CÂMARA DOS DEPUTADOS
CEFOR – CENTRO DE TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PROCESSO LEGISLATIVO
NELMA MARIA FERREIRA DE SOUZA
REVISÃO CONSTITUCIONAL OBJETO
DA PEC-157/03: AVANÇO OU
RETROCESSO?
Brasília
2008
2
NELMA MARIA FERREIRA DE SOUZA
REVISÃO CONSTITUCIONAL OBJETO
DA PEC-157/03: AVANÇO OU
RETROCESSO?
Monografia apresentada para aprovação no Curso
Especialização em Processo Legislativo da Câmara
dos Deputados.
Orientador: Prof. MSc. Newton Tavares Filho
Brasília
2008
3
Autorização
Autorizo a divulgação do texto completo no sítio da Câmara dos Deputados e a reprodução total
ou parcial, exclusivamente, para fins acadêmicos e científicos.
Assinatura: _____________________________________
Data: _____/_____/________
Souza, Nelma Maria Ferreira de .
Revisão constitucional objeto da PEC-157/03 [manuscrito] : avanço ou retrocesso? /
Nelma Maria Ferreira de Souza. -- 2008.
67 f.
Orientador: Newton Tavares Filho.
Impresso por computador.
Monografia (especialização) -- Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento
(Cefor), da Câmara dos Deputados, Curso de Especialização em Processo Legislativo,
2008.
1. Revisão constitucional, Brasil. 2. Proposta de emenda à Constituição, Brasil. I.
Título.
CDU 342.4(81)
4
REVISÃO CONSTITUCIONAL OBJETO
DA PEC-157/03: AVANÇO OU
RETROCESSO?
Monografia – Curso de Especialização em Processo
Legislativo da Câmara dos Deputados – 2º Semestre
de 2007.
Aluna: Nelma Maria Ferreira de Souza
Banca Examinadora:
____________________________________________
Prof. Newton Tavares Filho - Orientador
____________________________________________
Prof. Fernando Carlos Wanderley
Câmara dos Deputados
Brasília,
21 de fevereiro de 2008.
5
Dedico
Este breve estudo ao meu
esposo e filhos que muito
amo. Agradeço por
compreenderem a minha
ausência durante a
consecução deste projeto.
6
AGRADECIMENTO
A Deus,
pela sabedoria, paciência, fé e saúde concedidas nesta etapa;
Aos meus pais,
por acreditarem, sempre, que eu vou conseguir ;
ao companheiro e amigo Alberto pelo auxílio e colaboração,
à Câmara dos Deputados, representada pelo CEFOR por ter me proporcionado condições
funcionais que permitiram a minha participação nesta Pós-Graduação em Processo
Legislativo;
à Liderança do PT por acreditar na minha capacitação e especialização;
ao Professor Carlos Augusto, grande orientador na área de pesquisa científica;
ao Professor Newton Tavares Filho,
pela orientação, sabedoria e paciência na construção deste trabalho;
aos meus colegas de curso, especialmente Eduardo e Ednilton,
que proporcionaram cumplicidade, amizade e solidariedade para a consecução deste projeto.
7
“Os problemas constitucionais não são problemas de direito, mas do
poder; a verdadeira Constituição de um país somente tem por base
os fatores reais e efetivos do poder que naquele país vigem e as
constituições escritas não têm valor nem são duráveis a não ser que
esprimam fielmente os fatores do poder que imperam na realidade
social; eis aí os critérios fundamentais que devemos sempre
lembrar”. (Ferdinand Lassale)
“Jamais te desesperes, mesmo perante as mais sombrias aflições de
tua vida, pois das nuvens mais negras cai água límpida e
fecunda”(Provérbio chinês)
8
RESUMO
A Proposta de Emenda Constitucional
- PEC - nº 157/03 tramita no Congresso
Nacional e prevê que os deputados eleitos em 2006 formem uma Assembléia de Revisão
Constitucional a partir de janeiro de 2007. Assumiriam, assim, a incumbência de promover a
revisão da atual Constituição Federal.
Este estudo sobre a Proposta de Revisão Constitucional, objeto da PEC n° 157/03,
busca promover uma maior discussão sobre a verdadeira necessidade de se fazerem alterações
no texto constitucional na dimensão ali pretendida, assim como de se apontarem alguns
pontos de reflexão, proporcionando ao parlamentar um cabedal de argumentos que
contribuam para uma análise dos prováveis impactos políticos-institucionais que adviriam de
mudanças tão profundas e complexas que se pretende impor à Carta Magna.
O objeto deste estudo – baseado em pesquisas e análise da conjuntura políticoconstitucional e dos principais agentes e fenômenos que determinam sua dinâmica – tem
como pretensão buscar respostas ao seguinte questionamento: quais os impactos que a
proposta de Revisão Constitucional objeto da PEC n° 157/03 poderão trazer ao sistema
político-administrativo brasileiro, notadamente nos princípios da segurança jurídica e da
garantia dos direitos adquiridos, conquistados e referendados pela atual Constuição?
O atual cenário político brasileiro caracteriza-se pela consolidação das estruturas
institucionais e pelo fortalecimento dos princípios essenciais que delineiam as práticas
democráticas. Considerando-se que as propostas de mudanças na magnitude apresentada nesta
Proposta de Emenda Constitucional (PEC) somente deveriam ser respaldadas em processos de
rupturas profundas, com potencial para abalar o ordenamento político, constitucional e
jurídico do Estado, percebe-se que este não é o contexto mais adequado para uma revisão
constitucional de tal envergadura.
Essas rupturas verificam-se, na maioria das vezes, violentamente, através de lutas
armadas, havendo, no entanto, exemplos de rupturas caracterizadas pela ausência de choques
sangrentos, embora com movimentação de tropas, como já ocorreu no Brasil. Assim o termo
desse processo vitorioso de ruptura é, indefectivelmente, a convocação de uma Assembléia
Constituinte soberana, que se incumbirá de institucionalizar, por meio do documento solene
que se denomina constituição, a nova ordem político-jurídica.
Evidencia-se, assim, com o chamamento do titular do poder constituinte originário
para que escolha seus representantes, o caráter permanente do poder constituinte originário
em seu estado de latência.
9
Inexistentes os requisitos para convocação do titular do poder constituinte originário,
não há que se admitir a possibilidade de o poder constituinte derivado instituir novas formas
de modificação da constituição, diga-se Revisão, não previstas pelo constituinte de 1988 sem
que isso se configure em ato absolutamente inconstitucional.
Palavras-Chave: Revisão Constitucional, Carta Magna, PEC, sistema político-administrativo
brasileiro, ruptura, poder constituinte originário.
10
ABSTRACT
Constitutional Amendment bill – PEC 157/03 is under consideration in the National Congress
and it intents that the Deputies elected in 2006 join into the Constitutional Reform Assembly
in 2007, January. They will assume by the way the commitment to promote the reform of the
current Federal Constitution.
This study about the Constitutional Amendment bill – PEC 157/03 intents to promote a better
discussion about the real necessity of proceeding the reform in the constitutional text as big as
it intents, and also point some aspect to think about, giving to the Deputy a set of information
that can contribute to the study about of probable political and institutional impacts that could
come from the so deep and complexes changes that it intents to make into the Magna Letter.
This study – based in research and analysis of the political and constitutional environment
and of the main agents and facts that determine its dynamics - intents to seek answers to the
following claim question: what the impacts that the proposed Constitutional Reform, object of
PEC No 157 / 03, could bring to the Brazilian political-administrative system, notably on the
principles of legal stability and on the guarantee of rights given under the current
Constitution?
The current Brazilian political scene is characterized by the consolidation of the institutional
structures and the strengthening of the principles that outline the essential democratic
practices. Considering that the proposed changes in the magnitude presented in this
Constitutional Amendment bill (PEC)should be supported only in cases of profound
disruption, with the potential to undermine the national political, constitutional and legal order
of the state, it possible to realize that this is not the more appropriate context for a
constitutional reform of this dimension.
These ruptures occur, in most cases, violently, through armed struggle. There are, however,
examples of disruption characterized by the absence of bloody shocks, but with movement of
troops, as has occurred in Brazil. So the victorious end of this process of collapse is
undoubtedly the calling of a sovereign Constituent Assembly, which is responsible to
institutionalize, through the solemn document which is called constitution, the new politicallegal order.
The calling of the holder of the original constituent power to choose their representatives
show us the permanent character of the original constituent power in its state of latency
If the requirements for calling of the holder of the original constituent power does not exist,
you can’t admit the possibility of the derived constituent power establish new ways to reform
the Constitution not foreseen by the 1988 constituent without having an unconstitutional act.
Keywords: Constitution Reform, Magna Letter, PEC, the Brazilian political and
administrative system, rupture, original constituent power.
11
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: ANEXO A – Tramitação da PEC nº 157/03 na CD.............................. 53
Tabela 2: ANEXO B – Quadro das emendas à PEC 157/03................................. 55
Tabela 3: ANEXO C – Substitutivo à PEC nº 157/03............................................56
12
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
PEC CD
SF
PFL PT
CeDI CF
RICD CCJC CCP DCD MESA VTS PSOL UnB USP OAB PDT PC do B PSDB PV
PP
-
Proposta de Emenda à Constituição
Câmara dos Deputados
Senado Federal
Partido da Frente Liberal
Partido dos Trabalhadores
Centro de Documentação e Informação da Câmara dos Deputados
Constituição Federal
Regimento Interno da Câmara dos Deputados
Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania
Coordenações de Comissões Permanentes
Diário da Câmara dos Deputados
Mesa Diretora da Câmara dos Deputados
Voto em Separado
Partido Socialismo e Liberdade
Universidade de Brasília
Universidade de São Paulo
Ordem dos Advogados do Brasil
Partido Democrático Trabalhista
Partido Comunista do Brasil
Partido da Social Democracia Brasileira
Partido Verde
Partido Progressista
13
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO................................................................................................................14
2.. BREVE HISTÓRICO SOBRE A CONSTRUÇÃO DO CONSTITUCIONALISMO.. .16
3. CONSIDERAÇÕES SOBRE A CONSOLIDAÇÃO DO CONSTITUCIONALISMO...20
4. O PODER CONSTITUINTE E A CONSTITUIÇÃO......................................................21
5. OBJETIVOS DA PEC Nº 157/03.....................................................................................31
6. GOVERNABILIDADE E CONSTITUIÇÃO..................................................................36
7. AVANÇOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988................................................42
8. A TRAMITAÇÃO DA PEC Nº 157/03 E A APENSADA Nº 447/05........................... 44
9. CONCLUSÃO..................................................................................................................52
10. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................61
11. ANEXOS.........................................................................................................................63
14
1. INTRODUÇÃO
Como servidora pública federal da Câmara dos Deputados, ingressei na carreira após
concurso público e trabalhei durante 12 anos na área administrativa. Convidada a trabalhar na
Liderança do PT, fiquei três anos na área administrativa, tempo suficiente para sentir a
necessidade de atuar na área legislativa.
Ao fazer assessoria regimental aos deputados do PT, defrontei-me com uma
experiência interessante na criação, discussão e votação na Comissão Especial sobre Revisão
Constitucional objeto da Proposta de Emenda à Constituição - PEC nº 157/03.
Na oportunidade, algumas indagações vieram-me à mente e logo transformaram-se
em questionamentos sob a perspectiva de como esta revisão possa vir a interferir na
estabilidade constitucional dos direitos adquiridos e quais as conseqüências políticas, sociais
e econômicas que poderão advir com a aprovação do texto.
É importante destacar que o processo de mudança das constituições objetiva, em
última análise, o estabelecimento de um canal permanente entre o ordenamento jurídico maior
e a sociedade, de modo que esta possa fazer valer seu interesse legítimo no sentido de que as
normas fundamentais de um país estejam em consonância com sua dinâmica própria.
O legislador constituinte brasileiro manifestou-se, em 1988, de forma cristalina quanto
ao processo de reforma da Constituição, optando pela emenda constitucional como o
instrumento permanente de ausculta à sociedade, com seu procedimento mais rígido e quorum
qualificado, consciente que estava da relevância da estabilidade nas relações jurídicoinstitucionais em um país latino-americano.
É inquestionável, destarte, que as normas constitucionais não podem se constituir em
blocos rígidos imutáveis, num engessamento normativo em que uma geração determina o
arcabouço jurídico, político econômico e social das gerações subseqüentes.
Por outro lado, o germe da mudança, inerente à dinâmica social, deve ser
contrabalançado com a estabilidade institucional, mormente em países como o nosso, onde as
iniciativas mudancistas proliferam-se e acomodam-se numa velocidade inimaginável,
atendendo os anseios imediatistas e conjunturais que amesquinham a discussão dos
paradigmas constitucionais de uma nação.
É nesse contexto, e diante dessas preocupações, que tramita, mais uma vez no
Congresso Nacional, a Proposta de Emenda Constitucional que se destaca pelas significativas
mudanças que pretende operar na ordem constitucional brasileira.
15
A referida PEC n.º 157/03 prevê a convocação de uma Assembléia de Revisão
Constitucional originalmente prevista para fevereiro de 2007, para, mais uma vez, alterar a
Constituição sem as amarras e os requisitos estabelecidos pelo Legislador constituinte
originário.
16
2.
BREVE
HISTÓRICO
SOBRE
A
CONSTRUÇÃO
DO
CONSTITUCIONALISMO
Antes de analisar a situação atual da PEC nº 157/03, far-se-á um breve histórico da
construção do constitucionalismo no decorrer da história.
Na antiguidade, a idéia de constitucionalismo era diferente da que se vê hoje. Tanto na
Grécia como em Roma não havia constituição formal 1 e as regras se traduziam nos costumes,
tendo sua alteração feita por pequenos órgãos legislativos e, às vezes, por invenção individual.
Na Idade Média, era claro também o seu desconhecimento.
O que havia na Idade Média era um conjunto de sistemas feudais em que suseranos e
vassalos cumpriam um acordo de lealdade, numa relação de vassalagem e suserania. Os senhores
feudais recebiam as terras do rei e em troca juravam lealdade. Essa relação em que o rei era um
grande senhor feudal, pois as terras eram patrimônio do Estado, e a distribuição dessas terras
geravam uma relação de lealdade e quase subordinação, embora nem sempre houvesse harmonia
e entendimento entre eles. Em decorrência, surgiu a necessidade de elaboração de documentos e
regras para oficializar a relação entre o rei e os senhores feudais e estes e os seu vassalos. Mesmo
sendo o rei a maior autoridade, quem arbitrava conflitos entre os servos era o senhor feudal
porque ele era autoridade máxima nos seus domínios. Foi nesse momento que surgiu a Law Of
The Land: que falava sobre o direito da terra. Ainda tentando resguardar a fragilidade que existia
na relação de lealdade entre suserano e o rei, foram criadas cortes reais para aplicar a justiça de
2ª estância contra as decisões dos senhores feudais. Era o surgimento do Stare Decisis, cortes
reais que aplicavam o direito em nome do rei, ainda que, em algumas ocasiões, contra a vontade
do próprio rei.
Os legisladores do Senado Romano agiam como se fossem o próprio povo legislando, já
que eles não se portavam como representantes do povo. Os anciãos expressavam a sua opinião
como se fossem o próprio povo falando. Nesta fase, os senadores eram indicados pelos altos
magistrados do povo e, depois de indicado, ele se tornava absoluto. O Senado
romano
funcionava como corpo homologatório das leis, tendo que confrontar as leis conforme os
costumes. Nesse sentido, duas coisas podiam acontecer: ou se derrubava a lex (lei) por causa
dos costumes, ou se aprovava a lex (lei) mesmo em detrimento dos costumes.
1
Amaral Jr, José Levi Mello do. O Poder legislativo na democracia contemporânea, pág. 8. Aula do
Professor Levi Mello do Amaral. Teoria do Processo Legislativo no dia 20/10/06.
17
A Grécia viu ruir a democracia entre os séc. 3 A.C. e 3 D.C. O Império Romano se diluiu
devido às invasões bárbaras. Depois disto, até por volta do séc. 10, houve uma grande lacuna na
evolução da democracia. Não se sabe se a democracia romana iria evoluir para um governo
representativo, pois houve a interrupção no governo durante alguns séculos.
