Curso: Direito Administrativo p/ Técnico de
Controle Externo - TCU
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APRESENTAÇÃO
Bem vindos caros concurseiros ao curso de Direito Administrativo
preparatório para o concurso do Tribunal de Contas da União. Esta é a hora
de se focar o máximo nos estudos para o tão sonhado cargo de Técnico de
Controle Externo do TCU. Agora com edital já publicado não podemos perder
de jeito nenhum foco nesta reta final
Primeiramente vou fazer uma breve apresentação minha. Meu nome é
Alexandre Baldacin Verde Selva, tenho 34 anos e exerço o cargo de
Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil aprovado no concurso de
2012 em 13o lugar. No mesmo ano em que foi aprovado param Receita
Federal fui aprovado no concurso do ISS-SP, porém somente convocado na
mesma época do concurso da Receita Federal e escolhi esta principalmente
pela possibilidade de, um dia, vir morar na minha cidade natal, Campo
Grande/MS.
Acredito que posso dizer que fui um concurseiro de carteirinha, por duas
vezes estive muito perto de conseguir a tão sonhada vaga e fiquei por muito
pouco, em 2010 para o cargo de auditor da SEFAZ/SC quando, mesmo tendo
sido aprovado com 75% dos pontos da prova não fiquei dentro do número de
vagas e em 2011 para o cargo de auditor da SEFAZ/RJ, quando a pontuação
atingida me colocava dentro do número de vagas, porém não foi atingida a
pontuação mínima para a prova de português (a FGV judiava em português),
esta sim foi a maior pancada recebida, mas são poucos os que logram êxito na
vida de concurseiro sem ter passado por situações desagradáveis com relação
a provas.
Feita e minha apresentação, somente falarei mais uma coisa antes de
focarmos no concurso do TCU e na matéria propriamente dita, a vida de
concurseiro, geralmente, não é uma vida das mais agradáveis, ela exige
abdicação de muitas coisas na vida, porém, após o êxito no concurso sonhado,
posso falar que vale a pena tudo o que foi deixado de lado para se preparar
para a prova.
A minha missão neste curso é ajuda-los com a matéria de Direito
Administrativo, focado principalmente para este concurso a ser elaborado pelo
CESPE.
Nosso conteúdo e cronograma do curso serão divididos em oito aulas
além desta aula demonstrativa baseado no edital já publicado.
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Aula
Conteúdo
Data
00
1 Organização administrativa da União. 1.1 Administração
direta e indireta. 1.2 Autarquias, fundações públicas. 1.3 disponível
Empresas públicas. 1.4 Sociedades de economia mista;
01
1.5
Entidades
Reguladoras
02
4 Atos administrativos. 4.1 Conceito, requisitos, elementos,
pressupostos
e
classificação.
4.2
Vinculação
e 26/06/15
discricionariedade. 4.3 Revogação e invalidação.
03
5 Lei nº 8.666/1993 e Lei nº 10.520/2002. 6 Licitação. 6.1
Conceito, finalidades, princípios e objeto; obrigatoriedade,
dispensa, inexigibilidade e vedação. 6.2 Modalidades. 6.3 30/06/15
Procedimento, revogação e anulação. 6.4 Sanções. 6.5
Normas gerais de licitação.
04
7 Contratos administrativos. 7.1 Conceito, peculiaridades e
interpretação. 7.2 Formalização. 7.3 Execução. 7.4 04/07/15
Inexecução, revisão e rescisão.
05
8 Lei nº 8.112/1990. 9 Agentes públicos. 9.1 Servidores
públicos. 9.2 Organização do serviço público. 9.3 Normas 09/07/15
constitucionais concernentes aos servidores públicos.
06
9.4 Direitos e deveres dos servidores públicos. 9.5
Responsabilidades dos servidores públicos; 9.6 Processo 14/07/15
administrativo disciplinar, sindicância e inquérito.
07
2 Lei nº 9.784/1999. 3 Processo administrativo. 3.1
Princípios. 3.2 Direitos e deveres dos administrados. 3.3
Instauração, formalização e instrução. 3.4 Recursos. 3.5 20/07/15
Invalidação, revogação e convalidação de atos. 3.6 Prazos e
sanções administrativas.
08
10 Lei nº 12.527/2011. 10.1 Disposições gerais. 10.2 Acesso
a informações e sua divulgação. 10.3 Restrições de acesso à
26/07/15
informação. 10.4 Responsabilidades. 11 Lei nº 12.618/2012.
11.1 Regime de previdência complementar
paraestatais.
Agências
Executivas
e
20/06/15
Vamos então à aula de hoje ☺
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Aula 00 – Organização Administrativa: Administração direta e
indireta
Sumário
1 – Introdução ....................................................................................... 5
2 – Funções do Estado ............................................................................ 5
3 - Organização Administrativa ................................................................. 7
3.1- Atividade Administrativa em sentido Material, Objetivo ou Funcional ... 9
3.2- Atividade Administrativa em sentido Formal, Orgânico, Subjetivo ........ 9
4 – Organização da Administração Pública ............................................... 10
4.1 - Noções de centralização, descentralização e desconcentração .......... 12
4.2 – Administração Direta .................................................................. 16
4.2.1 – Conceito de órgão público ..................................................... 17
4.2.2 – Capacidade Processual dos Órgãos Públicos ............................. 21
4.2.3 – Classificação dos Órgãos Públicos ........................................... 22
4.3 – Administração Indireta ............................................................... 28
4.3.1 - Autarquias ........................................................................... 34
4.3.2 – Fundações Públicas .............................................................. 45
4.3.3 – Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista ................. 54
5 – Questões Comentadas ..................................................................... 63
6 – Lista de Questões ............................................................................ 70
7 - Gabarito ......................................................................................... 81
8 – Referencial Bibliográfico ................................................................... 81
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1 – Introdução
Assim como faremos para o restante do curso, nesta aula
demonstrativa será baseada em teoria e exercícios principalmente do CESPE,
banca organizadora de nossa prova, porém serão incluídas questões de outras
bancas a respeito de assuntos específicos. O foco será o estudo da
administração pública e organização administrativa.
Feita a introdução da aula, vamos direto ao assunto.
2 – Funções do Estado
Primeiramente, devemos saber o que é Estado para que possamos
entender o que são suas funções. Estado é uma pessoa jurídica de direito
público (arts. 40 e 41 do Código Civil/2002), dotada de soberania, cujo
povo está organizado em um território para a consecução de um fim
comum. Ou seja, é a organização de um povo em um território dotado de
soberania.
Pelo exposto acima, podemos concluir há três elementos essenciais para
que haja a noção de Estado: povo (elemento humano), território (elemento
geográfico) e governo soberano (elemento condutor da vontade do povo).
ESTADO
POVO
TERRITÓRIO
GOVERNO
SOBERANO
Feita a introdução do que se entende por Estado, podemos agora
estudar o que são as funções estatais. Para que se possa cumprir com sua
missão, o Estado possui suas funções típicas, que são a função legislativa, a
função jurisdicional e a função administrativa. Apesar de haver esta separação
pela doutrina em relação às funções estatais, devemos lembra que o “poder
estatal” se mantém indivisível, uno.
A função legislativa está relacionada com a produção das leis (sentido
amplo, regras de conduta), por meio das quais são regulados os direitos e
deveres individuais e coletivos e forma com a qual serão exercidos. Como
regra, a função legislativa é uma função típica do Poder Legislativo, porém os
Poderes Executivo e Judiciário também a exercem de forma atípica, pois esta
não é sua função principal. Podemos citar como exemplo de utilização da
função legislativa por parte do Poder Executivo quando este elabora medidas
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provisórias (art. 62, CF), utiliza seu poder regulamentar para a fiel execução
das leis (art. 84, IV, CF) ou elabora leis delegadas (art. 68, CF).
Já o judiciário exerce a função legislativa de forma atípica quando
elabora, por exemplo, os regulamentos internos dos tribunais (art. 96, I, "a",
CF).
A função jurisdicional está relacionada com solução de possíveis
conflitos de interesses na aplicação das normas legislativas, seja entre
particulares, seja entre particulares e Estados ou até mesmo conflitos entre
pessoas jurídicas de público. Esta função está relacionada com a produção da
chamada “coisa julgada”, ou seja, o próprio Estado decidiu determinado
assunto de forma definitiva, não mais cabendo recurso. Esta função é exercida
principalmente pelo Poder Judiciário (de forma típica).
Podemos citar alguns casos previstos pela própria Constituição Federal
em que o Poder Legislativo exerce a função jurisdicional de forma atípica como
é o caso em que o Presidente da República é processado e julgado pelo
Senado Federal nos casos de crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF),
assim como no caso de o mesmo Senado Federal processar e julgar os
Ministros do Supremo Tribunal Federal também no caso de crimes de
responsabilidade (art. 52, II, CF).
Em relação à possibilidade de atuação atípica por parte do Poder
Executivo em relação à função jurisdicional, há certa divergência doutrinária,
pois, quando o tal poder julga determinado caso, como, por exemplo, um
processo administrativo disciplinar, ou uma lide a respeito de determinado
crédito tributário lançado, não há dúvida de que o Poder Executivo está
exercendo a função jurisdicional, porém, como em nosso ordenamento jurídico
foi adotado o sistema inglês de jurisdição, ou seja, o sistema de jurisdição
una, onde não poderá ser afastado do Judiciário a apreciação de determinada
matéria, não há a figura da coisa julgada de forma definitiva, portanto,
pensamos que o Poder Executivo exerce a função Jurisdicional, porém, não e
forma definitiva.
A função administrativa é a que mais nos interessa neste curso de
direito administrativo, ela é exercida de forma típica pelo Poder Executivo.
Podemos conceituar a função administrativa como sendo o dever que o Estado
(ou quem esteja no exercício de suas prerrogativas) tem de buscar o interesse
público dentro dos limites legais.
Algumas importantes características da função administrativa é a
hierarquia existente entre os agentes administrativos, de forma que, em
regra, os agentes devem seguir determinações de seu superior hierárquico.
Tal característica não está presente nas outras duas funções estatais, pois, em
regra, os parlamentares e magistrados atuam de forma independente.
Como dito anteriormente, a função administrativa é exercida
tipicamente pelo Poder Executivo, porém, tanto o Legislativo como o Judiciário
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a exercem de forma atípica. Podemos dar exemplo de sua utilização por parte
do Legislativo e Judiciário quando estes organizam seus serviços internos,
como quando realizam licitação ou organizam concurso público.
Esquematizando:
Poder
Funções Típica
Funções Atípicas
Legislativo
Legislar
Julgar
Fiscalizar o Executivo
Administrar
Julgar
Legislar
Judiciário
Administrar
Executivo
Administrar
Legislar
Julgar (não definitivo)
3 - Organização Administrativa
A administração pública pode ser conceituada tanto em sentido amplo quanto
em sentido estrito. Em sentido amplo, a Administração pública abrangeria
tanto os órgãos que exercem a função política (elaboração das políticas
públicas, planos de ação dos governos, estabelecimento de diretrizes, etc.)
quanto os órgãos, pessoas e agentes que exercem a função
administrativa propriamente dita (execução das políticas e diretrizes
estabelecidas pela função política), sempre respeitando os limites
estabelecidos de forma legal.
Subjetivo:
Órgãos Políticos
e Administrativos
Sentido Amplo
Objetivo:
Funções
Políticas e
Administrativas
Administração
Pública
Subjetivo:
Órgãos
Administrativos
Sentido Estrito
Objetivo: Função
Administrativa
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Em sentido estrito, a administração pública só inclui os órgãos e
pessoas que exercem função meramente administrativa, podendo ser
classificada tanto em sentido objetivo (material ou funcional) tendo como
principal elemento a atividade exercida, como em sentido subjetivo (formal
ou orgânico) no qual o principal elemento é a natureza jurídica da pessoa
que exerce a função administrativa.
Admnistração Pública em
Sentido Estrito
Funcional
Formal
Objetivo
Orgânico
Material
Subjetivo
Atividade
Exercida
Quem
Exerce a
Atividade
01. (CESPE – OTI (ABIN)/2010) - No que concerne à
administração pública, julgue o item a seguir.
A administração pública é caracterizada, do ponto de vista objetivo, pela
própria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus
agentes e órgãos.
Resolução: Questão correta, do ponto de vista objetivo (funcional ou
material), a administração pública é caracterizada pela atividade exercida.
Gabarito: Correta.
02. (CESPE – AUFC/2011) - Julgue o próximo item, que se
refere ao conceito, ao objeto e às fontes do direito administrativo.
O direito administrativo tem como objeto atividades de administração pública
em sentido formal e material, englobando, inclusive, atividades exercidas por
particulares, não integrantes da administração pública, no exercício de
delegação de serviços públicos.
Resolução: Questão corretas, pois o sentido objetivo (funcional ou material)
de administração pública se refere às atividades exercidas pelo Estado ou por
quem lhe faça as vezes, sob o regime preponderante de direito público.
Gabarito: Correta.
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3.1- Atividade Administrativa em sentido Material, Objetivo ou
Funcional
Este sentido (material, objetivo ou funcional) de administração pública
está relacionado com o conjunto de atividades que a doutrina considera como
sendo próprias da atividade administrativa, ou seja, baseadas nas atividades
que são realizadas, sem se preocupar com quem exerce estas atividades.
Em geral, as atividades próprias as administrações públicas, em sentido
material, são divididas em quatro grupos: Serviço Público; Polícia
Administrativa; Fomento e Intervenção.
Serviço
Público
Atividade executada de forma
direta ou indeireta pela
administração pública
Polícia
Administrativa
São restrições e
condicionamentos ao exercícios
dos direitos com a finalidade de
se busca o interesse da
coletividade. Atividade de
fiscalização
Fomento
Atividade que tem por finalidade
incentivar a iniciativa privada de
forma a se buscar um benefício à
coletividade (benefícios,
incentivos fiscais)
Intervenção
Intervenção no setor privado,
intervenção como agente
normativo e regulador,
intervenção na propriedade
privada (desapropriação,
tombamentos, etc)
Administração
Pública em
sentido
material
3.2- Atividade Administrativa em sentido Formal, Orgânico, Subjetivo
Administração pública em sentido formal (orgânico ou subjetivo), é a
classificação doutrinária que se baseia principalmente na natureza jurídica da
pessoa que exerce a função administrativa, independente da atividade que
está sendo exercida.
No Brasil, foi adotado o critério formal de administração pública,
portanto pode ser considerado administração pública os órgãos integrantes
da administração direta das pessoas políticas (União, estados, Distrito Federal
e municípios) e entidades integrantes da administração indireta (pessoas
jurídicas criadas por lei, ou cuja criação foi autorizada por lei para a realização
de determinada atividade).
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As entidades integrantes da administração indireta podem ser:
autarquia, fundações pública, empresas públicas e sociedades de economia
mista. Portanto, como em sentido formal é irrelevante a atividade
exercida, podemos ter entidades cuja principal atividade é a atuação na
economia e ainda assim serem consideradas como sendo parte da
administração pública. É o caso dos bancos públicos e da PETROBRAS, por
exemplo.
Administração Pública em
sentido formal
Administração
Indireta
Autarquias
Fundações
Públicas
Administração
Direta
Empresas
Públicas
Sociedades
de
Economia
Mista
Orgãos das
pessoas
políticas
(U, E, DF, M)
03. CESPE – PPF/1997 Considerando as noções de Estado,
governo e administração pública, julgue o item a seguir.
Em um sentido formal, a expressão administração pública pode ser entendida
como o conjunto dos órgãos e entidades voltados à realização dos objetivos
governamentais: de um ponto de vista material, pode ser compreendida como
o conjunto das funções que constituem os serviços públicos.
Resolução: Questão correta, do ponto de vista objetivo (funcional ou
material), a administração pública é caracterizada pela atividade exercida. E
do ponto de vista subjetivo (formal ou orgânico), a administração pública é
caracterizada pela natureza jurídica da pessoa que exerce a atividade
administrativa.
Gabarito: Correta.
4 – Organização da Administração Pública
Segundo a doutrina majoritária, não haveria diferença entre
administração e administração pública, contudo a lei de licitações estabelece
diferença (art. 6, XI, XII – 8666/93), que repercute nas sanções impostas pela
administração ao contratado – art. 87, III, 8666/93.
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Administração: é o órgão ou entidade específica pelo qual o estado atua
concretamente, ou seja, refere-se à determinada pessoa jurídica ou órgão
público.
Administração pública: é um conceito abrangente e genérico, referindose a todas as pessoas jurídicas e órgãos que integram a administração direta e
indireta da União, estados, Distrito Federal e municípios.
As pessoas políticas (União, estados, Distrito Federal e municípios)
integram a federação e são caracterizados por possuírem autonomia política
(auto-organização, editam leis). A autonomia política é dividida em
autogoverno, auto-organização e autoadministração.
Autogoverno
•É a competência que os Estadosmembros possuem para organizar seus
Poderes (Executivo, Legislativo e
judiciário);
Auto-Organização
•É a capacidade do ente político de se
organizar na forma de sua Constituição,
podendo criar leis com vigência em seu
território
Autoadministração
•É a capacidade que cade ente político
possui para organizar as competências
que lhe oram atribuídas. Serviços de
saaúde, educação, segurança, etc.
