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RENÚNCIAS
TRIBUTÁRIAS
WorkShop Internacional sobre Gastos Tributários
Charles Evangelista
10.11.2014
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Levantamento Renúncias Tributárias
(Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário)
Objetivo: conhecer e avaliar a estrutura de governança
das renúncias tributárias.
Órgãos auditados: órgãos centrais (Ministério da Fazenda,
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e
Casa Civil da Presidência da República) e onze
ministérios setoriais (gestores das principais políticas
públicas financiadas por renúncias).
Volume de recursos fiscalizados: R$ 174,93 bilhões
(85,8% da renúncia total para 2013)
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Comparativo Renúncia de Receita X
Despesa Orçamentária - 2013
R$ bilhões
Benefícios Estimados em 2013
Despesas Orçamentárias Executadas em 2013
R$ 281
R$ 226
R$ 218
R$ 84
R$ 63
Renúncia Tributária e Renúncia Creditícia e
Previdenciária
Financeira
Fontes: RFB, SPE/MF, STN e Siafi.
Renúncia Total
Saúde
R$ 79
Educação
R$ 63
Assistência Social
Saúde, educação e
assistência social
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Comparativo Renúncia X Despesa Executada
por Funções - 2013
R$ milhões
Função
Habitação
Comércio e Serviços
Indústria
Agricultura
Ciência e Tecnologia
Cultura
Direitos da Cidadania
Desporto e Lazer
Trabalho
Assistência Social
Saúde
Transporte
Educação
Comunicações
Energia
Total
Despesa Renúncias Tributárias e
Renúncia /
(1)
Liquidada
Previdenciárias
Total
Total
240
7.545
7.785
97%
6.168
61.773 67.941
91%
3.329
27.540 30.869
89%
14.164
21.338 35.502
60%
9.905
13.180 23.085
57%
1.553
1.767
3.320
53%
990
538
1.529
35%
1.044
559
1.603
35%
65.198
30.671 95.869
32%
63.130
17.643 80.773
22%
83.847
20.966 104.812
20%
20.688
3.173 23.860
13%
79.127
7.700 86.826
9%
2.242
65
2.307
3%
106.287
492.785
Fontes: Siafi e Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
1 Valores projetados.
3.626 109.914
218.229 711.014
3%
31%
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Carga Tributária Federal e Renúncias Tributárias
e Previdenciárias - % PIB
25,0%
5,0%
24,5%
24,1%
24,0%
4,8%
24,0%
23,9%
4,51%
23,5%
4,13%
23,0%
22,5%
21,5%
4,4%
4,2%
22,5%
4,0%
3,68%
22,0%
4,6%
3,8%
3,60%
3,6%
21,0%
3,4%
20,5%
3,2%
20,0%
3,0%
2010
2011
Carga Tributária Federal
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB)
2012
2013 (1)
Renúncia Tributária e previdenciária
RESULTADO PRIMÁRIO E RENÚNCIAS TRIBUTÁRIAS
2010-2013 % PIB
20.00%
18.70%
19.70%
17.40%
17.50%
3.60%
3.68%
19.90%
20.48%
18.89%
17.90%
15.00%
10.00%
5.00%
1.3%
2.2%
4.13%
4.50%
2.0%
1.6%
0.00%
Receita Líquida
Despesas Primárias
Resultado Primário
Renúncia Tributária
Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
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Fontes de informações: Demonstrativo de Gastos
Tributários (DGT); literatura especializada e órgãos
auditados.
Etapas
analisadas:
instituição,
previsão,
monitoramento da concessão e da execução,
avaliação e controle.
Vertentes: análise da atuação dos órgãos gestores
de políticas públicas baseadas em renúncias e
análise da atuação dos órgãos centrais.
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Questões de auditoria
1) Processo de instituição de renúncias tributárias
2) Sistemática para elaboração da previsão das
renúncias tributárias
3) Mecanismos de governança no acompanhamento
4) Fiscalização e avaliação dos resultados das
políticas públicas
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Aspecto Fundamental
Abordagem conceitual:
carência de norma legal que estabeleça
um conceito definitivo para benefícios
tributários
RISCOS NA INDEFINIÇÃO CONCEITUAL DE
BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO
I.
vulnerabilidade no enquadramento dos gastos por
desconhecimento da estrutura básica dos tributos;
II. indefinição dos beneficiários (contribuintes, setores e regiões)
quanto ao tratamento diferenciado por determinada
desoneração tributária;
III. fragilidade na comparação com os gastos diretos no Orçamento
Público, em cumprimento do art. 165, parágrafo 6º da CF;
IV. baixa transparência e imprecisão no papel dos órgãos centrais
e setoriais que operam política públicas desonerativas.
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Fragilidades detectadas
Instituição e Previsão
• Ausência de normatização do processo de
criação;
• Inobservância do § 6º do art. 150 da CF/88 – lei
específica;
• Inexistência de objetivos, metas e indicadores e
baixa incidência de prazos de vigência;
• Falhas na transparência desses recursos no PPA;
• Falta de publicação da metodologia de cálculo
utilizada pela RFB.