Não se sabe exatamente quando se deu o restabelecimento da democracia, mas um dos
elementos fundamentais da democracia representativa começou a surgir em meados da Idade
Média, mais ou menos nos séc. X e XI: a idéia do Parlamento.
Desde a sua criação, o Parlamento foi concebido como mecanismo de controle. Seu
objetivo inicial era o de limitação e controle político do poder real. O Parlamento nasceu para
realizar três funções: autorizar tributos, autorizar orçamento/gastos e autorizar o rei a fazer
guerra.
Inicialmente, o documento mais formal criado foi a Magna Carta Inglesa, onde se
destaca a instituição do habeas corpus em 1215. Mas, o mais importante elemento embrionário
ficou estabelecido entre o Rei e os barões, documento que determinava que os tributos só seriam
cobrados com o consentimento prévio dos contribuintes, no chamado Magno Concílio, ou seja,
o Parlamento.2
Foram três as Revoluções Liberais que consolidaram o constitucionalismo:
1ª - 1688 – Revolução gloriosa na Inglaterra (transição)
2ª - 1776 – Revolução Americana
3ª- 1779 - Revolução Francesa
A formação constitucional norte-americana foi consolidada no dia 4.6.1776 quando
houve a declaração formal que rompeu o vínculo entre as treze colônias e a Coroa britânica.
Antes mesmo dessa proclamação, o governo já exercido em cada colônia muitas vezes repudiava
as arbitrariedades da metrópole.
Segundo Maurício Lopes:
“A clara inspiração de um direito que se reputava inerente às colônias, o de
fazerem as próprias leis, não surgiu sem que o Parlamento da Grã Bretanha
tivesse precedido a ameaças de opressão.”3
Segundo Cooley4 , a primeira real resistência que assumiu geral importância, deu-se
quando, por intermédio do Parlamento imperial, projetou-se um imposto interno. A cobrança
2
AMARAL JR, José Levi Mello do. O Poder legislativo na democracia contemporânea, pág. 8.
LOPES, Maurício Antonio Ribeiro. Poder Constituinte Reformador: limites e possibilidades da revisão
constitucional brasileira, pág. 31.
4
Princípios gerais de direito constitucional dos Estados Unidos da América do Norte, 2ª Ed., reprodução facsimilar parcial da edição de 1909, São Paulo, Ed. RT, pág. 3 e SS.
3
18
desse imposto encontrou tenaz resistência, sob o fundamento de ser uma usurpação dos
direitos dos ingleses, que ao estabelecer domicílio nas Colônias, tinham perdido o direito à
proteção das antigas leis do reino.
Quando a guerra da Independência rebentou abertamente, a Coroa britânica e o
parlamento inglês perderam para sempre o domínio sobre as antigas colônias da América. E
agora o Congresso Continental assumiu o poder de guiar os assuntos beligerantes.
O Professor Maurício Lopes discorre sobre este processo:
“Em fevereiro de 1787 o Congresso adotou uma resolução que
recomendava convocar na Filadélfia, em maio seguinte, uma Convenção de
delegados de vários Estados, para o fim de rever os artigos da Confederação e
propor ao Congresso e às diversas legislaturas, confirmadas pelos Estados,
segundo a Constituição Federal, tornar-se-iam adequadas às exigências do
governo e à preservação da União.
A convenção, quando reunida, depois de madura discussão, concluiu que
alterações ou reforma em alguns artigos não correspondiam às intenções do
governo, e por isso resolveu propor uma nova Constituição, que foi
prontamente aceita por onze dos Estados presentes
e ratificada,
posteriormente, pela Carolina do Norte, em novembro de 1789, e por Rhode
Island, em maio de 1790. Desde então, a Constituição americana sofreu vinte
e seis emendas, porém o mais significativo na evolução da Constituição
americana são os processos informais de mudança pela interpretação dada
pela Suprema corte. “5
Em 1779, eclodiu a Revolução Francesa. Foi considerada a mais famosa das
revoluções porque foi a que promoveu a ruptura. Nesse momento acontece a
decapitação de Luis XVI na França. Depois das duas revoluções anteriores, aliadas a
esta, abriu-se o caminho para o nascimento do Estado constitucional moderno.
Durante os cem anos que durou esse período da história desapareceram ou deitaram
extintas três características do Estado anterior: o feudalismo, a organização estamental
da sociedade e as corporações.
Para Lopes6 citando com percuciência Luís Longhi,7 essas três instituições não
desapareceram vítimas de um mesmo golpe, tampouco ao mesmo tempo, mas a
caducidade de cada uma foi sendo produzida paulatinamente e em etapas distintas. Para
5
LOPES, Maurício Antonio Ribeiro. Poder Constituinte Reformador: limites e possibilidades da revisão
constitucional brasileira, pág. 33.
6
id., pág. 40.
7
AMARAL, José Levi Melo do. O Poder Legislativo na Democracia Contemporânea. 1989, pág. 18.
19
poder cristalizar e dar expressão instrumental a toda essa nova situação fez-se necessário
instrumentalizar o Estado por meio daquilo que modernamente veio a se chamar de
Constituição.
20
3.
CONSIDERAÇÕES
SOBRE
A
CONSOLIDAÇÃO
DO
CONSTITUCIONALISMO
Como o Constitucionalismo é um sistema ou doutrina dos defensores do
regime constitucional8, discorreremos sobre opiniões de estudiosos que tentaram
dissecar o assunto.
Evidentemente, constituição e constitucionalismo não são expressões
sinônimas ou equivalentes. Para Michel Rosenfeld9 existe um constitucionalismo sem
constituição como exemplo no Reino Unido, secundado pela Nova Zelândia e por
Israel. Mas, ressalvadas exatamente essas exceções que são problemáticas, pode-se
dizer que significativa parte dos regimes políticos mundiais optou pela instituição de
constituições que estejam inseridas na acepção aqui proposta: lei fundamental e
suprema.
Para Michel Rosenfeld10 parece não existir uma definição amplamente aceita
sobre o constitucionalismo; no entanto, pode-se dizer que o constitucionalismo
moderno requer a imposição de limites aos poderes do governo, a adesão ao Estado de
Direito e a proteção dos direitos fundamentais.
Louis Henkin11 tem uma noção atual do constitucionalismo. Para ele, o
constitucionalismo na essência da palavra se divide em soberania popular, supremacia
constitucional, democracia representativa, limites e controle entre os poderes, direitos
fundamentais, Instituições e autodeterminação.
O constitucionalismo passou por duzentos anos de construção e elaboração.
No séc. XX a adoção de constituições escritas foi uma forte opção para a formação do
constitucionalismo contemporâneo, Os Estados Unidos da América foram os pioneiros
na introdução da constituição escrita, cuja redação, promulgação e ratificação
ocorreram em 1787. Após a conclusão da Segunda Grande Guerra, verifica-se a
adoção da constituição escrita em vários outros países.
8
Definição dada pelo Dicionário Aurélio.
PAIXÃO, Cristiano. A reação Norte-Americana aos atentados de 11 de setembro de 2001 e seu Impacto no
Constitucionalismo Contemporâneo.
10 11
idem .
9
11
21
4. O PODER CONSTITUINTE E A CONSTITUIÇÃO
É o poder constituinte o reconhecimento do Estado e do povo da superioridade
do poder menor sobre a lei maior.
“Esse Poder Constituinte é que estabelece a organização jurídica
fundamental, é que estabelece o conjunto de regras concernentes à forma do
Estado, do governo, ao modo de aquisição e exercício do governo, ao
estabelecimento de seus órgãos e aos limites de sua ação, bem como as
referentes às bases do ordenamento econômico e social.” 12
Como afirma Ferreira Filho:
“A Constituição rígida é a lei suprema. É ela a base da ordem jurídica e a
fonte de sua validade. Por isso todas as leis a ela se subordinam e nenhuma
pode a ela se contrapor.”
“A supremacia da Constituição decorre de sua origem. Provém ela de um
poder que institui a todos os outros e não é instituído por qualquer outro, de
um poder que constitui os demais e é por isso denominado Poder
Constituinte.”13
O poder constituinte originário apresenta três características fundamentais: ele
é inicial, ilimitado (ou autônomo, conforme o jusnaturalismo) e incondicionado.
Ao Poder derivado, no qual a própria expressão o torna sujeito ao principal, se
distingue apenas o poder de modificação, complementação ou revisão daquilo que já
foi estabelecido pelo poder originário. Por isso, quando se fala em poder constituinte, a
referência está sendo feita ao poder originário.
Ao Poder Constituinte originário é facultada a criação de uma nova ordem
constitucional para substituir a anterior, podendo-se dizer que ele dá origem à
organização jurídica fundamental. Ele tem o Poder de editar uma Constituição, que é o
princípio da autodeterminação dos Povos. Se titulariza no Povo. É inicial, autônomo,
não se subordina a nenhum outro. O Poder de emenda deriva dele, é fundado nele,
subordinado e pode ser titularizado no Parlamento e não no Povo.
Sobre o assunto, o ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal - STF, Dr. Nelson
Jobim, então Deputado Constituinte da Assembléia Nacional Constituinte, discursando
12
13
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional, pág. 19.
Id. Ibíd., pág. 8.
22
acerca do “Poder Constituinte Originário e Poder Constituinte Derivado”, afirmava,
verbis:
“Qual a relação entre a Assembléia Nacional e o Sistema constitucional
vigente? Existe, ou não, uma relação de dependência entre a Emenda de
1969, como subordinante, e a Assembléia Nacional, como subordinada? Qual
a extensão dos poderes da Assembléia Nacional? Materialmente ilimitada ou
circunscrita a ditames do sistema constitucional que visa a substituir? Enfim,
a Assembléia Nacional é um poder, ou é ela uma mera “competência”
definida no bojo de um sistema jurídico ao qual deve prestar vênia?
O exame da questão impõe considerações, ainda que breves, que
explicitem dois conceitos de teoria geral. É necessário que se compreenda
como, modernamente, podem ser definidos os denominados poder
constituinte originário e poder constituinte derivado.
Jorge Reinaldo Vanossi, citando Genaro Carrió, esclarece que o conceito
de poder constituinte originário, ao fim e ao cabo, é usado para legitimar ou
justificar a criação revolucionária de normas constitucionais - entendendo-se
como revolucionária a criação de normas constitucionais por vias diferentes
das que a Constituição autoriza e à margem das limitações que ela fixa
(1975).
Está este conceito de poder constituinte originário, distante do conceito
normativo de “competência”.
O poder constituinte derivado, este sim, se subsume no conceito de
“competência”, porque, dentro do marco de um ordenamento constitucional,
tem o poder de revisão constitucional.
O poder constituinte originário é fundante de uma nova ordem, sem
dependência material alguma com uma ordem jurídica anterior.
É um poder-força.
O poder constituinte derivado é reformador ou atualizador de uma ordem
jurídica vigente. Contém ele uma idéia de competência jurídica, e a exerce
nos limites próprios da Constituição que o criou.
A doutrina admite ainda limitações materiais implícitas ao poder de
revisão constitucional. Seriam limitações de alterações os dispositivos
relativos ao “titular do poder constituinte”, “as referentes ao titular do poder
reformador” e “as relativas ao processo da própria emenda ou revisão
constitucional”. (Nelson de Souza Sampaio, 1954).
Mas, além dessas limitações intra-sistemáticas, expressas ou não, exsurge
uma limitação de outra ordem.
Ao lado das limitações internas, expressas ou contidas no texto da
Constituição, há limitação no poder de reforma produzida pela própria
estrutura do discurso pela qual se expressa a Constituição.
23
São aquelas limitações que decorrem dos paradigmas adotados pelo
próprio sistema jurídico e que definem, com alguma clareza, quais as normas
que a ele pertençam ou possam pertencer. É a denominada relação de
pertinência.
...Não somos um poder com a competência de produzir normas
constitucionais. Somos, isto sim, um poder com a força de produzir uma
Constituição. É esta Assembléia um poder constituinte originário porque tem
a força de criar um sistema de normas constitucionais.
Livre e soberanamente, na linguagem do ato convocatório.
E por isso, por não ter essa Assembléia Nacional paradigmas,
constitucionais prévios e externos, os conteúdos aqui produzidos não estarão
sujeitos a julgamento algum de qualquer poder constituído.
As decisões constitucionais da Assembléia Nacional, no exercício do
poder-força de que foi investida pelo voto popular e por sua convocação, são
inviáveis de controle pelo Poder Judiciário. Tais decisões, porque livre e
soberana a Assembléia, são enunciados primeiros e fundantes. Não seria
assim se houvesse referencial jurídico-material a que as decisões da
Assembléia estivessem sujeitas e jungidas.
A validade das decisões da Assembléia se radica, em última análise, na só
observância do processo de elaboração dos conteúdos constitucionais. Não há
de se exigir das normas constitucionais relação de correspondência com
outras normas, pois são elas princípios primitivos.”
É de fato a natureza do poder constituinte algo imposto pelo Estado ou a sua
constituição foi gerada em regra jurídica anterior à formação do Estado? Partindo do
pressuposto de que este poder já estava implícito na existência de um estado de direito
natural que organizava a vida do homem livre, a tendência de alguns é de que este
poder já existia antes do surgimento do Direito Positivo. Para quem acha que o direito
só é direito quando positivo, a partir da organização do Estado, ele funda a si próprio,
não se baseando em regra jurídica anterior, e, sim surgindo como um poder autônomo
que por si só se sustenta.
“É por isso incorreto aplicar a uma época o critério de legitimidade
adotado noutra época, pretendendo com isso mostrar a ilegitimidade – a
posteriori – de poderes uma vez estabelecidos. Estes podem ter sido
legítimos a seu tempo, embora não o sejam hoje pela mudança do
consensus. 14
14
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional, pág. 21.
24
Cumpre reconhecer, porém, que o poder só se estabiliza quando fundado na
aceitação dos que vão ser por ele governados. O poder decorrente da mera força bruta
é instável, pois se altera com a variação da relação de forças. Ele somente cria raízes
ao se tornar legítimo. Assim, com certa rapidez se dá a consolidação dos governos
resultantes de simples quebra da legalidade; contudo, é difícil a dos que importam em
rompimento com a legitimidade. “O poder se torna de direito, quando alcança a
legitimidade.”15
Tratando acerca dos limites ao poder de alteração da Carta Federal, Aricê
Moacyr Amaral Santos, prescreve, verbis:
“O Poder Constituinte é um poder jurídico ou não? A indagação tormenta
juristas, constitucionalistas e demais pensadores, que, de acordo com suas
convicções jusfilosóficas, permanentemente estão a debater o assunto.
Do surgimento do Estado Moderno, com Nicolau Machiavel, nos albores
do século XVI, até os fins do século XVIII, através de longa trajetória,
cuidaram os juristas e demais pensadores da problemática do Estado e do
Direito.
Concretizou-se, assim, a antiga aspiração dos povos que ambicionavam
viver sob a certeza e segurança jurídica dos mandamentos da Lei Maior.
Todavia, já à época da afirmação do constitucionalismo, a inteligência
atilada do Abade Sieyès, modesto cura, mas proeminente político e jurista da
Revolução Francesa, concebia a idéia da existência de um poder criador da
Constituição.
Sieyès concebeu-o como um poder que antecede à Constituição e que não
se confunde com os demais poderes. Este poder recebeu do Abade a
denominação de Poder Constituinte.
A primazia da idéia e da teorização do Poder Constituinte, no que se
estabeleceu a íntima relação deste poder com a Constituição, e, assim, com a
Ciência do Direito, deve-se, sem dúvida, a Sieyès.
Antes da eclosão da Revolução Francesa, em princípios de 1789,
Emmanuel Joseph Sieyès, padre, político e jurista, editou sua célebre
monografia Que é o terceiro estado?, obra que se perpetuou através dos
tempos pela expressão filosófica-política-jurídica das idéias concebidas por
seu autor.
Impossível, em verdade, se dissociar na obra do abade o fenômeno
político do jurídico, pois foi partindo de uma construção estatal para a França
que ele se iluminou para erigir sua teoria sobre o Poder Constituinte.
15
Id. Ibíd., pág. 21.
25
O abade de Chartres, contudo, se consagrou no mundo jurídico por ter
tido a primazia de conceber a existência de um poder criador da Constituição,
poder estabelecedor da organização político-jurídica do Estado, que
denominou de Poder Constituinte.
