmente mais vulneráveis são transformadas em rés
32
e a legislação de proteção ambiental é utilizada como instrumentos de
criminalização da pobreza.
Para exemplificar, basta ver a justificativa de uma decisão judicial de
despejo de um assentamento de favela. O agravo de instrumento nº 012488946.2011.8.26.0000, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, a partir da
ação civil pública movida pela Promotoria do Meio Ambiente do Ministério
Público decide o despejo da Associação Independente Vila Nova Esperança.
Nesta favela, localizada na região do Butantã, vivem 480 famílias, sendo que
algumas delas residem no local desde 1962. Para isso, sob o argumento que
deve proteger as gerações futuras, o Tribunal acusa que o uso habitacional
dessas famílias é potencialmente degradador do meio ambiente, além de
destruir a Mata Atlântica e contribuir com as mudanças climáticas. Em
momento algum em sua extensa decisão, referiu-se às necessidades das
famílias que ali residiam e dos empreendimentos de alto luxo que estão sendo
construídos próximo à comunidade. Na verdade, os argumentos ambientais
serviram para atender interesses imobiliários. Como este exemplo, há muitos
outros que vêm ocorrendo em diversas cidades brasileiras.
A falta de transporte público de qualidade tem restringido a
mobilidade urbana e, assim, aprofunda-se a exclusão socioterritorial e atinge a
questão ambiental. Conforme estudo de Eduardo Vasconcelos
12
, da
Associação Nacional dos Transportes Públicos (ANTP), em 2010, nas cidades
brasileiras com mais de 60 mil habitantes, o transporte individual foi
responsável por 87% das emissões de poluentes que afetam a saúde e por
64% das emissões de dióxido de carbono (CO2), principal poluente para o
efeito estufa. O estudo demonstra que o transporte individual, recebeu por meio
de isenções e subsídios valor oito vezes mais que o transporte coletivo, sendo
R$ 16 bilhões contra R$ 2 bilhões. A falta de investimento público para o
transporte coletivo de massa e o apoio ao transporte individual contribuiu
para maior degradação das cidades.
Conforme a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB) do IBGE,
realizado em 2008, as cidades brasileiras vêm ampliando o abastecimento de
água potável, a coleta de lixo, os programas de coletas de materiais recicláveis,
12
Apresentado no artigo do Le Monde Diplomatique, nº 59, junho de 2012.
33
as redes de esgotos e drenagem urbana das águas pluviais. Temos algumas
áreas que o atendimento aproxima-se da universalização e outras que, mesmo
tendo ampliado de forma significativa, ainda se encontram bastante
restringidas.
Vale ressaltar que esses serviços apresentam percentuais antagônicos
quando comparados entre regiões mais ricas e as mais pobres.
ALGUNS AVANÇOS
Do ponto de vistas das preocupações ambientais e sociais, há avanços
importantes nos marcos regulatórios, entre os quais, a Lei 11.445/07 que
estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico e a Lei 12.305/10
que estabelece a Política Nacional de Resíduos Sólidos que inserem as
preocupações ambientais e sociais dos quais destacamos, mas mesmo
reconhecendo a importância dos catadores como ator na reciclagem, estimula
a incineração que poderá conter materiais recicláveis e prejuízos ambientais.
O plano diretor
13
nas gestões democráticas realizadas com a
participação da sociedade tem se transformado em um instrumento importante
para o desenvolvimento urbano das cidades, principalmente, nas áreas da
habitação, saneamento básico, transporte urbano, uso e ocupação do solo e a
preservação da qualidade ambiental.
Que outros avanços e/ou experiências significativas em termos de
justiça
socioambiental
urbana
poderiam
ser
destacados?
(a
ser
complementado coletivamente no encontro de outubro)
DESAFIOS
O sentido da justiça socioambiental urbana ainda é pouco apropriado
pelas populações mais vulneráveis e pelos movimentos sociais urbanos, sendo
uma questão que necessita de maior aprofundamento e apresenta muitos
desafios:
13
Obrigatório para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes.
34
Em termos de mudanças de atitude em relação à questão socioambiental
•
•
•
Inserir a dimensão social nas questões ambientais para que não seja
a população pobre que sofra as consequências dessas mudanças;
Apropriação desta dimensão pela população para poder reivindicar
direitos igualitários;
Contribuição para que os planos diretores dos municípios tenham
inserida a dimensão da justiça ambiental e que ela seja
implementada.
Em termos de ações concretas
•
Assegurar assentamentos em locais com qualidade ambiental;
•
Luta pela ampliação do transporte público coletivo;
•
•
•
Fortalecimento de ações da reciclagem de materiais reaproveitáveis
com inclusão social das populações vulneráveis;
Fortalecimento de ações de reaproveitamento das águas pluviais e
produção de energia alternativa;
Fortalecimento da agricultura urbana.
Que
outros
desafios
poderiam
ser
destacados?
.(a
ser
complementado coletivamente no encontro de outubro)
Exemplos de pistas para ações a ser indicadas pelos participantes do
seminário.
35
Linha n°5
Fortalecimento da gestão democrática das políticas públicas
A expansão urbana das cidades brasileiras reflete o tipo de
desenvolvimento econômico imposto pelos grandes agentes capitalistas
nacionais e internacionais, no qual os retornos dos lucros devem ocorrer em
curto tempo e com poucos investimentos privados. Para assegurar esses
interesses, a gestão do Estado brasileiro sempre esteve em disputa por
diversos setores que compõem esses agentes. Não é por acaso, os grandes
aportes de recursos de setores empresariais nas eleições e os interesses por
cargos de determinadas áreas das instituições públicas.
Em
consequência
disso
tudo,
além
dos
baixos
salários
dos
trabalhadores urbanos, verifica-se que os direitos sociais como moradia, saúde,
educação, da segurança, meio ambiente, não são acessados pela grande
parcela da população urbana.
A estrutura e a cultura da gestão pública foram arraigadas pela lógica
do
patrimonialismo
e
do
clientelismo,
substitutivos
do
tradicional
coronelismo. Com a gravidade dos problemas sociais urbanos e o acúmulo de
demandas, gestores públicos, pressionados com as respostas à violação dos
direitos, passam a atendê-los em troca de apoios nas futuras eleições. Nessa
lógica clientelista, os direitos foram transformados em favores e o uso dos
recursos públicos direcionados conforme os interesses dos gestores de
plantão.
Se, de um lado, as forças econômicas sempre foram hegemônicas nas
decisões do País, por outro lado, a história brasileira foi construída por muitas
lutas em defesa da dignidade humana e pelos direitos sociais. As lutas pela
independência, pelo fim da escravidão, pelo voto como direito universal, pelo
fim da ditadura militar e democratização do Estado, pela melhoria dos salários,
por infraestrutura urbana, por legislação mais justa e tantas outras
demonstraram que a participação da sociedade foi essencial para
assegurar avanços expressivos.
A Constituição Federal de 1988, construída pós-ditadura militar e com
contribuição da sociedade, definiu o Brasil como um Estado Democrático de
36
Direito. Nesse sentido, ele é responsável para atender os direitos sociais dos
diversos segmentos da sociedade por meio de políticas públicas. Além disso,
estabeleceu no modelo de gestão pública a participação popular e a
responsabilidade de todos os entes federativos e municípios na
democratização do poder público com a participação popular.
A política de desenvolvimento urbano expressa na Constituição e
regulamentada pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01) estabelece os
planos diretores municipais como instrumento básico para assegurar a
função social da cidade e da propriedade urbana, como forma de garantir o
acesso á moradia, infraestrutura, saneamento básico de forma justa e
igualitária. Na elaboração de planos diretores, deve-se contar formalmente com
a participação popular.
As políticas públicas são a concretização dos direitos previstos nos
marcos legais e a efetivação dos compromissos dos gestores públicos por meio
de diretrizes, programas e recursos.
Historicamente, as políticas públicas foram decididas nos gabinetes ou
por especialistas, de cima para baixo, sem ouvir o público beneficiário dessas
políticas. Essa forma mostrou-se bastante ineficiente, não contribuiu para a
superação dos problemas existentes. Além do que, muitas vezes, as políticas
públicas foram utilizadas como instrumentos para a corrupção.
A participação popular, portanto, é essencial para que as políticas
públicas realmente atendam às necessidades da população para o
desenvolvimento social, para a democratização das gestões públicas e para
que o uso dos recursos orçamentários seja priorizado conforme o interesse
público.
No Estado brasileiro, lugar de disputa acirrada de interesses, os
mecanismos de participação popular nas políticas públicas sofrem
contínuos enfrentamentos tendo em vista seu enfraquecimento e
destituição de sua função da democratização das instituições públicas.
Assim, a participação popular nas políticas públicas tem que ser
entendida como uma ação política e técnica, que se inicia desde a elaboração
do diagnóstico do problema a ser enfrentado, na formulação das prioridades e
dos planos de enfrentamento, implementação dos programas, monitoramento
do funcionamento e avaliação dos resultados.
37
No Brasil, há várias formas participação popular estabelecidas pela
Constituição de 1988 em todos os níveis e esferas do Estado. Elas estão
ligadas às diferentes áreas sociais e do desenvolvimento urbano, mas,
logicamente, não significa que funcionem adequadamente.
Há inúmeras experiências participativas já desenvolvidas no Brasil, que
aplicam diferentes metodologias para o funcionamento, como Orçamento
Participativo em várias cidades; inúmeros conselhos e fóruns em muitos
setores do governo federal, em estados da federação e municípios e
conferências locais e nacionais de várias temáticas sociais.
No final da década de 1980, algumas gestões democráticas assumindo
administrações municipais, como as de Porto Alegre, Vila Velha, Diadema
entre outras, instituíram os orçamentos participativos que se tornaram
referência não só nacional, mas para todos que buscam a transparência no uso
dos recursos públicos e a cidadania ativa.
Os conselhos de âmbito nacional, em geral, frutos de processos locais,
como
da
assistência
social,
da
Cidade,
da
educação
básica,
de
desenvolvimento nacional, de segurança pública, tornaram atores importantes
na definição de diretrizes de muitas políticas públicas.
As conferências e fóruns além de serem espaços amplos de debate,
deliberação de políticas e eleição dos conselheiros, têm sido oportunidades
importantes para que a sociedade, em geral, destacadamente os movimentos
sociais, façam proposições.
Inegavelmente, a participação popular nas políticas públicas trouxeram
avanços importantes para o aperfeiçoamento da democracia brasileira,
fortalecimento das gestões públicas e conquistas de direitos, por outro lado, a
participação popular apresenta muitos limites e riscos que precisam ser
superados para cumprir o que está previsto na Constituição Brasileira.
Os espaços de participação social são quase na totalidade nas áreas
das políticas sociais, que são setores secundários dentro das instituições
públicas, facilmente verificáveis nas dotações orçamentárias. Por outro lado,
as áreas que enfrentam as questões estruturais como da política econômica,
grandes obras, uso e ocupação do solo que são determinantes para os rumos
da sociedade são decididos nos gabinetes conforme interesses político e
econômico sem a participação social.
38
Ainda é mais contraditório, na falta de recursos para outras áreas
estratégicas dos governos como, atualmente, os megaprojetos para os
megaeventos é o setor social que tem seus orçamentos desviados para
complementar outros. A Câmara Municipal de São Paulo aprovou (PL/288/11)
incentivo de R$ 420 milhões de reais para o Clube Corinthians investir no seu
estádio, onde será a abertura da Copa 2014, mas, por outro lado, em outubro
de 2011, segundo dados da execução orçamentária14, só 8,3%, ou seja R$
57,1 milhões de um total de R$ 683 milhões previsto para o combate às
enchentes na cidade havia sido investido.
Mesmo com reconhecida contribuição às políticas públicas sociais, a
participação popular não é um mecanismo decisório nos processos de
definições dos orçamentos e das políticas públicas, pouco reconhecido e
apropriado pela sociedade em geral.
Há limites da participação popular para intervenção nas políticas
públicas, cujos motivos são diversos. Por exemplo: poucos conselhos são
deliberativos e decidem sobre orçamentos muito restritos; a estrutura do
Estado não está preparada para atender um tipo de funcionamento que seja
aberto e democrático; há falta de informações e estrutura para os conselheiros
da sociedade que são voluntários atuarem; a burocratização dos mecanismos
de participação tornam-se, muitas vezes, espaços formais de legitimação das
decisões dos gestores públicos; conselheiros da sociedade comprometidos
com interesses dos gestores públicos; a sociedade subordinada á agenda do
setor público.
ALGUNS AVANÇOS
As experiências de Orçamento Participativo implementadas em várias
cidades brasileiras contribuíram para que os munícipes tivessem conhecimento
dos recursos disponíveis para as cidades, da forma de aplicação e que a
gestão pública se tornasse mais transparente. A partir dessas experiências
ocorreram outras iniciativas de âmbito local (incluídas ou não nos marcos
14
Jornal O Estado de São Paulo – 13/10/2011 (Felipe Frazão e Rodrigo Burgarelli)
39
legais) para controle social sobre os recursos púbicos, como o plano de metas
para os prefeitos e exposição dos valores das obras em locais públicos.
É inegável, mesmo com todas as contradições, ainda existentes, que a
compreensão de democracia foi ampliada na sociedade, como mostrou a
Campanha Nacional pela Ficha Limpa e a ampliação dos conselhos.
O Conselho as Conferências das Cidades são experiências inovadoras,
porque trazem, pela primeira vez, na história, os setores populares para
debaterem a questão urbana da moradia, saneamento, mobilidade e as
políticas articuladas entre si. Vê-se que, a participação em espaços
institucionais apresenta mais efetividade, quando há mobilização popular
com capacidade de pressão social junto aos gestores públicos.
As ações no Judiciário por meio do Ministério Público e da Defensoria
Pública têm sido uma forma de atuar, assegurando, algumas vezes, políticas
públicas importantes, ou mesmo impedindo que outras inadequadas sejam
implementadas.
Que outros avanços e/ou experiências significativas em termos de
fortalecimento da gestão democrática das políticas públicas poderiam ser
destacados?
(a ser complementado coletivamente no encontro de
outubro)
DESAFIOS
Muitos desafios precisam ser superados para maior fortalecimento das
gestões das políticas públicas como:
Em termos de capacidade da sociedade civil
•
•
Qualificação dos conselheiros e melhoria da estrutura
participação nos espaços de intervenção em políticas públicas;
Continuar a sensibilização sobre a existência e necessidade de
utilizar os espaços de gestão democrática
Em termos de visão de cidade
•
para
Superar a fragmentação e pulverização dos Conselhos;
40
•
Superar o debate fragmentado para uma reflexão intersetorial sobre a
cidade
Que
outros
desafios
poderiam
ser
destacados?
...(a
ser
complementado coletivamente no encontro de outubro)
Exemplos de pistas para ações a ser indicadas pelos participantes do
seminário.