04. (Cespe – Nível Superior/FUB/2013) As entidades
políticas são aquelas que recebem suas atribuições da própria CF, exercendoas com plena autonomia.
Resposta: As entidades políticas possuem autonomia para organizar seu
governo, administração, e elaborar sua própria Constituição Estadual, não
podendo esta ser contrária à Constituição Federal. Desde modo, suas
competências decorrem diretamente do texto constitucional.
Gabarito: Correta
05. (Cespe - PCBA/2013) Ampara-se no princípio
federativo, a instituição constitucional da União, dos estados, dos municípios,
do Distrito Federal (DF) e dos territórios como entidades políticas dotadas de
autonomia.
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Resposta: segundo o art. 18, §2º da Constituição Federal, os entes federados
são a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Os territórios
fazem parte da União, não possuindo autonomia.
Gabarito: Errada
Já as entidades administrativas possuem apenas autonomia
administrativa (capacidade de se auto administrar), limitando-se a executar as
leis editadas pelos entes políticos. Estas entidades são vinculadas (sem
hierarquia) à pessoa política instituidora, q exerce sobre elas controle
finalístico (tutela ou supervisão).
4.1 - Noções de centralização, descentralização e desconcentração
O Estado exerce as funções administrativas pode meio de órgãos ou
pessoas jurídicas. De forma geral, a administração se organiza distribuindo
funções, e presta a atividade administrativa da seguinte forma:
CENTRALIZAÇÃO: O Estado executa suas tarefas diretamente, por
meio dos órgãos e agentes integrantes da administração direta, ou seja, pelas
próprias pessoas políticas (União, estados, Distrito Federal e municípios).
DESCENTRALIZAÇÃO: Ocorre quando o Estado transfere suas
atribuições para outra pessoa física ou jurídica. Ou seja, o serviço é
prestado por outras pessoas, físicas ou jurídicas, diferentes das pessoas
políticas estatais.
Portanto, a descentralização exige a existência de pelo menos duas
pessoas jurídicas diferente, sendo uma o Estado e a outra a pessoa que
prestará o serviço público.
A descentralização administrativa pode ser exercida por meio de
outorga (descentralização por serviço ou funcional) ou delegação
(descentralização por colaboração).
Na outorga, o Estado cria uma pessoa jurídica diferente para que esta
possa prestar o serviço público, transferindo a titularidade e execução do
serviço. A outorga somente pode ser concedida a uma pessoa de direito
público, visto que transfere a titularidade do serviço, portanto, para que
ocorra a descentralização por outorga, deve necessariamente haver um lei que
crie ou que autorize a criação de uma pessoa jurídica de direito público
(autarquias ou fundações públicas de direito público).
É nesse contesto que surgem as entidades integrantes da administração
indireta. O Estado (entidades políticas) criam pessoas jurídicas distintas e
transferem a titularidade e execução de um serviço público.
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Transfere
Titularidade
Descentralização
por Outorga
Transfere
Execução
do Serviço
A descentralização por delegação é efetivada mediante contrato (de
concessão ou permissão de serviço público) ou ato unilateral, por prazo
determinado, que transfere unicamente a execução do serviço público. Esta
execução é prestada em nome da pessoa jurídica que recebeu a delegação da
execução do serviço público, sob sua conta e risco e sob fiscalização do
Estado.
• Pode ser feita por lei às pessoas jurídicas da administração indireta
de direito privado (exemplo: empresas públicas ou sociedade de
economia mista)
• Pode ser feita por contrato aos particulares (exemplo: concessão e
permissão de serviço)
• Pode ser feita por ato administrativo aos particulares (exemplo: taxi despachante)
Transfere
APENAS
Execução do
Serviço
Descentralização
por Delegação
Parte da doutrina admite uma terceira espécie de descentralização
administrativa, trata-se da descentralização territorial que pode ocorrer
caso a União crie um Território Federal. Nesta modalidade de descentralização,
a União cria uma pessoa jurídica de direito público com limites territoriais
determinados e competências administrativas genéricas.
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Descentralização
Outorga
Delegação
(por serviço)
(por colaboração)
Territorial
Cumpre falarmos que em qualquer modalidade de descentralização
administrativa não há hierarquia entre a pessoa jurídica que delega a
competência e a entidade delegatária, o que ocorre é o controle finalístico,
uma supervisão ou tutela administrativa.
DESCONCENTRAÇÃO:
É a transferência de atribuições dentro de uma mesma pessoa
jurídica, há uma distribuição interna de competências. Ou seja, são criados
órgãos dentro da estrutura administrativa de uma pessoa jurídica para que os
serviços públicos sejam prestados por essas pessoas jurídicas através de seus
órgãos.
É a distribuição interna de competências de uma pessoa política ou
uma entidade da administração indireta com a finalidade de ser tornar mais
ágil e eficiente a prestação de um serviço público. Vamos repetir novamente, a
desconcentração administrativa envolve somente uma pessoa jurídica.
Como resultado da desconcentração administrativa, temos os chamados
órgãos públicos, que são centros de competência despersonalizados, que
são partes da pessoa à qual pertencem. Podemos conceituar órgãos públicos
como sendo centros de competências despersonalizados, integrantes da
estrutura interna de uma pessoa jurídica, podendo ser da administração
direita ou indireta.
Por serem parte de uma pessoa jurídica, os órgãos são subordinados,
há a relação de subordinação, hierarquia entre a pessoa jurídica e o órgão que
faz parte de sua organização administrativa. Em função de haver hierarquia,
podemos dizer que está presente o poder hierárquico, sendo possível o
comando, fiscalização, revisão, punição, delegação e avocação de
competências.
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Descentralização
Desconcentração
Distribuição de serviço em outra
pessoa jurídica ou física
Distribuição de serviço dentro da
mesma pessoa jurídica
Criação de entidades pública
Criação de órgãos públicos
Não há hierarquia, apenas
controle e fiscalização
Há hierarquia
Descentralização por outorga ou
descentralização por delegação
Desconcentração centralizada ou
desconcentração
descentralizada
CONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA: é a situação em que uma
determinada pessoa jurídica integrante da administração pública extingue
órgãos antes existentes em sua estrutura, reunindo em um número menor de
unidades as respectivas competências.
06. (DELEGADO DE POLÍCIA – PC/AL – CESPE/2012)
Ocorre o fenômeno da desconcentração quando o Estado desempenha
algumas de suas funções por meio de outras pessoas jurídicas.
Resolução:
Conforme vimos, quando uma pessoa política presta serviço de forma direta
através de um órgão subordinado seu, há a desconcentração, é o que ocorre
com os serviços prestados pela Receita Federal do Brasil, a qual é uma
secretaria, portanto, desconcentração administrativa.
Já quando o Estado presta desempenha suas funções por meio de outras
pessoas jurídicas, ocorre o que a doutrina chama de descentralização
Gabarito: Errada
07. (2012 – Cespe – Câmara dos Deputados) A
desconcentração consiste na criação, pelo poder público, de uma pessoa
jurídica de direito público ou privado com a atribuição de titularidade e
execução de determinado serviço público. (Certo/Errado)
Resolução: Descentralização ocorre quando há a criação de uma entidade,
pessoa jurídica. Ainda na questão, foi falado que atribui a titularidade de o
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exercício da atividade, portanto é uma descentralização por outorga ou por
serviço. Portanto errada
Gabarito: errada
08. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TRE/MS – CESPE/2013) A
centralização é a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente,
por intermédio dos inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõem
sua estrutura funcional.
Resposta: Vimos que quando o ente estatal presta serviços diretamente por
meio de órgão, que não possuem personalidade jurídica, o serviço é prestado
de forma centralizada.
Gabarito: Correta
09. (ANALISTA DE PLANEJAMENTO – INPI –
CESPE/2013) O instituto da desconcentração permite que as atribuições
sejam distribuídas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa
jurídica com vistas a alcançar uma melhora na estrutura organizacional.
Assim, concentração refere-se à administração direta; já desconcentração, à
indireta.
Resposta: Desconcentração e a prestação de serviços públicos por meio de
órgão públicos que compõem uma mesma pessoa jurídica. Entretanto, tanto a
concentração como a desconcentração podem se referir à administração direta
como indireta.
A descentralização sim que é a prestação do serviços por meio de outra
pessoa jurídica. Gabarito: Errada
4.2 – Administração Direta
Administração direta pode ser conceituada como sendo o conjunto de
órgãos que compõem as pessoas políticas do Estado (União, estados,
Distrito Federal e municípios) que desempenham a função pública de forma
centralizada. Esses órgãos estão presentes nos três Poderes de cada pessoa
política.
Pessoas Políticas
Órgãos
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4.2.1 – Conceito de órgão público
Mas o que são os órgãos que desemprenham a função administrativa de
forma centralizada nas pessoas políticas? A lei 9,784/99 fez uma definição de
o que são os órgãos para aquela lei. Vejamos
Art. 1o § 2o “Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da
Administração direta e da estrutura da Administração
indireta”;
Como pode ser visto, os órgãos podem integrar a estrutura tanto de
pessoas jurídicas da administração direta quanto indireta. Segundo a doutrina
majoritária, órgãos são centros especializados de competências, sem
personalidade jurídica que integram a estrutura administrativa de uma
pessoa jurídica.
ÓRGÃOS
Centro de competências
Despersonalizados
Integram uma Pessoa
Jurídica
Desta forma, os órgãos atuam em nome do Estado, pois não tem
vontade própria, expressam a vontade da entidade da qual fazem parte.
10. (ESAF - AFRFB/Tributária e Aduaneira/2005)
Assinale, entre as seguintes definições, aquela que pode ser considerada
correta como a de órgão público.
a) Unidade personalizada, composta de agentes públicos, com competências
específicas.
b) Centro funcional, integrante da estrutura
personalidade jurídica de direito público.
de
uma
entidade,
com
c) Conjunto de agentes públicos hierarquicamente organizados.
d) Centro de competências, com patrimônio, responsabilidades e agentes
próprios, criado para uma determinada atividade.
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e) Unidade organizacional, composta de agentes e competências, sem
personalidade jurídica.
Resolução: Como foi visto, os órgãos não possuem personalidade jurídica,
desta forma não possuem patrimônio. Um conjunto de agente não é suficiente
para conceituarmos órgão, e sim um centro de competências especializado, ou
uma unidade organizacional composta de agentes e competências.
Gabarito: E
Não tendo personalidade jurídica, os órgãos não possuem patrimônio e
não possuem vontade própria, portanto, sua atuação é imputada à pessoa
jurídica a qual o órgão esta vinculado. Desta forma, podemos concluir que é
adotada no Brasil a teoria do órgão ou da imputação para explicar como se é
atribuído ao Estado os atos praticados por seus agentes.
Teorias explicativas da relação entre o Estado e os órgãos e agentes que
o compõem:
1. Teoria do Mandato: o agente representa o Estado por meio de
mandato. Não se aplica no Brasil, pois não há como o Estado não tem
vontade própria, não há como o Estado outorgar um mandato.
2. Teoria da Representação: o Estado seria tratado como se fosse
incapaz. O Estado deve ter um tutor e curador que o representaria nos
atos que praticar. Não é aceita no Brasil, pois o Estado não é incapaz,
ele responde por seus atos.
3. Teoria da Imputação ou do Órgão: o Estado e o agente têm relação
que decorre da previsão legal. É imputado ao agente a própria vontade
do Estado. O Estado manifesta sua vontade por meio de seus órgãos.
Quando o agente público se manifesta, é considerado que o próprio
Estado se manifestou. Explica a figura do funcionário de fato que é
aquele cuja investidura foi irregular, mas cuja situação tem aparência
de legalidade.
11. (FCC - 2012 - TJ-PE - Analista Judiciário) Em relação
aos órgãos e agentes da Administração Pública é correto afirmar:
a) a atuação dos órgãos não é imputada à pessoa jurídica que eles integram,
mas tendo a prerrogativa de representá-la juridicamente por meio de seus
agentes, desde que judiciais.
b) a atividade dos órgãos públicos não se identifica e nem se confunde com a
da pessoa jurídica, visto que há entre a entidade e seus órgãos relação de
representação ou de mandato.
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c) os órgãos públicos são dotados de personalidade jurídica e vontade própria,
que são atributos do corpo e não das partes porque estão ao lado da estrutura
do Estado.
d) como partes das entidades que integram os órgãos são meros instrumentos
de ação dessas pessoas jurídicas, preordenados ao desempenho das funções
que lhe forem atribuídas pelas normas de sua constituição e funcionamento.
e) ainda que o agente ultrapasse a competência do órgão não surge a sua
responsabilidade pessoal perante a entidade, posto não haver considerável
distinção entre a atuação funcional e pessoal.
Resolução:
O órgão atua em nome da pessoa jurídica que ele integra, não há
representação, a pessoa jurídica tem capacidade, já os órgãos, em função de
não terem personalidade jurídica, em regra, não possuem capacidade.
Alternativas “a” e “b” incorretas.
Órgãos não possuem capacidade jurídica. Alternativa ”c” incorreta.
Havendo excesso na atuação do servidor, vimos que isto pode ocasionar a
responsabilização do Estado e o agente pode responder perante a
administração.
Gabarito: D
Esquematizando:
TEORIA DO MANDATO
• Estado e Agente Público celebram um contrato de mandato
• O Agente Público atua em nome da pessoa jurídica do Estado
• Crítica: como o Estado celebra um contrato com o agente público se não
tem vontade própria sem ele?
TEORIA DA REPRESENTAÇÃO
•
• O Agente Público é representante do Estado por força de lei
• Equipara-se o Agente Público à figura do tutor/curador, que representa
incapazes
• Crítica: Como o Estado confere representantes a si mesmo?
Se o
Estado é incapaz e precisa de representante, como poderá ser
responsabilizado, conforme prevê a Constituição Federal (art. 37, § 6º)?
• Art. 37. §6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
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TEORIA DO ÓRGÃO OU TEORIA DA IMPUTAÇÃO
•
•
•
•
•
•
Teoria adotada no Brasil
Relação entre Estado e Agente Público decorre de imputação legal
O Estado manifesta sua vontade por meio dos órgãos
A vontade do Estado é imputada ao Agente Público
A vontade do Agente Público se confunde com a vontade do Estado
Segundo disposto na própria Constituição Federal, somente por lei
podem ser criados e extintos órgãos públicos. Lembram-se daquela diferença
importantíssima que falamos na aula passada a respeito da possibilidade de o
chefe do Poder Executivo utilizar decreto autônomo para extinção de funções e
cargos públicos quando vagos.
Vamos comparar os dispositivos constitucionais:
Art. 84. ”Compete privativamente ao Presidente da República:
VI – dispor, mediante decreto, sobre
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;”
Art. 88. “A lei disporá sobre a criação e extinção de Ministérios e
órgãos da administração pública.”
Esquematizando:
Funções / Cargos VAGOS
Órgão
Podem ser extintos
mediante decreto
autônomo
Criação e extinçao
somente mediante
LEI
12. (Cespe – TJ/TJ RR/2012) Tanto a criação quanto a
extinção de órgãos públicos depende da edição de lei específica; contudo, a
estruturação e o estabelecimento das atribuições desses órgãos, desde que
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não impliquem aumento de despesa, podem ser processados por decreto do
chefe do Poder Executivo.
Resposta: Como visto acima a tanto a criação ou extinção dos órgãos
públicos necessitam de lei específica de iniciativa do chefe do executivo.
Entretanto, há certas disposições a respeitos dos órgãos públicos que podem
ser tratadas por meio de decretos do Poder Executivo (decretos autônomos),
desde que não haja aumento de despesa.
Gabarito: Correta
4.2.2 – Capacidade Processual dos Órgãos Públicos
Em função de não possuírem personalidade jurídica (unidades
administrativas despersonalizadas), os órgãos não possuem capacidade
processual, não podendo assumir, em nome próprio, direitos e obrigações.
Portanto, é a pessoa jurídica da qual o órgão faz parte que figura como um
dos polos na relação jurídica.
A incapacidade processual é regra, porém há exceções como é o caso
dos órgãos previstos pela própria Constituição Federal (órgãos independentes
e autônomos) que podem figurar como polo ativo para a defesa de suas
prerrogativas ou atribuições constitucionais (prerrogativas funcionais),
podendo impetrar mandado de segurança.
13. (2009/CESPE/TCU/Auditor) Em regra, os órgãos, por
não terem personalidade jurídica, não têm capacidade processual, salvo nas
hipóteses em que os órgãos são titulares de direitos subjetivos, o que lhes
confere capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas e
competências.
Resolução: como vimos acima, a regra é que os órgãos não possuem
capacidade processual, salvo os órgãos com validade diretamente
constitucional (independentes e autônomos) que pode entrar em juízo em
defesa de suas prerrogativas funcionais.
