SEMINÁRIO DESAFIOS DA
CONSTRUÇÃO
“Legislação Ambiental
na Construção Civil”
Expositor: José Carlos Baptista Puoli
São Paulo, 24 de abril de 2007
“Como superar gargalos legais, reduzir perdas
e aumentar a competitividade de sua
empresa.”
O momento social, cultural e político da
questão ambiental e as dificuldades
contextuais para o desenvolvimento do
objetivo do Seminário.
2) Aspectos Gerais
I – O artigo 225, da Constituição Federal:
"Art. 225. Todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade
de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações."
2) O artigo 170 da CF/88:
"Art. 170. A ordem econômica, fundada na
valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos
existência digna, conforme os ditames da
justiça social, observados os seguintes
princípios:
-------------------
III - função social da propriedade
------------------------VI - defesa do meio ambiente;
3) A Lei Federal nº 6938/81
"Art. 4. A Política Nacional do Meio
Ambiente visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento
econômico-social com a preservação da
qualidade do meio ambiente e do equilíbrio
ecológico;
.......
III ao estabelecimento de critérios e padrões
da qualidade ambiental e de normas
relativas ao uso e manejo de recursos
ambientais.”
5) Este conjunto de regras, ainda que de modo
muitas vezes impreciso, exige que a atuação
tanto dos empreendedores, quanto dos
ambientalistas, como ainda do Ministério
Público, enfim, de todos aqueles que
estiverem ligados à questão ambiental,
esteja voltada:
i) para a efetiva compatibilização do
desenvolvimento econômico com a
preservação ambiental; e
ii) para a utilização racional dos recursos
naturais.
6) Há por isso que se adequar as atividades
econômicas pretendidas com a necessidade
de manutenção do equilíbrio ecológico e de
utilização dos recursos naturais de forma
racional.
7) Para tanto há de compreender que as
atividades humanas importam, em regra,
em algum grau efetivo de alteração do
meio ambiente.
8) Conceito de Impacto Ambiental (Resolução
Conama 001/86):
Art. 1º - Para efeito desta Resolução,
considera-se impacto ambiental qualquer
alteração das propriedades físicas,
químicas e biológicas do meio ambiente,
causada por qualquer forma de matéria ou
energia resultante das atividades humanas
que, direta ou indiretamente, afetam:
I - a saúde, a segurança e o bem-estar da
população;
II - as atividades sociais e econômicas;
III - a biota;
IV - as condições estéticas e sanitárias do
meio ambiente;
V - a qualidade dos recursos ambientais.
9) Adequa-se ao conceito a atividade da
Indústria da Construção Civil, na medida
em que ela, no mais das vezes, altera
propriedades físicas do meio ambiente.
10) Daí porque a necessidade de eleger
níveis de tolerância para tal alteração.
11) A lição de Hely Lopes Meirelles:
“De um modo geral, as concentrações populacionais, as
indústrias, o comércio, os veículos motorizados e até a
agricultura e a pecuária produzem alterações do meio ambiente.
Essas alterações, quando normais e toleráveis, não merecem
contenção e repressão, só exigindo combate quando se tornem
intoleráveis e prejudiciais à comunidade, caracterizando
poluição reprimível. Para tanto, há necessidade de prévia
fixação técnica e legal dos índices de tolerabilidade, ou seja, dos
padrões admissíveis de alterabilidade de cada ambiente, para
cada atividade poluidora, não se compreendendo nem
legitimando as formas drásticas de interdição de indústrias e
atividades lícitas por critérios pessoais da autoridade, sob
impacto de campanhas emocionais que se desenvolvem em clima
de verdadeira psicose coletiva de combate à poluição.”(In
Proteção Ambiental e Ação Civil Pública, in RT 611/8)
12) Para além da construção pura e
simples como elemento que gera
impactos ambientais, alguns outros
exemplos da participação da
construção civil na questão da
alteração da qualidade do meio
ambiente.
