O PRINCÍPIO DA CUMULAÇÃO DE PEDIDOS NO CÓDIGO
DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS,
EM ESPECIAL EM SEDE EXECUTIVA
CEcluA
ANACORETA CORREIA
Sumário: 1. Breve exposição do reailne de cumulação de pedidos. 1. Enquadramento do
tema. 2. Critërios dc cuinulação estabelecidos no ar!. 4.° CPTA e regras gerais relativas à cuniu
lação. 3. Momento da apresentação dos pedidos coinulados. IL Apreciação critica do novo regime
de cuinulação de pedidos. 1. Carácter novolório da liberdade dc cumulação de pedidos. 2. Bene
ficios e custos decorrentes da liberdade dc eumulação de pedidos. 1H. Aplicação do principio dc
cumulaç-ao de pedidos em sede executiva. 1 Delimitação do ãmbito do problema. 2. Interpre
tação do art. 5.° CPTA. 3. Regras relativas à cumulação de pedidos no processo executivo.
-1. Proposta de integração da lacuna existente no ar!. 5.’ CPrA em malária de harmonização pro
cessual.
1. BREVE EXPOSIÇÃO DO REGIME DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS
1. Enquadramento do terna
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”) consagra
que é possível no actual modelo de contencioso administrativo serem objecto
de um único processo o conjunto das posições jurídicas subjectivas que apre
sentem entre si urna relação de conexão material. Esta possibilidade concre
tiza-se através do novo regime de euniuiação de pedidos, cuja aplicabilidade
tanto pode ocorrer ab linho como durante a pendéncia do processo jurisdicioital.
caso em que determina a modificação objectiva, e evenlualmenle sttbjectiva. da
instância.
O regime de cumuiação de pedidos constitui uma das faces mais visíveis
da “revolução copenilciana’ 0) que o CPTA veio realizar no plano da justiça
administrativa. A opção pela possibilidade de concentração num só processo
de todas as pi-etensões materialmente eonexas está hoje na liw-e chs1,onibilie/acle
das pai-les, o que se deve a uma vontade verdadeiramente rerormadoi-a do
Expressão dc VASCO Puio’iaa DA SILVA. O Co,tte,ic,oso .1dmuusirai,vo coo:,
(onstitucionr,/ co,w,eti~od,, -, o:, ainda por co,lcrefl:,e .Almcdina. 1909. púg, 44.
l):.:nlo
CICIIJA ANA~flYA CORMIA
•
legislador. Tal opção implicou a superação dos paradigmas do velho modelo
dc justiça administrativa, designadamente a abolição da lógica de tipiflcação
dos pedidos próprios de cada meio processual administrativo e, correlativamente,
dos poderes dc cognição e de pronúncia do juiz administrativo, bem como a
flexibilização da concepção da tramitação processual. Não é demais relembrar
que o modelo tradicional que antecedeu o CPTA re~celava-se, no final dos
anos 90, incapaz dc responder às necessidades de tutela jurisdicional efectiva
que se impunham por corça constitucional: cerca de 61% dos processos findos
nos tribunais administrativos de círculo terminaram sem julgamento de fundo,
na maioria dos casos com decisões formais profcridas em fases iniciais da
tramitação processual
As opções do legislador relativas à cumulação de pedidos romperam
com esta realidade e vieram tornar operativo o modelo de plena jurisdição
que se pretendeu instituir. Integrado com o princípio da tutela jurisdicional
efectiva, pode hoje afirmar-se que o princípio da cumulação de pedidos
instituido pelo CPTA atribui aos particulares a garantia de os tribunais adnii
nistrativos poderem conhecer num só processo “cada pretensão regularniente
deduzida eni juízo”. isto é, todos os pedidos que se decidam cumular (5),
tendo como único imite as qtie envolvam “va/orações próprias do arercicio
da função administrativo”, domínio que por natureza escapa à jurisdição dos
tribunais administrativos, cm cumprimento do princípio da separação de pode
res (au. 3°, n.° 1, CPTA).
A abolição de todos os entraves formais que tradicionalmente impediam as
~
possibilidades de cumulação, designadamcnte a profunda alteração das regras
de distribuição das competências entre as várias instâncias de tribunais adniinis
trativos. fazem com que alguns autores identifiqueni o princípio consagrado no
art. 4.° como da livre ensine/ação e/e pedidos tO,
~ Estudo dc Organização e Funcionamento dos Tribunuus Administrativos (ANDCESEN
C0NSUCrjrrts), Rcl’omrna do Contencioso Administrativo. vol. II, Ministéuo da Justiçru’Coimbra
Editora. 2003, p.ig. 29.
Na peispcctiva de que o principio da cumulaçao dc pedidos concializa o principio da
ruida urisdicional efectiva, cfr. Diocto FREIrAS 00 AMARALIMÂRIO AROSO De ALrICIDA, Grandes
1/obras da fie /‘arnaa r/~i Cu’isc,aciosa .4dar,iii~viratii’o. Amed ina, 2002. pag. 63: MIGuEL tEIiEIRA DE
SomA. Cuinulação dc pedidos c cumtilação aparente no contencioso adnunistrativo’. Cadt’naos
rir Justiça Ad,n,iiistnitii’ra. n 3!. Julho/Agosto dc 2002, púg. 34.
MÁRio ARoso LIE ALziaioA / C. A. Fcgszaoes CAD1LHA, Conienuirio rio Código de
Pra, r’sar) ‘aos T,rbia,oiç Adrninisirak,os. ,\Imedina. 2005. pãg. 36. MÁRiO ESiEVES De Ou—
“Li,’ 1 Rúaaco EsiFvis DE OLIVEiRA, R\iciíutr, e/os &,h,i,,ais ,4,/ni,irisOauvos e F6ea,s e Código
A’ Pio .‘e~ t~nfl’ O j/iiliYflS 1 dilUi lI ti, (ih ris ‘ia! atou’, s 01 1 A ai cdiii a 7.004 pão 1 32. MAntO
AiIGSO Oi. Ar H Lia, A o/ri Áegiore de P’ocesi Li ii LO Tih ‘‘raiz 1 ri/li PuS (1 au O.’, A liii cdi na, 5
edição revista e actualizada. 2003. pág, 17
O WflPIO 04 nMM~W4ø Dt ~IC ~
2. Critérios de cuanulação estabelecidos 110 art.
relativas à cuniulação
4•0
CPTA e regras gerais
O princípio da cumttlação de pedidos consagrado no art, 4.° CPTA permite
concentrar num mesmo processo pedidos que apresentem entre si uma conexão
que tanto pode ser jurídica como J&c/ual ~.
A conexão jurídica entre os pedidos cumulados pode resultar da identidade de
causa de pediç designadamente, da identidade da(s) causa(s) de invaliclade que o
Autor invoque ~ (primeira parte da alínea a) do n.° 1 do ad. 4,0 CPTA). São também
juridicamente conexos os pedidos que se inscrevem no âmbito ela mesma relação
jurídica material, como sejam o pedido do impugnação de um acto administrativo
com o pedido de indemnização dos danos por ele causados e/ou pedido de conde
nação na prática do acto devido de acordo com os requisitos do ad. 66.’ e 71.’ CPTA
íart. 4°, 1.02, alíneas c,) e~, art. 46°, n.° 2, alíneas a) e b,l, art. 470 n.° e n.° 2,
alínea a), todos do CPTAJ. Tais pedidos podem apresentar urna relação de preju
dicialidarle. que implique o conbecimenw prévio de um (ou uns) em relação a
outro(s), reportando-se, ou não, às mesmas causas de pedir (segunda parte da alínea a)
do n.° 1 do ad. 4.° CPTA). Pode, diversameute, a conexão jurídica decorrer de unia
relação de dependência entre os pedidos, (segunda parte da alínea a) do n.° 1 do
ad. 4.° CPTA). Tratando-se de cumulação de pedidos impugnatórios, a relação de
dependência entre pedidos existe, por exemplo, quanto a pedidos de impugnação de
uni acto e dos chamados “actos consequentes” ou “actos conexos”. Tal ocorre,
designadamente, quando entre tais actos existe um nexo de causalidade (7), uma rela
ção de prejudicialidade ~), em termos do primeiro acto ser condição sine apta nau da
existência do(s) acto(s) consequente(s), ou quando existe uma relação de dependên
cia, em tantos do primeiro acto fornecer um requisito de validade jurídica ao(s)
acto(s) consequente(s), ao uiveI do sujeito, do objecro ou dos pressupostos
~.
M,Çaio
ESTEvE5 DC OLiVEiRA / Roogico ESTEVES DE. Ocivata..s. oh. ci!. póg. 133.
De acordo com o disposto no n.’ 4 do ali. 498.’ Código dc Processo Civil. “íh)á identidade
dc causa de pcdir qtnmdo a pretensão dcdtizida nas duos acções procede do mesmo facto juridico.
(.. ); nas acções eoostituti~as e de unuiação é o facto concreto oti a nulidade especifica que se invoca
para obter o efeito pretendido”. Assim, tini pedido de impugnação de uni acto administrativo refere-se
a Imitas causas dc pedir quanto as causas dc invalidade qtie se invocam (eia MicurL TrixaiRA DE
SomA, oh. cii., págs. 33 e 34). Sobre a noção de causa de pedir nu CI’TA. ver Vasco ‘alziRa DA
Sitya, O Conlencioso Ac/mhusn’onvo no Direi da Psrconótíse. Almedina. 2009, pág. 292-295.
~
Ma~ceao CAE-t\NO. Ma,jural di Direito .‘ld,n,nrrtraiit’o. rol. 1 e li, Altnedina, reim
~i
Imre&~ão da 9.’ edição. 1980. pág. 121$.
1~~
Dioe,o FRarras Do ASIARAI .4 Ert’cirç ão ,/os hei,,, ,,ç as das Tnbuoia,s ,ldnunrsn’rií,i’os.
Colecção Juridica Portuguesa, n.’ 39, Fdições Ámie i, t ishoa 1 r,(~7 páus 07 e 98
MÁluo AROSO DE ALaibtDk, Regime juridicu das meros consequentes de actos admi
nisirativos anulados”, Cade, nos de Justiça vla/u,,uiiisuaatiia n°28, pãg. 16 e. niais aprofrndadainen~e,
CICIIJA ANA~flYA CORMIA
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legislador. Tal opção implicou a superação dos paradigmas do velho modelo
dc justiça administrativa, designadamente a abolição da lógica de tipiflcação
dos pedidos próprios de cada meio processual administrativo e, correlativamente,
dos poderes dc cognição e de pronúncia do juiz administrativo, bem como a
flexibilização da concepção da tramitação processual. Não é demais relembrar
que o modelo tradicional que antecedeu o CPTA re~celava-se, no final dos
anos 90, incapaz dc responder às necessidades de tutela jurisdicional efectiva
que se impunham por corça constitucional: cerca de 61% dos processos findos
nos tribunais administrativos de círculo terminaram sem julgamento de fundo,
na maioria dos casos com decisões formais profcridas em fases iniciais da
tramitação processual
As opções do legislador relativas à cumulação de pedidos romperam
com esta realidade e vieram tornar operativo o modelo de plena jurisdição
que se pretendeu instituir. Integrado com o princípio da tutela jurisdicional
efectiva, pode hoje afirmar-se que o princípio da cumulação de pedidos
instituido pelo CPTA atribui aos particulares a garantia de os tribunais adnii
nistrativos poderem conhecer num só processo “cada pretensão regularniente
deduzida eni juízo”. isto é, todos os pedidos que se decidam cumular (5),
tendo como único imite as qtie envolvam “va/orações próprias do arercicio
da função administrativo”, domínio que por natureza escapa à jurisdição dos
tribunais administrativos, cm cumprimento do princípio da separação de pode
res (au. 3°, n.° 1, CPTA).
A abolição de todos os entraves formais que tradicionalmente impediam as
~
possibilidades de cumulação, designadamcnte a profunda alteração das regras
de distribuição das competências entre as várias instâncias de tribunais adniinis
trativos. fazem com que alguns autores identifiqueni o princípio consagrado no
art. 4.° como da livre ensine/ação e/e pedidos tO,
~ Estudo dc Organização e Funcionamento dos Tribunuus Administrativos (ANDCESEN
C0NSUCrjrrts), Rcl’omrna do Contencioso Administrativo. vol. II, Ministéuo da Justiçru’Coimbra
Editora. 2003, p.ig. 29.
Na peispcctiva de que o principio da cumulaçao dc pedidos concializa o principio da
ruida urisdicional efectiva, cfr. Diocto FREIrAS 00 AMARALIMÂRIO AROSO De ALrICIDA, Grandes
1/obras da fie /‘arnaa r/~i Cu’isc,aciosa .4dar,iii~viratii’o. Amed ina, 2002. pag. 63: MIGuEL tEIiEIRA DE
SomA. Cuinulação dc pedidos c cumtilação aparente no contencioso adnunistrativo’. Cadt’naos
rir Justiça Ad,n,iiistnitii’ra. n 3!. Julho/Agosto dc 2002, púg. 34.
MÁRio ARoso LIE ALziaioA / C. A. Fcgszaoes CAD1LHA, Conienuirio rio Código de
Pra, r’sar) ‘aos T,rbia,oiç Adrninisirak,os. ,\Imedina. 2005. pãg. 36. MÁRiO ESiEVES De Ou—
“Li,’ 1 Rúaaco EsiFvis DE OLIVEiRA, R\iciíutr, e/os &,h,i,,ais ,4,/ni,irisOauvos e F6ea,s e Código
A’ Pio .‘e~ t~nfl’ O j/iiliYflS 1 dilUi lI ti, (ih ris ‘ia! atou’, s 01 1 A ai cdiii a 7.004 pão 1 32. MAntO
AiIGSO Oi. Ar H Lia, A o/ri Áegiore de P’ocesi Li ii LO Tih ‘‘raiz 1 ri/li PuS (1 au O.’, A liii cdi na, 5
edição revista e actualizada. 2003. pág, 17
O WflPIO 04 nMM~W4ø Dt ~IC ~
2. Critérios de cuanulação estabelecidos 110 art.
relativas à cuniulação
4•0
CPTA e regras gerais
O princípio da cumttlação de pedidos consagrado no art, 4.° CPTA permite
concentrar num mesmo processo pedidos que apresentem entre si uma conexão
que tanto pode ser jurídica como J&c/ual ~.
A conexão jurídica entre os pedidos cumulados pode resultar da identidade de
causa de pediç designadamente, da identidade da(s) causa(s) de invaliclade que o
Autor invoque ~ (primeira parte da alínea a) do n.° 1 do ad. 4,0 CPTA). São também
juridicamente conexos os pedidos que se inscrevem no âmbito ela mesma relação
jurídica material, como sejam o pedido do impugnação de um acto administrativo
com o pedido de indemnização dos danos por ele causados e/ou pedido de conde
nação na prática do acto devido de acordo com os requisitos do ad. 66.’ e 71.’ CPTA
íart. 4°, 1.02, alíneas c,) e~, art. 46°, n.° 2, alíneas a) e b,l, art. 470 n.° e n.° 2,
alínea a), todos do CPTAJ. Tais pedidos podem apresentar urna relação de preju
dicialidarle. que implique o conbecimenw prévio de um (ou uns) em relação a
outro(s), reportando-se, ou não, às mesmas causas de pedir (segunda parte da alínea a)
do n.° 1 do ad. 4.° CPTA). Pode, diversameute, a conexão jurídica decorrer de unia
relação de dependência entre os pedidos, (segunda parte da alínea a) do n.° 1 do
ad. 4.° CPTA). Tratando-se de cumulação de pedidos impugnatórios, a relação de
dependência entre pedidos existe, por exemplo, quanto a pedidos de impugnação de
uni acto e dos chamados “actos consequentes” ou “actos conexos”. Tal ocorre,
designadamente, quando entre tais actos existe um nexo de causalidade (7), uma rela
ção de prejudicialidade ~), em termos do primeiro acto ser condição sine apta nau da
existência do(s) acto(s) consequente(s), ou quando existe uma relação de dependên
cia, em tantos do primeiro acto fornecer um requisito de validade jurídica ao(s)
acto(s) consequente(s), ao uiveI do sujeito, do objecro ou dos pressupostos
~.
M,Çaio
ESTEvE5 DC OLiVEiRA / Roogico ESTEVES DE. Ocivata..s. oh. ci!. póg. 133.
De acordo com o disposto no n.’ 4 do ali. 498.’ Código dc Processo Civil. “íh)á identidade
dc causa de pcdir qtnmdo a pretensão dcdtizida nas duos acções procede do mesmo facto juridico.
(.. ); nas acções eoostituti~as e de unuiação é o facto concreto oti a nulidade especifica que se invoca
para obter o efeito pretendido”. Assim, tini pedido de impugnação de uni acto administrativo refere-se
a Imitas causas dc pedir quanto as causas dc invalidade qtie se invocam (eia MicurL TrixaiRA DE
SomA, oh. cii., págs. 33 e 34). Sobre a noção de causa de pedir nu CI’TA. ver Vasco ‘alziRa DA
Sitya, O Conlencioso Ac/mhusn’onvo no Direi da Psrconótíse. Almedina. 2009, pág. 292-295.
~
Ma~ceao CAE-t\NO. Ma,jural di Direito .‘ld,n,nrrtraiit’o. rol. 1 e li, Altnedina, reim
~i
Imre&~ão da 9.’ edição. 1980. pág. 121$.
1~~
Dioe,o FRarras Do ASIARAI .4 Ert’cirç ão ,/os hei,,, ,,ç as das Tnbuoia,s ,ldnunrsn’rií,i’os.
