Direito Administrativo
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Vinicius Dalazoana – [email protected]
Advogado. Pós-Graduado em Direito Tributário pela Fundação
Getúlio Vargas – Escola de São Paulo
1
Intervenção do Estado na Propriedade
Limitações Administrativas
• Medidas de caráter geral, que atingem proprietários indeterminados,
dentro de área determinada.
• São comuns em leis municipais: tutela do interesse público genérico.
• Como é medida de caráter geral, em princípio não gera direito à
indenização: todas as pessoas são atingidas com o mesmo ônus (ex: ARL,
APP, e, em regra, unidades de conservação).
• Ex: recuo de cinco metros para construção.
• Pode haver indenização: limitação esvazia o conteúdo econômico do imóvel
(ex: unidade de conservação ou zona de amortecimento que esvazia conteúdo
econômico do imóvel).
Requisição administrativa
• Art. 5º, XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade
competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao
proprietário indenização ulterior, se houver dano.
• Geralmente, atinge bens móveis e serviços prestados por particulares.
• A requisição administrativa pode ser civil (comum) ou militar.
Ocupação temporária
• XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente
poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário
indenização ulterior, se houver dano;
• Requisição administrativa  bens móveis e serviços de particulares.
• Ocupação temporária  bens imóveis.
 Contudo, algumas bancas (CESPE, p. ex.) consideram que a requisição
abrange bens móveis, imóveis e serviços.
Servidão administrativa
• O proprietário deve tolerar prestação de algum serviço público em sua
propriedade: a servidão pode ser instituída em propriedade pública ou
privada.
• Ex: fornecimento de energia elétrica por meio de propriedades particulares.
• A servidão tem caráter real: é direito real sobre imóveis  incide apenas
sobre imóveis (públicos ou privados).
• A servidão tem caráter de definitividade (perpetuidade).
• É diferente da limitação: a limitação é geral; a servidão é específica.
• A indenização somente é devida se evidenciado prejuízo: será prévia.
• (CESPE – 2015 – TRF5 – Juiz Federal). Assinale a opção correta no que
tange às formas de intervenção do Estado na propriedade.
• a) A requisição, modalidade de intervenção estatal que ocorre em
situação de perigo público iminente, abrange tanto bens móveis quanto
bens imóveis e serviços particulares.
• b) Legislar sobre desapropriação compete, concorrentemente, à União,
aos estados e ao DF.
• c) Todos os entes federativos dispõem de competência para promover
expropriação confiscatória mediante a qual as glebas onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de
trabalho escravo serão retiradas do particular, com direito a indenização
apenas das benfeitorias.
• d) A servidão administrativa é direito de caráter não real que incide sobre
bens móveis e imóveis.
• e) As limitações administrativas são atos singulares que alcançam
indivíduos determinados e possuem caráter de transitoriedade.
• (CESPE – TRF1 – 2013 – Juiz Federal). No que se refere à servidão
administrativa, assinale a opção correta.
• a) A exemplo da requisição, a servidão, direito pessoal da administração,
é caracterizada pela transitoriedade.
• b) Embora normalmente incida sobre a propriedade imóvel, a servidão
administrativa pode ser instituída também sobre bens móveis, desde que,
em ambos os casos, sejam bens privados, e não públicos.
• c) Caracteriza-se como servidão administrativa a proibição, imposta pelo
poder público ao particular, de construir além de certo número de
pavimentos, ou de promover desmatamento além de determinado
percentual em área de sua propriedade.
• d) A servidão administrativa, seja ela decorrente diretamente de lei, de
contrato ou de decisão judicial, gera para o Estado, como regra, o dever de
indenizar o proprietário do imóvel atingido.
• e) Por encerrar apenas o uso da propriedade alheia para possibilitar a
execução de serviços públicos, a servidão não enseja, ao contrário da
desapropriação, a perda da propriedade.
• (CESPE – AGU – Advogado da União – 2012).
• Com base nessa situação hipotética, julgue os itens que se seguem.
• As normas de ordem pública que impõem altura máxima aos prédios
podem gerar obrigações e direitos subjetivos entre os vizinhos,
interessados na sua fiel observância por parte de todos os proprietários
sujeitos às suas exigências.
