A experiência do TCU no
Acompanhamento do Programa de
Aceleração do Crescimento
Conferência do Banco Mundial sobre Investimentos Públicos no
Brasil: desafios e oportunidades para a melhoria do gasto público
Brasília, 16 e 17 de junho de 2011
Abordagem de Controle adotada no âmbito de TCU
• Coordenação centralizada dos trabalhos, a cargo da Secretaria de
Macroavaliação Governamental
• Existência de diversos outros trabalhos sobre áreas do PAC, realizados de
maneira independente, em virtude da natural competência do TCU
• Planejamento dos trabalhos teve por objetivo abordar as principais áreas do
PAC
• Considerou-se também o horizonte temporal de 4 anos de vigência do
programa
• Consolidação do acompanhamento em item específico no Parecer Prévio das
Contas de Governo do Presidente da República, a partir de 2007
Definição Sintética do PAC
Conjunto de Medidas Legislativas e de Investimentos;
Assim, na terminologia empregada no ato de lançamento, o PAC se caracteriza
por conjunto de ações cujo resultado acarrete:
a) investimentos na expansão da infraestrutura brasileira;
b) estímulo ao crédito e financiamento;
c) melhora do ambiente de investimento;
d) desoneração e aperfeiçoamento da administração tributária; e
e) medidas fiscais de longo prazo.
Investimentos Previstos em 2007/2010: R$ 504 bilhões
Carteira de Projetos em dezembro de 2010: R$ 1,2 trilhão
Áreas de Atuação do PAC
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Transporte (todos modais)
Marinha Mercante
Energia Elétrica (Transmissão e Geração);
Petróleo (Upstream e downstream)
Saneamento e Habitação
Mobilidade Urbana
Iluminação Rural
Rec. Hídricos (irrigação, transposição do Rio São Francisco)
Fontes de Financiamento
•
•
•
•
•
•
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social
Empresas Estatais
Setor Privado
Orçamento de estados, Distrito Federal e municípios
Empréstimos (recursos de fundos públicos e privados)
Concessão de Benefícios Tributários e Creditícios
Natureza das Ações do PAC
• Obra Pública (realizada diretamente pela União ou de forma
descentralizada – estados, DF e municípios)
• Obra Privada
• Concessão de Serviços e Obras Públicas
• Concessão de Empréstimos
Características do PAC
1.
Sistema de monitoramento, não alterando o locus de gestão de projetos
2.
Documento de Planejamento de Longo Prazo: processo de priorização de
iniciativas no escopo governamental
3.
Instrumento de Divulgação de Ações do Governo Federal (Balanços)
4.
Criação de transferência obrigatória de recursos para Estados, Distrito
Federal e Municípios
5.
Adoção de linguagem própria: conceitos válidos apenas no âmbito do PAC
6.
Permeável, pois, por princípio, apenas as ações com bom desenvolvimento
na execução são mantidas no programa
7.
Envolve intensa participação do Tesouro Nacional no financiamento de
projetos, via CAIXA e BNDES, sobretudo
Fragilidades Identificadas
1. Relativamente ao Monitoramento:
• Devido à abrangência, o PAC torna-se naturalmente difícil de ser controlado;
• Os sistemas corporativos existentes não possibilitam o acompanhamento,
nos mesmo moldes apresentados pelos Balanços Quadrimestrais;
• Mesmo em relação aos recursos oriundos do OFSS, o problema persiste, pois
o SIAFI disponibiliza os dados na linguagem orçamentária a qual é distinta da
adotada pelos gestores do PAC;
• A execução dos empreendimentos do PAC das empresas estatais tampouco
pode ser obtida pelo Sistema de Informação das Estatais (Siest), em vista de
a linguagem não ser coincidente;
Providência Adotada: Criação de Banco de Dados com informações que
permitissem o acompanhamento periódico das ações.