Colecção Juridica Portuguesa, n.’ 39, Fdições Ámie i, t ishoa 1 r,(~7 páus 07 e 98
MÁluo AROSO DE ALaibtDk, Regime juridicu das meros consequentes de actos admi
nisirativos anulados”, Cade, nos de Justiça vla/u,,uiiisuaatiia n°28, pãg. 16 e. niais aprofrndadainen~e,
rflfA MUCORr4 COUZLA
1
Á luz destes critérios, os actos cuja impugnação pode ser cumulada com o
pedido de impugnação ele acto anterior tanto podem surgir no âmbito do mesmo
procedimento, como ele procedimento autónomo (segunda parte da alínea a) do
art 4.° CPTA, concretizada posteriormente na alínea a; do n.° 4 do art. 47.° e
no art. 63.e CPTA).
O legislador admite, igualmente, a cumulação de pedidos que não se ins
crevam no âmbito da mesma relação jurídica material. nâo apresentem qualquer
relação de prejudicialidade ou dependência. exigindo somente que apreciação
desses pedidos dependa essencialmente do conhecimento dos mesmos factos ou
da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito ou
(alínea h; do art. 40 igualmente concretizado na alinea /~) do a.° 4 do art 47.°
CJ?TA). Repare-se que. nestas situações, não se exige que os pedidos cumula
dos se reportem à mesma causa de pedir ou à mesma relação jurídica mas, tão
só, ao mesmo quadro jurídico ou factual. Esta ampla abertura à possibilidade
de cuniulação do pedidos não exclui a possibilidade dc cumulação, inicial ou
sucessiva, de pedido de impugnação de contrato com fundamento em lava/idade
própria com pedido de impugnação de acto pré-conlratual, desde que verificados
os critérios de conexão espccificamente previstos nesta alínea b,) do art. 4,°
CPTA, existindo, porém, interpretações restritivas em sentido contrário
Neste
sentido, o art. 47°, n.° 2, alínea e), CPTA prevê sem restrições a possibilidade
de cumulação de pedido deimpugnação de acto administrativo com pedido de
impugnação “do contrato em caL/o procedimento de formação se integrava o
acto impugnado”. Por sua vez, o o.’ 1 e a primeira parte do n.° 2 do art. 63°
CPTA regulam a possibilidade de cuniulação superveniente da impugnação de
contrato na pendência de acção administrativa especial (e na pendência de acção
de contencioso pré-contratual ex vida art. 1 02.°, n.° 4, CPTA) e tão pouco sus
tentam a exigência de relação de ínvalidade consequente do contrato face à do
acto pré-contratual. Tais elementos intra-sistemátïeos tevatu-nos a recusar’ o
entendimento restritivo que vem sendo defendido acerca da liberdade de cumu
lação superveniente de pedido de impugnação de contrato em acção dc ïmpug
nação de acto pré-contratual. ~r’~
~
M»aro Azoso DE ALnnroA, .4 wnrtaçdo de actos adnzi3us;ror,r’os a os n’loções jurídicas eineiTe?ues.
Alnicdina, 2002, paig, 317 e seg
~
M~Ri0 Aftoso or ALMEIDA / C A. PERNANnrs CAnluta. oh cii., pág. 42. adniitc,n
apcnus a curnulaçôo dc pedido de impugnação dc contraio ciii caso de rivalidade consequente
da do seio pré-contratual. No mesmo sentido. cfr. Acórdão do TCA do Sul, de 08-05-2008.
proc 3085108
Lata sol urSa prcj tidica a natureza urgente da acção de contenr roço prõ-con rrjttiai
pr e v 51cr nos aos Oh)
tu
c;pi A, pelo que so ~crã ri 7 adi peiu Atiro’ uu: do es! ateg na—
moente a oblenção de trina decisão dc fundo sobre toda sitriação Iit~giosa lhe for mais conveniente
O flkb~ W CIWLMÉWM Dl PKMØDIAV LW?QO Dl flXtm.
Os critérios de cumulação estabelecidos no ari. 4.° CPTA tanto penmiitem a
designada cumulação simples
isto é, aquela em que o Autor pretende a proce
dência de todos os pedidos e a produção dc todos os seus efeitos
corno a
cumulação alternativa e a cumulação subsidiária, expressaniente previstas noutros
preceitos do CPTA (cfr. n.° 9 do ait. 32.’ e a.’ 4 do art, 47.° CPTA) (IS) Como
requisitas específicos da cumulação simples, Miguel Teixeira de Sousa realça a
necessidade de compatibilidade substantiva dos efeitos deconentes dos pedidos
forniu lados, “dado que o autor pretende a proced&icia de todos eles” (iS), Como
requtsito geral das várias formas de cumulação exige-se, naturalmente, que todos
os pedidos cumulados pertençam ao âmbito da jurisdição administrativa, sob pena
de absolvição da instância relativamente ao pedido para o qual o tribunal não seja
competente em função da matéria (n.° 2 do art. 5.° CPTA). Se esse pedido for
relativo a questão prejudicial de que depende o conhecimento dos detnais, o juiz
pode suspender a instância até que o tribunal competente pertencente a outra juris
dição se pronuncie (a.° 2 do art. 15.0 CPTA). Relativamente ao problema da
competência para a apreciação de pedidos que pertençam a tribunais de diferentes
categorias, estabelece o Código que é sobre o tribunal superior que recai o dever
de conhecer todos os pedidos (n.° 1 do art. 21.0 CPTA). Se a competência para a
apreciação dos vários pedidos pertencer a tribtinais diversos por força das regras
de competência territorial, o Autor pode escolher qualqtmer deles para a propositura
da acção, mas se a cumulaçilo disser respeito a pedidos entre os quais haja uma
relação de dependência ou de subsidiariedade, a acção deve ser proposta no tribu
nal competente para apreciar o pedido principal (a.° 2 do art. 21,Y CPTA) (14
—
—,
do que rima expedita resolução parcial da mesma. Tal ocorrerá, por exemplo, quando na pendén
cio da acção venha a ser celebrado e execurado o contraia e reste apenas ao Autor a via da meIa
indemnizatória.
mal Sobre a caracterização das diversas formas dc cumolação c a sua inlegração no CPTA,
cfr. MrSUEL TEiXaIR.~~ Os Sousa, “Cuniulação de pedidos e cumulação aparente no coniencioso
administrativo”, Coe/eu-nos de e/os/iço Ac/nrinisn’otiva, n.° 34, Julho/Agoslo dc 2002, púg. 34.
CiSI Miguel Texcira dc Sousa refere como exemplo dc pedidos substaotivamentc incona
pativcis o pedido dc anulaçào de despacho que reconhece uma categoria funcional e o pedido de
reconhecimento dessa categoria (MIGUEL TEIXLIRA ou Sousa, oh. cii., pãg. 35).
Estas disposiçóes revelam o cuidado que o legislador leve em viabilizar a possibilidade
cfeetiva de eunmutação de pedidos, rendo para o deito alterado as legras de distribuição das coma
pelãneins catre as várias instâncias ele ribunais adniinisuati~os. atribuindo, por regra, a compc’
tëncia de primeira instância aros tribunais administrativos dc círculo. Esta concentração material
das causas na mesma categoria de,lribunais permiliu, destgnadwnemmte, eliminar as situações eni
qtie a conipatëneia de primeira instância liara conhecimento dc diversos pedidos conexos se
encontrava hrerarqriiea;nenie dispersa por tribunais de categoria dIversa, o que impedia a crrniu
ação dos pedidos num processo “nico, O caso mais frequente era aquele cm que a competéncia
para conhecer do pedIdo de impugnação de dcrerm 1 nadas actos adininistr ari’,oç se encontrava
atribuida a mribunais superiores, sendo que os pedidos dc indemnização que com esses actos se
rflfA MUCORr4 COUZLA
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Á luz destes critérios, os actos cuja impugnação pode ser cumulada com o
pedido de impugnação ele acto anterior tanto podem surgir no âmbito do mesmo
procedimento, como ele procedimento autónomo (segunda parte da alínea a) do
art 4.° CPTA, concretizada posteriormente na alínea a; do n.° 4 do art. 47.° e
no art. 63.e CPTA).
O legislador admite, igualmente, a cumulação de pedidos que não se ins
crevam no âmbito da mesma relação jurídica material. nâo apresentem qualquer
relação de prejudicialidade ou dependência. exigindo somente que apreciação
desses pedidos dependa essencialmente do conhecimento dos mesmos factos ou
da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito ou
(alínea h; do art. 40 igualmente concretizado na alinea /~) do a.° 4 do art 47.°
CJ?TA). Repare-se que. nestas situações, não se exige que os pedidos cumula
dos se reportem à mesma causa de pedir ou à mesma relação jurídica mas, tão
só, ao mesmo quadro jurídico ou factual. Esta ampla abertura à possibilidade
de cuniulação do pedidos não exclui a possibilidade dc cumulação, inicial ou
sucessiva, de pedido de impugnação de contrato com fundamento em lava/idade
própria com pedido de impugnação de acto pré-conlratual, desde que verificados
os critérios de conexão espccificamente previstos nesta alínea b,) do art. 4,°
CPTA, existindo, porém, interpretações restritivas em sentido contrário
Neste
sentido, o art. 47°, n.° 2, alínea e), CPTA prevê sem restrições a possibilidade
de cumulação de pedido deimpugnação de acto administrativo com pedido de
impugnação “do contrato em caL/o procedimento de formação se integrava o
acto impugnado”. Por sua vez, o o.’ 1 e a primeira parte do n.° 2 do art. 63°
CPTA regulam a possibilidade de cuniulação superveniente da impugnação de
contrato na pendência de acção administrativa especial (e na pendência de acção
de contencioso pré-contratual ex vida art. 1 02.°, n.° 4, CPTA) e tão pouco sus
tentam a exigência de relação de ínvalidade consequente do contrato face à do
acto pré-contratual. Tais elementos intra-sistemátïeos tevatu-nos a recusar’ o
entendimento restritivo que vem sendo defendido acerca da liberdade de cumu
lação superveniente de pedido de impugnação de contrato em acção dc ïmpug
nação de acto pré-contratual. ~r’~
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M»aro Azoso DE ALnnroA, .4 wnrtaçdo de actos adnzi3us;ror,r’os a os n’loções jurídicas eineiTe?ues.
Alnicdina, 2002, paig, 317 e seg
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M~Ri0 Aftoso or ALMEIDA / C A. PERNANnrs CAnluta. oh cii., pág. 42. adniitc,n
apcnus a curnulaçôo dc pedido de impugnação dc contraio ciii caso de rivalidade consequente
da do seio pré-contratual. No mesmo sentido. cfr. Acórdão do TCA do Sul, de 08-05-2008.
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Lata sol urSa prcj tidica a natureza urgente da acção de contenr roço prõ-con rrjttiai
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moente a oblenção de trina decisão dc fundo sobre toda sitriação Iit~giosa lhe for mais conveniente
O flkb~ W CIWLMÉWM Dl PKMØDIAV LW?QO Dl flXtm.
Os critérios de cumulação estabelecidos no ari. 4.° CPTA tanto penmiitem a
designada cumulação simples
isto é, aquela em que o Autor pretende a proce
dência de todos os pedidos e a produção dc todos os seus efeitos
corno a
cumulação alternativa e a cumulação subsidiária, expressaniente previstas noutros
preceitos do CPTA (cfr. n.° 9 do ait. 32.’ e a.’ 4 do art, 47.° CPTA) (IS) Como
requisitas específicos da cumulação simples, Miguel Teixeira de Sousa realça a
necessidade de compatibilidade substantiva dos efeitos deconentes dos pedidos
forniu lados, “dado que o autor pretende a proced&icia de todos eles” (iS), Como
requtsito geral das várias formas de cumulação exige-se, naturalmente, que todos
os pedidos cumulados pertençam ao âmbito da jurisdição administrativa, sob pena
de absolvição da instância relativamente ao pedido para o qual o tribunal não seja
competente em função da matéria (n.° 2 do art. 5.° CPTA). Se esse pedido for
relativo a questão prejudicial de que depende o conhecimento dos detnais, o juiz
pode suspender a instância até que o tribunal competente pertencente a outra juris
dição se pronuncie (a.° 2 do art. 15.0 CPTA). Relativamente ao problema da
competência para a apreciação de pedidos que pertençam a tribunais de diferentes
categorias, estabelece o Código que é sobre o tribunal superior que recai o dever
de conhecer todos os pedidos (n.° 1 do art. 21.0 CPTA). Se a competência para a
apreciação dos vários pedidos pertencer a tribtinais diversos por força das regras
de competência territorial, o Autor pode escolher qualqtmer deles para a propositura
da acção, mas se a cumulaçilo disser respeito a pedidos entre os quais haja uma
relação de dependência ou de subsidiariedade, a acção deve ser proposta no tribu
nal competente para apreciar o pedido principal (a.° 2 do art. 21,Y CPTA) (14
—
—,
do que rima expedita resolução parcial da mesma. Tal ocorrerá, por exemplo, quando na pendén
cio da acção venha a ser celebrado e execurado o contraia e reste apenas ao Autor a via da meIa
indemnizatória.
mal Sobre a caracterização das diversas formas dc cumolação c a sua inlegração no CPTA,
cfr. MrSUEL TEiXaIR.~~ Os Sousa, “Cuniulação de pedidos e cumulação aparente no coniencioso
administrativo”, Coe/eu-nos de e/os/iço Ac/nrinisn’otiva, n.° 34, Julho/Agoslo dc 2002, púg. 34.
CiSI Miguel Texcira dc Sousa refere como exemplo dc pedidos substaotivamentc incona
pativcis o pedido dc anulaçào de despacho que reconhece uma categoria funcional e o pedido de
reconhecimento dessa categoria (MIGUEL TEIXLIRA ou Sousa, oh. cii., pãg. 35).
Estas disposiçóes revelam o cuidado que o legislador leve em viabilizar a possibilidade
cfeetiva de eunmutação de pedidos, rendo para o deito alterado as legras de distribuição das coma
pelãneins catre as várias instâncias ele ribunais adniinisuati~os. atribuindo, por regra, a compc’
tëncia de primeira instância aros tribunais administrativos dc círculo. Esta concentração material
das causas na mesma categoria de,lribunais permiliu, destgnadwnemmte, eliminar as situações eni
qtie a conipatëneia de primeira instância liara conhecimento dc diversos pedidos conexos se
encontrava hrerarqriiea;nenie dispersa por tribunais de categoria dIversa, o que impedia a crrniu
ação dos pedidos num processo “nico, O caso mais frequente era aquele cm que a competéncia
para conhecer do pedIdo de impugnação de dcrerm 1 nadas actos adininistr ari’,oç se encontrava
atribuida a mribunais superiores, sendo que os pedidos dc indemnização que com esses actos se
CICL&~a~ CORREIA
Di t~ZEI€L4C(O X PIOIDWAO C~X Di
novos actos que venham a ser praticados no âmbito do mesmo procedimento
em que se insira o acto originariamente impugnado, bem corno à formulação de
novas pretensões que, à luz dos critérios gerais de cumulação consagrados no
arts. 4° e 47.° CPTA, possam ser cumuladas com o pedido inipugnatório origi
nário (ari. 63.0 ti.°’ 1 e 2, CPTA). A cumulação sucessiva dc pedidos impugna
O CPTA regula. ainda, o critéro geral para a fixação do valor da causa no
caso de cuniulação de pedidos. Estipula-se que o valor da causa coi-responde à
soma (los valores de todos os pedidos cunaulados, mas que cada um delcs é
considerado em separado para o eFeito de determinar se a sentença pode ser
objecto de recurso (n.° 7 do art. 32.°CPTA) -Porém, no caso de pedidos alter
nativos, atende-se unicamente ao pedido de valor inais~elevado e. no caso de
pedidos subsidiários, ao pedido formulado em primeiro lugar (n.° 9 do art. 32,°
CPTA). Por fim, o Código esclarece que na fixação do valor se- ~itei~de, somente,
aos interesses já vencidos (a.° 8 do art. 33.° CPTA)
Sobre a questão da legitimidade passiva, o legislador estipula tjue “htwendo
tatue/ação de pedidos. deduzidos contra diferentes pessoas colectivas ou minis
térios deve!,? ser detnandados as pessoas co/ectivas ou os ministérios contra quem
sejam dirigidas as pretensões Jonnuladas” (n.° 5 do arL 10.0 CPTA). Este prin
cípio não exclui naturalmente a possibiiidade de cumulação de pedidos dirigidos
contra particulares, prevista no art. tO.°. nY 7. CPTA. Estas situações de plurali
clade subjectiva passiva tanto podem decorrer de cunaulações iniciais, corno de
cumulações supervenientes, tal como tanto podem respeitar a cumulações dc
pedidos principais, como a curnulações de pedidos alternativas ou subsidiários.
Tratando-se de cunaulação de pedidos que exijam a colaboração de terceiros para
a sua satisfação, o Código faz impender sobre a(s) entidade(s) demandada(s) o
dever dc elas meSmas identificarem e chamarem ao processo essas outras entida
des (art. 10.0, n.° 8, CPTA). Esta regra constitui um aforamento do principio da
cooperação e boa-fá processual, consagrado no art. 8.0 CPTA, e. por isso, o dever
de chamar terceiros à demanda Lauto pode implicar a intervenção provocada de
entidades públicas, como de entidades privadas. Segundo a mesma disposição,
as regras do processo civil em matéria de intervenção de terceiros, espontânea ou
provocada. aplicam-se subsidiariamente, designadamente sempre qtie haja cumu
lação de pedidos dirigidos contra entidades diversas.
tórios pode ocorrer no prazo geral de impugnação de actos administrativos que
decorre do amt. 58.0 CPTA misi e existe, naturalmente, independentemente de os
actos serem praticados em virtude de o respectivo procedimento se encontrar,
ou não, suspenso a título cautelar ~
Tratando-se de acção de condenação à prática de acto devido, pode haver
cumulação superveniente de pedido de impugnação do acto tiue venha a ser
praticado na pendência da acção, caso este não satisfaça integralmente a preten
são do Autor. Esta ampliação (só) pode ocorrer no prazo de 30 dias contados
da notificação pessoal desse acto ou, na sua falta, do conhecimento obtido no
processo da prática desse acto, bem como do Autoi~ data, sentido e fundamentos
dessa decisão (art. 70.°, n.°’ 2 e 3, CPTA). Tal faculdade existe mesmo que,
porventura, já tenha decorrido prazo geral de impugnação do acto administrativo,
que decorre da aplicação dos critérios fixados no ait. 59,0 CPTA, urna vez que
o prazo de 30 (lias corresponde a regra especial que prevalece sobre as regras
gerais em matéria de contagem de prazos de impugnação
Também nesta
situação, o limite temporal máximo para a cumulação de pedidos é o do ia~omcnto
das alegações finais orais ou escrita (n.° 6 do art. 91.0 CPTA). Para além do
disposto no nY 3 do art. 70.0 CPTA, podem ser cuniulados na acção de conde
nação à prática de acto devido outros pedidos que se enquadrem nos critérios
de conexão estabelecidos aesse art. 4Y CPTA supra expostos. Isso mesmo resulta
do disposto no art. 470, n.° 1, CPTA, que consiste numa disposição geral apli
cável a ambas as formas da acção administrativa especial.