Gabarito: Certa
14. (2004/Esaf - IRB/Advogado) Órgãos e entidades
compõem a Administração Pública brasileira. Assinale no rol abaixo a
prerrogativa que todas as entidades possuem, mas que se faz presente
somente em alguns órgãos, de natureza constitucional, para a defesa de suas
atribuições institucionais:
a) autonomia funcional
b) orçamento próprio
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c) patrimônio próprio
d) capacidade judiciária
e) titularidade de serviços públicos
Resposta: Vimos que, em regra, os órgãos não possuem capacidade
processual, característica própria das autarquias, entretanto há exceções
relacionadas com os órgãos de natureza constitucional (independentes e
autônomos) que possuem capacidade processual para a defesa de suas
prerrogativas funcionais.
Gabarito: D
4.2.3 – Classificação dos Órgãos Públicos
Há várias classificações doutrinarias a respeito dos órgãos públicos.
Vamos aqui nos ater à classificação elaborada por Hely Lopes Meirelles por ser
a que é mais cobrada pelas bancas de concurso público.
I – Quanto a Posição Estatal:
•
Órgãos Independentes: são os diretamente previstos na CF, não
estando subordinados a ninguém, representam cada um dos poderes.
Gozam de independência política, autonomia administrativa e financeira para
definir as políticas públicas que serão adotadas pelo Estado.
Exemplo: Judiciário (STF, Tribunais Superiores, Juízes Singulares),
Executivo (Presidência, Governadoria, Prefeituras), Legislativo (Congresso,
Assembleias, Câmaras), TCU. Suas atribuições derivam diretamente da CF,
sendo precipuamente funções políticas e desempenhadas por agente públicos
conhecidos como agentes políticos.
•
Órgãos Autônomos: Possuem ampla autonomia administrativa e
financeira, caracterizam-se como órgãos diretivos, subordinado ou
vinculado aos órgãos independentes.
Exemplos: Ministérios, Secretarias, Advocacia Geral da União, etc.
• Órgãos Superiores: possuem poder de decisão, mas não possui
independência nem autonomia e atuam plenamente vinculados aos órgãos
autônomos, estão sujeitos ao controle hierárquico, realizam a coordenação
para a implementação das políticas públicas planejadas.
Exemplo: gabinetes, procuradorias, defensorias, secretarias.
• Órgãos de Execução ou Órgãos Subalternos: não possuem poder de
decisão, nem independência nem autonomia, atuam vinculados aos órgãos
hierarquicamente superiores para somente executarem as políticas
coordenadas e planejadas.
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•
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Exemplo: protocolos, almoxarifados, seções de expediente, de pessoal,
de portaria, etc.
Aqueles que não possuem qualquer
subordinação hierárquica ou funcional, há
Órgãos
somente o controle externo. São os órgãos
Independentes
de comando de cada um dos poderes,
previstos no texto constitucional.
Ex.: Casas Legislativas, Chefias do Executivo,
Tribunais, TCU.
POSIÇÃO
ESTATAL
Órgãos
Autônomos
Aqueles
logo
abaixo
dos
órgãos
independentes. Não têm independência, mas
têm autonomia e poder de decisão.
Ex.: Ministérios, Secretarias de Estado.
Órgãos
Superiores
Aqueles
subordinados
aos
órgãos
independentes e aos órgãos autônomos.
Não têm independência, não têm autonomia,
possuem apenas poder de decisão.
Ex.: Gabinetes, Procuradorias.
Órgãos
Subalternos
Aqueles que exercem atribuições de mera
execução. Não têm independência, não têm
autonomia, não têm poder de decisão.
Subordinados.
Ex.: Seções de Expediente, de Pessoal, de
Material, Portaria, Almoxarifado, Zeladoria.
II – Quanto a Estrutura:
• Órgãos Simples: possuem um só centro de competência, não possuem
ramificações, desdobramentos. Ou seja, não são subdivididos em sua
estrutura interna.
Exemplo: gabinetes, procuradorias.
• Órgãos Compostos: possuem outros órgãos agregados. Possuem em
sua estrutura diversos órgãos resultantes de desconcentração administrativa.
Exemplo: Ministérios, Secretarias de Educação, Presidência e Casa Civil.
OBS: Órgão Complexo não existe, somente há atos complexos (veremos a
classificação dos atos em aula específica).
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Órgãos
Simples
ESTRUTURA
Aqueles constituídos por um só centro de
competência, não estão subdivididos em
outros
órgãos,
não
possuem
ramificações em sua estrutura interna,
como superintendências ou secretarias,
unitários.
Ex.: Gabinete.
Órgãos
Compostos
Aqueles que possuem ramificações e outros
órgãos agregados à sua estrutura
interna, como as subdivisões regionais e
locais.
Ex.: Ministérios, Secretarias de Estado.
III – Quanto a Atuação Funcional – Agentes:
• Órgão Singular/Unipessoal: as decisões são tomadas por um só agente,
que ocupa a chefia ou é seu representante.
Exemplo: Presidência, Prefeitura, Juiz Singular.
•
Órgão Colegiado/Pluripessoais: as decisões são tomadas por mais de
um agente, mediante votação.
Exemplo: Casas Legislativas, Congresso Nacional, Tribunais, Câmaras.
Órgãos
Singulares
ATUAÇÃO
FUNCIONAL
Órgãos
Colegiados
Aqueles em que a tomada de decisão é
feita por um único agente, unipessoais.
Ex.: Presidência da República, Prefeitura
Municipal.
Aqueles em que a tomada de decisão é
coletiva, realizada mediante obrigatória
manifestação
conjunta
dos
membros,
pluripessoais.
Ex.: CONFAZ, CARF, Congresso Nacional,
Tribunais, Casas Legislativas.
Além desta classificação de Hely Lopes Meirelles, parte da doutrina
também classifica os órgãos quanto a sua posição territorial e quanto a seu
objeto. Vejamos:
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IV – Quanto ao território:
• Órgãos Centrais: Exercem atribuições em todo o território nacional.
Exemplo: Secretaria da Receita Federal, Ministérios.
• Órgãos Locais: têm uma atribuição restrita a um determinado local do
território.
Exemplo: Delegacias da Receita Federal de determinada localidade, Delegacias
de Polícia.
Aqueles que exercem atribuições em todo o
Órgãos
território nacional, estadual ou municipal.
Centrais
Ex.: Ministérios, Secretarias.
TERRITÓRIO
Órgãos
Locais
Aqueles que têm uma atribuição restrita a um
determinado local do território.
Ex.: Delegacias Regionais da Receita Federal,
Delegacias de Polícia, Postos de Saúde.
IV – Quanto ao objeto:
Órgãos Ativos: São aqueles que efetivamente prestam uma atividade ou
•
serviço.
Exemplo: Postos de saúde, escolas.
•
Órgãos Consultivos: São aqueles de mera consulta.
Exemplo: Procuradorias;
•
Órgãos de controle: São aqueles que exercem o controle do patrimônio
público, fiscalizam.
Exemplo: Tribunais de Contas.
Órgãos
Ativos
OBJETO
Aqueles que prestam uma atividade, efetivamente
prestam um serviço.
Ex.: Escola, Hospital.
Aqueles de mera consulta.
Órgãos
Consultivos Ex.: Procuradorias.
Aqueles que exercem controle, que fiscalizam.
Órgãos
de Controle Ex.: Tribunal de Contas.
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15. (Cespe – Notários/TJ-PI/2013) No que se refere à
estrutura da administração pública, aos agentes públicos e às atividades
administrativas, assinale a opção correta.
a) Quanto à posição hierárquica, consideram-se órgãos públicos superiores
aqueles dotados de autonomia administrativa, financeira e técnica.
b) Para a aplicação, no caso concreto, da teoria do órgão, cujo fundamento é o
princípio da imputação volitiva concreta, é indispensável a presença de um
agente público, legitimamente investido no exercício da atividade do órgão,
não se compatibilizando essa teoria com a denominada função de fato ou com
o exercício de atividade por agente de fato.
c) A atividade administrativa pode ser realizada independentemente dos
parâmetros estabelecidos pela lei.
d) O princípio da publicidade, que rege o exercício das atividades
administrativas, não autoriza a ação administrativa a divulgar informações de
ofício, ainda que estas sejam de interesse público.
e) Conforme a teoria do órgão, fundamentada na noção de imputação volitiva,
os órgãos públicos, embora não sejam pessoas, podem exercer funções
superiores e direção ou funções meramente executivas.
Resposta: em relação á posição hierárquica, os órgãos públicos podem ser
independentes, autônomos, superiores e subalternos. Os superiores são
aqueles que em regra desempenha as funções de direção e comando, porém
respeitando o controle hierárquico de sua chefia, não possuindo autonomia
administrativa nem econômica.
A teoria da imputação volitiva a ser estudada adiante é utilizada para justificar
os atos praticados pelo “funcionário de fato”, que é aquele cuja investidura no
cargo público se deu com algum vício, porém seus atos possuem aparência de
serem regulares. Portanto incorreta em função de justamente ser referente a
uma situação onde houve investidura ilegítima por parte do agente.
Toda atuação administrativa deve estar em consonância com a determinação
legal, de forma que o agente somente pode fazer o que a lei permitir, ao
contrario do particular que pode fazer tudo aquilo que a lei não proibir.
O princípio da publicidade estabelece que toda atuação administrativa deve se
dar de forma transparente. A lei 12.527/11, em seu art. 3o, II, estabelece que
a divulgação de informações de interesse público independe de solicitação.
Gabarito: E
16. (Cespe – TJDFT/2013) Os órgãos públicos classificamse, quanto à estrutura, em órgãos singulares, formados por um único agente,
e coletivos, integrados por mais de um agente ou órgão.
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Resposta: Quanto à estrutura, os órgão classificam-se em simples, aqueles
que possuem apenas um centro de competências e compostos, aqueles que
possuem mais de um centro de competências, ou seja, podemos dizer que há
desconcentração nos órgãos compostos.
Quanto a situação funcional podem ser singulares ou coletivos.
Gabarito: Errada
17. (Cespe – MPTCDF/2013) A atuação do órgão público é
imputada à pessoa jurídica a que esse órgão pertence.
Resposta: a teoria do órgão estabelece exatamente isto, em função de o
órgão não possuir personalidade jurídica, sua atuação é imputada à pessoa
jurídica a que ele pertence.
Gabarito: correto.
18. (Cespe - Médico/PC ES/2010) Em relação à posição
estatal, as casas legislativas e a chefia do Poder Executivo e dos tribunais
classificam-se como órgãos superiores.
Resposta: quanto à posição estatal os órgãos
independentes, autônomos, superiores e subalternos
são
classificados
em
As casas legislativas (Senado, Câmara dos Deputados, Assembleias
Legislativas e Câmaras Municipais) e a chefia do Poder Executivos são
classificados como independentes em função de se originarem diretamente da
Constituição Federal.
Os órgãos superiores são aqueles que possuem capacidade de comando,
direção.
Gabarito: Errado.
19. (Cespe - Médico/PC ES/2010) Consideram-se, em
relação à estrutura, os ministérios e as secretarias de estado como órgãos
compostos.
Resposta: Em relação à estrutura os órgãos podem ser classificados em
simples ou compostos. Os simples são aqueles um só centro de competência,
já os compostos são aqueles que possuem mais de um centro de
competências. Em regra, os ministérios e secretarias atuam por meio de seus
conselhos e subsecretarias, portanto, em regra, são classificados em órgãos
compostos.
Gabarito: Correto.
Resumindo:
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Integram a estrutura da Administração direta ou
da Administração indireta.
Criação e extinção dependem de lei.
Não têm personalidade jurídica.
Quem responde pelos atos é a pessoa jurídica.
São resultado da técnica de organização
administrativa desconcentração.
Não possuem patrimônio próprio.
Órgãos
Públicos
Têm CNPJ apenas para fins fiscalizatórios dos
fluxos dos recursos públicos.
Não celebram contratos, em regra. São apenas os
gestores do contrato.
Quem celebra contrato é a pessoa jurídica.
Exceção: Contrato de Gestão (art. 37, §8°, CF)
Alguns possuem autonomia gerencial,
orçamentária e financeira.
Não têm capacidade processual, em regra.
Exceção: em busca de prerrogativas funcionais.
Constituição Federal: Art. 37. §8º A autonomia gerencial, orçamentária e
financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá
ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de
metas de desempenho para o órgão ou entidade (...).
4.3 – Administração Indireta
Vimos que é por meio da descentralização que surge a figura da
administração indireta. Administração indireta é formada pelo conjunto de
pessoas administrativas (pessoas jurídicas), como autarquias e empresas
públicas, que exercem suas atividades administrativas de forma
descentralizada. São vinculadas à administração.
Vejamos o que o decreto-lei 200/67, em seu artigo 4o estabeleceu a
respeito de administração indireta:
Art. 4° “A Administração Federal compreende:
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II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas.
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração
Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência
estiver enquadrada sua principal atividade. ”
Apesar de as disposições do Decreto-Lei 200/67 serem específicas ao
Poder Executivo Federal, as outras esferas de governo (estados, Distrito
Federal e municípios) têm como referencia importante o disposto em seus
artigos como forma de organização administrativa.
20. (Cespe – APGI/Administração/INPI/2013) A
incumbência da administração pública federal no Brasil está diretamente
ligada à presidência da República e aos ministérios.
Resposta: Vejamos o que está estabelecido no DL 200/67, art. 4o:
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados
na estrutura administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) Fundações públicas.
Portanto, pode-se falar que a incumbência da administração pública federal no
Brasil está diretamente ligada à presidência da República e aos ministérios.
Gabarito: Correto.
A descentralização administrativa é um instituto que tem por finalidade
a “delegação” de funções específicas para pessoas jurídicas diversas dos
órgãos dos entes políticos para que, de forma especializada os serviços
públicos sejam prestados mais eficientemente. Essas pessoas jurídicas são
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vinculadas (não existe relação hierárquica) ao ente estatal que o delegou tal
função de forma que é possível ser feito o controle e avaliação de
desempenho.
Conforme veremos adiante, a regra é que as pessoas jurídicas da
administração indireta são criadas para a prestação de um serviço público,
entretanto, existem empresas públicas e sociedades de economia mista que
são criadas para explorar a atividade econômica em sentido estrito. Vejamos o
artigo 173 da CF:
Art. 173. “Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.” (grifo
nosso)
Administraçao indireta
Regra
Exceção
Serviço público
Atividade econômica (seg. Nacional /
relevante interesse coletivo)
Criação das entidades da administração indireta
Segundo disposto no artigo 37, XIX da Constituição Federal, para que
seja criada uma entidade da administração indireta é necessário que seja
editada lei. Conforme veremos, a depender do caso, tal entidade será criada
diretamente pela lei ou terá sua criação autorizada pela lei.
“XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação”
Tal dispositivo legal se refere ao princípio da legalidade para a criação
de entidades integrantes da administração indireta. Em ambos os casos é
necessária lei (criação legal ou autorização legal). Observação importante se
refere ao fato de como as autarquias (pessoas jurídicas de direito público) são
criadas diretamente pela lei, automaticamente adquirem personalidade
jurídica, enquanto que as demais entidades integrantes da administração
indireta (natureza jurídicas de direito privado) somente adquirem
personalidade jurídica com a inscrição de seus atos constitutivos no registro
público competente.
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Fundação Públia /
Empresa Pública /
Sociedade de Econimia
Mista
Autarquia
• Criaçao por lei específica
• Personalidade jurídica
"automática"
• Autorização Legal para a
criação
• Personalidade jurídica com
registro dos atos
constitutivos
Da mesma forma que ocorre para a criação das pessoas jurídicas que
compõem a administração indireta, sua extinção somente pode se dar por lei.
Assim como, a criação de subsidiárias destas entidades depende de lei
específica.
Com relação ao disposto no final do inciso XIX do artigo 37 da
Constituição Federal, lei complementar é o instrumento legal usado para
definir as áreas de atuação das fundações públicas.
Cria
Autarquias
Lei ordinária
específica
Empresas Públicas
Autoriza
instituição
Sociedades de Economia Mista
Fundações Públicas
Lei Complementar
Define as áreas de atuação
Conforme visto anteriormente, a administração pública direta cria essas
entidades de forma que o serviço público seja prestado de forma mais
eficiente por entidades dotadas de competências específicas. Isto decorre do
princípio da especialidade, portanto, tais entidades somente podem atuar na
área para qual foram criadas.
Autonomia das entidades da administração indireta
As pessoas administrativas integrantes da administração indireta
possuem autonomia administrativa e patrimônio próprio. Como falado
anteriormente, não há relação hierárquica entre o entre estatal e a entidade, o
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que existe é uma vinculação que permite ai ente um controle finalístico
(tutela), por meio do qual o ente verifica o cumprimento das funções que
foram atribuídas para a entidade.
Vejamos o que estabelece o Decreto-Lei 200/67 a respeito da
supervisão ministerial (nome dado ao controle finalístico na esfera federal):
Art. 19. “Todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou
indireta, está sujeito à supervisão do Ministro de Estado
competente, excetuados unicamente os órgãos mencionados no art.
32, que estão submetidos à supervisão direta do Presidente da
República.
Parágrafo único. A supervisão ministerial exercer-se-á através da
orientação, coordenação e controle das atividades dos órgãos
subordinados ou vinculados ao Ministério, nos termos desta lei.”