INSTITUIÇÃO DAS RENÚNCIAS
Riscos Associados
I.
inexistência de restrições a criação dos gastos
tributários (limites, controles, custos e comparações,
prazos e avaliação);
II. ampliação da regressividade do sistema tributário;
III. aumento da complexidade no cumprimento das
obrigações tributárias;
IV. incremento da tributação dos não beneficiados,
visando o financiamento e equilíbrio das contas
públicas.
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PREVISÃO DOS GASTOS TRIBUTÁRIOS
OBJETIVOS DA MEDIÇÃO
Quantificar a perda de arrecadação;
Quantificar os ganhos de arrecadação com a
revogação dos gastos;
Quantificar o volume de recursos necessários a
substituição dos gastos implícitos por gastos
diretos (explícitos) no Orçamento
.
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PREVISÃO DAS RENÚNCIAS
Risco no Dimensionamento
Método de apuração pela perda inicial da receita
simplificação do cálculo por considerar que as
demais variáveis permanecem constantes, em
especial, o comportamento do contribuinte;
Método de apuração pela perda final da receita:
complexidade do cálculo por considerar os efeitos
provocados pela mudança de comportamento do
contribuinte e pelo impacto na dinâmica da
arrecadação.
Fonte: OCDE-2010
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Fragilidades detectadas
Concessão e execução
• Inexistência de contabilização no Siafi;
• Falta de sistemática de acompanhamento;
• Ausência de normas sobre a gestão
regimentos internos e nos planejamentos
estratégicos.
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Fragilidades detectadas
Avaliação e controle
• Ausência de regulamentação sobre a gestão
e controle dessas políticas públicas;
• Não há gerenciamento de riscos;
• Ausência de avaliação de resultados.
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Levantamento Renúncias Tributárias
Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Recomendação à Casa Civil para que:
instituição de renúncias por meio de lei específica
que trate exclusivamente da matéria ou do
correspondente tributo (art. 150, § 6º, da CF);
verifique se há prazo de vigência previsto nas
propostas de renúncia;
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Levantamento Renúncias Tributárias
Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Recomendar à Casa Civil, em conjunto com o MP e o MF,
que adotem providências para:
criar mecanismos de acompanhamento e avaliação
dos benefícios tributários sem órgão gestor;
orientar os ministérios setoriais quanto à elaboração
de metodologia de avaliação da eficiência, eficácia e
efetividade;
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Levantamento Renúncias Tributárias
Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Recomendação ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão para que:
inclua os montantes relativos às renúncias tributárias
associadas aos referidos programas temáticos do Plano
Plurianual;
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Levantamento Renúncias Tributárias
Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Recomendação à Secretaria da Receita Federal do
Brasil do Ministério da Fazenda:
divulgue os cadernos metodológicos que explicitam
a forma de cálculo de cada item do Demonstrativo de
Gastos Tributários e, também, os pressupostos
utilizados para enquadramento da desoneração como
gasto tributário;
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Levantamento Renúncias Tributárias
Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Recomendação aos ministérios setoriais, para:
regulamentar a gestão das ações governamentais
financiadas por renúncias tributárias;
definir objetivos, indicadores e metas para essas ações,
de forma a possibilitar a avaliação dos resultados
alcançados;
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Levantamento Renúncias Tributárias
Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Secretaria-Geral de Controle Externo do TCU:
orientar as unidades técnicas do TCU para que
incluam no seu planejamento fiscalizações das políticas
públicas baseadas em renúncias tributárias.
Levantamento Renúncias Tributárias
Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Monitoramento
das
deliberações do Acórdão
1205/2014
.
Evolução
Adoção de Medidas
pelo Executivo e
Tribunal
Auditoria
sobre
Renúncias
Tributárias
2013
2014
2015
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Levantamento Renúncias Tributárias
Acórdão 1205/2014-TCU-Plenário
Medidas Já Sinalizadas
 Publicação da estrutura tributária de referência e dos
cadernos metodológicos;
 Início do processo de elaboração da metodologia de
avaliação;
 Programação para identificar órgãos gestores não
indicados na norma instituidora;
 Orientação para customizar os relatórios de gestão e
planejar fiscalizações de políticas com renúncia.
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Conclusão
• As renúncias tributárias são um dos principais
instrumentos de financiamento das políticas
públicas no Brasil.
• Os problemas verificados comprometem a
geração de resultados efetivos das políticas
públicas, com reflexos no alcance do resultado
primário.
• O Tribunal está atuando nessa área e continuará a
realizar fiscalizações de forma sistemática.
Muito Obrigado!
Charles Mathusalem Soares Evangelista
Secretaria de Macroavaliação Governamental – Semag/TCU
Tel: (61) 3316-7572
Email: [email protected]
www.tcu.gov.br