• Certo Errado
Tombamento
• Tombamento é um processo: o ato final é o registro no “Livro do Tombo”:
• Pode incidir sobre bens móveis e bens imóveis, públicos ou privados,
exceto sobre bens estrangeiros.
• Pode ser voluntário (com consentimento) ou compulsório (sem
consentimento).
• STJ: “Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem que importe o
ato em transferência da propriedade, como ocorre na desapropriação”.
Tombar é inscrever no livro do tombo  registrar: livro do tombo é um
livro de registro.
• O mesmo bem pode ser objeto de tombamento por mais de um ente:
• Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios: (...) III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor
histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e
os sítios arqueológicos;
 Competência legislativa: concorrente .
 Competência administrativa: comum.
• A partir do momento do tombamento (registro) do bem, o proprietário
passa a ter uma série de limitações e condicionamentos no uso do bem.
 O tombamento tem natureza declaratória (e não constitutiva) do caráter
de bem cultural integrante do patrimônio nacional (desde a CF/1988).
• Até a CF/88, um bem era cultural porque era tombado, e não o contrário.
O tombamento conferia ao bem caráter cultural. O art. 216 da CF deu ao
tombamento caráter declaratório: o bem é cultural porque faz referência
a algum atributo de um grupo formador da sociedade brasileira:
• Art.216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material
e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de
referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores
da sociedade brasileira, nos quais se incluem.
• Em regra, o tombamento não gera direito à indenização.
• Direito de preferência da Administração na aquisição de bens tombados:
• DL 25/1937, Art. 22. Em face da alienação onerosa de bens tombados,
pertencentes a pessoas naturais ou a pessoas jurídicas de direito privado, a
União, os Estados e os municípios terão, nesta ordem, o direito de preferência.
• Necessidade de obras e ausência de recursos:
• DL 25/1937, Art. 19. O proprietário de coisa tombada, que não dispuser de
recursos para proceder às obras de conservação e reparação que a mesma
requerer, levará ao conhecimento do Serviço do Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional a necessidade das mencionadas obras, sob pena de multa
correspondente ao dobro da importância em que for avaliado o dano sofrido
pela mesma coisa.
• (CESPE – TRF5 – 2015 – Juiz Federal). Sobre o instituto do tombamento,
assinale a alternativa correta:
• a) O tombamento tem por objetivo primordial a manutenção da
destinação do bem e das suas características físicas ou arquitetônicas.
• b) O mesmo bem pode ser objeto de tombamento por mais de um ente
da federação
• c) A competência para legislar sobre tombamento é privativa da União.
• d) O proprietário da coisa tombada que não tiver condições financeiras e
recursos para proceder as obras de conservação e reparação deve
obrigatoriamente providenciar a sua alienação.
• e) No caso de alienação onerosa dos bens tombados pertencentes a
pessoas naturais ou as pessoas jurídicas de direito privado, não há direito
de preferência em favor das pessoas jurídicas de direito público.
• (CESPE – TRF1 – 2013 – Juiz Federal). Assinale a opção correta no que diz
respeito às limitações administrativas, à requisição e ao tombamento
como formas de intervenção do Estado na propriedade.
• a) O tombamento, forma de intervenção do poder público na
propriedade, pode incidir tanto sobre bens móveis quanto sobre bens
imóveis.
b) Ainda que haja inconformismo e resistência do proprietário, o poder
público poderá promover o tombamento de determinado bem, razão pela
qual se diz que o tombamento é, quanto à constituição, um ato
compulsório, visto que sua realização independe do consentimento do
particular.
c) As limitações administrativas são determinações por meio das quais o
Estado impõe ao proprietário obrigações de caráter positivo, que
implicam o dever de fazer algo em prol do interesse público.
d) A passagem subterrânea, por determinado terreno particular, de dutos
para o transporte de gás configura exemplo de limitação administrativa.
e) A requisição é modalidade de intervenção por meio da qual o Estado,
em face de perigo iminente, utiliza serviços, mas não bens, de
particulares.