Informações Constantes do Banco de Dados
• Caracterização do Empreendimento: título, código, UF, eixo de
investimento com tipo e subtipo
• Concepção do Projeto: custo financeiro, fontes de financiamento, meta e
objetivo, prazo de realização, modalidade de execução
• Execução do Projeto: situação atual, responsável, execução físicofinanceira, data prevista de término
Fragilidades Identificadas (continuação)
2.
Relativamente à Prestação de Contas
Os gestores do PAC criaram carimbo (vermelho, amarelo e verde) dando notícia
do andamento das obras;
• No entanto, as ações de controle realizadas detectaram que o critério ‘data
de término da obra’ – fundamental para a aposição do carimbo - poderia ser
alterado pelos gestores do PAC, de forma unilateral;
• Como consequência, entendeu-se que o carimbo teria perdido o sentido de
divulgar o estado das obras.
Fragilidades Identificadas
3. Relativamente à Apuração dos Resultados (Foco na FBKF)
a) Cômputo como investimentos realizados de dispêndios ainda não ocorridos
• Nos casos das concessões rodoviárias o investimento é considerado realizado
no ato da assinatura do contrato, ao passo que de fato ele será efetivado
pelas concessionárias ao longo de vários anos (R$ 16 bi)
• idem com recursos do FMM (R$ 8 bi)
b) Cômputo como investimento de inversões financeiras
• Financiamentos direcionados à aquisição de imóveis já prontos (usados)
forma considerados como investimentos
• Por eles serem inversões financeiras, não contribuem para a formação bruta
de capital nem para o crescimento econômico (R$ 125 bi)
Execução Acumulada do PAC
Hidrovia
144%
Porto
29%
Aeroporto
9%
Metrô
88%
Ferrovia
43%
Luz para Todos
76%
Marinha Mercante
Execução acumulada
das obras concluídas
160%
Transmissão Energia Elétrica
56%
Recursos Hídricos
15%
Habitação Interesse Social
2%
Combustíveis Renováveis
Previsão em 2007
58%
129%
Rodovia
Saneamento
4%
Geração de Energia
40%
243%
Habitação de Mercado
Petróleo e Gás Natural
59%
-
50.0
100.0
150.0
200.0
250.0
R$ bilhões
Atuação do Tesouro Nacional
Colocação Direta de Títulos Públicos no BNDES
• Desde 2009, foram emitidos mais de R$ 150 bilhões em títulos e
emprestados ao BNDES
• Em janeiro de 2010, cerca de R$ 35 bi já haviam sido destinados a ações do
PAC
Características da Operação
• Empréstimo entre o Tesouro e o BNDES
• Não há aumento da dívida líquida do governo federal
• Existência de custo fiscal implícito
Custo Fiscal
Surge porque há diferença entre a taxa que o BNDES remunera o empréstimo
recebido do Tesouro (Taxa A) e a taxa que o Tesouro remunera o detentor
do título (Taxa B);
Cálculo simplificado do Custo Fiscal (CF) incorrido em 2010
• O custo fiscal anual será o saldo médio anual do empréstimo multiplicado
pela diferença entre as taxas;
• Taxa A = TJLP (média de 6,0% em 2010)
• Taxa B = Selic (média de 9,75% em 2010)
• CF = [(Saldo início do período + Saldo final do período ) / 2] * (Taxa B – Taxa A)
• CF em 2010 = [(35 + 35)/2]*(9,75-6,0)
Custo Fiscal em 2010 = R$ 1,3 bilhão
Custo Fiscal
Custo fiscal dos subsídios creditícios às instituições de
fomento
Selic
TJLP
Captação do
Tesouro
Aplicação das
instituições de
fomento
Subsídio
Desafios para a Gestão do PAC
Desafios
• Plataforma de Acompanhamento e Monitoramento que incorpore
as diversas iniciativas do PAC
• Realização de avaliações de impacto
• Maior consistência metodológica
• Esforço no Planejamento
OBRIGADO!
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