~
II. APRECIAÇÃO CRÍTICA DO NOVO REGIME DE CUMULAÇÃO
DE PEDIDOS
3. Momento da apresentação dos pedidos cumulados
Para além da possibilidade de cuinulação no inicio do processo jurisdicio
nal, o CPTA possibilita a cumulação sucessiva de pedidos. Esta possibilidade
está especialmente regulada no âmbito da acção administrativa especial, cujo
objecto processual o legislador permite que seja ampliado á npugnação de
1
1
1. Carácter inovatório da liberdade de cumnu ação de pedidos
Foi já referido introdutoriamente que a liberdade de conformação do objecto
processual que o princípio da cumulação de pedidos atribui aos particulares
e
ei,comilçasseiii te acionados ei -nu da compciéncia de iribiiiaa,s de primei na instãiicia. Em tais
si moa ne s o p ri is miam e sma ‘a sempre otarmç ad o a ‘mci ar proce ~sns j smd C ia is ‘1 titn,i nio s. c cmii i ri —
humiais ttiv,
-, para dai mnicn ai i espusma ½s suu~ ieEmminuas oretensOes mdc a mmm’zato’ mis.
flCOnvc
nmerime que imole nâo Se scrmfica
1—
MÁRiO Aftoso
ALMEm0A / C. A. EEmeNAsuLs CAmYmua, oh. e,!.. pãg. 321.
~ Nesmc scnudn, MÁRIo Esm m~ c~ ou Cm mvrmna Roosuco Lsyr.vcs mar Cmi vur:;, ai oÍ
pag 403
~ M~&p~o Aftoso o,: Amueica / CA. FERMA\DrS CAotmmA, oI~. eu., pau. 363.
CICL&~a~ CORREIA
Di t~ZEI€L4C(O X PIOIDWAO C~X Di
novos actos que venham a ser praticados no âmbito do mesmo procedimento
em que se insira o acto originariamente impugnado, bem corno à formulação de
novas pretensões que, à luz dos critérios gerais de cumulação consagrados no
arts. 4° e 47.° CPTA, possam ser cumuladas com o pedido inipugnatório origi
nário (ari. 63.0 ti.°’ 1 e 2, CPTA). A cumulação sucessiva dc pedidos impugna
O CPTA regula. ainda, o critéro geral para a fixação do valor da causa no
caso de cuniulação de pedidos. Estipula-se que o valor da causa coi-responde à
soma (los valores de todos os pedidos cunaulados, mas que cada um delcs é
considerado em separado para o eFeito de determinar se a sentença pode ser
objecto de recurso (n.° 7 do art. 32.°CPTA) -Porém, no caso de pedidos alter
nativos, atende-se unicamente ao pedido de valor inais~elevado e. no caso de
pedidos subsidiários, ao pedido formulado em primeiro lugar (n.° 9 do art. 32,°
CPTA). Por fim, o Código esclarece que na fixação do valor se- ~itei~de, somente,
aos interesses já vencidos (a.° 8 do art. 33.° CPTA)
Sobre a questão da legitimidade passiva, o legislador estipula tjue “htwendo
tatue/ação de pedidos. deduzidos contra diferentes pessoas colectivas ou minis
térios deve!,? ser detnandados as pessoas co/ectivas ou os ministérios contra quem
sejam dirigidas as pretensões Jonnuladas” (n.° 5 do arL 10.0 CPTA). Este prin
cípio não exclui naturalmente a possibiiidade de cumulação de pedidos dirigidos
contra particulares, prevista no art. tO.°. nY 7. CPTA. Estas situações de plurali
clade subjectiva passiva tanto podem decorrer de cunaulações iniciais, corno de
cumulações supervenientes, tal como tanto podem respeitar a cumulações dc
pedidos principais, como a curnulações de pedidos alternativas ou subsidiários.
Tratando-se de cunaulação de pedidos que exijam a colaboração de terceiros para
a sua satisfação, o Código faz impender sobre a(s) entidade(s) demandada(s) o
dever dc elas meSmas identificarem e chamarem ao processo essas outras entida
des (art. 10.0, n.° 8, CPTA). Esta regra constitui um aforamento do principio da
cooperação e boa-fá processual, consagrado no art. 8.0 CPTA, e. por isso, o dever
de chamar terceiros à demanda Lauto pode implicar a intervenção provocada de
entidades públicas, como de entidades privadas. Segundo a mesma disposição,
as regras do processo civil em matéria de intervenção de terceiros, espontânea ou
provocada. aplicam-se subsidiariamente, designadamente sempre qtie haja cumu
lação de pedidos dirigidos contra entidades diversas.
tórios pode ocorrer no prazo geral de impugnação de actos administrativos que
decorre do amt. 58.0 CPTA misi e existe, naturalmente, independentemente de os
actos serem praticados em virtude de o respectivo procedimento se encontrar,
ou não, suspenso a título cautelar ~
Tratando-se de acção de condenação à prática de acto devido, pode haver
cumulação superveniente de pedido de impugnação do acto tiue venha a ser
praticado na pendência da acção, caso este não satisfaça integralmente a preten
são do Autor. Esta ampliação (só) pode ocorrer no prazo de 30 dias contados
da notificação pessoal desse acto ou, na sua falta, do conhecimento obtido no
processo da prática desse acto, bem como do Autoi~ data, sentido e fundamentos
dessa decisão (art. 70.°, n.°’ 2 e 3, CPTA). Tal faculdade existe mesmo que,
porventura, já tenha decorrido prazo geral de impugnação do acto administrativo,
que decorre da aplicação dos critérios fixados no ait. 59,0 CPTA, urna vez que
o prazo de 30 (lias corresponde a regra especial que prevalece sobre as regras
gerais em matéria de contagem de prazos de impugnação
Também nesta
situação, o limite temporal máximo para a cumulação de pedidos é o do ia~omcnto
das alegações finais orais ou escrita (n.° 6 do art. 91.0 CPTA). Para além do
disposto no nY 3 do art. 70.0 CPTA, podem ser cuniulados na acção de conde
nação à prática de acto devido outros pedidos que se enquadrem nos critérios
de conexão estabelecidos aesse art. 4Y CPTA supra expostos. Isso mesmo resulta
do disposto no art. 470, n.° 1, CPTA, que consiste numa disposição geral apli
cável a ambas as formas da acção administrativa especial.
~
II. APRECIAÇÃO CRÍTICA DO NOVO REGIME DE CUMULAÇÃO
DE PEDIDOS
3. Momento da apresentação dos pedidos cumulados
Para além da possibilidade de cuinulação no inicio do processo jurisdicio
nal, o CPTA possibilita a cumulação sucessiva de pedidos. Esta possibilidade
está especialmente regulada no âmbito da acção administrativa especial, cujo
objecto processual o legislador permite que seja ampliado á npugnação de
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1. Carácter inovatório da liberdade de cumnu ação de pedidos
Foi já referido introdutoriamente que a liberdade de conformação do objecto
processual que o princípio da cumulação de pedidos atribui aos particulares
e
ei,comilçasseiii te acionados ei -nu da compciéncia de iribiiiaa,s de primei na instãiicia. Em tais
si moa ne s o p ri is miam e sma ‘a sempre otarmç ad o a ‘mci ar proce ~sns j smd C ia is ‘1 titn,i nio s. c cmii i ri —
humiais ttiv,
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flCOnvc
nmerime que imole nâo Se scrmfica
1—
MÁRiO Aftoso
ALMEm0A / C. A. EEmeNAsuLs CAmYmua, oh. e,!.. pãg. 321.
~ Nesmc scnudn, MÁRIo Esm m~ c~ ou Cm mvrmna Roosuco Lsyr.vcs mar Cmi vur:;, ai oÍ
pag 403
~ M~&p~o Aftoso o,: Amueica / CA. FERMA\DrS CAotmmA, oI~. eu., pau. 363.
O PRINC)PJO
CcCIuAAWAC0RErA CORREIA
implica um corte absoluto com a forma tradicional de delimitação do objecto
processual no regime de contencioso administrativo anterior A rigidez da cor
respondência do objecto processual de cada meio processual a um tipo de pedido
específico, a par com a imposição dc outros requisitos de natureza formal, tor
navam escassas as possibilidades de-cumulação-de pedidos e levava a que os
tribunais administrativos proferissem inúmeras decisões Uormais dc inadequação
do meio processual, em prejuízo da análise de fundo das pretensões dos particu
lares e do ftncionamento dos tribunais superiores, obrigados a intervir em sede
de recurso sobre questões formais de admissibilidade do meio processual esco
lhido. O enquadramento da matéria da cumulação de pedidos dc modo verda~
deiramente aberto surge por reacção a este estado de coisas, corno um verdadeiro
instrumento ao serviço da tutela jurisdicional efectiva dos parriculares.
Ás implicações deste principio são particularmente inovadoras ao nível do
contencioso de impugnação cio actos administrativos, que hoje está configurado
de modo a permitir unia apreciação jurisdicioaal de todas as pretensões emer
gentes da relação jurídico-administrativa em que se insere o acto impugnado, e
não somente da validade do acto em si ~
O alargamento e a flexibilidade do objecto processual que o principio da
livre cumulação de pedidos vem permitir não encontram prececlcntes no conten
cioso administiativo português 09), significam uma “real transformação no
sistema de jnsnça administrativa” (20) o que leva a que o regime da cumulação
de pedidos seja visto como “uma das mais importantes inovações da reforma
do contencioso administrativo” (2ht
As possibilidades de cumulação de pedidos estão, inclusivamente,
enquadradas no CPTA dc forma muito mais ampla do que na lei processual
Sobre as impilcações do principio da curnulação de pedidos ncstc Anhito, cfr. MÃaio
Aooso OH ALuEIDA. ~O ohjccto do processo no novo contencioso administrativo”. Cadernos ele
Justiça Adn,mnisnvlit’c:. n.G 36. NovcntbrolDeternbro dc 2002 pág. 3 c scgs.
°~ Os anrccedcntes legislativos do contencioso admtatslrativo em matéria de cuniulação
dc pedidos remontam ao (‘ódjao Administrativo dc 1940 (~ 3 do art. 855°). que jó admitia a
foi niulaçao cumulaliva dc pedido dc tndcmnização no âmbito do recurso contencioso dc antilaÇão.
Esta solução, porém, foi abandonada na vigência da Lei de Proccsso nos Tribunais Admmis;rati
‘os, que apcoas pcrmmtia etmmular impugnações de actos administrativos que eslivessom entrc si
numa relação de depci,dúncia ou de concxão. exigindo que todas essas iiaptignaçôes cs(ivtsscm
sujctas à mcsma forma de processo e fossem da eompeiãncia de triounals tia mesma categoria
1 e 3 do an. 38.° LPTA). Esta solução dc cuniulaçào de impugnações foi reintroduzida no
anteprojccto de Código dc Processo nos tribunais Administrativos apresentado à discussão pública
que antecedeu a reforma do contencioso administrativo (aru. 33.’ do refendo antcprojccto) — o
.1 lkfbraui el, Contem oso .4Jo~i,ust, rUivo, vol. II, Víimiisiério da Justmçm’Coimbni Editora 2003,
pan. 431.
V jU~ as tc-orAo- 4 Jia’,~a . ldmi,iotratios, II edição, Almcdina, 201 t, pág. 155.
MAmo Asoso or ,-‘\LMLio~U C. A. PtRreasDcs CA01I.iIA, vá, ei,., 2n05, pág. 36
ai Çio,t.L4cÀO D~’ p~rQ-i~5 No rm’”OO az PROceSSO..
i~fl~
civil, pois são aferidas a partir do preenchimento dc requisitos materiais
relaiis’os aos pedidos cmnn/ados, e não a partir de requisitos formais rela
tivos á identidade da forma de processo própria dos vários pedidos cumu
lados 122), Consequentemente, ao contrário do que sucede no processo civil,
o CPTA não preclude a possibilidade de cumulação de pedidos que corres
pondam a diferentes formas de processo, conforme referiremos com mais
detalhe infra.
2. Beneficios e cttstos decorrentes da liberdade de curnulação de pedidos
A opção Legislativa pela solução da liberdade de cumulação de pedidos
resulta naturalmente em benefícios, que revertem tanto a favor do demandante,
como do próprio sistema judiciário. Por um lado, a possibilidade de concentra
ção dos pedidos num só processo permite urna tutela jurisdicionai mais célere
e menos dispendiosa de quem se dirige aos tribunais administrativos. De facto,
a possibilidade de livre ctiniuiação de pedidos evita a proposição de várias acções
autónomas, o que permite uma diminuição substancial das custos processuais
que o Autor tem de suportar caso fosse necessário interpor acções autónomas
Concretaniente, quando os pedidos cumulados disserem respeito à mesma e única
utilidade económica
caso se em que se verifica tinia situação de cwnulação
aparente (34)
o valor da causa para efeitos de custas corresponde a essa uti
lidade econónuca globalmente considerada (n.° 7 do art. 32.° CPTA), enquanto
que havendo proposição de acções autónomas, as custas de cada acção serão
calculadas em função da consideração autónoma desse valom-.
Á efectividade da tutela jurisdicional é reforçada, igualmente, pelo facto de
a cumulação de pedidos viabilizar a ponderação conjunta de pretensões conexas
e a atendibilidade de circunstâncias supervenientes que podem influir na decisão
do litígio 125). Deste nodo, a cumnlação superveniente de pedidos permite que
o objecto processual acompanheaevolucão do quadro da relação jurídica efec
~
—
—,
1211 Neste sentido. cfr. Maitio Esirvas oe QLIvr.izo / Romano Esveves oc OLIvEIRA,
ob. ct~. pág. 133.
~I Sobre a itnportãacia dcstc critério e a sua relação coro o princípio da tutela jurisdicio
nal efectiva cír. MiGuei. TCt\LIRA Or Sous~. ‘Falta de interesse processual no contencioso admi
nistrat ivo”, Cnclenms de Jiesíiço ,idoiu,istri,I,vo, n° 7, janctro/Fcvcreiro de 1998. pág. 29.
141 Sobre a cuniul-açào aparcnle no novo modelo de contencioso admínrstrarivn. cft MIGuEL
1 uxris~ OH Sous& “Cuniulação de~ pedidos e cuniulaçao apaccnttc no contcneioso admninisti ativo’,
cuknmns de Justiça Adniinistrcitwn, n’ 31. JolholAgosto de 2002, pés. 37
Sobrc os limites á arcndmhilidade dos factos supcrvenicntcs cm tnnção do tipo de
“roL esi, cfr ~jAIUO ARijSi) 01; Atui’i[,a. O objecto mio orocesso na novo eonlcnciti,o adro 015.
1
rJ ,o~ de Ja.s uça hn,uniso nrivmz. a.° 5 di Novcin la o; 1 )czcn i Oro dc 2002. ~ 1 3 C
Vfl’IIIA nr .ANORAOS, vá eu.. pág. 427.
O PRINC)PJO
CcCIuAAWAC0RErA CORREIA
implica um corte absoluto com a forma tradicional de delimitação do objecto
processual no regime de contencioso administrativo anterior A rigidez da cor
respondência do objecto processual de cada meio processual a um tipo de pedido
específico, a par com a imposição dc outros requisitos de natureza formal, tor
navam escassas as possibilidades de-cumulação-de pedidos e levava a que os
tribunais administrativos proferissem inúmeras decisões Uormais dc inadequação
do meio processual, em prejuízo da análise de fundo das pretensões dos particu
lares e do ftncionamento dos tribunais superiores, obrigados a intervir em sede
de recurso sobre questões formais de admissibilidade do meio processual esco
lhido. O enquadramento da matéria da cumulação de pedidos dc modo verda~
deiramente aberto surge por reacção a este estado de coisas, corno um verdadeiro
instrumento ao serviço da tutela jurisdicional efectiva dos parriculares.
Ás implicações deste principio são particularmente inovadoras ao nível do
contencioso de impugnação cio actos administrativos, que hoje está configurado
de modo a permitir unia apreciação jurisdicioaal de todas as pretensões emer
gentes da relação jurídico-administrativa em que se insere o acto impugnado, e
não somente da validade do acto em si ~
O alargamento e a flexibilidade do objecto processual que o principio da
livre cumulação de pedidos vem permitir não encontram prececlcntes no conten
cioso administiativo português 09), significam uma “real transformação no
sistema de jnsnça administrativa” (20) o que leva a que o regime da cumulação
de pedidos seja visto como “uma das mais importantes inovações da reforma
do contencioso administrativo” (2ht
As possibilidades de cumulação de pedidos estão, inclusivamente,
enquadradas no CPTA dc forma muito mais ampla do que na lei processual
Sobre as impilcações do principio da curnulação de pedidos ncstc Anhito, cfr. MÃaio
Aooso OH ALuEIDA. ~O ohjccto do processo no novo contencioso administrativo”. Cadernos ele
Justiça Adn,mnisnvlit’c:. n.G 36. NovcntbrolDeternbro dc 2002 pág. 3 c scgs.
