UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
HÉLIO RICARDO MASCARENHAS FONSECA
GESTÃO DE SAÚDE PÚBLICA - UM DESAFIO
À CAPACITAÇÃO PROFISSIONAL
Rio de Janeiro
2008
HÉLIO RICARDO MASCARENHAS FONSECA
GESTÃO DE SAÚDE PÚBLICA - UM DESAFIO
À CAPACITAÇÃO PROFISSIONAL
Trabalho de Conclusão de curso de PósGraduação “lato sensu” para obtenção do
certificado de especialização em Administração
em Saúde, promovido pela Universidade Candido
Mendes - Instituto A Vez do Mestre.
Professora Orientadora:
Ana Paula Ribeiro
Rio de Janeiro
2008
“Não basta ensinar ao homem
uma especialidade, pois, ele se
tornará uma máquina e não uma
personalidade. É necessário que
adquira um sentimento, um senso
prático do que vale a pena ser
empreendido, daquilo que é bom
e moralmente correto”.
(Sir Isaac Newton).
“Dedico este trabalho a grande
amiga e companheira de todas as
horas, Maria do Carmo a quem
tenho o orgulho de chamar de
Mãe”.
AGRADECIMENTOS
Agradecer significa reverenciar o comportamento, a colaboração, o incentivo, o
carinho e amor, sempre demonstrados por pessoas especiais, que direta ou indiretamente,
estiveram envolvidas para a obtenção do resultado desejado.
É nesta oportunidade que aproveito para agradecer, reconhecendo e tornando
publico, o quanto vocês foram importantes, para que eu pudesse realizar mais este sonho.
A DEUS, por ser inspiração constante em minha vida, grande colaborador que
colocou em meu caminho pessoas extremamente competentes que me trouxeram ate aqui.
A Professora Drª. Ana Paula Ribeiro, minha orientadora, por sua sensibilidade e
orientação precisa atributos decisivos para o resultado deste trabalho.
A minha mãe, por seu apoio incondicional, que guardou o meu mundo em suas mãos,
para í-lo como refúgio.
A minha namorada, que tantas vezes deixei em segundo plano, por meu tempo ter se
tornado tão limitado.
Aos Amigos e Familiares, que ficaram tanto tempo esperando uma visita que nunca
aconteceu, que se acostumaram com os “parabéns” atrasados.
gratidão e o meu muito obrigado!
A todos, minha eterna
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
I – DESENVOLVIMENTO
1 – Política de Saúde no Brasil a partir de 1980
2
1.1 – Década de 1980
2
1.2 – Década de 1990
4
2 – O Cenário Atual
9
2.1 – Estrutura do Ministério da Saúde
10
2.2 – A Saúde na Mídia
14
2.3 – O Sistema de Informação
19
2.4 – Gestão de Pessoas
21
2.5 – Recursos Financeiros e Dados Estatísticos do Setor
24
3 – Ferramentas da Administração Eficaz
27
3.1 – Legislação
28
3.2 – Capacitação
30
3.3 – Austeridade
34
CONSIDERAÇÕES FINAIS
36
REFERÊNCIAS
37
RESUMO
Este estudo refere-se à elaboração e análise do cenário contemporâneo da gestão de saúde no
Brasil, tomando por base pesquisas de dados históricos, notícias, trabalhos acadêmicos, livros,
sites, entrevistas e opiniões de profissionais especializados na área de gestão de saúde.
Iniciando por um resumo histórico da política de saúde no Brasil a partir da década de 1980,
no decorrer do desenvolvimento foram abordados alguns temas relacionados à gestão de
saúde pública como: estrutura do Ministério da Saúde, sistema de informação, recursos
humanos, recursos financeiros e dados estatísticos. A análise dos fatos possibilitou a
constatação de que os motivos da problemática da Saúde não se reduzem apenas à escassez de
recursos. Nesse contexto, encontramos inúmeros casos de desvio e desperdício de dinheiro
público causado por gestões equivocadas. Como solução, a adequação dos recursos humanos
é uma tarefa prioritária que envolve a capacitação profissional e a contratação através de
concursos públicos. Considerando a gestão de saúde pública no cenário atual e suas
necessidades de ajustes, o resultado final da análise é uma reflexão sobre a legislação, a
capacitação e a austeridade como excelentes ferramentas para a redução dos problemas
enfrentados no cotidiano da saúde no país, e que devem ser utilizadas por gestores capacitados
profissionalmente.
Palavras-chave: Saúde, Gestão, e Capacitação.
INTRODUÇÃO
A crise do sistema de saúde no Brasil está presente no nosso dia a dia podendo ser
constatada através de fatos amplamente conhecidos e divulgados pela mídia. Os enfoques
mudam de tempos em tempos, mas o tema sempre volta à questão: caos econômico e
administrativo, além do péssimo atendimento. Com certeza os problemas da saúde seriam
menores se esses recursos tivessem sido geridos de forma profissional. A administração
pública brasileira ainda se caracteriza pela morosidade, pela falta de eficácia e eficiência e,
principalmente, pelo descaso das autoridades para com os seus deveres. Diante desses fatos,
surgem alguns questionamentos: quais seriam as causas desse caos? Falta de formação dos
gestores ou excesso de burocracia no sistema? O cargo de gestor da saúde deve continuar
sendo ocupado por indicação, ou por concursos?
O objetivo deste trabalho é elaborar um cenário da gestão de saúde no Brasil, da década
de 1980 até os dias atuais, baseado em pesquisa de dados históricos e notícias recentes
divulgadas pela mídia, com ênfase na gestão do Rio de Janeiro. No decorrer do
desenvolvimento serão analisados alguns temas relacionados à gestão de saúde pública, como
por exemplo, sistema de informação, recursos humanos, recursos financeiros e legislação, que
servirão para embasar considerações a respeito de uma nova visão, que estimule a consciência
pública sobre o exercício da administração da saúde por profissionais com formação
específica.
É clara a necessidade dos governos em assumir uma postura empreendedora - voltada
para o cidadão como cliente, que busque uma administração por resultados, orientada por
processos de avaliação contínua. No caso do setor de saúde no Brasil, em especial no Rio de
Janeiro, as notícias falam sobre prejuízos aos cofres públicos e constantemente vemos pessoas
assumirem cargos de gestor em saúde no âmbito governamental, cuja formação, na maioria
das vezes, é totalmente adversa à atribuição que lhe foi imputada. Sendo assim, a importância
desse trabalho é a análise dos fatos sob o ponto de vista da administração moderna, sugerindo
a conscientização da sociedade e o envolvimento num processo de mudanças, principalmente
no que se refere à atual forma de nomeação de gestores de saúde.
A metodologia utilizada consiste na coleta e análise de dados científicos de trabalhos
acadêmicos, livros, sites, estudos de casos, entrevistas e opiniões de profissionais
especializados na área de gestão de saúde.
I – DESENVOLVIMENTO
1. POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL A PARTIR DE 1980
Analisando a evolução histórica da política de saúde no Brasil, podemos afirmar que ela
está relacionada diretamente com a evolução político-social e econômica da sociedade
brasileira e que a dualidade entre medicina preventiva e curativa sempre foi uma constante
nas diversas políticas de saúde implementadas.
Dentro da política do Estado brasileiro, a saúde sempre foi deixada à margem do
sistema, como a moldura de um quadro, tanto no que diz respeito à solução dos grandes
problemas de saúde que afligem a população, quanto na destinação de recursos direcionados
ao setor saúde. Para que possamos analisar a realidade atual é necessário conhecer os
determinantes históricos envolvidos, e para tanto, vamos considerar alguns dos principais
fatos ocorridos a partir de 1980.
1.1 Década de 1980
Em 1981, aconteceu a criação do Conselho Consultivo de Administração da Saúde
Previdenciária (CONASP) ligado ao INAMPS. O CONASP passou a absorver em postos de
importância alguns técnicos ligados ao movimento sanitário, tornando mais rigorosa a
fiscalização da prestação de contas dos prestadores de serviços credenciados, na tentativa de
conter custos e combater fraudes. Entre as propostas do plano estão: reversão gradual do
modelo médico-assistencial através do aumento da produtividade do sistema, da melhoria da
qualidade da atenção, da equalização dos serviços prestados as populações urbanas e rurais,
da eliminação da capacidade ociosa do setor público, da hierarquização, da criação do
domicílio sanitário, e montagem de um sistema de auditoria médico-assistencial.
O CONASP encontrou oposição da Federação Brasileira de Hospitais e de medicina de
grupo, que viam nesta tentativa a perda da sua hegemonia dentro do sistema e a perda do seu
status. Esses grupos se opuseram e conseguiram derrotar dentro do governo com a ajuda de
parlamentares um dos projetos mais interessantes de modelo sanitário, que foi o PREVSAÚDE, que depois de seguidas distorções acabou por ser arquivado.
Devido ao agravamento da crise financeira na época, o sistema redescobriu a existência
do setor público de saúde e a necessidade de se investir nesse setor, que trabalhava com um
custo menor atendendo a uma grande parcela da população carente de assistência.
Em 1983, as foram criadas as Ações Integradas de Saúde (AIS) - Projeto interministerial
(Previdência-Saúde-Educação), visando um novo modelo assistencial que incorporava o setor
público, procurando integrar ações curativas-preventivas e educativas ao mesmo tempo.
Assim, a Previdência passa a comprar e pagar serviços prestados por estados, municípios,
hospitais filantrópicos, públicos e universitários. Este período coincidiu com o movimento de
transição democrática, com eleição direta para governadores e vitória esmagadora de oposição
em quase todos os estados nas primeiras eleições democráticas em 1982.
Em 1985, o movimento das DIRETAS JÁ e a eleição de Tancredo Neves marcaram o
fim do regime militar, gerando diversos movimentos sociais inclusive na área de saúde, que
culminaram com a criação das associações dos secretários de saúde estaduais (CONASS) ou
municipais (CONASEMS), e com a grande mobilização nacional por ocasião da realização da
VIII Conferência Nacional de Saúde (Congresso Nacional, 1986), a qual lançou as bases da
reforma sanitária e do SUDS (Sistema Único Descentralizado de Saúde). Estes fatos
ocorreram concomitanmente com a eleição da Assembléia Nacional Constituinte em 1986 e a
promulgação da nova Constituição em 1988.
