Estado unitário e Estado federativo.
Relações entre esferas de governo e
regime federativo.
Marcelo Gonçalves
Formas de Estado
Simples
Compostas
Unitários
União Pessoal
União Real
União Incorporada
Confederação
Federação
Estado Unitário
• Organização política única, sem divisões
internas (= um único governo)
• Centralização política = um poder com
competência exclusiva em todo o território do
Estado e a população
• Pode haver algum grau de descentralização,
especialmente administrativa.
• Ex.
Uruguai,
Jamaica,
Israel,
Egito,
Moçambique e Portugal.
UNIÃO PESSOAL
• Forma tipicamente monárquica;
• Ocorre quando dois ou mais Estados ficam sob o
governo de um mesmo monarca, mas cada Estado
mantém sua soberania própria;
• O elo é apenas a pessoa física do monarca;
• Não há confusão política ou administrativa entre os
dois Estados;
• Exemplo clássico: Império Austro-Húngaro.
UNIÃO REAL
• Dois ou mais Estados ficam sob o governo de um
mesmo monarca e ocorre perda de soberania =
fundam uma só pessoa jurídica internacional;
• Pode ocorrer de preservarem uma pequena
autonomia administrativa.
• Ex.: Reinos de Castela + Aragão = Espanha
• Após a fusão podem dar origem a outra forma,
exemplo: unitária.
UNIÃO INCORPORADA
• Unificação definitiva de dois ou mais estados
que deixam de existir, surgindo um novo
Estado com características unitárias.
• As partes perdem soberania e autonomia.
• Exemplo, formação da Iugoslávia em 1918.
CONFEDERAÇÃO
• Dois ou mais Estados se unem num pacto ou tratado;
• As partes mantêm a soberania externa e autoridade externa.
• Tradicionalmente é criada como forma de defesa contra a agressão
externa.
• As partes podem denunciar o tratado (direito de secessão) e de
discordar do governo da confederação (nulificação)
• O pacto celebra uma união que tem o objetivo de perdurar ao longo do
tempo.
“Na Confederação os Estados que a compõem não perdem sua
individualidade do ponto de vista do Direito Internacional. Todos eles
continuam plenamente detentores da soberania, podendo, livremente,
desligar-se a qualquer momento, da Confederação. Além do mais, esta
não tem poderes de imiscuir-se nos assuntos internos de cada um dos
Estados que a formam. Quer dizer, as decisões tomadas no nível da
Confederação dependerão sempre das leis internas a cada um dos
Estados, para que se tornem efetivas.” Celso Bastos
FEDERAÇÃO OU ESTADO FEDERADO
• União de dois ou mais Estados, originando um só
Estado Soberano;
• Há renúncia à soberania externa,
• Não há hierarquia nem subordinação entre as partes,
que mantém certa autonomia para atuarem nas
competências definidas pela Constituição. No Estado
Federado coexistem poderes políticos distintos em um
mesmo território.
• Descentralização política
• Convivência, num mesmo território, de diferentes
entidades políticas autônomas, distribuídas
regionalmente.
• Ao renunciarem à sua soberania, os estados perdem o
direito de secessão.
Recapitulando o Essencial
Estados federativos
- uma forma particular de governo
dividido verticalmente, de tal modo que
diferentes níveis de governo têm
autoridade sobre a mesma população e
território
- o governo central e os governos locais
são independentes entre si e soberanos
em suas respectivas jurisdições, o
princípio da soberania garante autonomia
para implementar (pelo menos, algumas
de) suas próprias políticas;
- A soberania dos governos locais deriva
do voto popular direto, da autonomia de
suas bases fiscais e, em muitos casos, de
uma força militar própria;
- existe o Senado.
Estados unitários
- apenas o governo central tem
autoridade política própria, derivada do
voto popular direto;
- A unidade do Estado nacional está
garantida
pela
concentração
de
autoridade política, fiscal e militar no
governo central;
- a autoridade política dos governos
locais é derivada de uma delegação;
- Em tese, portanto, a autonomia dos
governos locais é mais reduzida
Observe-se,
portanto,
que
a
concentração da autoridade política e
fiscal no governo central é uma forma de
distribuição vertical da autoridade
política.