12.1) Fonte: Revista Notícias da
Construção (vol. nov./2006) Artigo do
12.2) Alguns Impactos Gerados pelo Setor
da Construção Civil:
a) Consome 50% da energia elétrica e 20%
do total de energia produzida no Brasil.
b) A construção civil gera de 35 a 40% de
todo o resíduo produzido na atividade
humana.
c) Na construção e reforma dos edifícios se
produzem anualmente perto de 400kg de
entulho por habitante, volume quase igual
ao do lixo urbano.
d) A produção de cimento gera 8% a 9 % de
todo o CO2 emitido no Brasil.
13) Os riscos quando a atividade estiver
impactando para além dos níveis de
tolerância aceitos pela lei:
13.1) Inquérito civil:
- só o MP pode realizar mas não é
obrigatório.
- poderes instrutórios pede informações,
toma depoimentos, oficia órgãos públicos,
etc.
- tudo para formar convicção do promotor
sobre ajuizar ou não Ação Civil Pública.
- os poderes de investigação MP podem atingir:
- direitos objeto de sigilo. Em tese não, mas há
precedente do STF que defende que sim quando
há verba pública.
13.2) Ação civil pública por infringência à
legislação ambiental.
13.2.1) Base constitucional e legal: CF
129, III e Lei 7347/85 que criam
inquérito civil e Ação Civil Pública
para tutelar – patrimônio público e
social – meio ambiente e outros
interesses coletivos e difusos.
13.3) Tal tutela pode buscar a adequação ou
o impedimento da realização do
empreendimento além da condenação ao
pagamento de indenização por danos
morais (?) e patrimoniais.
Exemplos de interesse do mercado
construtor de bens “coletivos” que podem
dar ensejo a este tipo de pedido:
13.3.1) meio ambiente (água, ar, flora,
fauna, urbanismo, som);
13.3.2) meio ambiente artificial leia-se:
urbanismo o meio ambiente criado pelo
homem.
13.3.3) mercado consumidor;
13.3.4) bens de valor histórico, artístico,
turístico ou paisagístico
13.4) O inquérito civil apenas pode ser
arquivado depois da concordância do
Conselho Superior do MP.
13.5) no inquérito civil pode haver:
- compromisso ajustamento conduta;
- recomendações a autoridades públicas;
14) Ajuizada a ação civil pública o Ministério
Público ou o ente legitimado (Ex.
Associações de Bairro) não podem desistir.
Objeto indisponível.
15) Exercício da Ação Civil Pública deveria
ser responsável. Contudo o momento (a
tese da urgente necessidade de proteção ao
meio ambiente) tem permitido abusos. Por
exemplo:
15.1) Uso em casos nos quais há desvio de
finalidade para proteger direitos individuais
(Ex. interesses de vizinhos em manter uma
“bela vista” e, por isso impedir um
empreendimento).
15.1) As dificuldades em separar o interesse
particular (vizinho) e o da coletividade.
Interesse de que a norma urbanística (lei
municipal) seja observada para o bem de
toda a coletividade.
15.2) Certo abuso na desconsideração e nos
pedidos de revisão do mérito de atos
administrativos, por exemplo, aprovações
ambientais de determinado
empreendimento.
16) Contra quem a ação deve ser ajuizada
(legitimação passiva)?
Contra todos os responsáveis pelos fatos
(pessoas físicas e/ou jurídicas de direito
privado ou direito público). Conceito
abrange: o dono da obra, o projetista,
construtor, etc.
16.1) Dificuldades em verificar o grau de
responsabilidade de cada um e os
eventuais abusos de ações civis públicas
que não façam tal distinção.
O caso do consultor réu em ação civil
pública na qual se pede condenação no
valor de R$ 50 milhões.
17) A responsabilidade neste caso é objetiva,
ou seja ela independe de culpa (Art. 14, §
1º da Lei Federal nº 6938/81).
18) Para haver responsabilidade pelo dano
ambiental basta haver:
a) o dano (perda ou deterioração do bem
ambiental); e
b) o nexo de causalidade (foi ato seu que,
direta ou indiretamente permitiu o dano).
19) O valor da indenização.
- Danos materiais: lucros cessantes e danos
emergentes. Valores objetivos – a serem
definidos se necessário for por perícia).
