CURSO ILPES/CEPAL/SPI
AVALIAÇÃO DE GRANDES PROJETOS
Opções para enfrentar o viés antiinvestimento público
Índice
1.Evidencia empírica
2. A regra de oro
3.Alternativas de flexibilidade fiscal
a) Cobertura
b) Parcerias público-privadas
c) Regra estrutural
4. Para una agenda integrada
Ricardo Martner
Varinia Tromben
1
O que é um viés anti-investimento público?
 A idéia de que o investimento se reduz mais que outros gastos em períodos
de “consolidação fiscal” é consensual:
 Balassone e Franco (2000) mostram que a inclusão de una meta de déficit
pode implicar uma redução do investimento
 Turrini (2004) apresenta evidência para a UE, especialmente entre 1994 e
1998
 Blanchard y Giavazzi (2004), entre outros, propõem a “regra de oro” para a
UE
 Eliminar o viés anti-investimento não é equivalente privilegiar um gasto
sobre outro: pelo contrário.
 Não existe necessariamente um dilema com o gasto social (hospitais,
escolas, habitação..)
2
A qualidade do gasto público na América
Latina e no Caribe...
Pagamento de juros da dívida
pública e investimento público.
Resultados global y primário
5
2
4
0
(% de PIB)
(% de PIB)
1
-1
-2
3
2
1
-3
-4
0
90
91
92
93
94
95
Resultado global
96
97
98
99
00
01
02
03
Resultado primario
90
91
92
93
94
95
96
Pago de intereses de la deuda
97
98
99
00
01
02
inversión pública
Fonte: CEPAL sobre a base de informações oficiais. Médias ponderadas.
3
03
Existe um viés anti-investimento?
Prova 1
Períodos de ajuste fiscal: variação no gasto de capital e
gasto primário corrente, 1990-2003, em % de PIB.
3
Variação no gasto de capital
2
PE (92-95)
1
RD (02-03)
CO (91-92)
GT (95-96)
BR (96-99)
CR (00-01)
BO (99-00)
CO (00-03)
PY (93-94)
BO (94-95)
CL (00-01) AR (99-00)
CL (94-95) AR (01-03)
CR (95-97)
SV (02-03) EC (99-00)
NI (02-03)
VE (02-03)
0
PA (94-96)
BR (01-03)
-1
UY (00-03)
GT (00-03)
PA (99-00)
SV (93-94)
-2
VE (99-00)
-3
-3
-2
-1
0
1
2
3
variação no gasto prim ário corrente
Fonte: CEPAL sobre a base de informações oficiais.
4
Existe um viés anti-investimento?
Prova 2
Investimento fixo do governo central, 1990-2003, como
porcentagem do gasto primário.
30
(% del gasto primario)
15
10
5
0
20
15
10
5
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
30
Costa Rica
Guatemala
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
19
90
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
19
90
0
Argentina
Honduras
40
(% de gasto primario)
25
20
15
10
5
30
20
10
Perú
Uruguay
Venezuela (R. Bolivariana)
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
19
90
México
19
92
0
0
19
91
(% de gasto primario)
25
19
90
(% del gasto primario)
20
Ecuador
El Salvador
Nicaragua
Panamá
Paraguay
R. Dominicana
Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial.
5
Existe um viés anti-investimento?
Prova 3
América Latina e o Caribe: componentes do gasto do
governo central (exclui previdência social)
2003 (en % de PIB)
Nicaragua
R. Dominicana
Paraguay
Haití
El Salvador
Honduras
Bolivia
Ecuador
Panamá
Chile
Venezuela
Perú
Uruguay
Colombia
Guatemala
Brasil
Costa Rica
Argentina
México
Am érica Latina
Gasto corriente
prim ario
10.8
12.9
14.3
8.9
9.9
17.7
21.5
10.7
11.6
17.2
15.7
12.9
19.1
14.6
7.8
9.9
11.5
13.2
16.9
13.7
Gasto en
inversión
5.4
5.2
3.1
3.0
2.8
2.8
2.6
2.5
2.1
2.0
1.7
1.7
1.3
1.3
1.0
0.4
0.2
0.2
0.1
1.8
Variación real 1998-2003 (en
porcentajes)
Gasto corriente
prim ario
30.3
11.8
-6.6
20.5
17.4
69.6
15.2
19.8
0.2
21.0
-4.1
22.4
-6.1
26.7
30.8
32.9
-2.2
64.9
22.4
Gasto en
inversión
81.1
123.3
-1.6
54.3
59.2
-18.4
80.7
0.7
-28.2
-51.2
180.5
-36.9
-50.4
-15.8
-33.8
-58.3
-48.7
-34.8
-69.7
-14.1
Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial.