Sobre esse poder que antecede à Constituição, poder não compreendido
entre os poderes constituídos, o ilustre cura desenvolveu longamente seu
pensamento nas páginas do seu citado opúsculo. Do tema ainda cuidou em
estudos esparsos e em pronunciamentos feitos perante a Assembléia Nacional
Francesa.
O pensamento de Sieyès, todavia, atingiu seu maior estágio no instante em
que concebeu a Constituição como obra de um poder. Esse poder, para ele,
precedia à Constituição.
Textualmente Sieyès afirma: “Aqui, necessitamos recordar tudo o que foi
dito no capítulo anterior sobre a constituição do corpo de representantes
ordinários, como sobre a necessidade de não se confiar esta grande obra
senão a uma deputação extraordinária que tenha um poder especial - ad hoc“.16
E, explicitando ainda mais o seu pensamento, escreveu: “Em cada parte, a
Constituição não é obra do poder constituído, senão do Poder Constituinte”17
Daí ser a Constituição, para Sieyès, o resultado de um processo gerado
por um poder especial, ou seja, por um Poder Constituinte. Registrando o
ponto alto de seu pensamento racionalizante, cumpre ressaltar que esse poder
especial está alicerçado na vontade da nação, por sua condição de depositária
e detentora da liberdade da comunidade.
Vislumbrou o abade, porém, a inviabilidade de a nação se expressar
como uma unidade abstrata. Consciente dessa realidade, Sieyès urdiu um
sistema de representação, pelo qual a nação se expressaria através de
mandatários por ela designados. Para Sieyès, assim, o titular do Poder
Constituinte é a nação, sendo essa titularidade exercida pelos representantes
por ela indicados”.18
Pode-se afirmar em última análise que o poder Constituinte originário e a sua
soberania pertencem ao povo, porém, não significa, que o seu agente habitual seja o
próprio povo.
16
Aricê Moacyr Amaral Santos, In O Poder Constituinte - A Natureza e Titularidade do Poder Constituinte
Originário, pág. 117.
17
id. ibíd., pág. 111.
18
Id. Ibíd., pág. 111.
26
Identificam-se duas conseqüências importantes que resultam da distinção entre
titular e agente, a primeira é que o poder constituinte do titular não se esgota depois de
sua expressão enquanto que do agente se esgota após terminada sua manifestação.
Para que se estabeleça um novo poder constituinte, é necessário haver uma
ruptura nos antigos ordenamentos jurídicos. Dada a perda da eficácia da constituição
anterior, haverá uma ruptura no sistema, gerando uma revolução. “É por isso que se
costuma dizer que a revolução é o veículo do Poder Constituinte originário, que este
não se manifesta sem uma revolução, que a revolução “tem” Poder Constituinte.”19
[“De fato, a revolução é sempre feita por uma minoria mas só se legitima pela adesão
da maioria.”] 20
Não deixando de lembrar, porém, que algumas constituições foram criadas sem
serem precedidas de revolução. A exemplo da Constituição Francesa de 1958, fruto de
uma reforma anterior. Assim como algumas constituições foram criadas resultantes de
uma nova colonização, fruto da posse do Estado colonizador. Foi o que aconteceu com
a Grã-Bretanha em favor das suas antigas colônias.
No caso brasileiro, a Constituição Federal de 1988 que apesar de não se
originar de uma revolução, decorreu da necessidade de se superar uma ordem jurídica
um tanto quanto necrosada, desgastada pelo regime de exceção que então vigia no
Estado Brasileiro.
Ao outorgar o novo texto, o poder constituinte positiva a constituição.
Maurício Lopes afirma com assertividade:
”De modo geral, porém, o grupo constituinte só age revolucionariamente
para derrubar Constituição anterior, preparando a consagração da nova idéia
do direito. Para o estabelecimento da nova lei fundamental, convoca ele uma
convenção, ou assembléia constituinte, na qual os mais importantes de seus
membros (e às vezes alguns adversários até) discutem e aprovam suas regras
(p. ex., a Constituição de 1946). Às vezes, ainda, o produto da deliberação
dessa assembléia é submetido à votação popular, ao referendum –para que o
titular
do Poder Constituinte expressamente se manifeste. Estes dois
processos são particularmente apreciados pelos grupos inspirados no ideal
democrático.” 21
19
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional, pág. 22.
id. ibíd., pág. 23.
21
Id. Ibíd., pág. 24.
20
27
Umas das atribuições do poder constituinte derivado é o Poder de revisão. Este
está diretamente subordinado ao originário, é por si só limitado, só podendo agir nas
delimitações impostas e deixadas pelo poder original.
Outra manifestação (ou espécie) do poder derivado é o poder decorrente de que
dispõe os estados-membros de um estado federativo. Este também é subordinado ao
poder constituinte originário, porém, tem como função institucionalizar coletividades
já fixadas na Constituição. Espera-se que este poder não ultrapasse seus limites porque
é um poder constituído, por isso devendo obediência ao poder originário.
Sendo um órgão constituído pelo poder originário, recebe do mesmo a
competência de revisar e quem sabe alterar partes no texto, mas nunca de mudar
completamente o texto da Carta Magna, a não ser que o povo intervenha solicitando
tal mudança completa.
Cabe ao poder constituinte originário limitar o poder constituinte derivado,
estando no próprio texto da Carta as limitações necessárias às possíveis revisões. Três
são os tipos de limitações: restrições temporais, restrições circunstanciais e vedações
materiais.
Algumas constituições só permitem revisões em épocas determinadas, é o caso
da Constituição francesa de 1791 (Tit VII, art. 3º). Outras, proíbem revisões se o
Estado estiver sob comoção ou se os membros deste órgão estiverem sob violenta
emoção. Foi o que ocorreu com a Constituição brasileira de 1934 (art. 178 § 4º) que a
proibia a assembléia de funcionar, caso ocorresse Estado de Sítio.
“Enfim, muitas marcam o caráter secundário do poder instituído pondo
fora do seu alcance certas matérias de importância fundamental. As
Constituições brasileiras desde a de 1891 (art. 90, § 4º) vedam que a revisão
atinja a federação e a república, salvo a de 1937, que era nesse ponto omissa.
A Constituição francesa de 1946 (art. 95) dela excluía a forma republicana,
como também a de 1958 (art. 89).” 22
A Constituição brasileira em vigor fixa limitações materiais e circunstanciais
para possíveis revisões,
e na Assembléia Constituinte de 1988 o legislador
constituinte estabeleceu uma única de revisão na Constituição após 5 anos, conforme
art. 3º do ADCT:
22
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. pág. 26.
28
“A revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados da
promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional, em sessão unicameral.”
Este foi o período que o legislador previu que, com o cumprimento e a
aplicação desta nova Carta Magna , surgiriam questionamentos que levariam a ajustes
que gerariam mudanças e alterações na mesma. Esta previsão aconteceu e culminou o
seu cumprimento na Assembléia Constituinte de 1993. Com essa revisão, teve-se a
oportunidade de modificar alguns artigos, aperfeiçoar outros e acrescentar outros
novos, com o objetivo de melhorar o texto originariamente aprovado.
O art. 2º do ADCT previa também um plebiscito para o dia 7 de setembro de
1993 para que o Povo definisse ou confirmasse a forma de governo (república ou
monarquia
constitucional)
e
o
sistema
de
governo
(parlamentarismo
ou
presidencialismo). Depois de realizado o Plebiscito, o Parlamentarismo, como opção
a ser trilhado pela sociedade brasileira, foi rejeitado pelo titular soberano do Poder
Constituinte Originário, ou seja, o Povo. Os legisladores constituintes originários, ao
estabelecerem que a forma e o sistema de governo seriam decididos por meio de
plebiscito, na realidade, excluíram do poder de reforma constitucional (ou seja, poder
de emenda via legisladores constituintes atuais) a decisão a respeito do tema,
outorgando-a diretamente ao eleitorado, ou seja, ao Povo.
Assim, já se pode antever que a regra do artigo 2º, ela própria, subtraiu ao
poder de reforma constitucional a decisão sobre a forma de governo e ainda
estabeleceu outra limitação, relativa à definição do sistema de governo , que não
figurava entre as cláusulas pétreas nos textos constitucionais anteriores.
Antes da Revisão de 1993, alguns movimentos organizados da sociedade
mobilizaram-se no sentido de antecipar a revisão, porém, esta reivindicação não
obteve sucesso. Assim, como a antecipação dessa revisão não foi possível, devido a
essa norma estar baseada no binômio proibição/possibilidade posto nessa ordem
quanto ao tempo da revisão, assim também, a possibilidade de outra revisão sem a
criação de uma nova Assembléia Constituinte se torna inócua e ilegítima. Como
afirma Maurício Lopes:
“O mandato outorgado pela Assembléia Nacional Constituinte é
imodificável pelo Congresso ordinário, precisamente porque contém
limitações rigorosas a serem observadas no processo revisional. Se pudesse
ser alterado qualquer aspecto desse mandato extraordinário, contido no citado
29
dispositivo transitório, seria este reduzido a uma inocuidade, pois, se se
admitir que uma emenda constitucional, pelo processo do art. 60, possa
antecipar o prazo estatuído para a revisão, logo se concluirá que poderá ser
modificado o procedimento ali estabelecido, o que seria absurdo.”23
Essa temporalidade decorreu da reflexão sobre a necessidade de se estipular
um tempo razoável para que a vivência prática da Constituição indicasse as pequenas,
quiçá, até mesmo as profundas mudanças a serem realizadas no texto.
Outra preocupação do constituinte originário é que somente realizar-se-iam
possíveis mudanças no texto por meio de emendamento realizados por Propostas de
Emendas à Constituição - PECs, com o cuidado de observar critérios préestabelecidos
na própria Carta, os quais estão especificados também no Regimento Interno da
Câmara dos Deputados - RICD nos art. 201, 202 e 203, que dentre outras
determinações, fala claramente os procedimentos a serem obedecidos para aprovação
da PEC:
- Para ser apresentada uma PEC é necessária a assinatura de
no mínimo terça parte de deputados e senadores, de cada casa,
isto representa na CD, assinatura de 171 deputados, e no SF,
27 senadores.
- Depois de encaminhada ao Presidente da CD, esta, deverá ser
aprovada pela CCJC quanto à sua admissibilidade.
- No início da sua tramitação esta contará com o prazo de 40
sessões sendo que as 10 primeiras serão para a apresentação
de emendas.
- A proposta será submetida a 2 turnos de discussão e votação
com interstício de 5 sessões.
- E a PEC só poderá ser aprovada, se obtiver aprovação em
ambos os turnos, com o quórum qualificado de 3/5 dos
membros da CD em votação nominal. Correspondendo
atualmente a 308 votos.
23
Lopes, Maurício Antonio Ribeiro. Poder constituinte reformador: limites e possibilidades da revisão
constitucional brasileira, pág.165.
30
As limitações são necessárias para que, ao se procederem tais revisões e
emendamentos necessários às constituições, se tenha resguardado a estabilidade do
texto original.
Algumas soluções foram encontrados no Direito Comparado em diversas
situações.
“Quanto à iniciativa das emendas, certas Constituições a reservam ao
Poder Legislativo ordinário (p. ex., Alemanha Ocidental, art. 79), algumas,
ao executivo apenas (v. g., Portugal, 1933, art. 135), outras a atribuem tanto
ao Legislativo quanto ao Executivo (França, 1958, art. 89), outras ao
Legislativo e ao próprio povo (iniciativa popular) (Suíça, art. 121), e nos
Estados federais pode estar aberta aos legislativos dos Estados-Membros
(Estados Unidos, art. V).
Quanto à elaboração das emendas, algumas prevêem (ainda que em certas
hipóteses apenas) que o órgão especial (convenção) se reúna para tanto
(Estados Unidos, art. V). Outras a deixam ao próprio legislativo ordinário
mas renovado especialmente (Noruega, art. 112; Holanda, art. 204). Enfim, a
maioria a confere ao legislador ordinário, exigindo, porém, a maioria
qualificada para a sua aprovação. O procedimento fixado na atual
Constituição brasileira segue este modelo.”24
24
Lopes, Maurício Antonio Ribeiro. Poder constituinte reformador: limites e possibilidades da revisão
constitucional brasileira, pág.166.
.
31
5. OBJETIVOS DA PEC Nº 157/2003
O Professor Vital Moreira sabiamente resume sobre a possibilidade de revisão
constitucional:
“A revisão constitucional é um meio de preservação e conservação de
uma Constituição, mediante o seu aperfeiçoamento, e não um meio de
aniquilar, de a substituir por outra, enfim, de fazer uma nova Constituição.
“25
Ao analisar os verdadeiros objetivos da tramitação da PEC n° 157/03 e a sua apensada
a PEC nº 447/05, percebe-se que estas proposições, ao serem submetidas à deliberação das
Casas do Congresso Nacional – CN, apresentam, em sua essência, elementos de
incontestáveis confrontações às prerrogativas de vedações constitucionais relativas à alteração
da Constituição Federal.
Um dos objetivos dessas propostas é a redução do quorum qualificado de três quintos,
previsto no § 2° do art. 60 da CF, para um quorum de maioria absoluta. Na verdade, isso
representa apenas um mecanismo que os legisladores utilizam para facilitar a aprovação. Os
objetivos principais são as mudanças de mérito que se pretendem alcançar, como, por
exemplo, a limitação dos poderes do Presidente da República, alteração no sistema tributário,
nos direitos sociais, possível implantação do parlamentarismo etc. . Como dito nas minhas
considerações iniciais, o legislador constituinte na carta de 1988 se manifestou claramente
quanto ao processo de reforma constitucional, optando assim, pela emenda constitucional
como o instrumento permanente de escuta à manifestação da vontade da sociedade, com seu
procedimento mais rígido e quorum qualificado, consciente que estava da relevância da
estabilidade nas relações jurídico-institucionais do direito brasileiro.
Ademais, essas PECs pretendem viabilizar as condições para a modificação de quase
todo o texto constitucional, excluindo, apenas, as Cláusulas Pétreas relacionadas no § 4º do
art. 60 da CF e os direitos sociais.
Preliminarmente, é necessário aquilatar os verdadeiros objetivos dessa PEC nº 157/03,
haja vista que, sem embargos da crise política ocorrida na primeira gestão do Governo atual, o
País mantém sua normalidade constitucional e o pleno funcionamento dos Poderes e das
instituições democráticas e, por outro lado, não enfrenta qualquer convulsão social que desse
ensejo à implementação de uma nova ordem jurídica no País.
25
Vital Moreira – Prof. da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (g.n).
32
Ademais, os direitos e garantias inscritos na Carta de 1988 vêm, ainda que de forma
paulatina, sendo implementados, o que demonstra o amadurecimento da sociedade em face do
texto constitucional e, nesse sentido, a ausência de qualquer anormalidade democrática ou
dificuldade legislativa que substancie a necessidade de tão brusca e abrangente alteração do
texto constitucional.
Nessa perspectiva e na tentativa de extrair os verdadeiros motivos que influenciam os
autores dessa proposta, permitimo-nos analisar com mais acuidade os argumentos utilizados
pelo autor da proposição, quando se refere à atual Constituição Federal:
a)
seu caráter excessivamente analítico produz evidentes inconvenientes,
sobretudo nos Capítulos e Seções formulados com a finalidade de impor diretrizes
programáticas à promoção do bem-estar-social;
b)
à toda evidência, a Constituição brasileira exacerba da tarefa de impor limites
aos poderes públicos, constituindo-se em poderoso instrumento de ingovernabilidade;
c)
o bom andamento das instituições políticas e o adequado desenvolvimento
social do país passam necessariamente por um saneamento constitucional.
d)
é necessário que a Constituição cumpra sua função de dispor sobre a
organização fundamental do Estado, extirpando de seu texto, porém, matérias que
comportariam, sem maior prejuízo, disciplina por instrumentos normativos de
hierarquia inferior.
e)
mediante a convocação de uma Assembléia de Revisão Constitucional, busca-
se corrigir rumos, adequar instituições, eliminar artificialidades e pormenores,
revitalizando o primado do Estado de Direito e a governabilidade do país.