- Perda desta objetividade no caso de dano
ambiental: Qual o exato valor de um rio
despoluído, de uma paisagem natural
perdida, etc.
- Acaba sendo definido com base em
arbitramento e se tenta usar alguns
critérios objetivos. Por exemplo: qual o
valor do benefício obtido por meio da
atividade ilegal que tenha sido realizada.
- Danos morais: abalo moral, preocupação,
dor, angústia. Valores subjetivos – a serem
definidos por arbitramento judicial.
20) Eventual condenação em dinheiro reverte
para fundo destinado a reconstituir bens
difusos e coletivos.
21) Princípio da prevenção. Objetivo maior
impedir o dano ao meio ambiente por isso,
em regra a Ação Civil Pública busca tutela
específica (p. ex, impedir a construção).
22) Conforme o caso pode ter como
repercussão pedido demolitório ou
conversão em pena em dinheiro.
22.1) Tendência em não aceitar o fato
consumado.
23) Exame de casos de interesse para a
Indústria da Construção Civil.
23.1) Caso A:
A.1) Execução de edifício com finalidade
residencial em terreno situado na beira de
córrego existente numa área urbana
consolidada. Haveria necessidade de
respeito às exigências contidas no Código
Florestal?
A.2) O inciso “a”, número 1, do artigo 2º, da
Lei 4.771/65 (Código Florestal) classifica
como área de preservação permanente as
faixas marginais dos rios ou de quaisquer
cursos d’água, numa largura de 30 metros
para os cursos d’água que tenham menos
de dez metros de largura.
A.3) O choque desta regra com o limite
estabelecido pela Lei de Loteamentos (art.
4º, III da Lei 6.766/79, redação dada pela
Lei nº 10.932/2004, 15 metros de cada lado
como área de preservação).
A.3.1) O choque desta regra com as
exigências do Código de Obras dos
Municípios. Exemplo: No Município de São
Paulo o COE prevê 5 metros como recuo
em relação a cursos d’água que serão
canalizados.
A.4) Meditação: Por imperativos de
razoabilidade, seria o caso de exigir para
as áreas urbanas os mesmo nível de
proteção para áreas rurais?
A.5) O parágrafo único do artigo 2º do
Código Florestal:
Parágrafo Único. “No caso de áreas
urbanas, assim entendidas as
compreendidas nos perímetros urbanos
definidos por lei municipal, e nas regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas,
em todo o território abrangido, observarse-á o disposto nos respectivos planos
diretores e leis de uso do solo, respeitados
os limites a que se refere este artigo.”
(redação dada pela Lei Federal nº 7.803/89)
A.6 A interpretação de tal regra legal e os
problemas em caso de questionamento
judicial.
A.7 O problema da expressão “curso
d’água” e a dificuldade em caso de
empreendimento próximo a córrego
canalizado.
23.2) Caso B:
B.1) Proteção ao meio ambiente cultural e
paisagítisco. Construção nas imediações de
bens tombados.
B.2) A exigência do art. 18 Decreto-Lei nº
25, de 30/11/1937 que proíbe construção
na vizinhança de coisa tombada, que
impeça ou reduza a visibilidade sem prévia
autorização do Serviço do Patrimônio
B.3) Os conceitos de visibilidade e
monumentalidade.
B.4) A competência para definir as regras de
tolerância e o questionamento destas
regras perante o Judiciário.
23.3) Caso C:
C.1) Emissão de ruído por obras de
construção civil.
C.2) A Lei Municipal nº 11.804/95 (Cidade de
São Pulo) e os limites da NBR’s 10151 e
10152.
C.3) Cuidados em etapas sensíveis da obra:
Exs. Uso de Bate Estaca, Cerras, etc.
C.4) Cuidados especiais se a obra for situada
na vizinhança de escolas, hospitais, etc.
C.5) Necessidade de interpretar com
razoabilidade a lei especialmente onde as
condições locais já não respeitam os
limites.
23.4) Caso D
D.1) Possibilidade de lei municipal regrar,
restringir e conceder o uso de bem público
com o objetivo de preservação ambiental?