1/ Promedio simple sin incluir Haití, R. Dominicana y Venezuela.
6
Existe um viés anti-investimento?
Prova 4
Disciplina Fiscal resultou na queda do investimento
públcio não somente nos países em desenvolvimento –
mas também na UE.
As metas fiscais estabelecidas pelo Tratado de Maastritch
contribuíram para uma diminuição do investimento público
na Europa:
• Dos 9 países déficit superiores aos limites de Maastritch
em 1992, 8 conseguiram alcançar em 1997. O Investimento
público caiu em todos esses oito países 8 !
• Especialmente investimento em infra-estrutura caiu.
7
Existe um viés anti-investimento?
Prova 4
Ajuste Fiscal e Investimento Público
(média de 9 países da UE, porcentagem do PIB
1,4
3
1,3
2
1
1,2
0
-1
1,0
-2
0,9
-3
0,8
-4
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
-6
1989
0,6
1988
-5
1987
0,7
Transport Inv e stme nt, me an (le ft scale )
Primary De ficit, me an (right scale )
Sources: World Developm ent Indicators - World Bank; and provisional data from ECMT.
Notes: (a) Total = Roads + Rails + Airports.
(b) 9 EU countries: Austria, Finland, France, Netherlands, Norw ay, Portugal, Spain, Sw eden and United Kingdom .
8
% PIB
% PIB
1,1
Opção 1: A regra de ouro
Governo central: Déficit “admissível”
 Como no setor privado,
o investimento líquido Nicaragua
Rep. Dominicana
da depreciação não
Paraguay
dever formar parte da Haití
conta de resultados
El Salvador
 Isto supõe um equilíbrioHonduras
na contar y um déficit Bolivia
Ecuador
de...
Panamá
Chile
Venezuela
Perú
Uruguay
Colombia
Fonte: Martner y Troben (2005). 1/ Média
simples não inclue Haiti, R. Dominicana e Guatemala
Brasil
Venezuela.
Costa Rica
Argentina
México
América Latina 1/
Inverstimento
Bruto em 2003
5.4
5.2
3.1
3.0
2.8
2.8
2.6
2.5
2.1
2.0
1.7
1.7
1.3
1.3
1.0
0.4
0.2
0.2
0.1
1.8
Investimento
“líquido”ou déficit
“admissível”,
k=30%
3.9
3.7
1.6
1.5
1.3
1.3
1.1
1.0
0.6
0.5
0.2
0.2
-0.2
-0.2
-0.5
-1.1
-1.3
-1.3
-1.4
0.3
(i - δk)
Investimento
“líquido” ou déficit
“admissível”,
k=20%
4.4
4.2
2.1
2.0
1.8
1.8
1.6
1.5
1.1
1.0
0.7
0.7
0.3
0.3
0.0
-0.6
-0.8
-0.8
-0.9
0.8
9
A regra de ouro no Reino Unido (1998)
 Durante o ciclo, o Governo se
endivida somente para cobrir o
12
investimento líquido
10
 Dívida pública líquida inferior a 40% 8
 Orçamentos separados
6
4
 Orçamentos trianuais
(% de PIB)
Inversión pública en el Reino Unido
2
Inversión Pública Neta
Inversión Pública Bruta
10
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
 Diagnóstico: “A evolução do
investimento público depois da
introdução da regra de ouro não
parece ser muito diferente do período
anterior à su aplicação”
 Boas perspectivas futuras...
1970
0
Opção 1- bis: o Manual de Estatísticas das Finanças
Públicas 2001
FLUJOS
TRANSACCIONES
Ingreso
menos
OTROS FLUJOS ECONÓMICOS
Gasto
BALANCE
DE APERTURA
Activos
no financieros
Ganancias y
pérdidas por
tenencia
= RESULTADO
OPERATIVO NETO
menos
Activos
no financieros
Otras variaciones
en el volumen de activos BALANCE
DE CIERRE
Activos
no financieros
Activos
no financieros
Activos
no financieros
Activos
financieros
Activos
financieros
Activos
financieros
Pasivos
Pasivos
Pasivos
= PRÉSTAMO
NETO/ENDEUDAMIENTO
NETO
Activos
financieros
Activos
financieros
• efectivo
• otros activos financieros
menos
Pasivos
Patrimonio
neto
Pasivos
Variaciones en el
patrimonio neto
Patrimonio
neto
11
Opção 2: reduzir coberturas
Cobertura institucional de las estadísticas y
metas en los informes del FMI
 Proposta FMI de excluir empresas
Total
“com gestões comerciais”
América Latina
 Metas fiscais cobrem Governo OCDE desarrollados
General na União Européia, Chile edel cual: Europa
outros países. El MEFG 2001
Africa
também. Por que não avançar nesta Asia 1/
cobertura?
