Controle de Contas,
Transparência e
Responsabilidade / Parcerias
na Administração Pública
Introdução
O tema de “controle da Administração Pública” é,
atualmente, um dos mais importantes nos debates
contemporâneos.
A compreensão adequada de suas tendências atuais
pressupõe visão renovada da atividade administrativa, de seu
escopo e de sua organização, principalmente em face da
reforma do Estado, do processo de democratização e da
constitucionalização dos direitos.
A disciplina será desenvolvida com base nessa perspectiva.
Introdução
Para isso, o tema será estudado a partir dos
seguintes pontos:
1. Importância do controle da Administração
Pública
2. Controle da Administração Pública e Direitos
Fundamentais
3. Atividade de controle e federalismo
4. Visão Geral sobre os tipos de controle no
Brasil
5. Controle Externo no Brasil
Introdução
6. Tribunais de Contas: análise geral
7. Tribunal de Contas de Minas Gerais
8. Ministério Público de Contas
9. Estudo a respeito de Auditoria
Governamental
10. Em quê precisamos evoluir?
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
1. Visão Geral sobre Controle
a) Noções Conceituais
- São ideias importantes para se compreender a
noção
de
controle:
fiscalização;
acompanhamento, monitoramento, comparação,
entre outras.
- Importante ter em mente que a noção de
controle não se aplica apenas à Administração
Pública, mas, igualmente, à iniciativa privada.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
Para a ciência da Administração, o
controle é tido como uma das funções
administrativas essenciais.
- Taylor e Fayol: compreendiam que o
ciclo da administrativa alcançava o
planejamento, organização, direção e
controle.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Chiavenato: o controle monitora e avalia os
resultados alcançados para assegurar que o
planejamento, a organização e a direção
sejam
bem-sucedidos.
O
controle
compreende:
- fixação de metas;
- análise de desempenho;
- comparação de desempenho e metas
- ação corretiva
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Assim, controle é a função administrativa
que fiscaliza, inspeciona, examina e
acompanha
ações
gerenciais
e
administrativas, segundo certos critérios,
para averiguar o cumprimento do
determinado ou identificar desvios,
visando corrigi-los, além de decidir acerca
da regularidade dos atos praticados.
Emite-se, pois, um juízo de valor.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
b) Controle da Administração Pública
- Conjunto de mecanismos jurídicos e
administrativos por meio dos quais se
exerce o poder de fiscalizar e de rever a
atividade administrativa em qualquer das
esferas de Poder
- Não obstante isso, o conceito de controle
antes discutido aplica-se igualmente aqui,
com adaptações necessárias.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
c) Importância
- Em um regime jurídico que se pretende
legítimo e democrático, as normas de
atribuição
de
poder
devem
ser
acompanhadas de modos de controle.
- Concepção gerencial ao invés de
burocrática
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- A importância do controle vem sendo
evidenciada tanto no âmbito público quanto no
setor privado.
- Prova disso é o crescente número de
auditorias e a relevância que vem sendo dada à
governança corporativa e à transparência das
entidades, o que, inclusive, é fator chave para
captação de recursos no mercado.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
A atividade de controle permite:
- verificar a fidedignidade de informações e o
respeito aos processos e normas de ação;
- avaliar a eficiência das medidas adotadas para
se concretizar os fins visados pela organização;
- identificar acertos e falhas operacionais que
demandam revisão de procedimentos e a
definição de ações corretivas e o grau de
urgência para sua adoção;
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- preservar o patrimônio da instituição e
garantir que ela não se desvie dos seus fins
institucionais;
garantir
transparência
na
gestão
operacional, de recursos e de ações;
- fortalecer a credibilidade institucional;
- identificar a necessidade de treinamento e
qualificação de equipe técnica e operacional
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Honestidade acompanhada da eficiência
- Parâmetros de má gestão e de boa
gestão da coisa pública
- Melhoria de procedimentos e avaliação
de metodologias aplicadas
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Por tudo isso, atualmente, as entidades,
sejam públicas ou privadas, não podem
mais renunciar a uma adequada atividade
de controle, sob pena de comprometer o
alcance dos seus fins institucionais.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
d) Visão Histórica
- Não há consenso quanto ao início do
reconhecimento da importância de
controle;
- Contudo, é certo que em nenhum
regime os governantes admitem desvios,
desperdício ou subtração dos recursos
necessários à sua finalidade.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Do ponto de vista da administração de
empresas, a história de controle tem os
seus contornos próprios, os quais não
serão explorados nesse momento.
- Não se nega, no entanto, que entre eles
haja entrelaçamento e influenciação
recíproca ao longo do tempo.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Grécia
- Havia espécie de “Corte de Contas”,
composta por dez oficiais eleitos
anualmente pela assembleia geral do
povo que tomava as contas dos arcontes,
estrategas, embaixadores, sacerdotes e
todos que giravam com recursos públicos.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Aristóteles defendeu em “Política” a
necessidade de prestação de contas por
aqueles que gerissem recursos públicos e
a punição daqueles que os malversassem.