Como se pode divisar claramente desses fragmentos da justificação da proposta, a
iniciativa está enraizada na concepção de que o País perdeu sua governabilidade, haja vista o
suposto “engessamento” causado pelo texto constitucional de um lado e, de outro, o
alargamento dos direitos e conquistas ali assegurados, razão pela qual só a revisão e a retirada
de todas as supostas amarras fariam com que o País pudesse restabelecer seu equilíbrio ou
voltar a trilhar corretamente o caminho do desenvolvimento.
Pode-se inferir, portanto, que a PEC nº 157/03, se colocada em seus devidos termos,
sugere uma espécie de poder constituinte permanente, ou em outras palavras, está afirmando a
não existência da própria idéia de Constituição. Apesar de aparentemente não deitar por terra
direitos adquiridos, esta reforma poderá trazer profundas conseqüências ao sistema políticoadministrativo brasileiro, com reflexos nos princípios da segurança jurídica. Se se
mantivessem o texto original da PEC e as mudanças sugeridas pelo autor, haveria grande
33
possibilidade de que, nesse processo de revisão, direitos fundamentais sejam veladamente
suprimidos. E essa possibilidade aponta para uma democracia sem constitucionalismo, o
regime que se torna inexoravelmente a pior das ditaduras, como seguidamente adverte
Menelick de Carvalho Neto.26
Muito apropriadamente o relator da PEC na Comissão Especial, Deputado Roberto
Magalhães, fez a seguinte pergunta: mas será democrático, então, que uma maioria atual
vincule com suas decisões maiorias futuras?
Comentando o assunto destaca-se o texto do Prof. Leonardo Augusto Barbosa:27
“Não estaríamos como sugeriu Thomas Jefferson, diante do risco de uma
“ditadura dos mortos” aos sustentar tal possibilidade? A pergunta do relator
pode, entretanto, soar deslocada de contexto, considerando que a
Constituição Americana data de 1787 e a Constituição brasileira de 1988. De
toda forma, o raciocínio equipara coisas diversas. Afirmar a respeito a um
procedimento cuja finalidade é assegurar a rigidez constitucional e,
simultaneamente, permitir a institucionalização de discurso políticos que
submetem a um crivo rigoroso as propostas de mudança na Constituição não
é o mesmo que bloquear as possibilidades de futuro ou cometer uma
violência contra a liberdade dos que virão depois de nós.
A própria
experiência americana está aí para desmentir essa tese.
O texto
constitucional americano foi relativamente pouco alterado nesses mais de 200
anos de vigência, sempre com observância às formalidades pertinentes e, às
vezes, ao alto custo da Guerra Civil. Isso não impediu, entretanto, que a
Constituição Americana mudasse profundamente. Os vivos souberam
atualizar o projeto constitucional americano de diversas formas – e esse
projeto, antes mesmo de representar uma violência às suas liberdades,
conferiu sentido às suas “histórias”.
O Substitutivo aprovado pela CCJC, de autoria do deputado Michel Temer, introduziu
no texto original da proposta a realização de um referendo, cuja função seria “convalidar” o
processo de revisão. A necessidade de convalidação residiria no fato de que a proposta prevê
regras menos rígidas do que as constitucionalmente adotadas para a aprovação de emendas à
Constituição. Daí, segundo o relator, Deputado Michel Temer, a “inafastável necessidade de
submeter a referendo popular o resultado da revisão constitucional (...) para que o povo,
titular do poder constituinte originário, diga se está, ou não, de acordo com o texto revisado”
26
Monografia apresentada como requisito par a conclusão da disciplina “Filosofia Política e Direito
Constitucional”, ministrada pelo Prof. Drº Menelick de Carvalho Netto –. da Faculdade de Direito da UnB.
27
Doutorando em Direito, Estado e Constituição pela UnB. Advogado. Analista Legislativo e professor de pósgraduação do Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados.
34
Relembrando que uma mudança dessa natureza só deveria ocorrer se houvesse ruptura
do poder e/ou qualquer convulsão social que merecessem a implementação de uma nova
ordem jurídica do país. Concluí-se que esta mudança poderá comprometer seriamente o
regular funcionamento das instituições e o desenvolvimento das atividades públicas em todas
as esferas, bem como as conquistas sociais e os avanços que de modo amplo dizem respeito à
plena efetivação do princípio da dignidade humana, que em nossa realidade ainda se
encontram em processo de construção e consolidação nas esferas política, jurídica e social da
Nação. Além do que, essa PEC pode ser consolidada como uma ameaça à estabilidade do
próprio processo legislativo, que é uma garantia do estado democrático do direito.
Em outras palavras, a compreensão que norteia essa tentativa de revisão é aquela que
vislumbra uma Constituição apenas do ponto de vista material, limitando-a aos aspectos da
definição e estruturação dos Poderes e das regras de funcionamento do Estado e relegando a
um plano infraconstitucional e, portanto, sem as garantias da lei maior, todas as demais
normas constitucionais dita formais, notadamente aquelas que dizem respeito às conquistas
sociais, políticas e jurídicas positivadas na Carta de 1988.
Ora, se a positivação desses princípios afetos à dignidade humana no texto da
Constituição já não asseguram, no plano da realidade, a efetivação desses direitos e garantias
fundamentais, a sua retirada da seara constitucional poderá representar um retrocesso social
em face do caminho a que se propôs trilhar a República Democrática do Brasil.
Os princípios garantidores dos direitos sociais, notadamente os elencados no art. 6º, da
Carta Magna, são também garantidores da proibição do retrocesso social, tese defendida pelo
notável jurista luso nos seguintes termos, verbis:
“O princípio da democracia econômica e social aponta para a proibição
de retrocesso social.
A idéia aqui expressa também tem sido designada como proibição de
'contra-revolução social ou da 'evolução reaccionária. Com isso quer dizer-se
que os direitos sociais e econômicos, uma vez alcançados ou conquistados,
passam a constituir, simultaneamente, uma garantia constitucional e um
direito subjectivo. Dessa forma, e independentemente do problema ‘fáctico
da irreversibilidade das conquistas sociais (.. ) o princípio em análise
justifica, pelo mesmos, a subtração à livre e oportunística decisão do
legislador, da diminuição dos direitos adquiridos (ex.: segurança social,
subsídio de desemprego, prestações de saúde), em clara violação do
princípio da protecção da confiança e da segurança dos cidadãos no âmbito
econômico, social e cultural( ...). O reconhecimento desta protecção de
direitos prestacionais
de
propriedade, subjetivamente adquiridos,
constitui um limite jurídico do legislador e, ao mesmo tempo, uma obrigação
de prossecução de uma política congruente com os direitos concretos
e
expectativas subjetivamente alicerçadas. Esta proibição justificará a
sanção de inconstitucionalidade relativamente a normas manifestamente
aniquiladoras da chamada 'justiça social' (assim, por ex., será
inconstitucional uma lei que reduza o âmbito dos cidadãos com direito a
35
subsídio de desemprego e pretenda alargar o tempo de trabalho necessário
para a aquisição do direito à reforma)."28
Já no texto, “O Princípio da Proibição do Retrocesso Social e sua Previsão
Constitucional”, Pablo Castro Miozzo afirma:
“Pois bem, do mesmo modo que se consignou que o Princípio da
dignidade da pessoa humana é o vetor material fundamental que guia a ação
estatal em termos de direitos e garantias fundamentais, afirma-se que o
Princípio da proibição do retrocesso social, que é também um Princípio
constituiconal fundamental, pode (e deve) ser pensado como vetor formal
fundamental que norteia esta mesma atuação. Por conseguinte, a proibição
do retrocesso caracteriza-se por funcionar como um superprincípio de
proteção e realização (garantia ambivalente) dos direitos fundamentais. Ou
seja, o sentido bivetorial aqui pretendido da proibição do retrocesso
representa (um)a metafundamentalidade formal que limita e dirige o modo
através do qual o Estado vai realizar o princípio da dignidade da pessoa
humana, e consequentemente a ampla gama de direitos fundamentais de
todas as dimensões, previstos implícita ou explicitamente na Constituição da
República. Note-se que esta bimetafundamentalidade está expressamente
prevista no enunciado do Título II, da Constituição que trata dos ‘direitos
garantias fundamentais” 29
Em outras palavras, o princípio da vedação ao retrocesso social, inscrito implícita e
explicitamente no texto da Constituição Federal, veda que conquistas consolidadas e em
processo de afirmação na República Democrática do Brasil sejam abaladas por tentativas
como as que se divisam na vertente proposta de Revisão Constitucional.
Por fim, ao se preservarem apenas as chamadas cláusulas pétreas explicitas e o título
dos direitos sociais, a proposta de revisão permite, na verdade, que se escreva sem a
convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte, uma nova Constituição, onde todas as
conquistas da sociedade brasileira, especialmente nas áreas da educação, saúde, família, meio
ambiente e várias outras serão relegadas a segundo plano, sem as garantias e a força
normativa inerente ao texto da Carta Federal.
28
29
Canotilho, J. J. Gomes. Direito constitucional, pág. 469.
Miozzo, Pablo Castro. O princípio da proibição do retrocesso social e sua previsão constitucional , pág. 10.
36
6. GOVERNABILIDADE E CONSTITUIÇÃO
Na ânsia de contraditar as teses de que os preceitos constitucionais são um entrave
para que se exerça a governabilidade no Brasil, discorreremos um pouco sobre este aspecto
determinante no desenvolvimento desta tese.
Volta e meia ressurge, na seara do debate político democrático nacional, a panacéia,
senão generalizada, mas com forte apoio em determinados grupos organizados
economicamente, no sentido de que os males recorrentes da Nação se devem ao agravamento
de direitos e amarras que pontuam o texto da Constituição Federal, circunstâncias que, na
avaliação desses grupos, seriam as causas da ingovernabilidade e das crises enfrentadas pelo
País.
Não se trata de um debate que se foca apenas no atual texto constitucional, haja vista
que essa discussão vem pontuando quase todas as Cartas outorgadas ou promulgadas ao longo
da história do constitucionalismo brasileiro.
Entretanto, especificamente em relação à atual CF, esse debate, intencionalmente
difundido e alimentado por determinados grupos econômicos e muitos e variados interesses
financeiros e empresarias, vem ganhando força, principalmente em função da gama de
direitos e garantias sociais que restaram constitucionalizados pela Carta de 88 e que, de certa
forma, se colocam como entraves ao pleno desempenho político e econômico desses setores
referenciados.
Assim, se de um lado esses grupos se voltam contra as garantias plasmadas em face do
cidadão, de outro, procuram atribuir as dificuldades econômicas e políticas que de forma
recorrente abalam o País às amarras econômicas e tributárias criadas pela Constituição, ao
mesmo tempo em que se voltam contra o que chamam de excessos e concentração de poderes
em torno do Chefe do Poder Executivo Federal, cuja atuação, em tese, criaria uma disfunção
na harmonia e na independência entre os Poderes do Estado.
Nessa perspectiva, a gestão econômica, política e social do País, ou seja, a
governabilidade da Nação, “em crise”, na avaliação dos idealizadores da PEC nº 157/03,
estaria a demandar, de forma urgente, grandes e profundas alterações no texto da CF de 88,
com vistas, principalmente, a suplantar as dificuldades em torno da reforma política, impor
limites ao Executivo Federal e tornar compatível o projeto político do governo vigente com as
normas diretivas da Carta da República.
37
É patente o equívoco dessa compreensão que baliza a PEC nº 157/03. Evidentemente
que a Constituição Federal não se constitui como um texto imutável, inalterável, devendo, por
meio do processo de atualização deferido pelo Legislador constituinte originário, ser
atualizado de modo a acompanhar a evolução e as mudanças de uma sociedade em constante
transformação.
Entretanto, essa necessidade de atualização não significa jamais que a estrutura da
Carta Federal deva ser alterada, que determinadas conquistas devam ser revistas ou que
Poderes devam ser restringidos ou podados, como condição inalienável para a garantia do
pleno funcionamento das instituições republicanas. Na verdade, a Constituição em sua
configuração atual, salvo naqueles pontos em que a própria dinâmica da sociedade e os novos
desafios da modernidade se impõem, não se apresenta como um instrumento apto a dificultar
a condução administrativa e política da Nação, muito menos como um vetor de desagregação
ou abalo nos postulados da independência e harmonia entre os Poderes.
Podemos considerar um ato falso qualquer tentativa de mudança profunda nos eixos e
paradigmas que balizam o texto constitucional, quando se tem como justificativa a suposta
ingovernabilidade do País.
A Constituição, como linha normativa e programática de uma Nação, especialmente a
Carta de 1988, coloca à disposição dos Poderes Constituídos todos os instrumentos jurídicos
imprescindíveis para que, diante de um projeto de Nação devidamente estruturado pelas
forças diretivas do País e com um mínimo de vontade política, possa fazer com que o Brasil
trilhe seu caminho rumo ao desenvolvimento e a justiça social.
Muito pertinente, nesse prisma, o fragmento abaixo transcrito de texto escrito pelo
jurista Dalmo de Abreu Dallari:
“A Constituição nunca foi e não é obstáculo a um bom governo no Brasil.
Os governos ditatoriais que já infelicitaram o país não gostavam da
Constituição por motivos óbvios. Outros governos usaram o argumento dos
obstáculos constitucionais para tentar esconder a verdade de sua
incapacidade para liderar a elaboração de planos e projetos consistentes, que
definissem uma política e lançassem as bases de uma sociedade mais justa e
democrática. O mesmo argumento da ingovernabilidade por causa da
Constituição já foi utilizado, e certamente o será novamente, por governantes
incapazes de elaborar um programa de governo compatível com a
Constituição. Querem uma Constituição adaptada ao seu programa, o que
levaria inevitavelmente ao absurdo de se reabrir o processo constituinte cada
vez que o Brasil mudasse de presidente. Isso tiraria toda a autoridade da
Constituição e seria apenas um disfarce formal para legalizar governos
arbitrários.
Em suma, o Brasil é perfeitamente governável com a Constituição atual,
que tem alguns defeitos mas que, a par de ser a mais democrática de toda a
história brasileira, a primeira feita com ampla participação popular, assegura
todo o poder e todos os meios legais para que um governo competente
desempenhe com eficiência suas funções. Existem dificuldades de ordem
38
prática, que se constituem em desafio para os governos e pode mesmo
acontecer que em alguns pontos específicos seja conveniente emendar a
Constituição. Isso pode e deve ser feito pelo processo regular de emenda,
mas o aperfeiçoamento e a moralização da administração pública não
necessitam de alterações constitucionais. ”30
Como se observa, a maioria dos debates políticos institucionais que tenham como
sustentáculo a existência de óbices estruturantes à governabilidade do país em função das
supostas amarras das normas constitucionais não têm encontrado ressonância no seio da
sociedade, diante da fragilidade e inconsistência das posições defendidas.
Com muita propriedade Lúcio Reiner discorre sobre o assunto
“III – GOVERNABILIDADE: FATOS E MITOS.
Tem-se discutido exaustivamente o problema da governabilidade versus
Constituição. Proliferam as afirmações peremptórias, em sua maioria
infundadas, de que a nossa Constituição ameaça a estabilidade do país.
Acusam-na, pasmem, de atentar contra a própria democrácia. Os cenários
mais catastróficos são veiculados nos meios de difusão apresentando a
Constituição como vilã, culpável pelos problemas que assolam o Brasil.
Trata-se de deslavadas mentiras, mas as mentiras, como se sabe, soem
adquirir uma áurea de respeitabilidade a força de serem repetidas.
Vamos, agora, abordar os mitos e ater-nos aos fatos para contestá-los. Os
mitos, conforme já vimos, são vários. Selecionamos os mais difundidos. O
primeiro é que a Constituição é um entrave ao desenvolvimento. Ora, o
desenvolvimento não depende exclusivamente da Constituição mas de
planos de governo, de credibilidade e da situação internacional, ou seja,
conjunção de fatores exôgenos e endógenos favoráveis. O entrave ou a
facilidade contida no texto constitucional pouco ou nada influem. Por
exemplo, na área econômica, critica-se a intervenção do Estado, as empresas
estatais e o conceito de empresa nacional, mas estes pontos não impedem o
desenvolvimento. Prova disso é o nível elevado de nossas reservas
internacionais e o afluxo de capitais nas Bolsas de Valores. Em aditamento,
o pais assinou acordo da dívida externa, de grande importância para a
retomada dos investimentos estrangeiros. O fato é que com a estabilização
econômica – que a Constituição também não impediu – o país deve conhecer
índices ainda mais expressivos de crescimento, resultando em aumento da
prosperidade.