Medio Oriente
Otros europeos
0
20
40
60
100
80
(% del total del grupo de países)
Gobierno central
Gobierno general
Sector público no financiero
12
Opção 3: parcerias público-privadas
 Experiência do México (PEMEX y
CGE)
 Definição mais ampla: inverstimento
e operação do setor privado em
áreas tradicionalmente públicas
(hospitais, escolas, rodovías)
 Dão lugar à transferências futuras
(em operaçã e amortização do
investimento). Exemplos: PFI no
Reino Unido, PPS no México.
Investimento público toatl como
porcentagem do PIB no México
3.4
3.3
0
2.9
0
3.3
1994
2.9
1995
3.1
0.2
0.1
3
1996
3.6
3.4
0.9
3.7
3.7
3.2
3.2
1
1.1
2.2
2.1
1.9
2001
2002
2003
1.1
1
1.8
3.2
2.7
1997
1998
Presupuestaria
2.4
1999
2.6
2000
Financiada
 Grande potencial para reduzir o viés
anti-investimento público, ainda que
não chegar a representar a mais de
15% do investimento total (Reino
Unido)
13
Opção 4: regras estruturais
4
3
2
1
Gobierno central
Gobierno general
14
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
0
1987
 Boas perspectivas futuras; o
investimento público não é tema
especial de debate na agenda politica.
Investimento Público Real no Chile
(% de PIB)
 Superávit estrutural de 1% do PIB no
Chile
 Comissão de especialistas para
determinar PIB potencial e o preço
do cobre de longo prazo
 Gasto determinado por estimativas
de longo prazo
 MEFG 2001
Uma agenda integrada
Ademais de uma combinação das quatro opções anteriores, deve-se agregar:
Impostos aos combustíveis para financiar infra-estrutura (Argentina, Estados
Unidos)
 Papel dos Bancos de Desenvolvimento: o gasto desses projetos seriam
contabilizados inter-temporalmente, abrindo maior espaço fiscal para seu
financiamento.
15
OS GRANDES PROJETOS E O VIÉS ANTIINVESTIMENTOS
RISCO FISCAL - DIFERENTES PERSPECTIVAS
- DO TESOURO
- DO GESTOR DO PROJETO
16
OS GRANDES PROJETOS E O VIÉS
ANTI-INVESTIMENTOS
RISCO FISCAL – PERSPECTIVA DO TESOURO
RISCOS FINANCEIROS DE LONGO PRAZO DO
PROJETO:
FONTES DE FINANCIAMENTO:
ORÇAMENTO - TRIBUTOS/ TAXAS
DÍVIDA - MOEDA, CONDIÇÕES, CUSTOS
FORMAS DE MITIGAR RISCO
- ORÇAMENTO PLURI-ANUAL
- OPERAÇÕES DE HEDGE/ SEGUROS
17
OS GRANDES PROJETOS E O VIÉS
ANTI-INVESTIMENTOS
RISCO FISCAL – PERSPECTIVA DO TESOURO
RISCO OPERACIONAL
- COMPLEXIDADE LEGISLAÇÃO
- LICITAÇÃO
- CONTRATAÇÃO
- MONITORAMENTO
- CONDICIONALIDADES E PENALIDADES
- MECANISMOS DE SEGURO/HEDGE
18
OS GRANDES PROJETOS E O VIÉS
ANTI-INVESTIMENTOS
RISCO FISCAL - PERSPECTIVA DO TESOURO
MECANISMOS EXTRA-ORÇAMENTÁRIOS,
QUASE FISCAL OU AUTONÔMOS.
-PPI
-PPP
-GARANTIAS
-PASSIVOS – EXPLÍCITOS IMPLÍCITOS,
DIRETOS E CONTINGENTES.