41
28/10/14
Oficina sobre polí0cas de desenvolvimento urbano no Brasil Direito à cidade São Paulo 18 a 20 de outubro 2012 Lista dos par0cipantes Bento Rubião, Rio de Janeiro: Sandra Kokudai • [email protected] CAMP, Porto Alegre: Bernadete Maria Konzen • [email protected] Cidade, Porto Alegre: Felipe Drago • [email protected] Cáritas Manaus: Marcos Roberto Carvalho ([email protected]) Cáritas Nacional: Luiz Cláudio Lopes da Silva (Mandela) • [email protected] CEAS, Salvador: Manoel M do Nascimento Júnior (Manolo) • [email protected] CESE, Salvador: Lucyvanda Moura • [email protected] CENDHEC, Recife: Mércia Maria Alves da Silva • maria-­‐[email protected] CDDH Petrópolis: Francine Damasceno Pinheiro • [email protected] CDVHS, Fortaleza: Rogério da Costa Araújo • [email protected] Gaspar Garcia, São Paulo: Carolina Ferro • [email protected] MDF, São Paulo: André Delfino da Silva • [email protected] Pólis, São Paulo: Margareth Uemura • [email protected] UMM-­‐SP, São Paulo: Graça Xavier ([email protected]) e Márcio Barros Joviano ([email protected]) Periferia, Bélgica: Patrick Bodart (assessor) • [email protected] CAIS, Brasília (assessores): Luiz Kohara ([email protected]) • Valdicélia CavalcanX ([email protected]) Misereor: Carsten Gissel ([email protected]) • Almute Heider ([email protected]) + Wellington Moreira Azevedo ([email protected]) + Adnamar Mota dos Santos ([email protected]) 1
NOSSA MISSÃO É DEFENDER, DIFUNDIR E GARANTIR OS DIREITOS
DA POPULAÇÃO POBRE DAS FAVELAS E PERIFERIAS, COM ÊNFASE
NOS DIREITOS DE MORADIA E DA INFÂNCIA E ADOLESCÊNCIA,
PROMOVENDO-A COMO SUJEITO DO SEU PRÓPRIO
DESENVOLVIMENTO, COMO FORMA DE CONTRIBUIR PARA A
DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS ECONÔMICOS, SOCIAIS,
CULTURAIS E AMBIENTAIS – DHESCAs
28/10/14
FUNDAÇÃO BENTO RUBIÃO
CENTRO DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS
PROGRAMA DIREITO À TERRA – Assessoria sócio-jurídica:
•  grupos ameaçados de despejo da terra em que residem
(3.264 famílias em 18 comunidades);
•  grupos com possibilidade de efetuarem a regularização
fundiária da terra em que residem (12.600 famílias nos
municípios de Nova Iguaçu, Macaé, Búzios, Cabo Frio e Rio de Janeiro/
Rocinha);
•  grupos de desabrigados/ sem teto em busca de acesso à
terra urbana segura para residir.
PROGRAMA DIREITO À HABITAÇÃO – Assessoria para a
criação, viabilização e funcionamento de Cooperativas ou
Associações Habitacionais Populares, em que as moradias são
produzidas através de processos participativos por autogestão e
ajuda mútua, que objetivam o desenvolvimento social e cidadão
das famílias e grupos.
- 1.991 moradias construídas em ajuda mútua;
- 1.867 famílias (11 grupos organizados) com acesso à terrenos públicos
ou próprio, em fase de elaboração de projeto habitacional e técnico social.
FUNDAÇÃO BENTO RUBIÃO
CENTRO DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS
ESTRATÉGIAS TRANSVERSAIS 1.  AÇÕES EM TORNO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – através da articulação e
parceria com outros atores, tais como movimentos sociais, entidades acadêmicas,
ong s, etc., são formuladas e acompanhada a implementação de políticas
públicas tanto a nível local quanto nacional, que concretizem e universalizem o
preceito constitucional do direito à moradia.
- Controle Social: Membro do Conselho Nacional e Estadual das Cidades, Conselho Gestor do
FNHIS (Nacional, Estadual e Município RJ), Conselho Estadual de Direitos Humanos, GT Imóveis
da União para HIS e GT PAC Colônia Juliano Moreira;
-  Fóruns e Redes: Membro: da Coordenação do Fórum Nacional de Reforma Urbana, da Habitat
International Coalition/HIC, do Comitê Coordenador do Clube da Reforma e da Frente de Mulheres pelo
Direito à Cidade RJ
-  Desenvolvimento Local: Parceiros Misereor (FBR, Cedac, Caritas e Idaco) no Conjunto Campinho/RJ;
-  Planos de Habitação: Planos Locais de Habitação nos municípios Rio de Janeiro e Cabo Frio
2. AÇÕES EDUCATIVAS – através da realização de seminários, oficinas, capacitações
e publicações, difundindo o Direito à Moradia e boas práticas neste campo,
desenvolvidas pela Fundação ou por terceiros.
Cursos de Formação Básica para a Cidadania: Democracia e Conquista de Direitos, Curso de Formação
Políticas Públicas e Direito à Cidade, Seminário Regularização Fundiária e Urbanística e Integração
de Políticas Sociais, Seminário Produção Social da Moradia; Livro: Direito à Terra e Habitação –
vol. I e II, Manual: Para avançar na Regularização Fundiária ; Revista: Direito à Moradia no RJ
e A Liderança Feminina nas Lutas Urbanas .
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CENTRO DE DEFESA DA VIDA HERBERT DE SOUZA – CDVHS / GRANDE
BOM JARDIM FORTALEZA - CE
Com o apoio do Ex-arcebispo de Fortaleza, Dom Aloísio Lorscheider e da
Congregação dos Missionários Combonianos (Itália), aliado a cidadãos Italianos,
os/as brasileiros/as moradores da Região do Grande Bom Jardim deram início ao
CDVHS, em 1994, como espaço de articulação comunitária em defesa da vida e
promoção dos direitos humanos, a partir da experimentação de processos
aglutinadores das habilidades locais e participativos, desenvolvendo projetos
sociais de geração de trabalho e renda, educação comunitária e defesa de direitos
de crianças e adolescentes.
PARCERIAS FUNDAMENTAIS:
Agência de Cooperação Holandesa Cordaid de 1997 a 2008
Associação Tempos Novos da Itália que apoiou o nascimento do CDVHS até 2000
Serviço de Cooperação Alemão (DED) (2006)
Agencia Holandesa MIVA (2003)
CESE – Coordenadoria Ecumênica de Serviços
Prefeitura de Fortaleza; Governo do Estado; Governo Federal; BNB
Misereor (2010-2015)
CONTEXTO DE ATUAÇÃO NA QUESTÃO URBANA
Território Priorizado: Grande Bom Jardim – Região Sudoeste de Fortaleza, periferia,
baixo IDH, 5 bairros, moradores conquistaram território através de ocupações, 32
comunidades, mais de 200 mil habitantes, cerca de 60 entidades (associações de
moradores, ONGs, Movimentos de Igrejas, etc.) se articulam numa Rede de
Desenvolvimento Local.
PRINCIPAIS INTERVENÇÕES EM CURSO:
1.  ZEIS – Bom Jardim foi incluída como ZEIS no Plano Diretor Participativo de
Fortaleza (2009), mas até agora (2012) não foi regulamentada. Várias
ocupações com precárias condições de habitabilidade e urbanidade poderiam
ser beneficiadas. Na Rede DLIS há uma comissão específica para a ZEIS, que
está se integrando a outros movimentos da cidade que também estão em luta
pela ZEIS, contra a remoção de comunidades impactadas pelas obras da Copa.
2.  RIO MARANGUAPINHO – Projeto Rio Maranguapinho representa uma
intervenção urbana de grande porte. Pretende reassentar 9.422 famílias para 13
residenciais (apartamentos ou casas), dos quais 6 estão entregues ou em vias
de conclusão. Também envolve dragagem do rio, barragem de contenção de
enchentes, plantio de mudas, construção de vias paisagísticas e equipamentos
sociais (quadras esportivas, campos de futebol, pistas de skate e de ginástica).
Na Rede DLIS há uma comissão específica para o Rio Maranguapinho, além de
um Comitê Pró-Maranguapinho (mais amplo) e um Grupo de Trabalho (GTMII)
institucionalizado junto à Secretaria das Cidades.
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UNIÃO DOS MOVIMENTOS DE MORADIA-­‐ UMMSP A UMM foi fundada em 1987 com o objetivo
de articular e mobilizar os movimentos de
moradia, lutar pelo direito à moradia, por
reforma urbana e autogestão e assim
resgatar a esperança do povo rumo a uma
sociedade sem exclusão social. É uma rede
de movimentos que articula favelas,
cortiços, sem-teto, mutirões, ocupações e
loteamentos.
Sempre defendendo a proposta autogestionária, o direito à moradia e à
cidade e a participação popular nas
políticas públicas, a UMM organiza-se em
torno desses princípios que se traduzem em
reivindicações, lutas concretas e propostas
dirigidas ao poder público nas três esferas
de governo.
Nesse sentido, tem enfrentado as diferentes
gestões, ao longo desse tempo, buscando a
negociação e a ação propositiva, sem deixar
de lado as ferramentas de luta e pressão do
movimento popular.
www.sp.unmp.org.br
Nossas bandeiras de luta: •  LUTA PELA REDUÇÃO DESIGUALDADE •  DIREITO Á CIDADE E A REFORMA URBANA •  DIREITO MORADIA DIGNA •  DEFESA DA AUTO-­‐GESTÃO • FORTALECIMENTO DOS TRABALHOS COLETIVOS • DIREITOS IGUAIS A TODAS E TODOS • ARTICULAR E MOBILIZAR A SOCIEDADE • PROPOR E LUTAR POR LEIS QUE GARAN-­‐TA O DIREITO A MORADIA DIGNA • COMBATER A OPRESSÃO • CAPACITAÇÃO PARA LIDERANÇAS • MANTER A ORGANIZAÇÃO POPULAR INFORMADA • COBRAR POLITICAS PUBLICAS PARA A POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA UNIÃO DOS MOVIMENTOS DE MORADIA-­‐ UMMSP 4
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Missão: Testemunhar e anunciar o Evangelho de Jesus Cristo, defendendo a vida e parXcipando da construção solidária de uma sociedade justa, igualitária e plural, junto com pessoas em situação de exclusão social. Obje0vo Geral: Promover a qualidade de vida da população acompanhada, em especial aquelas em situação de vulnerabilidade social, através da defesa dos seus direitos bem como da revitalização e fortalecimento dos Movimentos Populares e Sociais. Programa de Formação Fé e Cidadania
Objetivo Geral: Fortalecer a
ação social das lideranças
populares que atuam nos
movimentos e pastorais,
integrando fé e política
Catadores(as)
Solicitantes de Refúgio e Refugiados
Objetivo geral: Facilitar e
apoiar a proteção e integração
local dos refugiados através da
promoção de atividades de
geração e renda voltadas para
a auto-suficiência, bem como
reforçar as redes da sociedade
civil em favor dos refugiados.
Habitação
Objetivo geral: Grupos
acompanhados conhecem seus
direitos, participam nos
espaços de construção e
aprovação da política pública
da moradia, conquistam
habitação saudável e
promovem qualidade de vida.
Economia Solidária
Objetivo Geral: Favorecer o
empoderamento dos grupos de
empreendimento de economia
solidária para que os membros
alcancem sustentabilidade
financeira, política, cultural e
de comercialização superando
a desigualdade social e
econômica.
Outras Ações Cáritas
Objetivo geral: Inclusão sócio
produtiva dos catadores(as)
organizando bases orgânicas,
numa perspectiva de rede
solidária.
• Enfrentamento da Violência e Tráfico de Mulheres;
• Migrantes HAITIANOS;
• Grupos de Afro descendentes e Mulheres;
• Projeto Social Reconstruindo Nossa História;
• Campanhas emergenciais;
OBJETIVO : Comunidades conhecem seus direitos, participam nos espaços de construção, buscam implantação e implementação de políticas públicas e promovem qualidade de vida na intervenção do PROSAMIM. Comunidades Acompanhadas Comunidade Artur Bernardes localizada na Zona Centro-­‐
Oeste, os comunitários lutam pela intervenção do Programa Social e Ambiental dos Igarapés de Manaus – PROSAMIM para melhorar a vida dos mesmos. Comunidade Artur Bernardes Comunidade São Sebastião localizada na Zona Sul, os c o m u n i t á r i o s l u t a m p e l a intervenção do Programa Social e Ambiental dos Igarapés de Manaus – PROSAMIM para melhorar a vida dos mesmos. Comunidade São Sebastião C o m u n i d a d e S a n t í s s i m a Trindade, localizada na Zona Norte, os comunitários lutam pela d r e n a g e m o I g a r a p é d a Fazendinha junto a Prefeitura Municipal de Manaus e pela intervenção do Programa Social e Ambiental dos Igarapés de Manaus – PROSAMIM para melhorar a vida dos mesmos. Comunidade Santíssima Trindade F ó r u m A m a z o n e n s e d e Reforma Urbana, congrega para a d i s c u s s ã o d a R e f o r m a U r b a n a : C o m u n i d a d e s Eclesiais de Base, Movimentos d e M o r a d i a , M o v i m e n t o Sindical, Movimento Popular entre outros. Fórum Amazonense de Reforma Urbana – FARU Comunidade São Francisco do Mainã, localizada na Zona L e s t e , n o L a g o d o Puraquequara, Famílias ribeirinhas moradoras a m a i s d e 1 0 0 a n o s n a Comunidade e que lutam contra o Exército Brasileiro pelo direito a Moradia. Comunidade Bom Jardim, Comunidade São Francisco do Mainã localizada na Zona Norte, antiga ocupação que a Cáritas Arquidiocesana de Manaus comprou o terreno para que a famílias não fossem despejadas e hoje desapropriada pelo Estado para realizar trabalho de estruturação da mesma. Comunidade Bom Jardim 6
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Fundado em 1967 como
obra social da
Companhia de Jesus
(SJ)
Dispõe de biblioteca
aberta ao público com
15 mil títulos,
hospedagem para até
30 pessoas, salão para
até 90 pessoas, arquivo
de documentação de
movimentos populares
(de 1967 até a
atualidade)
Eixo de atuação:
acesso à terra no
Campo e na Cidade
Especializa sua atuação nos
programas Urbano, Rural, de
Formação e de Memória
Equipe de assessores
composta por dois
advogados, uma assistente
social, uma arte-educadora,
um agrônomo e um
sociólogo
Atuação voltada para o
fortalecimento das
organizações populares e
para a democratização do
acesso à terra no campo
(reforma agrária) e na cidade
(reforma urbana)
MSTB: formação de lideranças
Programa Urbano existente
(2007/2010), trabalho de base em uma
desde a década de 1970 e
ocupação (Paraíso, 2010 até hoje),
presente nas principais lutas
assessoria jurídica (2007 até hoje)
formadoras dos territórios
populares de Salvador
Chácara Santo Antônio: impedimento à
(Marotinho, Bairro da Paz,
remoção forçada (nov. 2011/mar. 2012),
ANSUR, FABS, MDF, Calabar,
abertura de diálogo com órgãos públicos
Alto das Pombas, Marechal
(mar. 2012 até hoje), diálogo para
Rondon, Gamboa de Baixo,
construção de moradias populares no
Centro Histórico, Alagados,
Centro Histórico voltadas para a
Santa Bárbara, Plataforma, São
comunidade (jun. 2012 até hoje)
Bartolomeu etc.)
FALTA Copa 2014: reuniões mensais
Atuação atualmente junto ao
(2011/2012), clipagem de notícias,
Movimento dos Sem Teto da
participação em eventos relativos à
Bahia (MSTB), à Chácara
Copa, análise orçamentária de obras da
Santo Antônio (Centro
Copa, representação ao MP (mar. 2011),
Histórico) e ao Fórum de
oficinas de sensibilização em
Articulação das Lutas nos
comunidades direta ou potencialmente
Territórios Atingidos pela
atingidas (abr. 2011 até hoje)
Copa 2014 (FALTA Copa 2014)
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• 
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E
REASSENTAMENTO URBANO.