(grifo nosso)
21. (Cespe – ATA/MI/2013) Toda pessoa jurídica da
administração pública indireta, embora não se subordine, vincula-se a
determinado órgão da estrutura da administração direta, estando, assim,
sujeita à chamada supervisão ministerial.
Resposta: Vimos que apesar de não haver hierarquia entra a administração
direta e as entidades da administração indireta, á o que a doutrina chama de
supervisão ministerial, ou seja, tais entidade estão vinculadas a determinado
órgão da administração direta que realiza o controle finalístico dos atos das
entidades da administração indireta.
Gabarito: Correta
22. (FCC - 2013 - AL-PB – Procurador) É característica do
regime jurídico das entidades da Administração Indireta:
a) a existência de entidades de direito público, como as autarquias e empresas
públicas, dotadas de prerrogativas semelhantes às dos entes políticos.
b) a ausência de subordinação hierárquica entre as pessoas administrativas
descentralizadas e os órgãos da Administração Direta responsáveis pela sua
supervisão.
c) a obrigatoriedade de contratação de pessoal das entidades descentralizadas
por meio do regime celetista.
d) que a existência legal das entidades descentralizadas decorra diretamente
da promulgação de lei instituidora
e) a obediência de todas as entidades descentralizadas à Lei Complementar no
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
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Resposta: Conforme visto na parte teórica, uma das características da
administração indireta é a ausência de hierarquia entre o ente estatal e a
entidade competente, o que há é vinculação.
A alternativa “d” está incorreta, somente as autarquias são criadas
diretamente pela lei, as demais entidades têm sua criação autorizada pela lei.
As demais alternativas serão estudadas com o decorrer da aula.
Gabarito: “b”
Esquematizando:
Têm personalidade jurídica própria
São resultado da descentralização por
outorga / delegação
Têm patrimônio e receita própria
Entidades da
Administração
Indireta
Não há subordinação à Administração Direta,
apenas vinculação
Possuem autonomia técnica, administrativa
e financeira
Sujeitas ao controle finalístico da
Administração Direta
Criação e extinção dependem de lei
23.
(CESPE
TEFC/Apoio
Técnico
e
Administrativo/Técnica Administrativa/2007) Julgue os itens a seguir,
acerca da organização administrativa da União. A administração direta é o
conjunto de órgãos que integram a União e exercem seus poderes e
competências de modo centralizado, ao passo que a administração indireta é
formada pelo conjunto de pessoas administrativas, como autarquias e
empresas públicas, que exercem suas atividades de forma descentralizada.
Resposta: A atuação administrativa pode se dar de forma centralizada,
através dos órgãos públicos ou através de entidades com personalidade
jurídica que compõem a administração indireta, através do processo de
descentralização administrativa.
Gabarito: Certa.
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4.3.1 - Autarquias
São pessoas jurídicas de direito público criadas por lei específica
(princípio da legalidade), com capacidade de auto-administração, para o
desempenho de serviço público típico de Estado (saúde, educação, previdência
social, etc.) de forma descentralizada, mediante controle administrativo
(finalístico ou supervisão) exercido nos limites da lei.
São entidades integrantes da administração indireta. De forma geral, a
doutrina conceitua autarquia como sendo um Serviço Público Personificado,
desta forma, somente deve ser feita a outorga (titularidade e execução) de
serviço público às autarquias e não podem atuar na área econômica ainda esta
atuação seja de interesse social (a atuação estatal na área econômica fica
restrita às empresas públicas e sociedades de economia mista).
Em função de as autarquias desempenharem funções típicas estatais,
assim como sua natureza ser de pessoa jurídica de direito público, tanto as
prerrogativas como os deveres, privilégios e restrições que o Estado possui
para o desempenho de sua função são outorgados pelo ordenamento jurídico a
elas.
24. (Cespe – Técnico Administrativo/ANTT/2013) As
autarquias submetem-se ao regime jurídico de direito privado quanto a
criação, extinção, poderes, prerrogativas e privilégios.
Resposta: as autarquias são pessoas jurídicas de direito público.
Gabarito: Errado.
25. (Cespe – Técnico Administrativo/ANTT/2013) As
autarquias só podem ser criadas pela União.
Resposta: as autarquias são uma das entidades que podem ser criadas pelos
entes públicos para a prestação de serviços públicos de forma descentralizada
por meio da administração indireta. Podem ser criadas por todas pessoas
políticas (União, estados, Distrito Federal e municípios).
Gabarito: Errado.
26.
(Cespe
–
APGI/Administração/INPI/2013)
Compreendem-se como entidades da administração direta, dotadas de
personalidade jurídica própria, as autarquias, empresas públicas, sociedades
de economia mista e fundações públicas.
Resposta: tais entidades são dotadas de personalidade jurídica própria,
porém compõem a administração indireta.
Gabarito: Errada
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São exemplos de prerrogativas funcionais das autarquias:
- os seus atos administrativos gozam da presunção de legitimidade e
veracidade;
- os seus bens são inalienáveis (em regra), imprescritíveis (não
estão sujeitos a usucapião) e impenhoráveis (pagamento de dívidas por
precatórios);
Inalienáveis (enquanto afetados)
Bens das
Autarquias
Imprescritíveis (não sujeitos a usucapião)
Impenhoráveis (pagamento de dvidas por
precatórios)
- possuem imunidade tributária, em relação aos impostos que incidem
sobre seu patrimônio, bens e serviços, desde que vinculados a suas
atividades essenciais, ou às delas decorrentes (art. 150, VI, “a” e § 2º, da
Constituição);
- prazos processuais inerentes à Fazenda Pública (dobro para
recorrerem de sentenças que lhes sejam desfavoráveis e o prazo em
quádruplo para contestarem);
Recorrer
DOBRO
Contestar
QUADRUPLO
Prazos
Processuais
- As dívidas passivas (crédito em favor de terceiros) prescrevem em
cinco anos;
- Sujeitas ao duplo grau de jurisdição: em litigio judicial, caso uma
autarquia perca a lide em juízo singular, a causa “sobe” para o tribunal
competente de forma automática (exceto para as causas até 60 salários
mínimos e em causas que existam jurisprudência do STF ou Súmula de
tribunal Superior), sem a necessidade de a autarquia interpor recurso (é o que
se denomina de reexame necessário).
- As causas (comuns) em que autarquias federais são partes são
julgadas na Justiça Federal, salvo as de acidentes de trabalho (de
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Autarquia Federal
competência da Justiça Estadual) e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do
Trabalho (art. 109, I, CF/88). Para as autarquias estaduais e municipais, a
competência para causas comuns é da Justiça Estadual.
Regra
(causas comuns)
Justiça Federal
Acidente de Trabalho
Excessões
Justiça do Trabalho
Justiça Eleitoral
27. (Cespe - AJ TJDFT/Judiciária/2013) Nos litígios
comuns, as causas que digam respeito às autarquias federais, sejam estas
autoras, rés, assistentes ou oponentes, são processadas e julgadas na justiça
federal.
Resposta: Conforme vimos acima, art. 109, I da Constituição Federal de 88
estabelece que as causas comuns, nas quais autarquia federal seja autora, ré,
assistente ou oponente, devem ser julgadas na Justiça Federal.
Gabarito: Correto
- possibilidade de alteração unilateral dos contratos celebrados;
- podem requisitar bens de particulares;
- possuem a prerrogativa de promover desapropriações;
Em contrapartida, vamos ver algumas restrições que são impostas às
autarquias:
- devem realizar concurso público para poderem contratar servidores
para cargos efetivos;
28. (Cespe – SERPRO/2013) Os servidores das autarquias
sujeitam-se ao regime jurídico único da entidade-matriz.
Resposta: Vejamos o que está disciplinado no art. 39 da Constituição
Federal:
Art. 39. “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e
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planos de carreira para os servidores da administração pública
direta, das autarquias e das fundações públicas.”
Portanto, segundo a CF, vigora o regime jurídico único para os servidores da
administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.
Portanto, os servidores de tais entidades sujeitam-se ao regime jurídico único
da entidade política que as criou.
Gabarito: Correto.
- a aquisição de bens e serviços deve ser feita através de processo
licitatório, nos termos da Lei nº 8.666/93;
- estão sujeitas ao controle por parte dos tribunais de contas;
Apesar de possuírem maior autonomia administrativa em relação ao
Poder Executivo, a doutrina majoritária aceita que é possível que das decisões
das autarquias caiba recurso à Administração Central, são os chamados
recursos hierárquicos impróprios.
Tais recursos tem este nome em função de as entidades da
administração indireta não estarem hierarquicamente relacionadas com a
administração direta. Para esta parte da doutrina, para que seja possível o
recurso hierárquico impróprio, deve ter havido previsão na lei que instituiu a
entidade e está restrito ao âmbito do Poder Executivo.
A nomeação dos dirigentes das autarquias é ato privativo do Presidente
da República para as autarquias federais (artigo 84, XXV da CF) e, por
simetria, do Governador, nos estados e no Distrito Federal e dos Prefeitos nos
municípios. Em casos especiais (Banco Central por exemplo), é possível que
seja necessária prévia aprovação do Senado (em caso de autarquia federal)
para a nomeação de seus dirigentes (artigo 84, XXV da CF, combinado com o
artigo 53,III,”f” da CF).
Art. 84. “Compete privativamente ao Presidente da República:
XIV - nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os
Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais
Superiores, os Governadores de Territórios, o ProcuradorGeral da República, o presidente e os diretores do banco
central e outros servidores, quando determinado em lei;
XXV - prover e extinguir os cargos públicos federais, na
forma da lei;
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
III - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição
pública, a escolha de:
f) titulares de outros cargos que a lei determinar”;
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Questão interessante se refere ao fato de que somente para a
nomeação pode ser exigida prévia autorização por parte do Senado
Federal, não podendo nem a lei que instituir determinada autarquia
estabelecer tal dispositivo para a exoneração dos dirigentes das autarquias.
Nomeaçao de
Dirigentes
Pode ser prevista pela
CF ou por lei
Exoneração de
Dirigentes
Nem a lei que instituir
a autarquia pode fazer
esta previsão
Prévia aprovação
Legislativa
Conforme foi visto, as autarquias possuem capacidade apenas
administrativa, não possuindo capacidade política (editar normas primárias),
ou seja, administram a si próprias de acordo com as regras contidas na lei que
as instituiu.
Segundo a doutrina majoritária, as autarquias podem ser divididas em
subespécies:
Comuns ou
ordinárias
Profissionais
ou
corporativas
Sob Regime
Especial
Autarquias
Geográficas
ou territoriais
Fundacionais
Associações
Públicas
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Podemos ainda elencar como sendo prerrogativa das autarquias os
seguintes privilégios:
- isenção de custas judiciais, salvo no caso de obrigação de reembolsar
despesas judiciais feitas pela parte vencedora do litígio (Lei 9.289/1996, art.
4º, I e parágrafo único);
- e, segundo Súmula No 644 do STF e Lei 9.469/1997, art. 9º, despensa de
instrumento de mandato por parte do titular do cargo de procurador de seu
quadro de pessoal, para a prática de atos processuais em juízo;
Súmula nº 644/STF: “Ao titular do cargo de procurador de autarquia
não se exige a apresentação de instrumento de mandato para
representá-la em juízo.”
29. (Cespe – Procurador Geral/AGU/2013) As
autarquias, que adquirem personalidade jurídica com a publicação da lei que
as institui, são dispensadas do registro de seus atos constitutivos em cartório
e possuem as prerrogativas especiais da fazenda pública, como os prazos em
dobro para recorrer e a desnecessidade de anexar, nas ações judiciais,
procuração do seu representante legal.
Resposta: Vimos que a autarquia é posso jurídica de direito público criada
por meio de lei especifica, portanto fica afastada a necessidade de inscrição de
seus atos constitutivos, possuem prerrogativas próprias da fazenda pública e,
segundo sumula do STF, despensa de instrumento de mandato por parte do
titular do cargo de procurador de seu quadro de pessoal, para a prática de
atos processuais em juízo; Gabarito: Correta
30. (Cespe - AA/PRF/2012) São exemplos de
prerrogativas estatais estendidas às autarquias a imunidade tributária
recíproca e os privilégios processuais da Fazenda Pública.
Resposta: vimos que este é um das prerrogativas que as autarquias
possuem. Gabarito: Correto
1 – AUTARQUIAS COMUNS/ORDINÁRIAS: são aquelas que não
apresentam nenhuma peculiaridade. Na esfera federal, se enquadra
integralmente no regime estabelecido pelo Decreto-Lei 200/67, nas outras
esferas de governo enquadram-se no regime que os respectivos entes
federados estabeleçam ara suas entidades. EX: INSS, IBAMA, UFMS, INCRA.
2 - SOB REGIME ESPECIAL: são autarquias que possuem certos
privilégios específicos conferidos pela lei que as instituiu de modo que é
aumentada sua autonomia quando comparadas com as autarquias comuns.
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Em regra são criadas com a finalidade de regularem certos setores da
atividade econômica ou administrativa.
São exemplos as agencias reguladoras, o BACEN, Universidades
Públicas (seus dirigentes são escolhidos por votação e também porque têm
maior liberdade pedagógica).
Alguns dos privilégios conferidos às autárquicas podemos citar o
mandato fixo de seus dirigentes que não podem ser exonerados antes do
término do mandato, salvo por falta grave e poder normativo (normas
secundárias de caráter eminentemente técnico).
O “regime especial” conferido às autarquias não é um regime especial
específico que é aplicado a todas autarquias que recebem esta qualificação.
Cada autarquia “sob regime especial” recebe certas prerrogativas
especificas relacionadas com suas finalidades essenciais, geralmente
possuem maior autonomia em relação ao ente instituidor.
3 - FUNDACIONAIS: são fundações públicas instituídas diretamente por lei
específica, cuja natureza jurídica é de direito público. Vimos que a regra
quando falamos de fundações públicas é que a lei somente autoriza sai
criação, entretanto, em casos excepcionais, a lei pode criar diretamente a
fundação. Neste caso, a doutrina denomina esta fundação pública, entidade
integrante da administração indireta, como sendo uma verdadeira autarquia
fundacional. Segundo a doutrina, a distinção entre autarquia e fundação
pública de direito público é meramente conceitual, pois, como vimos, as
autarquias podem ser consideradas um serviço personificado, enquanto que a
fundação de direito público seria um patrimônio personificado.
CARACTERÍSTICAS DAS AUTARQUIAS E DAS FUNDAÇÕES
PÚBLICAS DE DIREITO PÚBLICO (AUTARQUIAS FUNDACIONAIS)
•
Pessoas jurídicas de direito público
•
Criadas por lei ordinária específica
•
Prestam serviços públicos
•
Gozam das prerrogativas típicas dos entes políticos
•
Seus bens se enquadram como bens públicos
•
Seus atos e contratos, em regra, são atos e contratos
administrativos
•
Sujeitas ao regime de precatório
•
Seus débitos com terceiros prescrevem em 5 anos
•
Sujeitam-se à regra da responsabilidade objetiva do Estado
•
Dever de licitar, nos termos da Lei n. 8.666/93
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4 - ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS: criação recente em nosso ordenamento
jurídico, esta entidade se forma quando entes políticos se reúnem e tendo
uma finalidade comum celebram um contrato de consórcio. Deste contrato
nasce uma nova pessoa jurídica chamada de ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS que
são pessoas jurídicas de direito público. Vejamos o que está estabelecido no
artigo 41, IV, do Código Civil:
Art. 41. “São pessoas jurídicas de direito público interno:
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;”
Outra questão interessante a respeito das associações públicas se
relaciona com os consórcios públicos. Os consórcios públicos são pessoas
jurídicas formadas exclusivamente por entes políticos (União, estados, Distrito
Federal e municípios) para estabelecer relações de cooperação federativa,
inclusive com a realização de objetivos de interesse comum. Veremos que os
consórcios públicos podem ter natureza jurídica tanto de direito público quanto
de direito privado. Quando forem de direito público, serão considerados
associações
públicas
e
terão
natureza
autárquica,
integrante,
simultaneamente, da administração indireta de mais de um ente federado autarquia multifederada ou interfederativa.
Consórcio Público
Direito Público
Direito Privado
- Associação Pública
- Associação civil
- Natureza autárquica;
- Ato constitutivo deve ser
registrado no Registro Civil de
Pessoas Jurídicas
- Autarquia multifederada;
O representante legal será eleito dentre os Chefes do Executivo dos
entes que integram o consórcio público. Lembrando que o consórcio está
sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial do TC ligado ao
representante legal. O consórcio público pode ser contratado com dispensa
de licitação, pelos entes da Administração Direta ou Indireta dos entes da
Federação consorciados. A União só participará de consórcio público em que
também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados
os Municípios consorciados. Não pode haver consórcio público celebrado entre
um estado e município de outro estado.
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Cabe frisar que A União não poderá formar um consórcio público
diretamente com um Município sem a participação do Estado no qual este
Município se encontra, também não poderão ser formados consórcios públicos
entre um Estado e um Município integrante de outro Estado.