ORIGENS DO ESTADO FEDERADO
• Constituição dos Estados Unidos da América, em 1787.
• Em 1776, as treze colônias britânicas declararam-se independentes,
passando a constituir, cada uma delas, um novo Estado
• Pouco tempo depois assinam os “Artigos da Confederação”
• Constituição (com resistência) = Influenciados por Montesquieu, os
constituintes norte-americanos adotaram o princípio da separação dos
poderes (sistema de freios e contrapesos)
• A Convenção da Filadélfia combinou o princípio da representação
popular com a dupla divisão do poder:
• - divisão entre os três poderes independentes (Executivo, Legislativo e
Judiciário);
• - divisão das responsabilidades de governo entre a União e os estados,
de forma que
• nenhum deles pudesse interferir nas tarefas do outro sem autorização
política ou judicial.
• Brasil, apesar de contexto distinto, seguiu o modelo.
CARACTERÍSTICAS DO ESTADO FEDERADO
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a união faz nascer um novo estado
a base jurídica do estado federal é uma constituição, não um tratado.
não existe direito de secessão
só o estado federal tem soberania (estados = autonomia política limitada)
as atribuições da união e das unidades federadas
são fixadas na constituição (obs: não existe hierarquia entre entes federados, visto que
a cada esfera de poder corresponde a uma lista de competências determinadas).
a cada esfera de competências se atribui renda própria. caso isso não se verifique, a
autonomia política torna-se apenas nominal.
o poder político é compartilhado pela união e pelas unidades federadas
os cidadãos do estado, que adere à federação, adquirem a
cidadania do estado federal e perdem a anterior.
preserva as particularidades locais
os órgãos centrais de governo são compostos por representantes dos estados
a federação cria regras para resolução de conflitos
no caso brasileiro, os estados membros mantém certa autonomia, baseada nas
capacidades de auto-organização, autogoverno, auto-administração
Federalismo
ARGUMENTOS FAVORÁVEIS
ARGUMENTOS DESFAVORÁVEIS
- Assegura maior aproximação entre
governantes e governados
- Seria inadequado para o mundo atual,
onde a grande quantidade de
demandas da sociedade exigiria um
governo forte, com um planejamento
global que aproveitasse mais adequada
e eficientemente os diversos recursos
disponíveis.
- A Federação dificulta a planificação,
pois não é possível obrigar as partes.
- Há maior dificuldade para a
concentração de poder
- Preserva as características
- Provoca a dispersão de recursos.
regionais e locais (favorece a
solidariedade)
- Assegura oportunidades mais
- Tende a favorecer a ocorrência de
amplas de participação no poder
inúmeros conflitos jurídicos e políticos.
político
- considerada a forma mais avançada
de descentralização política
Relações entre esferas de governo e
regime federativo
RELAÇÕES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E
REGIME FEDERATIVO
• Autonomia responsável (não predatória) dos níveis de governo + relações
intergovernamentais cooperativas + freios e contrapesos = O arranjo
federativo exitoso
• A Constituição Federal deve prever mecanismos que evitem a concentração
excessiva de poder numa esfera de governo, ao mesmo tempo em que
incentiva relações cooperativas.
• Apesar da alta incidência de conflitos intergovernamentais, o federalismo
aparece como a forma mais bem sucedida de equacioná-los
democraticamente.
• A regra por excelência do federalismo é a busca da conciliação entre
independência e interdependência, mas sua natureza é intrinsecamente
competitiva e conflitiva ( divisão de poder entre diversos centros de governo)
• Relações intergovernamentais = problema de ação coletiva
• Há duas correntes que analisam o federalismo:
- uma que privilegia o aspecto competitivo;
- outra que dá mais ênfase à parceria e à cooperação.
O FEDERALISMO BRASILEIRO
• vastidão territorial, pois o Brasil é um país
continental.
• heterogeneidade socioeconômica.