• 
Em São Leopoldo atuamos no projeto
Técnico Social do PAC, com ações que
visam à regularização fundiária e o
reassentamento de famílias que
vivem às margens dos arroios Kruse.
Com objetivo de recuperação ambiental
de aproximadamente 2,5 quilômetros
deste arroios, envolvendo cerca de
450 pessoas.
O trabalho técnico-social do CAMP,
articulado com os técnicos da Prefeitura
de São Leopoldo, desenvolve um
conjunto de atividades de forma
participativa, de caráter informativo,
educativo e de promoção social,
visando o desenvolvimento
comunitário, à gestão participativa e
a sustentabilidade das comunidades
envolvidas.
• 
• 
RECICLA CAMP
O CAMP atua na área da reciclagem
desde 2003 apoiando cerca de 38
galpões de reciclagem na RMPA.
Nos primeiros anos a prioridade foi a
conquista da autonomia através da
organização política e a legalização
das associações e cooperativas.
Nestes galpões, atualmente,
trabalham cerca de 830 pessoas, na
grande maioria mulheres.
Há, em vários deles, projetos para os
filhos das trabalhadoras que
envolvem cerca de 82 crianças e
adolescentes.
• 
• 
• 
Buscamos através de reuniões
comunitárias, encontros de formação de
lideranças, oficinas culturais e de
integração, educação ambiental, trabalho
e renda são parte da metodologia. Que
busca fortalecer os vínculos
comunitários, a partir da identidade
cultural e promovendo a relação das
famílias com o novo território, num
processo de desenvolvimento local,
integrado à cidade.
A emancipação dessas comunidades está
sendo possível, na medida em que
conseguem visibilidade e aprendem a se
articular com as redes locais.
O desenvolvimento do trabalho do CAMP
em São Leopoldo conta com uma equipe
multiprofissional, identificada com a
educação popular e a transformação
social.
Desde 2008 o CAMP aderiu ao Projeto
Rede de Parceria Social (RPS) do
Governo Estadual que consiste na
isenção fiscal (ICMS) de empresas que
apoiem projetos sociais com recursos
financeiros e tecnologia. As empresas
Braskem, Gerdau e Vonpar/CocaCola
além da Fundação Banco do Brasil
aderiram ao Projeto Recicla Brasil Sul
elaborado pelo CAMP para a RPS.
Desde o início foram repassados as 38
galpões mais de R$ 3 milhões de reais
e um grande apoio tecnológico,
principalmente, na logística, produção
e comercialização.
•  Hoje o CAMP atua com recursos apenas
da Braskem e Gerdau e busca novas
fontes de financiamento para ampliar a
atuação do Projeto.
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CÁRITAS BRASILEIRA
57 anos a Serviço da Solidariedade no Brasil
Para dentro
•  Pensar a discussão e o trabalho do DSST nos obrigou a refletir a questão urbana e sua
dinâmica
•  O tema da pastoral urbana na igreja e na Cáritas é pouco refletida e discutida
•  As nossas ações no campo da Economia Solidária, Gestão de riscos, Juventude,
Catadores/as, moradia , mobilizações sociais e políticas tem nos alimentado com
metodologias que vão se criando ou recriando na perspectiva de uma ação de
desenvolvimento urbano
Para Fora
•  Nós temos uma geração que nasceu na cidade e não só mais prioritariamente na vida
urbana
•  Pensar o desenvolvimento da cidade é um desafio e um processo de conflito e luta
cotidiana
•  O ambiente urbano é um espaço de disputa e de conflito onde a propriedade é elemento
divisor entre quem tem direito e não tem direito à cidade
•  A Cáritas tem um trabalho em parceria com os movimentos urbanos e lutando na
perspectiva da ação de moradia e de luta por direito a cidade
•  Outra ação estruturante da Cáritas no mundo urbano se relaciona com as áreas de risco e
as emergências
•  Existe uma organização de catadores e catadoras que a Cáritas tem uma forte presença
Algumas pistas
•  Ampliar nossa capacidade de incidência para promover as mudanças
•  Contribuir para dentro da igreja na perspectiva de construir uma pratica que se alimente
numa metodologia pastoral
Como estamos...
• 
• 
• 
• 
• 
• 
Criamos um GT que anima, acompanha e representa a Cáritas nesta temática
Fazendo um diagnóstico sobre as ações desenvolvidas
Estamos sistematizando metodologias de trabalho – temas e dinâmicas
Ampliando a participação da rede Cáritas nos espaços de mobilização e articulação
Realizar um intercâmbio com agentes e assessores em Manaus
Vamos elaborar um material audiovisual com metodologias, praticas e ações
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28/10/14
CENTRO GASPAR GARCIA DE DIREITOS HUMANOS
(1988)
 
Missão - contribuir para a integração e inclusão social de moradores de cortiços,
favelas e habitações precárias, pessoas em situação de rua e catadores de materiais
recicláveis, trabalhadores informais e índios que residem na cidade visando melhorar
suas condições de vida por meio de processo de educação popular, defesa dos direitos e
intervenção em políticas públicas, prioritariamente na região central de São Paulo, de
modo a favorecer a construção de uma sociedade justa e solidária. 1. 
Programa Moradia Digna: Defesa jurídica para o acesso aos direitos e aos
programas habitacionais; Trabalho socioeducativo e educação em direitos; Apoio e
formação junto aos movimentos de moradia e grupos organizados;
2. 
Programa Reviravolta da População em Situação de Rua: Acompanhamento
socioeducativo e educação em direitos; Preparação para reinserção no mercado de
trabalho; Fortalecimento das lutas coletivas e articulação;
3. 
Projeto Trabalho Informal e Direito à Cidade: Busca e sistematização de
informações sobre trabalhadores de baixa renda na economia informal; Orientações
jurídicas, capacitação, formação e assistência na articulação e organização
4. 
Projeto A Cidade como Local de Afirmação dos Direitos Indígenas: Dar
visibilidade à cultura e à luta indígena; Fortalecimento das organizações indígenas
5. 
Ações estratégicas: Participação em diferentes Articulações e Fóruns; intervenção
em políticas públicas
AVANÇOS E DESAFIOS
PARA O DIREITO À CIDADE
Alguns avanços com contribuição do GG:
1. 
Luta pelo direito de morar dignamente no centro: formação dos movimentos
de moradia e grupos organizados, defesa jurídica contra despejos (mais de
1.000), produção de cerca 3.500 moradias nos bairros centrais (Prefeitura,
Gov Estado, CEF); Conselho Municipal de Habitação; resistência nas
revitalizações com gentrificação ;
2. 
População em situação de rua: construção da Política Nacional;
fortalecimento do MNPR (8 estados); formação de cooperativas de catadores
no centro; projetos de geração de renda; Conselho de Monitoramento
3. 
Trabalhadores informais: formação do fórum dos ambulantes; ACP contra
cassação da prefeitura de TPU;
4. 
Indígenas que vivem na cidade: início de geração de renda Guarani; apoio a
associações indígenas (Pankararu- ZL e Real Parque);
Alguns desafios:
Valorização imobiliária superior a renda
- 
Projeto de revitalização e grande obras
- 
Despejos de favelas e ocupação, incêndios em favelas
- 
Aumento da população em situação de rua
- 
Falta de articulação das secretarias
- 
Políticas higienistas
- 
Faltas de políticas públicas de inclusão no centro
- 
Enfrentamento das questões sociais através da força policial
- 
10
28/10/14
Coordenadoria Ecumênica de Serviço
Missão
Projeto apoiado: Afro Reggae
Fortalecer organizações da sociedade
civil, especialmente as populares,
empenhadas nas lutas por transformações
políticas, econômicas e sociais.
39 anos de atuação
Mais de 10 mil projetos apoiados
Cidade
Direitos
Humanos
Identidade
na
Diversidade
Terra,
Água,
Território
9,5 milhões de pessoas beneficiadas
Trabalho e
Renda
Comunidade de Pescadores/as em Ibotirama - BA
Coordenadoria Ecumênica de Serviço
Atuação na área urbana
Apoio a projetos urbanos cresce
77 iniciativas apoiadas em 2011
Temas
Moradia
Mega-eventos
Ações culturais
Comunicação
Avaliação de
Efetividade Direito
à Cidade - 2008
Comunidade de Pescadores/as em Ibotirama - BA
• Avanços na garantia
do direito à moradia;
• Formação/
capacitação técnica;
• Educação,
conscientização e
mobilização sobre o
direito à moradia /
cidade;
• Fortalecimento
institucional
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28/10/14
Centro de Defesa dos Direitos Humanos de Petrópolis – Assessoria Jurídica Experiência da En0dade: Luta pela moradia com ocupações de terra. Construção de Unidades Habitacionais em regime de cooperação. Assessoria Jurídica Popular. Luta pelos Direitos Humanos em temas diversos. Atuação do Projeto financiado pela Misereor: •  R e g u l a r i z a ç ã o F u n d i á r i a : m o b i l i z a ç ã o p o p u l a r e acompanhamento jurídico das aXvidades do Estado. 1.500 f. •  Acompanhamento das víXmas das chuvas: 80 famílias. •  Mobilização e Assessoria aos removidos pela BR040. 250 famílias. •  Mobilização de um grupo de moradia no CDDH: 70 f. •  Formação conqnua: Curso de Direito Social e reuniões nas comunidades. Atendimento semanal: 200 pessoas. •  Abordagem ambiental: Educador Ambiental na equipe. 12
28/10/14
Centro Dom Helder Câmara
de Estudos e Ação Social
PROGRAMA DIREITO À CIDADE
O CENDHEC É UM CENTRO DE DEFESA DE
DIREITOS HUMANOS QUE ATUA NA DEFESA
SÓCIO – JURÍDICA DE DIREITOS DE CRIANÇAS E
ADOLESCENTES E NO DIREITO AO ACESSO À
TERRA URBANA DE MORADORES (AS) DAS ZEIS
EM RECIFE
ATUAMOS NA DEFESA DO
DIREITO À CIDADE
O CENDHEC ATRAVÉS DO DIREITO À CIDADE É UMA
REFERÊNCIA PELA EXPERIÊNCIA INSTITUCIONAL NO
CAMPO DA SEGURANÇA E DEFESA DO DIREITO AO
ACESSO À TERRA ATRAVÉS DA PROMOÇÃO DE
AÇÕES DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM DEFESA
DOS MORADORES(AS) DAS ÁREAS ZEIS.
ARTICULA A ATUAÇÃO NO CAMPO DA
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA COM UMA
INTERVENÇÃO NOS ESPAÇOS DE FORMULAÇÃO DA
POLÍTICA URBANA E NO FORTALECIMENTO DA REDE
DA SOCIEDADE CIVIL NO CAMPO DA REFORMA
URBANA.
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28/10/14
HISTÓRICO E OBJETIVOS
DO INSTITUTO
O Pólis - Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais
é uma organização de atuação nacional, constituída em 1987 como
associação civil sem fins lucrativos e reconhecida como entidade de
utilidade pública nos âmbitos municipal, estadual e federal.
Tem como objetivos:
•  Contribuir para a criação de novos direitos e para o fortalecimento de
efetivos espaços de socialização do poder na gestão pública, bem
como avigorar o estado democrático, na valorização da participação
cidadã, na promoção da cidadania ativa e do controle social sobre as
políticas públicas.
•  Contribuir para a construção de um novo padrão civilizatório orientado
para a promoção e o respeito à cultura da paz; a proteção dos direitos
humanos; a ampliação de formas de solidariedade; o combate a todas
formas de discriminação, intolerância e preconceito; a valorização
cultural da questão de gênero; a harmonia e integração da pessoa
humana com a natureza, na busca da sustentabilidade.
EIXOS TEMÁTICOS
Eixo 1 – Alternativas para o Desenvolvimento com Equidade e
Sustentabilidade
Eixo 2 – Democracia e Participação: Fortalecimento da Sociedade Civil
para a Exigibilidade de Direitos
Eixo 3 – Comunicação para o Fortalecimento de Estratégias Políticas
Eixo 4 – Agendas para uma Nova Sociedade
Temas:
•  participação cidadã e controle social das políticas públicas;
•  segurança alimentar e nutricional;
•  habitação e desenvolvimento urbano direito à cidade;
•  avaliação de políticas públicas;
•  cidadania cultural;
•  gestão de resíduos sólidos;
•  desenvolvimento local;
•  formação para a cidadania.
14
28/10/14
MISSÃO DO MDF Resgatar, defender e promover a Cidadania dos favelados, na sua dimensão políXca, pedagógica e religiosa mediante o tripé: Presença, Resistência e Solidariedade. Projeto Mudanças Climá0cas – 2012 -­‐ 2014 Obje0vo geral: Contribuir para uma cidade inclusiva através da melhoria das condições de vida e diminuição da vulnerabilidade socioambiental de comunidades vivendo em situação de pobreza. Obje0vos Especificos: -­‐ Par0cipar e fortalecer os grupos de base -­‐ Par0cipar dos espaços de polí0cas públicas e na pra0cas dos governos -­‐ Desenvolver projetos de fortalecimento ins0tucional PROGRAMA URBANO
OBJETIVO GERAL: Melhorar as condições de vida de famílias de baixa
renda moradoras de favelas e bairros pobres na zona Leste e Sul da cidade
de São Paulo.
DIANOSTICO PARTICIPATIVO – 2008: Este diagnóstico produziu
conhecimento das famílias de baixa renda, com as entrevistas realizadas com
2.934 famílias e um relatório com os resultados mais importantes da pesquisa.
PESQUISA COM BASE AMOSTRAL – 2011: Instrumento de avaliação dos
impactos nas áreas onde o Programa Urbano atua - nos bairros Pobres e favelas e também o impacto na vida das famílias de baixa renda.
RESULTADO: Em 4 anos de programa  6.742 famílias tiveram algum
benefícios: politicas habitacionais, sociais e serviços público.
Destaca-se 1.441 famílias em urbanização; 2.262 famílias em regularização
fundiária e 156 foram removidas da área de risco para unidades habitacionais.
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28/10/14
APD/CAIS - CENTRO DE ASSESSORIA E
APOIO A INICIATIVAS SOCIAIS
 
O objetivo geral do trabalho do APD-CAIS é
contribuir para melhorar as condições de vida de
grupos carentes no Brasil, incentivando e
fortalecendo a autoajuda na área política, social e
econômica. O APD-CAIS visa realizar este objetivo
geral através do aprimoramento da atuação das
organizações parceiras de Misereor/KZE que
trabalham junto aos grupos carentes e
marginalizados.
Objetivos específicos
  Nível mais alto de conhecimentos metodológicos
de um trabalho social em entidades da igreja e
em ONGs no Norte e no Nordeste Brasileiro.
  Reconhecimento
de temáticas relevantes
(transversais e outros) na prática dos parceiros
de Misereor/KZE e no discurso público brasileiro
(Rio São Francisco, situação dos direitos
humanos no Brasil, desenvolvimento urbano,
mudanças climáticas e aquecimento global,
orientação aos resultados de projetos sociais).
  Nível
mais alto de conhecimentos administrativos
nos termos dos Contratos de projeto com
Misereor/KZE para construção de um grau maior
de autonomia em entidades de igreja e em ONGs
no Norte e Nordeste do Brasil.