A Constituição de 1988 procurou garantir a saúde como um direito de todos e um dever
do estado. O SUS é definido pelo artigo 198 da Constituição Federal do seguinte modo: “As
ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada, e
constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes”: I Descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II - Atendimento integral,
com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; III Participação da comunidade. “Parágrafo único - o sistema único de saúde será financiado,
com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, além de outras fontes”.
O texto constitucional demonstra claramente que a concepção do SUS é baseada na
formulação de um modelo de saúde voltado para as necessidades da população, procurando
resgatar o compromisso do estado para com o bem-estar social, especialmente no que refere a
saúde coletiva, consolidando-o como um dos direitos da cidadania. Esta visão refletia o
momento político da sociedade brasileira, recém saída de uma ditadura militar, a sociedade
procurava garantir na nova constituição os direitos e os valores da democracia e da cidadania.
1.2 Década de 1990
Em 1990, o governo editou as Leis 8.080 e 8.142, conhecidas como Leis Orgânicas da
saúde. Apesar do SUS ter sido definido pela Constituição de 1988, ele somente foi
regulamentado em 19 de setembro de 1990 através da Lei 8.080. Esta lei define o modelo
operacional do SUS, propondo a sua forma de organização e de funcionamento. O SUS é
concebido como o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições
públicas federais, estaduais e municipais, da administração direta e indireta e das fundações
mantidas pelo Poder Público. A iniciativa privada poderá participar do SUS em caráter
complementar. Foram definidos como princípios doutrinários do SUS:
Universalidade – o acesso às ações e serviços deve ser garantido a todas as pessoas,
independentemente de sexo, raça, renda, ocupação, ou outras características sociais ou
pessoais;
Equidade – é um princípio de justiça social que garante a igualdade da assistência à saúde,
sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie. A rede de serviços deve estar atenta às
necessidades reais da população a ser atendida;
Integralidade – significa considerar a pessoa como um todo, devendo as ações de saúde
procurar atender a todas as suas necessidades.
Destes, derivaram alguns princípios organizativos, que são:
Hierarquização – Entendida como um conjunto articulado e contínuo das ações e serviços
preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de
complexidade do sistema; referência e contra-referência;
Participação Popular – Democratização dos processos decisórios consolidado na participação
dos usuários dos serviços de saúde nos chamados Conselhos Municipais de Saúde;
Descentralização Política Administrativa – consolidada com a municipalização das ações de
saúde, tornando o município gestor administrativo e financeiro do SUS;
Pela abrangência dos objetivos propostos e pela existência de desequilíbrios
socioeconômicos regionais, a implantação do SUS não tem sido uniforme em todos os estados
e municípios brasileiros, pois para que isto ocorra é necessária uma grande disponibilidade de
recursos financeiros, de pessoal qualificado e de uma política efetiva a nível federal, estadual
e municipal para viabilizar o sistema.
No período de 1991 a 1994, com a eleição do Fernando Collor de Mello é implementada
com toda a força uma política neoliberal-privatizante, com um discurso de reduzir o Estado
ao mínimo. Embora no discurso as limitações dos gastos públicos devessem ser efetivadas
com a privatização de empresas estatais, na prática a redução de gastos atingiu a todos os
setores do governo, inclusive o da saúde. Neste período o governo começou a editar as
chamadas Normas Operacionais Básicas (NOB), que são instrumentos normativos com o
objetivo de regular a transferência de recursos financeiros da união para estados e municípios,
o planejamento das ações de saúde, os mecanismos de controle social, dentre outros.
Em 1993, em função da criação do SUS e do comando centralizado do sistema pertencer
ao Ministério da Saúde, o INAMPS tornou-se obsoleto e foi extinto em 1993. Nesse mesmo
ano, em decorrência dos péssimos resultados da política econômica especialmente no combate
do processo inflacionário, da falta de uma base de apoio parlamentar, e de uma série de
escândalos de corrupção, o Presidente Fernando Collor de Mello sofreu um processo de
Impeachment e perdeu seu mandato presidencial, assumindo a presidência o então vicepresidente, Itamar Franco.
Em 1994, o então Ministro da Previdência Antônio Brito, em virtude do aumento
concedido aos benefícios dos previdenciários do INSS, e alegando por esta razão, não ter
recursos suficientes para repassar para a área de saúde, determinou que os recursos recolhidos
da folha salarial dos empregados e empregadores seriam destinados somente para custear a
Previdência Social. Apesar de estar descumprindo três Leis Federais que obrigavam a
previdência a repassar os recursos financeiros para o Ministério da Saúde, o Ministério da
Previdência a partir daquela data não mais transferiu recursos para a área da saúde, agravando
a crise financeira do setor.
Em 1995 Fernando Henrique Cardoso assume o governo, mantendo e intensificando a
implementação do modelo neoliberal, atrelado à ideologia da globalização e da redução do
“tamanho do Estado”.
Em 1996, a crise de financiamento do setor saúde se agrava e na busca de uma
alternativa econômica como fonte de recurso exclusiva para financiar a saúde, o então
Ministro da Saúde - Adib Jatene - propõe a criação da CPMF (contribuição provisória sobre
movimentação financeira). O imposto foi aprovado Congresso Nacional, passando a vigorar a
partir de 1997. É importante mencionar que o imposto teria vigência de um ano, e que os
recursos arrecadados somente poderiam ser aplicados na área de saúde. No final de 1996, o
ministro da saúde sentiu que os seus esforços para aumentar a captação de recursos para a
saúde tinham sido em vão, pois o setor econômico do governo deduziu dos recursos do
orçamento da União destinados para a saúde, os valores previstos com a arrecadação da
CPMF, seu pedido de demissão aconteceu em decorrência desse fato. Foram freqüentes as
denúncias de desvios, por parte do governo, na utilização dos recursos arrecadados para cobrir
outros déficits do tesouro, desde a implantação da CPMF.
Em 1997 o governo Fernando Henrique Cardoso intensificou as privatizações de
empresas estatais (a Companhia Vale do Rio Doce é privatizada) e agendou no Congresso
Nacional a reforma previdenciária, administrativa e tributária na busca do chamado “Estado
mínimo”. A crise de financiamento do SUS agrava a operacionalização do sistema,
principalmente no que se refere ao atendimento hospitalar. A escassez de leitos nos grandes
centros urbanos passa a ser uma constante. Os hospitais filantrópicos, especialmente as Santas
Casas de Misericórdia, de todo o país tomam a decisão de criar planos próprios de saúde,
atuando no campo da medicina supletiva A Santa Casa de Belo Horizonte faz o mesmo e
lança o seu plano de saúde, o que implica numa diminuição de leitos disponíveis para o SUS.
Os Hospitais Universitários, último reduto da assistência médica hospitalar de excelência à
nível do SUS, também entram em crise. “São forçados” a reduzir o número de atendimentos,
e induzidos pelo próprio governo à privatização como solução para resolver a crise financeira
do setor. O motivo da crise foi o baixo valor pago pelos serviços prestados pelos hospitais
conveniados ao SUS e a demora na liberação desses recursos.
O governo editou a Norma Operacional Básica (NOB)96 – que passou a vigorar
efetivamente somente a partir de janeiro de 1998, dividindo as condições em: Gestão Plena do
Sistema Municipal, que incorpora a gestão de média e alta complexidade e Gestão Plena de
Atenção Básica, onde os municípios se responsabilizam pela gestão dos serviços básicos de
saúde. Para garantir a operacionalização desses novos procedimentos, em 1998 foi criado o
Piso de Atenção Básica (PAB), no qual os recursos passaram a ser diretamente proporcionais
ao número de habitantes do município, possibilitando uma maior estabilidade no
planejamento das ações de saúde local.
Em 1998 as privatizações alcançam o setor de energia elétrica e sistema de
telecomunicações (Telebrás). No congresso foram aprovadas a reforma administrativa e da
previdência. Apesar de assumir todos os compromissos com a agenda econômica da
globalização, o país sofreu as conseqüências de ataques especulativos de investidores
internacionais, que lucraram com as altas taxas de juros oferecidos pela política econômica do
governo. Em outubro de 1998, Fernando Henrique Cardoso foi reeleito para mais 4 anos de
governo. Tendo em vista a crise econômica vivida pelo Brasil e outros países “emergentes” o
governo FHC aumenta ainda mais os juros para beneficiar os especuladores internacionais e
propõe para o povo um ajuste fiscal prevendo a diminuição de verbas para o orçamento de
1999, inclusive na área de saúde. O corte previsto nesta área foi de cerca de R$ 260 milhões.
Ao longo da década de noventa, sob indução institucional combinada à ação de grupos
ativos, foram também organizados conselhos multipartites (os conselhos de saúde) como
entes voltados a compartilhar com o executivo funções de formulação e regulação na política
de saúde. Associações civis, organizações não governamentais, grupos religiosos, clientelas
organizadas, entre outros, convergiram para esses organismos, assim como entidades de
defesa de direitos do consumidor. Os conselhos de saúde previstos pela Constituição de 1988
e regulamentados pela Lei 8.142 de 1990 são compostos por representantes governamentais,
de profissionais de saúde e de entidades comunitárias. Constituídos ao longo da década de
noventa, o escopo de sua intervenção dá-se por nível de governo. Assim, existe o Conselho
Nacional de Saúde e os Conselhos Estaduais e Municipais. Segundo a regulamentação em
vigor, possuem caráter deliberativo para questões ligadas ao setor saúde e relacionadas a cada
executivo governamental. A dinâmica desses conselhos é bastante associada à agenda política
local e seu papel na regulação é bastante variável. Nos locais, onde o organismo funciona
como um efetivo colegiado político, o papel regulatório envolve desde o estabelecimento de
normas e prioridades para a política de saúde, mediante conferências anuais e o
estabelecimento de um plano de intervenção, até funções de ouvidoria pública e fiscalização
da qualidade dos serviços prestados pelo sistema público. Os conselhos de saúde estão
consolidados no país e seu funcionamento é um dos requisitos para o acesso a recursos da
união para estados e municípios.
Eventos recentes no setor saúde demonstram a implementação da agenda reformadora
com a criação de novas agências regulatórias para a vigilância sanitária e saúde suplementar.
