XXII Encontro Nacional de Engenharia de Produção
Curitiba – PR, 23 a 25 de outubro de 2002
PROPOSTA PARA AVALIAÇÃO DA EFICIÊNCIA DAS
EMPRESAS DE SANEAMENTO NO BRASIL - UMA VISÃO
ATRAVÉS DO DEA (DATA ENVELOPMENT ANALYSIS)
carlos eduardo tavares de castro, mestrando
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro – PUC/RJ – Dep. Enga Industrial – Ed. Cardeal Leme, 9o
andar – R: Marquês de São Vicente, 225 - Gávea - Rio de Janeiro - RJ – 22453-900 – [email protected]
leonardo junqueira lustosa, Ph.D.
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro – PUC/RJ – Dep. Enga Industrial – Ed. Cardeal Leme, 9o
andar – R: Marquês de São Vicente, 225 - Gávea - Rio de Janeiro - RJ – 22453-900 – [email protected]
This work proposes a non-parametric study of the relative efficiency of the water
companies in Brazil, both private and state controlled, in order to asses their managerial
performance
The study applies the DEA (Data Envelopment Analysis) methodology and also
uses the Stepwise techniques to solve the problem of selecting the variables of the model.
Following the identification of the efficient companies the main source of inefficiency of
the others will be investigated to obtain a more precise interpretation. The study will be
based on a data set publicly provided by the “Sistema Nacional de Informações sobre
Saneamento” as well as on ancillary information from other public agencies.
We believe that the results obtained will help to identify the variables that deserve
more attention, offering indication on the necessary actions for the improvement of
managerial performance and for redirecting investments.
Finally, we think that the conclusions of this work will help the companies in
looking for the best practices in the market, in an effort to continuously improve their
performances.
Efficiency, performance, DEA.
1 – Introdução
No atual contexto nacional, uma preocupação que vem assumindo cada vez mais
importância é a gestão das empresas responsáveis pelos serviços de fornecimento de água e
coleta de esgoto, seja no âmbito estadual, regional ou municipal. Como uma maneira de
mapear e conhecer a qualidade e a amplitude dos serviços prestados pelas concessionárias
de saneamento básico que atuam no país, foi instituído em 1995 o Sistema Nacional de
Informações sobre Saneamento (SNIS) dentro do Programa de Modernização do Setor de
Saneamento (PMSS), vinculado à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da
Presidência da República (SEDU/PR) e executado com o apoio do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA). O Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgoto é um
instrumento essencial para a formulação e a execução da Política Nacional de Saneamento,
inclusive para orientar o processo de transformação do setor, pois é a principal fonte de
informação sobre o setor de saneamento no Brasil e se apóia em um banco de dados
administrado na esfera federal, cujo conteúdo engloba todas as questões sobre a prestação
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de serviços de água e esgoto, de caráter operacional, gerencial e financeiro (SNIS, 2000).
Pensando em mensurar a qualidade dos serviços prestados, CUNHA (2001) propõe
o estudo do potencial dos indicadores no gerenciamento de empresas ligadas ao setor de
saneamento básico, de forma a conseguir, na maioria dos casos, identificar e corrigir os
desvios das metas traçadas pelas empresas. Entretanto, apesar das medidas efetuadas
permitirem ajustes no processo produtivo de acordo com metas preestabelecidas, o caráter
isolado de operação da empresa dificulta a utilização de benchmarks que em muito
contribuem para com a administração das companhias. Isso significaria dizer que pode-se
estar atingindo, ou mesmo superando, os objetivos determinados sem estar,
necessariamente, operando da melhor maneira, da forma mais eficiente.
As empresas prestadoras de serviço público, ligadas ao setor de saneamento básico,
estão sendo obrigadas a ter desempenhos consideráveis e a buscar estratégias de gestão que
permitam uma atuação com foco empresarial. Como consequência, buscam atingir
objetivos comerciais, praticam preços de serviços e salários compatíveis com o mercado e
adotam padrões de eficiência, conhecendo o custo real da prestação de seus serviços, de
maneira a se atingir uma autonomia financeira, seguindo as linhas de ação propostas pelo
PMSS (ARAÚJO, Francisco, 2000).