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28/10/14
Associação consXtuída em 1998 a parXr de experiências em Fortaleza Busca a construção de projetos e polí0cas públicas no marco de uma democracia par0cipa0va Ação social e evolução das cidades 6 pessoas, sede em Bruxelas, Bélgica Obje0vos -­‐  valorizar e incen0var o fortalecimento de cole0vos cidadãos para que ajam sobre seu entorno -­‐  permi0r que atores geralmente esquecidos par0cipem nas decisões de interesse comum -­‐  cruzar os pontos de vista dos diferentes atores em espaços de debate público -­‐  inspirar-­‐se no Norte das prá0cas do Sul Capacitação cidadã ±100 coleXvos na Bélgica e França Oficinas mul0-­‐atores 5-­‐10 urbanizações de bairros Inovações em polí0cas públicas OP, Community Land Trust 17
QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE NO BRASIL CONTRIBUIÇÃO PARA REFLEXÃO E DIÁLOGO SOBRE OPORTUNIDADES E DESAFIOS 1
DO DESENVOLVIMENTO URBANO NO BRASIL LUIZ KOHARA • SÃO PAULO • NOVEMBRO DE 2012 © Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos
INTRODUÇÃO: ELEMENTOS DO CONTEXTO URBANO BRASILEIRO 1. ACESSO À MORADIA DIGNA 2. SUPERAÇÃO DAS SEGREGAÇÕES SOCIOTERRITORIAIS 3. LUTA CONTRA A VIOLÊNCIA URBANA 4. JUSTIÇA SOCIOAMBIENTAL URBANA 5. FORTALECIMENTO DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DOZE PRINCIPAIS DESAFIOS DO DIREITO À CIDADE NO BRASIL 1
Texto elaborado por Luiz Kohara com colaboração de Patrick Bodart e de contribuições dos parceiros da Misereor presentes ao encontro “Questões Urbanas e Direito à Cidade”. INTRODUÇÃO: ELEMENTOS DO CONTEXTO URBANO BRASILEIRO O processo de urbanização ocorrido no Brasil, a partir de meados do século XX, é um dos mais expressivos da história mundial. Nesse processo, foram determinantes, a crescente modernização do campo que concentrou a propriedade e expulsou posseiros e o abandono das famílias camponesas destituídas de política agrícola pública. Esse modelo de desenvolvimento, intencional, conjugou concentração da terra, atração do camponês para as cidades e suprimento de força de trabalho no processo de industrialização, sobretudo, no Sudeste. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em 1940, a população urbana representava 31,3% dos 41,2 milhões de brasileiros. Em 2010, dos 191,1 milhões de habitantes, 84,4% viviam nas cidades. Em números absolutos, pode-­‐se perceber a dimensão dessa acelerada urbanização. Em 1940, a população urbana era de 12,9 milhões de pessoas, enquanto que, em 2010, era de 160,9 milhões, representando incremento populacional de 148 milhões de pessoas. O gráfico 1 mostra a evolução da população urbana e rural de 1900 a 2010. Gráfico 1 QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 2 DE 42 Esse gigantesco crescimento populacional urbano provoca uma nova dinâmica na sociedade com o surgimento de milhares de novas cidades. Em 1940, o Brasil contabilizava 1.574 municípios e, em 2010, 5.565 municípios. Nesse processo, houve a transformação de cidades pequenas e médias em grandes conglomerados urbanos. Ainda que haja desaceleração do crescimento populacional das grandes cidades, registrada pelo IBGE no Censo 2010, as 15 maiores metrópoles brasileiras, conforme Tabela 1, concentravam mais de 70 milhões de habitantes, representando 43% da população urbana. Tabela 1 – População das 15 maiores metrópoles brasileiras Região Metropolitana População (IBGE 2010) 1 São Paulo – SP 19.683.975 2 Rio de Janeiro – RJ 11.835.708 3 Belo Horizonte – MG 5.414.701 4 Porto Alegre – RS 3.958.985 5 Recife – PE 3.690.547 6 Fortaleza – CE 3.615.767 7 Salvador – BA 3.573.973 8 Curitiba – PR 3.174.201 9 Campinas – SP 2.797.137 2
10 Distrito Federal 3.717.728 11 Goiânia – GO 2.173.141 12 Manaus – AM 2.106.322 13 Belém – PA 2.101.883 14 Grande Vitória – ES 1.687.704 15 Baixada Santista – SP 1.664.136 Total 71.195.908 Os milhões de novos moradores chegam às cidades com a necessidade de um local para morar – um pedaço de terra. Assim, a terra urbana passa a ser cada vez mais disputada, agregando maior valor conforme a qualidade de sua localização, tornando-­‐se uma mercadoria caríssima. Na medida em que se transforma em um insumo para obtenção do lucro, o espaço urbano pauta sua ocupação em interesses econômicos desvinculados de questões sociais e ambientais e de qualquer planejamento público. 2
O IBGE denomina como Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 3 DE 42 O crescimento populacional e a construção das cidades ampliam as demandas de serviços públicos, como moradia adequada; trabalho; transporte; saneamento; energia elétrica; água potável; saúde; educação; creche e segurança. No início do processo de urbanização, as instituições públicas, em todas as esferas de poder, além de não estarem preparadas para atender às demandas sociais que se acumulavam não as reconheciam como um direito social e como de responsabilidade do Estado. Essa situação tornou-­‐se mais grave pelo modo patrimonialista e clientelista de funcionamento do Estado brasileiro. Exemplos, disso, são as formas de direcionamento dos investimentos públicos, subordinadas aos interesses do setor privado, em especial, o imobiliário. Os direitos sociais são atendidos como favores políticos assistenciais, demonstrando a falta de democracia na gestão pública. Retomando, a urbanização da sociedade brasileira se deu com o deslocamento massivo dos pobres das zonas rurais para as cidades sem estrutura para acolhê-­‐los e prepará-­‐los para o mercado de trabalho. Essa expansão urbana ocorreu com a exploração da mão de obra dos trabalhadores que recebiam baixos salários e com a excessiva valorização da terra urbana não controlada pelo Estado. A combinação desses processos contribuiu, de forma decisiva, para concentração da riqueza, desigualdade econômica e segregação socioterritorial. A dissociação entre desenvolvimento econômico, urbano e social que marcou a história do Brasil fez com que o País apresentasse um dos maiores índices de desigualdade social do planeta. Apesar de o Brasil possuir o 6º maior Produto Interno Bruto (PIB) do mundo, conforme o relatório do Programa das Nações Unidas para Desenvolvimento (PNUD), o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do País, em 2011, situava-­‐se no 84º lugar. Essa discrepância também está expressa nas desigualdades socioterritoriais das cidades e regiões brasileiras. É notável que a expressiva modernização da sociedade brasileira refletida nas suas cidades seja acompanhada por uma também expressiva realidade de precarização urbana e situações de pobreza já existentes no início do século XX. As contradições sociais e o caos urbano sempre foram motivos de indignação e de insatisfação de diversos setores da sociedade que se ocupavam da questão, como os sem-­‐
teto; favelados; moradores de cortiços; pesquisadores de universidades; militantes políticos; membros de ONGs e agentes públicos, entre outros. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 4 DE 42 A partir da década de 1970, setores populares retomaram as mobilizações sociais urbanas com o objetivo de alterar esse quadro social e se expandiram por todo o País. As mobilizações e reivindicações iniciaram-­‐se, a partir de problemas pontuais, como asfaltamento de ruas; construção de postos de saúde nos bairros; creches para as crianças; linhas de ônibus até os bairros das periferias; regularização da posse da terra em loteamentos clandestinos e instalação de redes de água, esgoto e luz para as favelas. Essas lutas começaram a explicitar a contradição existente nas cidades. De um lado, a cidade “formal” ou “legal” que sempre concentrou os investimentos privados e públicos disponíveis e, do outro, a cidade “informal” ou “ilegal”, que se expandiu à margem da legalidade, como por exemplo, favelas e loteamentos irregulares. Muitas vezes, essas moradias populares situadas em áreas de proteção ambiental ou de riscos apontavam que, para além das melhorias pontuais, eram necessárias mudanças estruturais na forma de uso e ocupação do solo urbano. Nessa direção, as lutas urbanas passaram a incorporar as várias demandas relacionadas ao desenvolvimento urbano com a perspectiva de que todos os cidadãos independentemente de suas condições sociais, deveriam ter acesso aos benefícios produzidos e existentes na cidade. Com essa agenda, a luta pelo direito à cidade e pela reforma urbana tornou-­‐se referência para movimentos e entidades comprometidas com uma cidade mais justa e sustentável no Brasil. Nas últimas décadas, o País conquistou muitos avanços nas áreas sociais que podem ser observados por seus indicadores3, entre os quais se destacam: •
A queda da mortalidade infantil de bebês de até 1 ano da idade que, em 1970, era de 120,7 para cada 1.000 nascimentos, em 2010, este número recuou para 15,6; •
A expectativa de vida que, em 1970, era de 57,6 anos, em 2010, foi para 73,4 anos; •
O analfabetismo de pessoas acima de 15 anos, em 1970, era de 33,6, em 2010, diminuiu para 9,6%; •
O aumento real no valor do salário-­‐mínimo de 65,95%, no período de 2002 a 2012. Conforme o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada4 (IPEA), entre 1995 e 2008, 13,1 milhões de pessoas saíram da condição de pobreza extrema (rendimento médio domiciliar per capita de até um quarto de salário-­‐mínimo por mês) e 12,8 milhões de 3
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Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Comunicado nº 58, de julho de 2010 – Dimensões, evolução e projeção por região e estados do Brasil. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 5 DE 42 pessoas saíram da condição de pobreza absoluta (rendimento médio domiciliar per capita de até meio salário-­‐mínimo mensal). Em termos percentuais, nesse período, a taxa da pobreza extrema caiu de 20,9% para 10,5% da população, enquanto a de pobreza absoluta passou de 43,4% para 28,8%. Nesses parâmetros, em 2008, 19,9 milhões de pessoas encontravam-­‐se na pobreza extrema e 53,9 milhões na pobreza absoluta. Vale ressaltar que esses indicadores representam médias, portanto, não apontam as grandes diferenças entre as regiões, segmentos sociais e nem de raça e gênero. Para exemplificar, em 2008, o índice de pobreza extrema no estado de Alagoas era de 32,3% e o estado de Santa Catarina de 2,8%. A melhoria na renda tem sido pouco significativa em relação aos índices de desigualdade de renda no Brasil, que se mantêm elevados. Na questão urbana, existem muitos avanços acumulados, tanto no marco legal, como na democracia participativa e na efetivação de direitos. Na Constituição Federal de 1988, há vários artigos que reconhecem direitos sociais e estabelecem a função social da propriedade e a gestão das políticas públicas com a participação da sociedade. O Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, concebeu a cidade como lugar para o desenvolvimento social e definiu a necessidade de planos diretores para as cidades com mais de 20 mil habitantes. Em 2003, foi criado o Ministério das Cidades, que vem implementando programas urbanos. Nos estados e municípios foram aprovadas diversas leis de desenvolvimento urbano e vários programas foram implementados na área de habitação, saneamento, meio ambiente e mobilidade urbana. As inúmeras administrações públicas populares comprometidas com as questões sociais, além de terem realizado diversas experiências de inclusão social, trouxeram novas formas de gestão pública, como o Orçamento Participativo, conselhos e audiências públicas. Apesar dos avanços conquistados em várias áreas sociais, as populações pobres urbanas das cidades brasileiras convivem, ainda, com muitos problemas que se mantiveram ao longo dos anos ou até mesmo aumentaram. Fazem parte do cotidiano das cidades brasileiras, problemas de incêndios nas favelas; despejos de comunidades; pessoas vivendo nas ruas; mortes devido às enchentes e desmoronamentos; famílias sobrevivendo do lixo; crescimento dos índices da violência e dos homicídios de jovens pobres; controle de territórios pelo tráfico ou por milícias; caos nos transportes públicos e QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 6 DE 42 pessoas abandonadas sem atendimento de saúde. Os problemas elencados, entre tantos outros, não acontecem de forma isolada, muitos deles se sobrepõem. A grande concentração fundiária, a falta de controle sobre o uso do solo e a especulação imobiliária são aspectos estruturais que agravam os problemas urbanos. Mesmo com o aumento de renda, os mais pobres não têm conseguido acessar moradia adequada devido à valorização imobiliária urbana que tem acumulado índices muito superiores aos obtidos pelos salários. Isso mostra que enfrentar os problemas urbanos, necessariamente, conduz à luta pela distribuição justa da terra urbanizada. Outro problema grave existente nas grandes cidades brasileiras refere-­‐se aos megaprojetos de infraestrutura, justificados por serem obras de melhorias urbanas. No entanto, a forma pela qual elas estão sendo implementadas tem provocado remoção parcial ou total de assentamentos populares. Exemplos dessas situações são as obras do Rodoanel em São Paulo, realizadas com recursos do Governo do Estado de São Paulo, do Programa de Aceleramento do Desenvolvimento (PAC) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), planejadas para contribuir na melhoria do trânsito urbano. No entanto, os traçados atingiram diversas comunidades populares que vêm sendo removidas para regiões distantes, sem falar dos impactos ambientais danosos. Isso tem ocorrido em várias cidades brasileiras. A realização dos megaeventos no Brasil, como a Copa do Mundo FIFA de 2014 em doze cidades e os Jogos Olímpicos e Paralímpicos Rio 2016, tem exigido reconfigurações das cidades-­‐sedes conforme padrões estabelecidos pela Federação Internacional de Futebol (FIFA) e pelo Comitê Olímpico Internacional (COI). Essas organizações buscam atender interesses de lucros das empresas associadas a elas. Os megaeventos têm sido utilizados pelos governos e pelo capital imobiliário para desalojar a população de baixa renda e para se apropriarem de áreas valorizadas. Um dos exemplos são as ampliações dos viários ou construções de Veículos Leves sobre Trilhos (VLT) para locomoção dos visitantes entre os aeroportos e estádios. Em função dos megaeventos, foram definidas prioridades emergenciais que além de não contribuírem para a mobilidade urbana dessas cidades e provocarem remoções dos assentamentos populares, os moradores ficam sem atendimento habitacional adequado. Isso ocorre em todas as cidades-­‐sedes, como se vê pelas denúncias do Comitê Popular Atingidos pela Copa 2014; da Relatoria do Direito á Moradia da ONU; da Relatoria QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 7 DE 42 do Direito à Cidade; do Fórum Nacional da Reforma Urbana e da publicação “Na Sombra dos Megaeventos – exceção e apropriação privada” 5. Nesta reflexão, consideramos que as questões urbanas mais importantes se concentravam na noção de direito à cidade, no sentido de garantir um melhor acesso às cidades para todos os cidadãos de maneira mais equitativa, o que nos levou a aprofundar cinco linhas essenciais: •
Acesso à moradia digna. •
Superação das segregações socioterritoriais. •
Luta contra a violência urbana. •
Justiça socioambiental. •
Fortalecimento da gestão democrática das políticas públicas. Para cada um desses aspectos, serão destacados a seguir, elementos de diagnostico, avanços, experiências de referência e principais desafios. 5