O setor de saúde suplementar está sujeito a dois macro-regimes regulatórios (estatal
normativo e tripartismo), em que o padrão normativo foi exercido inicialmente de forma
competitiva pelo Ministério da Saúde, por meio do Departamento de Saúde Suplementar, e
Ministério da Fazenda, pela SUSEP. No caso, as funções dos dois organismos foram
transferidas para a agência reguladora na órbita do Ministério da Saúde. A transição esperada
no caso, em função da alta pulverização do mercado de planos e seguros de saúde, está na
transferência de elementos da política regulatória do padrão normativo para o tripartite. O
tripartismo aparece como solução única ou combinada para três segmentos da política
regulatória: saúde suplementar; prestadores privados do SUS; e as próprias relações entre
níveis de governo no SUS.
O processo de descentralização da saúde, não ocorreu de forma homogênea no país. De
acordo com dados do Nepp (Núcleo de Estudos de Políticas Públicas) da Unicamp, em seu
relatório do ano de 2000, pesquisas permitiram observar "modelos próprios" de
descentralização, isto é, estados e municípios tentando buscar nos recursos locais - físicos,
financeiros e humanos - a melhor maneira de se adaptar às novas regras. A criação e a
implementação de uma série de programas com a descentralização e a municipalização da
saúde, permitiu a cada município, conhecedor de seus problemas, agir de acordo com as suas
necessidades. Os resultados da descentralização também não são homogêneos. São diversas as
razões: dimensão continental do país, diferenças regionais e uma enorme quantidade de
municípios existentes, dos quais a maioria de pequeno porte. Segundo Gerschman, "a
implementação da política de saúde do SUS é marcada por procedimentos clientelísticos,
patrimonialistas, associados ao tráfico de influências no exercício da política pública e muito
arraigados na cultura política e institucional".
O papel do estado no processo de descentralização é o de formulação de políticas e
programas, de orientação quanto às políticas e aos programas já existentes, e o
comprometimento com a melhora na qualidade dos serviços prestados. Porém, no processo
de descentralização da saúde, a maioria dos estados ainda é ausente. A grande maioria oferece
pouco ou nenhum empenho na organização e no desenvolvimento de áreas supramunicipais
de saúde, e usam a prática de levar "seus doentes" para serem atendidos em cidades vizinhas,
que acabam ficando sobrecarregadas, uma prática que prejudica o atendimento dos moradores
locais. A falta de investimento de muitos estados e municípios, principalmente nas ações de
prevenção, formação e desenvolvimento de capacitação de recursos humanos, levou vários
municípios do país a enfrentarem verdadeiras epidemias, sem que seus hospitais estivessem
preparados para receber os doentes. Um exemplo a ser citado é o episódio da dengue, no qual
a falta de estrutura para agir na prevenção, mediante a eliminação do mosquito transmissor,
levou muitos lugares a um verdadeiro "estado" de calamidade pública.
Analisando todo o contexto de evolução histórica, podemos afirmar que de um modo
geral, os problemas de saúde tornam-se foco de atenção quando se apresentam como
epidemias e deixam de ter importância quando os mesmos se transformam em endemias.
Somente nos momentos em que determinadas endemias ou epidemias se apresentam como
importantes em termos de repercussão econômica ou social dentro do modelo capitalista
proposto é que passam a ser alvo de uma maior atenção por parte do governo, transformandose pelo menos em discurso institucional, até serem novamente destinadas a um plano
secundário, quando deixam de ter importância.
2. O CENÁRIO ATUAL
No cenário atual, podemos considerar os seguintes aspectos: a transferência dos serviços
públicos potencialmente lucrativos ao setor privado; a concentração da ação direta do Estado
em programas de baixo custo voltados para as populações pobres; a ampliação dos recursos
dos "planos de saúde" para as camadas médias da população, submetendo-os a uma certa
"regulação" para refrear a voracidade das empresas do setor. Entre outros mecanismos de
privilégio de interesses corporativos, essa política mantém ainda uma matriz tributária que
sobrecarrega a população mais pobre e garante estímulos ao capital, em detrimento de uma
arrecadação mais justa que permitiria aumentar o volume de recursos para as áreas sociais.
Uma das conseqüências, além de outras, é o aumento da demanda por ações e serviços de
saúde.
O setor da demanda é composto pela população que necessita de atenção à saúde. Sendo
possível considerar três grandes grupos: classes de baixa, média e alta renda.
As classes de baixa renda são constituídas por grande parcela da população carente de
atenção médica, que procuram serviços de assistência médica da Previdência Social ou
Medicina de Grupo, são alvo das ações preventivas do Ministério da Saúde e buscam atenção
nos postos de saúde da rede municipal e/ou estadual das Secretarias de Saúde.
As pessoas da classe média procuram utilizar a assistência médica da previdência social,
mas também consomem serviços ligados a seguros privados de saúde. Além disso, buscam
(progressivamente menos) o setor privado, enquanto as classes de alta renda significam
pequena minoria que, predominantemente, paga diretamente pelos serviços do setor privado.
Paralelamente, o setor da oferta é constituído pelos seguintes componentes: o sistema
previdenciário de atenção médica; o Ministério da Saúde, responsável basicamente por ações
preventivas e controle de doenças; a rede de secretarias municipais e estaduais de saúde,
atuando tanto em ações preventivas como em assistência médica (através de postos de saúde)
e a medicina privada, representada por policlínicas (medicina de grupo), casas de saúde,
médicos particulares. O pagamento dos serviços pode ser direto (pelo usuário) ou indireto
(pela Previdência Social).
Considerando a desproporção entre a demanda e a oferta dos serviços de saúde,
estaremos abordando alguns temas relacionados à gestão de saúde pública no cenário atual e
suas necessidades de ajustes.
2.1 Estrutura do Ministério da Saúde
Muito embora a história da Saúde Pública Brasileira tenha início em 1808, o Ministério
da Saúde só veio a ser instituído no dia 25 de julho de 1953, com a Lei nº 1.920. Ao longo
destes mais de cinqüenta anos de existência, o Ministério da Saúde passou por diversas
reformas na estrutura. Do final da década de 1980 em diante, destaca-se a Constituição
Federal de 1988, que determinou ser dever do Estado garantir saúde a toda a população e,
para tanto, criou o Sistema Único de Saúde. Em 1990, o Congresso Nacional aprovou a Lei
Orgânica da Saúde que detalha o funcionamento do Sistema.
A missão institucional do Ministério da Saúde é promover a saúde da população
mediante a integração e a construção de parcerias com os órgãos federais, as unidades da
Federação, os municípios, a iniciativa privada e a sociedade contribuindo para a melhoria da
qualidade de vida e para o exercício da cidadania.
Sua função é dispor de todas as condições para a promoção, proteção e recuperação da
saúde, reduzindo as enfermidades, controlando as doenças endêmicas e parasitárias,
melhorando a vigilância à saúde e dando qualidade de vida ao brasileiro. É por causa destas
atribuições que o Ministério da Saúde impõe-se o desafio de garantir o direito do cidadão ao
atendimento à saúde e prover condições para que esse direito esteja ao alcance da população,
independente da condição social de cada um. Resumindo, compete ao Ministério da Saúde:
Ø Política nacional de saúde;
Ø Coordenação e fiscalização do Sistema Único de Saúde;
Ø Saúde ambiental e ações de promoção, proteção e recuperação da saúde individual e
coletiva, inclusive a dos trabalhadores e dos índios;
Ø Informações de saúde;
Ø Insumos críticos para a saúde;
Ø Ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de fronteiras e de portos
marítimos, fluviais e aéreos;
Ø Vigilância de saúde, especialmente drogas, medicamentos e alimentos;
Ø Pesquisa científica e tecnologia na área de saúde.
Estrutura Regimental Básica, aprovada pelo Decreto 5.974, de 29 de novembro de 2006.
Organograma
Fonte: Ministério da Saúde - http://portal.saude.gov.br/saude/area.cfm?id_area=378
O Atual Ministro da Saúde (a partir de 16/03/07)
JOSÉ GOMES TEMPORÃO, 55 anos, formou-se em medicina pela Faculdade de Medicina
da UFRJ em 1977. Especializou-se nesta Universidade em Doenças Tropicais. É Mestre em
Saúde Pública pela Escola Nacional de Saúde Pública da FIOCRUZ e Doutor em Saúde
Coletiva pelo Instituto de Medicina Social da UERJ. Destaca-se em sua trajetória profissional
técnico - política, a participação no denominado Movimento da Reforma Sanitária Brasileira
junto a Sérgio Arouca, David Capistrano, Eleutério Rodrigues Neto, Gastão Wagner de Sousa
Campos, Sônia Fleury, José Noronha e Hésio Cordeiro entre outros. Este movimento foi o
responsável pela implantação da maior política de inclusão social desde o governo Vargas
inscrita na Constituição de 1988: O Sistema Único de Saúde com sua máxima "saúde como
direito de todos e dever do Estado".
As Secretarias e seus respectivos gestores
Ø
A Secretaria Executiva – SE
Auxilia o Ministro da Saúde na supervisão e coordenação das atividades das demais
Secretarias do Ministério da Saúde – MS e suas entidades vinculadas. No âmbito do MS, ela
supervisiona e coordena as atividades relacionadas aos sistemas federais de planejamento e
orçamento; de organização e modernização administrativa; de contabilidade; de administração
financeira e de recursos humanos; de informação e informática; e de serviços gerais. Além
disso, a SE também assessora o MS na formulação de estratégias de colaboração com
organismos internacionais e supervisiona e coordena as atividades relativas aos sistemas
internos de gestão e aos sistemas de informação relativos às atividades fins do SUS.
Secretária Executiva - MÁRCIA BASSIT LAMEIRO DA COSTA MAZZOLI - Graduada em
Administração de Empresas e em Economia pela Universidade de Brasília (UNB), Mestre em
Administração na área de Planejamento Estratégico, possui várias especializações, em nível
de pós-graduação, nas áreas de Planejamento, Formulação de Políticas Públicas,
Administração, Finanças e Auditoria, dentre outras.
Ø
A Secretaria de Vigilância em Saúde – SVS
É responsável, no Ministério da Saúde, por todas as ações de vigilância, prevenção e
controle de doenças. Suas atividades incluem a coordenação nacional de programas relevantes
como os de prevenção e controle das doenças sexualmente transmissíveis e AIDS, da dengue,
malária, hepatites virais, hanseníase e da tuberculose, entre outras; além da investigação e
resposta aos surtos de doenças de relevância nacional. Cabe à SVS ainda coordenar o
Programa Nacional de Imunizações (PNI), a rede nacional de laboratórios de saúde pública e
as atividades de vigilância em saúde ambiental.