Por outro lado, para o consórcio com personalidade de direito privado
a lei não esclarece se integram ou não a administração indireta dos entes
federados que o formaram. Segundo Mari Sylvia Zanella di Pietro, não faz
sentido um ente público instituir uma entidade administrativa para
desempenhar serviço público sem que essa entidade integre sua
administração, como se fosse uma entidade de direito privado.
Apesar de certa divergência doutrinaria a respeito de integrar ou não a
administração pública, o consórcio público de direito privado, deverá observar
as normas de direito público em relação à licitação, celebração de contratos,
prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação
das Leis do Trabalho - CLT.
O consórcio será constituído por contrato, cuja celebração dependerá
de prévia subscrição de protocolo de intenções, que é um contrato preliminar
que ratificado pelos entes da Federação converte-se em contrato de consórcio
pública. Cada ente federado participante do consórcio deverá aprovar uma lei
que ratifique o protocolo de intenções. Sendo retificado, estará celebrado o
contrato e o consórcio público estará constituído.
Pode ser que na lei que cada ente aprove, haja uma reserva, o que é
chamada de consorciamento parcial ou condicional. Tais reservas devem
ser aceitas pelos demais entes consorciados para que tenha validade.
Na formação dos consórcios públicos, há a previsão de duas espécies de
contratos: o contrato de rateio e o contrato de programa.
O contrato de rateio determina a forma como os repasses de recursos
de cada ente federado que compõe o consórcio. Em regra, os contratos são
formalizados em cada exercício financeiro e, em regra, seu prazo de vigência
não será superior ao das dotações que suportam tais contratos, exceto de
houver previsão no plano plurianual ou haja previsão de cobrança de tarifas
caso o objeto seja a prestação de serviço público.
Havendo falta de repasse de verba por parte de um ente federado de
acordo com o contrato de rateio, tal ente pode ser suspenso da participação
do consórcio público e, caso não seja regularizada tal falta de repasse, tal ente
pode até ser excluído do consórcio.
O contrato de programa se relaciona com a forma como será
prestado o serviço público (obrigação de cada ente, forma de prestação, etc.).
O contrato de programa pode ser celebrado diretamente pelas entidades que
integram a administração indireta dos entes consorciados, desde que haja tal
previsão no contrato do consórcio.
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Contrato de rateio
Forma dos
repasses De
recursos
Contrato
Programa
Forma de
prestação dos
serviços
Consórcio
Público
Também há a previsão de que o contrato de programa permaneça
vigente mesmo após a extinção do consórcio público, de forma que não haja
descontinuidade na prestação do serviço público. Vejamos o que está
disciplinado nos §§ 4o e 5o da lei 11.107/05:
§ 4o “O contrato de programa continuará vigente mesmo quando
extinto o consórcio público ou o convênio de cooperação que
autorizou a gestão associada de serviços públicos.
§ 5o Mediante previsão do contrato de consórcio público, ou de
convênio de cooperação, o contrato de programa poderá ser
celebrado por entidades de direito público ou privado que integrem
a administração indireta de qualquer dos entes da Federação
consorciados ou conveniados.”
5 - GEOGRÁFICAS/TERRITORIAIS: são os territórios federais criados pela
União, atualmente inexistentes em nosso ordenamento – na verdade não tem
nada de autarquia porque autarquia é entidade administrativa criada para
prestar serviço público, e o Território não tem essa finalidade.
6 - PROFISSIONAIS/CORPORATIVAS: são as autarquias formadas a partir
de uma base associativa, também chamadas de Conselhos Profissionais,
são incumbidas da inscrição dos profissionais e de fiscalizar suas atividades
em suas áreas de competência. Os Conselhos de Classe por exercerem poder
de polícia e em nome da segurança jurídica o conselho de classe não pode ter
natureza privada.
Alguns autores e o STJ se referem aos Conselhos de Classe como sendo
uma autarquia “sui generis”, por desempenharem atividade típica de Estado,
poder de polícia, mas não estão vinculados a algum órgão Ministerial.
O STF confirma a natureza autárquica dos Conselhos como podemos
verificar no recurso extraordinário 539.224:
“Os conselhos de fiscalização profissional, posto autarquias criadas
por lei e ostentando personalidade jurídica de direito público,
exercendo atividade tipicamente pública, qual seja, a fiscalização do
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exercício profissional, submetem-se às regras encartadas no art. 37
II, da CB/1988, quando da contratação de servidores.”
São exemplos dos Conselhos de Classe os Conselhos Regionais de
Odontologia (CRO), os Conselhos Regionais de Medicina Veterinária (CRMV),
etc.
A OAB, para o STF é um serviço público independente, não sujeito a
controle ou fiscalização, por conta de suas características específicas, não
tendo natureza autárquica ou fundacional.
Vejamos como o STF se refere à OAB (ADIN 3.026):
"Não procede a alegação de que a Ordem dos Advogados do Brasil –
OAB sujeita-se aos ditames impostos à administração pública direta
e indireta. A OAB não é uma entidade da administração indireta da
União. A Ordem é um serviço público independente, categoria
ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito
brasileiro. A OAB não está incluída na categoria na qual se inserem
essas que se tem referido como ‘autarquias especiais’ para
pretender-se afirmar equivocada independência das hoje chamadas
“agências”. Por não consubstanciar uma entidade da administração
indireta, a OAB não está sujeita a controle da administração, nem a
qualquer das suas partes está vinculada...”.
Resumo de Autarquias:
Criação
extinção
e Lei específica de iniciativa do chefe do executivo caso seja
uma autarquia ligada e este Poder - Princípio da simetria
Natureza Jurídica
Pessoa jurídica de direito público.
Atividade
desenvolvida
Atividades típicas da administração pública – prestação de
serviço público;
- Auto administra: administra a si própria segundo a lei
que a instituiu
Atos e contratos
Em regra são atos administrativos - estendem-se a ela os
poderes, privilégios e restrições que o Estado dispõe para
desempenho da função administrativa.
Dirigentes
Investidos na forma prevista na lei instituidora, nomeação
privativa do chefe do Executivo. Pode ser exigida prévia
aprovação por parte do Senado Federal.
Pessoal
Quem trabalha em autarquia é servidor público e segue
todo o regime próprio ao servidor público (estatutário).
Licitação
A regra é licitar, salvo inexigibilidade e dispensa de
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licitação.
Responsabilidade
civil
Responde de forma objetiva, por danos causados a
terceiros- art. 37, §6°, CF (prazo prescricional de 5 anos)
Bens
Bens públicos, aplicam-se todos os atributos dos bens
públicos das pessoas políticas (impenhorabilidade,
imprescritibilidade,
impossibilidade
de
oneração,
inalienabilidade)
Pagamento
dívidas
de Precatórios – art. 100, CF (Cada autarquia tem a sua “fila
própria” para pagamento).
Prazos
processuais
Dobro para recorrer e em Quádruplo para contestar.
Tributação
Imunidade tributária recíproca quanto aos IMPOSTOS
sobre o patrimônio, renda e serviços desde q vinculados às
finalidades essenciais.
Juiz competente
Autarquias federais: Justiça Federal, autarquias estaduais
e municipais: Justiça Estadual. Exceção para Acidentes do
Trabalho, Justiça Eleitoral e Justiça do Trabalho.
Decisões Judiciais
Se desfavoráveis se submetem ao duplo grau de jurisdição
obrigatório (reexame necessário). Exceção: ação até 60
salários mínimos e as que têm matéria já foi decidida pelo
pleno do tribunal.
Relação com o A relação entre a autarquia e o ente político que a criou é
ente instituidor
de VINCULAÇÃO administrativa (controle finalístico,
tutela administrativa ou supervisão).
OBS: Autarquias estão
responsabilidade fiscal.
sujeitas
a
contabilidade
pública
e
a
lei
de
4.3.2 – Fundações Públicas
De acordo com a doutrina do direito privado, as fundações seriam uma
personificação de um patrimônio, com finalidade não-lucrativa de cunho
eminentemente social, fins religiosos, morais, culturais e assistenciais.
Na esfera civil, a instituição de fundações é feita mediante a
personificação de parte dos bens de um particular que os destaca de seu
patrimônio com a finalidade de se buscar fins sociais. Vejamos o que o artigo
62 do Código Civil estabelece a respeito das fundações (privadas):
Art. 62. “Para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por
escritura pública ou testamento, dotação especial de bens livres,
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especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a
maneira de administrá-la.
Parágrafo único. A fundação somente poderá constituir-se para fins
religiosos, morais, culturais ou de assistência. ”
De forma geral, podemos concluir que tanto para as fundações públicas
como para as fundações privadas é necessária a presença de três elementos:
Dotação patrimonial (parte de um patrimônio
é saparado para uma finalidade específica)
Elementos que
compõem uma
Fundação
Atividade de Interesse Social
Sem fins lucrativos
Públicas
Autorização
Legislativa
Na esfera pública, vejamos o que está disposto no artigo 5o do DecretoLei 200/67 a respeito das fundações públicas:
“Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem
fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para
o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por
órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos
órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União
e de outras fontes.”
Portanto, a primeira conclusão que podemos tirar é que não é admitida
a exploração de atividade econômica como sendo atividade das fundações, ou
seja, não podem ter finalidade lucrativa, independentemente se na esfera
privada ou na esfera pública.
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Fundações
privadas
Fundações
públicas
constituídas por
ato de vontade
um particular
constituídas por
iniciativa do
Poder Público
patrimônio
privado
patrimônio
público
31. (CESPE - TEFC/Apoio Técnico e Administrativo /
Técnica Administrativa / 2012) A respeito da organização administrativa
da União, julgue o item seguinte. Não se admite a criação de fundações
públicas para a exploração de atividade econômica.
Resposta: como vimos, as fundações não podem atuar na atividade
econômica com a finalidade lucrativa.
Gabarito: Correta
Trata-se de um patrimônio personalizado, q compõe a administração
indireta, criada ou autorizada por lei, destinado a uma finalidade específica
de interesse social sem fins lucrativos, tendo normalmente caráter
assistencial, educacional, ou de pesquisa.
Apesar de o Decreto-Lei somente ter previsto a fundações públicas de
natureza privada, a doutrina majoritária e o próprio STF admitem a
possibilidade de as fundações públicas serem instituídas com natureza jurídica
de direito público ou de direito privado.
Na hipótese de ser criada uma fundação pública de direito público, a
entidade será criada diretamente pela lei específica, adquirindo personalidade
jurídica assim que a lei entrar em vigor, da mesma forma que ocorre com as
autarquias.
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Fundações Públicas
Direito Privado
Direito Público
Criação AUTORIZADA
por lei específica
Criação DIRETAMENTE
por lei específica
“Autarquias Fundacionais”
32. CESPE - AUFC/Controle Externo/Auditoria
Governamental/2008 O regime jurídico das fundações públicas e o das
autarquias distinguem-se quanto à forma de sua criação, pois as fundações
públicas, ao contrário das autarquias, não são criadas por lei e, sim, têm a sua
criação autorizada por lei.
Reposta: Conforme vimos, as fundações públicas podem ser de direito público
ou de direito particular. Caso não seja falado nada na questão, devemos
considerar que está sendo mencionada uma fundação pública de direito
privado, portanto, com criação autorizada por lei específica e sua criação e
aquisição de personalidade jurídica se dá com a inscrição da escritura
pública no Registro Civil de Pessoas Jurídicas.
Gabarito: Certa
33. (CESPE – STF/Técnico Judiciário - Área
Administrativa / 2013) Acerca da organização da administração pública,
julgue os itens a seguir.
A fundação pública de direito privado tem sua instituição autorizada por lei
específica, cabendo a lei complementar definir as áreas de sua atuação.
Resposta: Vimos que as fundações públicas podem ser de direito público
ou de direito privado. Em relação às de direito privado, a doutrina esclarece
que sua criação é autorizada por lei específica e adquirem personalidade
jurídica com a respectiva inscrição de seus atos constitutivos, cabendo a lei
complementar especificar sua área de atuação.
Gabarito: Correta
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Conforme foi dito anteriormente, a distinção entre fundação pública de
direito público e autarquia é meramente conceitual, pois, neste caso, a
fundação seria um patrimônio público personalizado com finalidade
específica (interesse social), enquanto as autarquias podem ser conceituadas
como sendo um serviço público personificado.
34. (CESPE – AGU/Procurador Federal / 2013) No que
se refere às entidades da administração pública indireta, julgue os próximos
itens. As fundações públicas podem exercer atividades típicas da
administração, inclusive aquelas relacionadas ao exercício do poder de
polícia.
Resposta: Vimos que as fundações públicas podem ser de direito público
ou de direito privado. Segundo a doutrina, as fundações públicas de direito
público são verdadeiras autarquias, ou seja, são autarquias fundacionais,
havendo distinção meramente conceitual. Portanto, podem exercer todas as
atividades típicas da Administração Pública, como prestar serviços públicos e
exercer poder de polícia.
Gabarito: Correta
Podemos citar como exemplos de fundações públicas de direito público a
FUNAI, FUNASA, etc.
Cabe ressaltar que o artigo 37, XIX da CF estabelece que cabe à lei
complementar estabelecer as áreas e atuação das fundações públicas. Tal lei
seria aplicável tanto para fundações públicas de direito público como para
fundações públicas de direito privado, porém ainda não foi editada. Apesar de
não editada a norma que estabelece as áreas de atuação das fundações
públicas, é consenso na doutrina que as fundações não podem atuar na área
econômica, somente podendo atuar em áreas de interesse social (educação,
saúde, assistência social, pesquisa cientifica, proteção ao meio ambiente,
etc.).
Por se equipararem às autarquias, o regime jurídico dos funcionários
das fundações públicas de direito público é o ESTATUTÁRIO, sendo
servidores públicos, já para as fundações públicas de direito privado, o
regime jurídico é o CELETISTA, ser agentes são empregados públicos.
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Regime Jurídico dos Funcionários
Direito Público
Estatutários
Direito Privado
Celetistas (CLT)
Fundação Pública
Da mesma forma, o foro competente para julgar as causas comuns em
que fundações públicas de direito público FEDERAIS forem parte compete à
Justiça Federal. Para as fundações publicas de direito público estaduais e
municipais, compete à Justiça Estadual julgar os litígios em que foram parte.
Com relação às fundações públicas de direito privado, o foro competente para
julgamento das causas será a Justiça Comum Estadual.
Por consequente, tudo o que se refere às autarquias são extensíveis às
fundações públicas de direito público. Portanto, tais fundações têm prazos
processuais mais dilatados (dobro para recorrer e quadruplo para contestar),
gozam de imunidades em relação a seu patrimônio, bens e serviços vinculados
a suas finalidades essenciais e as delas decorrentes. Os bens das fundações
públicas de direito público são bens públicos.
Apesar de não ser a regra, alguns bens das fundações públicas de
direito privado podem se sujeitar a algumas regras de direto público, por
exemplo, impenhorabilidade dos bens empregados diretamente na prestação
do serviço público em função do princípio da continuidade do serviço público.
Questão interessante se relaciona à imunidade sobre patrimônio,
bens e serviços das fundações públicas de direito privado, segundo o STF,
tais imunidades alcançam todas as fundações públicas instituídas e mantidas
pelo Poder Publico, independente de sua natureza ser de direito público ou de
direito privado, desde sejam vinculados com as finalidades essenciais de
tais entidades.
Fundações Públicas
de direito Público
ou Privado
Imunidades sobre
Patrimônio / Bens / Serviços
vinculados a suas finalidades
essenciais
Por fim, determina o Código Civil que o Ministério Público velará pelas
fundações. Tal dispositivo se refere às fundações privadas, instituídas e
mantidas por particulares. Em relação às fundações públicas, o STF (ADI
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2.794) fez referência expressa que o Ministério Público deverá velar por elas.
Para a doutrina majoritária, não haveria tal necessidade já que tais entidades,
por integrarem a administração indireta, estão vinculadas a um ente político
que pode exercer seu controle finalístico (tutela administrativa) e ainda estão
sujeitas aos controles exercidos pelos tribunais de contas.
Atuação do Ministério Público
nas fundações Públicas
STF
Doutrina
Majoritária
MP deverá velar pelas Fundações
Públicas
Não há necessidade de o MP velar,
há controle finalístico e contole dos
Tribunais de Contas
35. (CESPE – AGU/Procurador Federal / 2013) O
Ministério Público deverá realizar o controle sobre as atividades das
fundações públicas, assim como o faz em relação às fundações privadas.
Resposta: conforme entendimento da doutrina dominante, não há
necessidade de o MP velar pelas fundações publicas em função de já haver
controle finalístico por parte do ente instituidor da entidade e por parte do
Tribunal de Contas, entretanto, segundo o STF (Adin 2.794), o Ministério
Público tem o dever de velar por tais entidades. Portanto, nesta questão
como não faz referencia a respeito do entendimento do STF, devemos
considerar o entendimento da doutrina dominante.
Gabarito: Errada
36. (2007/CESPE – AGU) A propósito da veladura das
fundações pelo Ministério Público, julgue os itens seguintes.