Outro mito proclama que a Constituição torna o país ingovernável.
Curioso paradoxo, pois a falta de Constituição é que torna uma nação
ingovernável, a mercê de aventureiros e déspotas que se aproveitam do
vácuo do poder. A falta de uma Lei Maior ou a existência de uma Carta
Magna incompleta favorece a quem? Favorece os poderosos, os fortes,
aqueles que se sentem tolhidos pelos limites da lei. A lei da selva só favorece
o leão. Mas e os outros, e a maioria? A maioria precisa da lei, que é a arma
dos fracos frente aos poderosos, do pequeno frente ao grande. A maioria
quer, precisa de leis para viver de forma justa e digna em uma sociedade.
Assim, não se pode falar em democracia, em Estado de Direito, sem leis, ou
com leis mínimas. Uma Constituição forte e abrangente é necessária,
indispensável até, para um regime democrático.
A governabilidade merece algumas considerações adicionais. Ela é a
prática de governar ou, como disse Bismark, a ‘arte de governar’. Exercer o
poder é para aqueles que possuem conjunto especial de habilidades. A
constituição fornece os parâmetros nos quais deve agir o político. Se os
políticos são medíocres ou incompetentes é injustiça culpar a Lei Maior. É
30
Dallari, Dalmo de Abreu. Texto extraído do Correio Braziliense – Opinião – 4 de outubro de 1991.
Governabilidade e Constituição.
39
como se se culpasse o Código de Trânsito pelos motoristas imprudentes ou
desajeitados. Assim as fraquezas dos políticos, dos partidos políticos, não
podem ser imputadas ao texto constitucional.
Para melhorar a governabilidade deve-se aprimorar a arte da política, ou
seja, o diálogo, a negociação, o intercâmbio, a solidariedade. Assim, o país
torna-se governável com políticos representativos, sérios e responsáveis. Não
há constituição que transforme medíocres, oportunistas e demagogos em
estadistas. Para recuperar o prestígio do Poder Legislativo deve-se
selecionar, nos partidos, os candidatos realmente aptos a exercer função
púbica. Os eleitores, também, precisam de mais informação para selecionar
criteriosamente seus representantes. Mas isto só a vivência democrática
consegue, a lei apenas permite. (...)”31
Evidentemente que existem opiniões divergentes, no sentido de que a própria
discussão embrionária da atual Constituição de 1988 já indicava o seu fracasso e as
dificuldades que imporia à governabilidade da Nação.
Nesse sentido, é a posição do constitucionalista Manoel Gonçalves que afirma logo no
prefácio:
“O título deste ensaio já bastaria para servir-lhe de prefácio.
Com efeito, como professor de direito constitucional, já durante a
Constituinte me escandalizava o Texto em preparação, cujos defeitos,
embora evidentes, eram desconsiderados pelos seus principais elaboradores.
Promulgada a Lei Magna, empenhado em comentá-la, em ensinar-lhe as
normas, em analisá-las em conferências e pareceres, logo me convenci de
que ela era prejudicial para o País.
Por outro lado, logo que membros do Governo Federal passaram a
denunciar a ingovernabilidade do País, obviamente a isso foi fácil ligar o
papel da Constituição vigente.
A contribuição da ‘Constituição-cidadã’ para a ingovernabilidade
brasileira foi reconhecida por muitos. Entretanto, a maioria não a vê senão
sob o aspecto da ‘crise fiscal’. Por isso, decidi escrever este trabalho, para
mostrar que a ingovernabilidade brasileira resulta de três crises interligadas –
a de sobrecarga, a do agenciamento dos Poderes, a do modelo democráticorepresentativo -, e não apenas de um nível insuficiente de tributação. E, mais,
que ela pode levar a uma gravíssima crise de legitimidade.
Há, todavia, soluções para essas crises que ferem o Brasil. E soluções
conhecidas lá fora e bem experimentadas, não inventadas utopicamente.
Mas, aqui, em nosso país, com o atraso habitual na chegada dos
conhecimentos, ainda não se incorporaram ao patrimônio dos especialistas.
O propósito deste ensaio é, portanto, modesto. Trata-se de uma obra de
divulgação.
Mais tarde – espero que não muito tarde – os sábios de nossa
intelligentsia escreverão as obras definitivas sobre o tema da
ingovernabilidade brasileira. Certamente, encontrarão boas explicações
‘marxistas’, ou ‘frankfurtianas’, para ela.”32
Mais adiante, o referido autor assevera:
“13. A Constituição de 1988 – reitere-se -, conquanto não seja responsável
por inteiro pelas crises que ameaçam a governabilidade do Estado brasileiro,
31
Reiner, Lúcio. A constituição de 1988 e a governabilidade – Estudos da Assessoria Legislativa da Câmara dos
Deputados. 1994.
32
Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Constituição e governabilidade – Ensaio sobre a (in)governabilidade
brasileira – ed. Saraiva – 1995
40
em nada contribui para atenuá-las, ao contrário, muito as agrava. De modo
geral, isso se passa porque:
Quanto à crise de sobrecarga, ela estende o campo do Estado a todos os
setores da vida humana e a todos os elementos que afetam a vida humana.
Uma extensão a tudo, uma extensão ‘totalitária’ das atividades do Estado a
campos não prioritários no momento brasileiro.
Nisso igualiza, por exemplo, a promoção da educação e do lazer,
considerando-os ambos direitos fundamentais. Não hierarquiza prioridades,
pois para ela tudo é direito e direito ‘fundamental’ do homem.
Cede, assim, a um assistencialismo paternalista que não corresponde aos
meios disponíveis para o Estado no presente. É generosa em excesso quanto
às aposentadorias. Não põe cobro ao estatismo, que, combinado com a
xenofobia, leva a monopólios indesejáveis, ou a exploração deficiente de
atividades econômicas importantes. Etc. Ademais equaciona mal o sistema
tributário e a repartição de recursos entre os entes federativos.
E ainda se preocupa essencialmente com a igualdade, portanto, com a
distribuição das riquezas, não com o desenvolvimento, portanto, com a
criação de riquezas. Ora, sendo num país notoriedade pobre insuficientes os
recursos disponíveis, a Constituição congela essa situação, em prejuízo dos
carentes, que finge querer atender.
Quanto à crise institucional, mal se houve ao compor as relações entre
Executivo e Legislativo. Fortaleceu a este, sem levar em conta as
necessidades de um Estado de modelo intervencionista. Previu um
instrumento teratológico, a medida provisória. De outro lado, estruturou a
Federação inadequadamente às condições brasileiras, particularmente em
face das grandes desigualdades regionais ou locais. Inclusive a tornou rígida
e centralizada na organização, apesar do verbalismo em sentido contrário da
Constituinte.
Quanto à crise representativa, persistiu no erro de adotar, para a Câmara
dos Deputados, um sistema eleitoral comprovadamente inconveniente para o
Brasil: a representação proporcional. E, pior, ensejou a verdadeira anulação
do papel dos partidos, com a facilidade que deu para a sua criação,
acompanhada da ausência de disciplina, senão de fidelidade partidária.”33
Evidentemente que o quadro alarmante projetado pelo eminente autor, salvo rápidas
crises pontuais enfrentadas pela Nação, não tem encontrado, na dimensão ali estabelecida, eco
na realidade política, econômica e social do País.
Por outro lado, independentemente das dificuldades diversas vivenciadas pelo País,
parece não ter havido ainda, a efetiva aplicabilidade das conquistas abstratas inscritas no texto
da Constituição, principalmente quando se pensa em saúde e educação, não socorrendo ao
Estado Brasileiro, no caso, a invocação do princípio da reserva do possível, na medida em
esses direitos sociais diversos se configuram com um dos alicerces da cidadania do povo
brasileiro.
A força vinculante da Constituição está na sua efetiva observância e na sua capacidade
de implementação dos instrumentos de conquista da cidadania de seus jurisdicionados. As
tentativas de restringir seu alcance em face dos interesses de grupos específicos representam
um primeiro caminho para subverter a plena aplicabilidade do texto constitucional. É por isso
33
Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. Constituição e governabilidade – Ensaio sobre a (in)governabilidade
brasileira, pág. 21, 1995.
41
que o Prof. Josaphat Marinho, no texto Limites do Poder de Revisão Constitucional, afirma
que:
“A liberdade de rever a Constituição é condicionada ao interesse coletivo
e do Estado. A satisfação desse interesse é que imprime dimensão real a
todas as leis, e não o atendimento das reivindicações de partidos, facções e
maiorias ocasionais. Onde se confundem aspirações de grupos com direitos
da coletividade, as instituições se desfiguram por objetivos parciais.
Equivale a dizer que as mutações constitucionais necessárias, indicativas da
libertação das gerações entre si, visam ao bem-estar do todo social no tempo
preciso e não ao benefício de segmentos menores e isolados da sociedade.
Por isso são legítimas. 34
Não se pode olvidar, é verdade, que as graves dificuldades econômicas e políticas
enfrentadas pelo país após a promulgação da Carta de 1988 impuseram a necessidade de
reforma do texto fundamental, o que se fez de forma democrática e respeitando os limites
impostos pela própria Constituição sem que, numa situação ou em outra, se divisasse qualquer
crise de governabilidade.
Há que se reconhecer, por outro lado, que várias mudanças econômicas, políticas,
eleitorais e substancialmente no campo social ainda precisam ser implementadas com vistas à
implantação do verdadeiro Estado Democrático que se objetiva para a Nação brasileira. Tais
mudanças ocorreram dentro das regras democráticas instituídas, com o amadurecimento da
sociedade, com a conscientização dos cidadãos e eleitores e, substancialmente, quando houver
vontade política e maior seriedade na condução dos destinos do País sem que, mais uma vez,
o texto da Constituição, em sua configuração atual ou pretérita, tenha se erigido como
obstáculo à governabilidade.
Nestes termos, não há na realidade jurídico institucional da Nação, nesse momento,
qualquer indício ou demonstração da necessidade de uma revisão constitucional profunda,
como única alternativa a se garantir a governabilidade do País. Nesse ponto, como afirmado,
não se sustenta as justificativas que informaram a elaboração e apresentação da PEC n°
157/03.
34
Marinho, Josaphat. Limites do Poder de Revisão Constitucional. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, ano 1,
vol. 1, nº 1, pág. 3, abr. 2001.
42
7. AVANÇOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Livre das amarras da ditadura militar e para confirmar a nova redemocratização do
Brasil, a Constituição de 1988 ou a Constituição Cidadã foi criada por Assembléia Nacional
Constituinte convocada por meio da Emenda Constitucional n° 26, sua finalidade foi elaborar
um novo texto constitucional que assegurasse princípios e direitos fundamentais, compatíveis
com o restabelecimento das instituições democráticas e as aspirações sociais, políticas e
econômicas da sociedade brasileira.
Pode-se dividir os avanços obtidos em duas partes principais: os que dizem respeito à
Constituição econômica e à Constituição social. A Constituição Social inspirou-se em grande
parte da Constituição portuguesa de 1976, embora tendo ainda ficado bastante aquém dela.
Foram criados novos institutos ou remodelaram-se anteriores institutos como a aplicabilidade
imediata das normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais, o mandado de
injunção, a inconstitucionalidade por omissão, o mandado de segurança coletivo, o "habeas
data", o direito a receber dos órgãos públicos informações de interesse particular, coletivo ou
geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade.
Talvez o ponto mais alto e mais libertário da nova Constituição esteja no art. 5º que
elenca
direitos e deveres individuais e coletivos. Alargaram-se os direitos sociais e
introduziram-se mecanismos da democracia direta. A partir daí, houve maior reconhecimento
do papel fundamental na atualidade dos novos sujeitos sociais como sindicatos, entidades e
associações da sociedade civil, rompendo assim parcialmente com a tradição individualista
do nosso direito, entendendo-se os conflitos jurídicos não mais como exclusivamente entre
indivíduos, mas, como cada vez mais como conflitos intergrupais. Fortaleceu-se o legislativo
com a reforma do presidencialismo, inclusive com a adoção de alguns corretivos
parlamentaristas, o qual já havia sido adotado na Constituição de 1934. O presidencialismo
foi reformado. Da mesma forma, o Estado Federal foi redimensionado, alcançando-se talvez
pela primeira vez uma efetiva autonomia municipal.
Entre outras características importantíssimas, esta Carta apresentou as seguintes
mudanças:
a) Positivação e alargamento dos direitos e garantias fundamentais, destacando-se o
princípio da igualdade de Direitos entre homens e mulheres;
43
b) Direitos Sociais, entre os quais a licença maternidade remunerada, férias com
adicional, irredutibilidade de salários etc;
c) Criação do Sistema Único de Saúde;
d) criação do mandado de injunção, do mandado de segurança coletivo, habeas data;
e) faculdade do direito do voto ao analfabeto.
f) Proteção do Meio Ambiente;
g) Proteção à Família, à Criança e Adolescente;
h) Reconhecimento e proteção à União Estável.35
Como se verifica, a carta constitucional de 1988 trouxe uma série de conquistas
para a sociedade brasileira, impondo-se, da parte de todos, esforços no sentido da
manutenção desses avanços e, principalmente, da implantação de direitos ainda
latentes.
É nessa quadra que se apresenta o vertente trabalho cujo norte se contrapõe à
proposta de emenda constitucional que, em tese, tem a potencialidade de fazer
retroceder as referidas conquistas.
35
Constituição da República Federativa do Brasil: 1988. 26.ed. 87 p.
44
8. A TRAMITAÇÃO DA PEC Nº 157/03 E A APENSADA A PEC Nº
447/05
Vamos analisar a tramitação da PEC nº 157/03 e da PEC n° 447/05 apensada
ao projeto, que convoca Assembléia de Revisão Constitucional a partir de 1º de
fevereiro de 2007. Esclarecemos que o prazo para instalação desta Assembléia foi
prejudicado por esgotamento do prazo fixado para a instalação no texto original.
Apesar de a matéria ter sido votada na Comissão, a sua votação no plenário ainda não
aconteceu. Até a presente data, o projeto está aguardando inclusão na pauta do
plenário da CD.
A Comissão Especial destinada a proferir parecer à PEC nº 157/03, de autoria
do deputado Luiz Carlos Santos, foi instalada no dia 26.01.06. Encontra-se apensada à
proposição a PEC nº 447/05, de autoria do deputado Alberto Goldman e outros.
A proposta está assim delineada:
a) Instalação da Assembléia de Revisão Constitucional no dia 1º de fevereiro de 2007,
sob a Presidência do Parlamentar mais idoso;
b) Discussão das matérias no sistema unicameral e votação em dois turnos, com
aprovação mediante deliberação da maioria absoluta dos votos de cada Casa
c) Duração de 12 meses e preservação das cláusulas pétreas, constantes do §4º, do art.
60 da Constituição Federal.
E a proposta apensada à proposição a PEC Nº 447/05 tem o seguinte conteúdo:
a)
Instalação da Assembleía Nacional de Revisão da Constituição no dia 15 de
fevereiro de 2007;
b)
Representação da Assembléia Nacional por meio de eleição no primeiro
domingo de outubro de 2006, para um mandato de 02 anos, vedada a eleição para o
Congresso Nacional para o pleito de 2010;
c)
Promulgação de Emenda única, aprovada em turno único de discussão e
votação, pela maioria absoluta de seus membros;
d)
Observância apenas do art. 60, §4º da CF.
45
O prazo regimental para a tramitação total de uma PEC é de 40 sessões conforme está
escrito no RICD.