Secretário – GERSON OLIVEIRA PENNA - Graduado em Medicina pela Universidade
Federal do Pará, especialista em Planejamento Estratégico, doutor em Medicina Tropical, pela
Universidade de Brasília. Presidente do Conselho Consultivo da Agencia Nacional de
Vigilância Sanitária. Médico e Pesquisador Adjunto do Núcleo de Medicina Tropical, da
Universidade de Brasília e Pesquisador Associado do Centro de Referência Nacional em
Dermatologia Sanitária D Libânia (Fortaleza-CE) e Fundação Alfredo da Matta (ManausAM).
Ø
Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa – SGEP
Sua função é formular e implementar a política de gestão democrática e participativa
do Sistema Único de Saúde – SUS e fortalecer a participação social. Além disso, a SGEP
articula as ações do Ministério da Saúde, referentes à gestão estratégica e participativa, com
os diversos setores, governamentais e não-governamentais, relacionados com os
condicionantes e determinantes da área saúde. A SGEP também apóia o processo de controle
social do SUS, para o fortalecimento da ação dos conselhos de saúde; e promove, em parceria
com o Conselho Nacional de Saúde – CNS, a realização das Conferências de Saúde e das
Plenárias dos Conselhos de Saúde, com o apoio dos demais órgãos do MS. Atualmente, o
médico ANTONIO ALVES DE SOUZA, exerce a titularidade da Secretaria.
Ø
Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos – SCTIE
Tem como principais competências a formulação implementação e avaliação da
Política Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde. Cabe à SCTIE viabilizar a cooperação
técnica a estados, municípios e DF, no âmbito da sua atuação; e articular a ação do MS – no
âmbito das suas atribuições – com as organizações governamentais e não-governamentais,
com vistas ao desenvolvimento científico e tecnológico em saúde. Além disso, a Secretaria
também formula, implementa e avalia as Políticas Nacionais de Assistência Farmacêutica e de
Medicamentos, incluindo hemoderivados, vacinas, imunobiológicos e outros insumos
relacionados; participa da formulação e implementação das ações de regulação do mercado da
Saúde; e fomenta, realiza e avalia estudos e projetos no âmbito das suas responsabilidades.
Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos. Secretário: REINALDO FELIPPE
NERY GUIMARÃES - Graduado em Medicina e mestre pela UFRJ.
Ø
Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde – SGTES
Na estrutura ministerial é um sinal visível da importância do movimento em direção à
valorização dos trabalhadores. Análise de projetos, propostas e políticas para a
desprecarização dos vínculos de trabalho no sistema de saúde e mesa nacional de negociação
permanente do SUS. O objetivo é garantir uma oferta efetiva e significativa de cursos de
formação técnica, de qualificação e de especialização para o conjunto dos profissionais da
saúde e para diferentes segmentos da população. Secretário: FRANCISCO EDUARDO DE
CAMPOS, médico e pesquisador.
2.2 A Saúde na Mídia
É inquestionável o poder de influência da mídia, levando mensagens a milhões de
pessoas que de comum possuem apenas o fato de estarem sendo atingidas pelas mensagens.
Assim, ela se transforma num forte instrumento de socialização, influenciando, e oferecendo
modelos de comportamento. Dela ressurgem vários assuntos comentados em diversos locais e
níveis da sociedade. O que difere é o ângulo como esses assuntos são vistos, processados e
aplicados em sua realidade. Esta realidade é modelada pelo poder da comunicação e seu efeito
não pode ser medido facilmente.
A saúde sempre ocupou grandes espaços na mídia numa postura crítica em relação às
definições de políticas públicas de saúde, cobrando a melhoria da qualidade de vida da
população, abordando temas correlatos e responsáveis pela saúde do cidadão tais como
moradia, saneamento, transporte, qualidade do ar e da alimentação. Bernardo Kucinski
afirma:
A concepção desse novo direito de cidadania ativa, no campo da saúde,
confere à informação jornalística sobre saúde, sobre políticas públicas e
terapias de saúde, um valor político na esfera da cidadania, além, de seus
valores pedagógicos tradicionais em campanhas sanitárias e na medicina
preventiva, ou de seu entendimento como “jornalismo de serviço”. Por
extensão, tornam-se objetos privilegiados de cobertura jornalística,
vigilância e crítica, as políticas públicas de saúde dirigidas a grupos
populacionais, como as campanhas de prevenção da AIDS ou de detecção do
câncer de mama (Kucinski, 2000, p. 183).
Sendo assim, apresentaremos uma coletânea de notícias relacionadas ao cenário
contemporâneo da administração da saúde pública, que se juntaram ao trabalho de pesquisa
como argumentação e contextualização da realidade vivida no país, incluindo opiniões de
profissionais da área, médicos, gestores e políticos.
Caos nas emergências dos Hospitais do Rio
Jornal do Brasil, 24/01/2003
Falta de material humano – médicos, enfermeiros e auxiliares de enfermagem –
equipamentos danificados ou obsoletos, superlotação, demora no atendimento,
deficiência na triagem e um precário sistema de transporte de pacientes da rede
hospitalar, foram alguns dos pontos citados em dossiê sobre a situação caótica dos
hospitais do Rio, principalmente nos setores de emergência. O Trabalho foi entregue
em janeiro de 2003, ao então secretário municipal de Saúde, Ronaldo César Coelho,
pelo presidente do Conselho Regional de Medicina (Cremerj), Aloísio Tibiriçá
Miranda. O documento foi elaborado com dados obtidos numa série de inspeções
feitas nos hospitais públicos pela Comissão de Fiscalização do Cremerj em conjunto
com o Ministério Público. No hospital do Andaraí os elevadores que transportam
material contaminado eram usados no transporte de pacientes e alimentos. No
Miguel Couto faltava material médico cirúrgico, macas, equipamentos de raio-x e
outros equipamentos. No Salgado Filho, faltavam alguns equipamentos, enquanto as
condições de iluminação e higiene eram precárias. No Hospital Lourenço Jorge e no
Paulino Werneck, foi constatado a necessidade de contratação de profissionais na
área de enfermagem.
Falência da Rede de Saúde
Jornal Extra, 16/06/2004
Em junho de 2004, o Hospital Souza Aguiar foi obrigado a funcionar mediante
liminar judicial, sob pena de prisão do secretário municipal de saúde e do diretor do
hospital em caso de descumprimento. O então secretário Ronaldo César Coelho
afirmou que o problema ocorreu devido à precariedade dos equipamentos utilizados
continuamente, e da superlotação do hospital. Na mesma semana, médicos e
funcionários denunciaram as precárias condições de funcionamento do centro
cirúrgico, responsável pelo cancelamento de mais de cem operações.
Hospital de Luxo para as moscas
Jornal Extra, 30/09/2007
Em setembro de 2007, o jornal Extra teve acesso ao interior do Hospital Municipal
Ronaldo Gazolla, em Acari. O quadro que presenciamos comprova o luxo e a
modernidade das instalações. O funcionamento pleno do hospital estava previsto
para 2004, porém devido a problemas judiciais entre a secretaria municipal de saúde
e o sindicato dos médicos, isso não ocorreu. Praticamente pronto desde 2006, o
hospital ainda é para a população de Acari e arredores apenas uma expectativa. A
unidade mesmo parada, já custou aos cofres públicos pelo menos R$80,9 milhões.
Congresso de Emergência Pública apresenta atualizações e discussões em Saúde
Cremerj Notícias, 05/07/2007
O Congresso Médico dos Hospitais Públicos de Emergência, promovido pelo
Conselho Regional de Medicina do Estado do Rio de Janeiro (Cremerj) reuniu cerca
de mil médicos e autoridades para tratar de diversos temas que envolvem as
emergências dos hospitais do Estado. Para ilustrar a situação das emergências dos
hospitais no Rio de Janeiro, tratando-se de municipais, estaduais e federais, três
casos foram demonstrados. Representando o Souza Aguiar (municipal), Dr. Marcelo
Autran definiu como principal problema a falta de condições de atendimento digno à
população. “Enfrentamos, ainda, uma grande desmotivação dos profissionais de
saúde em razão da sobrecarga de trabalho, dos baixos salários e da precariedade dos
contratos de trabalho”, argumentou. Em relação ao Carlos Chagas (estadual), Dr.
Aramis Martins Costa Filho caracterizou o momento atual como motivo de angústia
e sofrimento para os profissionais de saúde e para a população em geral. Por sua vez,
a Dra. Regina Pinheiro Macedo, do hospital Geral de Bonsucesso (federal), ressaltou
que a unidade não tem instalações físicas para atendimento de emergência, contando
com apenas 20 leitos para adultos e 9 para crianças. Diante dos cenários
apresentados, o subsecretário municipal de Saúde, Dr. Valmir Peçanha, e o
coordenador-geral dos hospitais federais do Rio de Janeiro, Dr. Mário Bueno,
reforçaram a disposição dos órgãos que representam em solucionar as deficiências na
área. (http://www.cremerj.com.br/noticias/mostraNoticia)
Mais Saúde: concurso a partir de 2008
Ministério da Saúde – Notícias 10/12/2007
O Ministério da Saúde vai contratar cerca de cinco mil servidores até 2011. A
realização de concursos públicos no âmbito federal para analistas de gestão em
saúde, auditores federais do SUS e agentes administrativos é uma das metas
previstas no Mais Saúde – política do governo federal lançada na última quarta-feira
(5), pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva e pelo ministro da Saúde, José Gomes
Temporão. “A recomposição da força de trabalho com a criação de carreiras
específicas voltadas para a gestão e controle do SUS é estratégica para atingir as
metas do programa Mais Saúde”, afirma Márcia Bassit, secretária-executiva do
Ministério da Saúde. Para a realização do concurso e contratação dos profissionais,
projeto prevê um investimento de cerca de R$ 967,6 milhões. A recomposição da
força de trabalho ocorrerá a partir de julho de 2008, após a realização de concursos
para as carreiras mencionadas. A recomposição da força de trabalho faz parte do
pilar estratégico, chamado Gestão, Trabalho e Controle Social, que tem como
objetivo qualificar os profissionais e gestores, formando recursos humanos para o
SUS.
Investimentos em saúde no Brasil são os mesmos de 15 anos atrás, diz estudo.