Produzida pela Justiça Global e Instituto Políticas Alternativas para o Cone Sul (PACS). QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 8 DE 42 A exclusão social da juventude e o desenvolvimento urbano Dentre os vários segmentos sociais que sofrem violações do direito à cidade, destaca-­‐se a juventude, porque quando verificados os avanços ocorridos no Brasil, os resultados com relação aos jovens são inferiores ao conjunto da sociedade. Por ser entendida como fase em transição, há poucas políticas públicas específicas para juventude. O relatório do Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) intitulado “O Direito de Ser Adolescente”, apresentado em 2011, relata que os adolescentes são mais vulneráveis que outros segmentos da população. Este relatório aponta o agravamento de problemas ligados ao trabalho precário, à dependência química, ao abuso sexual e aos homicídios. Os dados demonstram que, em relação aos adolescentes, a situação de miséria cresceu mesmo em períodos em que houve decréscimo da miséria na população geral. Se, de um lado, a universalização das crianças matriculadas na primeira série é bastante satisfatória, por outro, é grave o processo da evasão escolar, conforme dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Com base de dados de 2008, a pesquisa aponta que 44% dos adolescentes entre 15 e 17 anos não concluíram o ensino fundamental, que é obrigatório pela Constituição Federal. Esse percentual é mais grave quando referente a famílias de menor renda e por região do Brasil. Conforme o Mapa da Violência 2012 “Crianças e Adolescentes do Brasil”, divulgado pelo Centro Brasileiro de Estudos Latino-­‐americanos (Cebela), desde 1980, o homicídio de jovens até 19 anos cresceu 376%. Como a problemática da juventude reflete as contradições dos processos de desenvolvimento urbano brasileiro e perpassa outras temáticas da exclusão social urbana, esta é uma dura realidade a ser enfrentada. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 9 DE 42 1. ACESSO À MORADIA DIGNA Moradia digna não é a realidade de milhões de pessoas que ainda vivem em habitações inadequadas, apesar de ser um elemento fundamental para o desenvolvimento humano, expresso no artigo 6º da Constituição Federal como um direito social, e o Brasil ser signatário de acordos internacionais que reconhecem o direito à moradia. A moradia para ser digna é muito mais que um bom abrigo. É necessário que seja segura física e socialmente e possua infraestrutura adequada como, por exemplo, água, luz, esgoto e coleta de lixo. É fundamental que ela seja bem localizada com acesso aos serviços públicos e às oportunidades para o desenvolvimento de todas as dimensões da vida. Quando se fala em problema da moradia, é necessário considerar, inicialmente, duas dimensões 6 : os déficits quantitativo e qualitativo referentes a favelas, cortiços, moradias em áreas de risco, loteamentos irregulares e clandestinos e outras situações de moradia precária. O déficit quantitativo representa quantas novas moradias precisam ser construídas. Ele é calculado, considerando famílias que coabitam por impossibilidades de terem moradias independentes; famílias que gastam parcela excessiva da renda familiar com aluguéis; famílias que residem em moradias precárias sem condições de adequação e novas famílias que se formam. O déficit qualitativo é calculado pela inadequação da moradia e significa a quantidade de moradias que precisam ser readequadas. Este é calculado considerando as habitações que apresentam, pelo menos, uma das seguintes condições: infraestrutura insuficiente, adensamento excessivo, falta de banheiro no domicílio, irregularidade fundiária e posse insegura. Em termos da dimensão do problema, conforme o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), em 2007, o déficit da habitação era de 6.273 milhões e a inadequação das moradias atingia cerca de 6
Os conceitos de déficit quantitativo e déficit qualitativo utilizados neste trabalho foram desenvolvidos pela Fundação João Pinheiro e são os mesmos adotados pelo Ministério das Cidades. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 10 DE 42 15 milhões de domicílios. Das famílias que compõem o déficit habitacional, 84% delas ganhavam até três salários-­‐mínimos. Dados do Censo do IBGE 2010 revelaram que, entre 2000 e 2010, a população favelada cresceu 75%, enquanto que a população brasileira aumentou apenas 12,3%. Conforme dados da Prefeitura de São Paulo, o número da população em situação de rua na cidade que, em 2000, era de 8.706 pessoas7, foi para 14.478 pessoas8, em 2011. A princípio, esse aumento parece contraditório, considerando que, nesse período, o País acumulou índices de crescimento da economia. No entanto, essa informação contribuiu para o entendimento de que a valorização imobiliária superou o crescimento da renda da população de baixa renda, agravando a questão habitacional. Outro aspecto, também contraditório frente ao déficit habitacional existente, é o número de domicílios vazios no País que superava seis milhões de unidades em 2010. De forma simplificada, poder-­‐se-­‐ia dizer que não há falta de moradia, mas distribuição desigual das moradias. É reconhecido por pesquisadores e militantes da área que a problemática da moradia está intrinsecamente ligada à valorização e à especulação da terra urbana. Isso aponta que apenas o aumento do rendimento não é condição suficiente para que a população de baixa renda tenha acesso à moradia digna no mercado. Em relação à atuação do Estado, somente a partir de 1938, o Brasil passou a ter programas nacionais por meio de corporações e sindicatos de trabalhadores para intervenção na problemática habitacional. Por meio de financiamento de habitação para a camada com baixa renda, entre 1938 e 1964, foram produzidas 120 mil unidades habitacionais, número muito aquém das necessidades da época. No período de 1964 a 1982, havia o Plano Nacional de Habitação, desenvolvido pelo Banco Nacional da Habitação (BNH) e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo que tinham o objetivo de financiar a aquisição da casa própria, especialmente para a população de menor renda. Os recursos do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) eram 7
“Primeiro Censo dos Moradores de Rua da cidade de São Paulo” foi realizado pela Fundação Instituto de Pesquisas Socioeconômicas (FIPE) mediante contrato estabelecido com a Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social (2000). 8
“Censo e caracterização socioeconômica da população em situação de rua na municipalidade de São Paulo” foi realizado pela Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo (FESPSP) mediante contrato estabelecido com a Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social (2011). QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 11 DE 42 provenientes do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE -­‐ cadernetas de poupança). O BNH, que chegou a ser o segundo maior banco do País, tinha como proposta inicial a produção de moradias para segmentos da sociedade com renda entre 1 e 5 salários-­‐mínimos. Até 1980, o BNH produziu 360 mil unidades para essa faixa de renda, isto é, 8% do total de 4,5 milhões de unidades financiadas por esse banco no período de quase 20 anos de funcionamento. Na prática, o SFH acabou privilegiando a indústria da construção civil, que produziu obras de infraestrutura e moradias para estratos médios e altos, em prejuízo das camadas mais vulneráveis. Após o período do BNH, não houve política nacional de habitação, mas programas pontuais realizados de forma desarticulada pelo governo federal, estados e municípios, ampliando ainda mais o problema de moradia no Brasil. Os setores populares atingidos pela problemática da moradia passaram a se expressar, com destaque nacional, a partir do final da década de 1970. Foram importantes as mobilizações dos mutuários do BNH que não conseguiam pagar os altos custos das prestações, dos moradores em áreas de loteamentos irregulares que não conseguiam a regularização de suas moradias e dos moradores de favelas que reivindicavam o direito ao acesso à terra, à água e à luz. Com a ampliação e o agravamento dos problemas habitacionais, a falta de política habitacional, a crise econômica da década de 1980 e o fim da ditadura militar, cresceram as organizações dos sem-­‐teto que não conseguiam pagar os aluguéis. Em decorrência surgiram ocupações massivas e organizadas com a finalidade de conquistar acesso à terra por meio de presença importante dos movimentos urbanos que passaram a reivindicar coletivamente o direito à moradia digna. Em 2003, foi criado o Ministério das Cidades com o objetivo de enfrentar a problemática urbana, de forma articulada e integrada entre os setores da habitação, do saneamento e dos transportes em parceria com os governos estaduais e municipais. Como a sua criação, setores organizados da sociedade civil que lutavam pela reforma urbana e pelo direito à cidade participaram da elaboração de propostas no âmbito desse ministério. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 12 DE 42 Na cidade de São Paulo, em 2003, a Prefeitura iniciou experiência de Programa de Locação Social que atende atualmente cerca de 700 famílias em cinco empreendimentos. Em 2005, foi criado o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) pela Lei 11.124/05. Em 2009, o governo federal lançou o Programa Minha Casa Minha Vida 1 (PMCMV 1) para produção de um milhão de moradias e, no ano seguinte, lançou o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV 2), para a produção de dois milhões de moradias até 2014. Esse programa respondeu aos interesses do setor imobiliário com grandes subsídios para facilitar o acesso de seu público beneficiário. No Brasil, diferentemente das experiências de muitos países, em particular, as europeias, as políticas de habitação de interesse social sempre tiveram como forma de acesso, a propriedade da moradia. A aquisição da moradia serve de garantia para a velhice devido aos baixos valores da aposentadoria. Além disso, a ideologia da casa própria foi reforçada pelo BNH no período do regime militar. ALGUNS AVANÇOS Os movimentos de moradia tornaram-­‐se um dos atores sociais mais importantes na luta urbana, realizando denúncias, manifestações públicas, ocupações de imóveis vazios e ações no Ministério Público e na Defensoria Pública. Com apoio de ONGs, de técnicos e de pesquisadores, eles pressionavam todas as esferas e instâncias de governo para o comprometimento com a questão da moradia. Esses movimentos passaram a se articular nacionalmente e em suas cidades para fortalecer a luta pelo direito à moradia digna e à reforma urbana. A participação dos movimentos e de outros segmentos da sociedade civil nos espaços institucionais, como conferências, fóruns e conselhos tem sido um fator importante para muitos avanços. Apesar dos limites desses espaços, é preciso articular ações com os setores populares organizados que possuem maior capacidade de pressão social. É uma luta que tem sido árdua, agravada pela criminalização de muitas lideranças, inclusive, pela grande mídia, cuja atitude preconceituosa nem sempre é reconhecida pela sociedade em geral. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 13 DE 42 Nas duas últimas décadas, ocorreram muitos avanços significativos na questão da moradia e no direito à cidade para todos. Destaca-­‐se a campanha nacional para assinatura da proposta de emenda popular para a criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social. Depois de 14 anos de tramitação no Congresso Nacional, este fundo foi aprovado, em 2005, após a criação do Ministério das Cidades (2003), a elaboração do Estatuto da Cidade (2001) e a constituição de muitos programas e legislação no âmbito federal, estadual e municipal. São expressivos os avanços em questões que, anteriormente, não eram reconhecidas e nem mesmo pautadas pelos governos. Hoje já são realidades concretas em muitas cidades, como os subsídios para a habitação popular; a urbanização de favelas; a concessão real de uso de áreas públicas para moradia; a regularização fundiária; a moradia nas áreas centrais; a produção de moradias por autogestão; os conselhos de habitação em várias instâncias governamentais e as conferências nacionais de habitação. Apesar desses avanços na questão da moradia, a forma de encaminhamento pouco participativa dos programas habitacionais não tem atendido ao conjunto das reivindicações populares. Enquanto, se construía o Sistema Nacional de Habitação com a participação popular e os movimentos reivindicavam recursos para o Fundo Nacional de Habitação Interesse Social (FNHIS), o Governo Federal, em 2009, lançava o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Essa iniciativa procurou enfrentar a crise econômica internacional e atender aos interesses do setor imobiliário, disponibilizando recursos para produção de um milhão de moradias9. Nesse momento, já estava em andamento a campanha nacional para que a função social da propriedade fosse aplicada pelos municípios e para a aprovação da Proposta de Emenda Constitucional (PEC/285/08), tendo em vista garantir de recursos permanentes para a moradia. DESAFIOS 9
Ver texto “Uma visão crítica do programa Minha Casa Minha Vida: oportunidades, dificuldades, riscos e propostas” elaborado pelo Patrick Bodart que aprofunda questões sobre o PMCMV. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 14 DE 42 O problema da moradia no Brasil é muito grave e apresenta inúmeros desafios ainda a serem superados, tais como: Em relação às políticas públicas de habitação •
Implementação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) para o enfrentamento da problemática habitacional no aspecto quantitativo e qualitativo a curto, médio e longo prazo, assegurando o controle social com a participação dos movimentos populares em todas as instâncias governamentais. •
Aportes de recursos do PAC e do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) ao SNHIS. •
Medidas de adequação de programas existentes, como a ampliação do PMCMV para o atendimento de famílias com renda de até três salários-­‐mínimos com moradias bem localizadas e com infraestrutura adequada. •
Regulamentação e implementação, em todas as esferas de governos, dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, como ZEIS10, direito de preempção11, parcelamento compulsório, dentre outros. o Medidas para assegurar Habitação de Interesse Social (HIS) nas áreas centrais, que possuem infraestrutura consolidada e maior disponibilidade de serviços públicos e de empregos. o Estoque de terras públicas nas áreas centrais das cidades destinadas à produção de HIS. o Demarcação de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) nas áreas centrais; o Aumento de subsídio para a construção de HIS em áreas centrais; o Utilização de terras ou prédios vazios públicos ou privados, por meio de indicador de “retenção especulativa”. •
Aquisição de terras ou de edifícios sem função social para produção de HIS pelos municípios, conforme estabelece a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade. 10
ZEIS é um instrumento previsto no Estatuto da Cidade, que estabelece a obrigatoriedade de construção de HIS. São áreas demarcadas no território de uma cidade para assentamentos habitacionais de população de baixa renda. As ZEIS devem estar previstas no Plano Diretor e na Lei de Zoneamento e podem ser áreas já ocupadas por assentamentos precários e em terrenos vazios. 11
Se o município tiver especial interesse em adquirir imóveis em determinada região, poderá delimitá-­‐la em lei específica e, nos cinco anos seguintes, terá direito de preempção, ou seja, preferência na compra de .