°~ Os anrccedcntes legislativos do contencioso admtatslrativo em matéria de cuniulação
dc pedidos remontam ao (‘ódjao Administrativo dc 1940 (~ 3 do art. 855°). que jó admitia a
foi niulaçao cumulaliva dc pedido dc tndcmnização no âmbito do recurso contencioso dc antilaÇão.
Esta solução, porém, foi abandonada na vigência da Lei de Proccsso nos Tribunais Admmis;rati
‘os, que apcoas pcrmmtia etmmular impugnações de actos administrativos que eslivessom entrc si
numa relação de depci,dúncia ou de concxão. exigindo que todas essas iiaptignaçôes cs(ivtsscm
sujctas à mcsma forma de processo e fossem da eompeiãncia de triounals tia mesma categoria
1 e 3 do an. 38.° LPTA). Esta solução dc cuniulaçào de impugnações foi reintroduzida no
anteprojccto de Código dc Processo nos tribunais Administrativos apresentado à discussão pública
que antecedeu a reforma do contencioso administrativo (aru. 33.’ do refendo antcprojccto) — o
.1 lkfbraui el, Contem oso .4Jo~i,ust, rUivo, vol. II, Víimiisiério da Justmçm’Coimbni Editora 2003,
pan. 431.
V jU~ as tc-orAo- 4 Jia’,~a . ldmi,iotratios, II edição, Almcdina, 201 t, pág. 155.
MAmo Asoso or ,-‘\LMLio~U C. A. PtRreasDcs CA01I.iIA, vá, ei,., 2n05, pág. 36
ai Çio,t.L4cÀO D~’ p~rQ-i~5 No rm’”OO az PROceSSO..
i~fl~
civil, pois são aferidas a partir do preenchimento dc requisitos materiais
relaiis’os aos pedidos cmnn/ados, e não a partir de requisitos formais rela
tivos á identidade da forma de processo própria dos vários pedidos cumu
lados 122), Consequentemente, ao contrário do que sucede no processo civil,
o CPTA não preclude a possibilidade de cumulação de pedidos que corres
pondam a diferentes formas de processo, conforme referiremos com mais
detalhe infra.
2. Beneficios e cttstos decorrentes da liberdade de curnulação de pedidos
A opção Legislativa pela solução da liberdade de cumulação de pedidos
resulta naturalmente em benefícios, que revertem tanto a favor do demandante,
como do próprio sistema judiciário. Por um lado, a possibilidade de concentra
ção dos pedidos num só processo permite urna tutela jurisdicionai mais célere
e menos dispendiosa de quem se dirige aos tribunais administrativos. De facto,
a possibilidade de livre ctiniuiação de pedidos evita a proposição de várias acções
autónomas, o que permite uma diminuição substancial das custos processuais
que o Autor tem de suportar caso fosse necessário interpor acções autónomas
Concretaniente, quando os pedidos cumulados disserem respeito à mesma e única
utilidade económica
caso se em que se verifica tinia situação de cwnulação
aparente (34)
o valor da causa para efeitos de custas corresponde a essa uti
lidade econónuca globalmente considerada (n.° 7 do art. 32.° CPTA), enquanto
que havendo proposição de acções autónomas, as custas de cada acção serão
calculadas em função da consideração autónoma desse valom-.
Á efectividade da tutela jurisdicional é reforçada, igualmente, pelo facto de
a cumulação de pedidos viabilizar a ponderação conjunta de pretensões conexas
e a atendibilidade de circunstâncias supervenientes que podem influir na decisão
do litígio 125). Deste nodo, a cumnlação superveniente de pedidos permite que
o objecto processual acompanheaevolucão do quadro da relação jurídica efec
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1211 Neste sentido. cfr. Maitio Esirvas oe QLIvr.izo / Romano Esveves oc OLIvEIRA,
ob. ct~. pág. 133.
~I Sobre a itnportãacia dcstc critério e a sua relação coro o princípio da tutela jurisdicio
nal efectiva cír. MiGuei. TCt\LIRA Or Sous~. ‘Falta de interesse processual no contencioso admi
nistrat ivo”, Cnclenms de Jiesíiço ,idoiu,istri,I,vo, n° 7, janctro/Fcvcreiro de 1998. pág. 29.
141 Sobre a cuniul-açào aparcnle no novo modelo de contencioso admínrstrarivn. cft MIGuEL
1 uxris~ OH Sous& “Cuniulação de~ pedidos e cuniulaçao apaccnttc no contcneioso admninisti ativo’,
cuknmns de Justiça Adniinistrcitwn, n’ 31. JolholAgosto de 2002, pés. 37
Sobrc os limites á arcndmhilidade dos factos supcrvenicntcs cm tnnção do tipo de
“roL esi, cfr ~jAIUO ARijSi) 01; Atui’i[,a. O objecto mio orocesso na novo eonlcnciti,o adro 015.
1
rJ ,o~ de Ja.s uça hn,uniso nrivmz. a.° 5 di Novcin la o; 1 )czcn i Oro dc 2002. ~ 1 3 C
Vfl’IIIA nr .ANORAOS, vá eu.. pág. 427.
CECILIA ANACORFIA
O PRLVc/PJQ V.4 CU,IWt,i~ÃO DE PEOWOÇ NO cODICO DE PACCESSO.
cotaRiA
admissão de meios de prova. Por isso, a cuinulação de pedidos implica que a
duração média dos processos principais em contencioso administrativo não
diminua necessariamente em relação à registada anteriormente.
tivamente existente entre as partes, o que resulta a final numa resolução global
e estável da situação litigiosa (26i (2’J
Do ponto de vista objectivo, o regime da cuinulação permite aliviar o sis
tema de administração de justiça da multiplicação de processos autónomos e do
respectivo expediente burocrático, o que, para-além de benefícios de economia
processual, deixa os juizes mais disponíveis pala o exçrcieio da sua função
jurisdicional (25), Os beneficies de economia processual advêm, não apenas da
diminuição do número de processos declarativos, mas também da previsivel
diminuição de processos executivos de sentenças de anulação de actos adminis
trativos, unia vez que grande parte das questões que integram o objecto do
processo de execução de sentenças de anulação passam, pela via do regime de
cumulação, a ser conhecidas no processo declarativo (n.° 3 do art. 47.° CPTA).
Efectivamente, é por força do regime da cuinulação de pedidos que o CPTA
permite obter em sede declarativa sentenças que, para além de pronúncias anti
latórias, condenem a Administração à prática de actos administrativos, à reali
zação de operações materiais, ao pagamento de indemnizações, à alteração de
situações de facto e a tudo quanto se mostre necessário para a reconstituição da
situação actual hipotética. Reforçando o grau de concretização das sentenças
de anulação, a faculdade de cumulação de pedidos resulta num incremento da
garantia do perfeito cumprimento dessas sentenças por parte dos seus destina
tários, o que se traduz numa mais efectiva reintegração da ordem jurídica vio
lada (29), Por fim, a cuniulação de pedidos também reduz a probabilidade de
multiplicação de recursos jurisdicionais, na medida em que a ponderação conjunta
de pedidos eumulados evita a emissão de sentenças contraditórias sobre questões
conexas.
Todavia, esta solução legislativa acarreta, simultanearnente, desvantagens.
Desde logo, a concentração de questões conexas no âmbito da acção adminis
ti-ativa especial, cujo conhecimento estava anteriormente remetido para o processo
de execução de sentenças de anulação, aumenta o grau de complexidade mate
rial destes processos e da sua tramitação, designadamente por força da i-restrita
~
MÁRIO ARoso
DE
ALMEio,~. “Pretensões
materiais.
cfr. Vi—ma or
ANDRaDE.
oh
Mkaio Esirves
eu., púg 422.
iveip.~ / Roonico Esrcvr,s DL OLlvLimtA. oh rir., púg 133
.~ieiideimdO a esta dimens)o, Rui Chanceíelte de Machete acentua as vimtagenis de
lentar a euniulaçÚo obrigatória çâui Cmi.sCE0EL’_E DE MACHEÍi;. E\cc1iç~o dc senlenças adminis
ti-ativa;, Cadernos dc .Jushçu lnlmfliisfrmuii’Q. 11.0 34. pág. 62)
23i
De Oh
~
1
1
E
J
prononcias judiciais e sua execução
na reforma do contencioso adniinistraiivo”, iii Refonua do Contencioso Adm,nistrativo — o debatc
universitário (trabalhos pi’cparnzfórios,l. vol, 1, Coimbra Editora. 2003. pág 647.
(2~) Sobre as demais concretizações do principio do resolução global cio situação luigsosri,
De facto, a opção pela cumulação de pedidos nem sempre é a solução
mais conveniente para os interesses do Autor, raião pela qual o legislador
optou pela liberdade de cuniulação de pedidos, e não pela imposição da sua
obrigatoriedade.
Todavia, esta liberdade é contornada pela regra da apensação oficiosa dos
pedidos cumuláveis, consagrada no n.° 1 do art. 28.° e no art. 61.° do CPTA (30),
Segundo esta regra, o juiz deve ordenar a apensação de processos que o Autor
tenha proposto autonomamente, quando estes respeitem a pedidos que possam
ser cumulados, “ainda que se encontrem pendentes cru tribunais diferentes, a
não ser que o estada do processo ou outra razão torne especialmente inconve
niente a apensação”
A liberdade de optar pela proposição de acções autónomas não resulta eli
minada em absoluto por via desta regra, porque, no plano da tramitação aplicá
vel, subsiste unia diferença essencial entre a cuniulação de pedidos e a apensa
ção de processos autónomos
Contudo, a regra da apensação oficiosa veda
ao Autor a possibilidade de ser ele a ponderar, e subsequentemente, beneficiar
das vantagens que a proposição de processos autónomos pode acarretar em
determinados casos. A apcnsação oficiosa de processos depende da avaliação
que for feita pelo juiz da causa, que passa a ter a palavra final acerca da trami
tação processual adequada às especificidades do caso concreto. Esta solução
surge ao arrepio da liberdade que o legislador optou por conferir ao Autor em
matéria de configuração do objecto processual, por via do regime da cumulação
de pedidos. Não obstante, este reforço do papel do juiz em matéria de gestào
processual acompanha as mais recentes linhas de orientação que se verificam
no âmbito do processo civil (32),
1
j
1
f
_______________________
ttOi
Regra esta que ate hoje, nunca ~ei uticámos que tendia sido alguma vez oflciosaineote
aplicada por parte dos tribunais adminustratisos
IOii No caso da apensaçao, os processos autónomos 530 untos ao processo que ti~cr sido
intentado cm primeiro lugar e o’rtbuidos ao respectivo juiz o qui permite unia aprcciaçào
conjunta dov pedidos sem qumi- se d,m,ne por completo a autonomia processual dos ‘aros
processos
um julgamento
cociente
nâo namessa,ianiente
um~2nomstroção
e discussao has.era
conjuntas
do objecto d~
todos ose tinifornne
processos mas
apensados
Conharianiente,
caso de
eumulaçào, existe um so processo e uma so tamitaçao, comum e conjunta, relativamente aos
vamios pedidos
n’~~ Como esemplo da ienden~ia & accniuaçao dos oodcres do luis dc dirceçio piocessuai
no âmbito do processo civil sc~ ‘e o regime de processo a vil c’pcrimental apio~ado pelo
Decivto-L,ei n
0812006, dc 8 dc junho (ultimi alieraçao ,n’rodunda pelo Dccicmo1 cio’ 17S/2009,
CECILIA ANACORFIA
O PRLVc/PJQ V.4 CU,IWt,i~ÃO DE PEOWOÇ NO cODICO DE PACCESSO.
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admissão de meios de prova. Por isso, a cuinulação de pedidos implica que a
duração média dos processos principais em contencioso administrativo não
diminua necessariamente em relação à registada anteriormente.
tivamente existente entre as partes, o que resulta a final numa resolução global
e estável da situação litigiosa (26i (2’J
Do ponto de vista objectivo, o regime da cuinulação permite aliviar o sis
tema de administração de justiça da multiplicação de processos autónomos e do
respectivo expediente burocrático, o que, para-além de benefícios de economia
processual, deixa os juizes mais disponíveis pala o exçrcieio da sua função
jurisdicional (25), Os beneficies de economia processual advêm, não apenas da
diminuição do número de processos declarativos, mas também da previsivel
diminuição de processos executivos de sentenças de anulação de actos adminis
trativos, unia vez que grande parte das questões que integram o objecto do
processo de execução de sentenças de anulação passam, pela via do regime de
cumulação, a ser conhecidas no processo declarativo (n.° 3 do art. 47.° CPTA).
Efectivamente, é por força do regime da cuinulação de pedidos que o CPTA
permite obter em sede declarativa sentenças que, para além de pronúncias anti
latórias, condenem a Administração à prática de actos administrativos, à reali
zação de operações materiais, ao pagamento de indemnizações, à alteração de
situações de facto e a tudo quanto se mostre necessário para a reconstituição da
situação actual hipotética. Reforçando o grau de concretização das sentenças
de anulação, a faculdade de cumulação de pedidos resulta num incremento da
garantia do perfeito cumprimento dessas sentenças por parte dos seus destina
tários, o que se traduz numa mais efectiva reintegração da ordem jurídica vio
lada (29), Por fim, a cuniulação de pedidos também reduz a probabilidade de
multiplicação de recursos jurisdicionais, na medida em que a ponderação conjunta
de pedidos eumulados evita a emissão de sentenças contraditórias sobre questões
conexas.
Todavia, esta solução legislativa acarreta, simultanearnente, desvantagens.
Desde logo, a concentração de questões conexas no âmbito da acção adminis
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rial destes processos e da sua tramitação, designadamente por força da i-restrita
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MÁRIO ARoso
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prononcias judiciais e sua execução
na reforma do contencioso adniinistraiivo”, iii Refonua do Contencioso Adm,nistrativo — o debatc
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(2~) Sobre as demais concretizações do principio do resolução global cio situação luigsosri,
De facto, a opção pela cumulação de pedidos nem sempre é a solução
mais conveniente para os interesses do Autor, raião pela qual o legislador
optou pela liberdade de cuniulação de pedidos, e não pela imposição da sua
obrigatoriedade.
Todavia, esta liberdade é contornada pela regra da apensação oficiosa dos
pedidos cumuláveis, consagrada no n.° 1 do art. 28.° e no art. 61.° do CPTA (30),
Segundo esta regra, o juiz deve ordenar a apensação de processos que o Autor
tenha proposto autonomamente, quando estes respeitem a pedidos que possam
ser cumulados, “ainda que se encontrem pendentes cru tribunais diferentes, a
não ser que o estada do processo ou outra razão torne especialmente inconve
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A liberdade de optar pela proposição de acções autónomas não resulta eli
minada em absoluto por via desta regra, porque, no plano da tramitação aplicá
vel, subsiste unia diferença essencial entre a cuniulação de pedidos e a apensa
ção de processos autónomos
Contudo, a regra da apensação oficiosa veda
ao Autor a possibilidade de ser ele a ponderar, e subsequentemente, beneficiar
das vantagens que a proposição de processos autónomos pode acarretar em
determinados casos. A apcnsação oficiosa de processos depende da avaliação
que for feita pelo juiz da causa, que passa a ter a palavra final acerca da trami
tação processual adequada às especificidades do caso concreto. Esta solução
surge ao arrepio da liberdade que o legislador optou por conferir ao Autor em
matéria de configuração do objecto processual, por via do regime da cumulação
de pedidos. Não obstante, este reforço do papel do juiz em matéria de gestào
processual acompanha as mais recentes linhas de orientação que se verificam
no âmbito do processo civil (32),
1
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_______________________
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Regra esta que ate hoje, nunca ~ei uticámos que tendia sido alguma vez oflciosaineote
aplicada por parte dos tribunais adminustratisos
IOii No caso da apensaçao, os processos autónomos 530 untos ao processo que ti~cr sido
intentado cm primeiro lugar e o’rtbuidos ao respectivo juiz o qui permite unia aprcciaçào
conjunta dov pedidos sem qumi- se d,m,ne por completo a autonomia processual dos ‘aros
processos
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cociente
nâo namessa,ianiente
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e discussao has.era
conjuntas
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todos ose tinifornne
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Conharianiente,
caso de
eumulaçào, existe um so processo e uma so tamitaçao, comum e conjunta, relativamente aos
vamios pedidos
n’~~ Como esemplo da ienden~ia & accniuaçao dos oodcres do luis dc dirceçio piocessuai
no âmbito do processo civil sc~ ‘e o regime de processo a vil c’pcrimental apio~ado pelo
Decivto-L,ei n
0812006, dc 8 dc junho (ultimi alieraçao ,n’rodunda pelo Dccicmo1 cio’ 17S/2009,
“‘çtet’,,a
Á~:acoaEr,~ tocar-ia
O? ztjpío DA L’LuIC’LAGfO DE PEDIDOS NO CÓDIGO DE PROCc $50.