Agência Brasil, 16/02/2008
Brasília - Os R$ 50 bilhões investidos pelo governo brasileiro na área da saúde em
2007 e o valor semelhante previsto para 2008 representam o mesmo gasto por pessoa
custeado pelo poder público no início da década de 90: o equivalente a US$ 280
anuais por pessoa. O valor está acima da média registrada na América Latina, mas
não chega à metade da média mundial de US$ 806 per capita. Considerado o
percentual dos recursos investidos em relação ao que os países arrecadam, o gasto
brasileiro cai para pouco mais da metade do registrado nos vizinhos latinoamericanos. Os dados fazem parte de um estudo que acaba de ser concluído pela
Fundação Instituto de Administração (FIA), ligada à Universidade de São Paulo
(USP). (http://noticias.correioweb.com.br/materias.php?id=2733264&sub=Brasil).
Conselho de Saúde comenta desvio de recursos do setor
Jornal da Mídia/BA, 09/03/2008
Brasília - O “desvio” dos recursos preocupa o Conselho Nacional de Saúde, segundo
o presidente da entidade, Francisco Batista Junior. Ele afirmou que a entidade que já
vem apontando há algum tempo a necessidade de rediscutir o financiamento da
saúde. Batista Junior deu as informações ao comentar dados de um estudo divulgado
no início do ano pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), vinculado
ao Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, que avaliou os
gastos sociais federais considerando a política econômica adotada no país. Segundo
o estudo, de 1995 a 2005, os gastos do governo federal com saúde passaram de R$
28,7 para R$ 35,9 bilhões, descontados já descontados os efeitos da inflação, mas
caíram de 1,79% para 1,59%. Na avaliação de Batista Junior, os recursos deveriam
ser empregados para fortalecer a rede pública estatal, principalmente na área de
prevenção, com a implantação e aparelhamento de centros de saúde que custam bem
menos do que bancar serviços de alta complexidade, hoje oferecidos por meio de
contratações na rede privada. “O poder público está completamente refém dos
grupos privados contratados que exigem valores cada vez mais condizentes com a
lógica do capital, por isso a tendência é o financiamento ficar cada vez mais
insuficiente. Ou nós passamos defender o fortalecimento e a reestruturação do
sistema estatal para diminuir a dependência do setor privado contratado ou o sistema
vai ser inviabilizado”, argumentou.
Opinião do Ministro da Saúde sobre a rede pública
Ministério da Saúde – Notícias, 12/03/2008
A rede pública perde diversas oportunidades de enfrentar os problemas de saúde da
população, pois não acompanha integralmente a evolução e tratamento das pessoas
que buscam o SUS, afirmou o ministro José Gomes Temporão. "Nos 20 anos de
SUS, conseguimos avançar muito, mas ainda estamos distante de duas questões
importantes para que o sistema mostre a sua eficácia e importância: a estruturação de
redes efetivamente integradas, tendo como base de organização o espaço social, onde
as pessoas vivem e trabalham, e a questão de responsabilização do cuidado e
garantia de que o paciente, de qualquer ponto que acesse o sistema, tenha o seu
processo de atenção e cuidado seguido e atendido", afirmou Temporão.
2.3 O Sistema de Informação
Muitos autores vinculam o acesso e a percepção dos diferentes agentes sobre a
informação técnico-científica ao processo de tomada de decisão, enquanto um conjunto de
práticas institucionais tendem a reproduzir e legitimar relações de poder, principalmente no
caso das instituições públicas. A informação é um elemento imprescindível para
democratização da Saúde e o aprimoramento de sua gestão.
O papel e o impacto da incorporação da informação no processo de tomada de decisão
em saúde têm sido crescentes desde o processo de descentralização da saúde. A diversidade
de experiências na gestão municipal apresenta características específicas devido aos diferentes
graus de dependência das outras esferas de governo, seja em termos financeiros, técnicos e de
disponibilidade de equipamentos. Em muitos municípios, independentemente do porte, do
grau de autonomia para a definição de sua política de saúde e da capacidade instalada de que
dispõem, verifica-se que a informação utilizada se resume ao domínio de dados simples por
parte de alguns agentes administrativos estratégicos, geralmente funcionários mais antigos ou
relativamente mais estáveis. O que se destaca é o fato da informação estar sistematicamente
atrelada à busca de recursos financeiros adicionais – programas federais específicos – ou à
prestação burocrático-administrativa de contas.
As informações que mais interessam à prefeitura, à direção geral da saúde e ao conselho
de saúde, geralmente, são dados sobre financiamento e faturamento, que se configuram como
do tipo burocrático e gerencial. As mais utilizadas, portanto, são quase sempre aquelas
produzidas pelas próprias Secretarias e Departamentos de Saúde, pelas unidades de saúde e
pelos hospitais, e que coincidem por ser exatamente aquelas que alimentam os bancos de
dados do Ministério da Saúde.
Embora o processo de busca de informação tenha como vetor a busca de recursos
financeiros adicionais em detrimento da formulação de projetos voltados para as necessidades
e potencialidades da realidade local, prevalece sempre o interesse político de acompanhar os
acontecimentos. Em decorrência disso, prefeitos, secretários e vereadores apontam jornais e
outros meios de comunicação como fonte privilegiada de atualização, enquanto a utilização
dos grandes bancos de dados (Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde Datasus, Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - FIBGE, Fundação Estadual
de Análise de Dados - FSEADE, Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal
- CEPAM, Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM, dentre outros) só é feita
potencialmente, em função de um interesse momentâneo diante de uma questão específica.
Apesar de todos os municípios terem acesso aos bancos de dados, e seus técnicos no
geral declararem não ter dificuldade para encontrar livros especializados, o grande problema é
a ausência de alimentação do sistema de informação.
Existe um consenso sobre a
insuficiência quantitativa de equipamentos de informática e de pessoal treinado para operá-los
adequadamente, recaindo maior preocupação com a capacitação dos recursos humanos.
Por outro lado, a informação disponibilizada em Internet ou impressa pelos sistemas
públicos de informação, além de não ser incorporada aos processos políticos, não atende
parcial ou totalmente às necessidades dos agentes responsáveis pelas decisões municipais e às
especificidades dos municípios. Daí a aproximação entre a fonte e os sistemas de informações
parecer se configurar como fator importante para que estas sejam incorporadas no processo de
decisão. Conforme um artigo do Dr.Clovis Ricardo Montenegro de Lima, Doutor em Ciência
da Informação pelo IBICT/ECO/UFRJ e Professor-adjunto do Departamento de Ciência da
Informação da Universidade Federal de Santa Catarina:
O compartilhamento de informações é uma forma privilegiada de interação
social, que possibilita a construção de modos de organização inteligentes e
generosos, e modos de produção que podem não depender dos interesses
mediadores do capitalismo. O compartilhamento de informação pode
produzir o comum, em comum. O processo de melhoria contínua a partir do
código aberto dos softwares livres é um exemplo de relação social produtiva,
na qual a informação e o conhecimento são produzidos, disseminados e
usados de modo compartilhado. (Trabalho imaterial, compartilhamento de
informação e produção colaborativa na sociedade da informação. Encontros
Bibli: Revista Eletrônica de Biblioteconomia e Ciência da Informação,
UFSC, v. 23, 2007 p. 114)
A importância do sistema de informação no processo de decisão política e
administrativa, e a ausência de meios efetivos e articulados para incluí-lo no trabalho
cotidiano, reforçam a necessidade de se investir numa oferta acessível ao grande público e de
fácil compreensão. No caso dos técnicos e dos tomadores de decisão dos órgãos públicos, em
particular, deve-se priorizar a disposição de material que se destine à atualização do sistema
de informação. Destacamos, portanto, a capacitação dos gestores para atuar, propiciando um
sistema de informação atualizado e confiável, a partir daí exercer políticas de saúde
compatíveis.
2.4 Gestão de Pessoas
O grande desafio da atualidade é criar condições para a reconstrução da administração
pública em bases modernas e racionais, com ênfase na qualidade e produtividade do serviço
público. O processo de descentralização não tem sido fácil. As mudanças necessárias à sua
concretização supõem a existência de capacidade para operar um sistema gerencial complexo
e, sobretudo, de recursos humanos qualificados, nem sempre encontrados nas instituições de
saúde. Nosso objetivo nesse item é a apresentação e reflexão de práticas de gestão de pessoal
utilizadas no ambiente das organizações de saúde pública no cenário atual.
Ø
Recrutamento e seleção - Conforme estudos anteriores, a contratação de empresas
especializadas em seleção de pessoal tem sido uma prática bastante utilizada pelas
organizações de saúde. São repetidas as observações sobre o distanciamento entre o perfil dos
profissionais selecionados e as necessidades que se apresentam nos serviços. Considerando o
tema em discussão, alguns aspectos podem ser ressaltados:
• Dificuldade dos gerentes dos serviços em indicar, com precisão, a necessidade de pessoal.
• São raros os gerentes que se preocupam com o perfil do cargo a ser preenchido. Esta
informação, usualmente, fica indevidamente sob a responsabilidade exclusiva da
coordenadoria de recursos humanos.
• São raras as Secretarias de Saúde que possuem um sistema de informação que permita
diagnosticar, com agilidade e precisão, a insuficiência de recursos humanos no serviço;
• É comum o público (candidatos em potencial) procurar as instituições promotoras dos
processos seletivos, em busca de informações sobre os mesmos. Em geral, as citadas
organizações não atentam para esta demanda e, conseqüentemente, não se organizam para
atendê-las, ficando, muitas vezes, as informações centralizadas em uma única pessoa da
coordenadoria de recursos humanos.
• Algumas instituições de saúde entregam todo o processo, desde a primeira fase do
recrutamento até a divulgação dos resultados, para a empresa contratada.
Ø
Etapa da admissão – Nesta etapa, também é relevante destacar a importância da
informação ao público (candidatos reprovados e aprovados). A lista de classificação deve ser
rigorosamente seguida; os departamentos de pessoal precisam distribuir as tarefas, de modo
que todos possam informar, a qualquer hora, os documentos exigidos para a admissão e o que
o selecionado deve providenciar para a contratação ou nomeação. O setor de lotação deve
estar munido com o mapa de necessidades de pessoal, por local de trabalho, para proceder à
lotação de acordo com os critérios previamente estabelecidos.
Ø
Cadastro e folha de pagamento – Estes dois instrumentos representam duas das mais
importantes fontes de dados de recursos humanos, nas secretarias de saúde. Usualmente são
apontados como motivos de insatisfação pelos servidores.