36
A PEC nº 157/03 foi apresentada no Plenário da Câmara dos Deputados no dia 4.9.03
por seu autor Luiz Carlos Santos (PFL/SP). Em sua justificação, o autor alega que devido à
significativa mudança dos rumos políticos do país, simbolizada pela constituição de 1988
contrastando com as dificuldades técnicas que seu texto introduziu, “trata-se da verdadeira
reforma política que o país necessita”. Outro argumento do autor para a Convocação desta
Assembléia de Revisão Constitucional é que a orientação programática da Constituição
guardam incompatibilidades com o projeto político do governante eleito, e finalmente, que a
Constituição brasileira exacerba à toda tarefa de impor limites aos poderes públicos,
constituindo-se em poderoso instrumento de ingovernabilidade.37
Não obstante os motivos reais ou imaginários do autor, podemos afirmar que estas
razões não lhe dão direito a obliterar o texto constitucional, mudando regras que são
absolutamente necessárias para que o texto não se torne vulnerável e sujeito a votações
simples, quem sabe até mesmo a processo simbólico, levando ao grande risco de se mudar a
todo momento a Carta que é considerada a Lei Magna do País; e que sendo tão importante no
direcionamento das leis, dos direitos e garantias individuais e coletivas, precisa ser
resguardada de algumas frivolidades. Isto é o que o autor está querendo fazer quando tenta
mudar o art. 60, § 2º, modificando o quorum de aprovação de três quintos pelo quorum de
maioria absoluta.
Depois do Plenário, a PEC foi encaminhada à CCJC38, que à época era presidida pelo
Deputado Antonio Carlos Biscaia (PT-RJ), que designou a relatoria para o Deputado Roberto
Magalhães (PFL-PE). Abriu-se o prazo para emendas de 10 sessões, conforme previsto no
RICD.39.
Foram apresentadas quatro emendas com sugestões para mudança no texto do
Substitutivo. Três emendas foram sugeridas pelo Deputado Henrique Fontana (PT-RS),
representando a posição do Partido dos Trabalhadores (PT) que desde o conhecimento desta
PEC mostrou-se contrário à sua aprovação. A bancada justificou sua posição argumentando
que há
verdadeira necessidade de defender na atual Constituição os avanços sociais e
democráticos ali constituídos que são conquistas que não podem ser abaladas. Esta posição,
mais uma vez, vai se confirmando quando da discussão acerca da PEC n° 554/97, de autoria
36
Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) art. 202, § 2º.
Conclusão obtida no texto original da PEC n° 157/03. Justificação do Projeto.
38
Conforme Anexo A, Tabela 1, pág. 61.
39
Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) art. 202, § 3º.
37
46
do Deputado Miro Teixeira e outros, que estabelecia a Convocação de uma Assembléia
Nacional Constituinte a partir de 1° de fevereiro de 1999. À época, a Bancada do PT, em sua
composição majoritária, se posicionou contrária à proposição. 40
Essa posição contrária se refletiu nas emendas propostas pelo PT. A Emenda
Modificativa nº 1 propunha alteração no art. 1º, mudando a data de instalação da Assembléia
de Revisão Constitucional para o dia 1º de fevereiro de 2011, contrastando assim com a data
escolhida pelo autor o dia 1º de fevereiro de 2007.
A Emenda Supressiva nº 2 propunha a supressão do art. 4° adotado pelo relator Michel
Temer ,sugerindo que a cada dez anos seja autorizada a Revisão Constitucional nos moldes
estabelecidos nesta Emenda Constitucional. O PT entende que a mudança que a proposta
suscita, inclusive de ocorrerem assembléias revisionais de dez em dez anos, poderá colocar
em risco a estabilidade da nossa democracia constitucional, ocorrendo um retrocesso
constitucional que não será bom para o Brasil.
A Emenda Modificativa n° 3 altera o parágrafo único, do art. 2°. O Substitutivo dispõe
que “A revisão constitucional observará o disposto na Constituição Federal, art. 60, § 4°,
referente às Cláusulas Pétreas, e não modificará o seu título II, capítulo II, que exclui a
deliberação de proposta de emenda que tenda a abolir a forma federativa do Estado; o voto
direto, secreto, universal e periódico; a separação dos poderes e os direitos e garantias
individuais; bem como as que objetivem modificar o capítulo dos direitos sociais, deixando à
mercê de alterações outros títulos e capítulos de vital importância. O Deputado Henrique
Fontana (PT-RS) procurou sanar estas deficiências no artigo, fazendo uma significativa
mudança no texto do parágrafo único que expressa. “A revisão constitucional observará o
disposto no art. 60, § 4°, da Constituição Federal e está limitada exclusivamente aos Capítulos
III, do Título II, do Capítulo V, do Título III; Seções III e IV, do Capítulo II, do Título IV;
Seção VII, do Capítulo III, do Título IV; Capítulos II e III, do Título V; Capítulo I, do Título
VI e Título IX.” Nessa emenda, ele elencou explicitamente todas as matérias que podem ser
objetos das revisões, protegendo assim, todas as demais.
A emenda substitutiva global apresentada pelo Deputado João Alfredo (PSOL-CE)
posicionava-se contrário ao Substitutivo, refletindo assim, a posição do seu partido, o PSOL.
Dentre outros, ele modifica os artigos do Substitutivo condicionando a instalação da
Assembléia de Revisão Constitucional após a aprovação popular em um plebiscito nacional e
40
VTS –Apresentado na CCJC pelos deputados Antônio Carlos Biscaia, Luiz Eduardo Grenhalgh e Odair Cunha
sobre a análise da PEC n° 157/03 que convida Assembléia de Revisão Constitucional a partir de 2007, pág. 8.
47
mantém o mesmo quorum de três quintos estipulados na Constituição com a aprovação
condicionada a referendo popular.
Todas a emendas oferecidas ao relatório foram rejeitadas pelo relator e no dia 10 de
agosto de 2005 a CCJC, em reunião deliberativa ordinária, votou unanimemente pela
admissibilidade, com substitutivo, da PEC nº 157/03, nos termos do parecer do relator.
Nessa reunião estiveram presentes os seguintes deputados:
Antonio Carlos Biscaia - Presidente, Roberto Magalhães - Vice-Presidente, Ademir
Camilo, Alceu Collares, Antonio Carlos Magalhães Neto, Antonio Cruz, Benedito
de Lira, Bosco Costa, Carlos Mota, Cezar Schirmer, Edmar Moreira, Edna Macedo,
Inaldo Leitão, Jamil Murad, Jefferson Campos, João Almeida, José Divino, José
Eduardo Cardozo, José Roberto Arruda, Juíza Denise Frossard, Luiz Carlos Santos,
Luiz Eduardo Greenhalgh, Luiz Piauhylino, Marcelo Ortiz, Maurício Rands,
Mendes Ribeiro Filho, Michel Temer, Nelson Trad, Odair Cunha, Paes Landim,
Paulo Afonso, Paulo Magalhães, Professor Luizinho, Robson Tuma, Sandra Rosado,
Sérgio Miranda, Sigmaringa Seixas, Vic Pires Franco, Vicente Arruda, Vilmar
Rocha, Wagner Lago, Zenaldo Coutinho, Zulaiê Cobra, Agnaldo Muniz, Alceste
Almeida, Ann Pontes, Antônio Carlos Biffi, Átila Lira, Badu Picanço, Celso
Russomanno, Colbert Martins, Coriolano Sales, Dr. Rosinha, José Pimentel, Júlio
Delgado, Luiz Couto, Mauro Benevides, Pedro Irujo, Ricardo Barros e Sandes
Júnior.
Em uma sessão tumultuada em que muitos recursos regimentais e políticos foram
usados para adiar a discussão e a votação da matéria, o confronto entre a oposição e a base do
governo ficaram bem delineados nos discursos acirrados, contrários e favoráveis à PEC.
A PEC teve sua admissibilidade aprovada na CCJC , na forma do substitutivo ofertado
pelo relator, com algumas modificações:
a) Submissão da revisão à aprovação mediante Referendo, a ser realizado em junho de 2007;
b) Alargamento da restrição ao poder de revisão, vedando-se modificações no Capítulo II,
Título II, da Constituição Federal (Direitos Sociais);
c) Previsão de que haverá Revisão da Carta Constitucional a cada 10 (dez) anos.
Depois de instalada a Comissão Especial da PEC nº 157/03, alguns requerimentos
foram apreciados e votados, entre eles, o do deputado João Paulo Cunha (PT-SP) , solicitando
a realização de audiência pública com a presença do Ministro Carlos Ayres Brito, o Jurista
Fábio Konder Comparato e José Geraldo de Souza Júnior. O relator, o deputado Roberto
48
Magalhães (PFL-PE), solicitou a audiência pública com a presença do Ministro Nelson
Jobim, presidente do STF e com o jurista e escritor Paulo Bonavides.
Foram realizadas audiências públicas, em que foram ouvidos os Professores Fábio
Konder Comparato (USP) e José Geraldo de Souza Júnior (UnB), firmando a posição
contrária à proposta. O ex-presidente do STF, Nelson Jobim pronunciou-se favorável à
proposta.
O prof. Dr. Fábio Konder Comparato iniciou a exposição fazendo uma distinção
acadêmica entre emenda constitucional, revisão constitucional e reconstitucionalização,
lembrando assim que essa distinção, inclusive, está implícita no texto da atual Constituição da
Venezuela, no art. 40 e seguintes. Depois dessa análise, o professor lembrou “que as normas
de alteração da ordem de uma constituição representam a garantia de sua vigência e força
vinculante”. De acordo com o Professor, as normas que regulam e fazem alterações
constitucionais “são de interpretação restrita e vinculam todos os poderes constituídos e até
mesmo o povo soberano”. Em seguida, citou alguns limites impostos pela ordem
constitucional, ao poder soberano do povo. Por último, ressaltou que muitas vezes o Poder
Judiciário tem que interferir nas emendas votadas e aprovadas pelo Parlamento, alegando
inconstitucionalidade e abuso de poder.41
O Prof. José Geraldo de Souza Júnior iniciou sua explanação declarando que
compartilha da mesma linha de pensamento do Prof. Fábio Comparato. Ele lembrou que a
Assembléia Constituinte de 1988 foi um momento especial porque permitiu a entrada do povo
na cena constitucional, e que não se encontra, no momento político atual, nenhum movimento
popular tão forte como foi o do processo constituinte de 1988. Finalmente, se colocou contra
qualquer revisão constitucional neste momento, afirmando que este debate não foi colocado
na sociedade.42
Na audiência seguinte,
o ex-Ministro Nelson Jobim, favorável à revisão
constitucional, começou sua palestra afirmando que todas as constituições brasileiras foram
processos de transição e não de rompimento. Que quando o regime anterior se esgotava, logo
se apresentava a solução por meio de uma revisão. E que um dos pilares que se pretende
edificar com a Revisão Constitucional é a reintrodução do Parlamentarismo, como sistema de
Governo no País. Para terminar, o Ministro conclui que “a Constituição de 1988 precisa de
uma lipoaspiração”. Entende ser uma questão meramente histórica, por isso, é favorável a esta
revisão constitucional. Antes de encerrar, ainda condenou o fato de que para muitos dos
41
Notas taquigráficas da audiência pública realizada na Comissão Especial da PEC n° 157/03.
id. ibíd.
42 38
49
críticos da Constituição de 1988, seus atuais defensores, “tudo virou cláusula pétrea”. É a
“hiperinflação dos princípios constitucionais.”43
Ainda se manifestaram nas audiências públicas o advogado Reginaldo Oscar de
Castro, representando o Presidente Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB; o
Senhor Renato Rabelo, Presidente Nacional do PC do B e os representantes do PL, do PT, do
PDT, do PSDB, do PV, do PSOL e do PP.
O Substitutivo votado pela Comissão Especial no dia 10 de maio de 2006, sob a
Presidência do Deputado Michel Temer e a Relatoria do Deputado Roberto Magalhães, teve a
sua aprovação com os votos dos seguintes deputados:
Luiz Carlos Santos, Antônio Carlos Biscaia, Luiz Eduardo Geenhalgh, Eliseu
Padilha, Paulo Magalhães, Vilmar Rocha, Bosco Costa, Paes Landim, Milton
Monti, Nelson Proença, Jamil Murad, José Eduardo Cardozo, Nelson Trad,
Gonzaga Mota, Vicente Arruda, Luiz Antônio Fleury, Carlos Nader e João Alfredo.
O Deputado Sarney Filho absteve-se de votar. Os Deputados Alceu Collares, Jamil
Murad, João Alfredo e Luiz Eduardo Greenhalgh, Odair Cunha e Antônio Carlos Biscaia, em
conjunto, apresentaram Votos em Separado.
A leitura do Voto em Separado, assinado pelo deputado Luiz Eduardo Greenhalgh
(PT-SP), Antônio Carlos Biscaia (PT-RJ) e Odair Cunha (PT-MG), colocava claramente a
posição do Partido dos Trabalhadores (PT), contrária ao Substitutivo, posição muito discutida
e aparteada tanto por situação como oposição, durante longo tempo naquela sessão.
O voto em Separado do deputado João alfredo (PSOL-CE), representou também a
posição contrária do partido PSOL à PEC, como havia reconhecido na proposta de
emendamento ao Substitutivo. Para ele causou grande perplexidade a aprovação unânime
desta matéria na CCJC, uma vez que é uma matéria tão repudiada no direito. Foi uma
unanimidade contra a Constituição.44 O autor ressaltou no mérito do VTS que mesmo
rejeitando o projeto original e o Substitutivo teve a preocupação de tentar salvar o texto
propondo uma emenda substitutiva global mantendo o quorum de três quintos e submetendo
a instalação da Assembléia Revisora, após autorização do povo brasileiro, por meio de
referendo.
O Voto em Separado do deputado Jamil Murad (PC do B-SP) reflete a posição
contrária da Bancada do Pcdo B que anteriormente na criação da PEC nº 554/98, impetrou
um Mandado de Segurança assinado pelo deputado Almino Fraga no STF. Em 8.6.98 o
43
44
VTS –Apresentado na CCJC pelo deputado João Alfredo, sobre a análise da PEC n° 157/03 que convida
Assembléia de Revisão Constitucional a partir de 2007, pág. 3.
50
Ministro Néri da Silveira, relator,
não apreciou o pedido de concessão de liminar do
Mandado, alegando ser inconveniente a votação por não poder contar com a presença de todos
os integrantes do Tribunal naquela Sessão. Posteriormente, como a PEC não foi objeto de
deliberação, o mesmo Ministro Néri da Silveira considerou prejudicado o Mandando de
Segurança alegando que ele perdera seu objeto.45 Ainda confirmando a posição da sua
bancada o autor argumenta que é de extrema delicadeza a aprovação de tal matéria, porque
põe em suspeição e estado de incerteza todas as instituições e quando iniciado tal processo,
os poderes, competências, direitos e garantias ficam sem estabilidade, quiçá, sujeitos à
extinção e alteração.46
O Voto em Separado do deputado Alceu Collares (PDT-RS) reflete a opinião do seu
partido, que como os demais acima mencionados, não concorda com esta proposta de revisão
constitucional. Ele afirma que o partido vê muitos problemas nesta revisão, que tende ao
contrário da “hiperinflação de princípios constitucionais”, quem sabe, esvaziar a nossa
Constituição. Continua afirmando que não vê na revisão o arcabouço que pretenda
salvaguardar ou avançar nas garantias e direitos assentados na Carta de 1988, e nem mesmo
vê a solução para o problema institucional que afirmam existir.47
O Relator da PEC, o deputado Roberto Magalhães apresentou voto favorável á
aprovação da PEC nº 157/03 e das emendas apresentadas a ela, e votou pela rejeição da PEC
n° 447/05, na forma do Substitutivo. O Subsitutivo tem o seguinte teor:
1. mantém a data de instalação da Assembléia Revisora Constitucional, no dia 1° de
fevereiro de 2007;
2. prevê que o referendo popular será realizado no primeiro Domingo de abril de
2008;
3. veda à Revisão Constitucional suprimir ou restringir os direitos sociais e os
instrumentos de participação popular previstos no art. 14, incisos I e II, e no art.
61, § 2º da CF.
4. sugere que a Revisão Constitucional tenha por objeto as seguintes matérias: I – a
organização dos Poderes; II – os sistema eleitoral e partidário; III – os sistemas
45
VTS –Apresentado na CCJC pelo deputado Jamil Murad, sobre a análise da PEC n° 157/03 que convida
Assembléia de Revisão Constitucional a partir de 2007, pág. 4.
46
VTS –Apresentado na CCJC pelo deputado Jamil Murad, sobre a análise da PEC n° 157/03 que convida
Assembléia de Revisão Constitucional a partir de 2007, pág. 18.