Desapropriação
• Processo de retirada de propriedade de alguém (não necessariamente
particular).
• XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade
ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização
em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
Indenização ordinária: paga em dinheiro.
Indenização extraordinária: paga em títulos da dívida pública.
• Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
• (...)
• II - desapropriação;
• Lei geral de desapropriação: Decreto-lei 3365/1941
Desapropriação por interesse social urbana (extraordinária)
• § 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa
indenização em dinheiro (desapropriações ordinárias).
• § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área
incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente:
• I - parcelamento ou edificação compulsórios;
• II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo;
• III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate
de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor
real da indenização e os juros legais.
 Executada apenas por municípios: a indenização se dá em títulos da dívida
pública municipal  Prazo de cinco anos para Município dar devida utilização
ao imóvel.
Desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária
(extraordinária  competência exclusiva da União)
• Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de
reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social,
mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com
cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte
anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida
em lei.
• § 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
 A terra nua é indenizada em títulos da dívida. As benfeitorias, em dinheiro.
• § 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de
reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.
• (...)
• § 5º São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações
de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
• Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
• I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que
seu proprietário não possua outra;
• II - a propriedade produtiva.
Expropriação (confisco)  não é modalidade de desapropriação (embora,
por vezes, os examinadores digam que é).
• Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde
forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração
de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à
reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer
indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em
lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.
• Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em
decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da
exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo
especial com destinação específica, na forma da lei.
 Essa expropriação somente pode ser realizada pela União.
 Toda a propriedade será expropriada.
(CESPE – 2012 – AGU – Advogado da União). O ato de a União desapropriar,
mediante prévia e justa indenização, para fins de reforma agrária, imóvel
rural que não esteja cumprindo a sua função social configura desapropriação
por utilidade pública.
Certo Errado
Processo de desapropriação
• Abrange bens móveis e imóveis, tangíveis e intangíveis (direitos).
• Não podem ser desapropriados: moeda; direitos personalíssimos; etc.
• Pessoas jurídicas: não podem ser desapropriadas. Contudo: ações podem ser
desapropriadas  há transferência de controle societário.
• Bens públicos podem ser desapropriados (Art. 1º, §2º, DL 3361/1941):
• § 2o Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios
poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados,
mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.
• (CESPE – 2012 – AGU – Advogado da União). Sujeitam-se à desapropriação
o espaço aéreo, o subsolo, a posse, bem como direitos e ações, entre
outros bens, desde que sejam privados e se tornem objeto de declaração
de utilidade pública ou de interesse social.
• Certo Errado
1) O espaço aéreo e o subsolo, em regra, não precisam ser desapropriados,
pois em regra já são do poder público. Quando um avião passa sobre sua
casa, por exemplo, não está invadindo o seu território. Por isso, a regra é o
§1º, art. 2º, do Decreto-Lei 3.365/41: "§1º A desapropriação do espaço
aéreo ou do subsolo só se tornará necessária, quando de sua utilização
resultar prejuízo patrimonial do proprietário do solo.”.
• Exemplo: a construção de um viaduto que cobrirá certos imóveis. Pode ser
que mesmo sem tocar o solo essa construção inviabilize ou restrinja de
maneira inviável o exercício do direito de propriedade, podendo-se pensar
na desapropriação do espaço aéreo correspondente, por causa do
prejuízo patrimonial causado ao proprietário do solo.
2) Art. 2º (...) §2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito
Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos
Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder
autorização legislativa.
3) SÚMULA nº 479 do STF: "As margens de rios navegáveis (terrenos
reservado) são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso
mesmo, excluídas de indenização".
O processo de desapropriação tem duas fases:
• Declaratória
• Regra: A declaração de utilidade pública far-se-á por decreto (DL 3365, Art.
6º).
• O Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação,
cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessários à sua
efetivação (Art. 7º).
• Executória (pagar o valor da justa indenização).
• O ente federativo responsável pela declaração efetua o pagamento.
• Nos casos em que o bem seja destinado a entidades da Administração
Indireta, cabe a elas efetuar o pagamento da justa e prévia indenização.
 Autarquias podem promover, inclusive, a desapropriação por interesse
social.
• Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter
público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão
promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de
lei ou contrato.
Fase declaratória
Ato administrativo: Decreto do Chefe do Poder Executivo respectivo.
Efeitos da declaração de desapropriação:
1) Submeter o bem à força expropriatória do Estado;
2) Fixar o estado do bem, a fim de se calcular o valor da justa indenização:
• Benfeitorias anteriores à declaração de desapropriação: todas indenizadas.
• Benfeitorias posteriores à declaração de desapropriação:
• Necessárias: sempre indenizadas.
• Úteis: indenizadas, se feitas com autorização do desapropriante.
• Voluptuárias: não serão indenizadas.
3) Direito de penetrar no imóvel (Art. 7º): declarada a utilidade pública,
ficam as autoridades administrativas autorizadas a penetrar nos prédios
compreendidos na declaração, podendo recorrer, em caso de oposição, ao
auxílio de força policial. Em caso de excesso ou abuso de poder, cabe
indenização por perdas e danos, sem prejuízo da ação penal.
4) Abre-se o prazo de caducidade da declaração de desapropriação:
Desapropriação por necessidade ou utilidade pública: cinco anos.
Desapropriação por interesse social: dois anos.
 Ocorrendo a caducidade, deve-se aguardar um ano para novo Decreto.
Fase Executória (pagar o justo valor do imóvel)
 Não há transferência de propriedade antes de se efetuar a indenização.
A fase executória pode ser administrativa ou judicial, a depender da
anuência do proprietário ao valor oferecido.
• Se não houver anuência, a entidade responsável pela fase executória
(Administração Direta, Indireta, concessionários e delegatários de função
pública) ajuíza uma ação para discutir o valor da indenização.
• No processo de desapropriação não se pode discutir o mérito: apenas
vício do processo e discussão do preço.
• Art. 9o Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir
se se verificam ou não os casos de utilidade pública.
• Art. 20. A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou
impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida por ação
direta.
STJ: é possível a indenização em separado da cobertura vegetal ou mata
nativa somente se: a) demonstrada a exploração econômica anteriormente
aos atos de expropriação; b) comprovada a viabilidade de exploração da
mata nativa, tanto sob o aspecto da licitude, à luz das normas
ambientais pertinentes, quanto do ponto de vista econômico, sopesados os
custos de exploração em confronto com as estimativas de ganho
Área real x Área constante em matrícula
Imóvel — Área real versus área constante da matrícula — Decreto
desapropriatório. Na vistoria, deve-se levar em conta a ÁREA REAL DO
IMÓVEL, não prejudicando o decreto desapropriatório, sob o ângulo da
validade, o fato de nele ter sido mencionada a metragem constante da
matrícula existente no registro de imóveis. (MS 25.266, Rel. Min. Marco
Aurélio, julgamento em 13-9-06, DJ de 24-11-06).
 No Decreto, pode constar a área registrada na matrícula.
 Na vistoria, porém, deve-se considerar a área real do imóvel.
Desvio de finalidade na desapropriação: tredestinação.
• A desapropriação tinha por motivo um objetivo de interesse público, mas
acaba sendo objeto de alienação a particulares: o antigo proprietário do
imóvel tem direito de retrocessão:
• Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública,
ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não
for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de
preferência, pelo preço atual da coisa.
• Se ao invés da finalidade pública inicial se der outra finalidade, porém
pública, trata-se de tredestinação lícita, e não há direito de retrocessão.
 Não cabe retrocessão em tredestinação lícita.
• “Cuida -se de recurso interposto contra acórdão do TJ -SP que entendeu não
haver desvio de finalidade se o órgão expropriante dá outra destinação de
interesse público ao imóvel expropriado. Para a Min. Relatora não há falar em
retrocessão se ao bem expropriado for dada destinação que atende ao
interesse público, ainda que diversa da inicialmente prevista no
decreto expropriatório. A Ministra Relatora aduziu que a esse tipo de situação
a doutrina vem dando o nome de ‘tredestinação lícita’ – aquela que ocorre
quando, persistindo o interesse público, o expropriante dispensa ao bem
desapropriado destino diverso do que planejara no início. Assim, tendo em
vista a manutenção da finalidade pública peculiar às desapropriações, a
Turma negou provimento ao recurso” (REsp 968.414 -SP, j. 11 -9 -2007).