Vários tipos de cadastro podem ser utilizados como fonte para o banco de dados de
recursos humanos, por exemplo: cadastro de pessoal, constituído pelos dados pessoais sobre
cada empregado; cadastro de seções, que informa os dados dos empregados de cada seção;
cadastro de cargos, composto por dados dos ocupantes de cada cargo; cadastro de
remuneração, que contém dados salariais e incentivos; cadastro de treinamentos realizados;
cadastro de candidatos a treinamento, e outros. O isolamento destes setores costuma provocar
alienação dos técnicos em relação aos objetivos da instituição e, conseqüentemente, o trabalho
desenvolvido torna-se mecânico e de discutível qualidade. Podemos citar alguns problemas
como: erro na folha de pagamento; atraso nas solicitações de aposentadorias, licenças e
demissões; conivência com os servidores que não retornam à instituição após o término do
seu afastamento; processos mal instruídos, quer seja pela inexistência da informação, quer
seja pela imprecisão e pouca fidedignidade da mesma e dificuldade para a tomada de decisão
gerencial.
A trajetória dos dados, até chegar ao setor responsável pela confecção da folha de
pagamento, nem sempre ocorre de forma rápida. Por exemplo, é comum reclamações sobre a
morosidade das unidades de saúde em enviar os dados referentes à freqüência do pessoal e às
modificações nas escalas de plantão. Resultado: não é raro encontrar, nas Secretarias de
Saúde, servidores que não retornam ao trabalho, porém, continuam recebendo mensalmente o
seu salário.
Ø
Movimentação de pessoal - Nas Secretarias de Saúde, a intensa movimentação de
pessoal costuma ser uma prática corriqueira. Diariamente as pessoas saem do seu setor de
trabalho por diferentes motivos: são remanejadas, se aposentam, pedem licenças (gestante,
interesses particulares, doenças, e outras), se afastam para curso. Alguns aspectos têm sido
apontados como responsáveis pelo ineficiente gerenciamento desta questão; ressaltamos os
mais repetidos:
•Inexistência de critérios e normas administrativas referentes ao remanejamento de pessoal;
•Desconhecimento das leis que ordenam o afastamento do servidor;
•Indefinição do quantitativo de profissionais necessários aos serviços, considerando as
atividades previstas para cada unidade ou setor.
Ø
Processos de Avaliação de Desempenho das instituições de saúde – Geralmente, os
processos de avaliação restringem-se ao momento de preenchimento dos formulários que, na
maioria das vezes, são elaborados por profissionais da área de recursos humanos,
desarticulados das metas da instituição. Além desse, podemos citar outros problemas que
impedem o êxito esperado, tais como:
• Centralização do processo na área de recursos humanos.
• Não articulação da coordenadoria de recursos humanos com os outros setores, visando ao
esclarecimento e fortalecimento do processo em andamento. Esta situação pode resultar na
existência de diversas interpretações sobre os objetivos da avaliação.
• Inexistência de mecanismo que possibilite à chefia e ao subordinado a negociação do
desempenho esperado (explicitação das atribuições, atividades, tarefas sob a responsabilidade
do servidor, nível de qualidade esperado e os prazos para a apresentação dos resultados).
• Ligação intrínseca com as políticas de punição e premiação do servidor, caracterizando a
avaliação, exclusivamente, como um instrumento de controle.
• Critérios padronizados e demasiados rígidos, desconsiderando as particularidades de cada
unidade de trabalho e as metas estabelecidas.
• Despreparo dos gerentes para a administração dos recursos humanos.
• Descaso na tabulação das informações, análise e recomendações dos avaliadores.
• Repetidas seqüências de formulários preenchidos – processos interrompidos – formulários
engavetados - descrédito do servidor.
Ø
Falta de profissionais – Muitas vezes, a redução do quadro funcional e a sobrecarga de
trabalho geram insatisfação por parte dos servidores, reproduzindo-se assim um ciclo
incessante de atendimento ineficaz, insuficiente e desumano. Uma das facetas das
dificuldades na relação usuário/profissional é a desinformação dos pacientes: a equipe não
transfere conhecimento básico nem informa sobre suas ações. Há, também, falta de
proximidade do profissional e da equipe de saúde com os problemas de saúde de seu local de
trabalho.
Resumindo, a modernização dos instrumentos de gestão de pessoas deve ocupar lugar
destacado na agenda de necessidades dos gestores do setor de saúde. Discussões referentes à
ineficiência dos recursos humanos tornaram-se constantes nos fóruns sobre as políticas de
saúde e no cotidiano das instituições. É indiscutível a necessidade de se aprofundar os debates
sobre as questões de recursos humanos, não somente em questões que fazem referência direta
à valorização do servidor, mas também, às relacionadas com a organização do trabalho.
2.5 Recursos Financeiros e Dados Estatísticos do Setor
A gestão financeira no sistema público de saúde está experimentando nos últimos anos
mudanças importantes, que devem se acelerar no futuro próximo. Dois fatores condicionam
essa evolução: a descentralização do processo decisório e gerencial em direção ao nível
operacional e a pressão no sentido da racionalização e eficiência do setor.
O processo de municipalização do sistema público de saúde, os desafios impostos pela
crise estrutural do setor e a globalização tornam imprescindível uma reformulação radical dos
métodos e estratégias de gerenciamento dos recursos financeiros na área. Como qualquer
empresa de bens ou serviços, um prestador de serviços de saúde – público ou privado – pode
ser visto como uma entidade transformadora de recursos: ela utiliza os recursos físicos,
humanos e tecnológicos de que dispõe para produzir serviços de saúde que, por sua vez, são
entregues à população, seja gratuitamente ou contra pagamento. Na maioria dos municípios, é
a Secretaria Municipal de Saúde que desempenha esse papel de transformação de recursos em
serviços.
Os insumos utilizados incluem recursos humanos, materiais médicos ou hospitalares,
equipamentos e instalações e a tecnologia para operá-los; eles têm, necessariamente, um
custo, mesmo que a unidade ou instituição que os utilize não realize nenhum desembolso
direto por eles. Esse custo pode ser ressarcido quando da entrega do serviço ao usuário
(quando este paga ao prestador pelo serviço), coberto mediante algum sistema de prépagamento ou seguro (como é comum nos serviços privados puros, ou seja, aqueles não
contratados pelo SUS), ou financiado por impostos ou contribuições arrecadados pelo poder
público, como é o caso, no Brasil, da assistência à saúde no âmbito do SUS.
Qualquer que seja a forma de financiamento dos serviços, porém, o custo é arcado pela
população, seja via pagamento direto ao prestador, prêmio de seguro ou mensalidade, ou via
impostos e contribuições. Os recursos são escassos e em um sistema crescentemente
descentralizado como o SUS, o gestor local dos serviços necessita ter um entendimento claro
do funcionamento, características e implicações dessa dimensão econômico-financeira.
A progressiva abertura do país à competição internacional e a sua inserção no contexto
econômico mundial vêm impondo novas pressões. A área da saúde se insere nesse novo
panorama de três maneiras distintas: se abre à competição internacional com a chegada de
empresas multinacionais da saúde; representa um componente significativo e crescente do
custo de produção de bens e serviços comerciais, influindo decisivamente na competitividade
de cada país no cenário internacional; e finalmente, a diminuição da capacidade de
financiamento do setor público torna cada vez mais difícil manter o financiamento público de
serviços de saúde sem mudanças profundas na organização, financiamento e gerenciamento
do sistema de saúde. Devido a essas razões, os serviços de saúde, se vêem obrigados a
melhorar sua eficiência, racionalizar o uso de recursos e controlar ou reduzir custos. Para o
setor público, o desafio é brutal: ou muda decisivamente e se torna mais eficiente, racional e
confiável, ou corre o risco de se tornar progressivamente menos relevante, com implicações
negativas claras sobre a eqüidade do sistema de saúde como um todo e principalmente sobre o
acesso aos serviços por parte das populações mais pobres.
Para muitas prefeituras, os recursos repassados por conta do SUS representam muitas
vezes o valor anteriormente despendido pela Secretaria Municipal da Saúde, e às vezes, é tão
grande ou maior que o orçamento global do município antes da implantação do SUS. O
montante desses novos recursos cria obviamente dificuldades de gestão, mas também
rivalidades políticas entre as SMS (em princípio, gestoras diretas desses recursos) e as demais
secretarias.
As circunstâncias da gestão financeira que acompanham a municipalização diferem
consideravelmente de um município a outro, devido ao tamanho e características próprias do
município, os instrumentos utilizados (existência, forma e gestão do Fundo Municipal de
Saúde), o grau de autonomia gerencial de que a SMS desfruta e os recursos humanos e
gerenciais de que dispõe.
Alguns gestores não investem na profissionalização, e por isso, não dispõem de um
diagnóstico das necessidades e possibilidades do sistema local de saúde, gerando dificuldade
para garantir a adequada organização e administração dos serviços. Muitas vezes são
realizados investimentos desnecessários em construções de unidades hospitalares, que depois
ficam sem conclusão ou operam com baixa resolutividade, pela falta de equipamentos ou de
profissionais, deixando de fazer investimentos nos serviços de média complexidade, que
dariam respostas a muitas necessidades da população, sem tanta despesa.
As novas responsabilidades dos gestores da saúde exigem novas competências, seja na
gestão de recursos financeiros, na negociação para transferência de recursos, no
gerenciamento de contratos com prestadores públicos e privados, na articulação de serviços
diversificados, ou na coordenação intersetorial e interinstitucional. Essas competências eram
tradicionalmente pouco enfatizadas ou desenvolvidas, mas no Sistema Unificado de Saúde
tornaram-se imprescindíveis, envolvendo necessidades de formação e treinamento de recursos
humanos específicos e instrumentos apropriados de gestão e informação.