FEDERALISMO NORTE-AMERICANO X BRASILEIRO
Americano
Brasileiro
Ponto de partida
Separação para União União para autonomia
Motivação
Defesa comum
Sentimento de
autonomia
Sentido
Concentração
Dispersão
Situação das
partes
Simetria (relativa)
Assimetria
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RETROSPECTIVA HISTÓRICA
Capitanias hereditárias (descentralização política e administrativa)
Influenciou a organização territorial brasileira
Império Poder central X “coronéis”.
Constituição do Império (1824): já reconhecia o papel político das províncias, as
quais elegiam assembléias que tinham autonomia para legislar sobre assuntos
estritamente locais.
Constituição de 1891: bastante “generosa” na atribuição de competências aos
estados, os quais poderiam legislar sobre qualquer assunto que não fosse
atribuição exclusiva da União e inclusive controlar o imposto sobre exportações.
“Política dos Governadores”: acordo informal entre elites regionais ,dividindo o
poder local e nacional (resultou na política do café com leite)
A Revolução de 1930 derrubou o “federalismo oligárquico”
Constituições de 1934, 1937, 1946 e 1988: ampliação das atribuições da União,
sejam as exclusivas, sejam as comuns e concorrentes.
Concentração de poder e recursos fiscais nas mãos do governo federal e
crescente sobreposição de funções, até 1988.
Constituição de 1988: grande descentralização fiscal e tributária, sem que as
competências federativas fossem claramente definidas.
É NÓIS: algumas peculiaridade brasileiras
• A Constituição estabelece que o Brasil é uma
pública Federativa composta pela União, pelos
26 estados, pelo Distrito Federal e pelos mais
de 5.500 municípios.
• O Brasil é um dos únicos estados federais a
incluir municípios como membros
permanentes, até mesmo com autonomia
legislativa e tributária definidas (art. 29 e 30
da CF/88).
• Nossa federação pode sempre se expandir
Além disso
As relações entre os estados e a União não têm sido
pautadas pela prática democrática, tal qual estabelecem os
princípios federativos, visto que de 1930 a 1985, o
Governo Federal se fortaleceu nos planos político,
econômico e administrativo, e este processo quase sempre
foi realizado por vias autoritárias, como no Estado Novo
(1937-1945) e no Regime Militar (1964-1985). A reação
dos Estados foi adotar, nos períodos democráticos, uma
conduta irresponsável em termos financeiros, alicerçada
na proteção ou mesmo parasitismo em relação ao Governo
Federal.
A QUESTÃO DA RESPONSABILIDADE FISCAL
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Motivação: tendência de os estados e municípios transferirem os custos
de suas atividades para a União.
Os estados devedores foram favorecidos pelo Plano Real, porque a
inflação desvalorizava suas dívidas, que não era indexada.
Em seguida a União começou a fechar o cerco sobre os “ralos” que
possibilitavam o endividamento dos estados: os empréstimos por
antecipação de receitas orçamentárias – AROs – e o uso dos bancos
estaduais como tomadores de empréstimos no mercado.
Em 2000, veio a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101), a qual
estabeleceu normas rígidas de gestão fiscal para todos os governos,
incluindo o próprio governo federal.
Os governos devem, anualmente, apresentar seu planejamento
orçamentário, comprovando que suas receitas são suficientes para cobrir
as despesas.
Algumas questões: “restos a pagar”, limites para gastos de pessoal e para
endividamento, pesadas punições foram estabelecidas para os
administradores e governantes.
REPARTIÇÃO DE RECEITAS
• No sistema atual, a arrecadação é bastante concentrada: os 5 principais
impostos são responsáveis por mais de 70% da arrecadação total, sendo 4 deles
arrecadados pela União;
• Em 2002, 70,1% do total da arrecadação tributária foi realizado pela União,
25,5% pelos Estados e 4,3% pelos municípios;
• Na distribuição de recursos fiscais estabelecida na CF88 podemos perceber a
força dos estados e municípios na Assembléia Constituinte:
• ICMS, maior imposto da federação (25% do que é arrecadado no Brasil), foi
destinado aos estados, assim como o Imposto de Propriedade de Veículos
Automotores – IPVA.
• O Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana – IPTU e o Imposto sobre
Serviços – ISS ficaram a cargo dos municípios.