qualquer imóvel que venha a ser vendido naquela área. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 15 DE 42 •
Garantia da participação de famílias na elaboração e implementação de projetos de urbanização de favela. •
Implementação da lei que garante o direito de assessoria técnica pública gratuita para as associações de moradores. •
Criação de mecanismos para que famílias “beneficiadas” com HIS tenham condições econômicas para arcar com os custos de manutenção na pós-­‐ocupação, como tarifas de água, luz e outros serviços, viabilizando assim a permanência nessas moradias. Em relação à sociedade civil •
Fortalecimento de entidades e de atores sociais que lutam por moradia digna para aumentar a capacidade de intervenção. •
Fortalecimento e mobilização para aprovação da PEC 28512, que assegura percentual dos recursos públicos orçamentários em todos os níveis de governos. •
Aprofundamento do entendimento e das perspectivas em relação a: o Propriedade coletiva da terra; o Política de regularização fundiária com alternativas diversas, além da propriedade privada particular; o Propostas de cidade que queremos; o Conceito de moradia digna; o Acesso à moradia digna por meio da propriedade coletiva e pública. •
Formação política para a autogestão. Experiências de alternativas a serem ampliadas e incentivadas •
Produção habitacional por autogestão. •
Garantia do acesso à terra e fortalecimento dos processos de regularização fundiária. •
A propriedade coletiva como uma das alternativas nos programas habitacionais de autogestão. •
Acesso aos imóveis públicos para produção habitacional. 12
PEC 285 – Projeto de Emenda Constitucional que estabelece percentual fixo dos orçamentos federal, estaduais e municipais, que deverão ser destinados para habitação de interesse social. Há um movimento de diversos setores da sociedade apoiando essa proposta. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 16 DE 42 •
Defesa de famílias e comunidades ameaçadas por reintegração de posse e deslocamentos forçados. •
Implementação da Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos. •
Defesa de moradia e proteção de inquilinos de áreas centrais ou de áreas com infraestrutura urbana consolidada. •
Implementação e consolidação de programas de aluguel social. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 17 DE 42 2. SUPERAÇÃO DAS SEGREGAÇÕES SOCIOTERRITORIAIS A segregação de pobres e de grupos mais vulneráveis é uma realidade bastante arraigada na formação cultural e social do Brasil. Ela vem se fazendo, desde o início da colonização, na forma de apropriação da terra, na utilização legal do trabalho escravo e na exploração da mão de obra dos trabalhadores. Baixos salários e trabalho precário perpassaram todo o processo da urbanização brasileira. Para a manutenção dos privilégios da classe dominante, foi imposta à sociedade brasileira uma ideologia na qual o direito dos cidadãos está relacionado ao maior ou menor poder aquisitivo. Essa perspectiva introduz a ideia de que a realidade da pobreza faz parte natural dos processos de desenvolvimento do País. Dessa forma, injustiças de qualquer natureza contra os pobres, políticas clientelistas e desigualdade nas condições das moradias são justificáveis. Esses processos que se intensificam concomitantemente geram valores que fragilizam as resistências populares e fragmentam as lutas por mudanças sociais. A cidade como espaço de mercado, poder e urbanidade nunca foi lugar dos pobres, da mesma forma que a terra também não era destinada a eles. Vale retomar, que a acelerada urbanização brasileira se deu, nesse contexto, fazendo com que as cidades brasileiras reproduzissem as terríveis desigualdades em seus territórios. A segregação socioterritorial é uma característica existente em praticamente todas as cidades brasileiras e se apresenta em diferentes dimensões. É mais visível nas cidades médias e metrópoles pela intensidade dos conflitos aí gerados. A estruturação urbana tem sido orientada por interesses do capital imobiliário, inseridos no Estado brasileiro. Esses interesses têm o poder de controlar as melhores localizações, interferir nas mudanças do uso e ocupação do solo, especular áreas vazias e lucrar com as valorizações do entorno dessas áreas. Os processos de expulsão da população de baixa renda de áreas valorizadas são, portanto, constantes e se fazem por meio de despejos ou pela valorização imobiliária que dificulta sua permanência no local. Cidades como Rio de Janeiro, São Paulo, Recife e Salvador possuem muitas experiências de expulsão de população moradora de cortiços e de favelas localizados nas QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 18 DE 42 áreas centrais para outras regiões onde o mercado imobiliário não possui interesse. Essas ações são comuns na efetivação de planos de revalorização dos espaços urbanos centrais. A valorização das terras urbanizadas impede o acesso das pessoas de baixa renda, restando a esses segmentos vulneráveis assentarem suas moradias em áreas que não possuem serviços públicos de saúde, educação, transporte, lazer, segurança; quando existentes esses serviços são de baixa qualidade. Os custos e as deficiências dos transportes públicos têm contribuído para agravar a segregação socioterritorial, limitar a mobilidade urbana das pessoas que possuem baixa renda e dificultar o acesso aos empregos. Nas metrópoles, grande parcela dos trabalhadores de baixa renda gasta diariamente mais de três horas na locomoção entre moradia e trabalho. Em São Paulo, por exemplo, cerca de 3,8 milhões de pessoas circulam diariamente pelo centro da cidade, em razão da concentração de postos de trabalho e de serviços nessa região; essa situação se repete em outras cidades brasileiras. As pessoas que residem em áreas segregadas socialmente vivem com maior risco de sofrerem homicídios, especialmente, os jovens. Para exemplificar, o levantamento realizado pelo Programa de Aprimoramento das Informações da Mortalidade do Município de São Paulo (PRÓ-­‐AIM) da Secretaria Municipal de Saúde, divulgado em dezembro de 2007, mostrou que os bairros onde há maior concentração de pobreza e menor presença do Estado são aqueles que apresentam os maiores índices de homicídios. Comparando situações extremas de dois distritos localizados na Zona Sul de São Paulo, tem-­‐se que, no período de 2003 a 2007, enquanto o distrito de Grajaú, segregado do ponto de vista socioterritorial registrou 914 assassinatos, no distrito de Moema, onde vivem famílias de classe média alta foram registrados sete assassinatos. Nessa comparação “ilustrativa” numérica, entre os distritos de Grajaú e Moema, em São Paulo, verifica-­‐se que, conforme a localização da moradia, uma pessoa pode ter o risco de ser assassinada aumentado até 130 vezes. Nos últimos recenseamentos do IBGE, os resultados têm revelado que o incremento populacional é muito superior nos distritos das periferias ou cidades-­‐
dormitórios com pouca infraestrutura, comparado ao dos distritos que possuem infraestrutura consolidada. Isso aponta que a segregação socioterritorial vem crescendo. A ausência do Estado nos territórios e a falta de perspectivas deixam os jovens vulneráveis a processos sociais de maior violência e exclusão social. Muitos são QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 19 DE 42 facilmente recrutados para a criminalidade, principalmente, pelo tráfico de droga e pelas milícias. Os jovens pobres de áreas segregadas têm sido as principais vítimas da “Segurança Pública”, tornando-­‐se a maior parte da população carcerária. Apesar de a infraestrutura urbana e de serviços públicos terem sido ampliados para os bairros periféricos, a partir de lutas sociais, a superação da segregação socioterritorial tem avançado pouco. Os investimentos públicos estão muito aquém das necessidades dos serviços implementados, tanto nos aspectos quantitativos como qualitativos. Diversas pesquisas públicas e privadas apontam que os serviços de saúde localizados nas periferias apresentam baixa qualidade, bem como seus usuários denunciam cotidianamente na mídia a falta de médicos, de equipamentos e de remédios em postos de saúde e em hospitais. Em relação à educação, esta situação se repete porque os piores resultados são das escolas localizadas na periferia, de acordo com avaliações do Ministério da Educação e dos governos locais. O enfrentamento da problemática da pobreza urbana, exclusão e desigualdade social passa pela superação da segregação socioterritorial. ALGUNS AVANÇOS Há pouca intervenção de políticas públicas com dimensão territorial, sendo que ações existentes são enfrentadas de forma pontual e desarticulada. As experiências mais exitosas são aquelas realizadas em áreas, nas quais houve intervenção do Estado de forma conjunta e articulada, incluindo segurança pública; melhoria da infraestrutura de luz, água, asfaltamento, iluminação; ampliação das ruas; produção das moradias; construção de áreas de lazer e cultura com a participação da comunidade local. O essencial é o envolvimento da comunidade de forma organizada em todas as ações. A atuação multidisciplinar de ONGs também tem contribuído para a superação da segregação socioterritorial, como ocorreu na Favela de Heliópolis em São Paulo. Há vários trabalhos em bairros segregados direcionados para inserção social da juventude nos quais foram obtidos resultados bastante significativos. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 20 DE 42 DESAFIOS Na busca da superação da segregação socioterritorial, há muitos desafios do ponto de vista de objetivos a atingir, tais como: Sensibilizar o tema das segregações socioterritoriais e fortalecer atores sociais •
Articulação dos trabalhos para superação da segregação socioterritorial para troca de aprendizado, estratégias e metodologias. •
Proteção de Zonas de Interesse Social (ZEIS). •
Fortalecimento de iniciativas populares relacionadas à identidade cultural de grupos fragilizados e marginalizados. •
Fortalecimento das lutas dentro dos territórios, em especial, as ocupações dos movimentos organizados. •
Enfrentamento das políticas higienistas que expulsam a população pobre de áreas centrais ou valorizadas. Incentivar a gestão territorial integral por meio de diálogo e ações conjuntas entre atores distintos de um mesmo território •
Fortalecimento dos trabalhos de gestão territorial e inclusão social no território, por meio de políticas específicas para crianças, adolescentes e jovens adultos. •
Ampliação dos trabalhos de “território da cidadania”, com ações intersetoriais, como por exemplo, rádio comunitária, atividades para jovens, creches, serviços de saúde e cultura. Desenvolver projetos de melhoria de bairros •
Incentivo a programas e ações para o desenvolvimento local com geração de trabalho e renda. •
Fortalecimento das lutas para levar os serviços públicos de qualidade para áreas sem serviços. •
Criação de planos de bairros com participação popular, inserindo questões como espaços públicos, lazer, esportes, emprego e serviços sociais. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 21 DE 42 •
Em relação ao transporte público o Inclusão da questão dos transportes públicos nas pautas dos movimentos sociais, com elaboração de propostas, monitoramento e controle social para assegurar maior disponibilidade, diversidade e conexões de transporte; o Melhoria da quantidade e qualidade de transportes para pessoas portadoras de deficiência; o Criação de tarifa de transporte público a custo zero; o Criação de bilhete único. Lutar contra a segregação socioterritorial enfrentando a questão da terra e da ocupação dos espaços urbanos •
Criar, aprovar e implementar legislações que permitam o controle dos valores de aluguéis habitacionais. •
Estabelecer mecanismos urbanos para regulação na valorização da terra e uso do solo nos planos diretores e outros, como por exemplo, as ZEIS e a lei de parcelamento do solo. •
Fortalecer as articulações contra os despejos em função de megaeventos, megaprojetos, agroecologia e questão ambiental. •
Exigir a organização de informações e de dados sobre as irregularidades fundiárias das instituições públicas. •
Lutar para impedir a privatização dos espaços nos condomínios fechados. •
Articular políticas sociais e habitacionais no sentido de garantir tarifas sociais de água e luz para famílias beneficiárias de HIS. •
Implementar os instrumentos do Estatuto da Cidade. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 22 DE 42 3. LUTA CONTRA A VIOLÊNCIA URBANA A temática da violência urbana está totalmente inserida no cotidiano da sociedade brasileira, principalmente, nos grandes centros urbanos, com força para determinar novos comportamentos sociais, interferir nas pautas das gestões públicas, definir o redesenho urbano e movimentar parte significativa da economia. É bastante complexo tratar da problemática da violência urbana no Brasil, que possui expressivas desigualdades sociais e territoriais e diferenças entre os grupos sociais quanto ao acesso à defesa no Judiciário e à proteção da vida pela segurança pública. Essa complexidade se deve também porque a violência urbana tem apresentado mudanças contínuas nas formas de manifestação, repercutindo em diferentes percepções na sociedade. Vale destacar que a estrutura do Estado está preparada para enfrentar essa questão apenas por meio da repressão. Nos últimos anos, com a visão mais holística da problemática, o entendimento da violência tem ampliado a sua concepção, agregando novas conceituações e situações. Estas incluem ações antes não reconhecidas ou enfrentadas, como assédios, violência doméstica contra crianças e mulheres e as de caráter discriminatório contra determinados grupos sociais. As diferentes formas de violência que ocorrem nas cidades, como homicídios, assaltos, roubos, sequestros, violência sexual, agressões, por preconceitos e abusos contra crianças e idosos, têm tido grande visibilidade, com apelo social dado pela grande mídia. Esses fatos, no entanto, repercutem de forma sensacionalista e discriminatória e reforçam a repressão policial como forma de enfrentamento. As expressões da violência que se expandiram nas cidades, somadas à força da “indústria do medo” construída pelos meios de comunicação, transformaram a segurança em produto a ser consumido pela sociedade. Para ampliar esse mercado, propaga-­‐se a insegurança e a cidade como lugar do risco, estimula-­‐se a culpabilização dos setores mais vulneráveis pelo crescimento da violência, orienta-­‐se substituir as relações comunitárias pelo isolamento e transforma-­‐se o desconhecido em ameaça. A culpabilização dos pobres e a criminalização da pobreza fazem parte de um processo histórico e ideológico, no qual se desqualifica o valor da dignidade humana dos QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 23 DE 42 trabalhadores de baixa renda, dando base à segregação, à violação de direitos, desviando o foco central da problemática. Até mesmo extermínios são praticados com envolvimento de alguns representantes do Estado, responsáveis pela segurança pública ou por agentes ligados à segurança nos territórios. Assassinatos de pessoas em situação de rua e de jovens pobres principalmente afrodescendentes são exemplos cotidianos dessas práticas. Por outro lado, o crime no Brasil, cada vez mais, tem se sofisticado e estruturado com conexões dentro de todas as esferas do Estado, principalmente, na área da segurança pública. É um instrumento também de sustentação de mercado econômico ilícito, altamente lucrativo, como se vê pelo tráfico de drogas, de armas e de pessoas e pelas milícias. Logicamente, isso vem fortalecer a cultura da violência que penetra nas relações sociais e amplia a vulnerabilidade das populações em situação de pobreza. Assim, progressivamente, a cidade vai perdendo o sentido de urbanidade, transformando-­‐se em lugar do perigo. A segurança passa a ser agregada ao valor do solo urbano, construindo-­‐se, no mesmo meio urbano, “a cidade segura” e “a cidade insegura”. Conforme estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), "Análise dos Custos e Consequências da Violência no Brasil", apresentado em 2007, com base de dados de 2004, o custo da violência é estimado em 5,1% do Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil; desse total, 1,65% do PIB é o custo do setor público e 3,43% são custos do setor privado. Para compreensão da dimensão da violência urbana, é fundamental um olhar sobre os homicídios – expressão mais grave da violência urbana –, no sentido de identificar quem são, prioritariamente, as vitimas e os locais. Esse aprofundamento pode apontar as relações existentes entre a violência e o padrão de desenvolvimento urbano. Outros estudos demonstram que há relação direta entre violência e exclusão socioterritorial e que os jovens são os principais atingidos. A pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa Aplicada (IPEA) 13 , em 2006, “Moradia precária e violência na cidade de São Paulo”, revela que mais do que a renda familiar, há forte correlação espacial entre violência e moradias precárias, como favelas, bairros populares, conjuntos habitacionais precários e áreas de concentração de cortiços. 13