Estatísticas do setor de saúde no Brasil
HOSPITAIS NO PAÍS
Federal
Hospitais Públicos
Estadual
Municipal
Sem Fins Lucrativos
Hospitais Privados
Lucrativos
Hospitais Universitários e de Ensino
TOTAL
Fonte DATASUS - 02/2008
26
593
2.120
1.769
2.905
127
2.739
4.674
127
7.540
HOSPITAIS DISPONIBILIZADOS AO SUS
Federal
Estadual
Municipal
Hospitais Públicos
26
586
2.116
127
Hospitais Universitários
TOTAL
Filantrópicos
Lucrativos
Hospitais Privados
1.703
1.535
TOTAL
Fonte DATASUS - 02/2008
2.728
127
2.855
3.238
6.093
LEITOS DE HOSPITAIS
LEITOS
Leitos SUS
Leitos não SUS
TOTAL
Fonte DATASUS - 05/2007
LEITOS
Leitos UTI
Leitos Cirúrgicos
Leitos Psiquiatria
Leitos Reabilitação
TOTAL
Fonte DATASUS - 05/2007
2005
380.572
123.430
504.002
2006
375.682
122.915
498.697
SUS
14.437
76.184
45.097
1.148
136.866
2007
372.811
130.414
503.225
Não SUS
10.317
36.268
9.303
207
56.095
TOTAL
27.940
112.452
54.400
1.355
196.147
3. FERRAMENTAS DA ADMINISTRAÇÃO EFICAZ
O debate acerca das ferramentas de gestão na saúde não é recente. A partir da década de
1980, ainda existiam resquícios de instituições de distintos formatos anteriormente à
implantação do SUS que precisavam ser incorporados ao sistema. As administrações
municipais tiveram que enfrentar a complexidade, sem contar a conjuntura econômica,
relativa ao impacto do ajuste fiscal, durante a década de 1990. O momento era de enxugar a
máquina pública, diminuir os gastos, reduzir a contratação de pessoal, não criar cargos, nem
reajustar os salários. Surgiram então, novas modalidades de gestão para flexibilizar a máquina
pública e driblar a contenção de gastos, através do controle rigoroso do orçamento público.
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da
descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas,
descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do
formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. O modelo gerencial tornou-se
realidade através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da
descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de
comportamentos modernos no interior do Estado. Portanto é preciso gestores capazes
tecnicamente e legítimos politicamente para comandarem a busca de novas alternativas de
superação das dificuldades que hoje se apresentam para a administração do sistema público de
saúde brasileiro.
A adequação dos recursos humanos constitui-se, desta forma, em tarefa prioritária neste
contexto de mudança, exigindo uma política que oriente desde a captação de novos
servidores, o desenvolvimento de pessoal, um sistema remuneratório adequado que estimule o
desempenho através de incentivos, e a instituição de carreiras compatíveis com as
necessidades do aparelho do Estado modernizado. Carreiras que hoje são formadas por
servidores estatutários no núcleo estratégico do Estado e empregados celetistas, utilizados na
administração indireta e nos serviços operacionais inclusive do núcleo estratégico. Juntamente
com a estruturação dessas carreiras, é necessária uma política de concursos regulares que
permita uma lotação adequada ao pleno desenvolvimento das atividades e a recomposição
regular e permanente da força de trabalho.
3.1 Legislação
O Direito representa um elemento facilitador no planejamento, gestão e avaliação de
políticas de saúde, na medida em que estabelece parâmetros de comparação e julgamento
entre situações desiguais e interesses conflitantes, principalmente quando se objetiva
promover a equidade entre os cidadãos que se beneficiam das políticas públicas. Exemplo
disso é a legislação abrangente do Sistema Único de Saúde, que define os princípios a serem
observados no setor público, sua relação com a iniciativa privada que opera no setor, e a
responsabilidade de cada esfera de governo na execução e avaliação das políticas de saúde. O
conhecimento e a aplicação correta das leis favorecem o trabalho dos gestores através da
prática do planejamento orientado por definições estratégicas.
As Normas básicas do Sistema Único de Saúde são:
Constituição Federal de 1988. (Artigos 196 a 200).
Destaca-se no Artigo 200:
Ao Sistema Único de Saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da Lei:
III – ordenar a formação de Recursos Humanos na área da saúde;
V – incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e tecnológico.
Destacamos nesse trecho da lei, a competência do SUS, tanto na ordenação da
formação de Recursos Humanos quanto no desenvolvimento científico e tecnológico, uma
responsabilidade para com a formação de pessoal de saúde de modo geral, e de produção
específica de conhecimento e tecnologia no âmbito do próprio Sistema. Ao conceber a área de
formação como a ação educativa de qualificação de pessoal e a ação investigativa da pesquisa
e inovação, a lei prevê que os órgãos gestores do SUS estruturem mecanismos de atuação
educacional, que dêem conta de ambas as funções.
Lei 8.080 – Sistema Único de Saúde
Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a
organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências.
Lei 8.142 – Controle Social e Financiamento do SUS
Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde
(SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde
e dá outras providências.
Emenda Constitucional 29
Altera os arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituição Federal e acrescenta artigo
ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para assegurar os recursos mínimos para
o financiamento das ações e serviços públicos de saúde.
Norma Operacional Básica - NOB 1/96
Aprova, nos termos do texto a esta portaria, a NOB 1/96, a qual redefine o modelo de
gestão do Sistema Único de Saúde constituindo, por conseguinte, instrumento imprescindível
a viabilização da atenção integral a saúde da população e a disciplina das relações entre as três
esferas de gestão do sistema.
Norma de Assistência à Saúde - NOAS/SUS - 01/ 2002
Aprova, na forma do anexo desta portaria, a Norma Operacional da Assistência à Saúde
– NOAS SUS 01/2002 que amplia as responsabilidades dos municípios na atenção básica;
estabelece o processo de regionalização como estratégia de hierarquização dos serviços de
saúde e de busca de maior equidade; cria mecanismos para o fortalecimento da capacidade de
gestão do sistema único de saúde e procede a atualização dos critérios de habilitação de
estados e municípios.
Pacto pela Saúde 2006: Consolidação do SUS e suas Diretrizes Operacionais
Divulga o Pacto pela Saúde 2006 - consolidação do SUS e aprova as diretrizes
operacionais do referido pacto.
3.2 Capacitação
A organização dos serviços de saúde no Brasil significa novos desafios para a
capacitação dos profissionais de saúde pública que atuam nos diversos serviços de saúde. Em
março de 1998, José Serra, Ministro da Saúde na época, afirmou em seu discurso de posse:
“Há uma área onde o Brasil tem tido bons avanços pontuais, mas é preciso ir muito além: a formação
de recursos humanos. Refiro-me a especialistas em política de saúde e administradores de saúde”.
Com relação ao assunto, Paim afirma:
Tendo em conta a natureza coletiva do objeto e a diversidade dos meios de
trabalho pode-se afirmar, resumidamente, que o agente das práticas de saúde
coletiva tende a ser simultaneamente um ‘técnico de necessidades sociais de
saúde’ e um ‘gerente de produção de serviços’. No geral, este profissional
está em vinculação com o Estado, tendo suas atividades básicas voltadas
para: vigilância e controle das necessidades sociais de saúde; planificação,
gestão, controle e avaliação de práticas de saúde; elaboração e difusão de
concepções sobre saúde (consciência sanitária). (1993:9)
Portanto, qualquer projeto de capacitação de profissionais de saúde no campo da saúde
pública deve levar em conta esse conjunto de premissas, visando o desenvolvimento de
competências que construam instrumentalização técnica e política, articulada com a ética.
Ø A Educação Continuada
É um processo de qualificação profissional que pode ser planejado a médio e longo
prazo, atendendo as demandas do mercado e as necessidades que o profissional sente na
medida em que vão acontecendo mudanças nos processos de trabalho.
Segundo Ricas (1994), a educação continuada “englobaria as atividades de ensino
após o curso de graduação com finalidades mais restritas de atualização, aquisição de novas
informações e/ou atividades de duração definida e através de metodologias tradicionais”.
Mejia, citado por Davini (1994), conceitua a educação continuada como “o conjunto
de experiências que se seguem à formação inicial e que permitem ao trabalhador manter,
aumentar ou melhorar sua competência para que ela seja compatível com o desenvolvimento
de suas responsabilidades”.
Sob esta ótica, caracteriza-se a competência como atributo
individual vinculado ao domínio de conhecimento e habilidades para a qual, sem dúvida, as
ações de educação continuada podem contribuir e de forma valorosa. De forma freqüente, as
demandas oriundas das esferas de gestão dos serviços e das necessidades sentidas pelos
profissionais têm uma resposta comum sob a perspectiva da educação continuada.
Ø A Educação Permanente
A Educação Permanente em Saúde, ao mesmo tempo em que disputa pela atualização
cotidiana das práticas segundo os mais recentes aportes teóricos, metodológicos, científicos e
tecnológicos disponíveis, insere-se em uma necessária construção de relações e processos que
vão do interior das equipes em atuação conjunta.
A Educação Permanente em Saúde pode corresponder à Educação em Serviço, quando
esta coloca a pertinência dos conteúdos, instrumentos e recursos para a formação técnica
submetidos a um projeto de mudanças institucionais ou de mudança da orientação política das
ações prestadas em dado tempo e lugar. Pode corresponder à Educação Continuada, quando
esta pertence à construção objetiva de quadros institucionais e à investidura de carreiras por
serviço em tempo e lugar específicos. Pode, também, corresponder à Educação Formal de
Profissionais, quando esta se apresenta amplamente porosa às multiplicidades da realidade de
vivências profissionais e coloca-se em aliança de projetos integrados entre o setor/mundo do
trabalho e o setor/mundo do ensino.
Além da velocidade com que conhecimentos e saberes tecnológicos se renovam na área
da saúde, a distribuição de profissionais e de serviços segundo o princípio da acessibilidade
para o conjunto da população o mais próximo de sua moradia, faz com que se torne muito
complexa a atualização permanente dos trabalhadores. Problemas como a baixa
disponibilidade de profissionais, a distribuição irregular com grande concentração em centros
urbanos e regiões mais desenvolvidas, a crescente especialização e suas conseqüências sobre
os custos econômicos e dependência de tecnologias mais sofisticadas, o predomínio da
formação hospitalar e centrada nos aspectos biológicos e tecnológicos da assistência
demandam ambiciosas iniciativas de transformação da formação de trabalhadores.
Um dos entraves à concretização das metas de saúde tem sido a compreensão da gestão
da formação como atividade meio, secundária à formulação de políticas de atenção à saúde.
Não é dirigida às políticas de gestão setorial ou das ações e dos serviços de saúde e nem é
compreendida como atividade finalística da política setorial. Para produzir mudanças de
práticas de gestão e de atenção, é fundamental que sejamos capazes de dialogar com as
práticas e concepções vigentes, que sejamos capazes de problematizá-las no trabalho de cada
equipe e de construir novos pactos de convivência e práticas, que aproximem os serviços de
saúde dos conceitos da atenção integral, humanizada e de qualidade, da eqüidade e dos
demais marcos dos processos de reforma do sistema brasileiro de saúde.