De acordo com o STF, cabe ao Ministério Público do Distrito Federal e
Territórios velar pelas fundações públicas e de direito privado em
funcionamento no DF, sem prejuízo da atribuição, ao Ministério Público
Federal, da veladura das fundações federais de direito público que funcionem,
ou não, no DF ou nos eventuais territórios. (CERTO/ERRADO)
Resposta: Vimos que a doutrina majoritária estabelece que não haveria a
necessidade de o MP velar pelas fundações pública instituídas e mantidas pelo
Poder Público em função de haver o controle finalístico por parte do ente que a
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criou e o controle exercido pelos Tribunais de Contas, e este deve ser o
posicionamento a ser adotados como regra geral nas provas. Entretanto, a
questão foi especifica em relação ao posicionamento adotado pelo STF, o qual
determina que o MP deve velar pelas fundações públicas a despeito dos
controles inerentes à administração indireta. Portanto, por ter pedido
especificamente o posicionamento do STF, a questão está correta.
Gabarito: CERTO.
Em relação às fundações públicas de direito privado, devemos fazer
algumas considerações. Diferentemente do que ocorre para as fundações
públicas de direito públicos, para as de direito privado sua criação somente
ocorre com a inscrição de seus atos constitutivos no Registro Civil de Pessoas
Jurídicas e é só neste momento em que adquirem personalidade jurídica.
São criadas para desenvolverem atividades de interesse social da
mesma forma que as fundações de direito público, entretanto, não podem
exercer atividades que exijam o poder de império do Estado, atividades típicas
de Estado. Da mesma forma não possuem poder normativos para editar
normas infralegais de caráter eminentemente técnico.
Seus bens, em regra, são bens privados, podendo os bens vinculados a
suas finalidades essenciais gozarem de certas prerrogativas características dos
bens públicos como a impenhorabilidade em função do princípio da
continuidade do serviço público.
Não possuem processo especial de execução de suas dívidas em virtude
de sentença judicial (precatórios) e não podem ser sujeitos ativos tributários,
estes somente podem ser pessoas jurídicas de direito público.
Personalidade Jurídicas somente com a Inscrição de
seus atos.
Não podem desempenhar atividades que exijam o
poder de império.
Fundações
Públicas de
Direito Privado
Não têm poder normativo.
Em regra, seus bens são bens privados.
Não estão sujeitas ao regime de precatórios Judiciais.
Não podem ser sujeitos ativos tributários.
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37. (2005/ESAF – AFTE/RN) O patrimônio personificado,
destinado a um fim específico, que constitui uma entidade da Administração
Pública, com personalidade jurídica de direito público, cuja criação depende de
prévia autorização expressa por lei, se conceitua como sendo:
a) um órgão autônomo.
b) um serviço social autônomo.
c) uma autarquia.
d) uma empresa pública.
e) uma fundação pública.
Resposta: patrimônio personificado se refere às fundações publicas.
Gabarito: E
38. (FCC - 2011 - TRT - 24ª REGIÃO-MS/Analista
Judiciário) São características das autarquias e fundações públicas:
a) Processo especial de execução para os pagamentos por elas devidos, em
virtude de sentença judicial; Impenhorabilidade dos seus bens.
b) Imunidade tributária relativa aos impostos sobre o patrimônio, renda ou
serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes;
Prazos simples em juízo.
c) Presunção de veracidade, imperatividade e executoriedade dos seus atos;
Não sujeição ao controle administrativo.
d) Prazos dilatados em juízo; Penhorabilidade dos seus bens.
e) Processo de execução regido pelas normas aplicáveis aos entes privados;
Imunidade tributária relativa aos impostos sobre o patrimônio, renda ou
serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
Resposta: Como vimos, as autarquias e as fundações públicas de direito
público possuem algumas prerrogativas próprias, pois executam funções
típicas de Estado. Algumas dessas prerrogativas são:
- Pagamento de dívidas por precatórios;
- impenhorabilidade, imprescritibilidade e inalienabilidade dos bens;
- Imunidade tributária relativa aos impostos sobre o patrimônio, bens e
serviços vinculados a suas finalidades essenciais ou a delas decorrentes;
- Prazos dilatados em juízo (dobro para recorrer e quadruplo para
contestar);
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- Seus atos possuem presunção
imperatividade e executoriedade;
de
veracidade
e
legitimidade,
Gabarito: A
4.3.3 – Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
Empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas
jurídicas de direito privado criadas pelo Estado, após autorização legal, com
a finalidade de prestarem um serviço público ou atuarem na exploração
econômica. Conforme poderemos ver no artigo 173 da Constituição Federal:
Art. 173. “Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.”
Segurança Nacional
Atuação do
Estado na
economia
Relevante interesse coletivo
Primeiramente, devemos esclarecer que o Estado somente pode atuar
na exploração econômica nestas duas ocasiões, segurança nacional ou
relevante interesse coletivo. De forma geral a atuação do Estado na
exploração econômica se dá através de empresas públicas ou sociedades de
economia mista, porém, há casos em que o Estado controla diretamente ou
indiretamente uma empresa, porém esta não se enquadra no conceito de
Empresa Pública ou Sociedade de Economia Mista, portanto, o gênero
“empresa Estatal” é bastante abrangente e envolve toda empresa controlada
pelo Estado.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, há empresas nas quais o
Estado participa como sócio minoritário em funções de questões politicas.
Nestes casos não se tem uma “empresa estatal” e sim uma mera participação
acionária por parte do Estado. Portanto, podemos concluir que nem toda
empresa da qual o Estado participe em seu capital pode ser considerada uma
entidade da administração pública indireta.
39. (CESPE - Proc - MPTCU/2004) A respeito da
administração pública, julgue os seguintes itens. Toda sociedade em que o
Estado tenha participação acionária integra a administração indireta.
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Reposta: De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, pode haver caso em
que o Estado participe do capital social de uma empresa sem que esta integre
a administração pública indireta como uma entidade estatal.
Gabarito: Errada
Algumas características são comuns às empresas públicas às sociedades
de economia mista. Ambas integram a administração indireta do ente estatal
que as ciou. Sua criação depende de AUTORIZAÇÃO legal, ou seja, não são
criadas diretamente por lei, a lei apenas autoriza sua criação e esta ocorre
com o REGISTRO de seus atos constitutivos na repartição pública competente
(Registro Civil de Pessoas Jurídicas ou Junta Comercial). Da mesma forma,
somente adquirem personalidade jurídica com o respectivo registro.
40. (CESPE - Proc - MPTCU/2004) As empresas públicas e
as sociedades de economia mista são exemplos de entidades paraestatais e,
portanto, não compõem a administração indireta.
Resposta: Vimos que tanto empresas públicas e sociedades de economia
mista integram a administração pública indireta dos entes federados, devendo
haver autorização legal para sua criação e adquirem personalidade jurídica
com a inscrição de seus atos constitutivos.
Gabarito: Errada
Segundo alguns autores, possuem natureza híbrida, pois, apesar de
serem pessoas jurídicas de direito privado, estão regidas por algumas regras
de direito público como a obrigatoriedade de realizarem concurso público para
a contratação de seus funcionários e são obrigadas a fazerem licitações para a
contratação de obras e serviços. Neste contexto, a doutrina majoritária
esclarece que quando tais entidades participem da exploração da atividade
econômica, seu regime jurídico será predominantemente público, quando tais
entidades prestarem um serviço público, sua natureza jurídica será
predominantemente pública.
Segundo o artigo 73, § 2º da CF, as empresas públicas e sociedades de
economia mistas não poderão gozar de privilégios fiscais não extensíveis ao
setor privado. Esta regra deriva da livre concorrência, seria descabido que as
empresas estatais, que exploram a atividade econômica possuíssem privilégios
não extensíveis às empresas do setor privado.
Art. 173, § 2º - “As empresas públicas e as sociedades de economia
mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do
setor privado.”
Esta regra vale, sobretudo, para as empresas públicas e sociedades de
economia mista que explorem atividade econômica. Segundo o STF, as
empresas públicas e as sociedades de economia mista prestadoras de
serviços públicos gozam de imunidade tributária em relação a impostos
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sobre patrimônio, renda ou serviços vinculados às suas atividades
essenciais. Podemos citar os CORREIOS e a INFRAERO que são empresas
pública ou sociedade de economia mista que prestam serviço público.
Exploração de
Atividade
Econômica
NATUREZA
JURÍDICA DA
EMPRESA PÚBLICA
e
Natureza Jurídica
Predominantemente
PRIVADA
Natureza Jurídica
Predominantemente
PÚBLICA
SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA
Prestação de
Serviço Público
Imunidade
tributária em
relação aos
impostos sobre
patrimônio / bens /
serviços vinculados
a suas finalidades
essenciais.
41. (CESPE - Proc - MPTCU/2004) No que se refere à
administração pública direta e indireta, julgue o item a seguir. As
sociedades de economia mista e as empresas públicas sujeitam-se ao
regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive no que diz respeito
a obrigações trabalhistas e tributárias, assim como desenvolvem atividades
administrativas atípicas e acompanham o plano geral do governo, sob
supervisão ministerial.
Resposta: Vejamos o que está disciplinado na CF:
Art. 173 § 1º: “A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade
econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de
serviços, dispondo sobre:”
II – “a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;”
Art. 87 Parágrafo único. “Compete ao Ministro de Estado, além de outras
atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:”
I – “exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da
administração federal na área de sua competência e referendar os atos e
decretos assinados pelo Presidente da República;”
Gabarito: Correta
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De acordo com disposição expressa no art. 2o, I da lei 11.101/2005 (Lei
de Falências), as empresas públicas e sociedades de economia mista não
estão sujeitas à falência.
42. (CESPE – Analista Legislativo – Câmara dos
Deputados/2014) A sociedade de economia mista que não honrar os
compromissos assumidos junto aos seus fornecedores não poderá pleitear a
recuperação judicial ou extrajudicial.
Resposta: Vimos que a lei 11.101/05 (Lei de Falências) não se aplica às
empresas públicas e sociedades de economia mista por expressa disposição
legal. Portanto, não pode as sociedades de economia mista não podem
pleitear recuperação judicial ou extrajudicial.
Gabarito: Correta
Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, tais entidades
estão sujeitas a algumas regras de direito público como é o caso de
necessidade de realização de concurso público para a contratação de seus
funcionários. A despeito de serem contratados por meio da realização de
concurso público, seus funcionários são regidos pelo regime trabalhista (CLT).
Os dirigentes de empresas públicas e sociedades de economia mista são
investidos da forma prevista na lei e nos estatutos de tais entidades, sendo
vedada a necessidade de prévia aprovação do Poder Legislativo tanto
para as que exploram atividade econômica como para as que prestam serviço
público. A remuneração do pessoal não está sujeita ao teto constitucional,
salvo se a entidade receber recursos públicos para pagamento de
despesas de pessoal ou de custeio em geral.
Em relação à licitação, devemos fazer uma observação importante.
Quando se fala em licitação, não há dúvidas que este instituto deve ser
aplicado para a EP / SEM na contratação de atividades meio (compra de
materiais, contratação de obras, etc.), entretanto, seria descabível que tais
entidades somente pudessem comercializar seus produtos através de licitação,
inviabilizaria qualquer atividade econômica empresa. Vejamos o que
estabelece a lei 8.666/93 (Lei de Licitações) em seu art. 17, II, “e”:
II – “quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação,
dispensada esta nos seguintes casos:
e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos
ou entidades da Administração Pública, em virtude de suas
finalidades;” (grifo nosso)
Portanto, podemos concluir que está dispensada a necessidade
licitação quando as EP / SEM celebrarem contratos cujo objeto estiver
diretamente relacionado à atividade-fim de tais entidades (Exemplo: não se
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pode exigir da Petrobras que ela venda seus petróleo e derivados por meio de
licitação). Já para os contratos relacionados com atividades-meio, ou para os
contratos que não sejam vinculados diretamente às finalidades da entidade,
há exigência de licitação.
ATIVIDADE-FIM das
E.P. / S.E.M.
Pode haver dispensa de licitaçao
Seus bens são bens privados, independente do objeto da entidade.
Entretanto, assim como ocorre para as fundações públicas de direito privados,
os bens usados diretamente na prestação de serviço público sofrem algumas
restrições em função do principio da continuidade do serviço público.
Em relação à responsabilidade civil da EP / SEM, a depender da
atividade objeto destas entidades, a responsabilidade pode ser objetiva ou
subjetiva. Vejamos o que estabelece o § 6º do artigo 37 da CF:
§ 6º - “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou
culpa.”
Pelo disposto no texto acima, as EP / SEM que prestem serviço público
responderão de forma objetiva pelos danos causados por seus agentes. Em
aula própria nos aprofundaremos no estudo da responsabilidade civil do
Estado e suas espécies. Somente para fins didáticos neste momento, a
responsabilidade objetiva é aquela que independe de comprovação de dolo ou
culpa do agente.
Da mesma forma que acontece com as outras entidades integrantes da
administração indireta, as empresas públicas e sociedades de economia mista
estão sujeitas ao controle finalístico por parte do ente instituidor e por parte
dos Tribunais de Contas.
Resumindo as características comuns:
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Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
(Empresas Estatais)
Prestadoras de Serviços Públicos
Exploradoras de Atividade
Econômica
Pessoas jurídicas de direito privado
Integrantes da Administração Pública Indireta
Criação autorizada em lei específica
Registro dos atos constitutivos, na forma do Código Civil
Exigência de concurso público para contratação de pessoal
(regime celetista)
Não sujeitas à falência
Inconstitucional exigência de aprovação prévia do Poder Legislativo
como condição para nomeação de seus dirigentes
Regime predominantemente público
Regime
privado
predominantemente
Podem gozar de privilégios fiscais Não podem gozar de privilégios
exclusivos
fiscais não extensivos às empresas
privadas
Responsabilidade civil objetiva
Responsabilidade civil subjetiva
Sujeitas a licitação, salvo dispensas Não sujeitas a licitação
legais
contratos
relativos
a
atividades-fim econômicas
para
suas
Bens diretamente empregados na Seus bens estão sujeitos ao regime
prestação de serviço público estão jurídico dos bens privados
sujeitos a restrições do regime
jurídico de bens públicos
Vamos diferenciar agora o que é uma empresa pública e uma sociedade
de economia mista. As diferenças de tais tipos de entidades estão relacionadas
com a forma jurídica que podem adotar, a composição do capital social e o
foro processual (para entidades federais neste último caso).
Formas Jurídicas
As sociedades de economia mista devem necessariamente ter a
forma de sociedades anônimas, sendo regidas principalmente pela lei
6.404/76 (Lei das Sociedades por Ações). De acordo com a lei 6.404/76, em
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seu artigo 2o, § 1º, as sociedades por ações sempre terão natureza comercial,
independente de seu objeto (apesar de terem natureza comercial, podem
prestar serviços públicos). Sendo registradas obrigatoriamente no Registro
Público de Empresas Mercantis.
Já as empresas públicas podem se revestir de qualquer das formas
societárias admitidas em nosso ordenamento jurídico (LTDA, S/A, etc.). De
acordo com a doutrina, as empresas públicas FEDERAIS podem adotar forma
jurídica não prevista em nosso ordenamento jurídico privado, seria uma forma
sui generis. Esta possibilidade somente cabe às empresas públicas FEDERAIS
em função de ser competência privativa da União legislar sobre direito civil e
comercial (CF, art. 22, I).
43. (Cespe – TRF 5a Região/Juiz Federal Substituto
/2015 - Adaptada) As empresas públicas devem ter a forma de sociedades
anônimas; as sociedades de economia mista, por sua vez, podem revestir-se
de qualquer uma das formas admitidas em direito.
Resposta: Foi vista acima que as empresas públicas podem adotar qualquer
forma societária e as sociedades de economia mista somente podem adotas a
forma de Sociedades Anônimas.
Gabarito: Errada
Composição do Capital Social:
Em relação à composição do capital social, as sociedades de
economia mista devem ter seu capital social formado obrigatoriamente por
capital público e capital privado, devendo a maioria das ações com direito
a voto ser pertencente ao parceiro público (ente instituidor ou a uma entidade
de sua administração indireta). Ou seja, o controle acionário deve ser do
parceiro público.
Já o capital social das empresas públicas é integralmente público,
ou seja, é oriundo de pessoas integrantes da administração pública. Ponto
importante se refere ao fato de haver possibilidade de participação no capital
social de mais de uma pessoa política (sociedade pluripessoal). Neste caso, o
controle societário é da pessoa politica instituidora da entidade, podendo o
restante do capital social pertencer a outras pessoas políticas ou a entidade da
administração indireta (inclusive sociedade de economia mista) de qualquer
esfera da Federação.
44. (Cespe – Câmara dos Deputados / 2012) Acerca da
organização administrativa, julgue o próximo item. A empresa pública é
pessoa jurídica de direito público, já que seu capital é inteiramente público.
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Resposta: A composição do capital social das empresas públicas realmente
deve ser inteiramente público, entretanto, não é este o ponto que
determina a natureza jurídica da entidade. As empresas públicas e
sociedades de economia mista são entidades integrantes da administração
indireta porém possuem personalidade jurídica de direito privado.
Gabarito: Errada
Foro processual para as entidades FEDERAIS
As causas em que empresas públicas FEDERAIS forem uma das
partes interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes,
serão julgadas da Justiça Federal, exceto as de falência, Acidente de
Trabalho, Justiça Eleitoral ou Justiça do Trabalho.