O setor passa por um momento onde a eficiência será uma variável decisiva para o
sucesso das empresas, seja por proporcionar maior retorno aos acionistas, seja por executar
políticas sociais que beneficiem cada vez mais a população, independente da origem de seu
controle ser privado, estatal ou misto.
Desta forma, utilizando-se da metodologia conhecida por Data Envelopment
Analysis (DEA), com o auxílio da técnica de regressão Stepwise para a seleção de
variáveis, tentaremos identificar, no setor de saneamento básico brasileiro, as companhias
que estão operando de forma mais eficiente de modo a serem consideradas modelos a
serem seguidos, e quais as variáveis estão afetando o desempenho das menos eficientes.
Além disso, procuraremos esclarecer os motivos e razões de tal influência.
2 – Objetivos do Estudo
O presente estudo virá a ser desenvolvido como parte de uma dissertação de
mestrado em Engenharia de Produção da PUC/RJ, propondo a aplicação da metodologia
DEA, em conjunto com a técnica Stepwise para seleção de variáveis, a um universo
formado pelas empresas prestadoras de serviços que atenderam ao chamado e participaram
do Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgoto – 2000, de modo similar à utilizada por
SILVA (2000) para avaliação da eficiência de instituições financeiras que atuam no Brasil.
O propósito principal desse estudo será apresentar às entidades governamentais tais
como IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada) e a SEDU/PR (Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência) dentre outras, a entidades de classe
tipo ASSEMAE (Associação Nacional dos Serviços de Saneamento) e ABCON
(Associação Brasileira das Concessionárias de Serviços Públicos de Água e Esgoto), além
das próprias companhias de saneamento, uma metodologia que permita a avaliação da
eficiência relativa dessas empresas em relação às demais, procurando destacar as variáveis
sobre as quais poderão ser feito esforços com o intuito de melhorar o desempenho perante
a fronteira de eficiência. Tal fato poderá permitir ao administrador uma adequação de suas
estratégias, através da comparação com as melhores práticas do setor, levando,
possivelmente, à obtenção de melhores resultados.
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3 – Relevância do Estudo
Pode-se considerar relevante neste trabalho a idéia de aplicação das técnicas do
DEA ao setor de serviços, uma área ainda pouco estudada sob essa ótica no Brasil, sendo
que os resultados gerados com base na abordagem não-paramétrica apresentam um melhor
detalhamento do que os obtidos por análises paramétricas, sendo mais adequados para
servir como indicadores quanto à tomada de decisões de natureza gerencial.
Entende-se como importante e de grande contribuição na realização deste trabalho,
o fato de se buscar uma abordagem do setor de saneamento de forma comparativa, mas
respeitando e, ao mesmo tempo, isolando as particularidades de cada uma das empresas,
fazendo com que as eficientes, e também as ineficientes, sejam detectadas,
complementando as análises absolutas de determinados índices, que muitas vezes
caracterizam as avaliações setoriais que buscam destacar a melhor empresa do ramo.
Apesar de no Brasil não ter sido encontrado trabalho algum envolvendo essa
técnica e o setor objeto de análise, no exterior já existem artigos abordando a metodologia
DEA e o setor de políticas públicas, em especial os serviços de água e esgoto
(THANASSOULIS, 2000).
Como os desempenhos das administrações e das políticas adotadas pelas empresas
estarão sendo avaliados, o DEA apresenta-se como uma ferramenta de grande utilidade,
pois permite a comparação de resultados de dimensões distintas o que, nem sempre,
apresenta-se como uma tarefa simples quando das análises tradicionais.
4 – Delimitação do Estudo
As informações que servirão como base para o presente estudo têm como referência
o ano de 2000, a partir de informações fornecidas pelas próprias prestadoras de serviços ao
SNIS.
Cabe ressaltar que o modelo a ser desenvolvido é de caráter acadêmico, já estudado
em larga escala nos meios científicos internacionais, e tem como intuito o desenvolvimento
de uma dissertação de mestrado, não devendo ser encarado como uma ferramenta pronta e
acabada, capaz de solucionar e/ou atender todas as demandas existentes para análise de tão
complexo setor. Entretanto, acredita-se que o resultado final a ser apresentado permitirá
análises importantes com relação às empresas selecionadas, contribuindo para a tomada de
decisões gerenciais e, também, estratégicas.