47
VTS –Apresentado na CCJC pelo deputado Alceu Collares, sobre a análise da PEC n° 157/03 que convida
Assembléia de Revisão Constitucional a partir de 2007, pág. 18.
51
tributário nacional e as finanças públicas; IV – a organização e as competências
das unidades da federação; e V – o sistema financeiro nacional;
5. propõe que a Assembléia de Revisão Constitucional decida sobre a possibilidade
de autorização de Revisões periódicas, com intervalos não inferiores a cinco anos.
Este Substitutivo apesar de trazer alguma inovação, não muito difere da proposta
original, causando ainda muita preocupação quanto à revisão constitucional proposta.
52
9. CONCLUSÃO
Verifica-se, dessa forma, que as PECs nºs 157/03 e 447/05 buscam, na verdade,
involuntariamente ou quiçá deliberadamente, recuperar os objetivos que nortearam as
propostas das PECs nº 554/97 e 20/95 e que, a toda evidência, se mostraram inconvenientes e
não condizentes com o espírito e os preceitos fundamentais da Carta Constitucional de 1988.
A bem da verdade, a iniciativa revisional constante da PEC nº 157/03 e 447/05, da
mesma forma que os precedentes citados, se amparam em premissas “falsas” e não ocorrentes
na seara constitucional e social brasileira.
Um dos autores argumenta que o contraste
existente entre a significativa mudança dos rumos políticos do país simbolizada pela
constituição de 1988 e a as dificuldades técnicas que seu texto introduziu, fez com que o país
necessitasse fazer uma verdadeira reforma política. Outro argumento do autor para a
Convocação desta Assembléia de Revisão Constitucional é que a orientação programática da
Constituição guarda incompatibilidades com o projeto político do governante eleito, e
finalmente, que a Constituição brasileira exacerba a imposição de limites aos poderes
públicos, constituindo-se em poderoso instrumento de ingovernabilidade.48
Constata-se que a Constituição não se apresenta como empecilho ao desenvolvimento
das instituições e da sociedade brasileira. Os avanços sociais ali constituídos não estão
configurados de molde a travar ou inviabilizar o avanço econômico do Pais.
Com efeito, colhe-se da feliz síntese da justificação de uma emenda formulada à
proposta de revisão apresentada pelo PSOL, as seguintes considerações:
“A Constituição Federal de 1988 representa a síntese mais acabada da
evolução da democracia brasileira. Forjado no calor das lutas contra a
ditadura militar, o texto constitucional conseguiu institucionalizar um modelo
de Estado Democrático de Direito, que alargou significativamente o campo
dos direitos humanos. É a Constituição Cidadã, na feliz expressão de Ulysses
Guimarães.
A Carta Magna assegura um rol de direitos que, se efetivados, mudaria o
perfil da sociedade brasileira. É um documento que está em latente
contradição com as desigualdades sociais historicamente chanceladas pela
realidade do país. A solução para essa contradição, entretanto, não pode ser a
mudança da Constituição, com o rebaixamento de seu texto. Ao contrário,
tem que ser o seu efetivo cumprimento, mudando a realidade, de sorte a dar
concretude ao projeto de República afirmado em 1988.”
A Constituição em si mesma, como se sabe, é a norma jurídica inicial e suprema do
ordenamento jurídico, advindo essa supremacia exatamente de sua rigidez,
48
Conclusão obtida no texto original da PEC n° 157/03. Justificação do Projeto.
advém da
53
circunstância de não poder ela ser objeto de modificações pelas vias legislativas comuns,
ordinária ou complementar.
No mesmo sentido, tem-se o texto do Prof. Raul Machado Horta:
“Fixado o esgotamento da revisão constitucional, como processo
transitório de mudança da Constituição, acolhido no art. 3º do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, que deixou de existir como técnica
autônoma de reforma, cabe verificar quais são os setores da Constituição
merecedores de modificação na via da Emenda. Uma ressalva prévia deve ser
feita. A Constituição não adotou a técnica da reforma total e proposta nesse
sentido não obteve aprovação no extinto Congresso de Revisão. A reforma só
poderá ser parcial. Nessa perspectiva, o constituinte deverá evitar a
fragmentação da Constituição mediante a pluralidade numerosa de emendas.
É preferível concentrar as alterações em número reduzido de emendas, se não
for adotada a solução da Emenda Única. (..)” 49
O ex-Ministro Carlos Mário da Silva Velloso, no artigo intitulado “É possível a
revisão da constituição de 1988?, deixa registrado o seguinte:
“A Constituição de 1988 consagrou, na sua feição original, espécie de
limitação temporal, ao estabelecer, no art. 3º, do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, que a revisão constitucional seria realizada após
cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria
absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral. A
revisão se fez com observância da limitação temporal. Fora daí, não há, na
Constituição de 1988, limitação temporal.”50
As normas que dispõem a respeito do processo de reforma são, na verdade, limitações
implicítas ao constituinte derivado, que não pode alterá-las.
Carl Schmidtt, na sua Teoria da Constituição, dissertando a respeito, registra que a
morte da Constituição de Weimar ocorreu desta maneira. É que o constituinte derivado
alterava, deliberadamente, o processo de revisão daquela Constituição. Ora, se se entender
possível ao constituinte derivado a reforma ilimitada desse processo, de alteração em
alteração, a Constituição rígida passaria a ser flexível. Constantino Mortari tem páginas
admiráveis a respeito desse tema, sustentando a necessidade de limitação, no ponto. Nelson de
Souza Sampaio, na sua preciosa obra, ‘Poder de Reforma Constitucional’, indaga:
poderia o legislador ordinário alterar as condições previstas na Constituição para o
exercício de sua tarefa? Responde o saudoso autor negativamente. Segue-se, então, a segunda
indagação: da mesma forma, seria possível ao legislador, que reforma a Constituição, alterar
as normas que legitimam essa tarefa? A resposta há de ser, também, negativa.
49
Horta, Raul Machado. Natureza, Limitações e Tendências da Revisão Constitucional. Revista de Informação
Legislativa, nº 1, jan/mar, 1994.
50
Velloso, Carlos Mário da Silva. Artigo intitulado “É possível a revisão da constituição de 1988? Edição
comemorativa STJ, pág. 79.
54
O Abade Sieyès, na obra que ficou clássica, ‘Qu’est-ce que le Tiers État’, afirma que
‘nenhuma espécie de poder delegado pode alterar qualquer coisa nas condições de sua
delegação’.
Ora, tendo o poder constituinte derivado recebido do poder constituinte originário a
delegação exclusiva e restrita para promover a atualização da Carta Constitucional dentro das
regras e dos limites previamente definidos pelo Legislador Constituinte (uma revisão e
emendas), não pode jamais haver, por parte do Legislador derivado qualquer exorbitância de
seus poderes, ou seja, não pode este subverter os limites dos poderes que receberam com
vistas a mudar as próprias regras de mudanças da Constituição, de modo a transformá-la num
mero texto desprovido de conteúdo balizador do ordenamento jurídico.
No momento em que se permite que uma emenda mude o processo (formal) de
emenda, acaba-se com a rigidez constitucional. Com efeito, além das cláusulas pétreas,
existem limites implícitos que impedem o constituinte derivado de mudar o processo de
emenda.
O poder originário criou a Constituição prevendo como seria possível mudá-la. Esse
poder disse em que constituiria a rigidez da Constituição: no caso do Brasil, três quintos de
votos em sessões separadas e um terço para propor a emenda.
Se poder derivado tiver a faculdade de mudar essas normas, então ele poderá mudar
qualquer coisa, tornando a Constituição flexível.
Assim, além dos limites materiais explícitos às alterações constitucionais, há aqueles
que são de tal maneira fundamentais que têm que ser respeitados implicitamente.
Surge então a pergunta: é possível reformar a Constituição de 1988? Sim, a reforma é
possível, desde que se observem as regras inscritas na Constituição.
Há quem afirme que, mediante plebiscito, vale dizer, mediante consulta ao titular do
poder, que é o povo, seria possível reformar a Constituição sem observância do processo
especial nela previsto. É dizer, o povo poderia autorizar o legislador ordinário a reformar a
Constituição sem as limitações nela previstas. Esse modo de encarar a questão não se coaduna
com a teoria da Constituição, podendo colocar em perigo as instituições democráticas.
O plebiscito tornaria o CN uma Constituinte Revisora, com poderes muito maiores do
que aqueles conferidos ao Poder de Revisão instituído na Constituição, certo que o plebiscito
teria ocorrido de forma anormal, porque é ao arrepio da Carta Política.
Paulo Bonavides, em artigo publicado em vários jornais51, chega a afirmar que a
convocação de uma Assembléia em tais moldes consubstancia autêntico golpe de Estado.
51
Bonavides, Paulo. Artigo publicado no jornal Correio Braziliense de 7.5.98, pág. 31.
55
Como já explicitado anteriormente, o Poder Constituinte Originário, corporificado no
legislador constituinte de 1988, estabeleceu clara e expressamente os dois mecanismos de
reforma da Constituição Federal, de modo a adaptá-la às mudanças sociais: o processo de
emendas constitucionais insculpido no art. 60 da Constituição Federal, com seu quorum
qualificado e tramitação em dois turnos, e a Revisão Constitucional prevista no art. 3º do
ADCT, a ser realizada uma única vez, após cinco anos da promulgação da Constituição
Federal pelos membros do Congresso Nacional.
Isto porque o processo de mudança das constituições objetiva, em última análise, o
estabelecimento de um canal permanente entre o ordenamento jurídico maior e a sociedade,
de modo que esta possa fazer valer seu interesse legítimo no sentido de que as normas
fundamentais de um país estejam em consonância com sua dinâmica própria.
Destarte, o legislador constituinte na carta de 1988, se manifestou claramente quanto
ao processo de reforma constitucional, optando assim, pela emenda constitucional como o
instrumento permanente de
escuta à manifestação da vontade da sociedade, com seu
procedimento mais rígido e quorum qualificado, consciente que estava da relevância da
estabilidade nas relações jurídico-institucionais em um país latino-americano.
Não vejo, nessa perspectiva, amparo constitucional para se admitir uma nova revisão
ao texto da nossa Carta Magna , haja vista o esgotamento da autorização insculpida no art. 3º
do ADCT.
A instituição do poder constituinte originário por meio da convocação da Assembléia
Nacional Constituinte por intermédio da Emenda Constitucional nº 26/85, por mais que
refugisse aos estreitos parâmetros legais e constitucionais, constituiu-se numa clara
convergência de percepções a respeito do esgotamento do modelo institucional vigente e da
necessidade de se efetivar a transição pacífica para uma nova realidade que se avizinhava com
o fim do regime militar e o retorno à normalidade democrática.
Demonstrou-se, no caso concreto, a viabilidade de reforma total do ordenamento
constitucional sem que, para tanto, fosse necessário recorrer às armas. Isto porque, somente
quando ocorrem rupturas profundas na ordem política instituída é que entram em cena as
assembléias constituintes.
Como falamos antes, essas rupturas se verificam na maioria das vezes violentamente,
por meio de lutas armadas, havendo, no entanto, exemplos de rupturas caracterizadas pela
ausência de choques sangrentos, embora com movimentação de tropas, como tem acontecido
habitualmente no Brasil. Assim o termo desse processo vitorioso de ruptura é,
indefectivelmente, a convocação de uma Assembléia Constituinte soberana, que se incumbirá
56
de institucionalizar, através do documento solene que se denomina constituição, a nova ordem
político-jurídica.
Evidenciou-se, assim, com o chamamento do titular do poder constituinte originário
para que escolhesse seus representantes, o caráter permanente do poder constituinte originário
em seu estado de latência.
Inexistentes os requisitos para convocação do titular do poder constituinte originário,
não há que se admitir a possibilidade de o poder constituinte derivado instituir novas formas
de modificação da constituição, diga-se Revisão, não previstas pelo constituinte de 1988 sem
que isso se configure em ato absolutamente inconstitucional.
Como a Revisão do art. 3º do ADCT é única, só resta àqueles que desejam alterar a
Constituição Federal o caminho ali traçado expressamente, ou seja, as Emendas
Constitucionais.
Cabe salientar, também, que a tese defendida por aqueles segmentos que intencionam
realizar modificações de modo a adequar a Carta Magna aos desígnios de uma suposta
modernidade, suprimindo conquistas sociais e dilapidando o patrimônio público, se funda na
hipótese que o constituinte quis, depois de um prazo de cinco anos, submeter a Lei Maior e
suas conquistas à nova avaliação por parte da sociedade para que, por meio de novos
representantes, fosse ratificada ou reformada. Tudo ocorreria como se nova Assembléia
Constituinte tivesse sido instalada, posto que o Congresso, segunda esta interpretação, seria
depositário de poder constituinte originário.
Contudo, há que se atentar para o seguinte aspecto: caso fosse a intenção do legislador
constituinte adotar o instituto da revisão constitucional como mecanismo privilegiado e
permanente de contato entre o mundo jurídico e o mundo fático, sem que fosse preciso
recorrer à revolução ou ao poder constituinte originário, certamente ele não disporia que esta
revisão dar-se-ia numa única vez, conforme o estabelecido no art. 3º do ADCT, ou será
possível admitir que o ânimo reformista da sociedade estará saciado por uma única revisão
constitucional?
Ora, por essa breves considerações, entendemos que está em risco a ordem jurídica
como um todo. São os próprios alicerces do sistema jurídico brasileiro que serão violentados,
pela aplicação das pretendidas revisões.
A matéria é de extrema delicadeza porque põe em suspensão e estado de incerteza
todas as instituições. Deveras, iniciado esse processo, todos os Poderes, competências,
direitos e garantias ficam instáveis, posto que sujeitos a extinção ou alteração.
57
Evidentemente, tal situação compromete o regular funcionamento das instituições e o
desenvolvimento normal das atividades públicas, políticas e administrativas, em todas as
esferas, bem como das atividades privadas coletivas e individuais.
Confirme-se, mais uma vez, que o Poder Constituinte instituiu dois poderes para
cuidar da alteração e aprimoramento da Constituição de 88 respectivamente, o poder de
emenda e o poder revisional, este a ser realizado uma única vez, ambos autônomos e
processualmente independentes.
O poder de reforma Constitucional está na Constituição com contornos pré-fixados e
processo de atuação estabelecido no que pertine às emendas, recebe desta a competência
legal para alterar ou modificar algumas de suas disposições.
Lúcidas, nesse momento, são as palavras de Nelson Saldanha
“Feita uma Constituição, ou será modificada segundo ela própria o
permita e disponha, ou será substituída. A substituição reclamará nova
intervenção do Poder Constituinte; a modificação, não. A modificação pedirá
apenas o Poder de Reforma”.52
Sendo o Poder Constituinte um poder criador de poder, o mesmo, além de criar o
Poder de Emenda, criou também, autonomamente, o Poder de Revisão, que na verdade não
passa de uma continuidade dos trabalhos de acabamento de revisão final do texto
constitucional que foi promulgado em 1988.
O Constituinte foi claro em afirmar que instituía um Estado Democrático. Fosse a
revisão uma oportunidade para efetuarem-se mudanças na Constituição, fatalmente o Estado
por ele instituído incorreria numa descaracterização e, portanto, numa verdadeira
provisoriedade do Estado Democrático criado em 88. O provisório, como sabido, é
incompatível com uma Constituição que por si tem vocação para permanência.
A estabilização do Estado é dogma impostergável para a manutenção da “segurança”,
considerada como valor supremo no texto do preâmbulo. Dela depende o desenvolvimento
nacional, o bem-estar da comunidade e a conquista dos objetivos fundamentais firmados no
art. 3º, CF.
Manter a Constituição é um significado implícito no contexto no qual o Poder de
Revisão está inserido. Daí seu significado lingüístico esboçar, semanticamente, a
impossibilidade de alterabilidade do texto constitucional vigente, senão de modo dificultado e
por meio de emendas.
52
In O Poder Constituinte, São Paulo: RT, 1986 , pág. 86.
58
Resguardar a Constituição em todo seu conteúdo normativo deve preceder a qualquer
argumento. Nenhuma Constituição possui o dom de resolver os problemas de um País.