Coordenado por Rute Imanishi Rodrigues. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 24 DE 42 Os homicídios se intensificam nesses locais por falta de políticas públicas e precariedade dos serviços de segurança pública. Essa situação favorece a atuação de grupos ligados ao tráfico de drogas, a grupos de extermínio e a justiceiros que procuram “proteger” as comunidades populares com serviços de segurança. Nesses locais, são estabelecidas novas normas sociais, como as execuções e a lei do silêncio, que são mantidas por medo. Na realidade, essa situação perdura e não é enfrentada porque, muitas vezes, os criminosos representam os únicos que oferecem segurança e apoio social à comunidade. O estudo “Mapa da Violência 2011 – Os jovens do Brasil”, do Ministério da Justiça14, baseado em dados do Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM) do Ministério da Saúde, indicou que, em 1998, ocorreram no Brasil, 41.950 homicídios de jovens e, em 2008, 50.113. Nesse período, entre 1998 e 2008, houve aumento de 17,8% nos homicídios, enquanto o populacional foi de 17,2%. Essa pesquisa mostra a gravidade tanto pelo crescimento dos homicídios, como pelos índices especificamente de jovens. Em 2008, pessoas entre 15 e 24 anos representavam 18,3% da população brasileira, mas enquanto vítimas de homicídios, essa proporção era de 36,6%. De acordo com esse levantamento, entre 1998 e 2008, o homicídio foi a causa de morte de 39,7% dos jovens entre 15 e 24 anos no Brasil. Esse tipo de óbito foi responsável por apenas 1,8% das mortes na população adulta durante o mesmo período. Em 2008, o Brasil, com 52,9 mortes violentas para cada 100 mil habitantes ocupava o sexto lugar no ranking de homicídios de jovens na América Latina. O primeiro colocado foi El Salvador, com 105,6 mortes violentas para cada 100 mil jovens. Em seguida, vieram as Ilhas Virgens (86,2), a Venezuela (80,4), Colômbia (66,1) e Guatemala (60,6). Vale ressaltar que a média dos homicídios pode apresentar decréscimo, em muitas cidades, mas há diferenças de índices, dependendo dos locais onde essas mortes ocorrem. Entre 1998 e 2008, houve queda dos índices de homicídios de jovens em algumas cidades brasileiras, como por exemplo, em São Paulo, o decréscimo foi de 73% e no Rio de Janeiro, de 36,7%. Outras cidades apresentaram índices altíssimos, como Maceió, 251,4; Recife, 211,3 e Vitória, 181,9 vítimas em 100 mil jovens. Outras cinco 14
Realizado em parceria com o Instituto Sangari. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 25 DE 42 capitais possuíam taxa acima de 100 mortes, como em Salvador, Curitiba, João Pessoa, Belo Horizonte e Belém. Apesar de os estudos exigirem aprofundamento, pode-­‐se afirmar que as diferenças de índices aqui apontadas dizem respeito a fatores, como: investimentos dirigidos à segurança e às questões sociais em algumas metrópoles; migração do crime organizado; melhoria das formas de captação de informações e da metodologia e acirramento de conflitos agrários e ambientais em algumas regiões brasileiras. Grande parte desses números representa assassinatos realizados pela polícia, sendo que, quase na totalidade, não se consegue identificar os assassinos. O envolvimento da polícia com o crime organizado associado à prática de ações violentas e à impunidade são fatores que têm dificultado o enfrentamento da violência. Além disso, a falta de credibilidade nas instituições públicas responsáveis tem favorecido a reprodução de problemas de segurança, como a conhecida “justiça feita com as próprias mãos”. O Sistema de Segurança Pública está esgotado pela manutenção dos velhos paradigmas embasados na repressão, na perseguição aos “inimigos”, na proteção do patrimônio público e privado e no fechamento à participação popular. Para a consolidação da democracia brasileira é fundamental que a sociedade brasileira se aproprie da temática da segurança pública como parte das políticas públicas sociais e da defesa da vida e do bem-­‐estar da população. A dissociação da problemática da violência e da segurança urbana do desenvolvimento econômico, social e urbano conduz a uma compreensão parcial, ingênua e distorcida dessa realidade. ALGUNS AVANÇOS A Constituição Federal de 1988, chamada de Constituição Cidadã, avançou em muitos aspectos. Apesar de reconhecer a segurança pública como direito social, ela não conseguiu avançar suficientemente na elaboração de uma nova política, filosofia e estrutura adequada para o funcionamento do Estado Democrático de Direito. Em seu artigo nº 144, que trata da segurança pública, a Constituição preserva tanto as instituições policiais, como os mecanismos focados na repressão. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 26 DE 42 Atualmente, na sociedade brasileira, observa-­‐se a tendência de determinadas instituições e grupos sociais, apoiados pela grande mídia, de se utilizarem de fórmulas culpabilizadoras da população no enfrentamento da violência urbana, como por exemplo, quando reivindicam que a polícia seja mais violenta, além da defesa da prisão perpétua, pena de morte aos criminosos e rebaixamento da responsabilidade penal para 16 anos. No entanto, tendo em vista a conjuntura desses novos tempos com o crescimento da violência e criminalidade e os avanços do crime organizado, o Estado brasileiro está desafiado a dar respostas, que não sejam simplistas e desvinculadas do contexto social. Em agosto de 2009, após as pré-­‐conferências realizadas em todo o Brasil, foi realizada a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública, que contou com a participação de vários setores organizados da sociedade civil e representantes do Estado. Nesse evento, a política de segurança pública foi discutida não apenas nos aspectos de denúncias e resistências, mas na necessidade de elaboração de políticas de enfrentamento das estruturas de violação de direitos. O resultado demonstrou como é difícil elaborar uma nova doutrina de segurança, entretanto, ficou evidente a importância da sociedade nesse debate. No segundo mandato do governo Lula (2007-­‐2010), foi retomado o debate sobre o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e se consolidou o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), considerado carro-­‐chefe da Política Nacional de Segurança Pública. O Pronasci, mesmo considerado uma boa proposta para os municípios e estados, não rompe com os paradigmas anteriores do ponto de vista da estrutura de segurança pública. Para o desenvolvimento do Programa, o governo federal previa investir cerca de R$ 7 bilhões até o fim de 2012. A inserção do tema da Segurança Pública na Campanha da Fraternidade de 2009 da Igreja Católica foi importante para que as dioceses, paróquias e comunidades contribuíssem com um novo conceito de segurança pública. Apesar de ser uma reflexão que deve envolver toda a sociedade, a campanha de 2009 trouxe reflexões sobre atuação da polícia, mecanismos do Judiciário, implementação de programas de justiça comunitária e importância da participação da sociedade em conselhos de segurança. Em 2010, no seminário realizado entre os parceiros brasileiros da Misereor, foram apresentadas e debatidas experiências que apontaram que é possível diminuir a violência QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 27 DE 42 urbana de forma significativa com ações conjuntas entre Estado e sociedade, como ocorreu em Diadema e nos bairros da Zona Sul de São Paulo. Em 1999, a cidade de Diadema15, situada na região metropolitana de São Paulo, com 400 mil habitantes, estava entre as cidades mais violentas do Brasil com índice de 111,6 homicídios para cada 100 mil habitantes. No entanto, em 2010, esse índice baixou para 14,7 homicídios. Os trabalhos desenvolvidos no município foram coordenados pela prefeitura local, que fez um grande investimento na área social, na infraestrutura urbana, na urbanização das favelas e na participação popular. Além disso, adotou estratégias baseadas no mapeamento das diferentes formas de violência que ocorriam na cidade. Entre essas medidas, destacam-­‐se como significativas para o decréscimo dos homicídios: Projeto Adolescente Aprendiz; fechamento de bares às 23 horas; fiscalização constante dos estabelecimentos comerciais de venda de bebidas alcoólicas; campanha de desarmamento, incluindo o infantil; clubinho da Guarda Municipal; central de vídeo para monitoramento; formação de mediadores de conflito, particularmente, de mulheres da paz para mediação de conflitos e multiplicadoras sociais. Outra experiência exemplar de diminuição da violência urbana diz respeito aos distritos de Jardim Ângela e Capão Redondo, localizados na Zona Sul da cidade de São Paulo. Estes bairros, com grande concentração de moradias precárias, encontravam-­‐se entre as áreas mais violentas do Brasil. Em 2003, o Ministério Público registrou que na região do Jardim Ângela e Capão Redondo, aproximadamente, 75% de homicídios eram de origem desconhecida; apenas alguns casos chegavam a julgamento. Primeiramente, foi necessário que os promotores públicos deixassem os paradigmas tradicionais de atuação e se colocassem como parceiros de outros agentes ligados às polícias, fóruns de entidades, Judiciário, subprefeituras, escolas, igrejas, ONGs e comunidades locais. Era preciso mudar o foco no enfrentamento da violência, passando da prática de apenas atuar na repressão para a da prevenção e buscar melhoria da qualidade de vida da população. Dentre as ações desenvolvidas pela rede de parceiros locais de luta contra a violência e Promotoria Comunitária, destacam-­‐se: Operação Bares – Campanha “Pacto com a Vida e com a Paz“, na qual os proprietários se comprometeram a fechar seus 15
Possui grande concentração de favelas e loteamentos populares. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 28 DE 42 estabelecimentos às 22 horas; criação do Grupo Organizado para Valorização da Vida (GOVV) e do Comitê para Construção da Rede de Serviços de Cuidados à Pessoa em Situação de Violência Doméstica e Sexual; formação de lideranças comunitárias; criação do tribunal popular e formação de mediadores de conflitos. Avalia-­‐se que o bom andamento dos trabalhos da Promotoria Comunitária foi resultado dos seguintes fatores: participantes com legitimidade nas comunidades e assíduos nos trabalhos; protagonismo das lideranças; trabalhos realizados em rede; alinhamentos com base nas expectativas do coletivo e avaliações e reavaliações constantes. Essas duas experiências, como outras realizadas em diversas cidades brasileiras demonstram que é fundamental que todos os setores do Estado e da sociedade civil organizada se envolvam diretamente nessa problemática e que as lideranças locais das áreas de maiores índices de violência sejam atores valorizados. As melhorias urbanas em todos os aspectos representam o ponto de partida para que outras ações sejam exitosas. DESAFIOS Em termos de mudanças de atitude em relação à questão da violência •
Aumentar medidas e ações voltadas para a prevenção. •
Segurança pública compreendida como um direito humano. •
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Rompimento dos estigmas estabelecidos na sociedade, aprofundados pela mídia, como “pobre igual a perigoso”, “pobreza igual à violência”, preconceitos contra os jovens negros e naturalização em relação à morte de pobres. Aprofundamento da reflexão para mostrar que a violência urbana não se enfrenta somente com política de segurança pública, mas também com integração entre políticas sociais e urbanas. Enfrentamento das várias dimensões da violência: doméstica, na escola, no trânsito e intolerância sexual, religiosa e étnica. Compreensão da dimensão econômica da questão da segurança pública e das milícias. Em termos legais •
Inserção da temática da violência e da segurança pública na luta pelo direito à cidade. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 29 DE 42 •
Fortalecimento da participação da sociedade e dos movimentos populares nos conselhos de segurança pública. •
Enfrentamento da criminalização dos movimentos populares e sociais. •
Desmilitarização da polícia e das intervenções sociais militarizadas. •
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Enfrentamento da violência praticada pelo Estado: polícia, Judiciário, política pública e despejos. Implementação da Política Nacional de Mediação e Prevenção de Conflitos Fundiários Urbanos. Em termos de projetos territorializados •
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Reprodução de experiências territoriais exitosas na questão do enfrentamento da violência. Gestão territorial com participação popular, por meio de diálogo e ações conjuntas entre atores distintos de um mesmo território. Urbanização e melhoria dos serviços públicos sociais e culturais nas áreas com maior vulnerabilidade social. Ampliação ou criação de espaços de diálogo nas comunidades e em outros setores da sociedade sobre as experiências exitosas no combate à violência e as potencialidades da prevenção em situações de violência grave. Avaliação e monitoramento dos programas públicos para mensurar os impactos da implementação de ações do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), intervenção territorial (UPP) e assentamentos habitacionais (PMCMV). QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 30 DE 42 4. JUSTIÇA SOCIOAMBIENTAL URBANA Os desastres ambientais que ocorrem em diversos lugares do mundo reforçam inúmeros estudos que indicam que o processo de degradação ambiental, o desequilíbrio do ecossistema e o aquecimento global tornarão insustentável o desenvolvimento da vida no planeta. O problema ambiental representa riscos para todos os cidadãos do mundo independentemente da classe social. Assim, essa temática está inserida em diferentes setores da sociedade, que vêm realizando campanhas de conscientização e ações específicas. Hoje, a temática ambiental integra as agendas das instituições públicas dos países e da Organização das Nações Unidas (ONU). A implementação de muitas propostas que, efetivamente, poderiam mitigar a degradação ambiental encontra resistências de setores governamentais e empresariais, basicamente, por interferirem nas despesas públicas e na diminuição dos lucros de setores privados. Essas medidas apontam para diminuição de emissão de gases poluentes que produzem efeito estufa; mudança do padrão de consumo; tratamento adequado dos lixos urbanos; controle contra a degradação dos rios, solos, ar e oceanos e reconhecimento do ambiente adequado como direito humano de todos. O exemplo disso é o resultado da Conferência Rio +20, realizada pelas Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável, em junho de 2012. Nesse evento, os chefes dos governos dos países que mais contribuem para a degradação ambiental não participaram, propositalmente, demonstrando descompromisso com a superação dessa problemática. O documento oficial desse evento reproduziu as conhecidas orientações para o desenvolvimento sustentável, mas não apontou como seriam realizadas as ações, a procedência dos recursos e a forma de controle para assegurar a implementação das propostas enunciadas. Em paralelo, como forma de resistência à Conferência, ocorreu a Cúpula dos Povos, que por sua vez, fortaleceu a ideia de que é preciso um mutirão mundial na construção de um novo paradigma de desenvolvimento pautado no respeito ao planeta e na justiça social. Vale destacar que a questão urbana ambiental praticamente não fez parte da agenda oficial da ONU. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 31 DE 42 A luta pelo direito à cidade deve perpassar todas as dimensões da vida, portanto, o desenvolvimento urbano deve contemplar a perspectiva de justiça socioambiental, que significa agregar o direito à qualidade de vida e à preservação de bens comuns. Nas cidades brasileiras, como o valor da terra cresce conforme aumenta a qualidade ambiental de sua localização e como não existe controle público para frear a especulação imobiliária, sobram áreas inadequadas para o mercado imobiliário. Este não tem interesse de utilizá-­‐las para empreendimentos habitacionais e comerciais pelo fato de elas serem protegidas por legislação ambiental, como são as áreas de proteção de mananciais às margens de córregos e nas encostas de matas. Consequentemente, essas áreas são ocupadas por populações pobres, cujos assentamentos populares, apesar de ilegais, sempre contaram com “certa conivência” dos órgãos do Estado, como forma de atenuar as crescentes demandas de habitação popular não supridas por programas públicos. Enquanto os debates dos ambientalistas focam atenção na preservação da biodiversidade e na manutenção de ambientes qualificados para as gerações futuras, as populações pobres já sofrem as consequências da falta de arborização em seus bairros, da destruição das casas pelas inundações e pelos desmoronamentos e das doenças produzidas por lixões, solos contaminados e poluição do ar. A insalubridade das moradias advinda de utilização de materiais inadequados, falta de espaços, alta densidade, falta de iluminação e aeração vem prejudicando a qualidade de vida das pessoas. Certamente, o ambiente de qualquer cortiço ou moradia insalubre possui temperatura com índices superiores a dois graus centígrados quando comparados aos de seu entorno. O tratamento da questão ambiental urbana dissociado das questões socieconômicas tem promovido falsos conflitos, em que defensores do meio ambiente creditam a degradação ambiental aos pobres. É muito comum, populações socialmente mais vulneráveis saírem da condição de vitimas e serem transformadas em rés, como também a legislação de proteção ambiental ser utilizada como instrumentos de criminalização da pobreza. Para exemplificar, basta ver a justificativa de decisão judicial de despejo de um assentamento de favela. O agravo de instrumento nº 0124889-­‐46.2011.8.26.0000, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, a partir da ação civil pública movida pela QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 32 DE 42 Promotoria do Meio Ambiente do Ministério Público, decide o despejo da Associação Independente Vila Nova Esperança. Nessa favela, localizada na região do Butantã, vivem 480 famílias, sendo que algumas delas residem no local desde 1962. Para isso, sob o argumento de proteção às gerações futuras, o Tribunal acusa que o uso habitacional dessas famílias é potencialmente degradador do meio ambiente, além de destruir a Mata Atlântica e contribuir para mudanças climáticas. Em momento algum em sua extensa decisão, referiu-­‐se às necessidades das famílias que ali residiam e dos empreendimentos de alto luxo que estão sendo construídos próximos à comunidade. Na verdade, os argumentos ambientais serviram para atender a interesses imobiliários. Como esse, há muitos outros exemplos que vêm ocorrendo em diversas cidades brasileiras. A falta de transporte público de qualidade tem restringido a mobilidade urbana e, assim a exclusão socioterritorial se aprofunda e atinge a questão ambiental. Conforme estudo de Eduardo Vasconcelos 16 , da Associação Nacional dos Transportes Públicos (ANTP), em 2010, nas cidades brasileiras com mais de 60 mil habitantes, o transporte individual foi responsável por 87% das emissões de poluentes que afetam a saúde e por 64% das emissões de dióxido de carbono (CO2), principal poluente para o efeito estufa. O estudo demonstra que o transporte individual recebeu, por meio de isenções e subsídios, valor de oito vezes mais que o transporte coletivo, sendo R$ 16 bilhões contra R$ 2 bilhões. A falta de investimento público para o transporte coletivo de massa e o apoio ao transporte individual contribuíram para maior degradação das cidades. Conforme Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB), realizada pelo IBGE, em 2008, as cidades brasileiras vêm ampliando o abastecimento de água potável, a coleta de lixo, os programas de coletas de materiais recicláveis, as redes de esgotos e a drenagem urbana das águas pluviais. Há algumas áreas em que o atendimento aproxima-­‐