19
MATRIZ DE RISCOS FISCAIS - PASSIVOS
PASSIVOS
EXPLÍCITOS
- O PASSIVO GOVERNAMENTAL
É RECONHECIDO POR LEI OU
CONTRATO
IMPLÍCITOS
- “OBRIGAÇÃO MORAL DO
GOVERNO QUE REFLETE
EXPECTATIVAS DA POPULAÇÃO
E PRESSÃO DE GRUPOS DE
INTERESSE “ ou
“SOCIALIZAÇÃO DOS
PREJUÍZOS”.
DIRETOS
(OBRIGAÇÃO EM
QUALQUER EVENTO)
CONTINGENTES
(OBRIGAÇÃO SE UM
EVENTO PARTICULAR
OCORRE)
- Dívida Contratual e Mobiliária
- Transferência e Vinculações
Constitucionais
Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais estabelecidos na
Constituição ou Leis
-
- Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais de interpretação judicial.
- Passivos Ambientais genéricos
- Benefícios especiais
- Situações setoriais
“emergenciais”
- Crises de Balanço de Pagamentos
- Crise Bancária.
- demandas particulares ou de
grupos
- compensações por danos
- situação de transição de ajuste
ocupacional.
- Situações de desastre naturais.
FONTE: Polackova, Hana. “Government Contingent Liabilities:
Avais
Seguros Exportação, Agrícola
Fundos de Garantias
20
MENSURAÇÃO E GERENCIAMENTO DE
PASSIVOS E GARANTIAS.
-INCERTEZA E RISCO - (O ACASO VS. PRÊMIOS)
-CONHECIMENTO E TRANSPARÊNCIA
-INCENTIVOS E PENALIDADES
21
INCERTEZA E RISCO
A DECISÃO DE INVESTIR DECORRE DA
EXPECTATIVA DE UM RETORNO FUTURO
POSITIVO PARA O INVESTIDOR. DECISÃO
BASEADA NAS CONDIÇÕES ATUAIS E
ESTIMATIVAS DE DESEMPENHO FUTURO DO
MERCADO.
HÁ INCERTEZAS ATUANDO SOBRE A
EVOLUÇÃO DOS MERCADOS ( É O
IMPONDERÁVEL OU O ACASO), MAS HÁ
SITUAÇÕES DE RISCO ONDE HÁ
MENSURAÇÃO – PROBABILIDADE - E
PRINCIPALMENTE ALGUÉM QUE COBRE OS
CUSTOS/PREMIOS DESSE RISCOS –
PROBLEMA PARA GRANDES PROJETOS.
22
CONHECIMENTO E TRANSPARÊNCIA
-CONHECIMENTO:
- IDENTIFICAÇÃO DE QUEM É
RESPONSÁVEL POR CADA TIPO DE RISCO
(SETOR PÚBLICO VS SETOR PRIVADO)
- MENSURAÇÃO DAS GARANTIAS E/OU
RISCOS ESTABELECIDOS NOS CONTRATOS
-TÉCNICAS DE SIMULAÇÃO DE MONTE
CARLOS
-MECANISMOS DE “OPÇÃO” DE BLACKSHOLES
-VALOR PRESENTE
23
CONHECIMENTO E TRANSPARÊNCIA
TRANSPARÊNCIA:
- MECANISMOS DE AJUSTE E
FLEXIBILIDADE PARA USO DE GARANTIAS
(PASSIVOS CONTINGENTES).
- REGISTRO E CONTABILIDADE DAS
GARANTIAS
- DIVULGAÇÃO DOS RESULTADOS DO
PROJETO.
24
INCENTIVOS E PENALIDADES
INCENTIVOS:
-CREDIBILIDADE INSTITUCIONAL
-“LIBERDADE” ORÇAMENTÁRIA
-CAPTAÇÃO DE NOVOS RECURSOS
-MENOR CUSTOS
25
INCENTIVOS E PENALIDADES
PENALIDADES:
RESTRIÇÕES DE RECURSOS E
GESTÃO
ONERAÇÃO SOBRE RESULTADOS E
METAS FISCAIS.
SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA
PÚBLICA
26
RISCOS FISCAIS – PERSPECTIVA DO GESTOR
RISCOS FISCAIS
- CONTINGENCIAMENTO
- CRISES CAMBIAIS
- METAS DE INFLAÇÃO
- METAS FISCAIS DE LONGO PRAZO
- COMPETIÇÃO DE RECURSOS
27
EXPERIÊNCIA BRASILEIRA – PASSIVOS
CONTINGENTES
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
LDO – ANEXOS
LEI DAS PPP
28