Não se tem a menor pretensão em encerrar quaisquer discussões sobre eficiência,
uma vez que tal assunto permite diferentes abordagens.
5 – A Técnica DEA
O trabalho irá utilizar os métodos não-paramétricos, que se derivam das técnicas de
DEA (Data Envelopment Analysis), iniciadas por Farrel (1957) e ampliadas por Charnes,
Cooper e Rhodes (1978) e Banker, Charnes e Cooper (1984). A idéia é desenvolver uma
metodologia que atribua valores a cada uma das empresas através da comparação de seus
desempenhos, de maneira que o maior valor seja dado à unidade mais eficiente,
lembrando-se que não se busca valores absolutos nessa medida de eficiência, mas sim
valores relativos, permitindo que as unidades mais eficientes se transformem em
benchmarking. A partir da determinação e comparação de eficientes versus ineficientes,
fica mais fácil para o gestor entender a natureza das ineficiências e realocar recursos para
aumentar a produtividade. No método DEA a eficiência de cada unidade produtiva em
análise (DMU – Decision Making Unit) é mensurada em relação às outras DMU`s, sujeita
a simples restrição de que todas as DMU`s estejam na fronteira de eficiência, ou abaixo
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dela. Assim, enquanto as técnicas estatísticas tradicionais para mensuração de eficiência
consideram os produtores em relação a um produtor médio, a técnica DEA é um método de
pontos extremos e compara cada produtor apenas com os melhores produtores de um
determinado grupo (CHARNES et al 1994). A figura 1 abaixo apresenta essa fronteira.
Fig. 1 – Fronteira de Eficiência (adaptado de Emrouznejad, A., 2001)
Na figura 1, os pontos P1, P2, P3 e P4 encontram-se sobre a fronteira de eficiência
e P5 e P6 estão abaixo. Logo, são eficientes P1, P2, P3 e P4 e ineficientes P5 e P6.
Desta maneira, pode-se entender DEA como uma técnica de programação linear
onde o grupo de melhores práticas, ou seja, a fronteira de observações, é constituído por
aquelas unidades em relação as quais nenhuma outra unidade de tomada de decisão, ou
combinação linear de unidades, tem tantos ou mais de todos os outputs, dados os inputs, ou
tão pouco ou menos de todos os inputs, dados os outputs.
Como o método é comparativo, na hora de selecionar os grupos de empresas que
serão analisadas dever-se-á selecionar empresas homogêneas, isto é, aquelas que
desempenhem as mesmas atividades, que tenham objetivos comuns e trabalhem sob
condições de mercado aproximadas, sendo que os fatores que caracterizam o desempenho
de todas as unidades do grupo deverão ser iguais, exceto por diferenças em intensidade e
magnitude. A eficiência relativa a ser obtida através do modelo será referente às empresas
e atributos selecionados, limitando as conclusões, uma vez que podem existir fatores que
não estão sendo analisados. A análise comparativa do desempenho das unidades de
negócio utilizando a DEA proporciona uma oportunidade para promover a melhoria
contínua, através do aprendizado compartilhado entre as mais eficientes com as menos
eficientes (ARAÚJO, Paula, 2000).
A seleção das variáveis que deverão ser colocadas no sistema para modelagem
precisa ser feita com cuidado, pois em situações com um elevado número, a escolha dos
fatores poderá influenciar na construção da fronteira eficiente e, consequentemente,
interferir nas análises das unidades eficientes e ineficientes. Por isso, a importância de se
buscar uma lista maior possível de fatores. Deve-se ressaltar que as variáveis podem ser
controladas ou não controladas pelas DMU`s, como as interferências governamentais
através da criação de decretos reguladores ou mesmo um súbito aumento populacional,
constituindo-se em fatores que podem afetar a análise da DMU em questão.