se da universalização e outras em que, mesmo tendo ampliado de forma significativa, o atendimento ainda é limitado. Vale ressaltar que esses serviços apresentam percentuais antagônicos quando comparados entre as regiões mais ricas e as mais pobres. 16
Apresentado no artigo do Le Monde Diplomatique, nº 59, junho de 2012. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 33 DE 42 ALGUNS AVANÇOS Do ponto de vista das preocupações ambientais e sociais, há avanços importantes nos marcos regulatórios, como a Lei 11.445/07 que estabeleceu diretrizes nacionais para o saneamento básico e a Lei 12.305/10 que criou a Política Nacional de Resíduos Sólidos, nas quais foram inseridas preocupações ambientais e sociais. No entanto, ressalta-­‐se que essas leis, ao mesmo tempo em que reconhecem a importância dos catadores, como atores sociais importantes no processo de reciclagem, estimulam a incineração inclusive de materiais recicláveis, acarretando prejuízos ambientais. Quando avaliados com a participação de setores organizados da sociedade em gestões democráticas, os planos diretores 17 têm se transformado em instrumentos importantes para o desenvolvimento urbano das cidades, principalmente, nas áreas da habitação, saneamento básico, transporte urbano, uso e ocupação do solo e preservação da qualidade ambiental. DESAFIOS O sentido da justiça socioambiental urbana ainda é pouco apropriado pelas populações mais vulneráveis e pelos movimentos sociais urbanos. Apesar de exigir aprofundamento, essa questão apresenta muitos desafios, tais como: Em termos de mudanças legais e de atitude em relação à questão socioambiental Inserir a dimensão social nas questões ambientais para que a população pobre não •
sofra as consequências dessas mudanças. Apropriar-­‐se da dimensão ambiental pela população para reivindicar direitos •
igualitários. Contribuir para que os planos diretores dos municípios contemplem a dimensão da •
justiça ambiental e que ela seja implementada. Impedir mudanças nas legislações ambientais para favorecer a realização da Copa do •
Mundo FIFA de 2014. 17
Obrigatório para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 34 DE 42 •
Intervir para que a Defensoria Pública amplie e enfrente a questão da justiça socioambiental. •
Articular ações para impedir a incineração prevista na lei que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Em termos de ações concretas •
Relacionadas aos assentamentos humanos: o Assegurar assentamentos em locais com qualidade ambiental; o Articular movimentos sociais para impedir grilagem de terras e criminalização de lideranças; o Denunciar e enfrentar despejos da população pobre de áreas consolidadas com base em leis ambientais; o Estabelecer debate entre movimentos ambientalistas e de moradia; o Inserir a questão socioambiental nos debates dos movimentos urbanos e nos empreendimentos de HIS e realizar capacitação de lideranças nessa área. •
Relacionadas aos serviços públicos: o Lutar pela ampliação do transporte público coletivo; o Fortalecer ações de reaproveitamento de águas pluviais e produção de energia alternativa. •
Relacionadas ao consumo: o Ampliar ações da reciclagem de materiais reaproveitáveis com inclusão social de catadores e populações vulneráveis; o Ampliar campanhas do consumo consciente; o Fortalecer tema da agricultura urbana. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 35 DE 42 5. FORTALECIMENTO DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS A expansão urbana das cidades brasileiras reflete o tipo de desenvolvimento econômico imposto pelos grandes agentes capitalistas nacionais e internacionais, que apresenta investimentos privados reduzidos e lucros retornados em curto tempo. Para assegurar esses interesses privados, a gestão do Estado brasileiro sempre esteve presente nesse processo de disputa com papel de mediação entre os diversos setores interessados. Não é por acaso, a existência de grandes aportes de recursos financeiros de setores empresariais nas eleições legislativas e do executivo e a indicação de empresários para cargos públicos. Em consequência disso, além dos baixos salários dos trabalhadores urbanos, verifica-­‐se que os direitos sociais, como moradia, saúde, educação, segurança, meio ambiente não são acessados pela grande parcela da população urbana brasileira. A estrutura e a cultura da gestão pública foram influenciadas pela lógica do patrimonialismo e do clientelismo, substitutivos do tradicional coronelismo. Com a gravidade dos problemas sociais urbanos e o acúmulo de demandas, gestores públicos pela pressa de respostas à violação dos direitos, passam a atendê-­‐los em troca de apoios nas futuras eleições. Nessa lógica clientelista, os direitos foram transformados em favores e o uso dos recursos públicos direcionados, conforme interesses dos gestores de plantão. Se, de um lado, as forças econômicas sempre foram hegemônicas nas decisões do País, por outro, a história brasileira foi construída por muitas lutas em defesa da dignidade humana e dos direitos sociais. As lutas sociais desenvolvidas no Brasil demonstraram que a participação da sociedade foi essencial para assegurar avanços expressivos, como independência do País; fim da escravidão; voto como direito universal; fim da ditadura militar; democratização do Estado; melhoria dos salários; infraestrutura urbana, legislação mais justa e tantas outras iniciativas. A Constituição Federal de 1988, construída pós-­‐ditadura militar e com contribuição da sociedade, definiu o Brasil como um Estado Democrático de Direito. Nesse sentido, ele é responsável pelo cumprimento dos direitos sociais dos diversos QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 36 DE 42 segmentos da sociedade por meio de políticas públicas. Além disso, no modelo de gestão pública, foram estabelecidas a participação popular e a responsabilidade de todos os entes federativos na democratização do poder público. A política de desenvolvimento urbano definida na Constituição e regulamentada pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01) estabelece o plano diretor municipal como instrumento básico para assegurar a função social da cidade e da propriedade urbana, como forma de garantir acesso à moradia, infraestrutura, saneamento básico de maneira justa e igualitária. Na elaboração de planos diretores, deve-­‐se contar formalmente com a participação popular. As políticas públicas são a concretização dos direitos previstos nos marcos legais e os gestores públicos as efetivam por meio de diretrizes, programas e recursos. Historicamente, são decididas quase sempre nos gabinetes ou por especialistas, de cima para baixo, sem ouvir o público beneficiário dessas políticas. Essa forma tem se mostrado bastante ineficiente e não contribui para a superação dos problemas existentes. Além do que, muitas vezes, as políticas públicas são utilizadas como instrumentos para a corrupção. A participação popular, portanto, é essencial para o desenvolvimento social, democratização das gestões públicas, uso dos recursos orçamentários priorizado conforme o interesse público e para que as políticas públicas realmente atendam às necessidades da população. No Estado brasileiro, espaços de disputa acirrada de interesses, os mecanismos de participação popular nas políticas públicas sofrem contínuos enfrentamentos, tendo em vista seu enfraquecimento e destituição de sua função na democratização das instituições públicas. Assim, a participação popular nas políticas públicas tem que ser entendida como ação política e técnica, iniciada desde a elaboração do diagnóstico dos problemas a serem enfrentado, a formulação das prioridades e planos de enfrentamento, a implementação dos programas, o monitoramento do funcionamento e a avaliação dos resultados. No Brasil, há várias formas de participação popular estabelecidas pela Constituição de 1988 em todos os níveis e esferas do Estado. Elas estão ligadas às diferentes áreas sociais e de desenvolvimento urbano, mas, evidentemente, não significam que funcionem adequadamente. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 37 DE 42 Há inúmeras experiências participativas já desenvolvidas no Brasil, que utilizam diferentes metodologias de trabalho, como o Orçamento Participativo em várias cidades; inúmeros conselhos e fóruns em setores do governo federal, estados e municípios e conferências locais e nacionais de várias temáticas sociais. No final da década de 1980, algumas administrações municipais com gestões democráticas, como as de Porto Alegre, Vila Velha, Diadema entre outras, instituíram os orçamentos participativos que se tornaram referências nacionais também para os que buscavam a transparência no uso e gestão dos recursos públicos. Os conselhos de âmbito nacional em geral frutos de processos locais, como os da assistência social, educação básica, desenvolvimento nacional, segurança pública e da cidade tornaram-­‐se atores importantes na definição de diretrizes de muitas políticas públicas. As conferências e fóruns, além de serem espaços amplos de debate, deliberação de políticas e eleição dos conselheiros, têm sido oportunidades importantes para que a sociedade particularmente os movimentos sociais façam proposições. Inegavelmente, a participação popular nas políticas públicas trouxe avanços importantes para aperfeiçoamento da democracia brasileira, fortalecimento das gestões públicas e conquistas de direitos. Entretanto, a participação popular apresenta muitos limites e riscos que precisam ser superados para cumprir o que foi previsto na Constituição Brasileira. De um lado, espaços de participação social estão quase na totalidade ligados às políticas sociais, que representam setores secundários dentro das instituições públicas, facilmente verificáveis nas dotações orçamentárias. Por outro lado, as áreas que enfrentam as questões estruturais, como as de política econômica, de grandes obras e de uso e ocupação do solo – determinantes dos rumos da sociedade –, são decididas nos gabinetes, conforme interesses políticos e econômicos e sem a participação social. Com a realização dos megaprojetos e megaeventos, essa contradição explicita-­‐se ainda mais quando orçamentos sociais são redirecionados a outros setores. Um exemplo foi a aprovação pela Câmara Municipal de São Paulo (PL/288/11) de incentivo de R$ 420 milhões de reais para o Clube Corinthians investir no seu estádio, onde será a abertura da Copa do Mundo FIFA de 2014. No entanto, em outubro de 2011, segundo dados da QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 38 DE 42 execução orçamentária18, apenas 8,3%, ou seja, R$ 57,1 milhões tinham sido aplicados, de um total de R$ 683 milhões previstos para o combate às enchentes na cidade. Mesmo com reconhecida contribuição às políticas públicas sociais, a participação popular não é um mecanismo decisório nos processos de definição dos orçamentos e das políticas públicas, por ser pouco reconhecida e apropriada pela sociedade. Por motivos diversos, há limites da participação popular no sentido da intervenção nas políticas públicas: poucos conselhos são deliberativos e decidem sobre orçamentos muito restritos; a estrutura do Estado não está preparada para atender um tipo de funcionamento aberto e democrático; há falta de informações e de estrutura para a atuação dos conselheiros da sociedade, que são voluntários; a burocratização dos mecanismos de participação tornam-­‐se, muitas vezes, espaços formais de legitimação das decisões dos gestores públicos; há conselheiros da sociedade comprometidos com interesses dos gestores públicos e frequentemente a sociedade fica subordinada à agenda do setor público. ALGUNS AVANÇOS As experiências de Orçamento Participativo implementadas em várias cidades brasileiras contribuíram para que munícipes tivessem conhecimento dos recursos disponíveis para as cidades, da forma de aplicação e da transparência da gestão pública. A partir dessas experiências ocorreram outras iniciativas de âmbito local (incluídas ou não nos marcos legais) para controle social sobre os recursos púbicos, como a divulgação do plano de metas dos prefeitos e dos valores das obras em locais públicos. É inegável, mesmo com todas as contradições, ainda existentes, que a compreensão de democracia foi ampliada na sociedade, como mostrou a Campanha Nacional pela Ficha Limpa e a criação de novos conselhos. Instâncias participativas como o Conselho das Cidades e as Conferências das Cidades são experiências inovadoras, porque trazem, pela primeira vez, na história, os setores populares para debater a questão urbana de moradia, saneamento, mobilidade e políticas articuladas entre si. Vê-­‐se que, a participação em espaços institucionais 18
Jornal O Estado de S. Paulo, 13/10/2011, de Felipe Frazão e Rodrigo Burgarelli. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 39 DE 42 apresenta mais efetividade, quando há mobilização popular com capacidade de pressão social junto aos gestores públicos. As ações no Judiciário por meio do Ministério Público e da Defensoria Pública têm sido uma forma de atuar, assegurando algumas vezes políticas públicas importantes, ou mesmo, impedindo que outras inadequadas sejam implementadas. DESAFIOS Muitos desafios precisam ser superados para fortalecimento das gestões das políticas públicas, tais como: Em termos de capacidade da sociedade civil •
Continuar a sensibilização sobre a existência e necessidade de utilizar os espaços de gestão democrática. •
Em relação aos conselhos: o Qualificar os conselheiros e melhorar a estrutura para participação nos espaços de intervenção em políticas públicas; o Lutar para que os papéis dos conselhos superem as pautas trazidas pelos gestores, mas que eles participem da definição das políticas públicas; o Mudar e ampliar as formas de acesso aos conselhos, cujos membros deveriam ser eleitos; o Repensar a formação dos conselheiros no sentido de capacitá-­‐los para intervir no campo da política e da política pública; o Acompanhar os trabalhos para que as decisões dos conselhos sejam implementadas por meio de monitoramento e controle social dos orçamentos; o Organizar feedback entre conselheiros e bases, desenvolvendo capacidade do conselheiro para ser porta-­‐voz da luta do movimento; o Pensar a articulação entre os conselhos ou fórum de conselhos para evitar fragmentação das ações e realizar objetivos comuns e monitoramento. •
Para além dos conselhos: o Não apostar somente nos conselhos, mas também atuar na pressão social; QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 40 DE 42 o Questionar o conselho como instrumento exclusivo da democracia representativa; o Atuar em redes, articulações e fóruns regionais e nacionais; o Radicalizar ações no sentido da crítica ao modelo da democracia direta. Em termos de visão de cidade •
Superar a fragmentação e pulverização dos conselhos. •
Evitar o debate fragmentado, por meio da reflexão intersetorial sobre a cidade. QUESTÕES URBANAS E DIREITO À CIDADE – NOVEMBRO DE 2012 – PÁGINA 41 DE 42 Os 12 principais desafios para o direito à cidade no Brasil priorizados pelos parceiros da Misereor no encontro de São Paulo Fortalecer a sociedade civil 1. Repensar modelos de gestão democrática. 2. Desenvolver capacitação de lideranças. 3. Promover a autogestão e avançar na alternativa da propriedade coletiva da terra. 4. Democratizar o acesso à justiça. Garantir acesso à terra 5. Garantir acesso à terra bem localizada, considerando os regulamentos existentes e a mobilidade urbana. 6. Resolver conflitos fundiários, levando em conta as questões de justiça socioambiental. 7. Garantir inclusão e permanência da população de baixa renda nos centros urbanos, sempre que houver políticas de revitalização nessas áreas. Desenvolver política urbana 8. Assegurar política de habitação e desenvolvimento urbano com programas diversificados que respeitem as diversidades regionais. 9. Aprovar a PEC 285. Lutar contra a violência urbana 10. Repensar a política de segurança versus violência na perspectiva dos direitos humanos. 11. Lutar contra a criminalização da pobreza, das lideranças e dos movimentos. 12. Lutar contra violências por motivos de raça, etnia, juventude e gênero. (Garantir recursos para as políticas públicas e para formação)
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