Tampouco suas constantes mudanças e criações lhe propiciam tal possibilidade. A propósito,
as grandes potências mundiais não alcançaram tal status com freqüentes recorrências a um
Poder Constituinte. Constantes alterações constitucionais só contribuem para a fragilização
dos sistemas políticos, jurídicos, econômicos e sociais de uma Nação, e nada mais.
Nesse aspecto, cita-se Konrad Hesse, citando Walter Burck - hardt:
“Aquilo que é identificado como a vontade da Constituição deve ser
honestamente preservado. Mesmo que para isso, tenhamos de renunciar a
alguns benefícios, ou até algumas vantagens justas. Quem se mostra disposto
a sacrificar um interesse em favor da preservação de um princípio
constitucional, fortalece o respeito à Constituição e garante um bem da vida
indispensável à essência do Estado, mormente ao Estado Democrático”.53
E continua Konrad Hesse:
“Igualmente perigosa para força normativa da Constituição afigura-se a
tendência para a freqüente revisão Constitucional sob a alegação de suposta e
inarredável necessidade política. Cada reforma constitucional expressa a
idéia de que, efetiva ou aparentemente, atribui-se maior valor às exigências
de índole fática do que à ordem normativa vigente. A freqüência das
reformas constitucionais abala a confiança na sua inquebrantabilidade,
debilitando a sua força normativa. A estabilidade constitui condição
fundamental da eficácia da Constituição”.
Sendo assim, a estabilidade da Constituição, além de ser uma garantia à manutenção
do Estado de Direito, consubstancia-se num evidente limite à revisão Constitucional na
medida em que busca lhe conferir o impedimento de violação desmedida do Texto
Constitucional vigente.
E nem se diga que a previsão do Referendo constante do substitutivo votado na
Comissão Especial resolveria o problema que ora se identifica na proposição constante da
PEC nº 157/03.
Como afirmamos linhas atrás, o instrumento de ausculta popular só deve ser utilizado
em situações extremas, mormente quando insustentável a ordem jurídico-institucional
vigente, circunstâncias estas que, evidentemente, não se fazem presente no País.
Sobre este fato, transcrevemos parte do brilhante voto em separado apresentado pelo
Deputado Prisco Viana à PEC, acerca da temática:
“a iniciativa de consultar a sociedade civil e obter desta a legitimação para
a tarefa constituinte tem como pressupostos a ruptura ou o exaurimento da
ordem político-jurídica antecedente, seja por efeito da revolução, do golpe de
Estado, da guerra civil, da crise social e dos Poderes constituídos, com a
falência total do regime e das suas instituições, implicando a necessidade de
53
Konrad Hesse In A Força Normativa da Constituição. Porto Alegre: Fabris, 1991, pág. 22.
59
restaurar a credibilidade e a afetividade do sistema de administração civil e
de governo do Estado”.
Na feliz conclusão ao texto denominado “A Constituição Subtraída”, o Prof. da
Universidade de Brasília, Cristiano Paixão, assevera:
“A Proposta de Emenda Constitucional 157/03, tal como aprovada na
Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, é
inconstitucional, não democrática e historicamente infeliz.
A PEC é inconstitucional na medida em que inverte, com engenho e
grande poder de dissimulação, uma diferença que é fundamental para a
própria idéia de Constituição: a distinção entre poder constituinte originário e
derivado. O Constituinte derivado, como todos sabem, tem um mandato
estabelecido, em limites bastantes precisos, pelo constituinte originário. A
PEC é paradoxal: ela postula um artifício inconstitucional para ‘salvar’ a
Constituição. Ela joga a Constituição contra a Constituição.
A PEC é não-democrática porque parte do pressuposto de que existem
‘excessos’ na Constituição de 1988, que devem ser ‘sanados’ por um
procedimento de revisão. O problema é que essa revisão é inteiramente
desprovida de legitimidade, por completa falta de discussão pública e
pertinência em relação ao momento político e social vivido no País. Não há
um momento constitucional em curso. As razões que impeliram o
Constituinte de 1987-1988 a romper com a ordem então estabelecida –
redemocratização do Brasil, fim do regime opressivo, abertura da
participação política a setores até então excluídos, necessidade de redefinir a
identidade constitucional – continuam válidas. Uma Constituição é um
processo, e não um projeto acabado.
A PEC é historicamente infeliz pela simples razão de que vários dos
defeitos da Constituição usualmente apontados pelos críticos já foram objeto
de correção em virtude de dezesseis anos de prática política, jurídica e social.
Várias emendas foram aprovadas, novas leis foram promulgadas a partir de
determinações constitucionais e movimentos sociais puderam organizar-se
com apoio na pauta de direitos esboçada na Constituição. O problema,
portanto, não está no texto da Carta – que se coloca regularmente à correção.
O verdadeiro alvo da PEC 157/03 é a cultura constitucional que se procura
instalar no Brasil. Ela pressupõe abertura para o futuro, construção de uma
comunidade política consciente e reflexiva e disposição para o aprendizado
com a experiência histórica. É isso que está em jogo. E é a Constituição que
cabe defender num momento como o presente, pois, como enunciado pelo
poeta: “O RECADO QUE TRAZEM É DE AMIGO – MAS DEBAIXO O
VENENO VEM COBERTO – QUE OS PENSAMENTOS ERAM DE
INIMIGOS, SEGUNDO FOI O ENGANO DESCOBERTO. (Camões, Os
Lusíadas, Canto I, 105)” 54
Realmente, não podem a sociedade e seus representantes no Congresso Nacional ter a
ilusão de que todos os males do País serão resolvidos por meio das mudanças que se operarem
em face do texto constitucional.
Ademais, como bem destacado no texto, a proposição não se apresenta com qualquer
legitimidade na sociedade e nas instituições, quiçá tem algum grau de amadurecimento ou
conhecimento no próprio Parlamento. Pelos motivos acima expostos, considero um retrocesso
para o Brasil e para o povo brasileiro a aprovação da PEC Nº 157/03.
54
Paixão Cristiano. A Constituição Subtraída . Professor da Universidade de Brasília.
60
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Reform. de acordo com a Constituição de 1988. São Paulo : Saraiva, 1990.
61
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Cunha. – São Paulo: Martins Fontes, 2003. – (Justiça e direito)
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20.12.2001).
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Jurídico, Salvador, ano 1, vol. 1, nº 1, p. 3, abr. 2001.
PAIXÃO, Cristiano. A Constituição Subtraída . Texto extraído da tese de trabalho como
professor UnB.
REINER, Lúcio. A constituição de 1988 e a governabilidade – Estudos da Assessoria
Legislativa da Câmara dos Deputados. 1994.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Constituição e governabilidade – Ensaio sobre a
(in)governabilidade brasileira – ed. Saraiva – 1995.
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ANEXOS
ANEXO A: Tramitação na Câmara dos Deputados da PEC Nº 157/03
DATA
ÓRGÃO DE TRAMITAÇÃO
RESULTADO
04/09/03
- Apresentação da PEC no Plenário pelo Deputado Luiz Carlos Pronta para a pauta do
Santos (PFL-SP).
- Despacho da Mesa Diretora da CD à CCJC.
Plenário
19/09/03
25/09/03
- Recebimento pela CCJC.
Publicação Inicial DCD
- A Coordenação de Comissões Permanentes (CCP) encaminha à 26/09/03, pág. 50457, Col.
15/10/03
publicação.
02.
- Na CCJC a designação da relatoria para o Deputado Michel Temer Prazo para emenda (10
13/04/05
(PMDB-SP).
sessões)
- Sob a Presidência do Deputado Antonio Carlos Biscaia (PT-SP) e Pedido de Vista
a relatoria Deputado Michel Temer (PMDB-SP), é apresentado o
03/08/05
parecer do relator pela admissibilidade da PEC nº 157/03.
Na CCJC, Vista Conjunta aos Deputados Luciano Zica, Paulo
05/08/05
Magalhães e Roberto Magalhães.
Prazo de Vista encerrado
10/08/05
Separado
- Sob a Presidência do Deputado Antonio Carlos Biscaia (PT-SP) e Parecer unânime
pela
a relatoria Deputado Michel Temer (PMDB-SP). , a CCJC vota a admissibilidade,
com
Apresentação de Voto em
11/08/05
admissibilidade da PEC 157/03.
substitutivo.
Plenário: Ato da Presidência cria Comissão Especial, nos termos do
15/08/05
§ 2º do art. 202 do RICD.
- CCP. Encaminhada à publicação. Parecer da CCJC encaminhado Publicado no DCD de
para a publicação.
16/08/03, pág. 39040, Col.
01, Letra A.
08/12/05
Plenário: Ato da presidência: Constitui Comissão Especial, nos
13/12/05
termos do § 2º do art. 202 do RICD.
- Plenário: Apresentação do REQ 3511/2005, pelo Deputado
Alberto Goldman (PSDB-SP), que “requer tramitação conjunta das
29/12/05
PECs nºs 447/05 e 157/2003.
- MESA: Indeferida a apensação solicitada no REQ 3511/05, por se Publicado
encontrarem as proposições em estágios diferentes de tramitação.
- MESA decide pela apensação ao projeto a PEC 447/2005.
25/01/06
- Instalada a Comissão Especial destinada a proferir parecer à PEC
nº 157/03, do Sr. Luiz Carlos Santos, que "convoca Assembléia de
DCD
17/01/2006 Pág. 621 Col.
01.
25/01/06
no
63
Revisão Constitucional e dá outras providências". Designado
Relator, Deputado Roberto Magalhães (PFL-PE)
26/01/06
30/01/06
- Prazo para Emendas.
10 sessões
- Apresentação do REQ 1/2006, pelo Deputado Roberto Magalhães,
que "solicita realização de audiência pública a respeito da PEC n.º
157/03."
- Apresentação do REQ 2/2006 PEC nº 157/03, pelo Deputado
Roberto Magalhães, que "solicita à Mesa da Câmara dos Deputados
a apensação das Propostas de Emenda à Constituição que sejam
01/02/06
correlatas a PEC nº 157/03."
- Aprovado requerimento do Deputado Roberto Magalhães que
solicita realização de audiência pública a respeito da PEC n.º
157/03.
16/02/06
- Encerrado o prazo para emendas ao projeto.
Foram
20/02/06
- Leitura do parecer do Relator, Deputado Roberto Magalhães
apresentadas
4
emendas
(PFL-PE), pela aprovação da PEC nº 157/03, nos termos do
Substitutivo da CCJC, com emendas; pela rejeição da PEC nº
447/05; pela admissibilidade das Emendas de nºs 01/06, 02/06,
03/06 e 04/06, apresentadas na Comissão Especial e, no mérito, pela
aprovação parcial da Emenda de nº 02/06 e pela rejeição das
21/02/06
Emendas de nºs 01/06, 03/06 e 04/06.
- Vista conjunta aos Deputados Alceu Collares, Antonio Carlos
Biscaia, Inaldo Leitão, João Alfredo, Luiz Eduardo Greenhalgh,
23/02/06
14/03/06
22/03/06
Odair Cunha, Ricardo Barros, Vicente Arruda e Vilmar Rocha.
- Prazo de Vista encerrado.
- Apresentação de Voto em Separado, VTS 1 , pelo Deputado Luiz
Eduardo Greenhalgh (PT-SP).
- Plenário: Apresentação do REQ 3765/06, solicitando prorrogação
do prazo de funcionamento da comissão por mais 20 sessões.
07/04/06
- Deferido o requerimento “ad referendum” do Plenário.
Parecer do Relator, Deputado Roberto Magalhães,
pela
admissibilidade das emendas apresentadas nesta Comissão Especial,
pelo acolhimento do Substitutivo da CCJC, pela aprovação da PEC
nº 157/03, pela aprovação parcial da Emenda no 02-CE, com
Substitutivo, e pela rejeição da PEC no 447/05, e das Emendas de
no 01-CE, 03-CE e 04-CE.
26/04/06
- Nesta reunião deliberativa discutiram a Matéria: Deputado Vicente
Cascione (PTB-SP), Deputado Jamil Murad (PCdoB-SP), Deputado
João Alfredo (PSOL-CE), Deputado Alceu Collares (PDT-RS),
Voto contrário ao parecer
do relator
Publicado no DCD
23/03/06, pág. 14268 Col
02.
64
Deputado Antonio Carlos Biscaia (PT-RJ) e Deputado Vicente
Arruda (PSDB-CE).
- Apresentação de Voto em Separado, VTS 2 PEC nº 157/03 , pelo
Deputado Jamil Murad.
- Apresentação de Voto em Separado, VTS 3 PEC nº 157/03 , pelo
03/05/06
Deputado Alceu Collares.
- Encerrada a discussão. Em votação nominal, a matéria não foi
apreciada por falta de quorum.
- Apresentação do VTS 4 PEC nº 157/03, pelo Deputado João
Alfredo.
10/05/06
- Aprovado o Parecer contra os votos dos Deputados João Alfredo,
Antonio Carlos Biscaia, José Eduardo Cardozo, Luiz Eduardo
Greenhalgh, Luiz Antonio Fleury e Jamil Murad, apresentaram
votos em separado os Deputados Luiz Eduardo Greenhalgh, Jamil
Murad, Alceu Collares e João Alfredo .
24/05/06
- Encaminhada à publicação. Parecer da Comissão Especial Publicado no DCD de
publicado no DCD da Câmara dos Deputados.
25/05/06, pág. 26831 Col.
2, Letra B.
Tabela 1 – Tramitação da PEC nº 157/2003
65
ANEXO B: Quadro das emendas à PEC Nº 157/03
PARLAMENTAR
PARTIDO
Nº EMENDA
Deputado Henrique Fontana
PT-RS
EMC 1/2006
Deputado Henrique Fontana
PT-RS
EMC 2/2006
Deputado Henrique Fontana
PT-RS
EMC 3/2006
Deputado João Alfredo e outros
PSOL-CE
EMC 4/2006
Tabela 2 - Emendas
RESULTADO
Modificação no art. 1º prevendo a
instalação da Assembléia de Revisão
Constitucional para 1º de fevereiro de
2011.
Emenda não acatada pelo relator.
Emenda Supressiva solicitando a
exclusão do art. 4º do Substitutivo da
CCJC.
Emenda não acatada pelo relator.
Modificação na redação do art. 2º,
parágrafo único.
Emenda não acatada pelo relator.
Emenda
Substitutiva
Globa,
modificando os arts. 1º, 2º, 3º e 4º do
Substitutivo
Emenda não acatada pelo relator.
66
ANEXO C: Substitutivo à PEC N° 157/03
“As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da
Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1º Será instalada, no dia 1º de fevereiro de 2007, Assembléia de Revisão
Constitucional, formada pelos membros da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, com o objetivo de revisar a Constituição.
§ 1º O parlamentar mais idoso instalará a Assembléia de Revisão Constitucional no
dia 1º de fevereiro de 2007 e dirigirá a sessão de eleição de seu Presidente.
§ 2º Na Revisão Constitucional, as discussões e os encaminhamentos de votação serão
feitos em sistema unicameral.
§ 3º A Assembléia de Revisão Constitucional elaborará o Regimento Interno de seus
trabalhos.
Art. 2º A Revisão Constitucional, consubstanciada em ato único, será promulgada
após a aprovação do seu texto, em dois turnos de discussão e votação, por maioria
absoluta de votos de cada Casa integrante da Assembléia de Revisão Constitucional e
de referendo popular a ser realizado no primeiro domingo de abril de 2008.
Parágrafo único. A Revisão Constitucional observará o disposto no art. 60, § 4º, desta
Constituição, sendo-lhe vedado suprimir ou restringir os direitos sociais e os
instrumentos de participação popular previstos no art. 14, incisos I e II, e no art. 61, §
2º.
Art. 3º A Revisão Constitucional terá por objeto as seguintes matérias:
I – a organização dos Poderes;
II – o sistema eleitoral e partidário;
III – o sistema tributário nacional e as finanças públicas;
IV – a organização e as competências das unidades da federação; e
V – o sistema financeiro nacional.
Art. 4º A Assembléia de Revisão Constitucional terá prazo máximo de doze meses
de duração, contado da data de sua instalação.
Art. 5º A Assembléia de Revisão Constitucional decidirá sobre a possibilidade de
autorização de Revisões periódicas da Constituição, com intervalos não inferiores a
cinco anos.
Art. 6º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação."
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