Para as sociedades de economia mista (mesmo as federais), a regra
é que suas causas sejam julgadas pela Justiça Estadual, salvo as exceções
já conhecidas que são falência, Acidente de Trabalho, Justiça Eleitoral ou
Justiça do Trabalho.
Um caso específico para as sociedades de economia mista FEDERAL,
segundo o STF, diz respeito à competência da Justiça Comum Federal,
quando a União intervém como assistente ou opoente (Súmula/STF 517).
Resumindo
Diferenças
Empresas Públicas
Sociedades de
Economia Mista
Forma jurídica
Qualquer forma
admitida em direito
Apenas sociedade
anônima (S/A)
Composição do
capital
Capital exclusivamente
público
Capital misto: público
+ privado
Foro processual
(entidades federais)
Justiça Federal
Em regra, Justiça
Estadual
Súmula 517 do STF – “As sociedades de economia mista só têm foro
na Justiça Federal, quando a União intervém como assistente ou
opoente”
Súmula 556 do STF - “É competente a Justiça Comum para julgar as
causas em que é parte sociedade de economia mista”
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45. (Cespe – ANS/Técnico de Regulação em Saúde
Suplementar /2013) Uma ação de indenização cível contra uma empresa
pública federal deve ser proposta perante a justiça federal.
Resposta: De acordo com o disposto acima, as causas em que empresas
públicas FEDERAIS forem uma das partes interessadas na condição de
autoras, rés, assistentes ou oponentes, serão julgadas da Justiça Federal,
exceto as de falência, Acidente de Trabalho, Justiça Eleitoral ou Justiça do
Trabalho.
Gabarito: Correta
Apenas de forma didática, são de empresas públicas a Caixa Econômica
Federal, a INFRAERO e os CORREIOS. E como exemplos de sociedades de
economia mista podemos
citar a PETROBRÁS, METRO e Banco do Brasil.
Empresas subsidiárias e participação no capital de empresas
privadas:
Par que haja a criação de subsidiárias das empresas públicas e
sociedades de economia mista depende de autorização legislativa em cada
caso, assim como a participação de tais entidades em empresas privadas. A
autorização para a criação de subsidiarias, segundo o STF, pode ser dada na
própria lei que permite a criação da empresa estatal controladora, não sendo
necessária autorização legislativa específica para cada caso.
Tais entidades são pessoas jurídicas de direito privado com
personalidade jurídica própria (não é um mero órgão) controladas
indiretamente pelo Poder Público. Podem ser de duas espécies: subsidiária
integral ou subsidiária controlada.
- Subsidiária integral: caso a matriz detenha a totalidade do capital da
subsidiária;
- Subsidiária controlada: caso a entidade matriz detenha apenas o
controle societário, mas não a totalidade do capital. As subsidiárias das
entidades da administração indireta não fazem parte formalmente da
administração pública.
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5 – Questões Comentadas
46. (Cespe – Técnico Administrativo/ANAC/2012) A autarquia é o
serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e
receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública,
que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada.
Resposta: Vimos que autarquias podem ser chamadas de serviços públicos
personalizados, são criadas diretamente por lei específica, possuem
personalidade jurídica de direito público, com patrimônio e receitas próprios e
executam atividade típica de Estado.
Vejamos o que o DL 200/67 estabelece a respeito das autarquias:
Art. 5º I - Autarquia – “o serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades
típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.” (grifo
nosso)
Gabarito: Correta
47. (Cespe – AJ/TRT ES/2013) Uma autarquia federal pode ser criada
mediante decreto específico do presidente da República.
Resposta: Vimos que somente por meio de lei especifica de iniciativa do
Presidente da República ode ser criada autarquia federal. Vejamos o
disposto no inciso XIX, art. 37, CF:
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação;
Gabarito: Errado.
48. (Cespe - TJ TRT10/Administrativa/2013) Consoante a doutrina, as
entidades autárquicas são pessoas jurídicas de direito público, de natureza
administrativa, criadas por lei, para realizar, de forma descentralizada,
atividades, obras ou serviços.
Resposta: a criação de autarquia é feita por meio de lei específica, tais
entidades possuem personalidade jurídica de direito público e realizam de
forma
descentralizada
atividades
típicas
de
Estado
(outorga
ou
descentralização por serviços).
Gabarito: Certo
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49. (Cespe - AJ TRT10/Judiciária//2013) As autarquias federais detêm
autonomia administrativa relativa, estando subordinadas aos respectivos
ministérios de sua área de atuação.
Resposta: vimos que apesar de haver o controle finalístico, não há
subordinação entre a autarquia e a administração direta do ente que a criou,
havendo a supervisão ministerial
Gabarito: Errado
50. (Cespe - Analista em Geociências/CPRM/2013) Embora seja dotada
de personalidade jurídica própria e de capacidade de autoadministração, a
autarquia sujeita-se ao controle ou à tutela do ente político que a tenha
criado.
Resposta: exatamente, o fato de possuírem personalidade jurídica própria e
autonomia administrativa não retira o controle do ente que criou a autarquia.
Gabarito: Correta
51. (Cespe - MC/Atividade Técnica e Suporte – Direito /2013)
Fundação pública é a pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com
capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público
descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da
lei.
Resposta: As fundações públicas podem ser de direito público e de direito
privado, caso fizesse referencia às fundações de direito público, o item
estaria certo, porém, não podemos desconsiderar as fundações públicas de
direito privado que adquirem personalidade jurídica com a inscrição de seus
atos constitutivos.
Gabarito: Errada
52. (Cespe - DEPEN/Agente Penitenciário /2013) As fundações públicas
poderão ser criadas para exercerem atividades de fins lucrativos.
Resposta: Vimos que é vedado às fundações públicas exercerem atividade
com fins lucrativos.
Gabarito: Errada
53. (Cespe - CPRM/Analista de Geociência - Direito /2013) Com relação
à organização administrativa, julgue os itens que se seguem. A figura do
instituidor, que faz a doação patrimonial; o objeto, consistente em
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atividades de interesse social; e a ausência de fins lucrativos constituem
elementos essenciais no conceito de fundação pública.
Resposta: as fundações públicas segundo a doutrina podem ser
classificadas como um patrimônio personificado, portanto há a necessidade
de haver um instituidor do patrimônio, não podem realizar atividades
comerciais não podendo ter finalidade lucrativa.
Gabarito: Correta
54. (Cespe - CNJ/Analista Judiciário – Área Administrativa /2013) As
empresas públicas, sejam elas exploradoras de atividade econômica ou
prestadoras de serviços públicos, são entidades que compõem a
administração indireta e por isso não se admite que seus atos e contratos
sejam submetidos a regras do direito privado.
Resposta: Independente de serem exploradoras de atividade econômica ou
prestadoras de serviços púbicos, as empresas públicas integram
administração indireta do ente federado correspondente, entretanto,
sempre haverá normas de direito público aplicadas a tal entidade em função
da sujeição aos princípios administrativos.
Gabarito: Errada
55. (Cespe - ANAC/Técnico Administrativo /2012) Uma fundação
pública é criada por ato do Poder Executivo, sendo desnecessária
autorização legislativa.
Resposta: Vimos que a criação de fundações públicas depende de
autorização por lei.
Gabarito: Errada
56. (Cespe – PGM-RR/Procurador Municipal /2010) De acordo com a
Lei n.º 9.469/1997, que trata da intervenção da União nas causas em que
os entes da administração indireta figurem como autores ou réus, julgue o
item subsequente. Um procurador necessitará apresentar o instrumento de
mandato caso venha a representar judicialmente uma fundação pública na
qual ocupe cargo efetivo.
Resposta: Vejamos a Súmula 644 do STF a esse respeito:
Súmula nº 644/STF: “Ao titular do cargo de procurador de autarquia
não se exige a apresentação de instrumento de mandato para
representá-la em juízo.”
Gabarito: Errada
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57. (Cespe – AGU/Procurador Federal /2010) As universidades públicas
federais, entidades da administração indireta, são constituídas sob a forma
de autarquias ou fundações públicas. Seus atos, além de sofrerem a
fiscalização do TCU, submetem-se ao controle interno exercido pelo MEC,
porque tais universidades são subordinadas a esse ministério.
Resposta: As autarquias e fundações públicas são entidades que integram
a administração indireta dos entes federados. Vimos que não há
subordinação entra tis entidades e a administração direta de tais entes, o
que existe é o controle finalístico ou supervisão ministerial entra a
administração indireta e o ente estatal que a criou.
Gabarito: Errada
58. (Cespe – TRT – 17a Região/Analista Judiciário /2010) O direito
brasileiro admite a figura da fundação de direito privado, instituída por lei,
pelo poder público. Nessa fundação, os empregados são regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho.
Resposta: vamos relembrar o esquema que fizemos sobre este assunto:
Direito Público
Estatutários
Direito Privado
Celetistas (CLT)
Fundação Pública
Gabarito: Correta
59. (Cespe – TCU/Analista de Controle Externo /2009) A criação de
fundações públicas, pessoas jurídicas de direito público ou privado, deve ser
autorizada por lei específica, sendo a criação efetiva dessas entidades feita
na forma da lei civil, com o registro dos seus atos constitutivos,
diferentemente do que ocorre com as autarquias.
Resposta: As fundações públicas podem ser de direito público ou de direito
privado, as de direito privado necessitam de autorização legislativa e são
criadas com a inscrição de seus atos constitutivos. Já as fundações públicas
de direito público, são criadas diretamente pela lei da mesma forma que
ocorre ara as autarquias.
Gabarito: Errada
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60. (Cespe – ANSINE/Técnico em Regulação /2012) Enquanto a
autarquia necessita de lei ordinária para a sua criação, a empresa pública
necessita de lei que autorize a sua criação e passa a existir juridicamente
somente após o registro dos seus atos constitutivos no órgão competente.
Resposta: Exatamente. As autarquias são criadas diretamente pela lei,
enquanto que as empresas públicas necessitam de autorização legislativa
(também por meio de lei) e somente passa a ter personalidade jurídica com
a inscrição de seus atos constitutivos.
Gabarito: Correta
61. (Cespe – ANS/Técnico de Regulação em Saúde Suplementar
/2013) Para a criação de uma empresa pública, é suficiente a edição de lei
específica autorizando o Poder Executivo a proceder à instituição da
entidade.
Resposta: Além de autorização em lei especifica, as empresas públicas
somente começam a existir de fato com a inscrição de seus atos
constitutivos.
Gabarito: Errada
62. (Cespe – ANS/Técnico de Regulação em Saúde Suplementar
/2013) O Banco do Brasil é um exemplo de sociedade de economia mista.
Resposta: Vamos citar algumas características do Banco do Brasil: é uma
entidade integrante da administração indireta, que atua na exploração
econômica, cuja composição do capital social é pública e privada, assume a
forma de Sociedade Anônima. Portanto é uma sociedade de economia mista
Gabarito: Correta
63. (Cespe – ANSINE/2013) Só é permitida a criação de empresa estatal
para a execução de atividades econômicas caso ela seja indispensável à
garantia da segurança nacional ou em caso de relevante interesse coletivo.
Resposta: Vejamos o disposto na CF:
Art. 173. “Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.”
Gabarito: Correto
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64. (Cespe – Polícia Federal/2014) São características das sociedades de
economia mista: criação autorizada por lei; personalidade jurídica de direito
privado; sujeição ao controle estatal; estruturação sob a forma de
sociedade anônima.
Resposta: vimos exatamente estas características de sociedades de economia
mista. Autorização legislativa para sua criação, personalidade jurídica de
direito privado, por fazerem parte da administração indireta estão sujeitas ao
controle estatal e somente pode assumir a forma de S.A.
Gabarito: Correta
65. (CESPE – Analista Legislativo – Câmara dos Deputados/2014) Os
empregados de empresa pública são, necessariamente, estatutários e os de
sociedade de economia mista celetistas, sendo necessária prévia aprovação
em concurso público para o ingresso em ambos os regimes.
Resposta: Tanto os empregador de empresas públicas quanto os de
sociedades de economia mista são regidos pelo regime celetista.
Gabarito: Errada
66. (CESPE – Analista Legislativo – Câmara dos Deputados/2014) A
sociedade de economia mista, pessoa jurídica de direito privado, deve ser
organizada sob a exclusiva forma de sociedade anônima.
Resposta: Sociedade de economia mista somente pode assumir a forma de
Sociedade por Ações.
Gabarito: Correta
67. (CESPE – Analista Judiciário – TJ - SE/2014) As empresas públicas
se diferenciam das sociedades de economia mista, entre outros fatores,
pela forma jurídica e de constituição de seu capital social.
Resposta:
Diferenças
Empresas Públicas
Sociedades de
Economia Mista
Forma jurídica
Qualquer forma
admitida em direito
Apenas sociedade
anônima (S/A)
Composição do
capital
Capital exclusivamente
público
Capital misto: público
+ privado
Foro processual
(entidades federais)
Justiça Federal
Em regra, Justiça
Estadual
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Gabarito: Correta
68. (CESPE – Técnico de Administração Pública – TC - DF - SE/2014)
Ao contrário das empresas públicas, em que o regime de pessoal é híbrido,
sendo permitida a vinculação de agentes tanto sob o regime celetista
quanto sob o estatutário, nas sociedades de economia mista, o vínculo
jurídico que se firma é exclusivamente contratual, sob a égide da
Consolidação das Leis do Trabalho.
Resposta: Tanto os empregados de empresas públicas como se sociedades
de economia mista são vinculados ao regime celetista
Gabarito: Errada
69. (CESPE – Procurador – PG-DF /2014) As sociedades de economia
mista e as empresas públicas exploradoras de atividade econômica não se
sujeitam à falência nem são imunes aos impostos sobre o patrimônio, a
renda e os serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas
decorrentes.
Resposta:
NATUREZA
JURÍDICA DA
EMPRESA PÚBLICA
e
Exploração de
Atividade
Econômica
Natureza Jurídica
Predominantemente
PRIVADA
Natureza Jurídica
Predominantemente
PÚBLICA
SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA
Prestação de
Serviço Público
Imunidade
tributária em
relação aos
impostos sobre
patrimônio / bens /
serviços vinculados
a suas finalidades
essenciais.
Gabarito: Correta
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6 – Lista de Questões
01. (CESPE – OTI (ABIN)/2010) - No que concerne à administração
pública, julgue o item a seguir.
A administração pública é caracterizada, do ponto de vista objetivo, pela
própria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus
agentes e órgãos.
02. (CESPE – AUFC/2011) - Julgue o próximo item, que se refere ao
conceito, ao objeto e às fontes do direito administrativo.
O direito administrativo tem como objeto atividades de administração pública
em sentido formal e material, englobando, inclusive, atividades exercidas por
particulares, não integrantes da administração pública, no exercício de
delegação de serviços públicos.
03. CESPE – PPF/1997 Considerando as noções de Estado, governo e
administração pública, julgue o item a seguir.
Em um sentido formal, a expressão administração pública pode ser entendida
como o conjunto dos órgãos e entidades voltados à realização dos objetivos
governamentais: de um ponto de vista material, pode ser compreendida como
o conjunto das funções que constituem os serviços públicos.
04. (Cespe – Nível Superior/FUB/2013) As entidades políticas são aquelas
que recebem suas atribuições da própria CF, exercendo-as com plena
autonomia.
05. (Cespe - PCBA/2013) Ampara-se no princípio federativo, a instituição
constitucional da União, dos estados, dos municípios, do Distrito Federal (DF)
e dos territórios como entidades políticas dotadas de autonomia.
06. (DELEGADO DE POLÍCIA – PC/AL – CESPE/2012) Ocorre o fenômeno
da desconcentração quando o Estado desempenha algumas de suas funções
por meio de outras pessoas jurídicas.
07. (2012 – Cespe – Câmara dos Deputados) A desconcentração consiste
na criação, pelo poder público, de uma pessoa jurídica de direito público ou
privado com a atribuição de titularidade e execução de determinado serviço
público. (Certo/Errado)
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08. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TRE/MS – CESPE/2013) A centralização é a
situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente, por intermédio
dos inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura
funcional.
09. (ANALISTA DE PLANEJAMENTO – INPI – CESPE/2013) O instituto da
desconcentração permite que as atribuições sejam distribuídas entre órgãos
públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica com vistas a alcançar uma
melhora na estrutura organizacional. Assim, concentração refere-se à
administração direta; já desconcentração, à indireta.
10. (ESAF - AFRFB/Tributária e Aduaneira/2005) Assinale, entre as
seguintes definições, aquela que pode ser considerada correta como a de
órgão público.
a) Unidade personalizada, composta de agentes públicos, com competências
específicas.
b) Centro funcional, integrante da estrutura
personalidade jurídica de direito público.
de
uma
entidade,
com
c) Conjunto de agentes públicos hierarquicamente organizados.
d) Centro de competências, com patrimônio, responsabilidades e agentes
próprios, criado para uma determinada atividade.
e) Unidade organizacional, composta de agentes e competências, sem
personalidade jurídica.