D.2) O caso da lei 2567, de 1997,
“Loteamento Iporanga”, Município do
Guarujá.
D.3) A decisão do TJ/SP, trecho do acórdão:
●
“...a lei 2567, de 1997, do Município do Guarujá, tem dois
objetivos impostergáveis: o primeiro foi o de evitar o tráfego
e o estacionamento indiscriminado de veículos nas áreas
dos loteamentos...impondo disciplina ao uso popular das
vias de acesso às praias...o segundo foi o de obter
colaboração eficiente de entidades privadas na conservação
dos bens públicos e na defesa do meio ambiente e do
ecossistema do remanescente de Mata Atlântica, impondolhes sérios e graves deveres de preservação ambiental em
decorrência da concessão outorgada...Em apertado resumo,
após a leitura atenta do texto da lei chega-se à conclusão
que ela autoriza a outorga de concessão de uso....para fins
de conservação e preservação ambiental....guarda assim
integral submissão aos comandos superiores da
Constituição...”(ADIN nº47.068.0/3-00, in Revista de
Direito Ambiental, vol. 20, págs. 297 e segs., em especial,
págs. 301, parte final, 302 e 303.)
23.5 Caso E
E.1) Os cuidados com a destinação dos
resíduos da construção civil (por exemplo
loteamento) e as determinações da
Resolução Conama nº 307/2002.
E.2) A proibição de destinação de resíduos
para áreas próximas a reservatórios de água
(área protegida por lei).
E.3) A polêmica sobre ser inconstitucional,
ou não, tal regra quando se tratar de área
urbana.
23.6) Caso F
F.1) Os cuidados na aquisição e, depois, no
licenciamento e realização de obras em
imóveis nos quais tenha havido atividade,
em tese ou efetivamente, poluidora.
f.2) A necessidade de eventuais:
a) estudos técnicos; e
b) atividades de descontaminação.
f.3) O caso (ainda em curso - fase de
recursos) do Condomínio Barão de Mauá.
f.3.1) Implicados:
a) Antiga proprietária;
b) Cooperativa que conduziu o
empreendimento;
c) Construtora; e
d) Prefeitura.
f.3.2) Efeitos (caso mantida a decisão de
primeira instância):
a) Demolição do empreendimento;
b) Indenização aos compradores de unidades
que deverão ser removidos; e
c) Reparação do meio ambiente atingido.
23.7) Caso G
g.1) Construção em áreas de litoral com
presença de mangue e/ou restinga.
g.2) As dificuldades de qualificar restinga: O
ponto de vista geológico e o ponto de visto
biológico (ligado à presença de vegetação
característica).
g.3) A letra “f” do art. 2º do Código
Florestal (Lei nº 4.771/65) e a restinga como
área de preservação permanente apenas
quando ela for fixadora de duna ou
estabilizadora de mangue.
g.4) A polêmica em casos concretos sobre a
caracterização da restinga e sobre a
aplicação da Resolução Conama nº 4/85 que
transformou este tipo de área em reserva
ecológica numa faixa mínima de 300 metros
contados da linha da preamar máxima.
24) Considerações finais:
O atual estágio de compreensão das
exigências relativas à proteção do meio
ambiente exige do empreendedor especial
cuidado no desenvolvimento de sua
atividade, em especial:
a) na hora de escolha do imóvel no qual irá
empreender;
b) durante a fase de obtenção das
licenças/alvarás necessários à obra; e
mesmo
c) no decorrer da execução do
empreendimento.
Estes cuidados exigem que aspectos
negociais, jurídicos e técnicos sejam
conduzidos com auxílio de profissionais
especializados como modo de tentar
superar gargalos legais, reduzir perdas e
aumentar a competitividade de sua
empresa
Tudo com vistas a tentar evitar as dificuldades
que podem ser causadas por uma legislação
que não tem conferido grau absoluto de
segurança para o desenrolar da atividade de
construção.
Obrigado!
São Paulo, 24 de abril de 2007
José Carlos Baptista Puoli
tel. 38417500
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