________
No mesmo sentido, para atenuar o isco de delongas desnecessárias na
apreciação jurisdicional de pedidos cumuiados no âmbito da acção administrativa
especial, o CPTA concedeu ao juiz da causa a faculdade de determinar a i’cali
zação prévia da instrução relativa ao pedido principal, deixando para momento
posterior a instrução respeilante aos pedidos dependentes (n.° 1 do art. 15.° e
nY 3 do art. 90.° CPTA). Desta forma, se o tribunal concluir pela improcedên
cia do pedido principal, a instrução rcspoitante aos demais pedidos pode vir a
ser dispensada (n.°4 do au. 90.0 CPTA). Em nossa perspectiva, esta faculdade
de suspensão da instrução de pedidos dependentes deve poder ser exercida pelo
dc 7 de Agosto). Noncado pelo dever de adequação da trantitação às cspec~ficidadcs ((a causa,
este regime prcteode ser uma alternativa à regra da apensaçno definitiva dc processos sempre que.
verificados os pressupostos desta. seja desuconselilável unta tranittação das causas totalnwi,te
eoniunta. Sem aderir consagiação da liberdade de cuniulação dc pedidos conexos vigente no
OPTA, este diploma vejo criar a titulo experimental um mecanismo de agilização processual dito
de ‘agregação’, que pernaite ao juiz da causa determttiar a apdnsação temporária dc processos com
vista à prática de uru acto ou à realização de unia dili~õncia extensivel a vários processos, o que
corresponde a unia forma de aproximação à tramitação coniunta dc pedidos cumulados sem que
estes tenham de, no futuro, ser ti-atados definitivamente em coniunto. Trata-se, pois, de uma asso
ciação de processos meramente transitória e apenas para a prática do acto etu causa Os actos
pt’oeessuals susceptivcis de realização conjunta podem ser actos da secretaria, a auduéncta prelimi
nar, a audiência fiurnl, despachos intcrlocutórios ou sentenças. Concretamente, por esta via pemiite-so
que o juiz pratique «actos em massai,. como a inqutrição de testemunhas arroladas em vários
processos, a prestação de esclareeimetttos pelos mestnus perilos. ou a discussào, em attdiõticia
prelit&nar ou final, de uma única questão dc facto ou direito comum a várias causas. Findos esses
actos, os processos prossegueta indii4doalinonte a sua marcha. O carácter expertmental deste
regime itnpcde a sua apiicaçao subsidiária tio contencioso admintstrattvo. ttào sendo, por isso,
possivel beneficiar desta agtlt?ação processual pata mitigar os efeitos nefastos da regra da apensa
ção de processos em determirtadas sittiaçôes. O que stgtiiflca que o juiz administrativo tem espe
ciais deveres dc portdcntção no exereicio do poder-dever de avaliação ofiClO5it da conveniência da
apetusação de processos atttónotnos qtte o cii. 28.’, n.° 1. OPTA lhe atnbut. Cabe-lhe exercer tais
poderes de moda a salvagttardar a cclcridade dos proetssos que se eticontrettl tittm estado suhs
tancualtuenue mais adiantado, aos quais a apetisaçúo pode causar atrasos desproporcionados aos
henefictos cleconentes da cottcenttaçiio material da causa
Outro exentplo dos poderes dc agilização processual do juiz Gol processo etvtl está con
sagrado quando
admitida a coligaçao inicial ou sucessiva de sujeitos processuats. ou se
verifica a situação prevista ito ~a° 5 do ao. 274’ do Código de l’t-ocesso Ctvti.. e a tramitação
eonjtttita se afigura nconvenieotc ou a praittea separada de certos actos proporciona ot~ anda
rnento da causa mais cdete ou menos oneroso pata as partes oti para o trthutial. Nestes casos,
a iCl concede ao tribunal a possibilidade de determ ittar que a tnstruçào. a disettssão ott o jul—
gametato se realizem separadaitieote. conferindo a tais situações uma resposta menos rigtda do
que a ptevista no n 4 do ad, 31 ‘ do citado Código. Por fim, e em sentido contrário ao
exemplo acabado de referir, o art 31 “ n:’ 2, CPC atrttaui ao luz o poder de autorilar a cunlu
la~≥o no pedidos te’2
i’,,,.i ao o: nL lanaute ,ncotttpattvel. senipre que nela
bata interesse relcv.tntc ou quando a aprecia’; to caui outra ~,,i tncltspensav cl para a Justa coo,—
posiç5o do ltttgtrt
jtu-z, enquanto responsável pela direcção do processo, não apetias no âmbito da
acção administrativa especial, mas em todas as demais formas de processo,
sempre que a especificidade da cumulação de pedidos principais e dependentes
o aconselhe por razões de econotilia processual, por aplicação do princípio do
inquisitório, o qual “constitui um limite intrinseco da auto-responsabilidade das
partes, plenamente aplicável no processo administrativo” t~~) Trata-se de solu
ção que efectivamente permite minorar os custos objectivos decorrentes da
liberdade de cttmu]ação de pedidos, sem prejtdicar a adequada tutela jttrisdicio
nal dos direitos e interesses etn presença.
Por sua vez, pai-a acautelar o penca/una ia moav decorrente de eventuais
delongas dos processos principais, o novo regime processual possibilita a adop
ção de todo o tipo de medidas cautelares, domínio onde as possibilidades de
tutela foram substancialmente incremenladas pelo CPTA. Esta aa’ticttlação entre
a tutela declarativa principal e a tutela cautelar é a resposta que o novo sistema
processual ofet’ece pat’a que a introdução de uma talaior complexidade no processo
declarativo não sacrifique a exequibilidade da sentença que julgue procedente o
pedido impugnatório t341
Em jeito de balanço, pode afirmar-se qtte o legislador da refornia do conten
cioso administrativo fez mim saldo positivo dos heneficios e dos custos inerentes
à concentração material da causa, procurando mitigar que o risco de excessiva
delonga processual com
mecanismos de salvaguarda da celeridade processual.
III. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS EM
SEDE EXECUTIVA
1. Dclimitaçáo do âmbito do problema
A análise da possibilidade de eumulação de pedidos relativos a distintas
foJulIas de processo assume particular acuidade no âmbito do processo executivo,
atentlendo às amplas possibilidades eondenatórïas qtte hoje existem em sede
declat-atia’a, designadamente na acção administrativa especial, onde frequente
mente as sentenças proferidas testiliam na fixação de obrigações certas e exigí
veis à Administt-açào. Sucede que, cai caso de incumprimento destas obrigações,
a respectiva execução pode integrar o objecto próprio de diversas formas de
processo executivo. Pense-se no caso simples dc urna sentença que condene ü
-,
Vtptn,~ os A oltaa’, o/a ri? - pito -‘
Etil rtsposta acia erlen~i t dc C ~t’ o, C xa:’sa. ‘Retlexoas sobre a narcha do pro
tu Rojo:’m ;‘ rio t, 00, “‘(‘5 Ir) 1 ,i,i,int Is COi’ o
~dc Lar,, is ,
1h, 50 , O cOca//loa ps ~-o, a
vot. 1 Min,stdrio d, Justtça!C’otmhra Editai-a, ‘003. pág 331
tNt
sao
IO)’IOV.
“‘çtet’,,a
Á~:acoaEr,~ tocar-ia
O? ztjpío DA L’LuIC’LAGfO DE PEDIDOS NO CÓDIGO DE PROCc $50.
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No mesmo sentido, para atenuar o isco de delongas desnecessárias na
apreciação jurisdicional de pedidos cumuiados no âmbito da acção administrativa
especial, o CPTA concedeu ao juiz da causa a faculdade de determinar a i’cali
zação prévia da instrução relativa ao pedido principal, deixando para momento
posterior a instrução respeilante aos pedidos dependentes (n.° 1 do art. 15.° e
nY 3 do art. 90.° CPTA). Desta forma, se o tribunal concluir pela improcedên
cia do pedido principal, a instrução rcspoitante aos demais pedidos pode vir a
ser dispensada (n.°4 do au. 90.0 CPTA). Em nossa perspectiva, esta faculdade
de suspensão da instrução de pedidos dependentes deve poder ser exercida pelo
dc 7 de Agosto). Noncado pelo dever de adequação da trantitação às cspec~ficidadcs ((a causa,
este regime prcteode ser uma alternativa à regra da apensaçno definitiva dc processos sempre que.
verificados os pressupostos desta. seja desuconselilável unta tranittação das causas totalnwi,te
eoniunta. Sem aderir consagiação da liberdade de cuniulação dc pedidos conexos vigente no
OPTA, este diploma vejo criar a titulo experimental um mecanismo de agilização processual dito
de ‘agregação’, que pernaite ao juiz da causa determttiar a apdnsação temporária dc processos com
vista à prática de uru acto ou à realização de unia dili~õncia extensivel a vários processos, o que
corresponde a unia forma de aproximação à tramitação coniunta dc pedidos cumulados sem que
estes tenham de, no futuro, ser ti-atados definitivamente em coniunto. Trata-se, pois, de uma asso
ciação de processos meramente transitória e apenas para a prática do acto etu causa Os actos
pt’oeessuals susceptivcis de realização conjunta podem ser actos da secretaria, a auduéncta prelimi
nar, a audiência fiurnl, despachos intcrlocutórios ou sentenças. Concretamente, por esta via pemiite-so
que o juiz pratique «actos em massai,. como a inqutrição de testemunhas arroladas em vários
processos, a prestação de esclareeimetttos pelos mestnus perilos. ou a discussào, em attdiõticia
prelit&nar ou final, de uma única questão dc facto ou direito comum a várias causas. Findos esses
actos, os processos prossegueta indii4doalinonte a sua marcha. O carácter expertmental deste
regime itnpcde a sua apiicaçao subsidiária tio contencioso admintstrattvo. ttào sendo, por isso,
possivel beneficiar desta agtlt?ação processual pata mitigar os efeitos nefastos da regra da apensa
ção de processos em determirtadas sittiaçôes. O que stgtiiflca que o juiz administrativo tem espe
ciais deveres dc portdcntção no exereicio do poder-dever de avaliação ofiClO5it da conveniência da
apetusação de processos atttónotnos qtte o cii. 28.’, n.° 1. OPTA lhe atnbut. Cabe-lhe exercer tais
poderes de moda a salvagttardar a cclcridade dos proetssos que se eticontrettl tittm estado suhs
tancualtuenue mais adiantado, aos quais a apetisaçúo pode causar atrasos desproporcionados aos
henefictos cleconentes da cottcenttaçiio material da causa
Outro exentplo dos poderes dc agilização processual do juiz Gol processo etvtl está con
sagrado quando
admitida a coligaçao inicial ou sucessiva de sujeitos processuats. ou se
verifica a situação prevista ito ~a° 5 do ao. 274’ do Código de l’t-ocesso Ctvti.. e a tramitação
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rnento da causa mais cdete ou menos oneroso pata as partes oti para o trthutial. Nestes casos,
a iCl concede ao tribunal a possibilidade de determ ittar que a tnstruçào. a disettssão ott o jul—
gametato se realizem separadaitieote. conferindo a tais situações uma resposta menos rigtda do
que a ptevista no n 4 do ad, 31 ‘ do citado Código. Por fim, e em sentido contrário ao
exemplo acabado de referir, o art 31 “ n:’ 2, CPC atrttaui ao luz o poder de autorilar a cunlu
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acção administrativa especial, mas em todas as demais formas de processo,
sempre que a especificidade da cumulação de pedidos principais e dependentes
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inquisitório, o qual “constitui um limite intrinseco da auto-responsabilidade das
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Por sua vez, pai-a acautelar o penca/una ia moav decorrente de eventuais
delongas dos processos principais, o novo regime processual possibilita a adop
ção de todo o tipo de medidas cautelares, domínio onde as possibilidades de
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a tutela declarativa principal e a tutela cautelar é a resposta que o novo sistema
processual ofet’ece pat’a que a introdução de uma talaior complexidade no processo
declarativo não sacrifique a exequibilidade da sentença que julgue procedente o
pedido impugnatório t341
Em jeito de balanço, pode afirmar-se qtte o legislador da refornia do conten
cioso administrativo fez mim saldo positivo dos heneficios e dos custos inerentes
à concentração material da causa, procurando mitigar que o risco de excessiva
delonga processual com
mecanismos de salvaguarda da celeridade processual.
III. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS EM
SEDE EXECUTIVA
1. Dclimitaçáo do âmbito do problema
A análise da possibilidade de eumulação de pedidos relativos a distintas
foJulIas de processo assume particular acuidade no âmbito do processo executivo,
atentlendo às amplas possibilidades eondenatórïas qtte hoje existem em sede
declat-atia’a, designadamente na acção administrativa especial, onde frequente
mente as sentenças proferidas testiliam na fixação de obrigações certas e exigí
veis à Administt-açào. Sucede que, cai caso de incumprimento destas obrigações,
a respectiva execução pode integrar o objecto próprio de diversas formas de
processo executivo. Pense-se no caso simples dc urna sentença que condene ü
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Vtptn,~ os A oltaa’, o/a ri? - pito -‘
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tNt
sao
IO)’IOV.
—
cruA ANA~1Ifl CORRWA
prática de acto administrativo devido, cuja execução jurisdicionai recai no objecto
do processo de exceução para prestação de factos ou de coisas (ait. 164°, a.° 4,
alínea c), CPTA), e simultaneamente condene no dever de pagar determinada
quantia a titulo de indemnização, cuja execução integra o objecto do processo
de execução para pagamento de quantià cefta (&tEJ’70.° CPTÁ).
Poderá neste tipo de situação o Autor intentar uma 4nica acção judicial para
obter a integral execução da sentença em causa, cumulando num único processo
pedidos de execução relativos a distintas formas de processo executivo, ou lerá
ele de propor dois processos de execução autónomos?
Não há grandes dúvidas quanto ao facto dc que os requísitos materiais do
princípio de cumulação de pedidos, previstos no art. 40 CPTA, não excluem
Iiininarmente a possibilidade de cumulação de pedidos por razões de forma. Na
verdade, conforme já referido, o CPTA aboliu todos os entraves formais que
tradicionalmente impediam as possibilidades de cumulação, demarcando-se
claramente do regime de cumulação de pedidos próprio do processo civil. As
dificuldades surgem ao nível da compatibilização processual que se mostra
necessária realizar pelo facto de os pedidos executivos cuniulados corresponde
rem a diferentes formas de processo executivo.
A compatibilização da tramitação aplicável no caso de aos pedidos cumu
lados corresponderem diferentes formas de processo é obtida pela nonna que
dita a aplicação da “fonna da acção administrativa especial~ caiu as adaptações
que se revelem necessdrias” (n.° do art. 5.° CPTA). Este critério é, evidente
mente, incapaz de responder à necessidade de harmonização da traniitação que
se coloca na situação exernplifi cada, em que nenhum dos pedidos cumulados
integra o objecto próprio da acção administrativa especial. Mas deverá o
art. 5° CPTA ser interpretado como tnna forma tácita de o legislador impedir a
comutação de pedidos no caso de nenhum deles integrar o objecto da acção
administrativa especial?
2. Interpretação do art. &° CPTA
Em nosso entendimento, a natureza jurídica e a inserção sistemática do
na 4.° no sistema de normas do CPTA conferem unia eficácia normativa ao
princípio da cumulação de pedidos que se estende a todas as formas de
processo do CPTÁ, seja ele processo declarativo (principal ou cautelar) ou
processo executivo. Yal projecção jurídica não se compadece com unia
interpretação do art. 5.° CPTA que vede liminarmente as possibilidades de
cumulação de pedidos relativos a outras formas de processo que não a acção
administrativa cspecial. Na verdade, a possihilidadc de cumulação de pedi
dos está delimitada no amt. :1.0 CP’fA a partir de critérios substantivos, que
atendem somente à conexão matei ial dos pedidos em causa, o que determina,
o p,Lwjp,u 04 WIWL4CIO DE PEDIDOS ~ C~O DtMOCt~...
:
desde logo, que sejam meramente exemplificativos os elencos de pedidos
cumuláveis previstos no n.° 2 do art. 4.° e nas demais disposições do
CPTA ~
Seguindo de perto a dogmática jurídica sobre o sistema de normas consti
tucionais ~ um principio como o da cumulação de pedidos
enquadrado na
Parte Geral do CPTA, no capítulo relativo ás “Disposições Fundamentais”
tem uru conteúdo normativo de carácter estruwrante, constitutivo e indicativo
das ideias directivas básicas de toda a ordem jurídica processual instituída pelo
CPTA, que funciona como um “mandado de optimização” e enforma o sentido
programático dos restantes princípios fundamentais previstos no Capítulo 1 do
CPTA, concretaniente, o sentido do art. 5.° CPTA .Assim, por natureza, os
pi inaptos funda,nentat~ não se excluem, mas articulam se completam se ou
limitam-se reciprocamente, quanto ao correcto entendimento de uns e outros.
De acordo com o princípio hermenõutico da concordância prática, a coexistência
de vários princípios fundamentais implica encontrar soluções qtme não passem
pela revogação ou invalidação recíproca mas que permitam sempre um mínimo
de eficácia erradiante dos valores jurídicos por si protegidos. Neste sentido,
Gounes Canotilho refere a máxima segundo a qual “os princípios coexistem, as
regias excluem-se”
A tentativa de aplicação simultânea e compatibili2ada
de princípios, como os dos arts. 4.° e 50 CPTA, implica uni processo de pon
deração dos bens ou valores jurídicos em presença, que pode resultar na atenu
ação de uns em relação a outros, mas não na sua eliminação. Assim, na busca
de soluções práticas de aplicação dos referidos princípios, impõe-se encontrar,
na maior medida possível e dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes,
soluções adequadas à preservação dos valores e bens jurídicos protegidos pelos
arts. 4.° e 5° CPTA.
Importa, todavia, frisar que não existe qualquer eolisão entre os valores e
bens jurídicos protegidos pelos arts. 4.° e 5.° CPTA, quando interpretados de
forma integrada. Ambos os princípios proclamam o princípio da euniulação de
pedidos, firmado no art. 4.’ CPTA e reafirmado no art. 5.° CPTA, na primeira
parte do n.° 1, onde se estipula sem hesitação: “JVão obsta à cumidação de
perdidos a circumstôncia de aos pedidos cumulados correspondeitm diferentes
formas de ~ (..,,i”. Consequentemente, ambos os artigos protegem os
—
—,
.
°~.
O~3
No sentido, ver
entre outros.
DioGo
FRuTAS DO AMARAL
/ MÁRIO AROSO DE ALMEID,~,
oh eu., pág. 64, e MÁRIO ARoso or Au~1EloA / C. A. FERNANoEs CaoILriA. ob. rir, pág. 37.
1361
COMES CAN0TILII0 / VITaL Monarna. Consmuição da /?epi~b)ica Portuguesa anotada.
Coimbra editora, 1993. pág. SI e seg.. por lonGe MItANOA, ?co,’Io do Esiado e da consunaçjo.
Conubja Ediiora. 2002. pá~. 624 e scg.. e Gonas Caxou n,mmo. Direito Consluuc,onaí e Teoria do
Ca’istituiçüo, 6:’ cd~çao, Atuiedina, 2002, 0d0 1145 e scg.