- Roma
- Atribui-se aos romanos a criação da
auditoria, ou seja, aquele que ouve.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- A ideia de uma Corte de Contas, no
entanto, pode ser localizada no final da
Idade Média, em países com a Inglaterra,
França e Espanha.
- Exchequer – Inglaterra – Sec. XII
- Tribunal de Cuentas – Espanha –
Sec. XV
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Revolução Francesa
- A rigor, apenas com a adoção da
teoria da separação de poderes é que se
pode falar na adoção de controle externo.
- Diz-se externo o controle realizado
por outro Poder, de forma independente,
em relação àquele do qual emanou o ato
a ser controlado.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Pode-se afirmar que a organização do
primeiro Tribunal de Contas, com as
feições atuais, foi levado a cabo por
Napoleão Bonaparte, com o Decreto
Imperial de 28/09/1807, ao reorganizar a
Cours des Comptes.
- Desde então, assiste-se à consagração
da importância do controle e as melhores
formas de o exercer.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
Pelo exposto, o que se observa é que a
ideia de controle se torna fundamental e
uma parceira indissociável da noção de
gestão.
Adiante retomaremos o tema para discutir
as formas que esse controle é
desenvolvido na Administração Pública
brasileira.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
2. Administração Pública
a) Aspectos Conceituais
- Sentidos Objetivo e Subjetivo
- Conceito
b) Elementos fundamentais da noção de
gestão/administração
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Pessoas
- Bens
- Estrutura
- Interesses
- Finalidades e Metas
- Processos e Projetos
- Marco regulatório
- Recursos
- Prazos
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
A depender da maneira como esses elementos
se interagem e qual a importância que é
destacada a cada um deles, é possível se
identificar tipos de Administração.
A compreensão dos tipos de Administração é
fundamental para se entender a importância e a
forma de se conduzir o controle sobre ela.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
b) Tipos de Administração Pública
b.1) Administração Patrimonialista
- Centralização do poder na mãos de poucos;
- Viés autoritário;
- Apropriação privada de recursos, de cargos e
de patrimônio públicos;
- Confusão entre as esferas pública e privada;
- Ausência de preocupação com o interesse
público;
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Ausência de preocupação com eficiência
e resultados das ações;
- Administração marcada por corrupção,
nepotismo, imoralidade e desvio de
finalidade da gestão pública
- Exemplos históricos
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
b.2) Administração Burocrática
- Primeira metade do século XX;
Centralização
da
preocupação
na
racionalidade administrativa, baseada no
cumprimento
integral
de
leis
e
de
procedimentos, como forma de combater o
patrimonialismo.
- Substituição da preponderância de interesses
privados pelo respeito aos procedimentos e
regras de ação.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Foco no respeito aos procedimentos e
concentração das preocupação com os
meios em detrimento dos fins;
- Formalidades essenciais para a prática
de atos e para a realização de atividades
- A forma como um fim em si mesmo
- Exemplos históricos
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
b.3) Administração Gerencial
- Discussões a partir da segunda metade do
século XX;
- Contexto histórico: mudanças econômicas,
políticas, sociais e avanços tencológicos.
Discussão em torno da internacionalização e
questionamentos dos fins do Estado;
- Mudança do foco e do enfoque da atividade
administrativa;
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Modelo baseado na eficiência, na
redução
do
custo
da
estrutura
administrativa e no aumento da qualidade
dos serviços públicos;
- Preocupação com resultados, com
adequada gestão de patrimônio e de
receitas;
- Moralidade administrativa e otimização
de resultados.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
c) Análise da importância de cada tipo de
Administração
d) Administração Pública Brasileira
- Qual tipo de Administração se aplica à
Administração Pública brasileira?