No desenvolvimento deste trabalho, pretende-se selecionar as variáveis através do
método Stepwise, que é baseado no critério de grau de ajustamento, da proximidade
existente com a fronteira eficiente. Ao optar por um método de escolha dos fatores, ao
invés de seguir a determinação de analistas quanto às variáveis mais representativas,
pretende-se incorporar o parâmetro que permite um melhor ajuste das DMU`s à fronteira
de eficiência.
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Como se trata de um problema de pesquisa operacional, todas as variáveis devem
ser definidas como input ou output antes de se aplicar a metodologia DEA, pois durante o
processo o que se buscará é a maximização dos resultados ou a minimização dos recursos
utilizados.
Para a adoção da metodologia DEA será necessário escolher a orientação do
modelo a ser seguido no estudo de caso envolvendo o setor de saneamento. As
possibilidades existentes são:
- input orientado: baseia-se na redução dos insumos utilizados, sem alteração nos níveis
dos outputs;
- output orientado: busca-se maximizar o nível de saída dos produtos/serviços, sem
aumentar o nível atual de inputs.
Portanto, a realização de um estudo desse tipo, que trata da mensuração da
eficiência produtiva das empresas prestadoras dos serviços de água e esgoto, sob diferentes
perspectivas, pode contribuir para que a administração central, assim como também órgãos
reguladores ou governamentais, aumentem e melhorem sua capacidade de entendimento
quanto aos resultados apresentados pelas empresas, criando oportunidades para atuações
corretivas, fiscalizações mais abrangentes e uma melhor orientação quanto a políticas de
financiamento.
6 - Resultados
Os resultados obtidos através da metodologia utilizada ajudarão a identificar as
variáveis que merecem ser objeto de maior atenção, oferecendo indicativos sobre as ações
necessárias para a melhoria de desempenho, subsidiando as tomadas de decisões quanto a
estrutura adequada para funcionamento, definição de metas e outros fatores vinculados ao
funcionamento de uma empresa nesse setor específico.
Não pode ser desconsiderado que esse tipo de avaliação poderá vir a questionar a
relevância dos índices financeiros, por exemplo a lucratividade, como indicadores na
análise do desempenho relativo de empresas de um determinado setor. Considerar apenas a
lucratividade pode esconder ineficiências, além de outros problemas gerenciais, enquanto
que fatores ambientais podem favorecer ou prejudicar os resultados. A figura 2 abaixo
traduz essa idéia.
Fig. 2 – Matriz de Lucratividade e Eficiência (adaptado de Emrouznejad, A., 2001)
Empresas mal administradas podem apresentar lucros, a despeito de sua má gestão,
enquanto que outras bem gerenciadas podem ter desempenho abaixo do esperado devido
exclusivamente às condições ambientais. Num setor onde as empresas, mesmo privadas,
têm de atender a determinados critérios sociais, uma gestão ineficiente e que inibe o
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alcance de um desempenho melhor significa, no mínimo, estar deixando de oferecer um
serviço de melhor qualidade à população.
Merece destaque a necessidade de uma interpretação adequada dos resultados
obtidos, devendo os mesmos ser encarados como indicativos de potenciais melhorias e não
deterministas com relação ao que deve ser feito, visando evitar enganos a respeito das
medidas corretivas a serem adotadas.
Espera-se, com a conclusão deste trabalho, deixar como legado propostas que
contribuirão para o sistema de controle e avaliação das empresas, espelhando-se nas
melhores práticas exercidas no mercado, de maneira a alcançar níveis de desempenho mais
próximos do ideal.
7 – Referências Bibliográficas
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de Serviços de Água e Esgoto. Dissertação de M.S. em Engenharia Civil/Produção
Civil, UFF. Niterói, 2000.
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Administração, UFPE. Recife, 2000.
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CUNHA, Patrícia Fassheber Ferreira. Potencial dos Indicadores de Desempenho no Setor
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Coventry CV4 7AL, UK, 1995-2001. http://www.deazone.com [capturado em 14 de
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Brasileiras, segundo a metodologia do Data Envelopment Analysis (DEA). Dissertação
de M.S. em Administração, COPPEAD/UFRJ. Rio de Janeiro, 2000.
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European Journal of Operational Research, V. 127, pp. 1-13, 2000.
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