073
Cosias CAN0TILIIo, ,,fx eM, pag 1147.
—
cruA ANA~1Ifl CORRWA
prática de acto administrativo devido, cuja execução jurisdicionai recai no objecto
do processo de exceução para prestação de factos ou de coisas (ait. 164°, a.° 4,
alínea c), CPTA), e simultaneamente condene no dever de pagar determinada
quantia a titulo de indemnização, cuja execução integra o objecto do processo
de execução para pagamento de quantià cefta (&tEJ’70.° CPTÁ).
Poderá neste tipo de situação o Autor intentar uma 4nica acção judicial para
obter a integral execução da sentença em causa, cumulando num único processo
pedidos de execução relativos a distintas formas de processo executivo, ou lerá
ele de propor dois processos de execução autónomos?
Não há grandes dúvidas quanto ao facto dc que os requísitos materiais do
princípio de cumulação de pedidos, previstos no art. 40 CPTA, não excluem
Iiininarmente a possibilidade de cumulação de pedidos por razões de forma. Na
verdade, conforme já referido, o CPTA aboliu todos os entraves formais que
tradicionalmente impediam as possibilidades de cumulação, demarcando-se
claramente do regime de cumulação de pedidos próprio do processo civil. As
dificuldades surgem ao nível da compatibilização processual que se mostra
necessária realizar pelo facto de os pedidos executivos cuniulados corresponde
rem a diferentes formas de processo executivo.
A compatibilização da tramitação aplicável no caso de aos pedidos cumu
lados corresponderem diferentes formas de processo é obtida pela nonna que
dita a aplicação da “fonna da acção administrativa especial~ caiu as adaptações
que se revelem necessdrias” (n.° do art. 5.° CPTA). Este critério é, evidente
mente, incapaz de responder à necessidade de harmonização da traniitação que
se coloca na situação exernplifi cada, em que nenhum dos pedidos cumulados
integra o objecto próprio da acção administrativa especial. Mas deverá o
art. 5° CPTA ser interpretado como tnna forma tácita de o legislador impedir a
comutação de pedidos no caso de nenhum deles integrar o objecto da acção
administrativa especial?
2. Interpretação do art. &° CPTA
Em nosso entendimento, a natureza jurídica e a inserção sistemática do
na 4.° no sistema de normas do CPTA conferem unia eficácia normativa ao
princípio da cumulação de pedidos que se estende a todas as formas de
processo do CPTÁ, seja ele processo declarativo (principal ou cautelar) ou
processo executivo. Yal projecção jurídica não se compadece com unia
interpretação do art. 5.° CPTA que vede liminarmente as possibilidades de
cumulação de pedidos relativos a outras formas de processo que não a acção
administrativa cspecial. Na verdade, a possihilidadc de cumulação de pedi
dos está delimitada no amt. :1.0 CP’fA a partir de critérios substantivos, que
atendem somente à conexão matei ial dos pedidos em causa, o que determina,
o p,Lwjp,u 04 WIWL4CIO DE PEDIDOS ~ C~O DtMOCt~...
:
desde logo, que sejam meramente exemplificativos os elencos de pedidos
cumuláveis previstos no n.° 2 do art. 4.° e nas demais disposições do
CPTA ~
Seguindo de perto a dogmática jurídica sobre o sistema de normas consti
tucionais ~ um principio como o da cumulação de pedidos
enquadrado na
Parte Geral do CPTA, no capítulo relativo ás “Disposições Fundamentais”
tem uru conteúdo normativo de carácter estruwrante, constitutivo e indicativo
das ideias directivas básicas de toda a ordem jurídica processual instituída pelo
CPTA, que funciona como um “mandado de optimização” e enforma o sentido
programático dos restantes princípios fundamentais previstos no Capítulo 1 do
CPTA, concretaniente, o sentido do art. 5.° CPTA .Assim, por natureza, os
pi inaptos funda,nentat~ não se excluem, mas articulam se completam se ou
limitam-se reciprocamente, quanto ao correcto entendimento de uns e outros.
De acordo com o princípio hermenõutico da concordância prática, a coexistência
de vários princípios fundamentais implica encontrar soluções qtme não passem
pela revogação ou invalidação recíproca mas que permitam sempre um mínimo
de eficácia erradiante dos valores jurídicos por si protegidos. Neste sentido,
Gounes Canotilho refere a máxima segundo a qual “os princípios coexistem, as
regias excluem-se”
A tentativa de aplicação simultânea e compatibili2ada
de princípios, como os dos arts. 4.° e 50 CPTA, implica uni processo de pon
deração dos bens ou valores jurídicos em presença, que pode resultar na atenu
ação de uns em relação a outros, mas não na sua eliminação. Assim, na busca
de soluções práticas de aplicação dos referidos princípios, impõe-se encontrar,
na maior medida possível e dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes,
soluções adequadas à preservação dos valores e bens jurídicos protegidos pelos
arts. 4.° e 5° CPTA.
Importa, todavia, frisar que não existe qualquer eolisão entre os valores e
bens jurídicos protegidos pelos arts. 4.° e 5.° CPTA, quando interpretados de
forma integrada. Ambos os princípios proclamam o princípio da euniulação de
pedidos, firmado no art. 4.’ CPTA e reafirmado no art. 5.° CPTA, na primeira
parte do n.° 1, onde se estipula sem hesitação: “JVão obsta à cumidação de
perdidos a circumstôncia de aos pedidos cumulados correspondeitm diferentes
formas de ~ (..,,i”. Consequentemente, ambos os artigos protegem os
—
—,
.
°~.
O~3
No sentido, ver
entre outros.
DioGo
FRuTAS DO AMARAL
/ MÁRIO AROSO DE ALMEID,~,
oh eu., pág. 64, e MÁRIO ARoso or Au~1EloA / C. A. FERNANoEs CaoILriA. ob. rir, pág. 37.
1361
COMES CAN0TILII0 / VITaL Monarna. Consmuição da /?epi~b)ica Portuguesa anotada.
Coimbra editora, 1993. pág. SI e seg.. por lonGe MItANOA, ?co,’Io do Esiado e da consunaçjo.
Conubja Ediiora. 2002. pá~. 624 e scg.. e Gonas Caxou n,mmo. Direito Consluuc,onaí e Teoria do
Ca’istituiçüo, 6:’ cd~çao, Atuiedina, 2002, 0d0 1145 e scg.
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Cosias CAN0TILIIo, ,,fx eM, pag 1147.
~j’—’---—’-——————~—-.
cEctilA AWACORElA coRaria
O
—_________________________
valores ou bens da concentração material da causa e da resolução global e está
vel da siluação litigiosa, os quais beneficiam, tanto as partes como o próprio
sistema dc ustiça, conforme referido supra (cfr. ponto li 2)
A especificidade normativa do arL 5.° CPTA não é a de regular em termos
autónomos aos do art. 4.° as possibilidades de cumulação de pedidos. mas sim
a de regular os critérios de compatibilização processual da curnulação de pedi
dos relativos a distintas fonuas de processo, no pressuposto de que “Não obsta
à cwnulação de pedirias a circunstância de aos pedidos cwnulados correspon
derem eh/crentes Jbrmas de processo
Nesse sentido, o critério da aplicação
da forma da acção administrativa especial que resulta do art. 5° do CPTA não
pode ser interpretado como uma forma tácita de o legislador impedir a cumu
ação de pedidos no caso de nenhum deles integrar o objecto da acção adminis
trativa especial. Tal seria uma contradição nos próprios termos desse mesmo
artigo. para além de corresponder a uma significativa restrição do âmbito de
aplicação do art. 4,0 CPTA, sem justificação aparente ~n
Não é indiferente chamará colação o princípio da tutela jurisdicional efec
tiva, também ele consagrado no art. 2.° do CPTA como um princípio fundamen
tal, para advertir que a admissibilidade de cumolação de pedidos no caso de
nenhum deles integrar o objecto da acção administrativa especial é a solução
que mais plenamente satisfaz os valores da plenitude do acesso à Justiça e do
direito a uma tuiela jurisdicional, em prazo razoável e ao menor custo possível,
dos cidadãos perante a Administração Pública,
Em stima, embora os arts. 4.° e 5.° CPTA não se refiram expressansente à pos
sibilidade de cunaulação de pedidos que correspondam a fonnas de processo distintas
da acção administrativa comum ou especial, não julgamos possível interpretar essa
omissão como uma recusa da cuinulação de pedidos respeitantes a outras formas de
processo, sob pena de se negar uni patamar mínimo de eficácia aos valores e bens
protegidos pelo principio geral da comulaçào de pedidos. Unia leitura conjugada dos
aos. 4,0 e 5.° CPTA obriga, pois, a üiterpretação extensiva do art. 5,0 CPTA.
O próprio CPTA admite a cumulação inicia] de pedidos que não integram
o objecto da acção administrativa especial
é caso da cumulação de pedido
de impLignação de acto pré-contratual que recaia sobre o objecto do processo
urgente ele contencioso pré-contratual regulado nos arts. 1007 e seguintes CPTA,
com pedido de reparação de danos e/ou de impugnação do contrato, que auto
nomamente recaem sobre o objecto da acção administrativa comum ex vi do
arL 37,0, n.° 2, alíneasD e 41, CPTA-— cfr. art. 4.°, n.° 1, alíneas /,i eJ,L CPTA.
Mário Aroso de Almeida e Carlos Feraandes Cadilha 091 bem corno Vieira de
Aadrade ~ admitem a possibilidade de cumulação de pedidos que integrem o
objecto do Processos Urgentes °~°. invocando exigêticias decorrentes do princípio
da tutela jorisdicional efectiva e o facto de não haver verdadeiramente uni pro
blema do harmonização processual nos processos urgentes impLtgnatórios, uma
“,
tmporta atender que o critério da aplicação da trani ilação da acção adnnnistrativa
especial, que resulta do arE. 5.’ OPTA, assenca no pressuposto dc que, pelo menos, um dos
pedidos cuinulados corrcsponde sempre ti acção administrativa especial, o que se compreende
luz da matriz dualista que o OPTA adopta na estruturaçào do processo declarativo, que se
rcparLe essencialmeine entre a acção administrativa comum e a acção adminislrauva especial
(rir. SERVUL0 CoRRErA. in “Unidade ou pluralidade de meios processuars principais no conten
cioso adia ia isirativo”, Cadernos de lia/iça ,4elmjnjrfrat iva, o 22, Julho/Agosto de 2000).
O elenco exempliflcativo de pedidos cumuhiveis que está estabelecido no n.” 2 do arc. 4.” OPTA
rearirina a referência eselusiva à cumulação de pedidos próprios da acção administrativa coniura
ou especial. o que indicia que o legislador teve Como preoctipação central explictiar o alcance
da possibilidade de cmnuluçào dc pedidos de natureza declarativa. Nesta pcrspcetiva dualista
se compreende a opção pela forma de (ramilação do aeçúo administrativa especial, a forma dc
processo que se estrutura por decência às especificidades processnais dircctanicnte relaciona
das com o excr,’ieio da função administrativa. Concrelamente. a Iramilação da aeçao adminis
Irati’ a csperial aier,de à circtinstãncia de o processo se rcpodar à prática ou ninistão dc mani
festações de poder administrativo, por ‘egra associadas a uni procedimenle administrativo e,
poilanto, a Cactos cota prova pode. eia aflitos casos. ser docuinenlai e de fácil indagaçào, e
com o fluto de o objecto processual estar relacionado ceia interesses públicos e difusos cuja
tutela no piocesso merece especial ruençan, conforme se refere na Exposição mIe motivos da
Propc’sla dc E ei do tiov crmni n 92/V III. i e lali ta ao Oód ~o de Processo nos Trilimmnais Admi—
i’Hsiiâiivo.s (efi Reforma do lnmitcario~o Adnsinismrau’.,n, vol Jil. i\lniismtriis da iusmtça/Comnibra
l’:dicora, 2003. pág 31)
rnxduvo L’A (‘UiiULAç’ÃO Da PEOhf)OÇi,’O CÓDIGO OS pnorcsso
—
vez que estes seguem em geral a tiamitação da acção administrativa especial
com algumas adaptações. Segundo esses autores, nestes casos “a cunmulaçàa
apenas poderá justificar adaptações conclucenres a uma desaceleração cio pro
cesso. fazendo com que este siga termas que, no todo ou em parte, se afastem
elo modelo mais célere que residia dos artigos 99.° e 102.0 (,)“ ~ Esta fito
damentação peca, a nosso ver, por indiciar o entendimento de que o critério da
tramitação estabelecido no mi. 5.° CPTA poderá restringir as possibilidades de
eumulação resultantes do âmbito de aplicação do art. 4.° CPTA sempre que a
tramitação da acção administraliva especial não se adeqúe ás especificidades da
cumulação em causa.
à’]aRlo AROSO DF At.Xm&n)A i’ O. A. FEr<NANDrs CanirnA. oh, eu. pá5. 52
Viena OE Aaoftaor,. oh, cii.. pág. 181, nota 523
~ As diversas formas dc Processos tíi’getiic’s, genericamenie elcneados no art. 36.’ OPTA
e reguladas no ‘J’iiuln IV dn CPTA abrangem os processos do contencioso eleitoral (aia. 97.’
Cl’ A). dn contencioso mrá.ummmi;atual ar t. 100 OPTA), as nitimações pira presiaçmio de infor
mações. consulta mia documentos ou pissageimi dc cenidóe~ (are. 104” Ct’TA). as ml inações para
doCe—a de direitos. lil’erdades e gai anImas (ai! lu9,~ PTA)
00 Maaio Anoso os Auncina / O. A Fuu,Âaoes Caou.na, oh co, pãg. 52
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‘5.
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cEctilA AWACORElA coRaria
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—_________________________
valores ou bens da concentração material da causa e da resolução global e está
vel da siluação litigiosa, os quais beneficiam, tanto as partes como o próprio
sistema dc ustiça, conforme referido supra (cfr. ponto li 2)
A especificidade normativa do arL 5.° CPTA não é a de regular em termos
autónomos aos do art. 4.° as possibilidades de cumulação de pedidos. mas sim
a de regular os critérios de compatibilização processual da curnulação de pedi
dos relativos a distintas fonuas de processo, no pressuposto de que “Não obsta
à cwnulação de pedirias a circunstância de aos pedidos cwnulados correspon
derem eh/crentes Jbrmas de processo
Nesse sentido, o critério da aplicação
da forma da acção administrativa especial que resulta do art. 5° do CPTA não
pode ser interpretado como uma forma tácita de o legislador impedir a cumu
ação de pedidos no caso de nenhum deles integrar o objecto da acção adminis
trativa especial. Tal seria uma contradição nos próprios termos desse mesmo
artigo. para além de corresponder a uma significativa restrição do âmbito de
aplicação do art. 4,0 CPTA, sem justificação aparente ~n
Não é indiferente chamará colação o princípio da tutela jurisdicional efec
tiva, também ele consagrado no art. 2.° do CPTA como um princípio fundamen
tal, para advertir que a admissibilidade de cumolação de pedidos no caso de
nenhum deles integrar o objecto da acção administrativa especial é a solução
que mais plenamente satisfaz os valores da plenitude do acesso à Justiça e do
direito a uma tuiela jurisdicional, em prazo razoável e ao menor custo possível,
dos cidadãos perante a Administração Pública,
Em stima, embora os arts. 4.° e 5.° CPTA não se refiram expressansente à pos
sibilidade de cunaulação de pedidos que correspondam a fonnas de processo distintas
da acção administrativa comum ou especial, não julgamos possível interpretar essa
omissão como uma recusa da cuinulação de pedidos respeitantes a outras formas de
processo, sob pena de se negar uni patamar mínimo de eficácia aos valores e bens
protegidos pelo principio geral da comulaçào de pedidos. Unia leitura conjugada dos
aos. 4,0 e 5.° CPTA obriga, pois, a üiterpretação extensiva do art. 5,0 CPTA.
O próprio CPTA admite a cumulação inicia] de pedidos que não integram
o objecto da acção administrativa especial
é caso da cumulação de pedido
de impLignação de acto pré-contratual que recaia sobre o objecto do processo
urgente ele contencioso pré-contratual regulado nos arts. 1007 e seguintes CPTA,
com pedido de reparação de danos e/ou de impugnação do contrato, que auto
nomamente recaem sobre o objecto da acção administrativa comum ex vi do
arL 37,0, n.° 2, alíneasD e 41, CPTA-— cfr. art. 4.°, n.° 1, alíneas /,i eJ,L CPTA.
Mário Aroso de Almeida e Carlos Feraandes Cadilha 091 bem corno Vieira de
Aadrade ~ admitem a possibilidade de cumulação de pedidos que integrem o
objecto do Processos Urgentes °~°. invocando exigêticias decorrentes do princípio
da tutela jorisdicional efectiva e o facto de não haver verdadeiramente uni pro
blema do harmonização processual nos processos urgentes impLtgnatórios, uma
“,
tmporta atender que o critério da aplicação da trani ilação da acção adnnnistrativa
especial, que resulta do arE. 5.’ OPTA, assenca no pressuposto dc que, pelo menos, um dos
pedidos cuinulados corrcsponde sempre ti acção administrativa especial, o que se compreende
luz da matriz dualista que o OPTA adopta na estruturaçào do processo declarativo, que se
rcparLe essencialmeine entre a acção administrativa comum e a acção adminislrauva especial
(rir. SERVUL0 CoRRErA. in “Unidade ou pluralidade de meios processuars principais no conten
cioso adia ia isirativo”, Cadernos de lia/iça ,4elmjnjrfrat iva, o 22, Julho/Agosto de 2000).