• O nível de arrecadação desses impostos é diretamente proporcional ao nível de
atividade econômica do ente federado.
• Existe muita dependência ainda do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e
Fundo de Participação dos Municípios (FPM), Fundos Constitucionais para o
desenvolvimento das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
REPARTIÇÃO DE RECEITAS
• No plano vertical, o atual sistema de transferências fiscais permite
que quase todos os ganhos relativos sejam apropriados pelos
municípios, uma vez que seus resultados são neutros para os
Estados; (91% da receita de municípios de menos de 5.000
habitantes vem de transferências/ Em 22 Estados, quanto menor
a população do município, maior o seu ganho de receita derivado
das transferências);
• No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos Estados
mais desenvolvidos para os menos desenvolvidos, mas cria novas
desigualdades (A razão entre a receita média per capita dos municípios com mais de um
milhão de habitantes, na Região Sudeste, e dos municípios com menos de 20 mil habitantes, nas
Regiões Norte e Nordeste, pode ser de até 46 vezes (Gomes; MacDowell, 1997:11). Uma vez
realizadas as transferências constitucionais, a receita disponível per capita do Estado de Roraima foi
de duas vezes a de São Paulo, em 1997).
• Na prática, estas desigualdades limitam a possibilidade de que se
estabeleçam constitucionalmente competências exclusivas entre
os níveis de governo para as ações sociais.
REPARTIÇÃO DE RECEITAS
• Sistema que enrijece a capacidade de gasto da União (+ outros
compromissos). Qualquer mudança tende a aumentar carga tributária;
• Estados
e
municípios
contam
com
recursos
garantidos,
independentemente de lealdade política, adesão a políticas federais ou
esforço tributário.
• A ausência de vínculo entre quem taxa e quem gasta tendem a produzir
baixo compromisso com o equilíbrio fiscal por parte dos entes
subnacionais. Tendência limitada pela LRF.
• As transferências fiscais têm limitado efeito equalizador sobre as
diferenças interestaduais e intermunicipais de capacidade de gasto.
Assim, permanece necessária a ação do governo federal para viabilizar
patamares básicos de produção de serviços sociais.
• A coordenação federal dos programas sociais se justifica tanto por razões
relacionadas à coordenação das decisões dos governos locais quanto para
corrigir desigualdades de capacidade de gasto entre Estados e
municípios.
O GRAU DE DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA
DA FEDERAÇÃO
• A autonomia política e fiscal dos governos estaduais e municipais
permite que estes adotem uma agenda própria.
• Ainda que a autonomia de decisões de alocação de gasto tenha
possivelmente produzido melhor adaptação a necessidades locais, seus
efeitos foram a elevação generalizada do gasto acompanhada de
superposição e a dispersão das ações.
• Sob tais condições institucionais, os partidos políticos poderiam operar
como um mecanismo de contrapeso às tendências centrífugas do
federalismo. Mas temos fragmentação e reduzido número de prefeitos
e governadores do mesmo partido do presidente.
• A construção de coalizões de governo tende a reduzir estes efeitos;
• A capacidade de coordenação é diretamente afetada pelo modo como
estão estruturadas as relações federativas nas políticas particulares.
POLÍTICAS SOCIAIS E RELAÇÕES
INTERGOVERNAMENTAIS
• Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências concorrentes
para a maior parte das políticas sociais brasileiras. Todos podem fazer, nenhum
está obrigado.
• A Constituição de 1988 descentralizou receita, mas não Encargos + limites à
coordenação nacional das políticas = superposição de ações; desigualdades
territoriais na provisão de serviços; e mínimos denominadores comuns nas
políticas nacionais.
• Ocorre que a Constituição Federal de 1988 não alterou a estrutura institucional
herdada do regime militar;
• A capacidade de coordenação das políticas setoriais dependeu em grande parte
destes arranjos institucionais herdados.
• Algumas políticas descentralizadas outras centralizadas.
• Alguns instrumentos de coordenação nacional:
1. Constitucionalização (facilidade de emendar);
2. Condicionar investimentos e repasse voluntários;
3. Inexistência de representação federativa em algumas instâncias decisórias.