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
e) Controle nos
Administração
e.1)
Controle
Patrimonial
e.2)
Controle
Burocrática
e.3)
Controle
Gerencial
diversos
tipo
de
na
Administração
na
Administração
na
Administração
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
Para adequada compreensão do controle da
Administração Pública, ainda se deve estudar
- A relação entre controle da Administração
Pública e o Federalismo;
- A relação entre controle da Administração
Pública e Direitos Fundamentais e Ordem
Democrática;
- Visão geral dos mecanismos de controle da
Administração Pública no Brasil
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
4. Controle da Administração Pública e
Federalismo
a) Federalismo
a.1) Ideia
a.2) História
a.3) Características
- Elementos disjuntivos
- Elementos integrativos
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
a.4) Federalismo no Brasil
b) Importância de se estudar o
federalismo para o exercício do controle
da Administração Pública
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
5. Controle da Administração Pública e
Direitos e garantias fundamentais
a) Constitucionalização dos direitos
b) A centralidade dos direitos e garantias
fundamentais na ordem jurídica brasileira
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
c) Direitos e garantias fundamentais
c.1) Sentido
c.2) História e conquistas
c.3) Importância
d) O controle da Administração Pública e
o respeito aos direitos e garantias
fundamentais
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
6. Sistemática de Controle da Administração
Pública
a) Objeto de estudo
- Compreender os instrumentos e as formas
de se exercer o controle na Administração
Pública brasileira
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
b) Tipos de controle
b.1) Quanto à natureza do controlador
- Legislativo
- Judicial
- Administrativo
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
b.2) Quanto à extensão do controle
- Controle interno: exercido por órgãos
de
um
Poder
sobre
condutas
administrativas produzidas dentro de sua
esfera
- Controle externo: o órgão fiscalizador
se situa em Administração diversa
daquela de onde a conduta administrativa
se originou.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
Quanto ao controle externo, ainda se pode
dizer que é uma exigência e condição do
regime democrático, devendo se capacitar
cada vez mais e converter-se em
instrumento de cidadania.
Tem por objeto atos administrativo
emanados pelos outros Poderes
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Sistemas de controle externo
- Auditorias Gerais
- Cortes de Contas
- Pontos comuns
- órgãos integrados ao aparelho do
Estado,
em
geral
com
previsão
constitucional;
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- órgãos com elevado grau de
independência e de autonomia, mesmo nas
hipóteses em que há vínculo com o Poder
Legislativo;
- vínculo com Poder Legislativo;
- atuam no controle externo;
- normalmente, suas decisões não se
encontram sujeitas à revisão por outro órgão
ou instância;
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Sistema de Auditoria-Geral (ou
Controladoria-Geral)
- Normalmente, controle de caráter
opinativo ou consultivo, sem dispor de
poderes “jurisdicionais” ou coercitivos;
- Manifestações em forma de
pareceres ou recomendações subscritos
monocraticamente
pelo
Auditor
ou
Controlador-Geral;
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
Auditor
ou
Controlador-Geral:
nomeado pelo Parlamento, com mandato
previamente fixado.
- Exemplos: National Audite Office
(Reino Unido); Government Accountabilitty
Office (EUA); Office of the Auditor General
(Canadá)
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Sistema de Tribunal (ou Corte) de Contas
- Caracteriza-se pelo caráter colegiado de
suas decisões e pelo poder coercitivo de
impor sanções.
- Em razão de tais características, tornase necessária a ênfase no processo, com
procedimentos de fiscalização com maior
rigor e respeito a direitos fundamentais.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Procura-se conferir maior estabilidade
aos membros dos Tribunais de Contas,
seja com mandatos fixos que ultrapassem
legislatura (Espanha) ou mesmo com o
reconhecimento da vitaliciedade.
- Exemplos: França, Brasil, Itália,
Bélgica, entre outros.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
b.3) Quanto à natureza do controle
- Controle de legalidade: Faz uma
análise do respeito dos atos praticados
tendo em vista a ordem normativa
- Controle de mérito: Analisa-se a
conveniência e oportunidade da prática do
ato. Discutir a polêmica envolvendo o
controle do mérito do ato administrativo.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
b.4) Quanto ao âmbito da Administração
- Controle por subordinação: é o exercido
por meio dos vários patamares da hierarquia
administrativa
dentro
da
mesma
Administração
- Controle por vinculação: o poder de
fiscalização e de revisão é atribuído a uma
pessoa e se exerce sobre os atos praticados
por atos diversos
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
b.5) Quanto à oportunidade
- Controle prévio
- Controle concomitante
- Controle posterior
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
b.6) Quanto à iniciativa
- Controle de ofício: é o executado pela
própria Administração no regular exercício
de suas funções
- Controle provocado: é aquele
provado por terceiro. Ver o direito de
petição e discutir que ele não se confunde
com direito de protocolo.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
c) Controle Administrativo
c.1) Sentido: exercido pelos poderes por
seus órgãos internos
c.2) Objetivos
- Confirmação
- Correção
- Alteração
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
c.3) Meios de controles
- Supervisão Ministerial
- Hierarquia orgânica
- Direito de petição
- Outros instrumentos legais
c.4) Processo Administrativo
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
d) Controle judicial
d.1) Sentido
- É o poder de fiscalização que os órgãos
do Poder Judiciário exercem sobre os atos
administrativos praticados por qualquer
esfera do Poder.
d.2) Importância
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
d.3) Sistemas de controle
- Contencioso administrativo
- Unidade de jurisdição
- Brasil
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
d.4) Atos sob controle especial
- Atos políticos: A discussão reside na
possibilidade de o Judiciário exercer seu
controle sobre os critérios governamentais
que conduzem à edição dos atos políticos.