O elenco exempliflcativo de pedidos cumuhiveis que está estabelecido no n.” 2 do arc. 4.” OPTA
rearirina a referência eselusiva à cumulação de pedidos próprios da acção administrativa coniura
ou especial. o que indicia que o legislador teve Como preoctipação central explictiar o alcance
da possibilidade de cmnuluçào dc pedidos de natureza declarativa. Nesta pcrspcetiva dualista
se compreende a opção pela forma de (ramilação do aeçúo administrativa especial, a forma dc
processo que se estrutura por decência às especificidades processnais dircctanicnte relaciona
das com o excr,’ieio da função administrativa. Concrelamente. a Iramilação da aeçao adminis
Irati’ a csperial aier,de à circtinstãncia de o processo se rcpodar à prática ou ninistão dc mani
festações de poder administrativo, por ‘egra associadas a uni procedimenle administrativo e,
poilanto, a Cactos cota prova pode. eia aflitos casos. ser docuinenlai e de fácil indagaçào, e
com o fluto de o objecto processual estar relacionado ceia interesses públicos e difusos cuja
tutela no piocesso merece especial ruençan, conforme se refere na Exposição mIe motivos da
Propc’sla dc E ei do tiov crmni n 92/V III. i e lali ta ao Oód ~o de Processo nos Trilimmnais Admi—
i’Hsiiâiivo.s (efi Reforma do lnmitcario~o Adnsinismrau’.,n, vol Jil. i\lniismtriis da iusmtça/Comnibra
l’:dicora, 2003. pág 31)
rnxduvo L’A (‘UiiULAç’ÃO Da PEOhf)OÇi,’O CÓDIGO OS pnorcsso
—
vez que estes seguem em geral a tiamitação da acção administrativa especial
com algumas adaptações. Segundo esses autores, nestes casos “a cunmulaçàa
apenas poderá justificar adaptações conclucenres a uma desaceleração cio pro
cesso. fazendo com que este siga termas que, no todo ou em parte, se afastem
elo modelo mais célere que residia dos artigos 99.° e 102.0 (,)“ ~ Esta fito
damentação peca, a nosso ver, por indiciar o entendimento de que o critério da
tramitação estabelecido no mi. 5.° CPTA poderá restringir as possibilidades de
eumulação resultantes do âmbito de aplicação do art. 4.° CPTA sempre que a
tramitação da acção administraliva especial não se adeqúe ás especificidades da
cumulação em causa.
à’]aRlo AROSO DF At.Xm&n)A i’ O. A. FEr<NANDrs CanirnA. oh, eu. pá5. 52
Viena OE Aaoftaor,. oh, cii.. pág. 181, nota 523
~ As diversas formas dc Processos tíi’getiic’s, genericamenie elcneados no art. 36.’ OPTA
e reguladas no ‘J’iiuln IV dn CPTA abrangem os processos do contencioso eleitoral (aia. 97.’
Cl’ A). dn contencioso mrá.ummmi;atual ar t. 100 OPTA), as nitimações pira presiaçmio de infor
mações. consulta mia documentos ou pissageimi dc cenidóe~ (are. 104” Ct’TA). as ml inações para
doCe—a de direitos. lil’erdades e gai anImas (ai! lu9,~ PTA)
00 Maaio Anoso os Auncina / O. A Fuu,Âaoes Caou.na, oh co, pãg. 52
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‘5.
O
CECILIA ANACORETA CORREIA
5~
3. Regras relativas à cumulação de pedidos cai processo executivo
O CPTA admite, igualmente, a cumulação de pedidos 110 âmbito das regras
que regulam o objecto do processo de execução de sentença de anulação
(art. 1 76.° CPTA) e do processo de execução-para-prestação de fados ou de coi
sas (art. I64.° CPTA). Todavia, nesses casos, o CPTA enquadra apenas exemp los
de cumulação de pedidos estruturalmente executivos
como seja o pedido de
prestação do facto devido por outrem, de entrega judicial da coisa devida ou de
emissão de sentença substïtutiva de acto administrativo legalmente devido
com
pedidos estruturalmente declarativos
como sejam pedidos de declaração de
nulidade dos actos desconfomies com a sentença exequenda. de anulação daque
Les que mantenham sem fundamento válido a situação ilegal, e/ou de condenação
ao pagamento de indemnização moratória. Fica por enquadrar expressainente a
possibilidade de cumulação deste tipo de pedidos estruturalmente declarativos com
o pedido de execução para pagamento de quantia ceda, no ãmbito do processo de
execução regulado para esse fim (art. 1 72.° CPTA). Apesar dessa omissão legal,
Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha pronunciam-se favoravel
mente sobre este tipo de cumulação, seja inicia] seja supervenientemente, preci
samente por apelo ao critério da conexão material e aos imperativos de tutela
jurisdicional efectiva que, no plano executivo, impõe o princípio da plenitude do
processo de execução, independentemente da forma de processo adoptada (43),
Quanto á possibilidade de cumulação de pedidos de execução de prestação
de factos ou de coisas e de execução para pagamento de quantia certa
pedi
dos estes estruturalmente executivos que recaem autonomamente sobre o objecto
de distintas formas de processo executivos (cfr. respectivamente arts. 1 62.° e
172.° CPTA)
o Código nada prevê em especial. Os autores supra referidos
consideram-na inadmissível, por apelo à aplicação subsidiária do disposto na
alínea Ia,) do n.° 2 do art. 53.° CPC
norma segundo a qual ‘E permitido ao
—
—
—
—
—,
~
credor~ ou a vários litisconsortes, cumular execuções, ainda que fundadas em
títulos diferentes, contra o mesmo devedor ou contra vários devedores Jitiscon
sorteg salvo quando 1» ~4s execuções livei-ei,, fins d~fei’entes”.
psuvc)pio
04 CU,ItUe1
cio as PEDIDOS NO rdo,co DE PROGESS~
tiva que resultam, neste domínio especifico, do princípio da plenitude do processo
de execução. Este princípio esteve na base da configuração ampla do objecto
do processo de execução de sentenças que foi introduzido em 1977 pelo
Decreto-Lei n.° 256-A/77 ~‘ e concretiza a lógica de resolução global da situa
ção litigiosa, que o CPTA veio confessadamente retomar, vinte anos mais tarde,
O principio da cumu]ação de pedidos que o CPTA consagrou como uni princí
pio geral concretiza e generaliza a todas as formas ele processo essa mesma
lógica, não havendo razões que justifiquem, em nosso entendimento, responder
ao problema da cumulação de pedidos executivos com fins distintos em sentido
divergente. Por fim, a norma do processo civil invocada pelos referidos autores
art. 53.° CPC
ressalva na sua alínea cJ a possibilidade de cumulação de
execuções que con’espondam a processo especial diferente do processo que deva
ser empregado quanto às outras, desde que verificados os pressupostos do dis
posto nos n.” 2 e 3 do art 3] CPC. Esta remissão vai ao encontro da nossa
proposta de aplicação subsidiária dessas normas à situação aqui analisada, con
forme se expõe de seguida. De facto, sendo insuficiente o critério do art. 5.°
CPTA
da aplicação da forma da acçào administrativa especial
para har
monizar a tramitação de processos em que se cumulem pedidos cstruturalinentc
executivos, concluí-se pela existência de uma lacuna, que carece de ser integrada
no espírito dos princípios gerais do CPTA ou, na sua insuficiência, por recurso
à aplicação subsidiária das regras do processo civil, como impõe o art. 1,0 CPTA.
—
—
.°
—
—
4. Proposta cIo integração da lacuna existente no art. 5.° CPTA em
matéria de harmonização processual
Admitido o princípio da cumulação de pedidos no caso de nenhum deles
integrar o objecto da acção administrativa especial, impõe-se procurar uma
solução viável para a harmonização da tramitação nO caso que nos trouxe aqui:
cumulação de pedidos de execução com fins distintos.
Quanto ao modo geral de compatibilização processual de pedidos relativos
a distintas formas de processo, o ari 5.° manda aplicar a forma da acção admi
nistrativa especial “com as adaptações que se revelem necessárias” (n.° 1, (a
Tal interpretação corresponde a uma restrição, sem justificação material
suficiente à luz dos demais princípios fundamentais, do sentido e alcance do
princípio decorrente do art. 4,0 CPTA, que impõe considerar a existência, ou
tão, de conexão material entre os pedidos a cumular, e desconsiderar a diver
fine, do art. 5
gência de formas de processo a que os mesmos possam respeitar. Shnultanea
mente, afigura-se incompativel com os imperativos de tutela jurisdicional efec
Maio de 1938, 8W. 50 377, pãg. 345. apud MÁRIO ARoso DE ALMEIDA. “Nulidade dos actos
desconfornies com a sentenÇa”. Cadernos de Justiça ,ldn;inis(,-ativo. n.° 2, pág. 3]. nota 9.
“~ A necessidade de adequaçã6 da Irarniução da Acção Adminisurniva Especial õ paflictilwiiucnie
j45)
°
CPTA)
(46)
E evidente que a forma processual da acção adrni
Referem-se a este principio o Acórdão do Supremo Tnhunnl Adsnsrnstrati~o. dc 26 de
cspectável no caso de cumulação dc pedido relativo à indemnização civil, na medida cm que a fixação
dos danos ndemniaávcis implica uma indagação morosa e complexa para a qual a IrJIflIIaÇàO da Acção
44’
\lapjc, AR~0 DE ALr.ILIOA / C’. A. FERri 4DES CADILBA. is!’ cd, pag 85)
Mixio Aumo DE Auniu-~ / C. A. FLRNANm3 CArslm,s,~. oh e:!,, pãgs 803-8O’l e pá5 545.
Admininrativa l:special nãs> c313 csp~c,aimeoic ‘ecacionada — - cir \1AMJO Anoso ~)E ALutita C. A
Fcajm~s cADILHA, o& e/E. pãgs. 48-49 e 52-53. e MÁRIO ARmo DE ALMDOA. O novo regime do
O
CECILIA ANACORETA CORREIA
5~
3. Regras relativas à cumulação de pedidos cai processo executivo
O CPTA admite, igualmente, a cumulação de pedidos 110 âmbito das regras
que regulam o objecto do processo de execução de sentença de anulação
(art. 1 76.° CPTA) e do processo de execução-para-prestação de fados ou de coi
sas (art. I64.° CPTA). Todavia, nesses casos, o CPTA enquadra apenas exemp los
de cumulação de pedidos estruturalmente executivos
como seja o pedido de
prestação do facto devido por outrem, de entrega judicial da coisa devida ou de
emissão de sentença substïtutiva de acto administrativo legalmente devido
com
pedidos estruturalmente declarativos
como sejam pedidos de declaração de
nulidade dos actos desconfomies com a sentença exequenda. de anulação daque
Les que mantenham sem fundamento válido a situação ilegal, e/ou de condenação
ao pagamento de indemnização moratória. Fica por enquadrar expressainente a
possibilidade de cumulação deste tipo de pedidos estruturalmente declarativos com
o pedido de execução para pagamento de quantia ceda, no ãmbito do processo de
execução regulado para esse fim (art. 1 72.° CPTA). Apesar dessa omissão legal,
Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha pronunciam-se favoravel
mente sobre este tipo de cumulação, seja inicia] seja supervenientemente, preci
samente por apelo ao critério da conexão material e aos imperativos de tutela
jurisdicional efectiva que, no plano executivo, impõe o princípio da plenitude do
processo de execução, independentemente da forma de processo adoptada (43),
Quanto á possibilidade de cumulação de pedidos de execução de prestação
de factos ou de coisas e de execução para pagamento de quantia certa
pedi
dos estes estruturalmente executivos que recaem autonomamente sobre o objecto
de distintas formas de processo executivos (cfr. respectivamente arts. 1 62.° e
172.° CPTA)
o Código nada prevê em especial. Os autores supra referidos
consideram-na inadmissível, por apelo à aplicação subsidiária do disposto na
alínea Ia,) do n.° 2 do art. 53.° CPC
norma segundo a qual ‘E permitido ao
—
—
—
—
—,
~
credor~ ou a vários litisconsortes, cumular execuções, ainda que fundadas em
títulos diferentes, contra o mesmo devedor ou contra vários devedores Jitiscon
sorteg salvo quando 1» ~4s execuções livei-ei,, fins d~fei’entes”.
psuvc)pio
04 CU,ItUe1
cio as PEDIDOS NO rdo,co DE PROGESS~
tiva que resultam, neste domínio especifico, do princípio da plenitude do processo
de execução. Este princípio esteve na base da configuração ampla do objecto
do processo de execução de sentenças que foi introduzido em 1977 pelo
Decreto-Lei n.° 256-A/77 ~‘ e concretiza a lógica de resolução global da situa
ção litigiosa, que o CPTA veio confessadamente retomar, vinte anos mais tarde,
O principio da cumu]ação de pedidos que o CPTA consagrou como uni princí
pio geral concretiza e generaliza a todas as formas ele processo essa mesma
lógica, não havendo razões que justifiquem, em nosso entendimento, responder
ao problema da cumulação de pedidos executivos com fins distintos em sentido
divergente. Por fim, a norma do processo civil invocada pelos referidos autores
art. 53.° CPC
ressalva na sua alínea cJ a possibilidade de cumulação de
execuções que con’espondam a processo especial diferente do processo que deva
ser empregado quanto às outras, desde que verificados os pressupostos do dis
posto nos n.” 2 e 3 do art 3] CPC. Esta remissão vai ao encontro da nossa
proposta de aplicação subsidiária dessas normas à situação aqui analisada, con
forme se expõe de seguida. De facto, sendo insuficiente o critério do art. 5.°
CPTA
da aplicação da forma da acçào administrativa especial
para har
monizar a tramitação de processos em que se cumulem pedidos cstruturalinentc
executivos, concluí-se pela existência de uma lacuna, que carece de ser integrada
no espírito dos princípios gerais do CPTA ou, na sua insuficiência, por recurso
à aplicação subsidiária das regras do processo civil, como impõe o art. 1,0 CPTA.
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.°
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4. Proposta cIo integração da lacuna existente no art. 5.° CPTA em
matéria de harmonização processual
Admitido o princípio da cumulação de pedidos no caso de nenhum deles
integrar o objecto da acção administrativa especial, impõe-se procurar uma
solução viável para a harmonização da tramitação nO caso que nos trouxe aqui:
cumulação de pedidos de execução com fins distintos.
Quanto ao modo geral de compatibilização processual de pedidos relativos
a distintas formas de processo, o ari 5.° manda aplicar a forma da acção admi
nistrativa especial “com as adaptações que se revelem necessárias” (n.° 1, (a
Tal interpretação corresponde a uma restrição, sem justificação material
suficiente à luz dos demais princípios fundamentais, do sentido e alcance do
princípio decorrente do art. 4,0 CPTA, que impõe considerar a existência, ou
tão, de conexão material entre os pedidos a cumular, e desconsiderar a diver
fine, do art. 5
gência de formas de processo a que os mesmos possam respeitar. Shnultanea
mente, afigura-se incompativel com os imperativos de tutela jurisdicional efec
Maio de 1938, 8W. 50 377, pãg. 345. apud MÁRIO ARoso DE ALMEIDA. “Nulidade dos actos
desconfornies com a sentenÇa”. Cadernos de Justiça ,ldn;inis(,-ativo. n.° 2, pág. 3]. nota 9.
“~ A necessidade de adequaçã6 da Irarniução da Acção Adminisurniva Especial õ paflictilwiiucnie
j45)
°
CPTA)
(46)
E evidente que a forma processual da acção adrni
Referem-se a este principio o Acórdão do Supremo Tnhunnl Adsnsrnstrati~o. dc 26 de
cspectável no caso de cumulação dc pedido relativo à indemnização civil, na medida cm que a fixação
dos danos ndemniaávcis implica uma indagação morosa e complexa para a qual a IrJIflIIaÇàO da Acção
44’
\lapjc, AR~0 DE ALr.ILIOA / C’. A. FERri 4DES CADILBA. is!’ cd, pag 85)
Mixio Aumo DE Auniu-~ / C. A. FLRNANm3 CArslm,s,~. oh e:!,, pãgs 803-8O’l e pá5 545.
Admininrativa l:special nãs> c313 csp~c,aimeoic ‘ecacionada — - cir \1AMJO Anoso ~)E ALutita C. A
Fcajm~s cADILHA, o& e/E. pãgs. 48-49 e 52-53. e MÁRIO ARmo DE ALMDOA. O novo regime do
CICILi~~ ANACOmIT.% Ç~ItIA
—
nistrativa especial não foi deteaninada pelo legislador com o intuito de excluir taci
taniente a possibilidade de ctunulação de pedidos de execução com fins distintos,
conforme referido supra (eh. Ponto 11.2). Não obstante, esta disposição nornaativa
deve ser devidamente tida em conta para efeitos do preenchimento da lacuna existente
quanto à forma de compatibilizaçãp processu.al.desse..tipo_de cumulaçõcs, tinia vez
que aponta corno critério útil o da aplicação do princípio da adequação formal t4~l,
Ora, a aplicação subsidiária das regras do Códigorde Processo Civil que
concretizem esse principio. concretamente do disposto nos n.°’ 2 c 3 do au. 31.0
CPC. pode ser a solução para a integração da lacuna supra referida de um modo
compatível com a salvaguarda da eficácia do art. 4.° CP’I’A e dentro do espírito
de flexibilidade processual subjacente ao ad. 5.° CPTA. Vejamos se assim é.