Ø Política Nacional de Educação Permanente em Saúde
A Política Nacional de Educação Permanente em Saúde (PNEPS) é uma proposta de
ação estratégica que visa a contribuir para transformar e qualificar as práticas de saúde, a
organização das ações e dos serviços de saúde, os processos formativos e as práticas
pedagógicas na formação e desenvolvimento dos trabalhadores de saúde. A implantação desta
Política implica em trabalho intersetorial capaz articular desenvolvimento individual e
institucional, ações e serviços e gestão setorial, e atenção à saúde e controle social. Instituída
pela Portaria GM/MS nº 198, de 13 de fevereiro de 2004, foi alterada recentemente pela
Portaria GM/MS nº 1.996, de 20 de agosto de 2007, que dispõe sobre novas diretrizes e
estratégias para a implementação da Política Nacional de Educação Permanente em Saúde.
Pode-se dizer que os processos baseados na Educação Permanente em Saúde:
• Destinam-se a públicos multiprofissionais.
• Possuem enfoque nos problemas cotidianos das práticas das equipes de saúde.
• Inserem-se de forma institucionalizada no processo de trabalho, gerando compromissos
entre os trabalhadores, os gestores, as instituições de ensino e os usuários para o
desenvolvimento institucional e individual.
• Objetivam as transformações das práticas técnicas e sociais.
• Utilizam-se pedagogias centradas na resolução de problemas, geralmente por meio de
supervisão dialogada, oficinas de trabalho, realizadas preferencialmente, no próprio ambiente
de trabalho.
• São contínuos dentro de um projeto de consolidação e desenvolvimento do SUS.
Com a implementação do Pacto de Gestão e aproveitando os resultados da Pesquisa de
Avaliação e Acompanhamento da Política Nacional de Educação Permanente, desenvolvida
pelo Departamento de Medicina Preventiva da Faculdade de Medicina da Universidade de
São Paulo (USP), foi realizado um trabalho de pactuação nas diferentes instâncias da gestão
federal do SUS, para a necessária adequação às diretrizes e regulamentação do Pacto pela
Saúde e para a redefinição da sua operacionalização.
Ø Investimentos em Capacitação
A partir da criação da Secretaria da Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde, o
Ministério da Saúde assumiu seu papel de gestor federal do SUS no que diz respeito à
formulação das políticas orientadoras da formação, distribuição e gestão dos trabalhadores de
saúde no Brasil. O Departamento de Gestão da Educação na Saúde é responsável pela
proposição e formulação das políticas relativas à formação e educação permanente dos
trabalhadores de saúde em todos os níveis de escolaridade e à capacitação de profissionais de
outras áreas e da própria população para favorecer a articulação intersetorial e o controle
social no setor da saúde.
Nos últimos anos, além do investimento significativo para a capacitação em saúde da
família, houve também um importante crescimento de outras atividades de capacitação para
profissionais da saúde. No âmbito da atenção, as iniciativas, majoritariamente definidas no
âmbito central, estiveram por conta das diversas áreas programáticas (hipertensão, diabetes,
tuberculose, Aids, emergências clínicas e traumáticas, gestação de risco etc.). No âmbito da
gestão, houve três iniciativas mais significativas: o Gerus (dirigido aos gestores das unidades
básicas de saúde), o curso de gestão para secretários municipais de saúde e o curso para
equipes gestoras. Cada uma dessas iniciativas obedeceu a uma lógica distinta em relação à
concepção, metodologia, parceiros e possibilidades de levar em conta as necessidades locais e
suas particularidades.
O Ministério da Saúde vai oferecer cursos à distância para especialização dos
profissionais nas áreas de Saúde da Família, capacitação gerencial e cuidado com o idoso. A
meta da Universidade Aberta do Sistema Único de Saúde (Unasus) é qualificar, até 2011, 52
mil trabalhadores e oferecer capacitação gerencial para outros 100 mil. Hoje, dos 71 mil
profissionais de nível superior envolvidos na Saúde da Família, 96% não têm especialização
na área. Algumas experiências isoladas de educação à distância em saúde já acontecem no
país, mas a proposta é formar profissionais em larga escala, num programa de dimensão
nacional que incentive a carreira dentro do programa Saúde da Família.
A princípio, os cursos serão divididos em três áreas: Saúde da Família, Formação
Gerencial e Saúde do Idoso. Para suporte dos usuários, os profissionais poderão contar com
centenas de pólos da Universidade Aberta do Brasil, coordenada pelo MEC, e de pontos do
Programa Nacional de Telessaúde, além de diversas outras instituições habilitadas em sua
localidade. Aqueles que não tiverem acesso à internet não sairão prejudicados. As
informações chegarão por rádio, correio, DVDs, videolocadoras e outros materiais didáticos.
3.3 Austeridade
A austeridade se refere à otimização de recursos e à eliminação de desperdícios. Ser
austero significa cuidar e utilizar eficientemente o que temos. Gastar o necessário e limitar o
inútil ou supérfluo. Uma das principais características observadas em empresas sólidas e
duradouras é o profundo e arraigado espírito de austeridade presente nos funcionários e
dirigentes da organização. Parece incoerente empresas prósperas e lucrativas lutarem para
economizar, mas na verdade não é. Ao contrário, esse é um dos fatores que explica a
rentabilidade e a longevidade dessas organizações.
No caso da gestão de saúde no Brasil, observamos através da análise histórica e do
cenário contemporâneo, a existência de inúmeros casos de desperdício de dinheiro público
que poderiam ser evitados. O maior problema não está na ausência de recursos, mas sim na
forma com que esses recursos estão sendo utilizados. O fato é que os gestores precisam
utilizar melhor os recursos disponíveis.
Em estudo divulgado em junho de 2008, especialistas do Banco Mundial reprovam os
hospitais brasileiros, públicos e particulares, e dizem que, no Brasil, o setor de saúde gasta
mal, desperdiça e é mal gerido. Após cinco anos de estudos, os pesquisadores Gerard La
Forgia e Bernard Couttolenc apresentaram um escore de eficiência dos hospitais. No estudo
"Desempenho hospitalar brasileiro", a rede de hospitais mereceu apenas a nota 0,34, numa
escala de 0 a 1. Mais de 30% das internações são desnecessárias, o que causa desperdício de
R$ 10 bilhões por ano. Os pesquisadores dizem que os hospitais são ineficientes e caros, e
defenderam uma reforma profunda no modelo atual.
“Não adianta apenas ter recursos a mais. É preciso gastar bem o dinheiro” disse o
professor Couttolenc, um dos autores do relatório, referindo-se à Contribuição Social para a
Saúde (CSS), a nova CPMF aprovada pela Câmara.
“No sistema brasileiro de saúde, o centro do universo são os hospitais. É a maior fonte de
gastos do sistema, mas há pouca informação sobre gastos e desempenho. São serviços muito
caros e que nem sempre contribuem para a boa saúde da população” disse Gerard La Forgia, o
principal especialista em saúde do BIRD.
Para La Forgia, há importantes observações que podem resumir seus cinco anos de
pesquisa no sistema hospitalar brasileiro: “É um problema sistêmico, não unicamente do SUS.
A maioria dos hospitais é ineficiente em escala e produtividade. Poderia fazer muito mais com
os recursos de que dispõe”. Os modelos de governança, seja público ou privado, que têm mais
autonomia, com responsabilização dos gestores, são melhores em termos de desempenho que
os demais. No escore de eficiência, de acordo com os especialistas, quanto maior o hospital
brasileiro, mais ele obteve boa pontuação. Os hospitais que obtiveram nota superior a 0,45
têm mais que 250 leitos. Os que têm 99 leitos ficaram abaixo de 0,35. Do total da rede
nacional, foram testados 488 hospitais. Segundo o especialista Couttolenc, os nomes das
instituições não foram divulgados. Foram usados dados do IBGE (Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística) e os hospitais foram identificados apenas por números.
Para uma gestão de saúde eficaz, é preciso desenvolver linhas de investigação
compostas pela análise de gastos públicos, financiamento, custo, ofertas e demanda,
administração de recursos, informação sobre determinantes financeiros e orçamentos do setor
e conhecimento da base econômica, seguido por um prognóstico a partir do qual serão
definidos os objetivos e metas, os programas e projetos e os mecanismos de ação. Em síntese,
a austeridade financeira significa uma excelente ferramenta para a redução dos problemas
enfrentados no cotidiano da saúde no país e deve ser utilizada por gestores competentes e
capacitados profissionalmente.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após analisar o conteúdo histórico e o cenário contemporâneo da Saúde no Brasil,
consideramos que a situação caótica constatada ao longo dos anos, não se originou apenas de
ausência de recursos, mas sim da existência de inúmeros casos de desperdício de dinheiro
público, causados por gestões equivocadas, desvio de recursos, mecanismos de privilégio de
interesses corporativos e aumento da demanda por ações e serviços de saúde.
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da
descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas,
descentralização de funções, incentivos à criatividade. O grande desafio da atualidade é criar
condições para a reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais, com
ênfase na qualidade e produtividade do serviço público.
A adequação dos recursos humanos constitui-se, desta forma, em tarefa prioritária neste
contexto de mudança, exigindo uma política que oriente desde a captação de novos
servidores, o desenvolvimento de pessoal, um sistema remuneratório adequado que estimule o
desempenho através de incentivos, e a instituição de carreiras compatíveis com as
necessidades do aparelho do Estado modernizado.
Por esse motivo é fundamental qualificar e capacitar o quadro de gestores e servidores,
tanto que os programas de capacitação e a realização de concursos públicos no âmbito federal
para analistas de gestão em saúde, auditores federais do SUS e agentes administrativos são
propostas já estabelecidas pelo governo. A recomposição da força de trabalho com a criação
de carreiras específicas voltadas para a gestão e controle do SUS é uma estratégia para atingir
as metas do programa de saúde.
A prática cotidiana de gestão do Sistema Único de Saúde, em qualquer nível de governo,
seja federal, estadual ou municipal, coloca um enorme desafio aos gestores: identificar e
selecionar os conhecimentos, métodos, técnicas e instrumentos de trabalho que o ajudem a
tomar decisões e a conduzir o processo de implementação das políticas, planos, programas e
ações de saúde sob sua responsabilidade.
Portanto é preciso gestores capazes tecnicamente e legítimos politicamente, que adotem
um modelo de gestão baseado em profissionalismo e austeridade, para comandarem a busca
de novas alternativas e conseqüente superação das dificuldades existentes na administração do
sistema público de saúde brasileiro.
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