- Atos legislativos típicos
Controle de constitucionalidade
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Atos interna corporis: São aqueles
praticados dentro da competência interna
e exclusiva dos órgãos dos Poderes
Legislativo e Judiciário.Questão polêmica.
d.5) Instrumentos de controle
- Ações judiciais. A título de exemplo,
citem-se as seguintes:
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Habeas Corpus
- Habeas Data
- Mandado de Segurança
- Mandado de Injunção
- Ação Civil Pública
- Ação de Improbidade Administrativa
- Ação Popular
- Ação Ordinária
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
e) Controle Legislativo
e.1) Sentido: É a prerrogativa conferida ao
Poder Legislativo de fiscalizar o poder
público sob critérios político e financeiro.
e.2) Tipos de controle
- Político
- Financeiro
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
e.3) Controle político
- Possibilidade de fiscalização e decisão
sobre atos ligados à função administrativa
e de organização do Poder Executivo e do
Poder Judiciário. Exemplos: Art. 49, X;
- Poder convocatório
- Poder de sustação: Art. 49, V, CF.
- Comissão Parlamentar de Inquérito
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
e.4) Controle financeiro
- Sentido: é aquele exercido pelo Poder
Legislativo sobre o Executivo e o
Judiciário e sobre a sua própria
administração no que se refere à receita,
à despesa e à gestão dos recursos
públicos
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Formas de controle
- Interno: cada Poder tem que possuir,
em sua estrutura, órgãos especialmente
destinados à verificação do destino de
recursos do erário. Art. 70, CF.
- Externo: Exercido pelo Congresso
Nacional, com o auxílio do Tribunal de
Contas.
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Áreas de controle
- legalidade: respeito às normas
- legitimidade: atender aos princípios da boa
administração
- economicidade: respeito aos princípios da
adequação e da compatibilidade referentes às
despesas públicas
- aplicação das subvenções:
- renúncia de receitas
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Importância do controle realizado pelo
Poder Legislativo
- O papel desempenhado pelos Tribunais
de Contas
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
f) Outras formas de controle
- O papel desempenhado pelo Ministério
Público
- O papel desempenhado pela mídia,
pelos veículos de comunicação e pela
sociedade civil organizada
- O cidadão e o controle da Administração
Pública
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
6. Considerações parciais a respeito de
tendências atuais do controle da
Administração Pública
- Controle é instrumento de gestão e de
cooperação na busca de resultados, não
podendo ser visto como instrumento de
perseguição;
- Controle deve ser atividade contínua;
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Controle deve estar comprometido com
os direitos e garantias fundamentais,
lembrando-se sempre que ele não é um
fim em si mesmo;
- Controlador deve levar em conta todas
as peculiaridades de uma situação
concreta para adequadamente exercer o
seu juízo;
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- Controlador deve estar atento às regras
de sua competência;
- Necessidade de clareza de critérios de
fiscalização e de controle;
- Controlado deve atuar sempre buscando
exercer suas atividade com zelo
Compreendendo o Controle da
Administração Pública
- O controle é instrumento fundamental para se
construir uma Administração Pública
democrática, proba e eficiente.
- Contudo, se mal utilizado, é um poderoso
instrumento de arbitrariedade.
- É com base em tais pressupostos que devem
ser analisados os Tribunais de Contas e o
Ministério Público de Contas
Tribunal de Contas
Relativamente ao controle externo do
Estado,
desempenha
papel
muito
importante os Tribunais de Contas.
Pode-se dizer que são órgãos autônomos,
auxiliares do Poder Legislativo, mas não a
ele subordinado, praticando atos de
natureza eminentemente administrativa,
concernentes ao controle externo
Tribunal de Contas
a) A criação dos Tribunais de Contas no
Brasil e suas previsões constitucionais
- Criação do Erário Régio – Alvará de 28
de junho de 1808
- 1826 – Apresentação de Projeto de Lei
visando à criação de Corte de Contas no
Brasil.
Tribunal de Contas
- O debata em torno da criação de Corte
de Contas no Brasil, juntamente com a
abolição da escravatura, certamente
foram um dos mais intensos no Império;
- Decreto 966A, 7 de novembro de 1890 –
Criação do Tribunal de Contas
Tribunal de Contas
- Constituição de 1891– institucionalização
do Tribunal de Contas (art. 89)
- Instalação efetiva do Tribunal de Contas
se deu apenas em 1893.
Assim que instalado, houve choque do
Tribunal de Contas com o Presidente
Floriano Peixoto, por ter considerado
ilegal a nomeação de parente de Deodoro
da Fonseca.
Tribunal de Contas
Ministro Serzedello Corrêa se demitiu do
Ministério por não ter concordado com a
resistência do acatamento da decisão.
- Constituição de 1934 – Mantido e, pela
primeira vez, se fala em julgamento de contas