De acordo com o n.° 2 do art. 31.° do CPC, “Quando aos pedidos corres
pondam foi-mas de processo que, embora diversas, não sigam uma Ivamitação
manjfestamente incompative4 pode o juiz autorizar a cumulação, sempre que
nela haja interesse relevante ou quando a apreciação conjunta das pretensões
seja indispensãvel para ajusta composiçâo do litígio”. Por sua vez, o n.° 3
estabelece que “Incumbe ao juiz. na situação prevista no número anleriot; adap
tar o processado à cuinulação autorizada”, o que implica, designadamente,
‘determinar a prática dos actos que melhor se ajustem aojina do processo, bem
como as necessárias adaptações (art. 265°-A CPC)
Esta soLução legal faz recair sobre o juiz da causa o poder-dever de realizar
um juízo de prognose de desenvolvimento do processo, de modo a ponderar se
a complexidade que advém da cumulação de execuções com fins distintos é
susceptível de invabilizar a operatividade prática da mesma. Se o tribunal,
oficiosamente ou a requerimento dc algum dos réus, entender que, não obstante
a verificação dos requisitos da cumuloção, há inconveniente grave em que os
pedidos sejam instruidos. discutidos e julgados conjuntamente, dcve, por analo
gia com a solução prevista no nY 4 do ao. 31.° CPA, determrnau; em despacho
fundainenusdo. a notificação do Autor para indicar, no prazo fixado, qual o pedido
ou os pedidos que continuarão a ser apreciados no processo, sob cominação de,
não o fazendo, ser o réu absolvido da instância quanto a todos eles.
proccsso rios tribtinsija aclininislrsilivos, Alinedina, 35 ediçao revista c ~icuuali,ida_ 20(13. pág, 48. Sobre
as diticultiades que a cuniii)aç’ao do pedido de indcmntzaç2o suscita, di Cintos I-rn-a\Noas t.’Aoiuia,
“Reflexces sobre a niarcba do processo”, ia Reforma do Com~’ncioso Adodnis,,alito — o debaie i,t,i—
reistiói’io (ou bolbos prcpoiv/ónosi. voE 1. Ministéno da Justiça/Coimbra Editora 2005. pãg. 332 e scg.
VizntA DL A ~unaoi - considera que o principio da adeguaçao foi mal consagrado no
aR 265 ‘- A (TU e as regras que ri concretizam do ao 315, a 2 c 3, CPC dc’ cm 5cr aplicados
ao flroceçso ,id,nmi~tratito, um malcue, dc eiiniiiiaedo te rc~idoi cc ri tio Sri,
(d’iA (ti,
ob. eu. oiip 430, nau dc rodapé 171)
o nmvIFIO AI ~M1~UO
Nesta linha de integi’aç~o da lacuna existente em matéria de harmonização
processual, o juiz administrativo deverá exercer o seu poder-dever de adequação
formal da tramitação aplicável tendo em conta os valores e bens jurídicos que
o CPTA protege a partir dos princípios fundamentais que especificamente enqua
dra n~ Capítulo E da Parte Geral do Código. Neste sentido, tinia eventual
decisão de recusa da cumulação de pedidos, pondo em causa valeres da con
centração material da causa e da resolução global e estável da situação litigiosa,
protegidos no CPTA em lennos mais generosos do que na lei processual civil,
apenas será admissível eiu função de um bem maior que, à luz dos demais
princípios do CPTA, deva ser considerado como prevalente. Tal limitação não
pode, pois, ser feita em abstracto, ruas sim casuistieatnente. ou seja, atendendo
às especificidades da cumulação pretendida cm cada caso pelo Autor. Sirnulta
neamente, o sistema de princípios próprios do CPTA dita que a tramitaçâo
processual a adoptar seja adaptada na medida do necessário para garantir um
estatuto de igualdade efectiva entre as partes (art. 6.° CPTA), promover a emis
são de pronúncias sobro o mérito das pretensões formuladas (art. 7Y CPTA) e
assegurar o andamento célere e eficaz do processo (art. 8.0 CPTA).
Centrando a análise no problema especifico que tios trouxe aqui
o da
cumulação de pedidos executivos distintos
é de realçar que, do ponto de vista
operativo, parece não existir urna incompatibilidade prática que inviabilize ou
torne excessivamente difícil a referida cumulação e que, por isso, justifique a
proibição tom court de cumulação de pedidos a que correspondam formas de
execução distintas. Bem pelo contrário. Na verdade, diferentemente do que
sucede no processo civil, a tramitação do processo de execução para pagamento
de quantia certa e a traniitação do processo de execução de prestação de factos
ou de coisas são perfcitamente compatíveis, uma vez que, iniciada a instância
de qualquer uma destas formas de processo executivo, existe plena coiaeidência
dc prazos e de fases proeessuais. À luz cio CPTA, as diferenças do processo de
execução para pagamento de quantia certa, t~ce ao processo de execução para
prestação de factos ou de coisas, residem, unicamente, no tipo de providências
executivas que se podem solicitar. E no domínio do tipo de providências exe
cutii’as adoptáveis que pode haver uma aplicação subsidiária dos trãmitos do
processo civil quanto à execução de prestação de facto devido por outrem e à
execução patrimonial para pagamento de quantia certa, designadanienie no que
rcspeila à penhora dos bens necessários para o pagamento das quantias devidas.
Todavia, no âmbito de execuções contra entidades públicas, não se colocam as
dificuldades operativas que caí processo civil justificam as restrições à eumuia
ção de pedidos de execução com fins distintos. Desde logo, não se suscitam,
em regra, as dificuldades próprias das diligências de penhuta e venda dc bens
do executado, que levam a que. no processo civil, as execuções de fins dtferen
—
—
CICILi~~ ANACOmIT.% Ç~ItIA
—
nistrativa especial não foi deteaninada pelo legislador com o intuito de excluir taci
taniente a possibilidade de ctunulação de pedidos de execução com fins distintos,
conforme referido supra (eh. Ponto 11.2). Não obstante, esta disposição nornaativa
deve ser devidamente tida em conta para efeitos do preenchimento da lacuna existente
quanto à forma de compatibilizaçãp processu.al.desse..tipo_de cumulaçõcs, tinia vez
que aponta corno critério útil o da aplicação do princípio da adequação formal t4~l,
Ora, a aplicação subsidiária das regras do Códigorde Processo Civil que
concretizem esse principio. concretamente do disposto nos n.°’ 2 c 3 do au. 31.0
CPC. pode ser a solução para a integração da lacuna supra referida de um modo
compatível com a salvaguarda da eficácia do art. 4.° CP’I’A e dentro do espírito
de flexibilidade processual subjacente ao ad. 5.° CPTA. Vejamos se assim é.
De acordo com o n.° 2 do art. 31.° do CPC, “Quando aos pedidos corres
pondam foi-mas de processo que, embora diversas, não sigam uma Ivamitação
manjfestamente incompative4 pode o juiz autorizar a cumulação, sempre que
nela haja interesse relevante ou quando a apreciação conjunta das pretensões
seja indispensãvel para ajusta composiçâo do litígio”. Por sua vez, o n.° 3
estabelece que “Incumbe ao juiz. na situação prevista no número anleriot; adap
tar o processado à cuinulação autorizada”, o que implica, designadamente,
‘determinar a prática dos actos que melhor se ajustem aojina do processo, bem
como as necessárias adaptações (art. 265°-A CPC)
Esta soLução legal faz recair sobre o juiz da causa o poder-dever de realizar
um juízo de prognose de desenvolvimento do processo, de modo a ponderar se
a complexidade que advém da cumulação de execuções com fins distintos é
susceptível de invabilizar a operatividade prática da mesma. Se o tribunal,
oficiosamente ou a requerimento dc algum dos réus, entender que, não obstante
a verificação dos requisitos da cumuloção, há inconveniente grave em que os
pedidos sejam instruidos. discutidos e julgados conjuntamente, dcve, por analo
gia com a solução prevista no nY 4 do ao. 31.° CPA, determrnau; em despacho
fundainenusdo. a notificação do Autor para indicar, no prazo fixado, qual o pedido
ou os pedidos que continuarão a ser apreciados no processo, sob cominação de,
não o fazendo, ser o réu absolvido da instância quanto a todos eles.
proccsso rios tribtinsija aclininislrsilivos, Alinedina, 35 ediçao revista c ~icuuali,ida_ 20(13. pág, 48. Sobre
as diticultiades que a cuniii)aç’ao do pedido de indcmntzaç2o suscita, di Cintos I-rn-a\Noas t.’Aoiuia,
“Reflexces sobre a niarcba do processo”, ia Reforma do Com~’ncioso Adodnis,,alito — o debaie i,t,i—
reistiói’io (ou bolbos prcpoiv/ónosi. voE 1. Ministéno da Justiça/Coimbra Editora 2005. pãg. 332 e scg.
VizntA DL A ~unaoi - considera que o principio da adeguaçao foi mal consagrado no
aR 265 ‘- A (TU e as regras que ri concretizam do ao 315, a 2 c 3, CPC dc’ cm 5cr aplicados
ao flroceçso ,id,nmi~tratito, um malcue, dc eiiniiiiaedo te rc~idoi cc ri tio Sri,
(d’iA (ti,
ob. eu. oiip 430, nau dc rodapé 171)
o nmvIFIO AI ~M1~UO
Nesta linha de integi’aç~o da lacuna existente em matéria de harmonização
processual, o juiz administrativo deverá exercer o seu poder-dever de adequação
formal da tramitação aplicável tendo em conta os valores e bens jurídicos que
o CPTA protege a partir dos princípios fundamentais que especificamente enqua
dra n~ Capítulo E da Parte Geral do Código. Neste sentido, tinia eventual
decisão de recusa da cumulação de pedidos, pondo em causa valeres da con
centração material da causa e da resolução global e estável da situação litigiosa,
protegidos no CPTA em lennos mais generosos do que na lei processual civil,
apenas será admissível eiu função de um bem maior que, à luz dos demais
princípios do CPTA, deva ser considerado como prevalente. Tal limitação não
pode, pois, ser feita em abstracto, ruas sim casuistieatnente. ou seja, atendendo
às especificidades da cumulação pretendida cm cada caso pelo Autor. Sirnulta
neamente, o sistema de princípios próprios do CPTA dita que a tramitaçâo
processual a adoptar seja adaptada na medida do necessário para garantir um
estatuto de igualdade efectiva entre as partes (art. 6.° CPTA), promover a emis
são de pronúncias sobro o mérito das pretensões formuladas (art. 7Y CPTA) e
assegurar o andamento célere e eficaz do processo (art. 8.0 CPTA).
Centrando a análise no problema especifico que tios trouxe aqui
o da
cumulação de pedidos executivos distintos
é de realçar que, do ponto de vista
operativo, parece não existir urna incompatibilidade prática que inviabilize ou
torne excessivamente difícil a referida cumulação e que, por isso, justifique a
proibição tom court de cumulação de pedidos a que correspondam formas de
execução distintas. Bem pelo contrário. Na verdade, diferentemente do que
sucede no processo civil, a tramitação do processo de execução para pagamento
de quantia certa e a traniitação do processo de execução de prestação de factos
ou de coisas são perfcitamente compatíveis, uma vez que, iniciada a instância
de qualquer uma destas formas de processo executivo, existe plena coiaeidência
dc prazos e de fases proeessuais. À luz cio CPTA, as diferenças do processo de
execução para pagamento de quantia certa, t~ce ao processo de execução para
prestação de factos ou de coisas, residem, unicamente, no tipo de providências
executivas que se podem solicitar. E no domínio do tipo de providências exe
cutii’as adoptáveis que pode haver uma aplicação subsidiária dos trãmitos do
processo civil quanto à execução de prestação de facto devido por outrem e à
execução patrimonial para pagamento de quantia certa, designadanienie no que
rcspeila à penhora dos bens necessários para o pagamento das quantias devidas.
Todavia, no âmbito de execuções contra entidades públicas, não se colocam as
dificuldades operativas que caí processo civil justificam as restrições à eumuia
ção de pedidos de execução com fins distintos. Desde logo, não se suscitam,
em regra, as dificuldades próprias das diligências de penhuta e venda dc bens
do executado, que levam a que. no processo civil, as execuções de fins dtferen
—
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CECiLIA ANACORETA CORREIA
tes careçam de ser autonomamente tramitadas. Sendo o executado uma entidade
pública, a regra vigente é a da impenhot-abilidade absoluta dos bens do domínio
público e da impenhorabilidade relativa dos bens do domínio privado afectos a
fins de utilidade pública. Assim, só haverá lugar a penhora de bens de urna
entidade pública executada se existirem bens do domínio privado dessa entidade
e se estes não estiverem afectos a fins de utilidade pública. Sendo raro tal
acontecer, por norma as diligências de execução para pagamento de quantia ceda
dirigidas contra urna entidade pública resumem-se à compensação de créditos
ou ao pagamento por conta da dotação orçamontal, previstas no ad. 162.° CPTA.
Ambos os casos consistem em medidas que envolvem apenas determinação
judicial para que os seus efeitos práticos se processem em benefício do Exe
quente, não implicando operações materiais dc terceiros, nem o uso da força por
parte de agentes de execução ou de autoridades policiais. Estas medidas são,
igualmente, ser aplicadas para efeitos de obtenção coerciva do pagamento dos
custos da prestação do facto devido por outrem (art. 167°, n.° 5, CPTA) ou do
pagamento de indemnização pela não execução de prestação de facto inflingível
(art. 166°, nY’ 2 e 3, cxvi do art. l68.°, i’.°3, CPTA). Para além da promoção
judicial da prestação do facto devido por outrem, cont imputação dos custos ao
executado, as diligências executivas que o CPTÁ prevê para a execução de
prestação de factos ou de coisas são a emissão de sentença que produza os
efeitos do acto ilegalmente omitido ou a entrega judicial da coisa devida ou a
(art. 164°, n.° 4, CPTA). Em todos estes casos, é o tribunal que actua a pedido
do Exequente
para além de ser sua competência a emissão de sentença subs
titutiva, é o tribunal que tem apreender o bem da entidade pública executada e
entregá-la ao Exequente e que tem de mandar a entidade executada ou outrem
fazer as operações materiais devidas (48),
Pelo exposto, não se antevê que haja à partida urna incompatibilidade pro
cessual ou delongas excessivas na realização no mesmo processo de diligências
para pagamento de quantia certa e de diligências de prestação de factos ou de
coisas, Em todo o caso, recorde-se que a aplicação analógica do disposto no
ad. 31°, n.°’ 2 e 3. do CPC faz recair sobre o juiz o dever de avaliar se a com
plexidade que advém da curnulação de execuções cont fins distintos é, ou não,
susceptível de inviabilizar a opcratividade prática do processo. Em suma, a
adopção desta solução resulta na atribuição ao juiz da causa de uni amplo poder
discricionário, quer para admitir, quer para excltnr a cuniulação de pedidos. Este
reforço dos poderes de direcção processual do juiz da causa segue a tendência
da evolução que se verifica no processo civil, pelo que se enquadra no espírito
OPRÍNCIPIQ wi’u CÃO OS noivos a’O cÓDIGO os PROCESSO
de aproximação ao processo civil que a reforma do contencioso administrativo
claramente adoptoti. t~.
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“O recurso contencioso”, tu Refo”ma do Contencioso 4dm tu iso’ativo — o debata movei’
sitório to’abnlhos preparalórios). vol, 1, Ministério da Justlça’Coinihl’a Editora. 2003.
Direito do (‘o,itetzc,oso Ado,iuisl,’ntívc,. Vot, t, Lex, 2005.
Viun.~ oa ANORADE, A Justiça Administrativa. II.” cdiçao. Alniedina, 2011.
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P,VCC.VSO nos fl-,hun,tis .4dmznis,rathos. Alniedina, 2005, pág. 831).
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nistraliva, viii III, Minisierio da JustiçalCointbra LdIIOI & 2003, pág.3 1
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CECiLIA ANACORETA CORREIA
tes careçam de ser autonomamente tramitadas. Sendo o executado uma entidade
pública, a regra vigente é a da impenhot-abilidade absoluta dos bens do domínio
público e da impenhorabilidade relativa dos bens do domínio privado afectos a
fins de utilidade pública. Assim, só haverá lugar a penhora de bens de urna
entidade pública executada se existirem bens do domínio privado dessa entidade
e se estes não estiverem afectos a fins de utilidade pública. Sendo raro tal
acontecer, por norma as diligências de execução para pagamento de quantia ceda
dirigidas contra urna entidade pública resumem-se à compensação de créditos
ou ao pagamento por conta da dotação orçamontal, previstas no ad. 162.° CPTA.
Ambos os casos consistem em medidas que envolvem apenas determinação
judicial para que os seus efeitos práticos se processem em benefício do Exe
quente, não implicando operações materiais dc terceiros, nem o uso da força por
parte de agentes de execução ou de autoridades policiais. Estas medidas são,
igualmente, ser aplicadas para efeitos de obtenção coerciva do pagamento dos
custos da prestação do facto devido por outrem (art. 167°, n.° 5, CPTA) ou do
pagamento de indemnização pela não execução de prestação de facto inflingível
(art. 166°, nY’ 2 e 3, cxvi do art. l68.°, i’.°3, CPTA). Para além da promoção
judicial da prestação do facto devido por outrem, cont imputação dos custos ao
executado, as diligências executivas que o CPTÁ prevê para a execução de
prestação de factos ou de coisas são a emissão de sentença que produza os
efeitos do acto ilegalmente omitido ou a entrega judicial da coisa devida ou a
(art. 164°, n.° 4, CPTA). Em todos estes casos, é o tribunal que actua a pedido
do Exequente
para além de ser sua competência a emissão de sentença subs
titutiva, é o tribunal que tem apreender o bem da entidade pública executada e
entregá-la ao Exequente e que tem de mandar a entidade executada ou outrem
fazer as operações materiais devidas (48),
Pelo exposto, não se antevê que haja à partida urna incompatibilidade pro
cessual ou delongas excessivas na realização no mesmo processo de diligências
para pagamento de quantia certa e de diligências de prestação de factos ou de
coisas, Em todo o caso, recorde-se que a aplicação analógica do disposto no
ad. 31°, n.°’ 2 e 3. do CPC faz recair sobre o juiz o dever de avaliar se a com
plexidade que advém da curnulação de execuções cont fins distintos é, ou não,
susceptível de inviabilizar a opcratividade prática do processo. Em suma, a
adopção desta solução resulta na atribuição ao juiz da causa de uni amplo poder
discricionário, quer para admitir, quer para excltnr a cuniulação de pedidos. Este
reforço dos poderes de direcção processual do juiz da causa segue a tendência
da evolução que se verifica no processo civil, pelo que se enquadra no espírito
OPRÍNCIPIQ wi’u CÃO OS noivos a’O cÓDIGO os PROCESSO
de aproximação ao processo civil que a reforma do contencioso administrativo
claramente adoptoti. t~.
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