11. (FCC - 2012 - TJ-PE - Analista Judiciário) Em relação aos órgãos e
agentes da Administração Pública é correto afirmar:
a) a atuação dos órgãos não é imputada à pessoa jurídica que eles integram,
mas tendo a prerrogativa de representá-la juridicamente por meio de seus
agentes, desde que judiciais.
b) a atividade dos órgãos públicos não se identifica e nem se confunde com a
da pessoa jurídica, visto que há entre a entidade e seus órgãos relação de
representação ou de mandato.
c) os órgãos públicos são dotados de personalidade jurídica e vontade própria,
que são atributos do corpo e não das partes porque estão ao lado da estrutura
do Estado.
d) como partes das entidades que integram os órgãos são meros instrumentos
de ação dessas pessoas jurídicas, preordenados ao desempenho das funções
que lhe forem atribuídas pelas normas de sua constituição e funcionamento.
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e) ainda que o agente ultrapasse a competência do órgão não surge a sua
responsabilidade pessoal perante a entidade, posto não haver considerável
distinção entre a atuação funcional e pessoal.
12. (Cespe – TJ/TJ RR/2012) Tanto a criação quanto a extinção de órgãos
públicos depende da edição de lei específica; contudo, a estruturação e o
estabelecimento das atribuições desses órgãos, desde que não impliquem
aumento de despesa, podem ser processados por decreto do chefe do Poder
Executivo.
13. (2009/CESPE/TCU/Auditor) Em regra, os órgãos, por não terem
personalidade jurídica, não têm capacidade processual, salvo nas hipóteses
em que os órgãos são titulares de direitos subjetivos, o que lhes confere
capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas e competências.
14. (2004/Esaf - IRB/Advogado) Órgãos e entidades compõem a
Administração Pública brasileira. Assinale no rol abaixo a prerrogativa que
todas as entidades possuem, mas que se faz presente somente em alguns
órgãos, de natureza constitucional, para a defesa de suas atribuições
institucionais:
a) autonomia funcional
b) orçamento próprio
c) patrimônio próprio
d) capacidade judiciária
e) titularidade de serviços públicos
15. (Cespe – Notários/TJ-PI/2013) No que se refere à estrutura da
administração pública, aos agentes públicos e às atividades administrativas,
assinale a opção correta.
a) Quanto à posição hierárquica, consideram-se órgãos públicos superiores
aqueles dotados de autonomia administrativa, financeira e técnica.
b) Para a aplicação, no caso concreto, da teoria do órgão, cujo fundamento é o
princípio da imputação volitiva concreta, é indispensável a presença de um
agente público, legitimamente investido no exercício da atividade do órgão,
não se compatibilizando essa teoria com a denominada função de fato ou com
o exercício de atividade por agente de fato.
c) A atividade administrativa pode ser realizada independentemente dos
parâmetros estabelecidos pela lei.
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d) O princípio da publicidade, que rege o exercício das atividades
administrativas, não autoriza a ação administrativa a divulgar informações de
ofício, ainda que estas sejam de interesse público.
e) Conforme a teoria do órgão, fundamentada na noção de imputação volitiva,
os órgãos públicos, embora não sejam pessoas, podem exercer funções
superiores e direção ou funções meramente executivas.
16. (Cespe – TJDFT/2013) Os órgãos públicos classificam-se, quanto à
estrutura, em órgãos singulares, formados por um único agente, e coletivos,
integrados por mais de um agente ou órgão.
17. (Cespe – MPTCDF/2013) A atuação do órgão público é imputada à
pessoa jurídica a que esse órgão pertence.
18. (Cespe - Médico/PC ES/2010) Em relação à posição estatal, as casas
legislativas e a chefia do Poder Executivo e dos tribunais classificam-se como
órgãos superiores.
19. (Cespe - Médico/PC ES/2010) Consideram-se, em relação à estrutura,
os ministérios e as secretarias de estado como órgãos compostos.
20. (Cespe – APGI/Administração/INPI/2013) A incumbência da
administração pública federal no Brasil está diretamente ligada à presidência
da República e aos ministérios.
21. (Cespe – ATA/MI/2013) Toda pessoa jurídica da administração pública
indireta, embora não se subordine, vincula-se a determinado órgão da
estrutura da administração direta, estando, assim, sujeita à chamada
supervisão ministerial.
22. (FCC - 2013 - AL-PB – Procurador) É característica do regime jurídico
das entidades da Administração Indireta:
a) a existência de entidades de direito público, como as autarquias e empresas
públicas, dotadas de prerrogativas semelhantes às dos entes políticos.
b) a ausência de subordinação hierárquica entre as pessoas administrativas
descentralizadas e os órgãos da Administração Direta responsáveis pela sua
supervisão.
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c) a obrigatoriedade de contratação de pessoal das entidades descentralizadas
por meio do regime celetista.
d) que a existência legal das entidades descentralizadas decorra diretamente
da promulgação de lei instituidora
e) a obediência de todas as entidades descentralizadas à Lei Complementar no
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
23. (CESPE - TEFC/Apoio Técnico e Administrativo/Técnica
Administrativa/2007) Julgue os itens a seguir, acerca da organização
administrativa da União. A administração direta é o conjunto de órgãos que
integram a União e exercem seus poderes e competências de modo
centralizado, ao passo que a administração indireta é formada pelo conjunto
de pessoas administrativas, como autarquias e empresas públicas, que
exercem suas atividades de forma descentralizada.
24. (Cespe – Técnico Administrativo/ANTT/2013) As autarquias
submetem-se ao regime jurídico de direito privado quanto a criação, extinção,
poderes, prerrogativas e privilégios.
25. (Cespe – Técnico Administrativo/ANTT/2013) As autarquias só
podem ser criadas pela União.
26. (Cespe – APGI/Administração/INPI/2013) Compreendem-se como
entidades da administração direta, dotadas de personalidade jurídica própria,
as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações
públicas.
27. (Cespe - AJ TJDFT/Judiciária/2013) Nos litígios comuns, as causas
que digam respeito às autarquias federais, sejam estas autoras, rés,
assistentes ou oponentes, são processadas e julgadas na justiça federal.
28. (Cespe – SERPRO/2013) Os servidores das autarquias sujeitam-se ao
regime jurídico único da entidade-matriz.
29. (Cespe – Procurador Geral/AGU/2013) As autarquias, que adquirem
personalidade jurídica com a publicação da lei que as institui, são dispensadas
do registro de seus atos constitutivos em cartório e possuem as prerrogativas
especiais da fazenda pública, como os prazos em dobro para recorrer e a
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desnecessidade de
representante legal.
anexar,
nas
ações
judiciais,
procuração
do
seu
30. (Cespe - AA/PRF/2012) São exemplos de prerrogativas estatais
estendidas às autarquias a imunidade tributária recíproca e os privilégios
processuais da Fazenda Pública.
31. (CESPE - TEFC/Apoio Técnico e Administrativo / Técnica
Administrativa / 2012) A respeito da organização administrativa da União,
julgue o item seguinte. Não se admite a criação de fundações públicas para a
exploração de atividade econômica.
32. CESPE - AUFC/Controle Externo/Auditoria Governamental/2008 O
regime jurídico das fundações públicas e o das autarquias distinguem-se
quanto à forma de sua criação, pois as fundações públicas, ao contrário das
autarquias, não são criadas por lei e, sim, têm a sua criação autorizada por lei.
33. (CESPE – STF/Técnico Judiciário - Área Administrativa / 2013)
Acerca da organização da administração pública, julgue os itens a seguir.
A fundação pública de direito privado tem sua instituição autorizada por lei
específica, cabendo a lei complementar definir as áreas de sua atuação.
34. (CESPE – AGU/Procurador Federal / 2013) No que se refere às
entidades da administração pública indireta, julgue os próximos itens. As
fundações públicas podem exercer atividades típicas da administração,
inclusive aquelas relacionadas ao exercício do poder de polícia.
35. (CESPE – AGU/Procurador Federal / 2013) O Ministério Público
deverá realizar o controle sobre as atividades das fundações públicas, assim
como o faz em relação às fundações privadas.
36. (2007/CESPE – AGU) A propósito da veladura das fundações pelo
Ministério Público, julgue os itens seguintes.
De acordo com o STF, cabe ao Ministério Público do Distrito Federal e
Territórios velar pelas fundações públicas e de direito privado em
funcionamento no DF, sem prejuízo da atribuição, ao Ministério Público
Federal, da veladura das fundações federais de direito público que funcionem,
ou não, no DF ou nos eventuais territórios. (CERTO/ERRADO)
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37. (2005/ESAF – AFTE/RN) O patrimônio personificado, destinado a um
fim específico, que constitui uma entidade da Administração Pública, com
personalidade jurídica de direito público, cuja criação depende de prévia
autorização expressa por lei, se conceitua como sendo:
a) um órgão autônomo.
b) um serviço social autônomo.
c) uma autarquia.
d) uma empresa pública.
e) uma fundação pública.
38. (FCC - 2011 - TRT - 24ª REGIÃO-MS/Analista Judiciário) São
características das autarquias e fundações públicas:
a) Processo especial de execução para os pagamentos por elas devidos, em
virtude de sentença judicial; Impenhorabilidade dos seus bens.
b) Imunidade tributária relativa aos impostos sobre o patrimônio, renda ou
serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes;
Prazos simples em juízo.
c) Presunção de veracidade, imperatividade e executoriedade dos seus atos;
Não sujeição ao controle administrativo.
d) Prazos dilatados em juízo; Penhorabilidade dos seus bens.
e) Processo de execução regido pelas normas aplicáveis aos entes privados;
Imunidade tributária relativa aos impostos sobre o patrimônio, renda ou
serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
39. (CESPE - Proc - MPTCU/2004) A respeito da administração pública,
julgue os seguintes itens. Toda sociedade em que o Estado tenha participação
acionária integra a administração indireta.
40. (CESPE - Proc - MPTCU/2004) As empresas públicas e as sociedades
de economia mista são exemplos de entidades paraestatais e, portanto, não
compõem a administração indireta.
41. (CESPE - Proc - MPTCU/2004) No que se refere à administração
pública direta e indireta, julgue o item a seguir. As sociedades de economia
mista e as empresas públicas sujeitam-se ao regime jurídico próprio das
empresas privadas, inclusive no que diz respeito a obrigações trabalhistas e
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tributárias, assim como desenvolvem atividades administrativas atípicas e
acompanham o plano geral do governo, sob supervisão ministerial.
42. (CESPE – Analista Legislativo – Câmara dos Deputados/2014) A
sociedade de economia mista que não honrar os compromissos assumidos
junto aos seus fornecedores não poderá pleitear a recuperação judicial ou
extrajudicial.
43. (Cespe – TRF 5a Região/Juiz Federal Substituto /2015 - Adaptada)
As empresas públicas devem ter a forma de sociedades anônimas; as
sociedades de economia mista, por sua vez, podem revestir-se de qualquer
uma das formas admitidas em direito.
44. (Cespe – Câmara dos Deputados / 2012) Acerca da organização
administrativa, julgue o próximo item. A empresa pública é pessoa jurídica
de direito público, já que seu capital é inteiramente público.
45. (Cespe – ANS/Técnico de Regulação em Saúde Suplementar
/2013) Uma ação de indenização cível contra uma empresa pública federal
deve ser proposta perante a justiça federal.
46. (Cespe – Técnico Administrativo/ANAC/2012) A autarquia é o
serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e
receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública,
que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada.
47. (Cespe – AJ/TRT ES/2013) Uma autarquia federal pode ser criada
mediante decreto específico do presidente da República.
48. (Cespe - TJ TRT10/Administrativa/2013) Consoante a doutrina, as
entidades autárquicas são pessoas jurídicas de direito público, de natureza
administrativa, criadas por lei, para realizar, de forma descentralizada,
atividades, obras ou serviços.
49. (Cespe - AJ TRT10/Judiciária//2013) As autarquias federais detêm
autonomia administrativa relativa, estando subordinadas aos respectivos
ministérios de sua área de atuação.
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50. (Cespe - Analista em Geociências/CPRM/2013) Embora seja dotada
de personalidade jurídica própria e de capacidade de autoadministração, a
autarquia sujeita-se ao controle ou à tutela do ente político que a tenha
criado.
51. (Cespe - MC/Atividade Técnica e Suporte – Direito /2013)
Fundação pública é a pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com
capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público
descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da
lei.
52. (Cespe - DEPEN/Agente Penitenciário /2013) As fundações públicas
poderão ser criadas para exercerem atividades de fins lucrativos.
53. (Cespe - CPRM/Analista de Geociência - Direito /2013) Com relação
à organização administrativa, julgue os itens que se seguem. A figura do
instituidor, que faz a doação patrimonial; o objeto, consistente em
atividades de interesse social; e a ausência de fins lucrativos constituem
elementos essenciais no conceito de fundação pública.
54. (Cespe - CNJ/Analista Judiciário – Área Administrativa /2013) As
empresas públicas, sejam elas exploradoras de atividade econômica ou
prestadoras de serviços públicos, são entidades que compõem a
administração indireta e por isso não se admite que seus atos e contratos
sejam submetidos a regras do direito privado.
55. (Cespe - ANAC/Técnico Administrativo /2012) Uma fundação
pública é criada por ato do Poder Executivo, sendo desnecessária
autorização legislativa.
56. (Cespe – PGM-RR/Procurador Municipal /2010) De acordo com a
Lei n.º 9.469/1997, que trata da intervenção da União nas causas em que
os entes da administração indireta figurem como autores ou réus, julgue o
item subsequente. Um procurador necessitará apresentar o instrumento de
mandato caso venha a representar judicialmente uma fundação pública na
qual ocupe cargo efetivo.
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57. (Cespe – AGU/Procurador Federal /2010) As universidades públicas
federais, entidades da administração indireta, são constituídas sob a forma
de autarquias ou fundações públicas. Seus atos, além de sofrerem a
fiscalização do TCU, submetem-se ao controle interno exercido pelo MEC,
porque tais universidades são subordinadas a esse ministério.
58. (Cespe – TRT – 17a Região/Analista Judiciário /2010) O direito
brasileiro admite a figura da fundação de direito privado, instituída por lei,
pelo poder público. Nessa fundação, os empregados são regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho.
59. (Cespe – TCU/Analista de Controle Externo /2009) A criação de
fundações públicas, pessoas jurídicas de direito público ou privado, deve ser
autorizada por lei específica, sendo a criação efetiva dessas entidades feita
na forma da lei civil, com o registro dos seus atos constitutivos,
diferentemente do que ocorre com as autarquias.
60. (Cespe – ANSINE/Técnico em Regulação /2012) Enquanto a
autarquia necessita de lei ordinária para a sua criação, a empresa pública
necessita de lei que autorize a sua criação e passa a existir juridicamente
somente após o registro dos seus atos constitutivos no órgão competente.
61. (Cespe – ANS/Técnico de Regulação em Saúde Suplementar
/2013) Para a criação de uma empresa pública, é suficiente a edição de lei
específica autorizando o Poder Executivo a proceder à instituição da
entidade.
62. (Cespe – ANS/Técnico de Regulação em Saúde Suplementar
/2013) O Banco do Brasil é um exemplo de sociedade de economia mista.
63. (Cespe – ANSINE/2013) Só é permitida a criação de empresa estatal
para a execução de atividades econômicas caso ela seja indispensável à
garantia da segurança nacional ou em caso de relevante interesse coletivo.
64. (Cespe – Polícia Federal/2014) São características das sociedades de
economia mista: criação autorizada por lei; personalidade jurídica de direito
privado; sujeição ao controle estatal; estruturação sob a forma de
sociedade anônima.
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65. (CESPE – Analista Legislativo – Câmara dos Deputados/2014) Os
empregados de empresa pública são, necessariamente, estatutários e os de
sociedade de economia mista celetistas, sendo necessária prévia aprovação
em concurso público para o ingresso em ambos os regimes.
66. (CESPE – Analista Legislativo – Câmara dos Deputados/2014) A
sociedade de economia mista, pessoa jurídica de direito privado, deve ser
organizada sob a exclusiva forma de sociedade anônima.
67. (CESPE – Analista Judiciário – TJ - SE/2014) As empresas públicas
se diferenciam das sociedades de economia mista, entre outros fatores,
pela forma jurídica e de constituição de seu capital social.
68. (CESPE – Técnico de Administração Pública – TC - DF - SE/2014)
Ao contrário das empresas públicas, em que o regime de pessoal é híbrido,
sendo permitida a vinculação de agentes tanto sob o regime celetista
quanto sob o estatutário, nas sociedades de economia mista, o vínculo
jurídico que se firma é exclusivamente contratual, sob a égide da
Consolidação das Leis do Trabalho.
69. (CESPE – Procurador – PG-DF /2014) As sociedades de economia
mista e as empresas públicas exploradoras de atividade econômica não se
sujeitam à falência nem são imunes aos impostos sobre o patrimônio, a
renda e os serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas
decorrentes.
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7 - Gabarito
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8 – Referencial Bibliográfico
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 14.
ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativa. 20. ed. São Paulo:
Atlas, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São
Paulo: Malheiros, 2006.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19.
ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
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