• (CESPE – 2010 – AGU – Procurador Federal). A União desapropriou um
imóvel para fins de reforma agrária, mas, depois da desapropriação,
resolveu utilizar esse imóvel para instalar uma universidade pública rural.
Nessa situação, houve tredestinação lícita, de forma que o antigo
proprietário não poderá pedir a devolução do imóvel.
• Certo Errado
Desapropriação Indireta: o fato administrativo pelo qual o Estado se
apropria de bem particular, sem observância dos requisitos da declaração e
da indenização prévia (José dos Santos Carvalho Filho).
 O particular não tem direito de reintegração de posse, podendo apenas
pleitear perdas e danos.
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não
podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo
de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e
danos.
Diferenças entre desapropriação indireta e limitação
administrativa
Desapropriação indireta
• Implica a transferência de
propriedade;
• Exige o apossamento do imóvel
pela Administração, o esbulho;
• Indenizável;
• A indenização por perdas e
danos deve ser buscada por
meio de uma ação de direito real
 prazo prescricional de 20 anos
(Súmula 119, STJ: A ação de
desapropriação
indireta
prescreve em vinte anos).
• Contudo, o CC/02 reduziu esse
prazo para 10 anos (STJ).
Limitação Administrativa
• É uma limitação genérica ao uso
da propriedade
• Ainda quando esvaziam o
conteúdo econômico do bem,
não implicam apossamento;
• Somente indenizável quando
esvazia o conteúdo econômico
do imóvel;
• A indenização pelas perdas e
danos deve ser buscada por
meio de uma ação de direito
pessoal  prazo prescricional de
5 anos (art. 10, parágrafo único,
do Decreto-Lei n. 3.365/1941).
Questões importantes
Art. 37. Aquele cujo bem for prejudicado extraordinariamente em sua
destinação econômica pela desapropriação de áreas contíguas terá direito a
reclamar perdas e danos do expropriante.
Art. 15-A No caso de imissão prévia na posse, (...), havendo divergência
entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença,
incidirão juros compensatórios de até seis por cento ao ano sobre o valor da
diferença eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedado o
cálculo de juros compostos
Mas: esse percentual (6% a.a.) foi suspenso pelo STF na liminar na ADI 2.332.
Hoje: STF, Súmula 618: Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos
juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano.
• Direta: a partir da imissão na posse.
• Indireta: a partir da efetiva ocupação do imóvel (STJ, 69 e 114).
Juros moratórios (desde o trânsito em julgado da sentença): 6% a.a.
 Os juros podem ser cumulados (STJ, 12): os moratórios incidem sobre o
valor total da indenização, inclusive juros compensatórios.
• (CESPE – 2009 – AGU – Advogado da União). Segundo reiterados
julgados do STF, na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros
compensatórios é de 12% ao ano. A referida Corte, ainda em matéria de
desapropriação, entende que a área de terreno reservado é suscetível de
indenização.
• Certo Errado
• (CESPE – 2013 – TRF1 – Juiz Federal). Acerca da desapropriação, assinale a
opção correta.
• a) Bens públicos não podem ser desapropriados, razão pela qual a União,
os estados e os municípios não podem desapropriar bens pertencentes a
qualquer ente federativo.
b) O procedimento da desapropriação compreende a fase declaratória e a
executória, esta última obrigatoriamente a ser desenvolvida na instância
judicial.
c) Considera-se desapropriação indireta aquela pela qual o Estado se
apropria de bem particular sem observância dos requisitos que compõem o
procedimento expropriatório, como o ato declaratório e a indenização
prévia.
d) A desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária de
imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social compete à União,
com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão aprovada
pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas
anuais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros
legais.
e) As glebas em que forem localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrópicas devem ser imediatamente expropriadas e especificamente
destinadas ao assentamento de colonos, para fins de reforma agrária,
garantido o pagamento das benfeitorias úteis e necessárias.
Obrigado!